U-II-1/11
Natisni
Opravilna št.:
U-II-1/11
Datum odločitve:
10. 3. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 20/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.II.1.11
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (EPA 1300-V) (ZPIZ)
Izrek:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (EPA 1300-V) na referendumu nastale protiustavne posledice, se zavrne.
Evidenčni stavek:
Prvi odstavek 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI) z vidika načela jasnosti in določnosti pravnih norm (2. člen Ustave) ni v neskladju z Ustavo. Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča (če bi bil sprejeti zakon na referendumu zavrnjen), čeprav pomeni očitno protiustavno posledico, sama po sebi ni zadosten razlog, iz katerega bi moralo Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI poseči v pravico do referenduma iz 90. člena Ustave. Z morebitno zavrnitvijo Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) na referendumu ne bo ugasnila dolžnost Državnega zbora, da takoj izvrši odločbi Ustavnega sodišča. Ne glede na omejitve, ki izhajajo iz njegove vezanosti na izid referenduma (25. člen ZRLI), je dolžnost Državnega zbora, da odločbe Ustavnega sodišča izvrši brez odlašanja. Pravica do pokojnine mora primarno temeljiti na zavarovalnem principu. V tem smislu je pokojnina premoženjska pravica in uživa dvojno ustavno varstvo – po prvem odstavku 50. člena in po 33. členu Ustave. To pomeni, da mora v določeni meri zagotavljati kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi (dohodkovna varnost), saj se mu s pokojnino v določenem deležu (sorazmerno) nadomešča dohodek, od katerega so se plačevali prispevki za pokojninsko zavarovanje. Ker Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so ustavno dopustni tudi elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti. Ustava pa ne zagotavlja pokojnine v določeni višini. Državni zbor ni izkazal, da veljavna zakonska ureditev pokojninskega in invalidskega zavarovanja (ZPIZ-1) že danes očitno posega v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave in da je zato uveljavitev njenih sprememb z ZPIZ-2 nujna iz ustavnopravnih razlogov. Z navedbami in podatki, s katerimi Državni zbor in Vlada sicer lahko utemeljita, da so spremembe pokojninskega sistema v prihodnosti potrebne ali celo nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih ali demografskih razlogov, ni mogoče danes utemeljiti protiustavnosti ZPIZ-1. Ustavnopravno ti razlogi niso merljivi in jih zato Ustavno sodišče pri svoji presoji ne more upoštevati in tudi ne sme ocenjevati njihove utemeljenosti.
Geslo:
1.5.51.3.21 Zavrnitev zahteve za odločitev o nastanku protiustavnih posledic.
1.2.51.3.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni zbor.
1.3.4.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj.
1.4.11.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Obravnava - Javnost.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.3.52.5.2 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V postopku za izvedbo referenduma - O ustavnosti zahteve za razpis referenduma.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
2.1.3.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Domača sodna praksa.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti (50).
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.4.16 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do pokojnine (50).
3.19 - Splošna načela - Meja proste presoje držav (margin of appreciation).
Pravna podlaga:
Člen 2, 3.2.2, 8, 14.2, 22, 33, 50, 90.2, 120.1, 153.3, 160.1, Ustava [URS]
Člen 21.1, Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi [ZRLI]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
12. 1. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US29365
Dokument v PDF obliki:
Tiskovno sporočilo  U-II-1-11.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
Bistveni razlogi  U-II-1-11.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-11_odločba.pdf
185 KB
Prenesite datoteko
LM sodnika dr  Deisingerja.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
LM sodnika dr  Petriča.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
LM sodnika Zobca.pdf
151 KB
Prenesite datoteko
LM sodnice dr  Korpic Horvat.pdf
141 KB
Prenesite datoteko
U-II-1/11-52
14. 3. 2011
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
Državni zbor Republike Slovenije je 23. 12. 2010 sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Zveza svobodnih sindikatov Slovenije je o ZPIZ-2 vložila pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma. Državni zbor pa je 11. 1. 2011 na Ustavno sodišče naslovil zahtevo, naj odloči, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve ZPIZ-2 na referendumu nastale protiustavne posledice.
Ustavno sodišče je v tej zadevi opravilo javno obravnavo ter na svoji seji 10. marca 2011 zahtevo Državnega zbora soglasno zavrnilo. Zato bo na podlagi zahteve volivk in volivcev skladno z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi Državni zbor referendum dolžan razpisati.
Pravico volivk in volivcev, da o zakonu odločijo na referendumu, je mogoče omejiti le, če je to nujno za  zavarovanje druge ustavne vrednote, katere kršitev že obstaja in jo je zato z novo zakonsko ureditvijo treba odpraviti. V pravico do referenduma bi Ustavno sodišče v obravnavanem primeru torej lahko poseglo le, če bi bila veljavna zakonska ureditev sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja očitno protiustavna že v času odločanja Ustavnega sodišča ter bi bila njena nadomestitev z ZPIZ-2 nujna za odpravo tega protiustavnega stanja.
V danem primeru pa Državnemu zboru ni uspelo izkazati, da veljavna zakonska ureditev pokojninskega in invalidskega zavarovanja že danes očitno posega v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in da je zato uveljavitev njenih sprememb z ZPIZ-2 nujna iz ustavnopravnih razlogov.
