U-I-161/12
Natisni
Opravilna št.:
U-I-161/12
Datum odločitve:
20. 2. 2014
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 18/2014
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2014:U.I.161.12
Akt:
Zakon o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in 23/08) (ZBPP), 14. čl.

Zakon o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11 in 14/13) (ZSVarPre), 2. odst. 15. čl.
Izrek:
Člen 14 Zakona o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in 23/08) je, kolikor se je na njegovi podlagi lastni dohodek prosilcev, katerih mesečni dohodek iz dejavnosti je nižji od višine bruto minimalne plače, ugotavljal na podlagi drugega odstavka 15. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11 in 14/13), v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Na podlagi drugega odstavka 15. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih, ki se z razlago 14. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči uporablja v postopku za dodelitev brezplačne pravne pomoči, se prosilcem za brezplačno pravno pomoč, ki opravljajo samostojno dejavnost, pa je njihov (dejanski) dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, kot njihov dohodek upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Navedeno pomeni, da samostojni podjetnik (oziroma drugi samozaposleni z registrirano dejavnostjo) do brezplačne pravne pomoči ni upravičen že na podlagi izpodbijane določbe in ne glede na višino njegovega dejansko doseženega dohodka iz dejavnosti oziroma siceršnjega materialnega položaja. To hkrati pomeni, da te osebe, ki se znajdejo v okoliščinah, ko s samostojnim opravljanjem svojega dela ne dosegajo dohodka v višini bruto minimalne plače in bi jim zato sicer lahko pripadala brezplačna pravna pomoč, te ne dobijo, ker pridobivajo dohodek z opravljanjem samostojne dejavnosti in se jim zato kot njihov dohodek, ki je pomemben za ugotovitev njihovega materialnega položaja, upošteva fiktivni dohodek in ne njihov dejanski dohodek iz tega naslova. Za takšno ureditev ugotavljanja višine lastnega dohodka oseb, ki opravljajo dejavnosti, ni najti razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari. Izpodbijana ureditev je zato v neskladju s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, Ustava [URS]
Člen 47.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča z dne 13. 2. 2014 pridruženi zadevi št. U-I-306/12 in št. U-I-182/12 in s sklepom Ustavnega sodišča z dne 20. 2. 2014 pridruženi zadevi št. U-I-12/14 in št. U-I-23/14 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
29. 6. 2012
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30347
Dokument v PDF obliki:
U-I-161-12.pdf
225 KB
Prenesite datoteko
U-I-161/12-16
20. 2. 2014
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. februarja 2014
odločilo:
Člen 14 Zakona o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in 23/08) je, kolikor se je na njegovi podlagi lastni dohodek prosilcev, katerih mesečni dohodek iz dejavnosti je nižji od višine bruto minimalne plače, ugotavljal na podlagi drugega odstavka 15. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11 in 14/13), v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj je prekinil postopke odločanja o tožbah v upravnem sporu zaradi dodelitve brezplačne pravne pomoči samostojnim podjetnikom in na podlagi 156. člena Ustave vložil zahteve za oceno ustavnosti drugega odstavka 15. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre), po katerem se v primeru, če je upravičenec dejavnost šele začel opravljati ali če je njegov mesečni dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, kot njegov dohodek upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Po mnenju predlagatelja je izpodbijana določba ZSVarPre v neskladju z načelom socialne države iz 2. člena Ustave in s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
2. Predlagatelj navaja, da so tožniki v upravnem sporu v obdobju, relevantnem za odločitev o izpolnjevanju pogojev za dodelitev brezplačne pravne pomoči, ali poslovali z izgubo ali dosegali mesečni dohodek iz dejavnosti, nižji od višine minimalne plače. Zato se je kot njihov dohodek, skladno z drugim odstavkom 15. člena ZSVarPre, upošteval dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Ker 75 odstotkov bruto minimalne plače (ta od 1. 1. 2012 znaša 763,06 EUR) presega dvakratnik osnovnega zneska minimalnega dohodka (560,00 EUR, pravilno 520,00 EUR), ki ga določata zakon, ki ureja socialnovarstvene storitve, ter kot pogoj za upravičenost do brezplačne pravne pomoči 13. člen Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP), naj tožniki do brezplačne pravne pomoči že na tej podlagi ne bi bili upravičeni. Ker je torej finančni pogoj za dodelitev brezplačne pravne pomoči izpolnjen že na navedeni podlagi, naj se pristojni organ do morebitnih dodatnih dohodkov in premoženjskega stanja ne bi opredeljeval ter tudi ne presojal izpolnitve vsebinskega kriterija po 24. členu ZBPP.
