U-I-23/11
Natisni
Opravilna št.:
U-I-23/11
Datum odločitve:
9. 2. 2012
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2012:U.I.23.11
Akt:
Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) (ZIPRS1112),  2. odst. 46.a čl. in 47. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 46.a člena in 47. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) se zavrne.
Evidenčni stavek:
Zakonodajalec je imel stvarno utemeljen razlog (preprečitev retroaktivnosti), da je mesečni prispevek uveljavil šele od uveljavitve izpodbijane določbe, hkrati pa le delen (le za del enega meseca) izpad sredstev enega izmed virov financiranja ni mogel pomeniti takšnega zmanjšanja sredstev financiranja, da bi bil zaradi njega ogrožen ustavno varovan položaj Radiotelevizije Slovenija (RTVS).
Z zakonom določeni viri financiranja in višina prispevka niso pridobljena pravica RTVS. Zato ni mogoče govoriti o neskladju izpodbijanih določb s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.3.35 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov (155).
Pravna podlaga:
Člen 39.1, 155.1, Ustava [URS] 
Člen 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Radiotelevizija Slovenija
Datum vloge:
1. 2. 2011
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US29678
Dokument v PDF obliki:
U-I-23-11.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
U-I-23/11-17
9. 2. 2012
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija, ki ga zastopa Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar in partnerji, o. p., d. o. o., Kranj, na seji 9. februarja 2012
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
drugega odstavka 46.a člena in 47. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik, javni zavod Radiotelevizija Slovenija (v nadaljevanju RTVS), izpodbija drugi odstavek 46.a člena in 47. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (v nadaljevanju ZIPRS1112) ter zatrjuje, da sta v neskladju z 39. in 155. členom Ustave. Navaja, da je 47. člen ZIPRS1112 protiustaven, ker ukinja določitev višine prispevka za programe RTVS (v nadaljevanju mesečni prispevek) in s tem pobudniku onemogoča opravljanje temeljne funkcije, tj. zagotavljati uresničevanje ustavne pravice državljanov do javnega obveščanja in obveščenosti (39. člen Ustave). Iz enakega razloga naj bi bil protiustaven tudi drugi odstavek 46.a člena ZIPRS1112, ki je za januar 2011 določil bistveno nižji mesečni prispevek. Iz ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča naj bi izhajalo, da mora zakonodajalec pri vprašanjih, povezanih z mesečnim prispevkom, oceniti, kakšen vpliv bo imela sprememba mesečnega prispevka na finančno in posledično programsko in organizacijsko samostojnost pobudnika (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-106/01 z dne 5. 2. 2004, Uradni list RS, št. 16/04, in OdlUS XIII, 7). Pri zmanjšanju mesečnega prispevka za januar 2011 naj zakonodajalec ne bi ocenil posledic oziroma vpliva na položaj pobudnika. Zato naj bi nedopustno in arbitrarno posegel v pobudnikov ustavno varovani položaj. Drugemu odstavku 46.a člena ZIPRS1112 pobudnik očita tudi protiustavno retroaktivno veljavo, saj naj bi bilo poseženo v njegove pridobljene pravice s tem, ko mora vrniti del mesečnega prispevka za januar 2011. Javna korist za tak poseg po mnenju pobudnika ni izkazana.
2. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na pobudo navaja, da se ne strinja s stališčem pobudnika, da ureditev višine mesečnega prispevka v Zakonu o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10 – v nadaljevanju ZIPRS1011) ni bila razveljavljena s 47. členom ZIPRS1112, saj bi moral ZIPRS1112 izrecno opredeliti, da se določba ZIPRS1011 o višini mesečnega prispevka uporablja tudi v letu 2011. Prav tako se ne strinja s stališčem pobudnika, da je bilo vračilo mesečnega prispevka za 2011 urejeno z učinkom z nazaj. S tem, ko je bil ZIPRS1011 razveljavljen v celoti, ni bilo pravne podlage za naložitev plačila mesečnega prispevka. Glede kršitve 39. člena Ustave Državni zbor poudarja, da ta določba ne zagotavlja točno določene višine sredstev, pridobljene iz mesečnega prispevka. Sredstev iz mesečnega prispevka in iz drugih virov financiranja naj bi bilo toliko, da se z njimi krijejo stroški javne službe, ki jo opravlja pobudnik. Da temu ne bi bilo tako, pa po mnenju Državnega zbora iz zatrjevanj v pobudi ne izhaja.
3. Mnenje o pobudi je posredovala Vlada Republike Slovenije. Zaradi zavrnitve zakona, ki bi na novo uredil položaj pobudnika, na referendumu, je po mnenju Vlade s 1. januarjem 2011 odpadla pravna podlaga za naložitev obveznosti mesečnega prispevka. Pravna podlaga je bila ponovno vzpostavljena z novelo ZIPRS1112. Vlada se ne strinja, da gre v tem primeru za protiustavno retroaktivno urejanje vprašanja mesečnega prispevka. Še več, po njenem mnenju bi bila protiustavna ureditev, ki bi omogočala naložitev obveznosti plačila mesečnega prispevka za celotni mesec januar 2011. Vlada meni še, da je pobudniku zagotovljen stalni vir financiranja, ki se ne zmanjšuje, in da pobudniku navkljub gospodarski krizi doslej ni bilo treba zmanjševati izdatkov.
4. V odgovorih na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade pobudnik vztraja pri protiustavnosti izpodbijanih določb.
B.
