U-I-178/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-178/10
Datum odločitve:
3. 2. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 12/2011 in OdlUS XIX, 17
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.178.10
Akt:
Zakon o poroštvu Republike Slovenije za zagotavljanje finančne stabilnosti v euroobmočju (Uradni list RS, št. 59/10) (ZPZFSEu)
Izrek:
Zakon o poroštvu Republike Slovenije za zagotavljanje finančne stabilnosti v euroobmočju (Uradni list RS, št. 59/10) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Izpodbijani ZPZFSEu je bil sprejet zaradi sodelovanja Republike Slovenije v posebni družbi. Ker gre za skupno valuto, je nujna koordinacija med sodelujočimi državami članicami območja eura, kar je skladno tudi z načelom lojalnega sodelovanja med državami članicami (tretji odstavek 4. člena PEU), ki se medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog in ciljev, ki jim sledi EU. Iz tega sledi, da je tudi v primeru, kot je obravnavani, kjer gre za soodvisnost držav članic in njihovih gospodarstev, potrebno usklajeno delovanje med državami članicami območja eura, čeprav države članice ravnajo na podlagi svojih nacionalnih pristojnosti.
Ker dolgoročnih ekonomskih učinkov in iz njih izhajajoče posledice za stabilnost denarja ni mogoče presojati z vidika posamičnega posega, temveč jih je treba stalno spremljati in kontinuirano preverjati, in ker pri tem ni mogoče imeti gotovosti, kakšne bodo reakcije na trgu in kakšen bo bodoči razvoj, je treba dati političnim subjektom, ki so odgovorni za njihovo spremljanje, dovolj široko polje proste presoje. To ima za posledico, da je ustavnosodna presoja takšnih vprašanj nujno zadržana.
Ustavna določba o zadolževanju države iz 149. člena Ustave je v razmerju do drugega odstavka 120. člena ter tretjega in četrtega odstavka 153. člena Ustave specialna določba, saj se nanaša le na zadolževanje države. Ustava v 149. členu Ustave ne daje izrecnega pooblastila za zadolževanje države, temveč na načelni ravni dopušča zadolževanje. Tako z ustavnopravnega vidika ni odločilno vprašanje o dopustnosti zadolževanja, temveč o njegovih omejitvah.
Pri pojmih, ki so uporabljeni v 149. členu Ustave, ni mogoče izhajati iz civilnopravnih opredelitev teh pojmov, temveč jim je treba dati avtonomen pomen in jih opredeliti kot ustavnopravno kategorijo ter pri tem izhajati iz namena, ki ga je imel ustavodajalec, ter upoštevati tudi naravo državnih kreditov in poroštev. Poroštvo je katera koli oblika zavarovanj ali jamstev, pri kateri država prevzame riziko (potencialne) odgovornosti za obveznosti tretjega in s tem vpliva na višino zadolženosti države (javni dolg), s tem pa na višino državnega premoženja. Bistvena razlika med krediti in poroštvi v pomenu iz 149. člena Ustave je v tem, da pri kreditih nastane neposredna in nepogojna obveznost vrniti prejeta sredstva, medtem ko pri poroštvih nastane za državo pogojna obveznost, ki nastopi le, če tretji ne izpolni svojih obveznosti.
Člen 149. Ustave kot postopkovna določba zahteva posebno parlamentarno odločitev, s katero pride do dejanskega ali potencialnega prenosa finančnega bremena v prihodnost, hkrati sta z njo zagotovljeni temeljna pristojnost Državnega zbora, da odloča o izdatkih in prihodkih države, upoštevaje temeljne človekove pravice in svoboščine današnjih in prihodnjih generacij kot tudi načeli pravne in socialne države ter iz načel demokratičnosti in pravne države izhajajočo publiciteto državnega najemanja kreditov in prevzemanja poroštev.
Iz jezikovnega pomena 149. člena Ustave ne izhaja, da bi bile določene vsebinske (materialne) omejitve ali pogoji, na katere bi bilo mogoče vezati državne kredite in poroštva, kar pa ne pomeni, da je lahko zakon, na podlagi katerega se prevzame državno poroštvo, vsebinsko prazen ali da lahko Državni zbor da bianco pooblastilo Vladi, da prevzame državno poroštvo oziroma najame kredite. Ustavno zahtevo po sprejetju zakona, na podlagi katerega je dovoljeno zadolževanje, je treba razumeti kot zahtevo po določenosti ali najmanj določljivosti (bodočih) prevzetih obveznosti. Določljivost pomeni, da je mogoče iz zakonskega dejanskega stanja ugotoviti, kakšne bodo bodoče obveznosti države, kakšen namen se uresničuje z zadolževanjem, v vsakem primeru pa morajo biti obveznosti določene po višini, bodisi izrecno bodisi v odstotkih od nekega določenega zneska (na primer skupne vrednosti proračuna).
Odločitev o sodelovanju v evropskem mehanizmu za finančno stabilizacijo in s tem za prevzem poroštva je sprejel Državni zbor z zakonom, v katerem je določno opredeljeno, kakšno poroštvo se daje, v kolikšni višini, komu in za kakšen namen. Na ta način je jasno in določno opredeljeno polje, po katerem se lahko giblje Vlada. Omejenost višine obveznosti za Republiko Slovenijo na višino 2,073 milijarde EUR velja za vse morebitne obveznosti, ki nastanejo za Republiko Slovenijo v zvezi s sodelovanjem oziroma položajem družbenice v družbi EFSF. Zato ZPZFSEu ni v neskladju s 149. členom Ustave.
Ker je obveznost pri poroštvu pogojna (njegova zapadlost je bodoče, negotovo dejstvo), nima neposrednih finančnih posledic takoj, temveč šele v nekem trenutku v prihodnosti. Iz tega razloga so tudi v vsakokratnem proračunu v okviru plačil zapadlih poroštev predvidena le sredstva, ki po oceni zakonodajalca ustrezajo pričakovanim unovčitvam poroštev oziroma jamstev v proračunskem obdobju. Zato je neutemeljen očitek o neskladju izpodbijanega zakona s prvim odstavkom 148. člena Ustave, ki določa, da morajo biti vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v njihovih proračunih.
Splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.1.1.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Nacionalna pravila - Ustava.
3.26.3 - Splošna načela - Načela prava Skupnosti - Pristno sodelovanje med ustanovami in državami članicami.
3.19 - Splošna načela - Meja proste presoje držav (margin of appreciation).
4.5.2 - Ustanove - Zakonodajni organi - Pristojnosti.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
4.6.2 - Ustanove - Izvršilni organi - Pristojnosti.
4.10 - Ustanove - Javne finance.