3. Predlagatelj meni, da je tak način določanja višine dohodka iz dejavnosti (kot enega izmed virov lastnega dohodka prosilca) sporen. V primeru iz drugega odstavka 15. člena ZSVarPre se namreč v lastni dohodek prosilca za brezplačno pravno pomoč v nasprotju z dejansko ugotovljenim dohodkom všteje fiktivni dohodek iz dejavnosti v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Ob upoštevanju višine bruto minimalne plače in dohodkovnega cenzusa iz 13. člena ZBPP (dvakratnik osnovnega zneska minimalnega dohodka) naj bi opisana ureditev pomenila, da fizična oseba s statusom samostojnega podjetnika do brezplačne pravne pomoči ni upravičena že na podlagi izpodbijane določbe in ne glede na višino dejansko doseženega dohodka iz dejavnosti. Taka ureditev po mnenju predlagatelja ni skladna s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker prosilce, samostojne podjetnike, ki v zadnjem davčnem obračunu izkazujejo dohodek, ki po višini ne dosega bruto minimalne plače, ali izkazujejo celo izgubo, s pripisom fiktivnega dohodka postavlja v slabši položaj od prosilcev, ki dohodka na tej podlagi ne dosegajo in se jim izpolnitev dohodkovnega cenzusa ugotavlja na podlagi dejanskih dohodov in prejemkov. Razlogi za takšno neenakost naj iz zakona in zakonodajnega gradiva ne bi bili razvidni. Skladno z nameni in cilji ZBPP naj bi bil namen brezplačne pravne pomoči uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati. Odrek brezplačne pravne pomoči na podlagi nedoseženega (fiktivnega) dohodka po mnenju predlagatelja nasprotuje tudi načelu socialne države (2. člen Ustave), ki se uresničuje z brezplačno pravno pomočjo. Razlog za tako ureditev naj tudi ne bi moglo biti dejstvo, da se dohodek iz dejavnosti upošteva po podatkih davčnega obračuna, ki ga izdela prosilec sam, saj naj bi bil ta podvržen zunanji (davčni) kontroli. Prav tako naj bi 13. člen ZSVarPre omogočal, da se lastni dohodek samske osebe oziroma družine poveča za fiktivno ugotovljeni dohodek v višini posredno ugotovljenih dohodkov in prejemkov, ki jih samska oseba ali družina ne izkazuje, pa se ugotovi, da v določeni višini plačuje oziroma je plačala za blago ali storitve, česar z razpoložljivimi sredstvi ne bi zmogla.
4. Državni zbor ni odgovoril na zahtevo.
5. Vlada je podala mnenje o zahtevi. Meni, da je treba izpodbijano določbo razlagati z upoštevanjem splošnih določb ZSVarPre in drugih določb tega zakona, ki urejajo način ugotavljanja materialnega položaja. Izhajajoč iz namena in ciljev ZSVarPre, naj bi bil v okviru načina ugotavljanja materialnega položaja način ugotavljanja lastnega dohodka osebe, ki opravlja dejavnost, drugačen od načina ugotavljanja lastnega dohodka drugih delovno aktivnih oseb. Takšno ureditev naj bi upravičevalo dejstvo, da si osebe, ki opravljajo dejavnost, dohodke obračunavajo na drug način kot druge delovno aktivne osebe, ki jim mora biti v skladu z delovnopravno zakonodajo mesečno zagotovljena vsaj neto minimalna plača. Z izpodbijano določbo naj bi zakonodajalec želel določiti, da mora biti osebam, ki opravljajo dejavnost, mesečno zagotovljena vsaj bruto minimalna plača, drugače se kot njihov dohodek upošteva dohodek v višini vsaj 75 odstotkov bruto minimalne plače, kar je približek znesku neto minimalne plače, ki mora biti zagotovljena zaposleni osebi. Ker si osebe, ki opravljajo dejavnost, dohodke obračunavajo na drug način kot druge delovno aktivne osebe, ki jim mora biti v skladu z delovnopravno zakonodajo mesečno zagotovljena vsaj neto minimalna plača, naj bi zakonodajalec pri ugotavljanju njihovega lastnega dohodka oziroma dohodka iz dejavnosti s prvim in drugim odstavkom 15. člena ZSVarPre njihov