5. Drugi odstavek 46.a člena ZIPRS1112 določa: "Ne glede na določbe zakona, ki ureja davčni postopek, se mesečni prispevek obračunava v višini, določeni s tem zakonom. Mesečni prispevek se za januar 2011 obračuna v sorazmernem delu mesečnega prispevka glede na datum uveljavitve tega zakona. Če je zavezanec mesečni prispevek za januar 2011 plačal v celotni višini določeni s tem zakonom, RTV Slovenija po uradni dolžnosti poračuna preveč plačani mesečni prispevek pri obračunu mesečnega prispevka za mesec februar." Člen 47 ZIPRS1112 pa določa: "Z dnem uveljavitve tega zakona preneha veljati Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10), v delu, ki se nanaša na leto 2011."
6. Ustavno sodišče se je s položajem in financiranjem RTVS že ukvarjalo. V odločbi št. U-I-106/01 je sprejelo stališče, da svoboda izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave zahteva od države sprejem ustreznih predpisov, ki naj zagotovijo, da bodo lahko javni mediji samostojno izvrševali svoje funkcije (naloge) pri svobodnem oblikovanju javnega medija. Zato mora zakonodajalec z ustrezno zakonodajo zagotoviti programsko, organizacijsko in finančno samostojnost javnih medijev. Ko gre za RTVS, zagotovitev finančne samostojnosti pomeni zagotovitev zadostnih sredstev za izpolnjevanje njegovih funkcij. Če zakonodajalec tega ne zagotovi ali če ne zagotovi ustrezne strukture virov financiranja, lahko pride do nedopustnega posega v ustavno zagotovljen položaj RTVS. Vendar iz navedenega ne izhaja matematično natančen izračun višine prispevka, ki je eden od virov financiranja, niti ne izhaja, da bi moral zakonodajalec določiti prav takšno višino sredstev, kot jo predlaga RTVS. Izhaja pa, da zakonodajalec pri urejanju tega ne sme biti arbitraren in da mora biti njegova odločitev stvarno utemeljena.
7. Tako je treba najprej oceniti, ali je prišlo do zmanjšanja finančnih sredstev RTVS oziroma do njegovega neustreznega financiranja, in nato ugotoviti, ali je neustreznost tolikšna, da je mogoče govoriti že o nedopustnem posegu v ustavno zagotovljeni položaj RTVS.
8. S 47. členom ZIPRS1112 je bil razveljavljen ZIPRS1011 v delu, ki se nanaša na leto 2011. Za leto 2010 je ZIPRS1011 prenehal veljati s potekom časa. V primeru zakonov o izvrševanju proračunov[1] gre namreč za t. i. časovne zakone (nem.
Zeitgesetze
), ki v določenem časovnem trenutku prenehajo veljati in za katere je že ob njihovem sprejemu jasno, da je njihova veljavnost omejena le na določeno časovno obdobje.[2]  S tem, ko je ZIPRS1112 razveljavil ZIPRS1011 v delu, ki se nanaša na leto 2011, je prenehala tudi pravna podlaga za naložitev plačila mesečnega prispevka, ki je bila ponovno vzpostavljena s 46.a členom ZIPRS1112. Pri tem je bila za mesec januar 2011 vzpostavljena pravna podlaga le za sorazmeren del mesečnega prispevka glede na datum uveljavitve Zakona o spremembi in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 4/11 – v nadaljevanju ZIPRS1112-A). Glede na to je mogoče ugotoviti, da je za del meseca januarja, in sicer do uveljavitve ZIPRS1112-A, izpadel del sredstev za financiranje RTVS.
9. S tem, ko je zakonodajalec določil mesečni prispevek le za sorazmeren del mesečnega prispevka glede na datum uveljavitve ZIPRS1112-A, se je izognil retroaktivnemu določanju plačila mesečnega prispevka zavezancem za plačilo tega prispevka in s tem posegu v njihove pridobljene pravice. Pri tem je treba upoštevati, da je prišlo do izpada sredstev iz naslova mesečnega prispevka le za del enega meseca in da mesečni prispevek ni edini vir financiranja RTVS. Tako RTVS v skladu z Zakonom o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05 – v nadaljevanju ZRTVS-1), ki določa način in vire financiranja v posebnem četrtem poglavju z naslovom Financiranje (30. do 40. člen), pridobiva sredstva iz mesečnega prispevka, tržnih dejavnosti, sponzoriranja in drugih virov skladno z zakonom in statutom.[3] Pobudnik sam navaja, da bo svoj letni finančni načrt izpolnil, čeprav z velikim naporom. Tako le delen (le za del enega meseca)
izpad sredstev enega izmed virov financiranja ni mogel pomeniti
takšnega zmanjšanja sredstev financiranja, da bi bilo zaradi njega nedopustno poseženo v ustavno varovan položaj RTVS, hkrati pa je zakonodajalec imel stvarno utemeljen razlog (preprečitev retroaktivnosti), da je mesečni prispevek uveljavil šele od uveljavitve ZIPRS1112-A. Zato je očitek o neskladju izpodbijanih določb s prvim odstavkom 39. člena Ustave očitno neutemeljen.
10. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da z zakonom določeni viri financiranja in višina mesečnega prispevka niso pridobljena pravica RTVS (tako v odločbi št. U-I-106/01). Že zato ni utemeljen očitek o neskladju izpodbijanih določb s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave.
11. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Skupaj s proračunom tvorita celoto. Prim. G. Kisker v: J. Isensee in P. Kirchhof (ur.), Handbuch des Staatsrechts, Band IV: Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1990, str. 248.
[2] H. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, Duncker & Humblot, Berlin 2008, str. 15.
[3] Vir financiranja RTVS so tudi sredstva iz proračuna (tretja alineja prvega odstavka 30. člena ZRTVS-1), vendar je njihova poraba strogo namenska. Primerjaj drugi odstavek 30. člena ZRTVS-1.