Državni zbor in Vlada Republike Slovenije sicer lahko utemeljita, da so spremembe pokojninskega sistema v prihodnosti potrebne ali celo nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih ali demografskih razlogov, saj je to v nujni pristojnosti in odgovornosti. Ustavnopravno pa ti razlogi niso merljivi in jih prav zato Ustavno sodišče pri svoji presoji ne more upoštevati in tudi ne sme ocenjevati njihove utemeljenosti. Ustavno sodišče zato ne more ugotoviti, da je veljavni zakon, ki ureja pokojninsko in invalidsko zavarovanje že danes protiustaven samo zato, ker ga v prihodnosti zaradi zunajustavnih razlogov morda ne bo več mogoče izvajati.
Zgolj zaradi vprašanj primernosti, koristnosti ali potrebnosti nove zakonske ureditve z ZPIZ-2 prepoved referenduma ne pride v poštev. Prav o teh vprašanjih se bo lahko odločalo na referendumu, tako da bodo za sprejemanje potrebnih ukrepov nosili odgovornost poleg Državnega zbora in Vlade tudi predlagatelj referenduma ter volivke in volivci, ki bodo o tem dokončno odločili.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
U-II-1/11-51
14. 3. 2011
ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. U-II-1/11 Z DNE 10. 3. 2011
BISTVENI RAZLOGI ZA ODLOČITEV
***
Ustavno sodišče je moralo v obravnavani zadevi na podlagi 21. člena ZRLI presoditi, ali bi zaradi zavrnitve ZPIZ-2 na referendumu nastale protiustavne posledice, zaradi katerih bi moralo poseči v ustavno pravico do referenduma. Pravico volivcev, da o zakonu odločijo na referendumu, je mogoče omejiti, če je nujno treba zavarovati drugo ustavno vrednoto, katere kršitev že obstaja.
Državni zbor bi moral izkazati :
- da je veljavna zakonska ureditev, to je ZPIZ-1, očitno protiustavna in
- da protiustavnost obstoja sedaj, v času odločanja Ustavnega sodišča.
Protiustavnost ZPIZ-1 je Državni zbor najprej utemeljeval z že sprejetima odločitvama Ustavnega sodišča iz let 2006 in 2010, ki sta se nanašali na presojo razlikovanja pri pridobitvi pravic iz pokojninskega zavarovanja med zaposlenimi in samozaposlenimi osebami oziroma kmeti. ZPIZ-2 naj bi to protiustavnost odpravil.
V tem obsegu je protiustavnost veljavne zakonske ureditve po ZPIZ-1 očitno izkazana. Vendar pa je Ustavno sodišče presodilo, da to ni zadosten razlog, ki bi utemeljeval poseg v pravico do referendumskega odločanja. Ni namreč mogoče spregledati, da ZPIZ-1 v več kot 450 členih ureja cel sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Uskladitev tega zakona z odločbama Ustavnega sodišča po vsebini pomeni le manjši del ureditve pokojninskega sistema. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi bilo to mogoče urediti z novelo ZPIZ-1, brez spremembe drugih, temeljnih elementov pokojninskega sistema. Zakonodajalec sicer lahko v primeru, ko izvršuje odločbe Ustavnega sodišča, ureja tudi druga pomembna vprašanja, ki so lahko tudi sistemske narave. Glede takega ravnanja mu ni mogoče očitati zlorabe njegove zakonodajne funkcije. Vendar pa v takšnem primeru ne more pričakovati, da bo zgolj zaradi te uskladitve Ustavno sodišče "prepovedalo" referendum o celotni novi ureditvi.
Poleg tega z morebitno zavrnitvijo ZPIZ-2 na referendumu ne bo ugasnila dolžnost Državnega zbora, da takoj izvrši odločbi Ustavnega sodišča.
Protiustavnost ZPIZ-1 je Državni zbor utemeljeval tudi z navedbami, da bi ob zavrnitvi ZPIZ-2 na referendumu lahko prišlo do nezmožnosti izplačevanja pokojnin na podlagi ZPIZ-1. S tem naj bi nastale protiustavne posledice zaradi kršitve pravice do socialne varnosti, ki jo zagotavlja 50. člen Ustave. Razlog za to naj bi bil v finančni nevzdržnosti pokojninskega sistema, ki bi ga bilo treba v povečanem obsegu financirati iz državnega proračuna oziroma za katerega bi se sredstva lahko zagotovila le z dodatnim zadolževanjem države.
Vprašanje za Ustavno sodišče je torej bilo, ali ZPIZ-1 že danes posega v ustavno varovano pravico do pokojnine.