položaj uredil na način, da ga je obravnaval enako kot položaj drugih delovno aktivnih oseb, zato naj 2. in 14. člena Ustave ne bi kršil. Vlada meni še, da bi imel posameznik, ki mu dohodek iz dejavnosti ne zagotavlja neto minimalne plače, brez navedene določbe v skladu s splošnimi določbami ZSVarPre dolžnost, da dejavnost zapre in si poskuša pridobiti sredstva za preživetje na drug način. Če tega ne bi želel storiti, naj do denarne socialne pomoči ne bi bil upravičen, ker bi bil pri njem podan krivdni razlog. V navedenem primeru naj bi namreč ne izpolnjeval pogoja, da si preživetja ne more zagotoviti sam z delom, s pravicami iz dela ali zavarovanja, z dohodki iz premoženja in iz drugih virov oziroma z nadomestili in prejemki po drugih predpisih ali s pomočjo tistih, ki so ga dolžni preživljati, ali na drug način oziroma iz razlogov, na katere ni mogel oziroma ne more vplivati. Vlada meni tudi, da bi moral predlagatelj morebitno protiustavnost izpodbijane določbe uveljavljati z zahtevo za oceno ustavnosti ZBPP, saj sta namena tega zakona in ZSVarPre različna.
6. Mnenje Vlade je bilo poslano predlagatelju, ki je odgovoril na njene navedbe. Navaja, da se z mnenjem Vlade, da bi moral izpodbijati ZBPP, ne strinja. Res naj bi 14. člena ZBPP napotoval na uporabo izpodbijane določbe v postopku odločanja o brezplačni pravni pomoči, vendar naj bi to pomenilo le, da protiustavno pravno ureditev tvori skupaj z izpodbijano določbo. Da pa predlagatelj izpodbija drugi odstavek 15. člena ZSVarPre v zvezi s 14. členom ZBPP, naj bi iz njegove zahteve nedvomno izhajalo. Glede na navedeno dodatno predlaga, naj Ustavno sodišče skladno s 30. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) in z vsebino zahteve poleg drugega odstavka 15. člena ZSVarPre oceni še ustavnost z njim povezanega 14. člena ZBPP, kolikor napotuje na uporabo izpodbijane določbe ZSVarPre.
B. – I.
7. Ustavno sodišče je zadeve št. U-I-161/12, U-I-182/12, U-I-306/12, U-I-12/14 in U-I-23/14 združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Zahtev, vloženih v zadevah št. U-I-182/12, U-I-306/12, U-I-12/14 in U-I-23/14, Ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. V njih namreč ni očitkov, ki jih ne bi vsebovala že zahteva v zadevi št. U-I-161/12, s katero je bil Državni zbor seznanjen.
8. Člen 14 ZBPP določa, da se za ugotavljanje lastnega dohodka in premoženja prosilca in njegove družine smiselno uporabljajo 23., 27., 27.a, 27.b, 27.c, 27.č, 28., 28.a in 30. člen ter prvi odstavek 30.a člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZSV). Z uveljavitvijo ZSVarPre so navedene določbe ZSV, ki so bile umeščene v III. poglavje tega zakona z naslovom Denarna socialna pomoč, prenehale veljati. Ista materija, torej denarna socialna pomoč, je sedaj urejena v II. poglavju ZSVarPre. Glede na navedeno se po uveljavitvi ZSVarPre v postopku za dodelitev brezplačne pravne pomoči za ugotavljanje lastnega dohodka in premoženja prosilca in njegove družine smiselno uporabljajo ustrezne določbe ZSVarPre. V primeru dohodka iz dejavnosti se namesto 30. člena ZSV smiselno uporablja 15. člen ZSVarPre. Glede na zatrjevanje predlagatelja, da je izpodbijana določba ZSVarPre sporna z vidika njene uporabe v postopku dodelitve brezplačne pravne pomoči osebam, katerih (glavni) vir lastnega dohodka je dohodek iz dejavnosti, pa mesečno ne dosegajo dohodka iz dejavnosti v višini, ki bi presegala bruto minimalno plačo, je Ustavno sodišče presojalo ustavnost 14. člena ZBPP, in sicer kolikor napotuje na smiselno uporabo drugega odstavka 15. člena ZSVarPre v primeru, ko je prosilčev mesečni dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače.
9. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 99/13 – v nadaljevanju ZSVarPre-C) črtal 15. člen ZSVarPre (10. člen ZSVarPre-C), vendar je njegovo uporabo podaljšal do 31. 8. 2014 (prvi in tretji odstavek 40. člena ZSVarPre-C).
10. Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS). V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Upravno sodišče. Ker bo po odločitvi Ustavnega sodišča Upravno sodišče moralo v postopku odločanja o tožbah v upravnem sporu odločiti o zakonitosti odločb upravnega organa, ki so bile sprejete tudi ob uporabi drugega odstavka 15. člena ZSVarPre, ki ne velja več, vendar se še uporablja do 31. 8. 2014, je drugi odstavek 15. člena ZSVarPre, kot je veljal pred uveljavitvijo ZSVarPre-C, za odločanje Upravnega sodišča še vedno upošteven. Ustavno sodišče je zato štelo, da so pogoji iz 47. člena ZUstS izpolnjeni, in je izpodbijano ureditev presojalo.
B. – II.
11. Člen 15 ZSVarPre je del ureditve, po kateri se ugotavlja materialni položaj[1] premoženja in prihrankov (24. člen ZSVarPre). oseb, ki zaprosijo za denarno socialno pomoč. V prvem odstavku določa, da se pri ugotavljanju lastnega dohodka dohodek iz dejavnosti upošteva v skladu z metodologijo o upoštevanju dohodka iz dejavnosti, ki jo podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo, v soglasju z ministrom, pristojnim za finance. Po drugem odstavku tega člena se v primeru, če je upravičenec dejavnost šele začel opravljati ali če je njegov mesečni dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, kot njegov dohodek upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Predlagatelj trdi, da takšna ureditev pomeni, da fizična oseba s statusom samostojnega podjetnika do brezplačne pravne pomoči ni upravičena že na podlagi izpodbijane določbe in ne glede na višino dejansko doseženega dohodka iz dejavnosti. Taka ureditev po mnenju predlagatelja nasprotuje splošnemu načelu enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker prosilce, samostojne podjetnike, ki v zadnjem davčnem obračunu izkazujejo dohodek, ki po višini ne dosega bruto minimalne plače, ali izkazujejo celo izgubo, s pripisom fiktivnega dohodka postavlja v slabši položaj od prosilcev, ki dohodka na tej podlagi ne dosegajo in se jim izpolnitev dohodkovnega cenzusa ugotavlja na podlagi dejanskih dohodov in prejemkov. Odrek brezplačne pravne pomoči na podlagi nedoseženega (fiktivnega) dohodka po mnenju predlagatelja nasprotuje tudi načelu socialne države (2. člen Ustave), ki se uresničuje z brezplačno pravno pomočjo.
12. Po prvem odstavku 23. člena Ustave ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ta ustavna določba ne zagotavlja zgolj formalne zagotovitve dostopa do sodišča, temveč iz nje izhaja tudi pravica do učinkovitega sodnega varstva, kar pomeni, da mora država zagotoviti možnost za učinkovito izvrševanje te pravice vsakomur, ne glede na okoliščine in ovire socialne narave. Glede na veljavno zakonsko ureditev obsega pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave tudi pravico do brezplačne pravne pomoči osebam, ki si glede na svoj socialni položaj ne bi mogle zagotoviti pravne pomoči. S tem se tem osebam zagotovi enak dostop do sodnega varstva ne glede na njihov socialni položaj (glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-692/04 z dne 11. 3. 2005). Iz same narave te pravice pa izhaja, da mora zakon predpisati način njenega uresničevanja z določitvijo postopka in organov, ki o njej odločajo. Najbolj celovito in popolno je sistem brezplačne pravne pomoči urejen v ZBPP, ki določa tudi postopek za pridobitev te pravice (odločba Ustavnega sodišča št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009, Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20).
