U-I-137/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-137/10
Datum odločitve:
26. 11. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 72/2010, Uradni list RS, št. 99/2010 in OdlUS XIX, 9
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:U.I.137.10
Akt:
Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) (ZUODNO)

Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10)
Izrek:
Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke tega izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10) se v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, odpravi.

Predsednik Državnega zbora v 20 dneh po uveljavitvi zakona, s katerim Državni zbor izpolni zahtevo iz 2. točke tega izreka, razpiše volitve v občinski svet in volitve župana novih občin Ankaran in Mirna ter Mestne občine Koper in Občine Trebnje po pravilih, ki veljajo za predčasne volitve v občinski svet, kadar se ta razpusti pred potekom štiriletne mandatne dobe. 

Mandati članov občinskih svetov in županov Mestne občine Koper in Občine Trebnje se podaljšajo do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov.
Evidenčni stavek:
Iz dosedanjih razlag Ustavnega sodišča izhaja, da je 138. in 139. člen Ustave treba razlagati tako, da prebivalcem Slovenije zagotavljata pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon, ter da je Državni zbor pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o spremembi njenega območja – razen v dveh primerih: ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, ter ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ni mogoče.
Državni zbor je bil upravičen določiti pogoje, po katerih je ocenjeval posamezne predloge za ustanovitev občine, načelo pravne države pa terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki si jih je sam določil, in da pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno oziroma samovoljno. Ravnanje v nasprotju z navedenimi načeli pomeni kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in splošnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
Pravica do lokalne samouprave je ustavna pravica prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve. Njen sestavni del je tudi možnost, da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno. Temu je namenjena ustavna določba, da Državni zbor ustanovi občino po predhodni ugotovitvi volje prebivalcev. Državni zbor s svojim odločanjem ob zaključku tega postopka odloči prav o tej ustavni pravici, in sicer na podlagi ugotovitve, da so glede na izpeljani postopek, pridobljene akte in ugotovljena dejstva ter glede na izid referenduma izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti.
Ustavno sodišče je zavrnilo ugovor, da predlagana občina Ankaran ne izpolnjuje ustavnih in zakonskih pogojev, ker je treba vsa vprašanja v zvezi z izpolnjevanjem pogojev razrešiti v postopku do razpisa referenduma, vključno z uporabo sodnega varstva.
Ustanovitev občine po ustavno in zakonsko določenem postopku je bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave. Ta ustavna pravica sicer ne zagotavlja abstraktne pravice do lastne občine na kateremkoli območju, zagotavlja pa pravico prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve.
Po izvedenem predpisanem postopku, ki ga vodi Državni zbor, se občina ustanovi z zakonom. Drži, da je zakonodajalec pri sprejemanju zakonov, s katerimi na splošen in abstrakten način ureja družbena razmerja, povsem avtonomen, vezan le na Ustavo. To široko avtonomijo je glede ustanavljanja občin nesporno imel pri sprejetju zakonov, s katerimi je predpisal, skladno z Ustavo, pogoje in postopek za ustanovitev občin. Nima pa tako široke avtonomije pri sprejemanju zakona, s katerim odloči o ustanovitvi občine.
Zakonska ureditev pogojev in postopka za ustanovitev občin ter zagotovitev sodnega varstva v tem postopku pa ne zahtevata le njenega spoštovanja tudi od zakonodajalca (2. člen Ustave), temveč tudi enako obravnavanje vseh prebivalcev (pobudnikov), ki želijo na določenem območju oblikovati občino (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo enakosti seveda zahteva od Državnega zbora, da predpisane pogoje uporablja v vseh primerih enako. Če neko območje izpolnjuje pogoje, potem mora ravnati tako, kot je ravnal v primerih, pri katerih so bili pogoji izpolnjeni.
Cilj postopkov za ustanovitev občine je v izvrševanju lokalne samouprave na določenem območju, to pa se zagotovi šele z volitvami županov in občinskih svetnikov. Posledica ugotovitve protiustavnosti Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij je tudi ugotovitev protiustavnosti Akta Predsednika Državnega zbora o razpisu volitev v občini Koper in Trebnje, saj  bi se sicer s to odločbo ugotovljeno protiustavno stanje le podaljševalo in onemogočilo prebivalcem novih občin, da v njih uresničujejo lokalno samoupravo.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.19 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odprava podzakonskega predpisa.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.4.11.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Obravnava - Javnost.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
3.22 - Splošna načela - Prepoved arbitrarnosti.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
1.3.4.5.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Volilni spori - Referendumi in druga posvetovanja.
Pravna podlaga:
Člen 1, 2, 3, 9, 14, 44, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, Ustava [URS] 
Člen 40, 45.2., 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Krajevna skupnost Ankaran in Krajevna skupnost Mirna ter drugi
Datum vloge:
4. 6. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US29296
Dokument v PDF obliki:
Odločba u-i-137-10.pdf
251 KB
Prenesite datoteko
U_I_137_10 - LM Petrič.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U_I_137_10 - LM Sovdat.pdf
237 KB
Prenesite datoteko
U_I_137_2010_tiskovno sporočilo.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-137-10_bistveni razlogi.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-137-10_sklep.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-137/10-8
3. 9. 2010
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Krajevne skupnosti Ankaran, Krajevne skupnosti Mirna in drugih, ki jih zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, na seji 3. septembra 2010
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) se sprejme.
2. Izvrševanje Akta Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in redne volitve županov (Uradni list RS, št. 60/10) se v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, zadrži. Organi Mestne občine Koper in organi Občine Trebnje v času zadržanja ohranijo mandat.
3. Zadržanje iz prejšnje točke izreka začne učinkovati z vročitvijo tega sklepa Predsedniku Državnega zbora.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju ZUODNO), ker ne vsebuje določb o občini Ankaran in občini Mirna. Državni zbor je sprejel oceno, da območji izpolnjujeta zakonske pogoje za ustanovitev občine in na podlagi te ocene razpisal referendum za ugotovitev volje prebivalcev na teh območjih. Na obeh referendumih so prebivalci podprli ustanovitev nove občine. Na tej podlagi je Vlada Republike Slovenije vložila predlog sprememb in dopolnitev ZUODNO-G za ustanovitev obeh občin, ki pa ni bil sprejet, kasneje vložen predlog zakona za ustanovitev občine Ankaran prav tako ne, predlog zakona za ustanovitev občine Mirna pa je še v zakonodajnem postopku. Odklonitev sprejema oziroma nesprejem teh predlogov zakona naj bi pomenil kršitev načela enakopravnosti prebivalcev na teh območjih (drugi odstavek 14. člena Ustave), kršitev poštenega postopka obravnave njihovih predlogov (22. člen Ustave) ter onemogočanje pravice do sodnega varstva in do pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave), saj zakon za tak položaj pravnega varstva sploh ne predvideva. Ker pravno stanje ni v skladu z voljo ljudi, izraženo na referendumu, naj bi izpodbijani zakon kršil tudi načelo iz 3. člena Ustave, po katerem ima oblast ljudstvo. Tako stanje naj bi protiustavno posegalo tudi v 9. in 138. člen Ustave, po katerih je v Sloveniji lokalna samouprava zagotovljena in jo prebivalci uresničujejo v lokalnih skupnostih, in naj bi kršilo tudi tretji odstavek 139. člena Ustave, po katerem se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Hkrati naj bi šlo tudi za kršitev 44. člena Ustave, ker naj bi bila izničena referendumska volja prebivalcev s teh območij in ker naj ti ne bi mogli sodelovati pri upravljanju javnih zadev na način, kot so se sami odločili v skladu z zakonom in Ustavo. Pobudniki poudarjajo, da naj bi nastanek takega protiustavnega stanja tik pred rednimi lokalnimi volitvami pomenil njegovo raztegnitev v nadaljnja štiri leta, saj morebitna kasnejša uskladitev ZUODNO sama po sebi lahko učinkuje šele na prvih naslednjih rednih lokalnih volitvah. Opozarjajo na še vedno obstoječo protiustavnost Mestne občine Koper ter na odločitve Ustavnega sodišča v zvezi z zavarovanjem posameznih predelov na območju Ankarana. Predlagajo absolutno prednostno obravnavo. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj v izpodbijanem zakonu ugotovi protiustavno pravno praznino, do uskladitve zakona z Ustavo pa z načinom izvršitve odločbe zagotovi na obeh spornih območjih oblikovanje občine (sklicujejo se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-294/98 z dne 12. 10. 1998, Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 185), in prav tako, da zadrži redne lokalne volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, kar naj bi omogočilo njihovo izvedbo v ustavno usklajene občine.
B.
2. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUODNO sprejelo (1. točka izreka). V nadaljevanju postopka bo ocenilo njegovo skladnost z Ustavo. Pri tem bo zlasti ocenjevalo pomen predhodnih odločitev Državnega zbora v postopku za ustanovitev občine in izraženo voljo prebivalcev na referendumu za izvrševanje pristojnosti Državnega zbora, da občino ustanovi z zakonom. Upoštevalo bo tudi povezanost postopka ustanavljanja občine z lokalnimi volitvami, ki pomenijo vsebinsko uresničitev postopkov v zvezi z določanjem območja občine.
3. Hkrati je sklenilo zadržati Akt Predsednika Državnega zbora o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov v delu, ki se nanaša na Mestno občino Koper in Občino Trebnje ter v času tega zadržanja ohraniti mandat organov v obeh sedanjih občinah. Z izvršitvijo tega Akta bi po oceni Ustavnega sodišča lahko nastale nepopravljive škodljive posledice, ker bi imela izvedba rednih volitev na območju teh občin za posledico nadaljnje vzdrževanje z Ustavo morebiti neskladnega stanja, kar že samo po sebi pomeni protiustavno in s tem škodljivo posledico. Zadržanje volitev sicer pomeni poseg v volilno pravico kot ustavno zavarovano vrednoto. Vendar je s tem zagotovljeno, da se v primeru morebiti ugotovljenega neskladja ZUODNO z Ustavo, redne lokalne volitve na teh območjih lahko izvedejo v občinah, ki bodo glede na postopek določanja območij občin v letu 2009 in 2010 skladne z Ustavo. Uskladitev območja občine z Ustavo, ne da bi bile izvedene volitve v organe občine, namreč še ne prinese uresničitve izvajanja pravice do lokalne samouprave v občini, ki je na novo ustanovljena. Ker bi odločitev Ustavnega sodišča v tej zadevi lahko vzpostavila obveznost preoblikovanja obstoječih občin, bi to v primeru izvedbe rednih volitev v teh občinah lahko pomenilo tudi poseg v na novo podeljene mandate občinskim organom. To pa bi pomenilo težji poseg v volilno pravico in v izvajanje pravice do lokalne samouprave kot krajše podaljšanje mandata organov sedanjih občin in nekoliko krajši mandat organov v novo ustanovljenih občinah in občinah, iz katerih se bi te izločile (2. točka izreka).
4. Ustavno sodišče bo sprejeto pobudo obravnavalo absolutno prednostno.
C.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. in 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
U-I-137/10-60
6. 12. 2010
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
Ustavno sodišče je 26. novembra 2010 presodilo, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) v neskladju z Ustavo. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku dveh mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije tako, da ustanovi občini Ankaran in Mirna.
Ustavno sodišče je v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, odpravilo Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10). S tem so izgubila veljavnost vsa volilna opravila, ki so bila na podlagi tega dela razpisa rednih lokalnih volitev opravljena, in akti, ki so bili na tej podlagi izdani.
Ustavno sodišče je odločilo, da mora Predsednik Državnega zbora v 20 dneh po uveljavitvi zakona, s katerim bo Državni zbor izpolnil navedeno zahtevo, razpisati volitve v občinske svete in volitve županov novih občin Ankaran in Mirna ter Mestne občine Koper in Občine Trebnje.
Za nemoteno izvajanje nalog obstoječih občin do ustanovitve novih občin in izvedbe zahtevanih lokalnih volitev je Ustavno sodišče določilo, da se mandati članov občinskih svetov in županov Mestne občine Koper in Občine Trebnje podaljšajo do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov.
Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Sovdat, ki je dala odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Petrič je dal pritrdilno ločeno mnenje, ki se mu je pridružil sodnik Zobec.
***
Ustavno sodišče je presodilo, da je Državni zbor s tem, ko ni ustanovil občin Ankaran in Mirna, ravnal arbitrarno (samovoljno). S tem je kršil splošno načelo enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) ter načelo zakonitosti in načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Zavrnitev ustanovitve obeh občin pomeni posledično tudi kršitev ustavnih določb, ki se nanašajo na lokalno samoupravo (138. in 139. člen Ustave).
Ustanovitev občine po ustavno in zakonsko določenem postopku je bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave. To je ustavna pravica prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve. Sestavni del ustavne pravice do lokalne samouprave je tudi možnost, da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno.
Odločitev o ustanovitvi občine sprejme Državni zbor po izrecni določbi Ustave v obliki zakona, vendar to ne spremeni dejstva, da gre po vsebini za odločitev o ustavni pravici v konkretnem, posamičnem primeru po poprej opravljenem postopku, predpisanem z Ustavo in Zakonom o lokalni samoupravi. Državni zbor torej odloči prav o tej ustavni pravici, in sicer na podlagi ugotovitve, da so glede na izpeljani postopek, pridobljene akte in ugotovljena dejstva ter glede na izid referenduma izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti.
Ustavno sodišče tako kot v svojih prejšnjih odločbah poudarja, da je bil Državni zbor upravičen določiti pogoje, po katerih je ocenjeval posamezne predloge za ustanovitev občine, da pa načelo pravne države terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki si jih je sam določil, in da pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati samovoljno. Zakonska ureditev pogojev in postopka za ustanovitev občin ter zagotovitev sodnega varstva v tem postopku pa zahtevata njeno spoštovanje tudi od zakonodajalca (2. člen Ustave) ter enako obravnavanje vseh prebivalcev, ki želijo na določenem območju oblikovati občino (drugi odstavek 14. člena Ustave). Če neko območje izpolnjuje pogoje, potem mora Državni zbor ravnati tako, kot je ravnal v drugih primerih, pri katerih so bili izpolnjeni pogoji. Državljani, v konkretnem primeru prebivalci obeh območij, na katerih naj bi se ustanovili novi občini Ankaran in Mirna, so upravičeno pričakovali, da se bo zakonodajalec držal predpisanih pravil in da bo, če bodo izpolnjeni vsi predpisani pogoji, ustanovil občino. Državni zbor mora navedeno protiustavnost odpraviti v roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče.