4.10.2 - Ustanove - Javne finance - Proračun.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3, 15.3, 33, 120.2, 146, 147, 148.1, 149, 153, Ustava [URS] 
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije
Datum vloge:
26. 7. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29346
Dokument v PDF obliki:
U-I-178-10.pdf
251 KB
Prenesite datoteko
U-I-178/10-18
3. 2. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 3. februarja 2011
odločilo:
Zakon o poroštvu Republike Slovenije za zagotavljanje finančne stabilnosti v euroobmočju (Uradni list RS, št. 59/10) ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Skupina sedemintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelji) zahteva oceno ustavnosti Zakona o poroštvu Republike Slovenije za zagotavljanje finančne stabilnosti v euroobmočju (v nadaljevanju ZPZFSEu). Izpodbijanemu zakonu očitajo neskladje z 2. in 3. členom, drugim odstavkom 120. člena ter 148., 149. in 153. členom Ustave. Predlagatelji menijo, da bi bilo treba za vsako poroštvo, ki se daje v okviru zagotavljanja finančne stabilnosti v euroobmočju, sprejeti poseben zakon, in ne kot v obravnavanem primeru, ko je bil za vsa bodoča poroštva sprejet le ZPZFSEu, ki določa le skupni znesek in trajanje poroštev, ne pa tudi drugih, za poroštvo obveznih elementov. Zato naj bi bil ZPZFSEu v neskladju s 149. členom Ustave, ki naj bi zahteval, da so poroštva določna in dovoljena na podlagi zakona. Z izpodbijanim zakonom pa je poseženo tudi v položaj Državnega zbora ter sta kršeni načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave in načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave, saj je njegova vloga prekomerno zmanjšana le na obveščanje o danih poroštvih v skladu z vsakokratno sprejetimi programi financiranja. Ker za sprejete obveznosti po ZPZFSEu niso predvidena sredstva v proračunih za leti 2010 in 2011, 5. člen Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju ZJF) pa določa, da se obseg zadolževanja in vseh predvidenih poroštev države ter obseg zadolžitve javnega sektorja na ravni države v posameznem letu, drugi elementi, ki jih določa ta zakon, ter posebna pooblastila vladi in ministrstvu, pristojnemu za finance, pri izvrševanju proračuna za posamezno leto določijo z zakonom o izvrševanju državnega proračuna, je ZPZFSEu tudi v neskladju s 148. členom Ustave. Navajajo še, da poroštvom, ki se dajejo z ZPZFSEu, manjkajo temeljni elementi, ki jih sicer določa Obligacijski zakonik (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju OZ) za poroštvo. Poroštvo je po mnenju predlagateljev akcesorna obveznost, odvisna od obstoja glavne terjatve, v obravnavanem primeru pa glavna obveznost še sploh ni izkazana oziroma gre po njihovem mnenju za neko bodočo, nedoločeno in negotovo terjatev. Poleg tega naj ne bi bil določen dolžnik, poroštvo pa naj se ne bi dalo upniku, temveč družbi, določeni v 1. členu ZPZFSEu. Zato predlagatelji menijo, da je ZPZFSEu nedoločen in nejasen ter v neskladju z 2. členom Ustave.
2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da so bili med postopkom sprejemanja zakona sprejeti amandmaji, kjer se je spremenilo besedilo tako, da je sedaj govor le še o enem poroštvu in ne več o poroštvih. V ZPZFSEu naj bi bil določen postopek izdajanja poroštva in jasno opredeljen poseg v položaj oseb, na katere se nanaša, s tem, ko je omejen absolutni znesek poroštva. Po mnenju Državnega zbora je s tem zadoščeno načelu jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave. V zvezi z navedbami predlagateljev, da niso upoštevani pogoji, ki jih za poroštvo določa OZ, Državni zbor meni, da niso upoštevni, saj ne gre za vprašanje ustavnosti, temveč za vprašanje odnosa med dvema zakonoma. Ne glede na to pa naj bi tudi OZ poznal poroštvo za bodočo obveznost in v primeru ZPZFSEu naj bi bila izpolnjena oba pogoja iz 1016. člena OZ, tj. določenost obveznosti in določenost roka, v katerem naj bi obveznost nastala. Državni zbor opozarja še, da je izpodbijani zakon omogočil sodelovanje Republike Slovenije v mehanizmu dajanja finančne pomoči, hkrati pa je Republika Slovenija prispevala k finančni stabilnosti eura. Navaja, da sta pri odločitvi o sodelovanju v vzpostavljenem evropskem mehanizmu in sprejetju izpodbijanega zakona prevladali načelo lojalnega sodelovanja in upoštevanje 3.a člena Ustave.
3. Mnenje o zahtevi za oceno ustavnosti je podala Vlada Republike Slovenije, ki nasprotuje stališčem predlagateljev o neskladju izpodbijanih določb z Ustavo. Meni, da civilnopravna pravila, ki urejajo poroštvo, niso pravno odločilna za presojo skladnosti ZPZFSEu z Ustavo. Poroštvo v smislu 149. člena Ustave bi bilo treba razlagati avtonomno in pri tem upoštevati, da ima poroštvo države številne javnopravne elemente, kar naj bi pomenilo, da so pravila OZ lahko le v oporo, ne pa da so ključna za razlago tega ustavnega pojma. Četudi bi šlo za civilnopravno poroštvo, pa v zvezi z očitkom predlagateljev, da pri poroštvu po ZPZFSEu ni akcesornosti, Vlada navaja, da v slovenskem pravnem redu obstajajo izjeme od pravila o akcesornosti poroštva. Posebej poudarja, da gre pri poroštvu po ZPZFSEu za eno samo poroštvo – in ne za več poroštev, kot naj bi zmotno navajali predlagatelji –, ki pa se daje za več obveznosti, kar naj bi bila tudi praksa pri državnih poroštvih. Vlada meni, da bi bila razlaga 149. člena Ustave, ki bi v takšnih primerih, kot je obravnavani, ko se daje eno poroštvo za več obveznosti, zahtevala sprejetje posebnega zakona za vsako obveznost posebej, preozka in bi onemogočala vzpostavitev sistema, ki bi omogočal hitro odzivanje države. Zavzema se za razlago 149. člena Ustave, po kateri naj bi se z zakonom vzpostavila zgolj podlaga za nadaljnje izvedbene akte, tj. sklepanje t. i. poroštvenih pogodb, in se abstraktno določili pogoji za najemanje kreditov in za poroštva, saj naj bi bili pogoji namenoma izpuščeni iz prvotnega besedila 149. člena Ustave. Vlada prav tako meni, da je ZPZFSEu jasen in določen, saj glede obveznosti iz poroštva določa dovolj elementov, da je obveznost mogoče šteti za določeno. Določen naj bi bil skupni znesek poroštva, določene so vrste poslov, za katere se daje poroštvo, in določen je dolžnik, tj. družba European Financial Stability Facility, Société anonyme, s sedežem v Luksemburgu. Poleg tega naj bi bil znan tudi namen, za katerega se daje poroštvo.
4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagateljem, ki so nanju odgovorili. Ne strinjajo se z navedbami Vlade in Državnega zbora, da zatrjujejo neskladje ZPZFSEu z OZ, temveč vztrajajo pri tem, da je ZPZFSEu nejasen in nedoločen, saj se poroštvo daje za bodočo, negotovo in nedoločeno obveznost, kar naj OZ ne bi dopuščal za poroštvo. Ponovno poudarjajo, da bi moral biti za vsako poroštvo posebej sprejet poseben zakon in ne le ZPZFSEu kot okvirni zakon za vsa poroštva, ki bodo dana v okviru evropskega mehanizma. To naj bi imelo za posledico, da je poseženo v pristojnost Državnega zbora in da je kršeno načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave.