13. ZBPP v prvem odstavku 1. člena določa, da je namen brezplačne pravne pomoči po tem zakonu uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati. V skladu s prvim odstavkom 13. člena ZBPP je do brezplačne pravne pomoči tako upravičena oseba, ki glede na svoj finančni položaj in glede na finančni položaj svoje družine brez škode za svoje socialno stanje in socialno stanje svoje družine ne bi zmogla stroškov sodnega postopka oziroma stroškov nudenja pravne pomoči. Po drugem odstavku istega člena se šteje, da je socialno stanje prosilca in njegove družine zaradi stroškov sodnega postopka oziroma stroškov nudenja pravne pomoči ogroženo, če mesečni dohodek prosilca (lastni dohodek) oziroma mesečni povprečni dohodek na člana družine (lastni dohodek družine) ne presega dvakratnika osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega z zakonom, ki ureja socialnovarstvene storitve.[2]
14. Glede splošnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave je ustaljeno stališče Ustavnega sodišča, da to načelo zavezuje zakonodajalca, da bistveno enake položaje obravnava enako. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012, Uradni list RS, št. 51/12). Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakon ne bi smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. To pomeni, da mora razlikovanje služiti ustavno dopustnemu cilju, da mora biti ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja v predpisu in da mora biti uvedeno razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004, Uradni list RS, št. 58/04 in 61/04, ter OdlUS XIII, 33). Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Poleg položajev, ki ju primerjamo med seboj, pomeni predmet pravnega urejanja tretji element primerjave (
tertium comparationis
) – to je vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj.[3]
15. V obravnavani zadevi predlagatelj napada ureditev, po kateri se v primeru, ko prosilec mesečno ne dosega dohodka iz dejavnosti v višini, ki bi presegala bruto minimalno plačo, kot njegov lastni dohodek ne upošteva njegov dejanski dohodek, temveč neki fiktivni dohodek, ki predstavlja 75 odstotkov bruto minimalne plače. Trdi, da so prosilci za brezplačno pravno pomoč, za katere se uporablja izpodbijana ureditev, v neenakem položaju glede na prosilce, pri katerih se izpolnitev dohodkovnega cenzusa ugotavlja na podlagi dejanskih dohodkov in prejemkov. Glede na to, da je brezplačna pravna pomoč namenjena uresničevanju pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, Ustavno sodišče ocenjuje, da so vse osebe, ki zaprosijo za brezplačno pravno pomoč, z vidika te ustavne pravice, ne glede na vir njihovega (lastnega) dohodka, v enakem položaju.
16. Ker zaradi izpodbijane določbe prosilci, ki opravljajo dejavnost, pa je njihov dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, nikoli niso upravičeni do brezplačne pravne pomoči, mora Ustavno sodišče presoditi, ali za takšno razlikovanje obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.
17. Iz pripravljalnega gradiva k ZSVarPre izhaja zgolj, da zakon ureja tudi primer, ko je posameznikov dohodek iz dejavnosti nižji od bruto minimalne plače. V tem primeru naj bi se predvidevalo, da posameznik razpolaga vsaj z dohodkom v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače.[4]
18. Vlada navaja, da je namen izpodbijane ureditve iz drugega odstavka 15. člena ZSVarPre v tem, da je tudi osebam, ki opravljajo dejavnost, mesečno zagotovljena vsaj bruto minimalna plača. V nasprotnem primeru se kot njihov dohodek upošteva dohodek v višini vsaj 75 odstotkov bruto minimalne plače, kar je približek znesku neto minimalne plače, ki mora biti zagotovljena zaposleni osebi. Taka ureditev naj bi bila posledica dejstva, da si osebe, ki opravljajo dejavnost, dohodke obračunavajo na drug način kot druge delovno aktivne osebe, ki jim mora biti v skladu z delovnopravno zakonodajo mesečno zagotovljena vsaj neto minimalna plača. Tak način ugotavljanja materialnega položaja oseb, ki opravljajo dejavnost, naj bi bil skladen z namenom in cilji ZSVarPre. Vlada meni še, da bi ime posameznik, ki mu dohodek iz dejavnosti ne zagotavlja neto minimalne plače, brez navedene določbe v skladu s splošnimi določbami ZSVarPre dolžnost, da dejavnost zapre in si poskuša pridobiti sredstva za preživetje na drug način. Če tega ne bi želel storiti, naj do denarne socialne pomoči ne bi bil upravičen, ker bi bil pri njem glede na splošne določbe ZSVarPre podan krivdni razlog.