Za odpravo ugotovljene protiustavnosti pa ugotovitev, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij v neskladju z Ustavo, ni dovolj. Cilj postopkov za ustanovitev občine je v izvrševanju lokalne samouprave na določenem območju, to pa se zagotovi šele z volitvami županov in občinskih svetnikov. Ustavno sodišče je zato odpravilo Akt o razpisu rednih lokalnih volitev v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in Občini Trebnje, katerega je predhodno s svojim sklepom št. U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010 tudi zadržalo. Z izvedbo lokalnih volitev v Mestni občini Koper in Občini Trebnje, ne da bi se pred tem ustanovili novi občini, bi se podaljševalo s to odločbo ugotovljeno protiustavno stanje in onemogočalo prebivalcem novih občin, da v njih uresničujejo lokalno samoupravo, kar pomeni kršitev načela zakonitosti in zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Da bi se zagotovile čimprejšnje lokalne volitve v teh občinah, je Ustavno sodišče določilo, da predsednik Državnega zbora v zgoraj navedenem roku razpiše lokalne volitve v obeh novih občinah ter v Mestni občini Koper in Občini Trebnje po pravilih za predčasne volitve. V Mestni občini Koper in Občini Trebnje so za nemoteno opravljanje vseh njunih nalog podaljšani mandati občinskih svetov in županov do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
U-I-137/10
6. 12. 2010
ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. U-I-137/10 Z DNE 26. 11. 2010
BISTVENI RAZLOGI ZA ODLOČITEV
Ustavno sodišče je odločilo, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij v neskladju z Ustavo, ker je presodilo, da je Državni zbor Republike Slovenije s tem, ko ni ustanovil občin Ankaran in Mirna, ravnal arbitrarno (samovoljno). S tem je kršil splošno načelo enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in načelo zakonitosti ter načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
V obrazložitvi se Ustavno sodišče sklicuje na svoje prejšnje odločitve in poudarja, da je treba ustavne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo (zlasti 9., 138. in 139. člen Ustave), pri njihovem uresničevanju uporabljati na način, kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča. Posebej poudarja, da ustavnosodna razlaga Ustavnega sodišča obvezuje tudi zakonodajalca, kar izhaja že iz temeljev načela delitve oblasti. Pooblastilo Ustavnega sodišča, da s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe, izhaja iz njegovega ustavno opredeljenega položaja.
Iz dosedanjih razlag Ustavnega sodišča izhaja, da je 138. in 139. člen Ustave treba razlagati tako, da prebivalcem Slovenije zagotavljata pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon, ter da je
Državni zbor pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o spremembi njenega območja – razen v dveh primerih: ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, ter ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ni mogoče.
Ustavno sodišče v svojih odločbah poudarja, da je bil Državni zbor upravičen določiti pogoje, po katerih je ocenjeval posamezne predloge za ustanovitev občine, da pa načelo pravne države terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki si jih je sam določil, in da pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno oziroma samovoljno. Ravnanje v nasprotju z navedenimi načeli pomeni kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in splošnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
Iz dosedanjih stališč Ustavnega sodišča izhaja tudi, da je ustanovitev občine po ustavno in zakonsko določenem postopku bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave. To je ustavna pravica prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve. Sestavni del ustavne pravice do lokalne samouprave je tudi možnost, da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno. Temu je namenjena ustavna določba, da Državni zbor ustanovi občino po predhodni ugotovitvi volje prebivalcev. Državni zbor s svojim odločanjem ob zaključku tega postopka odloči prav o tej ustavni pravici, in sicer na podlagi ugotovitve, da so glede na izpeljani postopek, pridobljene akte in ugotovljena dejstva ter glede na izid referenduma izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti.
Glavni očitek pobudnikov je bil, da je Državni zbor s tem, ko ni ustanovil obeh občin, čeprav je v postopku sam ugotovil, da izpolnjujeta obe območji vse ustavne in zakonske pogoje za ustanovitev občine, ravnal arbitrarno, kar v konkretnem primeru pomeni kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave in 2. člena Ustave, v posledici pa je kršil tudi 9., 138. in 139. člen Ustave. Odgovor Državnega zbora je bil, da je pri odločanju o ustanovitvi občine povsem nevezan, saj gre za polno politično diskrecijo. Na javni obravnavi pa je dodal, da se ima pač tudi pravico premisliti. Predstavnik Mestne občine Koper je zatrjeval predvsem, da ni ustavne pravice do lastne občine, da je referendum o ustanovitvi občine posvetovalne narave ter da predlagana nova občina Ankaran tudi sicer ne izpolnjuje pogojev za občino.
Ustavno sodišče je najprej zavrnilo ugovor, da predlagana občina Ankaran ne izpolnjuje ustavnih in zakonskih pogojev s sklicevanjem na sklep št. U-I-239/98, s katerim je sprejelo jasno stališče, da je treba vsa vprašanja v zvezi z izpolnjevanjem pogojev razrešiti v postopku do razpisa referenduma, vključno z uporabo sodnega varstva, ter da v postopku  za oceno morebitne protiustavnosti zakona, s katerim so ustanovljene občine ali spremenjena njihova območja, in za oceno ustavnosti postopka, po katerem je bil zakon sprejet, ni več mogoče presojati kršitev, storjenih v predhodnem postopku, temveč le kršitve, ki so storjene v zakonodajnem postopku.
Nato je kot neutemeljen zavrnilo ugovor, da ne obstaja pravica do lastne občine in da je Državni zbor povsem prost pri odločanju o ustanovitvi nove občine, čeprav je sam ugotovil izpolnjevanje ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev obeh novih občin, in kljub pozitivno izraženi volji prebivalcev.
Takšno stališče ni skladno s 138. in 139. členom Ustave. Ustanovitev občine po ustavno in zakonsko določenem postopku je bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave. Ta ustavna pravica sicer ne zagotavlja abstraktne pravice do lastne občine na kateremkoli območju, zagotavlja pa pravico prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve. Sestavni del ustavne pravice do lokalne samouprave je tudi možnost, da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno.
Državni zbor ni dolžan ustanoviti nove občine, če ugotovi, da niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za njeno ustanovitev. Ker pa je Državni zbor v konkretnem primeru ugotovil, da so bili ustavni in zakonski pogoji izpolnjeni, in po izpolnitvi še zadnjega pogoja – pozitivno izražena volja prebivalcev na referendumu – ter po ugotovitvi, da ne obstajajo razlogi, zaradi katerih bi ne bil dolžan upoštevati izida referenduma, bi moral v skladu s postopkom, ki ga je sam predpisal, ustanoviti obe občini.
Državni zbor je s posebnim zakonom predpisal pogoje in postopek za ustanovitev občine. Po izvedenem predpisanem postopku, ki ga vodi Državni zbor, se občina ustanovi z zakonom. Drži, da je zakonodajalec pri sprejemanju zakonov, s katerimi na splošen in abstrakten način ureja družbena razmerja, povsem avtonomen, vezan le na Ustavo. To široko avtonomijo je glede ustanavljanja občin nesporno imel pri sprejetju zakonov, s katerimi je predpisal, skladno z Ustavo, pogoje in postopek za ustanovitev občin. Nima pa tako široke avtonomije pri sprejemanju zakona, s katerim odloči o ustanovitvi občine.
Zakonska ureditev pogojev in postopka za ustanovitev občin ter zagotovitev sodnega varstva v tem postopku pa ne zahtevata le njenega spoštovanja tudi od zakonodajalca (2. člen Ustave), temveč tudi enako obravnavanje vseh prebivalcev (pobudnikov), ki želijo na določenem območju oblikovati občino (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo enakosti seveda zahteva od Državnega zbora, da predpisane pogoje uporablja v vseh primerih enako. Če neko območje izpolnjuje pogoje, potem mora ravnati tako, kot je ravnal v primerih, pri katerih so bili pogoji izpolnjeni. Državljani, v konkretnem primeru prebivalci obeh območij, na katerih naj bi se ustanovili novi občini, so upravičeno pričakovali, da se bo zakonodajalec držal predpisanih pravil in da bo, če bodo izpolnjeni vsi predpisani pogoji, ustanovil občino.
Ustavno sodišče je naložilo Državnemu zboru odpravo ugotovljene protiustavnosti, vendar to ni dovolj. Cilj postopkov za ustanovitev občine je v izvrševanju lokalne samouprave na določenem območju, to pa se zagotovi šele z volitvami županov in občinskih svetnikov, kar pomeni zadnjo fazo postopka pred konstituiranjem občine. Posledica ugotovitve protiustavnosti Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij je tudi ugotovitev protiustavnosti Akta Predsednika Državnega zbora o razpisu volitev v občini Koper in Trebnje, saj  bi se sicer s to odločbo ugotovljeno protiustavno stanje le podaljševalo in onemogočilo prebivalcem novih občin, da v njih uresničujejo lokalno samoupravo. Zagotoviti pa je treba čimprejšnje lokalne volitve v novih občinah, ki bosta nastali z izločitvijo iz Mestne občine Koper in iz Občine Trebnje, ter v obeh navedenih občinah. Ustavno sodišče je zato določilo, da Predsednik Državnega zbora v roku 20 dni po uveljavitvi zakona, s katerim bo odpravljena ugotovljena protiustavnost, razpiše lokalne volitve v obe novi občini ter v Mestno občino Koper in Občino Trebnje po pravilih za predčasne volitve. Da Mestna občina Koper in Občina Trebnje lahko nadaljujeta redno opravljanje svojih nalog, so mandati njunih občinskih svetov in županov podaljšani do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov.
U-I-137/10-47
26. 11. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Ankaran in Krajevne skupnosti Mirna ter drugih, ki jih zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, na seji 26. novembra 2010
odločilo:
1. Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke tega izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10) se v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, odpravi.
4. Predsednik Državnega zbora v 20 dneh po uveljavitvi zakona, s katerim Državni zbor izpolni zahtevo iz 2. točke tega izreka, razpiše volitve v občinski svet in volitve župana novih občin Ankaran in Mirna ter Mestne občine Koper in Občine Trebnje po pravilih, ki veljajo za predčasne volitve v občinski svet, kadar se ta razpusti pred potekom štiriletne mandatne dobe.
5. Mandati članov občinskih svetov in županov Mestne občine Koper in Občine Trebnje se podaljšajo do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju ZUODNO), ker ne vsebuje določb o občini Ankaran in občini Mirna. Državni zbor Republike Slovenije je sprejel oceno, da območji izpolnjujeta zakonske pogoje za ustanovitev občine, in na podlagi te ocene razpisal referendum za ugotovitev volje prebivalcev na teh območjih. Na obeh referendumih so prebivalci podprli ustanovitev nove občine. Na tej podlagi je Vlada Republike Slovenije vložila predlog Zakona o ustanovitvi in določitvi območja občine Ankaran in občine Mirna (EPA 943-V, v nadaljevanju ZUODNO-G), ki pa ni bil sprejet; prav tako ni bil sprejet kasneje vloženi predlog zakona za ustanovitev občine Ankaran, kasneje vloženi predlog zakona za ustanovitev občine Mirna pa je še v zakonodajnem postopku. Zavrnitev oziroma nesprejetje teh predlogov zakona brez utemeljenega razloga naj bi pomenil arbitrarno odločanje Državnega zbora ter kršitev načel pravne države in načela enakopravnosti prebivalcev na teh območjih (2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave), kršitev poštenega postopka obravnave njihovih predlogov (22. člen Ustave) ter onemogočanje pravice do sodnega varstva in do pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave), saj zakon za tak položaj pravnega varstva sploh ne predvideva. Ker pravno stanje ni v skladu z voljo ljudi, izraženo na referendumu, naj bi izpodbijani zakon kršil tudi načelo iz drugega odstavka 3. člena Ustave, po katerem ima oblast ljudstvo. Tako stanje naj bi protiustavno posegalo tudi v 9. in 138. člen Ustave, po katerih je v Sloveniji lokalna samouprava zagotovljena in jo prebivalci uresničujejo v lokalnih skupnostih, kršilo pa naj bi tudi tretji odstavek 139. člena Ustave, po katerem se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Hkrati naj bi šlo tudi za kršitev 44. člena Ustave, ker naj bi bila izničena referendumska volja prebivalcev s teh območij in ker naj ti ne bi mogli sodelovati pri upravljanju javnih zadev na način, kot so se sami odločili v skladu z zakonom in Ustavo. Pobudniki poudarjajo, da bi nastanek takega protiustavnega stanja tik pred rednimi lokalnimi volitvami pomenil njegovo raztegnitev v nadaljnja štiri leta, saj morebitna kasnejša uskladitev ZUODNO sama po sebi lahko učinkuje šele na prvih naslednjih rednih lokalnih volitvah. Opozarjajo na še vedno obstoječo protiustavnost Mestne občine Koper ter na odločitve Ustavnega sodišča v zvezi z zavarovanjem posameznih predelov na območju Ankarana. Pobudi prilagajo strokovno mnenje v zvezi z ustavnopravnimi vidiki ustanavljanja občine Ankaran.[1] Predlagajo absolutno prednostno obravnavo. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj v izpodbijanem zakonu ugotovi protiustavno pravno praznino ter do uskladitve zakona z Ustavo z načinom izvršitve odločbe na obeh spornih območjih zagotovi oblikovanje občine (sklicujejo se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-294/98 z dne 12. 10. 1998, Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 185), prav tako pa naj zadrži redne lokalne volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, kar naj bi omogočilo njihovo izvedbo v ustavno usklajene občine.