B. – I.
Izhodišče presoje Ustavnega sodišča
5. Denar je svoboda v kovani obliki.[1] Obstoj denarja je nujen pogoj za delujoče gospodarstvo, kjer menjava dobrin poteka prek denarnega sredstva kot posrednika.[2] Vrednost denarja je posebej vezana in odvisna od družbe. Oblikuje se med odločitvami denarnih oblasti in finančne politike, nanjo pa vplivajo tudi posamezniki, ki so nosilci človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pri tem so še posebej pomembni cene, posojila, obresti, gospodarske napovedi, vrednotenja itd. Zunanja vrednost denarja je odvisna od razmerja nacionalnega denarja in drugih valut ter njihovih državnih, gospodarskih in družbenih temeljev. Zaradi te soodvisnosti država ne more ustavnopravno jamčiti za vrednost denarja. Kot lahko pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave jamči le svobodo ravnanja na premoženjskem področju (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004, Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65) ponudnika premoženja, ne pa tudi povpraševanja po ponujenem premoženju, tako lahko na denarnem področju država zagotavlja le institucionalne okvirje denarja, ne pa tudi njegove vrednosti.
6. S tem, ko je Republika Slovenija uvedla euro kot svojo valuto,[3] se je spremenil tudi oblastni garant za zaupanje v stabilnost in zamenljivost denarja, hkrati pa se je spremenil tudi pravni okvir, ki zagotavlja z denarjem povezano svobodo. V času ekonomske in monetarne unije gre za vprašanja, ki so, po eni strani vsaj glede monetarne politike, v izključni pristojnosti Evropske unije (v nadaljevanju EU),[4] po drugi pa so vprašanja ekonomske politike ostala v pristojnosti držav članic. Tako je prišlo med EU in državami članicami do cepitve pristojnosti, ki jih sicer tradicionalno opravlja država.[5]
7. Pogodba o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 83, 30. 3. 2010 – v nadaljevanju PEU) je države članice zavezala, naj nadaljujejo postopek vse tesnejše zveze med narodi Evrope. Že iz preambule PEU izhaja, da so države članice trdno odločene, da okrepijo in uskladijo svoja gospodarstva ter ustanovijo ekonomsko in monetarno unijo, ki bo vključevala enotno in trdno valuto. Med cilji EU je v 3. členu ponovno poudarjena ekonomska in monetarna unija, katere valuta je euro. EU si prizadeva za trajnostni razvoj Evrope, ki temelji na uravnoteženi gospodarski rasti in stabilnosti cen. Ekonomska politika, čeprav ni v izključni pristojnosti EU, kot je to monetarna politika, je postala zadeva skupnega interesa in se izvaja v okviru širših smernic, ki jih sprejme Svet (120. člen PDEU). Z vstopom v monetarno unijo in uvedbo eura garant za denar nista več le Republika Slovenija in njeno gospodarstvo, temveč so to postale države članice euroobmočja in njihova gospodarstva. Vlada in Državni zbor sta tako tista subjekta, ki morata svoje ekonomske odločitve sprejemati tako, da prispevata k ciljem, ki jim sledi EU. Glede na članstvo Republike Slovenije v monetarni uniji pa tudi Vlada in Državni zbor ne moreta ekonomskih, socialnih in političnih dejavnikov in napovedi o bodočih gospodarskih gibanjih presojati sama, temveč skupaj z drugimi državami članicami.
8. Ker je euro skupna valuta, lahko bankrot ene izmed sodelujočih držav članic ogrozi ne le euro kot skupno valuto, temveč tudi gospodarstva sodelujočih držav članic. Stanje denarništva je namreč simptom stanja družbe in njenega gospodarstva kot celote.[6] Prav zato, ker gre za skupno valuto, je toliko bolj nujna koordinacija med sodelujočimi državami članicami. To je skladno tudi z načelom lojalnega sodelovanja med državami članicami (tretji odstavek 4. člena PEU), ki se medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog in ciljev, ki jim sledi EU. Iz tega sledi, da je tudi v primeru, kot je obravnavani, kjer gre za soodvisnost držav članic in njihovih gospodarstev, potrebno usklajeno delovanje med državami članicami euroobmočja, čeprav države članice ravnajo na podlagi svojih nacionalnih pristojnosti.
9. Ob tem je treba upoštevati, da dolgoročnih ekonomskih učinkov in iz njih izhajajoče posledice za stabilnost denarja ni mogoče presojati z vidika posamičnega posega, temveč morajo biti stalno spremljani in kontinuirano preverjani. To pa ni naloga sodišč, temveč vlade in parlamenta. Ker ni mogoče z gotovostjo predvideti, kakšne bodo reakcije na trgu in kakšen bo bodoči razvoj, je treba političnim subjektom dati dovolj široko polje proste presoje. To ima za posledico, da je ustavnosodna presoja takšnih vprašanj nujno zadržana.
10. Ob navedenih izhodiščih, kjer je treba upoštevati, da ukrepi za zagotavljanje finančne stabilnosti euroobmočja zahtevajo usklajeno ravnanje držav članic euroobmočja ter da gre za obdobje hude gospodarske krize in gospodarskega upada, ki sta prizadela gospodarsko rast in finančno stabilnost ter poslabšala položaj držav članic glede njihovih primanjkljajev in dolgov, je Ustavno sodišče presojalo zatrjevane protiustavnosti ZPZFSEu.
B. – II.
Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo
11. Z ZPZFSEu sta urejena kapitalska udeležba Republike Slovenije v delniški družbi, ustanovljeni za namen financiranja finančne stabilnosti v euroobmočju v skladu s sklepi Sveta EU (ECOFIN) z dne 7. maja 2010, in dajanje poroštev Republike Slovenije za obveznosti te družbe. Zakon je torej omogočil sodelovanje Republike Slovenije v posebnem mehanizmu, ki so ga vzpostavile države članice euroobmočja za zagotavljanje finančne stabilnosti na tem območju. Dosedanja institucionalna ureditev EU namreč ni zagotavljala učinkovitega mehanizma za morebitno finančno pomoč državam članicam EU, katerih skupna valuta je euro (države članice euroobmočja). V EU je obstajal le mehanizem, urejen v Uredbi Sveta št. 332/2002,[7] za plačilnobilančno pomoč za države, ki (še) niso uvedle eura,[8] sprejeto na podlagi 143. člena PDEU.
12. Zato so se 7. maja 2010 predsedniki držav oziroma vlad na zasedanju držav članic euroobmočja zavezali, da bodo vzpostavili poseben mehanizem za zagotavljanje finančne pomoči državam članicam euroobmočja, če katera izmed njih ne bi mogla pridobiti zadostnih finančnih sredstev na trgu. Mehanizem sestavljata dva elementa: 1) uredba o evropskem mehanizmu za finančno stabilizacijo in 2) vzpostavitev evropske
standing-by-facility
, ki bo temeljila na podlagi mednarodnega sporazuma, sklenjenega med državami članicami euroobmočja, ustanovljeni namenski gospodarski družbi (angl.
special purpose vehicle
, nem.