19. Izrecna uporaba določb socialnovarstvenih predpisov za ugotavljanje lastnega dohodka in premoženja prosilca za brezplačno pravno pomoč in njegove družine je bila uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 23/08 – v nadaljevanju ZBPP-B). Iz pripravljalnega gradiva k temu zakonu sicer izhaja, da naj bi ZBPP že pred to spremembo pri določanju finančnih kriterijev za dodelitev brezplačne pravne pomoči sledil zakonu, ki ureja socialnovarstvene storitve, tj. določbam o finančnih kriterijih za dodelitev denarne socialne pomoči. Ker naj bi se te spremenile ("dopolnile in postrožile"), naj bi bilo treba spremeniti tudi ZBPP. Da bi se izognili podvajanju določb, naj bi se ZBPP spremenil na način, da zgolj napotuje na relevantne določbe ZSV, ki so uporabne za ugotavljanje izpolnjevanja finančnih pogojev za dodelitev brezplačne pravne pomoči.
20. Uporaba socialnovarstvenih predpisov v postopku za dodelitev brezplačne pravne pomoči sama po sebi ni sporna. Med socialnovarstvenimi prejemki in brezplačno pravno pomočjo oziroma pogoji za njihovo dodelitev obstajajo stične točke. Vendar, kot navaja tudi Vlada, je njihov namen različen. Zato je treba pri presoji izpodbijane ureditve, po kateri se osebam, ki opravljajo dejavnost, v lastni dohodek všteva fiktivni dohodek in ne dejansko ugotovljeni, izhajati iz namena pravice do brezplačne pravne pomoči ter ne iz namena in ciljev ZSVarPre.[5]
21. Namen brezplačne pravne pomoči je omogočiti upravičencem do pravne pomoči dejanski dostop do sodišč in omogočiti, da socialni položaj posameznika ne bo predstavljal nepremostljive ovire za sodno varstvo posameznikovih pravic. Brezplačna pravna pomoč je torej institut, s katerim država socialno šibkejšemu sloju prebivalstva omogoča dostop do sodišč oziroma pravnega varstva.[6] Kljub opisani spremembi se torej namen ZBPP ni spremenil. Še vedno sledi zagotavljanju pravice do enakosti pred sodiščem, tj. da imajo vsi ljudje brez vsakršnega razlikovanja enake možnosti za sojenje pred istimi sodišči in po istih postopkovnih pravilih.[7]
22. Na podlagi izpodbijane ureditve se prosilcem za brezplačno pravno pomoč, ki opravljajo dejavnost, pa je njihov (dejanski) dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, kot njihov dohodek upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Navedeno pomeni, da samostojni podjetnik (oziroma drugi samozaposleni z registrirano dejavnostjo)[8] do brezplačne pravne pomoči ni upravičen že na podlagi izpodbijane določbe in ne glede na višino svojega dejansko doseženega dohodka iz dejavnosti oziroma siceršnjega materialnega položaja. To hkrati pomeni, da te osebe, ki se znajdejo (iz različnih razlogov, v določenem obdobju) v okoliščinah, ko s samostojnim opravljanjem svojega dela ne dosegajo dohodka v višini bruto minimalne plače in bi jim zato sicer lahko pripadala brezplačna pravna pomoč, te ne dobijo, ker opravljajo (primarno) delo v okoliščinah neodvisnosti in avtonomnosti[9] in se jim (zgolj) zato kot njihov dohodek, ki je pomemben za ugotovitev njihovega materialnega položaja, upošteva neki fiktivni dohodek in ne njihov dejanski, realni dohodek iz tega naslova. Za takšno ureditev ni najti razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari.