2. Državni zbor v odgovoru povzema potek postopka za ustanovitev občin v letih 2009 in 2010, in sicer tako z vidika veljavnega prava kot z vidika dejanskega poteka postopka. Navaja, da Državni zbor v tem postopku odloča na podlagi strokovnih ocen in predlogov Vlade, ki v okviru svoje odgovornosti Državnemu zboru (prvi odstavek 4. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo in 109/08 – ZVRS) izvršuje tudi celoten koncept lokalne samouprave. Glede predloga za ustanovitev občine Ankaran je tako Vlada ugotovila, da predlagano območje izpolnjuje pogoje za ustanovitev občine in da gre za predlog v smeri uresničevanja odločb Ustavnega sodišča v zvezi s protiustavnostjo Mestne občine Koper ter predlagala Državnemu zboru odložitev odločanja o predlogih za ustanovitev občin in mestnih občin, dokler ne bodo na podlagi strokovne analize opredeljene pristojnosti pokrajin in občin ter v tem okviru zlasti mestnih občin. O predlogu za ustanovitev občine Mirna pa se je Vlada izjavila v okviru enotnega mnenja za več predlogov; v njem je ugotovila, da predlog izpolnjuje pogoje, da pa je treba končati proces drobljenja občin, ker vodi v povečevanje števila tistih občin, ki niso sposobne uresničevati svojih nalog v skladu z načeli funkcionalne in finančne avtonomije, zato nadaljnjega procesa ustanavljanja občin ne podpira. Po opravljenem predhodnem postopku je Vlada glede na izdelan rokovnik Državnega zbora z zamudo predložila predlog ZUODNO-G, kar naj bi Državnemu zboru kot zakonodajalcu onemogočilo, da bi postopek ustanavljanja občin končal v zakonsko določenem roku. Potem ko ta predlog zakona na ponovnem odločanju ni bil sprejet, sta bila v zakonodajni postopek vložena predloga zakonov za ustanovitev in določitev območja vsake občine posebej; od teh Državni zbor predloga zakona za ustanovitev občine Ankaran že v prvi obravnavi ni sprejel, obravnava predloga zakona za ustanovitev občine Mirna pa je zastala v drugi obravnavi v okviru zakonodajnega postopka. Državni zbor meni, da navedbe pobudnikov o "pravnomočnosti" in s tem zavezujočem učinku referenduma za ustanovitev občine niso utemeljene. Poudarja, da je treba upoštevati pravno naravo tega referenduma kot posvetovalnega in nezavezujočega za Državni zbor, v zvezi s čimer navaja tudi ustavnosodno presojo tega vprašanja. Iz te naj bi izhajalo, da je v ustavni pristojnosti Državnega zbora, da z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45/94, in OdlUS III, 95),[2] ter da ta referendum Državnega zbora ne veže brezpogojno (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni list RS, št. 73/94, in OdlUS III, 122).[3] Poudarja, da je Državni zbor vodil postopke na podlagi pravil Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/97 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08 in 79/09 – v nadaljevanju ZLS) (razen roka za njihovo končanje) in da ne more biti zavezan svojim prejšnjim odločitvam o ustanovitvi občin, saj naj bi bil vsak tak postopek samostojen (sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/02).[4] Glede na to naj ne bi bili utemeljeni očitki pobudnikov, da ZUODNO, ker ni ustanovil obeh občin, krši 2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave. Državni zbor tudi meni, da ne gre za kršitev 23. in 25. člena Ustave, ker naj bi, kljub temu da gre za odločitev konkretne narave, Državni zbor ob sprejemanju tega zakona imel možnost politične presoje in upoštevanja širše javne koristi, upoštevaje mnenje Vlade kot odgovornega izvršilnega organa za izvajanje koncepta lokalne samouprave. Pravno varstvo naj bi se zato tudi v primeru tega zakona zagotavljalo v postopku presoje njegove skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem, ki bo presodilo, ali so podani utemeljeni in prepričljivi razlogi za "sprejeto odločitev Državnega zbora".
3. Vlada v mnenju poudarja, da je proces oblikovanja občin privedel do za Slovenijo velikega števila občin, zato ne podpira njihovega nadaljnjega ustanavljanja. Z nadaljnjim drobljenjem občin bi se še poslabševala sposobnost uresničevanja njihovih nalog v skladu z načelom funkcionalne in finančne avtonomije, ki je ne izpolnjujejo zlasti zelo majhne občine. Zato je z zakonom že spremenjena ureditev glede ustanavljanja novih občin (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 51/10 – v nadaljevanju ZLS-R). Pri predlogih za ustanovitev občine Ankaran in Mirna je Vlada pripravila predlog spremembe ZUODNO, v katerem je, upoštevaje sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 51), ugotovila, da so bili izpolnjeni vsi ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev navedenih občin. Tako mnenje je posredovala tudi h kasneje vloženima predlogoma za ustanovitev teh občin.
B. – I.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 72/10) pobudo sprejelo in sklenilo, da jo bo obravnavalo absolutno prednostno. Hkrati je zadržalo Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10 – v nadaljevanju Akt o razpisu rednih lokalnih volitev) v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in Občini Trebnje.
5. Dne 4. 11. 2010 je Ustavno sodišče opravilo javno obravnavo. Pobudniki so očitek o arbitrarnem odločanju Državnega zbora v zvezi z ustanavljanjem občin Ankaran in Mirna dopolnili z gradivi, ki naj bi kazala na politično kupčijo in ne zgolj na uporabo politične diskrecije Državnega zbora, na ozemeljsko zaokroženost in samostojnost naselja Ankaran, na njegovo zapostavljanje s strani organov Mestne občine Koper, na podporo italijanske narodne skupnosti ter na odtegnjeno prvotno podporo Občine Trebnje, do katere naj bi prišlo zaradi naknadnega političnega vpliva organov Mestne občine Koper. Predstavnik Državnega zbora je navedel, da je v predhodnem postopku Državni zbor za več območij sprejel oceno, da izpolnjujejo zakonske pogoje za ustanovitev občine, vendar naj bi zaradi političnega vpliva razpisal referendum le na omenjenih dveh območjih, na ostalih pa ne. Ob ponovnem premisleku na podlagi zahteve Državnega sveta, da o ZUODNO-G ponovno odloča, pa naj bi večinsko spoznal, v skladu s stališčem in opozorili Vlade, da ne gre več odločati v smer drobljenja občin. Vlada je ponovila svojo oceno o za Slovenijo velikem številu občin, od katerih nekatere zaradi svoje majhnosti ne zmorejo uresničevati svojih nalog, ter je za obe sporni območji ugotovila, da izpolnjujeta zakonske in ustavne pogoje za ustanovitev občine. Predstavniki Mestne občine Koper so poudarili, da ustanovitev občine ni ustavna pravica in da ne obstaja ustavni koncept občine, da pa bi bila protiustavna ustanovitev občine Ankaran; to naj bi utemeljevala tudi na javni obravnavi predložena strokovna mnenja.[5] Ustanovitev občine naj bi bila stvar politične diskrecije Državnega zbora, kakršna koli vezanost njegovih odločitev bi pomenila tudi oviranje ustavne funkcije Državnega sveta Republike Slovenije. Predstavniki Občine Trebnje so ugovarjali očitkom o odtegnjeni podpori in navajali težave zaradi zadržanih volitev. Odgovori na vprašanja ustavnih sodnikov so pokazali, da je v Državnem zboru pri ponovnem odločanju pretehtal novi vladni politični koncept lokalne samouprave kot širši interes, da je bila Vlada ujeta med politično in strokovno oceno predlogov za ustanovitev novih občin ter da je ocenila, naj se predlogi v tekočem postopku, ki so uspešno zaključili predhodno fazo, končajo po pravilih istega postopka, kot je veljal ob vložitvi, ter da bi bile pripadnikom italijanske narodne skupnosti v primeru ustanovitve občine Ankaran zagotovljene posebne pravice v skladu z Ustavo in zakonom.
B. – II.
6. Temeljno vprašanje, na katero mora v tej zadevi odgovoriti Ustavno sodišče, je, ali lahko Državni zbor ne sprejme zakona, potem ko je razpisal referendum, na katerem so se prebivalci odločili za ustanovitev občine. Pred odgovorom na to vprašanje je treba opredeliti vsebino koncepta lokalne samouprave, ki jo zagotavlja Ustava (9. člen), in občine, v kateri jo prebivalci Slovenije uresničujejo (138. člen Ustave).
7. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8) navedlo:
"Slovenska ustava v okviru poglavja o temeljnih pravicah in svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe ustave ter pobliže opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je 'pravica do lokalne samouprave' neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave ('V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava', 9. člen Ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani, ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave)."
Posebej je poudarilo, da gre pri procesu razgradnje starih komun oziroma pri oblikovanju novih občin za proces
"v smislu 'reforme od spodaj navzgor', na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti 'svojo' občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost".
Ugotovimo lahko, da je Ustavno sodišče od samega začetka reforme lokalne samouprave slednjo pojmovalo kot proces, v katerem igrajo glavno vlogo ljudje, ki živijo na določenem območju.
8. V odločbi št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 58) Ustavno sodišče zavrača ugovor, da
"se ljudje na referendumu lahko odločijo za poljubno veliko občino".
Dalje navaja:
"Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. Ustava namreč v V. a) poglavju (členi 138 do 144) določa status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikujeta tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot teritorialni skupnosti."
Ponovno podarja, da
"[g]re za proces oblikovanja novih občin na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost".
V odločbi št. U-I-85/94 z dne 20. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 57) se Ustavno sodišče glede opredelitve ustavnega koncepta občine sklicuje na odločbo št. U-I-90/94 in posebej poudari
"ozemeljsko povezanost
" kot bistveni element ustavnega koncepta občine, ki ga mora Državni zbor spoštovati pri ustanavljanju občin
.
9. Vsebino ustavne pravice do lokalne samouprave Ustavno sodišče najbolj jasno opredeli v odločbi št. U-I-322/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 44). Po citiranju 9. člena in tretjega odstavka 139. člena Ustave navede, da
"Ustava zagotavlja pravico do lokalne samouprave, ki pripada prebivalcem na določenem območju. Državni zbor pooblašča, da ustanavlja občine, vendar po predhodno ugotovljeni volji prebivalcev,"
ter nadaljuje:
"[u]pravičeni predlagatelji pa so določeni zelo široko, tako da lahko prebivalci v kar največji meri uresničujejo pravico do lokalne samouprave (pravico do ustanavljanja občin)."
Iz te odločbe izhaja, da je Ustavno sodišče ustavno pravico do lokalne samouprave razumelo tudi kot pravico prebivalcev, ki prebivajo na določenem območju, da to pravico uresničujejo v "lastni" občini. Na to kaže tudi v isti odločbi postavljena zahteva, da mora biti postopek za ustanovitev občine urejen tako, da se prepreči morebitna arbitrarnost Državnega zbora pri ugotavljanju ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev občine ter da mora biti zagotovljeno tudi sodno varstvo zoper odločitve Državnega zbora. Arbitrarno ravnanje Državnega zbora, ki bi onemogočilo prebivalcem določenega območja uresničitev njihove ustavne pravice, da na referendumu izrazijo svojo voljo do ustanovitve občine, bi posledično predstavljalo tudi poseg v njihovo ustavno pravico do lokalne samouprave.
10. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-254/06 z dne 10. 4. 2008 pomeni določen odmik od stališča iz odločbe št. U-I-322/98 oziroma jasnejši odgovor na vprašanje, ali pomeni ustavna pravica do lokalne samouprave tudi pravico do lastne občine. V sklepu je navedeno:
"Iz ustavne zasnove občine (drugi odstavek 139. člena, prvi odstavek 140. člena in 142. člen Ustave) izhaja, da je lokalna samouprava pravica lokalnih oblasti, da urejajo skupne lokalne zadeve. Ustanovitev občine je sicer bistven pogoj za uresničevanje lokalne samouprave, vendar to ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel določiti kriterijev (pogojev) in postopka za ustanovitev (spremembo mej) občin […]. Zato določb 138. in 139. člena Ustave ni mogoče razlagati v tem smislu, da prebivalcem Slovenije zagotavljajo pravico do lastne občine, temveč le pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon."
11. Iz ustavnih določb o lokalni samoupravi in ob spoštovanju odločitev Ustavnega sodišča, ki so te določbe tudi vsebinsko opredeljevale, je zakonodajalec v ZLS določil pogoje in postopek za ustanovitev občin. Postopek lahko razdelimo na dva dela (dve stopnji). Prvi del se začne s pobudo ali predlogom za ustanovitev nove občine in zaključi z odločitvijo Državnega zbora o tem, da posamezen predlog izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje za ustanovitev občine ali jih ne izpolnjuje, ter če so pogoji izpolnjeni, izvede referendum, na katerem prebivalci izrazijo svojo voljo do ustanovitve občine. Če predlog ne izpolnjuje pogojev, pa se zaključi s sklepom, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo (drugi in tretji odstavek 14.a člena ZLS) zaradi morebitnega arbitrarnega ravnanja Državnega zbora.
"V skladu z načeli pravne države je zahteva, da je treba na vseh ravneh pravnega odločanja preprečevati arbitrarnost, zlasti tedaj, kadar bi ta lahko ogrozila z Ustavo zajamčene pravice."
(Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-322/98.) Če bi pri tej odločitvi Državni zbor ravnal arbitrarno, bi onemogočil prebivalcem, da na referendumu izrazijo svojo voljo do ustanovitve občine, kar bi pomenilo tudi poseg v pravico do lokalne samouprave (odločba št. U-I-322/98). Izveden referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev, je ustavni pogoj za izvedbo drugega dela postopka za ustanovitev občine, tj. začetek postopka za sprejetje zakona, s katerim se ustanovi občina. Brez izvedenega referenduma ni mogoče ustanoviti občine oziroma izvršiti spremembe območij občin (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-285/98 z dne 17. 9. 1998, Uradni list RS, št. 67/98, in OdlUS VII, 160). Pred izvedbo referenduma morajo biti razrešena vsa vprašanja v zvezi z izpolnjevanjem ali neizpolnjevanjem ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev občine, in tudi v morebitnem sodnem sporu, razrešena vsa morebitna sporna vprašanja in odpravljene morebitne protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Pravno varstvo mora biti zato urejeno tako, da bo učinkovito varovalo ustavne pravice in pravni položaj udeležencev postopka (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-322/98). V drugem delu postopka, tj. v postopku za sprejetje zakona o ustanovitvi občine, Državni zbor ne ugotavlja izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja. V postopku za oceno morebitne protiustavnosti zakona, s katerim so ustanovljene občine ali so spremenjena njihova območja, in za oceno ustavnosti postopka, po katerem je bil zakon sprejet, je mogoče presojati le kršitve, ki so storjene v zakonodajnem postopku, in ne kršitev, storjenih v predhodnem postopku, za kar je predvideno posebno pravno varstvo (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/98).
12. Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju (tretji odstavek 139. člena Ustave). Z vprašanjem pravne narave navedenega referenduma se je Ustavno sodišče ukvarjalo od samega začetka uveljavljanja lokalne samouprave. Tako je že v odločbi št. U-I-85/94 navedlo:
"Ustava zakonodajalca v tretjem odstavku 139. člena zavezuje le k temu, da mora pred ustanovitvijo novih občin izvesti referendum in na njem 'ugotoviti voljo prebivalcev na določenem območju', ne da bi opredelila pojem območja in ne da bi zakonodajalca izrecno zavezovala k vsebinskemu upoštevanju te volje. Skladno z duhom te ustavne določbe se je s prvim odstavkom 14. člena ZLS zakonodajalec sam zavezal k temu, da bo (z zakonom) določil območja občin 'v skladu z izraženo voljo [...] na referendumu' – kadar seveda ta volja ni v neskladju s črko in duhom ustavnih določb o lokalni samoupravi, saj je zakonodajalec pred vsem drugim dolžan spoštovati Ustavo."
Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-144/94, s katero sicer razveljavi "samoomejitev" iz 14. člena tedaj veljavnega ZLS, ponovi stališče iz prej navedene odločbe.
"Ustava pa v tretjem odstavku 139. člena ne predpisuje takega referenduma
[zavezujočega]
, ampak zavezuje, da se pred zakonsko določitvijo območja občine ugotovi volja prebivalcev z referendumom. V ustavni pristojnosti Državnega zbora pa je, da, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev, z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje."
In daje praktičen napotek Državnemu zboru:
"Z referendumom izraženo voljo, tako prebivalcev celotnega referendumskega območja kot tudi prebivalcev posameznih njegovih delov, bo treba upoštevati toliko, kolikor bo na njeni podlagi oblikovana občina v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave ter v skladu z zakonskimi določbami."
Podobno, a bolj razčlenjeno je stališče v odločbi št. U-I-183/94:
"Referendumi v smislu 139. člena Ustave namreč izražajo voljo prebivalstva na določenem teritoriju, ki ni nujno skladna z interesi sosednjih območij in s širšimi javnimi koristmi, ki jih mora upoštevati zakonodajalec pri določitvi teritorialne členitve države, ki bo omogočala ne le izvajanje lokalne samouprave, pač pa tudi izvajanje tistih oblastnih nalog države, ki jih bo ta izvajala preko občin oziroma nanje prenesenih pristojnosti države. Zato je Ustava predvidela poizvedovalni referendum, končno določitev območja občine pa je prepustila zakonodajalcu. Zato referendumsko izražena volja ne veže zakonodajalca pri določanju območja občine absolutno oziroma brezpogojno."
Pri tem pa Ustavno sodišče posebej opozarja, da "
bi lahko
šlo za preseganje ustavnih pooblastil, če bi Državni zbor ne oblikoval občine na območju, ki izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje in na katerem so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev svoje občine".
13. V odločbi št. U-I-294/98 je Ustavno sodišče sprejelo zelo jasno stališče o vezanosti Državnega zbora, ki se glasi:
"Državni zbor je pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o spremembi njenega območja – razen v dveh primerih:
– ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, in
– ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ni mogoče.
Ravnanje v nasprotju z referendumskimi izidi tudi v drugih primerih bi pomenilo kršitev načela, da je Slovenija demokratična država (1. člen Ustave), načela, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena Ustave), pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in ustavnih določb o lokalni samoupravi (9. člen, 138. člen Ustave)."
Navedeno stališče je ponovilo v odločbi št. U-I-288/98 z dne 14. 10. 1998 (OdlUS VII, 189) in nazadnje v sklepu št. U-I-246/06 z dne 10. 5. 2007.
14. Ustavne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo (zlasti 9., 138. in 139. člen Ustave), je treba pri njihovem uresničevanju uporabljati na način, kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča. Ustavnosodna razlaga Ustavnega sodišča obvezuje tudi zakonodajalca, kar izhaja že iz temeljev načela delitve oblasti. Pooblastilo Ustavnega sodišča, da s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe, izhaja iz njegovega ustavno opredeljenega položaja. Iz dosedanjih razlag Ustavnega sodišča izhaja, da je 138. in 139. člen Ustave treba razlagati tako, da prebivalcem Slovenije zagotavljata pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon, ter da je
Državni zbor pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o spremembi njenega območja – razen v dveh primerih: ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, ter ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ni mogoče. Ustavno sodišče v svojih odločbah poudarja, da je bil Državni zbor upravičen določiti pogoje, po katerih je ocenjeval posamezne predloge za ustanovitev občine, da pa načelo pravne države terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki si jih je sam določil, in da pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno (glej odločbo št. U-I-103/02). Ravnanje v nasprotju z navedenimi načeli pomeni kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in splošnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
15. Iz predstavljenih stališč Ustavnega sodišča izhaja:
– da je Državni zbor pri odločanju o predlogih za ustanovitev novih občin dolžan spoštovati ustavni koncept lokalne samouprave ter zakonske pogoje in postopek, ki jih je sam določil. To pomeni, da Državni zbor, če ugotovi, da pogoji niso izpolnjeni, ni dolžan ustanoviti občino niti razpisati referendum. Če pa Državni zbor ugotovi, da so pogoji izpolnjeni, in če prebivalci na referendumu tudi izrazijo svojo voljo, da na določenem ozemlju ustanovijo občino, in niso podani razlogi za neupoštevanje tako izražene volje, je Državni zbor dolžan ustanoviti občino;
– da je Državni zbor dolžan upoštevati voljo prebivalcev, izraženo na referendumu, da ustanovijo občino na določenem ozemlju, če nima utemeljenih (ustavnopravnih) razlogov za drugačno ravnanje;
– da pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno.
B. – III.
16. Postopek ustanovitve občine Ankaran z izločitvijo iz Mestne občine Koper oziroma občine Mirna z izločitvijo iz Občine Trebnje je tekel po ZLS kot je veljal pred njegovo spremembo (ZLS-R) in se po njenih prehodnih določbah (8. člen ZLS-R) za obe predlagani novi občini še vedno uporablja. To pomeni, da se za obe predlagani novi občini še vedno uporablja določba ZLS, ki je omogočala ustanovitev nove občine z izločitvijo dela občine iz obstoječe občine (tretji odstavek 15. člena). Za obe predlagani območji je Državni zbor ugotovil, da izpolnjujeta ustavne in zakonske pogoje za ustanovitev občine, ter po tej ugotovitvi razpisal referendum, na katerem so prebivalci obeh območij večinsko izrazili svojo voljo, da želijo ustanoviti občino. Zoper Odlok o razpisu referenduma ni bil sprožen sodni spor. Po izvedenem referendumu je Državni zbor obe občini z zakonom tudi ustanovil. Državni svet je zahteval od Državnega zbora ponovno odločanje. Na ponovnem odločanju pa Zakon ni bil sprejet. Tudi v novo začetem zakonodajnem postopku je bil predlog zakona za ustanovitev občine Ankaran zavrnjen, predlog zakona za ustanovitev občine Mirna pa je obtičal v zakonodajnem postopku.
17. Kot je bilo že navedeno, je glavni očitek pobudnikov, da je Državni zbor s tem, ko ni ustanovil obeh občin, čeprav je v postopku sam ugotovil, da izpolnjujeta obe območji vse ustavne in zakonske pogoje za ustanovitev občine, ravnal arbitrarno, kar v konkretnem primeru pomeni kršitev drugega odstavka 14. člena in 2. člena Ustave, v posledici pa je kršil tudi 9., 138. in 139. člen Ustave. Ugovor Državnega zbora je, da je pri odločanju o ustanovitvi občine povsem nevezan, saj gre za polno politično diskrecijo. Na javni obravnavi pa je dodal, da se ima pač tudi pravico premisliti. Predstavnik občine Koper je zatrjeval predvsem, da ni ustavne pravice do lastne občine, da je referendum o ustanovitvi občine posvetovalne narave ter da predlagana nova občina Ankaran tudi sicer ne izpolnjuje pogojev za občino.
18. Kar zadeva ugovore, da predlagana občina Ankaran ne izpolnjuje ustavnih in zakonskih pogojev, je treba opozoriti na stališče Ustavnega sodišča, da je treba vsa vprašanja v zvezi z izpolnjevanjem pogojev razrešiti v postopku do razpisa referenduma, tudi z uporabo sodnega varstva. Mestna občina Koper bi lahko izpodbijala Odlok o razpisu referenduma.[6] Zato ugovorov o neizpolnjevanju pogojev ni mogoče upoštevati. V sklepu št. U-I-239/98 je Ustavno sodišče sprejelo jasno stališče, da
"Državni zbor v postopku za sprejem zakona ne ugotavlja izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja, pač pa izhaja iz rezultatov referenduma ob upoštevanju 25. in 26. člena ZPUODO. V postopku za oceno morebitne neustavnosti zakona, s katerim so ustanovljene občine ali spremenjena njihova območja, in za oceno ustavnosti postopka, po katerem je bil zakon sprejet, je mogoče presojati le kršitve, ki so storjene v zakonodajnem postopku, in ne kršitev, storjenih v predhodnem postopku, za kar je predvideno posebno pravno varstvo."
19. Tudi ugovor, da ne obstaja pravica do lastne občine in da je Državni zbor povsem prost pri odločanju o ustanovitvi nove občine, čeprav je sam ugotovil izpolnjevanje ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev obeh novih občin, in kljub pozitivno izraženi volji prebivalcev, ni utemeljen. Takšno stališče ni skladno s 138. in 139. členom Ustave. Državni zbor ni dolžan ustanoviti nove občine, če ugotovi, da niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za njeno ustanovitev. Ker pa je Državni zbor ugotovil, da so bili ustavni in zakonski pogoji izpolnjeni, in po izpolnitvi še zadnjega pogoja – pozitivno izražena volja prebivalcev na referendumu – ter po ugotovitvi, da ne obstajajo razlogi, zaradi katerih bi ne bil dolžan upoštevati izida referenduma, bi moral v skladu s postopkom, ki ga je sam predpisal, ustanoviti obe občini. Nejasno in celo kontradiktorno je stališče Državnega zbora, da pri sprejemanju zakona, s katerim ustanovi občino, ni vezan ne na rezultat referenduma ne na ugotovitev predhodnega postopka o izpolnjevanju pogojev, ob istočasnem stališču, da je zoper ta zakon zagotovljeno pravno varstvo pred Ustavnim sodiščem, ki bo presodilo zlasti, ali iz celotnega procesnega gradiva izhajajo utemeljeni in prepričljivi razlogi za sprejeto odločitev Državnega zbora. Kaj naj bi bili ti razlogi in zakaj naj bi jih Ustavno sodišče sploh ugotavljalo, saj jih Državni zbor sploh ni dolžan navesti, če drži stališče Državnega zbora, da ni vezan ne na referendumski izid ne na svoje ugotovitve iz predhodnega postopka, iz odgovora Državnega zbora ni razvidno.
20. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-13/94 navedlo, da je naloga pravne države, da občanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen način. Državni zbor je s posebnim zakonom predpisal pogoje in postopek za ustanovitev občine. Po izvedenem predpisanem postopku, ki ga vodi Državni zbor, se občina ustanovi z zakonom. Drži, da je zakonodajalec pri sprejemanju zakonov, s katerimi na splošen in abstrakten način ureja družbena razmerja, povsem avtonomen, vezan le na Ustavo. To široko avtonomijo je glede ustanavljanja občin nesporno imel pri sprejetju zakonov, s katerimi je predpisal, skladno z Ustavo, pogoje in postopek za ustanovitev občin. Nima pa tako široke avtonomije pri sprejemanju zakona, s katerim odloči o ustanovitvi občine.
21.
"Ustanovitev občine po ustavno in zakonsko določenem postopku je sicer bistveni pogoj za uresničevanje ustavne pravice do lokalne samouprave
.[7]
To je ustavna pravica prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve
."[8] Sestavni del ustavne pravice do lokalne samouprave je tudi možnost, da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno. Temu je namenjena ustavna določba, da Državni zbor ustanovi občino po predhodni ugotovitvi volje prebivalcev. Državni zbor s svojim odločanjem ob zaključku tega postopka odloči prav o tej ustavni pravici, in sicer na podlagi ugotovitve, da so glede na izpeljani postopek, pridobljene akte in ugotovljena dejstva ter glede na izid referenduma izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Ne gre torej za "abstraktno pravico do občine" na katerem koli območju, temveč le na območju, ki izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje za oblikovanje občine.
22. Odločitev o ustanovitvi občine sprejme Državni zbor po izrecni določbi Ustave v obliki zakona. Vendar ta ustavna pristojnost Državnega zbora ne spremeni dejstva, da gre kljub predpisani formalni obliki po vsebini za odločitev o ustavni pravici v konkretnem, posamičnem primeru po poprej opravljenem postopku, predpisanem z Ustavo in ZLS. Zato zakonodajalec v tem primeru, kljub formi zakona, vendarle nima širokega polja proste presoje v smislu politično diskrecijskega odločanja, tako da bi – črpajoč svojo demokratično legitimacijo iz splošnih volitev – lahko le na podlagi vrednostne in interesne presoje odločil o tem, ali občino ustanovi ali ne. Polje proste presoje zakonodajalca je prisotno pri splošnem in abstraktnem pravnem urejanju pravic in obveznosti, saj se lahko demokratično izvoljeni zakonodajalec tedaj – ob spoštovanju ustavnih okvirjev – prosto odloči o najprimernejši pravni ureditvi. Pri odločanju o tem, ali bodo v konkretnem primeru prebivalci določenega območja lahko uresničili svojo ustavno pravico do lokalne samouprave v okviru nove občine, pa je zakonodajalec bistveno bolj vezan, saj je dolžan spoštovati pravila, ki si jih je sam določil. Čim je zakonodajalec za izvršitev svoje ustavne pristojnosti ustanoviti občino predpisal pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, in njihovo izpolnitev sam ugotavlja, ter poseben postopek, je v skladu z načelom zakonitosti in zaupanja v pravo in splošnim načelom enakosti dolžan ta pravila spoštovati.[9] Zakonska ureditev pogojev in postopka za ustanovitev občin ter zagotovitev sodnega varstva v tem postopku ne zahtevata le njenega spoštovanja, tudi od zakonodajalca (2. člen Ustave), temveč tudi enako obravnavanje vseh prebivalcev (pobudnikov), ki želijo na določenem območju oblikovati občino (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo enakosti seveda ne zahteva od Državnega zbora, da krši zakon (da ustanovi občino, čeprav za to niso izpolnjeni pogoji), zavezuje pa ga, da predpisane pogoje uporablja v vseh primerih enako. Če neko območje izpolnjuje pogoje, potem mora ravnati tako, kot je ravnal v primerih, pri katerih so bili pogoji izpolnjeni. Državljani, v konkretnem primeru prebivalci obeh območij, na katerih naj bi se ustanovili novi občini, so upravičeno pričakovali, da se bo zakonodajalec držal predpisanih pravil in da bo, če bodo izpolnjeni vsi predpisani pogoji, ustanovil občino, tako kot je ravnal v podobnih primerih. Ravnanje v nasprotju z opisanimi načeli pomeni kršitev načela zakonitosti in načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) ter splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
23. Državni zbor je s tem, ko ni ustanovil občin Ankaran in Mirna, ravnal arbitrarno (samovoljno), s čimer je kršil splošno načelo enakosti (drugi odstavek 14. člena) in načelo zakonitosti ter načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Zavrnitev ustanovitve obeh občin pa pomeni posledično tudi kršitev 138. in 139. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je ZUODNO v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