Zweckgesellschaft
). Pri finančni ureditvi naj bi sodeloval tudi Mednarodni denarni sklad (v nadaljevanju MDS), ki naj bi prek svojih običajnih mehanizmov zagotovil znesek, enak vsaj polovici prispevka EU.[9]
13. Svet EU (ECOFIN) je na izrednem zasedanju 10. maja 2010 na predlog Evropske komisije na podlagi drugega odstavka 122. člena PDEU[10] sprejel Uredbo št. 407/2010 z dne 11. maja 2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (UL L 118, 12. 5. 2010, str. 1–4 – v nadaljevanju Uredba št. 407/2010). Uredba omogoča zagotovitev finančne pomoči posamezni državi članici euroobmočja, ki jo na kapitalskih trgih zagotovi Evropska komisija z jamstvom proračuna EU do višine zgornje meje lastnih sredstev za odobritev plačil (2. člen Uredbe št. 407/2010), kar pomeni približno 60 milijard EUR. Na istem izrednem zasedanju Sveta EU (ECOFIN) 10. maja 2010 je bilo dogovorjeno, da bodo države članice euroobmočja ustanovile posebno družbo, ki bo lahko najemala kredite oziroma izdajala dolžniške vrednostne papirje z namenom zagotavljanja finančne pomoči v obliki posojil državi članici euroobmočja s poroštvom drugih držav članic euroobmočja. Izpodbijani ZPZFSEu je bil sprejet zaradi sodelovanja Republike Slovenije v posebni družbi, ne pa zaradi morebitne implementacije ukrepov po Uredbi št. 407/2010. Uredba se namreč v skladu z 288. členom PDEU splošno uporablja, je zavezujoča v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. To pomeni, da države članice sprejetih in objavljenih uredb ne prenašajo v notranji pravni red.[11]
14. Namensko gospodarsko družbo s firmo
European Financial Stability Facility, société anonyme
(v nadaljevanju družba EFSF)[12] je 7. junija 2010 ustanovila Velika kneževina Luksemburg sama, da bi se pospešila njena ustanovitev.[13] Vse države članice euroobmočja so ponovno potrdile, da želijo sodelovati v vzpostavljenem mehanizmu. V ta namen so države članice in družba EFSF sklenile sporazum
EFSF Framework Agreement
, v katerem so določeni pogoji, na podlagi katerih lahko družba daje posojila državam članicam euroobmočja v finančnih težavah, pogoji glede financiranja teh posojil z izdajami dolžniških vrednostnih papirjev, najemanjem kreditov oziroma sklepanjem poslov ter pogoji, pod katerimi države članice euroobmočja izdajajo poroštva za dolžniške vrednostne papirje, kredite in druge sklenjene posle, ki jih izdaja, najema oziroma sklepa družba.[14] Kapitalski deleži družbe EFSF bodo preneseni na druge države članice, ko bodo v posamezni državi zaključeni vsi potrebni notranjepravni postopki. Družba je inkorporirana po luksemburškem pravu. Družba EFSF je bila ustanovljena z osnovnim kapitalom v višini 31.000 EUR[15] ter odobrenim kapitalom v višini do 30 milijonov EUR.[16]  Kapitalski delež Republike Slovenije v družbi EFSF znaša 0,4711 %,[17] kar ustreza deležu Banke Slovenije v kapitalu Evropske centralne banke (v nadaljevanju ECB), pri čemer se upoštevajo le države članice euroobmočja.[18] V upravnem odboru družbe EFSF bo po en član iz vsake države članice euroobmočja, mehanizem dajanja finančne pomoči državam članicam bo trajal tri leta oziroma do 30. junija 2013, družba EFSF pa bo prenehala, ko ne bo več neporavnanih posojil držav članic euroobmočja in bodo vsi izdani dolžniški vrednostni papirji, najeti krediti in drugi posli družbe s poroštvom držav članic euroobmočja ter morebitne obveznosti porokov iz tega naslova v celoti poravnani.
15. Če bo država članica euroobmočja zaprosila družbo EFSF za posojilo, se bo Evropska komisija v sodelovanju z ECB in MDS začela pogajati z državo posojilojemalko o pogojih glede vodenja ekonomskih politik, ki bodo zapisani v memorandumu in ki jih bo morala država posojilojemalka izpolniti oziroma izpolnjevati, če bo želela prejemati posojilo. Po sprejetju memoranduma bo Evropska komisija v sodelovanju z ECB predstavila delovni skupini Euroskupine[19] predlog glavnih elementov posojilne pogodbe, ki bo upošteval takratne razmere na finančnih trgih in pogoje, postavljene v memorandumu o soglasju. Ko bo delovna skupina Euroskupine potrdila glavne elemente posojilne pogodbe, se bo družba v sodelovanju z delovno skupino Euroskupine pogajala z državo prejemnico posojila o ostalih (podrobnih) elementih posojilne pogodbe. Posojilno pogodbo bo z državo posojilojemalko podpisala družba EFSF po predhodni soglasni potrditvi držav članic dajalk poroštva.
16. Družba EFSF bo, ob sodelovanju delovne skupine Euroskupine, pripravila program financiranja, ki vsebuje ključne finančne pogoje (obrestna mera, ročnost, valuta itd.), pod katerimi lahko družba EFSF najema kredite, izdaja dolžniške vrednostne papirje oziroma sklepa druge posle, potrebne za pridobitev sredstev za financiranje posojil, skladno s posojilno pogodbo. Program financiranja soglasno sprejmejo države dajalke poroštva. Če bo prišlo do unovčenja poroštva, bo vsaka država dajalka poroštva prispevala k poplačilu upnikov skladno s svojim deležem v izdanem poroštvu (
pro rata pari passu
). Gre namreč za individualno in ne za skupno poroštvo.[20] Če katera izmed držav dajalk poroštva ne bo mogla izpolniti svojih obveznosti iz danega poroštva, bodo ostale države dajalke poroštva pokrile njen del obveznosti do upnikov (vendar največ do višine svojega deleža, povečanega za 20 %). Te države dajalke poroštva nato od države dajalke poroštva, ki ni izpolnila svoje obveznosti iz danega poroštva, terjajo njen del neizpolnjene obveznosti iz danega poroštva. Če bo prišlo do unovčenja poroštva, ker država prejemnica posojila ne bo zmogla vračati posojil, bo družba EFSF odstopila oziroma prenesla njeno terjatev do te države prejemnice posojila na države dajalke poroštva sorazmerno z višino izpolnjenih obveznosti iz naslova poroštva vsake izmed držav članic dajalk poroštva.[21]
17. Države članice euroobmočja, ki sodelujejo pri posebni družbi in s tem pri vzpostavljenem mehanizmu, načeloma sprejemajo odločitve soglasno. Vendar v skladu s sporazumom
EFSF Framework Agreement
(peti odstavek 10. člena sporazuma) soglasje pomeni pozitivno ali negativno odločitev vseh navzočih držav članic, ki dajejo poroštvo in glasujejo o posamezni odločitvi, pri čemer države članice, ki ne sodelujejo pri poroštvu, nimajo pravice glasovati o novi poroštveni pogodbi. Pogoj za veljavnost glasovanja je, da je podan kvorum držav članic, ki dajejo poroštvo in imajo zato pravico glasovanja, ki obsega vsaj dve tretjini celotne poroštvene obveznosti. Preostale (manj pomembne odločitve) se v skladu s šestim odstavkom 10. člena sporazuma
EFSF Framework Agreement
sprejemajo z dvotretjinsko večino.
B. – III.
Krediti v breme države (149. člen Ustave)
18. Predlagatelji izpodbijanemu ZPZFSEu očitajo, da posega v položaj Državnega zbora, ker bi bilo treba po njihovem prepričanju za vsako poroštvo posebej sprejeti poseben zakon, ki bi ga sprejel Državni zbor. Tako pa bo Vlada sprejemala vse odločitve v zvezi s poroštvi in o tem le četrtletno obveščala Državni zbor. ZPZFSEu je torej po mnenju predlagateljev v neskladju s 3. členom, drugim odstavkom 120. člena, tretjim odstavkom 153. člena in 149. členom Ustave.