23. Opravljanje samostojne (registrirane) dejavnosti kot način pridobivanja sredstev za zadovoljevanje svojih potreb je legalen način opravljanja dela. Kot tak je eden izmed virov dohodnine in širše, v kontekstu ugotavljanja prosilcev za brezplačno pravno pomoč, eden izmed virov njihovega lastnega dohodka. Zato pridobivanje lastnega dohodka z opravljanjem samostojne pridobitne dejavnosti ne more biti izključevalni kriterij pri dodeljevanju brezplačne pravne pomoči. Pri tem je najmanj nerazumno izhajati iz stališča (prav to je namreč mogoče razumeti iz razlogovanja Vlade), da je nekdo, ki opravlja svoje delo oziroma poklic na način samozaposlitve, vedno in v celoti odgovoren za svoj položaj samozaposlenega.[10] Če je oziroma kolikor je, je to stvar ustreznih postopkov oziroma njegovih dolžnosti, kot jih opredeljuje Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo – ZFPPIPP). Ustrezen nadzor nad poslovanjem oseb, ki opravljajo samostojno registrirano dejavnost, ureja tudi davčna zakonodaja. Zato tudi dejstvo, da se dohodek iz dejavnosti upošteva po podatkih davčnega obračuna, ki ga izdela prosilec sam, ne more biti razumen razlog za različno obravnavo ugotavljanja dohodka iz dejavnosti kot elementa lastnega dohodka. Ne nazadnje pa ZBPP ureja tudi institut vračila neupravičeno prejete brezplačne pravne pomoči.
24. Glede na navedeno je izpodbijana ureditev v neskladju s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Čeprav ta ne velja več, ostaja v uporabi do 31. 8. 2014. Ustavno sodišče se je zato omejilo na ugotovitev njene protiustavnosti.
25. Z uveljavitvijo ZSVarPre so prenehali veljati podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi ZSV. V prehodnih določbah (80. člen) je ZSVarPre med drugim določil, da se do uveljavitve podzakonskih predpisov po tem zakonu uporablja tudi Pravilnik o metodologiji za upoštevanje dohodka iz dejavnosti za pridobitev pravice do denarne socialne pomoči (Uradni list RS, št. 54/01 in 42/07), če ni z njim v nasprotju. Odločitev Ustavnega sodišča, da je uporaba drugega odstavka 15. člena ZSVarPre v postopkih za dodelitev brezplačne pravne pomoči protiustavna, pomeni, da se do uveljavitve podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZSVarPre, navedeni Pravilnik uporablja tudi za ugotavljanje lastnega dohodka prosilcev, katerih mesečni dohodek iz dejavnosti je nižji od višine bruto minimalne plače.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
Opombe:
[1] Višina oziroma obseg tega se v skladu z ZSVarPre določi na podlagi ugotovljene višine lastnega dohodka (12. člen ZSVarPre),
[2] ZSVarPre določa, da višina osnovnega zneska minimalnega dohodka znaša 288,88 EUR (prvi odstavek 8. člena). Od uveljavitve Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF) do 31. 12. 2013 je znašala 260,00 EUR (prvi odstavek 152. člena ZUJF v zvezi s prvim odstavkom 38. člena ZSVarPre). Od 1. 1. 2014 pa se osnovni znesek minimalnega dohodka ne glede na prvi odstavek 8. člena zakona v obdobju do vključno leta, ki sledi letu, v katerem gospodarska rast preseže 2 odstotka bruto domačega proizvoda, določi v višini 265,22 EUR (prvi odstavek 36. člena ZSVarPre-C).
[3] Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13).
[4] Enako določbo vsebuje 14. člen Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13 in 99/13 – v nadaljevanju ZUPJS). Tudi iz pripravljalnega gradiva k ZUPJS izhaja isto.
[5] To ne pomeni, da bi Ustavno sodišče že s tem štelo izpodbijano ureditev, kolikor se uporablja za ugotovitev materialnega položaja posameznikov v okviru ZSVarPre, za skladno z Ustavo. To zgolj pomeni, da v obravnavani zadevi to ni predmet presoje.
[6] Glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o brezplačni pravni pomoči – ZBPP-B – prva obravnava – EVA: 2007-2011-0003 (Poročevalec DZ, št. 131/07).
[7] Glej Predlog zakona o brezplačni pravni pomoči – ZBPP, EPA 1301 – II – hitri postopek (Poročevalec DZ, št. 77/00).
[8] V skladu z Zakonom o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12 in 96/13 – ZDoh-2) dohodek iz dejavnosti pridobivajo le tisti samozaposleni, ki imajo registrirano svojo pridobitno dejavnost (46. člen ZDoh-2). Glej tudi L. Tičar, Položaj samozaposlenih oseb v slovenski pravni ureditvi, Pravna praksa, št. 18 (2010), str. 22.
[9] Prav tam.
[10] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-255/99 z dne 5. 6. 2003 (Uradni list RS, št. 58/03, in OdlUS XII, 65).