B. – IV.
24. Ugotovljeno neskladje z Ustavo mora Državni zbor odpraviti v roku dveh mesecev (2. točka izreka). Pri določanju roka za uskladitev je Ustavno sodišče upoštevalo, da je uskladitvena vsebina za zakon že znana in da za uskladitev ni treba ponovno izvesti predhodnega postopka ugotavljanja izpolnjevanja ustavnih in zakonskih pogojev ter izvesti referenduma, temveč je treba izvesti samo zakonodajni postopek za sprejetje novele ZUODNO. Tako je mogoče razumeti tudi prehodno določbo ZLS-R (8. člen), saj določa, da se postopki s predlogi za ustanovitev novih občin, o katerih je bil pred uveljavitvijo tega zakona (ZLS-R) razpisan referendum, nadaljujejo in končajo po določbah, ki so te postopke urejale pred uveljavitvijo tega zakona. Zakon postavlja kot kriterij za uporabo prej veljavnega zakona "razpis referenduma" in ne "že izvedeni referendum". V konkretnem primeru pa so bili tudi že razglašeni rezultati referenduma. Zakon sicer ne opredeljuje pojma "končanje postopkov". Vendar glede na to, da veže uporabo ZLS-R ali pred to spremembo veljavnega zakona na "razpis referenduma", ki pomeni zaključek predhodnega postopka, je povsem jasno, da se pojem "dokončanje postopka" nanaša na zakonodajni postopek. Zato so vsa dejanja, opravljena v predhodnem postopku, vključno z referendumom, ostala pravno veljavna. Ob tem je treba poudariti tudi, da se ugotovljene protiustavnosti nanašajo samo na zakonodajni postopek in ne na predhodni postopek.
B. – V.
25. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je ZUODNO v neskladju z Ustavo, in naložilo njegovo uskladitev z Ustavo, vendar za odpravo ugotovljene protiustavnosti to ni dovolj. Cilj postopkov za ustanovitev občine je v izvrševanju lokalne samouprave na določenem območju, to pa se zagotovi šele z volitvami županov in občinskih svetnikov, kar v bistvu pomeni zadnjo fazo postopka pred konstituiranjem občine. Zato je ZUODNO v neposredni povezavi z Zakonom o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – v nadaljevanju ZLV). Predpis, s katerim se zagotavlja izvrševanje teh volitev, je razpis rednih lokalnih volitev, ki ga izda Predsednik Državnega zbora v zakonsko določenih rokih.[10] Zato je Ustavno sodišče, glede na ugotovljeno neustavnost ZUODNO, na podlagi pooblastila iz 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ocenilo tudi ustavnost Akta o razpisu rednih lokalnih volitev v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in Občini Trebnje. Izvrševanje navedenega akta je v delu, ki se nanaša na Mestno občino Koper in Občino Trebnje, Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010 zadržalo. Ker je Ustavno sodišče odločilo, da je ZUODNO protiustaven, ker ni ustanovil novih občin, je v neskladju z Ustavo tudi Akt o razpisu rednih lokalnih volitev v delu, v katerem je bilo njegovo izvrševanje zadržano, in zato niso bile volitve v Mestno občino Koper in v Občino Trebnje izvedene. Z izvedbo volitev v Mestno občino Koper in Občino Trebnje, ne da bi se pred tem ustanovili novi občini, bi se podaljševalo s to odločbo ugotovljeno protiustavno stanje in onemogočalo prebivalcem novih občin, da v njih uresničujejo lokalno samoupravo, kar pomeni kršitev načela zakonitosti in zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče, ker so bila na podlagi tega akta v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje določena volilna opravila že opravljena, Akt o razpisu rednih lokalnih volitev v delu, ki se nanaša na volitve v organe Mestne občine Koper in Občine Trebnje, odpravilo (3. točka izreka). To pomeni, da so izgubila veljavnost tudi vsa volilna opravila in akti, ki so bili na podlagi tega dela razpisa lokalnih volitev opravljeni oziroma izdani.
B.– VI.
26. Po uskladitvi ZUODNO z Ustavo je treba zagotoviti čimprejšnje lokalne volitve v novih občinah, ki bosta nastali z izločitvijo iz Mestne občine Koper in iz Občine Trebnje, ter v navedenih občinah. Ustavno sodišče je zato na podlagi 40. člena ZUstS določilo, da Predsednik Državnega zbora v roku 20 dni po uveljavitvi zakona, s katerim bo odpravljena ugotovljena protiustavnost, razpiše lokalne volitve v obe novi občini ter v Mestno občino Koper in Občino Trebnje po pravilih za predčasne volitve (4. točka izreka). Za tak način izvršitve se je Ustavno sodišče odločilo, ker je rok, ki ga določa ZLS za dokončanje postopkov, že potekel. Odlaganje izvršitve te odločbe pa bi pomenilo neupoštevanje odločbe Ustavnega sodišča in s tem kršitev 2. in 3. člena Ustave ter tudi podaljševanje ugotovljene protiustavnosti.
B. – VII.
27. Zaradi pravne varnosti pri delovanju Mestne občine Koper in Občine Trebnje v obdobju do izvedbe lokalnih volitev na podlagi z Ustavo usklajenega ZUODNO je, ne glede na 41. in 42. člen ZLS,[11] določeno podaljšano trajanje mandatov, in sicer do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov teh občin. V tem obdobju imajo člani občinskega sveta in župan v teh občinah redna pooblastila za odločanje o vseh zadevah iz pristojnosti občin (5. točka izreka).
28. Ustavno sodišče se zaveda, da je periodičnost volitev eden pomembnejših elementov volilne pravice in načela demokratičnosti. Vendar je podaljšanje mandatov v Mestni občini Koper in Občini Trebnje, čeprav bodo zaradi tega volitve izvedene po izteku mandatne dobe, določene z ZLS, nujno, da se zagotovi občanom, ki so v skladu z Ustavo in zakonom predlagali ustanovitev novih občin (za katere je Državni zbor v predpisanem postopku ugotovil, da izpolnjujejo vse pogoje za ustanovitev in so izrazili voljo ustanoviti občino), uveljaviti in izvrševati pravico do lokalne samouprave, vključno z volitvami, v občini,
"ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki ga določa zakon"
.[12] Uskladitev območja občine z Ustavo, ne da bi bile izvedene tudi volitve v (nove) občine, še ne pomeni zagotovitve izvrševanja lokalne samouprave v tej občini. Pravice (pristojnosti) lokalne samouprave v pretežnem delu uresničujejo občani prek izvoljenih organov (občinskega sveta in župana). Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da krajši zamik volitev ne pomeni nedopustnega posega v volilno pravico, v nobenem primeru pa ne povzroči njene izvotlitve.
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena, drugega odstavka 45. in 48. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Sovdat, ki je dala odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Petrič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Avtor C. Ribičič ob sodelovanju I. Kaučiča in L. Udeta, s posvetovanjem s F. Gradom, Institut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, 17. maj 2010.
[2] V tej odločbi je Ustavno sodišče razveljavilo prvi in tretji odstavek 14. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93), po katerih je bil Državni zbor obvezan ustanoviti občino v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu, ker je presodilo, da s tem teče proces, po katerem naj bi v Sloveniji nastale lokalne skupnosti, ki ne izpolnjujejo ustavnih in zakonskih kriterijev za ustanovitev.
[3] Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta 2. in 3. člen ZUODNO v neskladju z Ustavo, ker ustanavljata občine, ki ne izpolnjujejo ustavnih in zakonskih zahtev.
[4] Pravilno: odločba Ustavnega sodišča št. U-I-103/02 z dne 18. 4. 2002, Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 64, v kateri je bilo poudarjeno, da mora biti ravnanje Državnega zbora vedno v skladu z Ustavo in zakoni, ne glede na njegovo prejšnje nezakonito ravnanje (ker je pripeljalo do ustanovitve občin, ki niso bile v skladu z ustavnim konceptom občine).
[5] Strokovna mnenje so izdelali: M. Cerar, J. Čebulj, I. Kristan, M. Senčur, J. Šmidovnik in S. Vlaj.
[6] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-322/98.
[7] Tako v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-254/06 z dne 10. 4. 2008, 5. točka obrazložitve.
[8] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999, Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209, 13. točka obrazložitve.
[9] Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-103/02.
[10] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-403/98 z dne 19. 11. 1998, OdlUS VII, 206, glede zadržanih rednih volitev v Mestni občini Koper.
[11] Člen 41 ZLS določa, da štiriletna mandatna doba članov občinskega sveta traja do prve seje novoizvoljenega sveta, tako pri rednih volitvah kot pri predčasnih volitvah in tudi pri volitvah, ki so bile iz kakršnega koli razloga opravljene po rednih volitvah v občinske svete. Člen 42 ZLS določa, da štiriletna mandatna doba župana traja do prve seje novoizvoljenega občinskega sveta tako pri rednih kot pri predčasnih volitvah in tudi pri volitvah, ki so bile iz kakršnega koli razloga opravljene po rednih volitvah v občinske svete.
[12] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-254/06.
U-I-137/10-50
26. 11. 2010
Odklonilno ločeno mnenje sodnice mag. Jadranke Sovdat
1. Pobudniki so z ustavno pritožbo napadli ravnanje Državnega zbora Republike Slovenije v postopku sprejemanja novele Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij in veto Državnega sveta Republike Slovenije na novelo tega zakona, ki jo je Državni zbor sprva sprejel. Hkrati so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 − uradno prečiščeno besedilo − v nadaljevanju ZUODNO) z očitkom protiustavne pravne praznine, ker ne vsebuje občin Ankaran in Mirna, ter podrejeno Akt o razpisu rednih lokalnih volitev, objavljen v Uradnem listu RS, št. 60/10. Ustavno sodišče je o vloženi ustavni pritožbi že odločilo in jo s sklepom senata št. Up-604/10 z dne 13. 9. 2010 zavrglo, ker ravnanje Državnega zbora in veto Državnega sveta v zakonodajnem postopku nista posamična akta, zoper katera bi bila lahko dopustna ustavna pritožba. Ker je bilo o ustavni pritožbi že odločeno, je torej predmet tega postopka samo odločanje o ustavnosti ZUODNO z očitkom protiustavne pravne praznine, ker ne vsebuje občin Ankaran in Mirna, pri čemer je bil postopek odločanja začet s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010, s katerim je bila pobuda sprejeta. Ker je Ustavno sodišče s tem sklepom zadržalo izvrševanje akta Predsednika Državnega zbora o razpisu rednih volitev, kolikor se nanaša na Mestno občino Koper in Občino Mirna, je predmet tega odločanja tudi predlog pobudnikov o oceni ustavnosti tega predpisa, če bi Ustavno sodišče to štelo za potrebno.
2. Pri sklepu o sprejemu pobude in odločitvi o zadržanju izvedbe volitev v navedenih občinah nisem sodelovala. To seveda ni ovira, da se ne bi mogla priključiti večini v tej odločbi. Vendar mi tega ne dopuščajo ustavnopravni razlogi, ki po mojem mnenju nasprotujejo argumentom večinske odločbe, s katerimi se utemeljuje protiustavnost Zakona. Prav tako se ne morem strinjati s poseganjem v volilno pravico.
I.
3. Ustava določa v 9. členu, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, v 138. členu pa, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. V drugem odstavku 139. člena opredeli teritorialni vidik občine, ko določi, da njeno območje obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Druge vidike[1] občinske lokalne samouprave pa Ustava opredeli, kolikor jih opredeli, v 140. in 142. členu. Evropska listina lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, Mednarodne pogodbe, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS) v prvem odstavku 3. člena opredeljuje pojem lokalne samouprave kot "pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva". V drugem odstavku tega člena pa med drugim določa, da to pravico uresničujejo sveti ali skupščine, ki jih sestavljajo člani, izvoljeni s svobodnim in tajnim glasovanjem na podlagi neposredne, enakopravne[2] in splošne volilne pravice, in imajo lahko izvršilne organe, ki so jim odgovorni.
4. Po tretjem odstavku 139. člena Ustave se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju, pri čemer zakon določi tudi območje občine. O območjih lokalnih skupnosti govori MELLS le toliko, da v 5. členu določa, naj se meje lokalne oblasti ne spreminjajo brez predhodnega posvetovanja z lokalnimi skupnostmi, na katere se nanašajo; po možnosti z referendumom, kjer to dopušča zakon. Tretji odstavek 139. člena Ustave je imel ob njegovi uveljavitvi še poseben pomen predvsem zaradi tega, ker je bilo treba na podlagi ustavnih določb lokalno samoupravo s pristojnostmi, ki ji gredo po Ustavi in MELLS, šele vzpostaviti. Tudi odločitev v tej zadevi je bistveno odvisna od opredelitve njegove vsebine. Vendar ta ni mogoča, ne da bi poprej razčistili, kaj v bistvu lokalna samouprava je ter kakšna je narava pravic ali obveznosti, ki iz te ustavno opredeljene institucije izhajajo, in kdo je njihov nosilec. Razumevanje slednjega nam namreč omogoča razumevanje prvega. Tako glede enega kot glede drugega imam v primerjavi z večino bistveno drugačno stališče.