19. Ustavna določba o zadolževanju države iz 149. člena Ustave je glede razmerja med zakonodajalcem in izvršilno oblastjo ter njihovimi pristojnostmi in s tem v razmerju do drugega odstavka 120. člena ter tretjega in četrtega odstavka 153. člena Ustave specialna določba, saj se nanaša le na zadolževanje države. Zato je Ustavno sodišče zatrjevane očitke protiustavnosti ZPZFSEu presojalo z vidika te ustavne določbe.
20. Člen 149 Ustave določa, da so krediti v breme države in poroštva države za kredite dovoljeni le na podlagi zakona. Določba je uvrščena v VI. poglavje Ustave, ki ureja zaokroženo celoto javnih financ in financiranja države. Temelj javnih financ in s tem financiranja države so davki in druge dajatve.[22] Iz 146. in 147. člena Ustave izhaja popolna fiskalna suverenost države, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-233/97 z dne 15. 7. 1999, Uradni list RS, št. 61/99, in OdlUS VIII, 188). Druga možnost financiranja izdatkov države je zadolževanje. Kdaj se bo država zadolžila, je politično in ne pravno vprašanje. [23] Medtem ko financiranje državnih izdatkov iz davkov in drugih dajatev poteka v sedanjosti,[24] pomeni financiranje s pomočjo zadolževanja prenos bremena v prihodnost,[25] v naslednja proračunska obdobja. Z zadolževanjem se torej vpliva na prihodnje proračune in s tem na bodoča sredstva oziroma prihodke iz davkov in drugih dajatev, posledično pa tudi na bodoče odločitve o državnih izdatkih,[26] kar zahteva ureditev na ravni ustave.[27] Ustava to vprašanje ureja v 149. členu.
21. Člen 149 Ustave uporablja besede oziroma besedne zveze "krediti v breme države", "poroštvo države za kredite", "dovoljeni" in "na podlagi zakona". Zato se zastavljata vprašanji, kaj vse je predmet te ustavne določbe in kakšne so ustavnopravne zahteve, ki iz te določbe izhajajo. Ustava namreč v 149. členu Ustave ne daje izrecnega pooblastila za zadolževanje države, temveč na načelni ravni dopušča zadolževanje, podobno kot 147. člen Ustave določa, da država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve. Tako z ustavnopravnega vidika ni odločilno vprašanje o dopustnosti zadolževanja, temveč o njegovih omejitvah.
Poroštvo države za kredite
22. Pri pojmih, ki so uporabljeni v 149. členu Ustave, ni mogoče izhajati iz njihovih civilnopravnih opredelitev, kjer je na primer pojem poroštva (lat.
fideiussio
) opredeljen kot obveznost poroka, da izpolni obveznost dolžnika, če je ta ne izpolni sam.[28] Čeprav so pojmi v svojem jezikovnem pomenu enaki civilnopravnim pojmom, jim je treba dati avtonomen pomen in jih opredeliti kot ustavnopravno kategorijo ter pri tem izhajati iz namena, ki ga je imel ustavodajalec, ter upoštevati tudi naravo državnih kreditov in poroštev. Gre namreč za pomembne instrumente ekonomske[29] oziroma fiskalne[30] politike, ki vplivajo na gospodarski razvoj,[31] kar narekuje, da je treba pojma kredit in poroštvo razlagati široko ter z ustrezno pomensko odprtostjo dopustiti, da se pod navedena pojma štejejo tudi v prihodnosti na trgu oblikovani novi instrumenti oziroma instituti, ki jih v tem trenutku pravo oziroma ekonomska politika še ne poznata.
23. Ob takšnem izhodišču je treba pojem poroštva države za kredite opredeliti kot katero koli obliko zavarovanj ali jamstev, pri kateri država prevzame riziko (potencialne) odgovornosti za obveznosti tretjega in s tem vpliva na višino zadolženosti države (javni dolg), s tem pa na višino državnega premoženja.[32] Tak učinek je mogoče doseči z različnimi instituti, kot so na primer poroštvo, garancija, zastavna pravica, patronatska izjava itd., pri čemer pravna oblika oziroma pravna konstrukcija za prevzem odgovornosti ni ustavnopravno pomembna. Za različne oblike jamstva države je namreč v splošnem značilno, da ne ustrezajo vedno institutom civilnega prava,[33] temveč gre za mešane pravne posle, ki obsegajo elemente več pravnih poslov, ali pa gre pri posameznem zavarovanju za prepletanje civilnopravnih in javnopravnih elementov. Bistvena razlika med krediti in poroštvi v pomenu iz 149. člena Ustave je v tem, da pri kreditih nastane neposredna in nepogojna obveznost vrniti prejeta sredstva, medtem ko pri poroštvih nastane za državo pogojna obveznost,[34] ki nastopi le, če tretji ne izpolni svojih obveznosti. To pomeni, da lahko imajo finančne posledice v prihodnjih proračunih, ni pa to nujno. Omenjena razlika se odraža tudi v proračunu, saj se morajo najeti krediti v celotni višini navesti oziroma predvideti v proračunu, medtem ko se za poroštva določi le znesek, ki ustreza verjetno zapadlim obveznostim države iz tega naslova v proračunskem obdobju. Ta znesek pa pomeni le delež celotnega zneska obveznosti iz poroštev države. To hkrati ne pomeni, da poroštvo ni sestavni del javnega dolga.
Na podlagi zakona
24. V svojem bistvenem delu je 149. člen Ustave postopkovna določba, ki ureja obliko in pristojnost za sprejetje odločitve o najetju kreditov v breme države in o dajanju poroštev za kredite. Najem kreditov v breme države in prevzemanje poroštev zahteva posebno odločitev Državnega zbora v obliki zakona. To pomeni, da se zahteva posebna parlamentarna odločitev, s katero pride do dejanskega ali potencialnega prenosa finančnega bremena v prihodnost, hkrati pa je s 149. členom Ustave zagotovljena temeljna pristojnost Državnega zbora (sedanjega in prihodnjih mandatnih obdobij), da odloča o izdatkih in prihodkih države, upoštevaje temeljne človekove pravice in svoboščine današnjih in prihodnjih generacij kot tudi načeli pravne in socialne države. S 149. členom Ustave pa je zagotovljena tudi posebna, iz načel demokratičnosti in pravne države izhajajoča, publiciteta državnega najemanja kreditov in prevzemanja poroštev.[35]
25. Iz jezikovnega pomena 149. člena Ustave ne izhaja, da bi bili določeni vsebinski (materialni) pogoji ali omejitve, na katere bi bilo mogoče vezati državne kredite in poroštva.[36] To pa ne pomeni, da je lahko zakon, na podlagi katerega se prevzame državno poroštvo, vsebinsko prazen ali da lahko Državni zbor da
bianco
pooblastilo Vladi, naj prevzame državno poroštvo oziroma najame kredite. Ustavno zahtevo po sprejetju zakona, na podlagi katerega je dovoljeno zadolževanje, je namreč treba razumeti kot zahtevo po določenosti ali najmanj določljivosti (bodočih) prevzetih obveznosti. Iz zakona, s katerim država prevzema poroštvo, in ne šele iz izvedbenih aktov (na primer poroštvene pogodbe) mora biti razvidno in predvidljivo, za kakšno obveznost se država zavezuje. To izhaja tudi iz načel pravne države (2. člen Ustave) in iz načela zakonitosti ravnanja uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave). Z zahtevo po določenosti oziroma določljivosti se zagotavlja, da odločitev o zadolževanju vselej sprejme Državni zbor sam in da te odločitve ne prenese s splošnim in neomejenim pooblastilom na izvršilno vejo oblasti. Določljivost pomeni, da je mogoče iz zakonskega dejanskega stanja ugotoviti, kakšne bodo bodoče obveznosti države in kakšen namen se uresničuje z zadolževanjem, v vsakem primeru pa morajo biti obveznosti določene po višini, bodisi izrecno bodisi v odstotkih od nekega določenega zneska (na primer skupne vrednosti proračuna). Slednje izhaja iz načela socialne države (2. člen Ustave), ki zahteva, da mora država v vsakem trenutku, torej tudi za prihodnje generacije, ki bodo nosile bremena zadolževanja v sedanjosti, zagotavljati socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, temveč zagotavlja možnosti za negovanje medčloveških odnosov ter možnosti sodelovanja v družbenem, kulturnem in političnem življenju. To je hkrati tista po višini določena meja, ki je zakonodajalec kljub odsotnosti izrecne ustavne določbe o omejitvi zadolževanja po višini[37] ne sme spregledati in države zadolžiti do te mere, da bi bila ogrožena socialna država.
B. – IV.
Presoja ZPZFSEu
26. Kot določa 1. člen ZPZFSEu, se z njim urejata kapitalska udeležba Republike Slovenije v družbi EFSF in dajanje poroštva za njene obveznosti. Predlagatelji vprašanja kapitalske udeležbe v družbi EFSF ne izpodbijajo, zato je Ustavno sodišče omejilo presojo skladnosti z Ustavo le na ureditev poroštva za obveznosti družbe EFSF.
27. Členi 3, 4 in 5 ZPZFSEu po vsebini urejajo to, kar ureja
EFSF Framework Agreement
, ki so ga države članice euroobmočja sklenile z družbo EFSF. Na podlagi prvega odstavka 3. člena ZPZFSEu daje Republika Slovenija nepreklicno in brezpogojno poroštvo za vse instrumente financiranja v okviru programa financiranja za namen dajanja posojil državam članicam euroobmočja v finančnih težavah, za posamezne instrumente financiranja izven programa financiranja za namen dajanja posojil državam članicam euroobmočja v finančnih težavah ter za obveznosti iz finančnih poslov, povezanih z instrumenti financiranja ter pridobitvijo in ohranitvijo njihove visoke bonitetne ocene (v nadaljevanju finančni posli). Drugi odstavek 3. člena ZPZFSEu določa okvirje oziroma podrobneje opredeljuje dano poroštvo. Po višini je poroštvo omejeno na 2,073 milijarde EUR, po trajanju pa na financiranje obveznosti iz posojilnih pogodb, sklenjenih do 30. 6. 2013, oziroma je lahko dano za instrumente financiranja in finančne posle do 30. 6. 2013. Določeno je tudi, da lahko družba EFSF sredstva, pridobljena iz instrumentov financiranja, državi članici euroobmočja v finančnih težavah da le s soglasjem sodelujočih držav članic euroobmočja. V šesti in sedmi alineji drugega odstavka 3. člena ZPZFSEu pa sta urejena pridobitev regresnega zahtevka do družbe za sredstva, ki jih ta prejme od posojilojemalk, in prenos terjatev družbe EFSF do posojilojemalk, ki jih te niso poravnale, na Republiko Slovenijo (subrogacija). V prvem odstavku 4. člena ZPZFSEu je urejen program financiranja, ki ga soglasno sprejmejo države članice euroobmočja in ki vsebuje pogoje instrumentov financiranja za pridobitev sredstev, ki jih družba EFSF nameni za posojila državam članicam euroobmočja v finančnih težavah. Vlada mora pri sprejemanju programa financiranja sodelovati z Državnim zborom v skladu z Zakonom o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (Uradni list RS, št. 34/04, 43/10 in 107/10 – v nadaljevanju ZSDZVZEU). Poroštvo je v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 4. člena ZPZFSEu dano za vse instrumente financiranja iz vsakokratnega programa financiranja, za posamezne instrumente financiranja izven programa financiranja in za finančne posle. Na podlagi petega odstavka 4. člena ZPZFSEu je minister, pristojen za finance, pooblaščen za sklepanje poroštvenih pogodb in dajanje poroštvenih izjav. Šesti odstavek istega člena ZPZFSEu pa ureja dolžnost Vlade, da četrtletno obvešča o danih poroštvih, o odobrenih posojilih oziroma posameznih obrokih posojil državi članici euroobmočja v finančnih težavah. V 5. členu ZPZFSEu je urejeno ravnanje v primeru, ko družba ne more poravnati obveznosti, za katere se daje poroštvo po tem zakonu. Tako je predvideno, da Republika Slovenija nakaže svoj delež dva dneva pred zapadlostjo družbi EFSF ali po zapadlosti na podlagi pisnega poziva (
Noteholder Representative Guarantee Demand
) neposredno kreditodajalcu, agentu ali upniku namesto družbe EFSF.
28. Ustavno sodišče glede na ustavnopravno opredelitev 149. člena Ustave in glede na opisano izhodišče ustavnosodne presoje v okoliščinah konkretnega primera, kjer euro kot skupna valuta zahteva sodelovanje držav članic euroobmočja, ocenjuje, da ZPZFSEu ni v neskladju s 149. členom Ustave. Za poroštvo, dano za obveznosti družbe EFSF, je bila sprejeta posebna odločitev Državnega zbora v obliki zakona. Pooblastilo, dano Vladi, po oceni Ustavnega sodišča ni vsebinsko prazno, temveč je obveznost, ki je oziroma bo nastala za Republiko Slovenijo, določena. Tako so določeni: namen, za katerega se daje poroštvo – za instrumente financiranja, s katerimi se bodo zagotovila ustrezna sredstva za posojila državam članicam euroobmočja v finančnih težavah; višina poroštva – 2,073 milijarde EUR; trajanje poroštva – za posojilne pogodbe, sklenjene do 30. 6. 2013, oziroma za instrumente financiranja in finančne posle do 30. 6. 2010; dolžnik – družba EFSF; in vrste poslov, za katere se daje poroštvo – za instrumente financiranja v okviru programa financiranja ali za posamezne instrumente financiranja izven tega programa ter za finančne posle. To hkrati pomeni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti, ki je eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, saj je mogoče ugotoviti tako vsebino kot tudi namen določb, ki urejajo poroštvo. Ker za samo presojo skladnosti s 149. členom Ustave ni ustavnopravno pomembno, kot je Ustavno sodišče že pojasnilo, kakšna je pravna narava poroštva po ZPZFSEu, ali torej gre za poroštvo v smislu OZ ali ne, predlagatelji protiustavnosti ZPZFSEu ne morejo utemeljiti z navedbami, ki se nanašajo na vprašanje neobstoja akcesornosti pri poroštvu po ZPZFSEu.