5. Videti je, kot da si ves čas po uveljavitvi ustavne podlage za vzpostavitev lokalne samouprave nasproti stojita dva koncepta, pri čemer naj bi bila po prvem lokalna samouprava le javnopravna institucija, ki ima pravice (le) kot takšna, po drugem pa naj bi bila pravica lokalnih prebivalcev, da sami upravljajo svoje lokalne javne zadeve. Če Ustava zagotavlja drugo, potem se kot samo po sebi umevno zastavlja vprašanje, ali imam kot posameznik, ki živim na določenem območju, pravico zahtevati lokalno samoupravo, in če jo imam, kakšno lokalno samoupravo imam pravico zahtevati. Ali imam ustavno varovano pravico zahtevati občino? Videti je torej, da imamo opravka z dvema vprašanjema: Ali je lokalna samouprava kot "pravnosistemska institucija, ki opredeljuje položaj (status) lokalne skupnosti"[3] oziroma "pravnosistemska kakovost, ki mora biti izrecno podeljena (…) lokalni skupnosti z ustreznim aktom države",[4] le pravica (in sposobnost) lokalnih oblasti do urejanja lokalnih javnih zadev, kot pravi prvi odstavek 3. člena MELLS, torej pravica, ki pripada lokalni skupnosti kot samostojni osebi javnega prava? Ali pa pomeni lokalna samouprava (le ali tudi) ustavno pravico prebivalcev Slovenije, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in z interesi, da sami urejajo svoje lokalne zadeve v lokalni skupnosti? Ti vprašanji sta se zastavljali že vse od samega nastajanja Ustave in glede na vse videno doslej se je izkazala prav za preroško navedba enega izmed razpravljavcev Komisije za ustavna vprašanja, da gre "za veliko vprašanje, ki ga bo pravo dolgo diskutiralo".[5] Očitno ti vprašanji še do danes nimata jasnih odgovorov. Če bi jih imeli, najbrž ne bi bilo to vprašanje kot osrednje  ponovno izpostavljeno ob sprejemanju zadnje novele Zakona o lokalni samoupravi.[6] In očitno je osrednje tudi v tej zadevi. Videti je, da tudi kljub številnim odločitvam Ustavnega sodišča, ki so nastajale zlasti v postopku ustanavljanja občin v funkciji vzpostavitve sistema lokalne samouprave in so bile zlasti obremenjene z vzpostavljanjem t. i. mreže občin, torej z vprašanjem teritorialne razdelitve območja države zaradi zagotovitve lokalne samouprave, nimamo jasnih ustavnopravnih odgovorov na ta vprašanja, kar zamegljuje tudi ustavnopravno vsebino tretjega odstavka 139. člena Ustave. Videti je celo, kot da se skuša vprašanje kvalitete lokalne samouprave reševati s kvantiteto občin. Bojim se, da se bo to stanje tudi po tej odločbi samo še nadaljevalo.
6. Poglejmo za začetek po odločbah Ustavnega sodišča. Njegove razlage 9. in 138. člena Ustave so namreč za Državni zbor zavezujoče. Tudi odločba se nanje sklicuje. V odločbi št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8) Ustavno sodišče ugotavlja, da je "pravica do lokalne samouprave" (
tudi v odločbi pisano v narekovajih, op. J. S.
) "neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave iz 9. člena Ustave kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani, ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave." K tej opredelitvi Ustavno sodišče takoj povzame iz preambule MELLS, da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične vladavine, da je pravica državljanov, da sodelujejo pri upravljanju javnih zadev eno od demokratičnih načel in da se ta pravica lahko najbolj neposredno izvršuje na lokalni ravni, ter dodaja vsebino prvega odstavka 3. člena MELLS. V odločbi št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 58) je Ustavno sodišče ob poudarku, da je občina temeljna lokalna skupnost, navedlo, da njeno
ustavno zasnovo
pogojujejo
(
poud. J. S.
) 1) skupne potrebe in interesi 2) prebivalcev 3) enega ali več naselij, 4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (…) narave 5) samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države.[7]
7. Že iz navedenih stališč Ustavnega sodišča po mojem mnenju izhaja, da je lokalna samouprava nedvomno institucionalni okvir odločanja o lokalnih javnih zadevah (tako kot je država institucionalni okvir odločanja o državnih zadevah[8]), pri čemer je samoupravnost pri opravljanju javnih zadev tista njena pravica – pravica lokalne skupnosti kot samostojne osebe javnega prava, ki jo bo uveljavljala in uspešno branila proti (predvsem) državi, kadar bi ta nedopustno posegala v njen z Ustavo varovan položaj. Vendar ta institucija ni sama sebi namen. Namenjena je temu, da bodo lahko ljudje, ki živijo na območju, s katerim je zamejena, samoupravljali lokalne javne zadeve v svojo korist – bodisi z neposrednimi oblikami odločanja bodisi na način, ki je prevladujoče uveljavljen, torej po sistemu predstavniške demokracije z volitvami, kar ne nazadnje jasno razberemo tudi iz drugega odstavka 3. člena MELLS. Zato so ti ljudje konstitutitvni sestavni del lokalne samouprave in nedvomno sodijo v pravno opredelitev te institucije.[9] V njenem okviru uresničujejo svojo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ki jo MELLS opredeljuje kot načelo, Ustava pa jo je s 44. členom povzdignila na raven človekove pravice.
Vendar je pri tem najpomembneje to, da lokalna samouprava zaradi tega, ker se v njenem okviru uresničujejo tudi (ta in druge) človekove pravice, sama po sebi še ni človekova pravica
[10], tako kot to tudi ni država, čeprav se v njenem okviru uresničujejo (ta in še vse druge) človekove pravice.
Zato tudi 138. člen Ustave ne govori o "uresničevanju pravice do lokalne samouprave", ampak govori o "uresničevanju lokalne samouprave". Pa kljub temu lahko govorimo o ustavni (in ne človekovi!) pravici do lokalne samouprave. O ustavni pravici do lokalne samouprave lahko govorimo v pomenu, ki je verjetno nesporen, ko govorimo o pravicah samouprave lokalnih skupnosti v razmerju do države. Morebiti lahko govorimo tudi v
pomenu ustavne pravice ljudi
, ki živijo na območju Republike Slovenije,
da o skupnih vprašanjih lokalnega pomena odločajo na način, kot je zagotovljen z institucijo lokalne samouprave
. Če že lahko govorimo o ustavni pravici ljudi, potem po mojem mnenju samo v tem pomenu. Če namreč država kljub ustavnim določbam sploh ne bi vzpostavila lokalne samouprave, bi jo vzpostavila le navidezno ali pa bi jo celo ukinila, bi lahko njeni državljani zahtevali, naj jim to pravico zagotovi – naj jim torej zagotovi pravico, da bodo o lokalnih javnih zadevah odločali v okviru lokalne samouprave in ne v okviru države.
8. Ni pa mogoče govoriti o tem, da vsebina te ustavne pravice z vidika posameznika pomeni tudi to, da ima skupina ljudi na določenem območju pravico zahtevati ustanovitev "svoje" lokalne skupnosti, kateri naj država podeli status samouprave in vse pristojnosti, ki so s to lastnostjo povezane. Torej ni mogoče reči, da iz Ustave izhaja "ustavna pravica posameznikov do lastne občine". Tako opredeljena vsebina lokalne samouprave po mojem mnenju logično izhaja tudi iz opredelitev Ustavnega sodišča v odločbah št. U-I-13/94 in št. U-I-90/94. V odločbi št. U-I-322/98 pa v 11. točki obrazložitve beremo po uvodni trditvi, po kateri pristojnost Državnega zbora izhaja iz Ustave, saj se občine ustanavljajo in njihova območja spreminjajo izključno z zakonom, tudi naslednje: "Upravičeni predlagatelji (
po 3. členu tedaj veljavnega ZPUODNO, op. J. S.
) pa so določeni zelo široko, tako da lahko prebivalci v kar največji meri uresničujejo pravico do lokalne samouprave (pravico do ustanavljanja občin)." Če bi v tej odločbi Ustavno sodišče ostalo le pri tem zapisu, bi še lahko govorili, čeprav težko zaradi dostavka v oklepaju, o razlagi v eno ali drugo smer, ker pa je hkrati zahtevalo vzpostavitev sodnega varstva zoper odločitve Državnega zbora v predhodnem postopku ugotavljanja obstoja ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev občine, pa te odločbe ni mogoče razumeti drugače, kot da se je bistveno nagnila v smer lokalne samouprave kot pravice prebivalcev zahtevati ustanovitev občine. Tokratna odločba to jasno potrjuje. Ustavnopravne razloge proti takšnemu stališču je razložil že sodnik Ribičič v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-322/98. Citiram iz njegovega ločenega mnenja: "Pravica do lokalne samouprave (…) ne pomeni pravice do ustanovitve občine. Globoko sem prepričan, da takšne pravice ni mogoče izpeljati iz tretjega odstavka 139. člena Ustave (…). Nekoliko bolj trdno, čeprav po mojem mnenju ne tudi zadostne podlage za pravico prebivalcev, da oblikujejo občino, vsebuje 138. člen Ustave (…) Nezadostnost takšne ustavne podlage za konstruiranje človekove ustavne pravice do oblikovanja občine postane posebej očitna, če bi nekdo poskušal iz navedene ustavne določbe izpeljevati pravico do oblikovanja širše lokalne skupnosti, pokrajine, regije ali dežele, ki jih lahko štejemo med 'druge', širše lokalne skupnosti." Zanikanje obstoja ustavne pravice do oblikovanja občine po njegovem mnenju še ne pomeni negiranja pravice do lokalne samouprave, saj je to mogoče uresničevati v različnih oblikah in na zelo raznolike načine in nikakor ne, kot pravi, "le v okviru občine, ki je ustanovljena po podobi posamezne krajevne skupnosti, skupine ljudi ali posameznika." S temi ustavnopravnimi argumenti se lahko samo strinjam. Ne moremo govoriti o lokalni samoupravi kot o pravici, ki ljudem zagotavlja "možnost, da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno", ali kot o "pravici prebivalcev, ki prebivajo na določenem območju, da to pravico uresničujejo v 'lastni' občini," kot pravi odločba. Po mojem mnenju
lahko govorimo o lokalni samoupravi le kot o ustavni pravici ljudi, da o skupnih vprašanjih lokalnega pomena odločajo na način, kot je zagotovljen z institucijo lokalne samouprave.
Tako vidim ustavnopravno vsebino lokalne samouprave.
9. In takšno vsebino je po mojem mnenju treba imeti pred očmi tudi pri razlagi tretjega odstavka 139. člena Ustave. Po tej določbi se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju; zakon tudi določi območje občine. Na razlago te določbe pomembno vpliva pravna narava referenduma, ki ga zahteva. Tudi pri tem si najprej oglejmo, kar je o njem doslej že reklo Ustavno sodišče. Večina odločb Ustavnega sodišča se namreč nanaša prav na to. V odločbi št. U-I-144/94 Ustavno sodišče pravi, da je volja prebivalcev za ustanovitev občine odločilna, seveda kolikor je v skladu z ustavnim in zakonskim konceptom občine.[11] Pri tem referendum iz tretjega odstavka 139. člena ni zavezujoč, ampak zahteva le, da Državni zbor prej ugotovi voljo volivcev, "v ustavni pristojnosti Državnega zbora pa je, da, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev, z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje." Še bolj jasno je to stališče izraženo v odločbi št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 73/94, in OdlUS III, 122),[12]  ko Ustavno sodišče pravi: "Referendumi v smislu 139. člena Ustave namreč izražajo voljo prebivalstva na določenem teritoriju, ki ni nujno skladna z interesi sosednjih območij
in s širšimi javnimi koristmi, ki jih mora upoštevati zakonodajalec pri določitvi teritorialne členitve države, ki bo omogočala ne le izvajanje lokalne samouprave, pač pa tudi izvajanje tistih oblastnih nalog države, ki jih bo ta izvajala preko občin oziroma nanje prenesenih pristojnosti države
(
poud. J. S.)
.
Zato je Ustava predvidela poizvedovalni referendum, končno določitev območja občine pa je prepustila zakonodajalcu." Vendar je že v tej odločbi Ustavno sodišče dodalo opozorilo, da bi šlo lahko za preseganje ustavnih pooblastil, če bi Državni zbor ne oblikoval občine na območju, ki izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje in na katerem so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev svoje občine. Ta
obiter dictum
je postal nosilni razlog v odločbi št. U-I-294/98 z dne 12. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 185), v kateri Ustavno sodišče pravi, da je Državni zbor pri ustanavljanju občin in spreminjanju njihovih območij vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu (…), razen v dveh primerih: 1) ko bi upoštevanje referendumske volje povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o občini, in 2) ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ni mogoče. Ravnanje v nasprotju z referendumskimi izidi tudi v drugih primerih pa naj bi pomenilo kršitev 1. člena, prvega stavka drugega odstavka 3. člena, 44. in 9. člena Ustave.
10. Ali po tem stališču še vedno lahko govorimo o tem, da je referendum posvetovalen in da rezultat referenduma zakonodajalca pravno ne zavezuje, ko Ustavno sodišče v isti sapi govori o posvetovalnem referendumu, ki takšen tudi ostane, če se prebivalci izrečejo proti ustanovitvi občine ali drugim spremembam? Če se (v primeru, ko bo v postopku ustanavljanja občine zakonodajalec menil, da so sicer izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine in da tudi v preostalem delu obstajajo pogoji za nadaljnji obstoj občine) prebivalci dotičnega območja izrečejo za ustanovitev občine, pa ni več posvetovalni referendum? Kar naenkrat ta referendum glede na njegov izid postane pravno zavezujoč za zakonodajalca – iz česar bi izhajalo, da s tem za zakonodajalca nastopi ustavna obveznost ustanoviti občino. To namreč sledi iz stališča Ustavnega sodišča, pri čemer ZLS pred uveljavitvijo novele ZLS-R v tretjem odstavku 15. člena (oziroma še prej 26. členu tedaj veljavnega ZPUODNO), če vzamemo primer, ki je aktualen, po mojem mnenju tega celo ni zahteval. ZLS je določal, da se del občine, ki obsega območje naselja ali več sosednjih naselij,
lahko
izloči iz občine in ustanovi kot nova občina, če se za to na referendumu v tem delu občine odloči večina volivcev, ki so glasovali, in če preostali del občine tudi izpolnjuje pogoje za novo občino. Zakonodajalec si je s takšno zakonsko določbo zadal obveznost, da občine ne bo ustanavljal v primerih, ko bo sicer štel, da za to obstajajo pogoji, pa bo temu nasprotovala volja ljudstva na zadevnem območju. Ustavno sodišče pa mu je s svojo razlago naložilo še obveznost, da jo ustanovi, kadar volja ljudstva za to obstaja, kljub izrecni besedi "lahko" v zakonskem besedilu, čeprav po mojem mnenju takšna obveznost ni bila dana. Do tega stališča je bilo mogoče priti samo na podlagi razumevanja vsebine pravice do lokalne samouprave, za katero menim, da ustavnopravno ne drži. Istočasno govoriti o tem, da gre za posvetovalni referendum, pa hkrati ugotoviti, da je Državni zbor dolžan z zakonom ustanoviti občino ob "pozitivnem" rezultatu referenduma, po mojem mnenju ne gre.