29. Predlagatelji izpodbijani ureditvi posebej očitajo protiustavnost, ker menijo, da bi moral Državni zbor sprejeti poseben zakon za vsako poroštvo posebej in ne le en, splošni zakon, kot je ZPZFSEu. Očitek je neutemeljen, saj predlagatelji izhajajo iz očitno napačnega razumevanja poroštva po ZPZFSEu. Ne gre namreč za več poroštev, tako da bi bilo treba dati za vsak program financiranja ali vsak posamezen instrument financiranja ali finančni posel posebno poroštvo, temveč gre za eno samo poroštvo v višini do 2,073 milijarde EUR, ki se ne črpa naenkrat, temveč v več delih in skladno s potrebami, vedno pa sorazmerno deležu Republike Slovenije (
pro rata pari passu
). Zato po naravi stvari ni treba, da bi se za vsako unovčitev dela poroštva sprejel poseben zakon. Odločitev o sodelovanju v evropskem mehanizmu za finančno stabilizacijo in s tem za prevzem poroštva je sprejel Državni zbor z zakonom, v katerem je določno opredeljeno, kakšno poroštvo se daje, v kolikšni višini, komu in za kakšen namen. Na ta način je jasno in določno opredeljeno polje, po katerem se lahko giblje Vlada pri sprejemanju vsakokratnih programov financiranja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZPZFSEu. V tem odstavku je dodatna možnost, ki iz 149. člena Ustave ne izhaja, vendar zato ni protiustavna, da tudi pri sprejemanju programov financiranja Vlada sodeluje z Državnim zborom v skladu z ZSDZVZEU. To pomeni, da bo Državni zbor sodeloval pri oblikovanju stališč Republike Slovenije o predlaganem programu financiranja (prvi odstavek 4. člena ZSDZVZEU) ali pa bo ta stališča sam sprejel (prvi odstavek 11. člena ZSDZVZEU).
30. Predlagatelji posebej izpostavljajo tudi tretji odstavek 4. člena ZPZFSEu, ki določa, da Vlada odobri koriščenje sredstev po tem zakonu tudi za posamezne instrumente financiranja izven programa financiranja, in 6. člen ZPZFSEu, ki določa, da se sredstva za izpolnjevanje obveznosti po tem zakonu in morebitne druge obveznosti, določene v skladu z notranjimi akti družbe EFSF, zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije. Tretji odstavek 4. člena ZPZFSEu je treba razlagati v kontekstu delovanja družbe EFSF. Iz sporazuma
EFSF Framework Agreement
namreč izhaja, da lahko družba EFSF izdaja finančne instrumente izven programa financiranja, vendar morajo biti v tesni zvezi z njeno osnovno dejavnostjo, poleg tega naj bi se z njimi zagotavljala prvovrstna boniteta družbe EFSF in njenih instrumentov ter lajšalo financiranje. Ključno pri poroštvu za te instrumente pa je, da je obveznost Republike Slovenije omejena na znesek, ki ga določa ZPZFSEu in ga brez novega zakona ali spremembe ZPZFSEu ni mogoče preseči; to izhaja iz 3. člena ZPZFSEu, ki izrecno določa, za katere finančne instrumente in finančne posle se daje poroštvo. Omejenost višine obveznosti za Republiko Slovenijo na višino 2,073 milijarde EUR velja za vse morebitne obveznosti, ki nastanejo za Republiko Slovenijo v zvezi s sodelovanjem oziroma položajem družbenice v družbi EFSF, torej vključno z drugimi obveznostmi v smislu 6. člena ZPZFSEu.[38] Obveznosti, ki nastanejo za Republiko Slovenijo v zvezi s poslovanjem družbe EFSF, ne smejo preseči 2,073 milijarde EUR. Če bi ta znesek presegle, mora Državni zbor zaradi ustavnih zahtev iz 149. člena Ustave sprejeti nov zakon. Ob tem pa je treba šesti odstavek 4. člena ZPZFSEu razlagati tako, da mora Vlada poročati o vseh obveznostih Republike Slovenije iz naslova tega zakona, torej tudi o poroštvu, danem za finančne instrumente izven programa financiranja, kot tudi o drugih obveznostih v smislu 6. člena ZPZFSEu.
31. Neutemeljen je tudi očitek predlagateljev o neskladju izpodbijanega zakona s prvim odstavkom 148. člena Ustave, ki določa, da morajo biti vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v njihovih proračunih. Z Rebalansom proračuna Republike Slovenije za leto 2010 (Uradni list RS, št. 56/10 – Rb2010) so bili predvideni vsi izdatki, ki imajo neposredne finančne posledice že v proračunu za leto 2010. Tako so bili povečani izdatki iz naslova povečanja kapitalskih deležev v tujini (konto 4414) v višini 141.482 EUR, kar ustreza deležu Republike Slovenije v osnovnem kapitalu družbe EFSF v višini 146,05 EUR in deležu v odobrenem kapitalu družbe EFSF v višini 141.335,26 EUR. Kot je Ustavno sodišče v tej odločbi že pojasnilo, je temeljna razlika med kreditom in poroštvom v breme države med drugim tudi v trenutku, kdaj nastane obveznost za državo. Ker je obveznost pri poroštvu pogojna (njegova zapadlost je bodoče, negotovo dejstvo), nima neposrednih finančnih posledic takoj, temveč šele v nekem trenutku v prihodnosti. Iz tega razloga so tudi v vsakokratnem proračunu v okviru plačil zapadlih poroštev predvidena le sredstva, ki po oceni zakonodajalca ustrezajo pričakovanim unovčitvam poroštev oziroma jamstev v proračunskem obdobju. V obravnavanem primeru pa je treba upoštevati tudi značilnosti vzpostavljenega evropskega mehanizma, kjer družba EFSF leta 2010 sploh še ni začela opravljati dejavnosti, zaradi katere je bila ustanovljena, in je zakonodajalec očitno ocenil, da leta 2010 iz tega naslova ni pričakovati unovčitve poroštva iz ZPZFSEu. V pravilnost te ocene se Ustavno sodišče ne more spuščati, ker ne gre za vprašanje ustavnosti, temveč primernosti. Pri razporejanju sredstev javne porabe za posamezne namene (javni izdatki) ima namreč Državni zbor pri sprejemanju proračuna določeno prosto polje politične presoje (tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), kamor sodi tudi ocena o pričakovanih unovčitvah poroštev.
32. V primeru, ko zakonska ureditev posega v posamezno človekovo pravico, Ustavno sodišče dopustnost takšnega posega presoja z vidika obstoja ustavno dopustnega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave) in z vidika načela sorazmernosti (2. člen Ustave). Če Ustavno sodišče ugotovi, da gre za ustavno nedopusten poseg, ugotovi neskladje s človekovo pravico in ne z navedenimi določbami, ki urejajo načela za varstvo človekovih pravic (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005, Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88). Povedano drugače, splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico. Zato Ustavnemu sodišču ni bilo treba odgovarjati na zatrjevano neskladje ZPZFSEu z 2. členom Ustave.
33. Glede na navedeno in upoštevaje izhodišče ustavne presoje v obravnavanem primeru je Ustavno sodišče presodilo, da ZPZFSEu ni v neskladju z Ustavo.
C.
34. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) in tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] F. M. Dostojevski, Zapiski iz mrtvega doma, Matica Slovenska, Ljubljana 1912, str. 19. Enako nemško zvezno ustavno sodišče v zadevi BVerfGE 97, 350, str. 371.
[2] Klasično o denarju A. Smith, Wealth of Nations: An Inquiry into Nature and Causes of the Wealth of Nations, A Selected Edition, Oxford University Press, Oxford 2008, str. 282.
[3] Glej 1. člen Zakona o uvedbi eura (Uradni list RS, št. 114/06 – ZUE).
[4] Glej točko c) prvega odstavka 3. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 83, 30. 3. 2010 – v nadaljevanju PDEU).
[5] H. J. Hahn in U. Häde, Währungsrecht, 2. izdaja, Verlag C. H. Beck, München 2010, str. 310.
[6] J. A. Schumpeter, Das Wesen des Geldes, Vandenhoeck & Ruprecht, Gottingen 1970, str. 1.
[7] Uredba Sveta (ES) št. 332/2002 z dne 18. februarja 2002 o ustanovitvi aranžmaja za zagotavljanje srednjeročne finančne pomoči za plačilne bilance držav članic, UL L 53, 23. 2. 2002, str. 1–3, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 10, zvezek 3, str. 81–83.
[8] Sedaj to pomoč prejemajo Madžarska, Latvija in Romunija.
[9] Vse povzeto po Sklepih Sveta EU z dne 9. maja 2010, dokumenta Sveta št. 9602/10 in št. 9614/10, oba dostopna na <http://www.consilium.europa.eu>.
[10] Drugi odstavek 122. člena PDEU določa: "Kadar je država članica v težavah ali ji zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nikakršnega nadzora, resno grozijo hude težave, ji lahko Svet pod določenimi pogoji na predlog Komisije odobri finančno pomoč Unije. Predsednik Sveta obvesti Evropski parlament o sprejetem sklepu."
[11] Sodišče EU je v sodbi z dne 10. oktobra 1973 v zadevi
Fratelli Variola Spa proti Amministrazione Italiana delle Finanze
, 34/73, sprejelo stališče, da države članice ne smejo povzemati vsebine uredb v notranjih pravnih aktih, s katerimi bi se lahko prikrila pravna narava pravil iz uredbe.
[12] Glej
European Financial Stability Facility, société anonyme
, Grand duché de Luxembourg,
Mémorial
C – št. 1189, 8. junij 2010, str. 57026, dostopno na: <http://www.etat.lu/memorial/memorial/2010/C/Pdf/c1189086.pdf#Page=2>.
[13] Glej Terms of reference of the Eurogroup, European Financial Stability Facility, 7. junij 2010, dostopno na: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/misc/114977.pdf>.
[14] Pogodba nima nadnacionalnega (supranacionalnega) značaja. Tako J.-V. Louis, Guest Editorial: The No-Bailout Clause and Rescue Packages, Common Market Law Review, let. 47, št. 4 (2010), str. 973.
[15] Osnovni kapital družbe je bil 21. julija 2007 povečan na 17,5 milijona EUR. Glej
Mémorial
C – št. 1566, 31. julij 2010, str. 75122, dostopno na: <http://www.etat.lu/memorial/memorial/2010/C/Pdf/c1566317.pdf#Page=2>.
[16] Vse povzeto po družbeni pogodbi družbe EFSF (
Articles of Incorporation
), objavljeni v Grand duché de Luxembourg
, Mémorial
C – št. 1189, glej opombo 12.
[17] Glej Annex 2,
EFSF Framework Agreement
, dostopen na: <http://www.efsf.europa.eu/documents/efsf-framework-agreement.htm>.
[18] Delež Banke Slovenije v kapitalu ECB sicer znaša 0,3288 %. Glej Sklep Evropske centralne banke z dne 12. decembra 2008 o odstotnih deležih nacionalnih centralnih bank v ključu za vpis kapitala Evropske centralne banke (ECB/2008/23), UL L 21, 24. 1. 2009, str. 66–68.
[19] V skladu s Protokolom (št. 14) o Euroskupini k PDEU gre za skupino, v kateri se neuradno sestajajo ministri držav članic, katerih valuta je euro.
[20] Tako J.-V. Louis, nav. delo, str. 974. Enako H. Kube in E. Reimer, Grenzen des Europäischen Stabilisierungsmechanismus, Neue Juristische Wochenschrift, let. 63, št. 27 (2010), str. 1911.
[21] Vse povzeto iz sporazuma
EFSF Framework Agreement
.
[22] V nemški pravni teoriji govorijo o t. i
. Steuerstaatsprinzip
. Glej C. Seiler, Konsolidierung der Staatsfinanzen mithilfe der neuen Schuldenregel, Juristenzeitung, let. 64, št. 14 (2009), str. 722.
[23] W. Heun, Artikel 115, v: H. Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar, Band III, Artikel 83–146, Mohr Siebeck, Tübingen 2008, str. 1109.
[24] Po Musgravu gre za t. i. pravilo
pay-as-you-use
. R. A. Musgrave, Should we have a capital budget?, The Review of Economics and Statistics, let. 45, št. 2 (1963), str. 134–137.
[25] H. Kube, Artikel 115 (oktober 2009), v: T. Maunz in G. Dürig (ur.), Grundgesetz Kommentar, Band VII, Art. 107–146, Verlag C. H. Beck, München, str. 11.
[26] Gre za vnaprejšnje materialne učinke (
sachliche Vorgriffswirkung
). C. Seiler, nav. delo, str. 722.
[27] Prav učinkovanje posledic zadolževanja v prihodnosti je eden izmed glavnih razlogov, kot navaja pravna teorija, za institucionalno kontrolo javnega zadolževanja. Glej podrobneje H. Fischer-Menshausen, Artikel 115, v: I. von Münch in P. Kunig (ur.), Grundgesetz-Kommentar, 3. knjiga, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1996, str. 1210.
[28] S. Cigoj, Teorija obligacij, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1989, str. 370.
[29] H. Heuer, Artikel 115 (marec 1996), v: E. Heuer in drugi (ur.), Kommentar zum Haushaltsrecht, 1. knjiga, Hermann Luchterhand Verlag, Neuwied, str. 9.
[30] W. Heun, nav. delo, str. 1112.
[31] K. H. Friauf, Staatskredit, v: J. Isensee in P. Kirchhof (ur.), Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1990, str. 331.
[32] Smiselno enako F. Arhar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 991.
[33] M. Wiebel, Artikel 115 (april 1978), v: R. Dölzer, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, C. F. Müller, Heidelberg, str. 24.
[34] Isto, str. 26.
[35] Enako H. Kube, nav. delo, str. 13.
[36] To izhaja tudi iz pripravljalnih gradiv za Ustavo. Iz osnutka Ustave je bila namreč črtana določba, ki je najemanje kreditov vezala na vsebinski pogoj ("Krediti se lahko najemajo le za izredne izdatke proračuna"), medtem ko za poroštva tak pogoj v nobeni fazi nastajanja Ustave ni bil predviden. M. Cerar in A. Perenič (ur.), Nastajanje slovenske ustave: izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, III. zvezek, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2001, str. 1139.
[37] Svojevrstno omejitev zadolževanja po višini določajo tudi določbe PDEU o čezmernem javnofinančnem primanjkljaju in Protokola št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
[38] Tudi sporazum
EFSF Framework Agreement
v prvem odstavku 7. člena obveznosti držav članic dajalk poroštev, ki jih opredeljuje kot stroške, izgubo, izdatek, odškodninski zahtevek, omejuje na njihov kapitalski delež v družbi EFSF, ki ustreza deležu njihove centralne banke v kapitalu ECB, pri čemer se upoštevajo le države članice euroobmočja.