11. Zanimivo je, da so pravni teoretiki večinoma pred in po navedeni odločbi in ob številnih zakonskih spremembah ZLS oziroma posebnega zakona o postopku ustanavljanja občin vztrajali na jasnem stališču o posvetovalni naravi tega referenduma. Prof. Kaučič sicer leta 1996 govori o relativno posvetovalnem referendumu, čeprav pravi, da tretji odstavek 139. člena Ustave "na eni strani zapoveduje uporabo referenduma, na drugi strani pa predpostavlja njegovo posvetovalno, torej neobvezno moč."[13] Prof. Grad pa leta 1998 pravi: "Brez opravljenega referenduma torej občine ni mogoče ustanoviti, zato je njegova uporaba obvezna (…). Po svojih posledicah pa ta referendum ni obvezen, saj ne obvezuje državnega zbora, da bi upošteval referendumsko odločitev. To pomeni, da referendum pravno ne obvezuje državnega zbora, kar pa ne pomeni, da ni politično vezan na tako odločitev, ker je ta izraz ljudske volje na določenem območju."[14]  In povsem jasno doda: "Če so se prebivalci na ustreznih referendumskih območjih odločili za ustanovitev občine, jo državni zbor lahko ustanovi z zakonom,
ni pa obvezan to storiti
(
poud. J. S.
)." Prav tako dr. Vlaj leta 2002 v Komentarju Ustave povsem jasno pravi: "Referendum je posvetovalne narave in ne zavezuje DZ, da ustanovi občine samo v skladu z referendumskim izidom. Ustava je predvidela poizvedovalni referendum,
končno določitev območja občine pa je prepustila zakonodajalcu
(
poud. J. S.
)."[15]
12. Kako je potemtakem po mojem mnenju treba razumeti tretji odstavek 139. člena Ustave? Kot ustavna sodnica seveda ne morem pristati na to, da bi bil referendum v tej določbi "napaka v ustavi", kot zapiše prof. Šmidovnik,[16] saj sem prisegla, da bom Ustavo varovala in sodila na njeni podlagi. Treba je ugotoviti ustavnopravno vsebino zadevne določbe in ugotoviti, kakšen pomen imajo pri tem njeni sestavni deli in določba kot celota. Referendum, ki ga je Državni zbor dolžan razpisati, je nedvomno namenjen temu, kot je lepo reklo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-285/98, da se prebivalci lahko demokratično opredelijo do predlaganih sprememb v območju občine. Kot takšen ima posvetovalno naravo, ki pravno ne more obvezovati Državnega zbora, lahko pa ima, kot lepo pravi tudi prof. Grad, politične učinke. Vendar slednji niso in ne morejo biti stvar ocene ustavnosti. Če bi rezultat referenduma imel obvezujoče pravne učinke, bi bil namreč izničen v celoti tisti del določbe tretjega odstavka 139. člena Ustave, ki poverja Državnemu zboru pristojnost, da ustanovi občino z zakonom. Ta zakon ni zakon za konkreten primer, čeprav bi to na prvi pogled lahko izhajalo iz njega glede na njegovo vsebino, ki opredeljuje meje občine, in podeljuje, kot pravi dr. Šmidovnik, posamezni občini pravnosistemsko kakovost. Ta pa v svoji naravi prinaša bistvene splošne učinke. Na njeni podlagi bo občina lahko v izvrševanju svojih pristojnosti z močjo lokalne javne oblasti na splošen način urejala vsa vprašanja, po njenih predpisih se bodo morali ravnati ne le njeni prebivalci, ampak vsi, ki jih bo v posamičnih primerih njena oblast zadevala. Na podlagi te kakovosti bo svojo izvirno moč črpala neposredno iz ustavnega položaja. Take moči pa zakoni "za konkreten primer" ne dajejo. Ker mora imeti zakonodajalec pri tem pred očmi ne le lokalne interese, ampak tudi splošne interese, za kar je dobil legitimacijo na demokratičen način, to je z volitvami, zaradi česar je sam legitimni predstavnik vseh državljanov, ki prek njega izvršujejo svojo pravico do upravljanja javnih zadev iz 44. člena Ustave, je ne njegova pravica, ampak njegova pristojnost in dolžnost, da spoštuje lokalne interese toliko, kolikor to splošni interes dopušča. Pri sprejemanju zakonov ga po mojem mnenju Ustava zavezuje enako ne glede na to, ali z zakonsko vsebino ureja druga vprašanja ali pa z zakonom podeljuje občini "pravnosistemsko kakovost".
13. Na podlagi navedenega lahko sklenem, da iz ustavne opredelitve lokalne samouprave ne izhaja pravica prebivalcev določenega območja imeti svojo občino in iz Ustave ne izhaja obveznost Državnega zbora, da je pri ustanavljanju občine pravno obvezan sprejeti zakon o ustanovitvi občine, če so se prebivalci izrekli na referendumu za njeno ustanovitev. Drugačna razlaga tretjega odstavka 139. člena Ustave bi izničila položaj demokratično izvoljenega predstavniškega telesa, ki je pri sprejemanju odločitev v zakonodajnem postopku vezan na Ustavo. Poslanci so predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na navodila, kot pravi prvi odstavek 82. člena Ustave. Vezani pa so na Ustavo sámo in so jo dolžni spoštovati, dokler je v predpisanem postopku ne spremenijo, ker je to elementarni del vladavine prava. Ustava oziroma v tem primeru njen tretji odstavek 139. člena pa od njih ne zahteva, naj dajo prednost parcialnim lokalnim interesom pred splošnimi interesi države, če sami ocenijo, da je treba ravnati drugače.
14. Ustavno sodišče je v preteklih odločbah ob hudi izpostavljenosti vprašanju oblikovanja mreže občin (ki naj bi se sicer zaključilo leta 1998, čeprav je bilo iz številnih nadaljnjih predlogov razvidno, da naj bi se proces samo še nadaljeval) s svojo odločbo št. U-I-103/02 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 64) "plaz" ustanavljanja novih občin ustavilo, vendar ta odločba z vidika vprašanj, ki se tu obravnavajo, ni bistveno pomembna, čeprav je Ustavno sodišče posameznim krajevnim skupnostim priznalo status pobudnic prav v povezavi z odločbo št. U-I-322/98; prav slednja je šla v stališčih, s katerimi se ne strinjam, najdlje. Tisto, kar se mi zdi pomembneje, je, da po mojem mnenju
obstajajo predstavljeni ustavnopravni razlogi, na podlagi katerih bi moralo Ustavno sodišče spremeniti stališče o ustavnopravni vsebini lokalne samouprave in o ustavnopravni vsebini tretjega odstavka 139. člena.
Žal se tudi s tokratno odločbo Ustavnega sodišča to ne bo zgodilo. Nasprotno, ta odločba samo še dodatno pritrjuje dosedanjim stališčem, s katerimi se ne morem strinjati.
II.
15. Ustavno sodišče v skladu z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave omejuje Državni zbor v izvajanju njegove zakonodajne funkcije samo z vidika ustavnosti. V tem pomenu govorimo o ustavni demokraciji, ker se mora v primeru ugotovljenih protiustavnosti v zakonu izražena volja, čeprav je bila sprejeta v vnaprej določenem postopku in jo je sprejel demokratično oblikovan predstavniški organ, umakniti višji vrednoti – Ustavi, katere varuh je Ustavno sodišče. Pri tem Ustavno sodišče ne sme presojati politične korektnosti ravnanja zakonodajalca in po načelu samoomejevanja ne sme posegati v polje njegove proste presoje pri urejanju razmerij v družbi. Lahko pa presoja ustavnost postopka sprejemanja zakona, vendar samo v obliki t. i.
a posteriori
ustavnosodne kontrole.
16. Pred seboj imamo primer, ko pobudniki zatrjujejo, da je veljavni ZUODNO protiustaven, ker ne vsebuje občin Ankaran in Mirna, protiustavnost pa naj bi izhajala iz tega, da naj bi v postopku sprejemanja novele tega zakona, ki ni bila sprejeta, prišlo do kršitev, ki povzročajo protiustavnost. Postopek sprejemanja zakona lahko Ustavno sodišče presoja samo z vidika ustavnosti na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS, kar pomeni, da mora imeti Ustavno sodišče pred seboj predpis, za katerega oceno je pristojno, sestavni del te ocene pa je lahko tudi ocena ustavnosti postopka njegovega sprejemanja. Pri tem je Ustavno sodišče v svojih dosedanjih odločitvah tudi povsem jasno poudarilo, da je v primeru zakona lahko predmet presoje samo ustavnost postopka, ne pa morebitna kršitev poslovnika ali zakona. Morebitne kršitve zakona bi lahko prerasle na ustavno raven, če bi šlo za to, da je postopek zakona urejen s posebnim zakonom in bi morda lahko šlo za kršitev 2. člena Ustave, če zakonodajalec krši pravila postopka, ki si jih je sam določil. Vendar po mojem mnenju takega primera sploh nimamo pred seboj. Zakonodajni postopek, glede katerega pobudniki zatrjujejo kršitve, je bil končan (oziroma v primeru Mirne celo to še ni jasno – "obtičal" naj bi, kot pravi odločba), ne da bi imeli pred seboj veljaven zakon, ki bi bil lahko predmet ustavnosodne presoje. Ker je tako, ne moremo presojati postopka sprejemanja neobstoječega zakona. Ta samostojna pristojnost iz tretjega odstavka 21. člena ZUstS namreč ne izhaja, kar je logično, ker bi bila sicer brez ustavne podlage vzpostavljena
a priori
ocena ustavnosti zakona. Na tak način tudi ni mogoče konstruirati presoje ravnanja Državnega zbora, ki bi imela lahko enako metodo dela kot npr. v ustavni pritožbi, vendar bistveno daljnosežnejše posledice – ukaz zakonodajalcu po sprejemu zakona. Prav to pa je Ustavno sodišče storilo, pri čemer mu je ukazalo sprejeti zakon s točno določeno vsebino.
17. Zato je po mojem mnenju mogoče zatrjevanje pobudnikov presojati samo z vidika tega, kar lahko naslavljajo na veljavni ZUODNO. Ta pa je lahko protiustaven samó, če pobudniki dokažejo, da je protiustaven zato, ker ne določa Ankarana in Mirne kot samostojnih občin. To bi lahko utemeljili samó tako, da bi dokazali, da iz Ustave (iz 138. in iz 139. člena Ustave) izhaja obveznost ustanoviti ti dve občini. Ker to po mojem mnenju glede na prej predstavljene razloge iz Ustave ne izhaja, ni mogoče uspešno naslavljati takšnih očitkov na veljavni ZUODNO.
18. Res je, da veljavni ZUODNO glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998 (Uradni list RS, št. 67/98, in OdlUS VII, 157) vsebuje protiustavnost – protiustavna je občina Koper, ker po stališču Ustavnega sodišča iz navedene odločbe njeno območje daleč presega območje mesta in neposredne mestne okolice s tem, ko vključuje tudi globoko zaledje mesta z naselji, ki ne sodijo v primestno območje. Pri tem je Ustavno sodišče reklo, da drugi odstavek 139. člena Ustave daje sicer dokaj širok prostor lastne presoje zakonodajalcu, vendar tako očitnih odstopanj kot v primeru Mestne občine Koper ne dopušča. Odločba se do zatrjevanih argumentov v zvezi s to odločbo sploh ne opredeli. Kljub temu, da je Ustavno sodišče še v sklepu št. U-I-245/06 z dne 29. 5. 2008 opozorilo zakonodajalca na kršitev 2. člena in drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, ker zakonodajalec te protiustavnosti še ni odpravil, menim, da ta odločitev na odločitev v tej zadevi niti nima vpliva, ker za še eno ugotovitev takšne protiustavnosti pobudniki nimajo pravnega interesa. Iz odločbe št. U-I-301/98 namreč ne izhaja obveza po ustanovitvi prav občine Ankaran.[17] Zato ne glede na to, kakšno stališče imamo do odločbe št. U-I-301/98, tudi, če bi Ustavno sodišče še enkrat ugotovilo enako protiustavnost, ta še vedno ne bi pripeljala do tega, kar pobudniki s svojo pobudo zasledujejo.[18] Glede občine Mirna pa takšnih elementov niti ni.
19. Ustavno sodišče tako po mojem mnenju nima na razpolago ustavnopravnih argumentov in orodij, na podlagi katerih bi lahko pritrdilo pobudnikom, ugotovilo protiustavnost ZUODNO, ker ne vsebujeta ustanovitve občin Ankaran in Mirna, in ukazalo Državnemu zboru sprejem zakona s prav takšno vsebino. Državni zbor lahko ustanovi občini Ankaran in Mirna. To je v polju njegove proste presoje in njegove odgovornosti za kvaliteto lokalne samouprave, ne more pa mu tega ukazati Ustavno sodišče. Zato sem glasovala proti prvima dvema točkama izreka odločbe.
III.
20. Ker je Ustavno sodišče s sklepom zadržalo izvedbo volitev v občinah Koper in Mirna, se seveda v nobenem primeru ne more izogniti nadaljnjemu odločanju o tem vprašanju. Zato bi se s sámo odpravo akta o razpisu rednih volitev za ti dve občini lahko celo strinjala, saj drugega v tem trenutku ni mogoče storiti. Vendar sem glasovala tudi proti 3. točki izreka zaradi svojega nestrinjanja z drugimi deli odločbe. Točka 4 je nadaljevanje 1. in 2. točke izreka, s katerima se ne strinjam. S točko 5 izreka pa je Ustavno sodišče enako kot z odločbo št. U-I-301/98 poseglo v načelo periodičnosti volitev. Že z odločbo št. U-I-106/95 z dne 25. 1. 1996[19], s katero je Ustavno sodišče odločilo o ustavnosti t. i. nacionalnih list, je opredelilo nekatera temeljna načela volitev. Poudarilo je, da so iz načela demokratičnosti glede posredne (predstavniške) demokracije na področju volitev izpeljana načela svobode, splošnosti in enakosti volilne pravice ter neposrednosti in tajnosti volitev; če volilni sistem ustreza navedenim načelom
in če je zakonsko zagotovljena periodičnost volitev
in enaka kompetitivna možnost vseh političnih strank v državi, so volitve demokratične.[20] "Poleg človekovih pravic in vladavine prava je demokracija eden izmed treh temeljnih stebrov evropske ustavne dediščine (…). Demokracija je nepojmljiva brez volitev, izvedenih po določenih načelih, ki jim dajejo demokratičen značaj. Ta načela pomenijo poseben vidik evropske ustavne dediščine, ki jo legitimno lahko označimo s pojmom 'evropska volilna dediščina'. Ta vsebuje dva vidika, prvi, najpomembnejši so ustavna načela volilnega prava, kot so splošna, enaka, svobodna, tajna in neposredna volilna pravica, in drugi je načelo, da se resnično demokratične volitve lahko odvijajo samo, če obstajajo temeljni pogoji demokratične države, ki je zasnovana na vladavini prava, človekovih pravicah, stabilnosti volilnega prava in na učinkovitih procesnih jamstvih." Tako je Beneška komisija šest let po tem, ko je Ustavno sodišče enako opredelilo temeljna načela volitev, z obrazloženim poročilom pospremila v življenje Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah (sprejet 5.–6. 7. 2002), ki k petim temeljnim načelom že v uvodu dodaja še zahtevo po periodičnosti volitev. Točka I (z naslovom Načela evropske ustavne dediščine) se namreč v svojem uvodu glasi: "The five principles underlying Europe's electoral heritage are
universal, equal, free, secret and direct suffrage.
Furthermore, elections must be held at regular intervals.
(
poud. J. S.
)" Zakaj tako, lepo pove prof. Jambrek, ko pravi: "Pristojnosti in naloge oblastnih organov morajo biti legitimirane tako, da izvirajo iz ljudstva, in da so na opredeljiv način izraz ljudske volje. Obstajati mora torej neprekinjena veriga demokratične legitimnosti in ustrezne odgovornosti, speljana od ljudstva proti oblastnemu organu in od slednjega nazaj k svojemu izvoru."[21] Prav slednje pa zagotavljajo volitve v rednih intervalih, tudi na ravni lokalne samouprave. Zato
načelo periodičnosti volitev ni "le" načelo, je sestavni del same vsebine volilne pravice
, kar povsem jasno izhaja tudi iz 3. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin[22], ki določa: "Visoke pogodbene stranke se zavezujejo, da bodo izvedle
v razumnih časovnih presledkih
(
poud. J. S.
) svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotavljale svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles." Da je načelo periodičnosti sestavni del volilne pravice, pove tudi odločba. Gre za človekovo pravico, kar je upoštevalo Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209), ko je odločilo, da mora imeti periodičnost volitev prednost pred sicer ugotovljeno protiustavnostjo zakonske ureditve glede ustanovitve občine iz odločbe št. U-I-301/98.
21. Tudi v tem primeru je Ustavno sodišče poseglo v človekovo pravico volivcev na območjih mestne občine Koper in občine Trebnje. Do takšnih posegov v to temeljno politično človekovo pravico mora biti po mojem mnenju Ustavno sodišče skrajno zadržano. Opraviti mora še posebej po odločbi št. U-I-163/99 ustavnopravno tehtanje vrednot v koliziji, pri čemer je zame glede na navedeno periodičnost volitev visoko na lestvici ustavnih vrednot, ker zadeva same temelje demokratične ureditve. Glede na navedeno sem glasovala tudi proti 5. točki izreka odločbe.
mag. Jadranka Sovdat
Sodnica
Opombe:
[1] O značilnostih lokalne samouprave, ki vsebuje poleg teritorialnega še funkcionalni, organizacijski, materialno-finančni in pravni ter subjektivni element, F. Grad, Lokalna demokracija, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1998, str. 14. O tem tudi F. Grad in I. Kaučič, Ustavna ureditev Slovenije, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1999, str. 322−324, in J. Šmidovnik, Lokalna samouprava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 27−29.
[2] Bolje bi bilo, ko bi ob prevajanju MELLS za angleško besedo "equal" uporabili slovensko besedo "enako" in ne enakopravno. O enaki volilni pravici govori tudi prvi odstavek 43. člena Ustave.
[3] J. Šmidovnik, cit. delo, str. 27.
[4] Prav tam.
[5] Tako med drugim pravi neznani razpravljalec na 18. seji Komisije za ustavna vprašanja 12. 12. 1990: "Prvo vprašanje je ali lahko recimo neka vas zapove državnemu zboru, da mora tak zakon sprejeti in jih narediti za občino, to veliko vprašanje, ki ga bo pravo dolgo diskutiralo (…)." v: M. Cerar, G. Perenič (ur.), Nastajanje slovenske Ustave, izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, III. zvezek, Ljubljana 2001, str. 1065.
[6] Glej Poročilo Odbora za lokalno samoupravo in regionalni razvoj k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-R) – druga obravnava z dne 7. 6. 2010.
[7] Ali kot je dodalo z drugimi besedami: "Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti." Enako opredelitev Ustavno sodišče ponovi tudi v odločbi št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94, in OdlUS III, 95).
[8] Videti je logično, da Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-144/94 govori o tem, da je prav razmejitev pristojnosti med državo in občino prva značilnost lokalne samouprave in dodaja, da je teritorialna povezanost ljudi na določenem območju njena druga enako pomembna značilnost zaradi zavesti ljudi, da oblikujejo skupnost, v kateri odločajo o zadevah skupnega pomena.
[9] Tako razumem tudi prof. Šmidovnika, cit. delo, str. 27–29, in druge že citirane avtorje.
[10] Ker ni človekova pravica, je nenavadno, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-322/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 44) ugotovilo neskladnost tedanjega zakona o postopku za ustanovitev občin s četrtim odstavkom 15. člena Ustave, ker naj zakon ne bi zagotavljal sodnega varstva zoper odločitve Državnega zbora v predhodnem postopku, v katerem se ugotavljajo pogoji za ustanovitev občin, čeprav naj bi odločitev Državnega zbora imela, kot je reklo Ustavno sodišče, neposreden vpliv na izvrševanje ustavne pravice. Četrti odstavek 15. člena Ustave izrecno zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin (in je v tem pogledu specialna določba v razmerju do prvega odstavka 23. člena Ustave) ter pravico do odprave posledic njihove kršitve, zato z lokalno samoupravo ne more biti v nobeni zvezi. Posebej je treba opozoriti že na tem mestu na odklonilno ločeno mnenje sodnika Ribičiča k tej odločbi.
[11] Tudi če ne sprejmemo stališča prof. Šmidovnika, predstavljenega na javni obravnavi, da iz Ustave ne izhaja takšen ali drugačen koncept občine, ostaja pojem "ustavni in zakonski koncept občine" kljub številnim odločitvam Ustavnega sodišča najmanj "zmuzljiv". To samo potrjuje širok manevrski prostor zakonodajalca za njegovo zapolnitev. Opredelitev, po kateri je lokalna skupnost življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij, za katero je še posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti, in ki tudi predpostavlja, da je bodoča občina glede na število prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve, namreč dopušča v konkretnem primeru eno in drugo rešitev.
[12] Tudi v odločbi št. U-I-285/98 z dne 17. 9. 1998 (Uradni list RS, št. 67/98, in OdlUS VII, 160) o pravni naravi tega referenduma Ustavno sodišče pove, da z njim Ustava zagotavlja prebivalcem območij, na katerih so predlagane teritorialne spremembe v mreži občin, pravico do "zaslišanja" oziroma do demokratičnega opredeljevanja do predlaganih sprememb.
[13] I. Kaučič, Pravna narava referenduma za ustanovitev občine, v: Zbornik referatov III. srečanja upravnih delavcev Slovenije, Univerza v Ljubljani, visoka upravna šola, Ljubljana 1996, str. 152–153.
[14] F. Grad, cit. delo, str. 108–109.
[15] S. Vlaj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 956.
[16] Ker da daje vtis demokratičnosti, v resnici pa pokriva prakso grobega zavračanja na referendumu izražene volje prebivalcev, J. Šmidovnik, cit. delo, str. 177–178.
[17] Kot je razvidno iz odklonilnega ločenega mnenja sodnika Krivica k navedeni odločbi, naj bi pobudnik tedaj zatrjeval, da bi morala ponudba o ustanovitvi treh občin poleg občine Koper (to je občin Ankaran-Škofije, Dekani in Šmarje-Marezige) vsebovati pet še manjših občin, Ankaran pa pustiti v koprski občini.
[18] Razloge, zakaj ustanovitev občine Ankaran ne pomeni odprave protiustavnosti, ugotovljene z odločbo št. U-I-301/98, je predstavil prof. Čebulj v mnenju o ustavnopravnih okvirih ustanavljanja občine Ankaran, ki ga je predložila Mestna občina Koper.
[19] Uradni list RS, št. 14/96, in OdlUS V, 12.
[20] Točka 7 obrazložitve navedene odločbe.
[21] P. Jambrek v: L. Šturm, cit. delo, str. 48.
[22] Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ernesta Petriča,
ki se mu pridužuje sodnik Jan Zobec
Glasoval sem za izrek te odločbe v celoti, vendar želim poudariti, da nikakor ne podpiram drobljenja ozemlja Slovenije na občine.
V odločbi (20. točka obrazložitve) je povzeto stališče Ustavnega sodišča iz začetka vzpostavljanja lokalne samouprave v Sloveniji, po katerem je naloga pravne države postaviti ureditev, v kateri naj ta proces poteka na pravno urejen in predvidljiv način (odločba št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994). Postavitev tega pravnega okvirja je odgovornost Državnega zbora in je, kolikor gre za vprašanje primernosti meril in določil postopka, v polju njegove proste presoje. Ustavno sodišče v to presojo ne sme posegati. Presoja pa ustavnopravna vprašanja, kolikor gre za spoštovanje predpisanih meril in izvrševanje postopka ustanavljanja občin. Poudariti želim, da je politična in strokovna odgovornost Državnega zbora, da za oblikovanje in delovanje lokalne samouprave predpiše stvarne in razvojno ustrezne pogoje ter da je njegova ustavnopravna odgovornost, da te pogoje do potankosti spoštuje in uresničuje. Čeprav gre za zakonodajalca, njegova odgovornost za spoštovanje obstoječih norm ne more biti nič manjša, kot to velja za vsakega drugega.
Iz dosedanjih stališč Ustavnega sodišča izhaja, da je treba vsa vprašanja v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za ustanovitev občine razrešiti v postopku do razpisa referenduma, tudi z uporabo sodnega varstva, kar povzema tudi obrazložitev te odločbe (18. točka obrazložitve, odločba št. U-I-322/98 z dne 15. 3. 2001). Prav kvalitetno izvrševanje tega dela postopka je bistveno za obvladovanje procesa uvajanja in nadaljnjega oblikovanja lokalne samouprave. Ne glede na najavo spremenjene politike in ne glede na že spremenjen postopek za prihodnje morebitno spreminjanje mreže občin, je dobra priprava projekta "nova občina" vsebinski predpogoj za kvalitetni razvoj in delovanje lokalne samouprave.
Za oblikovanje občin, ki so sposobne učinkovito izvajati svoje naloge v korist prebivalcev na svojem območju, je nujno izpeljati poglobljen in celovit ugotovitveni postopek, v katerem mora Državni zbor ugotovitev o izpolnjevanju ali o neizpolnjevanju meril za oblikovanje občine sprejeti na podlagi strokovnih podatkov in analiz o vseh relevantnih vprašanjih ustanovitve občine. Vpogled v parlamentarna gradiva tega ne izpričuje. Vložene predloge za nove občine bi bilo treba, ne glede na predlagatelja, že v prvi fazi postopka strogo in vsestransko preveriti, ali izpolnjujejo vnaprej določena zakonska merila za obstoj in delovanje občine kot tiste skupnosti prebivalcev, ki omogoča uresničevanje skupnih potreb na lokalni ravni. Že v tej fazi pa je treba preveriti tudi širše vidike, to je učinke v regiji, pa tudi na državni ravni. Pri tem posebej podčrtujem javnofinančni vidik, saj bi moral Državni zbor s posebno skrbnostjo zagotoviti, da bi obstoj in delovanje občin temeljila na ustavnem načelu njihovega samofinanciranja glede na 142. člen Ustave in 9. člen Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – MELLS). Šele ko se Državni zbor na podlagi podatkovno podprtih ugotovitev prepriča, da predlagana občina izpolnjuje z zakonom določene kriterije tako, da bo učinkovito delovala in opravljala svoje ustavno določene naloge, lahko pristopi k razpisu referenduma, na katerem naj se ugotovi še volja prebivalcev na tem območju. Državni zbor odgovornosti za oblikovanje nove občine in za njeno bodoče delovanje ne sme prevaliti na prebivalce tega območja. Odgovorno mora izvršiti svoj del ustavnih in zakonskih nalog pri projektu "nova občina".
Ko pa je Državni zbor v postopku ustanavljanja oziroma oblikovanja občine že v fazi razpisanega referenduma, to pomeni, da je svojo vsebinsko pristojnost za oblikovanje občine že opravil in izčrpal. Vračanje Državnega zbora v prejšnjo fazo obravnave ni več mogoče, saj je že sprejel odločitve, ki obvezujejo tudi njega samega v nadaljevanju postopka (
Venire contra factum proprium nemini licet.
). Zato gre od tu dalje le še za vprašanje upoštevanja volje prebivalcev določenega območja. Samo ta lahko še vpliva na izvršitev zakonodajne pristojnosti Državnega zbora. Volja prebivalcev, izražena na referendumu, je zato smerokaz za izvršitev zaključne faze ustavne pristojnosti Državnega zbora v postopku ustanovitve nove občine in določitve njenega območja z zakonom. Prepričan sem, da Državni zbor lahko le s spoštovanjem z zakonom določenih kriterijev in pogojev ter strogim ocenjevanjem podatkov, potrebnih za oblikovanje občine, preprečuje pretirano drobljenje ozemlja Slovenije na občine.
Glasovanje za izrek v tokratni odločbi Ustavnega sodišča, ki bo kot končni rezultat prinesla dve novi občini, bi na prvi pogled lahko pomenilo nedoslednost. Vendar Ustavno sodišče ne more nadomestiti Državnega zbora pri njegovi najpomembnejši pristojnosti glede oblikovanja lokalne samouprave, to je pri oceni izpolnjevanja kriterijev oziroma pogojev za nastanek občine. V konkretnem primeru ravnanje Državnega zbora ni ustrezalo ustavnopravnim kriterijem, kar je v obrazložitvi odločbe izčrpno in tehtno utemeljeno. Zato kljub nasprotovanju nadaljnjemu drobljenju občin ne najdem ustavnopravne podlage za to, da bi glasoval proti izreku te odločbe.
dr. Ernest Petrič
Sodnik
Jan Zobec
Sodnik