Pravico do pokojnine Ustava v celoti prepušča zakonskemu urejanju. Vendar iz Ustave kljub temu izhaja, da mora pravica do pokojnine primarno temeljiti na zavarovalnem principu. V tem smislu je pokojnina premoženjska pravica, ker je predvsem odvisna od trajanja in višine plačevanja prispevkov. To pomeni, da mora pokojnina v določeni meri zagotavljati kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi. Gre za dohodkovno varnost, saj se upokojencu s pokojnino v določenem deležu nadomešča dohodek, od katerega je plačeval prispevke za pokojninsko zavarovanje. Ker pa Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so ustavno dopustni tudi elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti. Kljub temu, da ima pravica do pokojnine zlasti premoženjskopravno naravo, pa to ne pomeni, da Ustava zagotavlja pokojnino v določeni višini. Vendar pa najnižje pokojnine morajo zagotavljati socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, kot se zagotavlja z dajatvami iz sistema socialnega varstva. Pokojnine morajo upokojencu zagotavljati določeno življenjsko raven glede na njegovo delo in plačevanje prispevkov v času njegove aktivne dobe.
Z navedbami in podatki, ki sta jih  Državni zbor in Vlada posredovala v svojih vlogah in navajala na javni obravnavi, ni izkazano, da ZPIZ-1 že danes posega v pravico do socialne varnosti. Z navedbami in podatki, s katerimi Državni zbor in Vlada sicer lahko utemeljita, da so spremembe pokojninskega sistema v prihodnosti potrebne ali celo nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih ali demografskih razlogov, ni mogoče danes utemeljiti protiustavnosti ZPIZ-1. Ustavno sodišče ne more ugotoviti, da je ZPIZ-1 protiustaven samo zato, ker ga v prihodnosti morebiti iz zunajustavnih razlogov ne bo več mogoče izvajati. Ustavno sodišče ne more odločati na podlagi demografskih in ekonomskih projekcij in kriterijev, ki jih tako Vlada kot Državni zbor utemeljeno upoštevata in na njihovi podlagi oblikujeta socialno-ekonomsko politiko. Upoštevanje javnofinančnih, ekonomskih in demografskih gibanj oziroma napovedi je v presoji izvršilne in zakonodajne veje oblasti. Za sprejemanje teh ukrepov nosita odgovornost tako Vlada kot Državni zbor, pa tudi predlagatelj referenduma in volivci, ko odločajo na referendumu. Ustavnopravno pa ti ukrepi niso merljivi in jih prav zato Ustavno sodišče v ustavnosodni presoji ne more upoštevati in tudi ne sme ocenjevati njihove utemeljenosti, ker to ne sodi v njegovo pristojnost. Presoja ustavnosti namreč v nobenem primeru ne pomeni presoje primernosti, koristnosti, potrebnosti ali drugačne ustreznosti zakonske ureditve.
***
Glede na navedeno Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti veljavne ureditve po ZPIZ-1, ki bi očitno izhajala iz navedb Državnega zbora oziroma Vlade in katere odprava bi bila nujna, da bi se zavarovale druge pomembne ustavne vrednote, ki bi jim bilo treba dati prednost pred ustavno pravico do referenduma. Zato je zahtevo Državnega zbora zavrnilo.
U-II-1/11-46
10. 3. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevo Državnega zbora Republike Slovenije, po opravljeni javni obravnavi 15. februarja 2011, na seji 10. marca 2011
odločilo:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (EPA 1300-V) na referendumu nastale protiustavne posledice, se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Državni zbor je 14. 12. 2010 sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2). Na zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije je o njem ponovno odločal in ga 23. 12. 2010 ponovno sprejel. Zveza svobodnih sindikatov Slovenije (v nadaljevanju pobudnik referenduma) je 15. 12. 2010 o ZPIZ-2 vložila pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma. Predsednik Državnega zbora je določil rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. Državni zbor je v času zbiranja podpisov 11. 1. 2011 sprejel sklep, naj Ustavno sodišče odloči, ali bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve ZPIZ-2 na referendumu nastale protiustavne posledice (prvi odstavek 21. člena v zvezi z 22. členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi – v nadaljevanju ZRLI).
2. Ustavno sodišče je 15. 2. 2011 opravilo javno obravnavo.
3.  Državni zbor je v zahtevi in v svojih pisnih vlogah ter na javni obravnavi navajal, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZPIZ-2 na referendumu lahko nastalo  neskladje z 2., 8., 14., 22. in 50. členom, drugim odstavkom 120. člena in drugim odstavkom 153. člena Ustave. Navajal je, da se bo nadaljevala že ugotovljena protiustavnost prvega odstavka 58. člena (delna pokojnina), drugega odstavka 178. člena (ponoven vstop v zavarovanje) in tretjega odstavka 66. člena (splošni pogoji za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti) Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), ki jo je že ugotovilo Ustavno sodišče v svojih odločbah št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 72) in št. U-I-40/09 z dne 4. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 27/10). V zvezi z izvršitvijo odločitev Ustavnega sodišča je Državni zbor navedel, da vsaj glede odprave protiustavnosti tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1 ni zamujal in da je bilo treba ugotovljene protiustavnosti odpraviti na celovit način.
4. Protiustavne posledice naj bi po navedbah Državnega zbora nastale tudi zato, ker Republika Slovenija brez pokojninske reforme od leta 2021 dalje ne bo sposobna izpolnjevati svojih obveznosti do prihodnjih generacij upokojencev oziroma jih bo lahko izpolnjevala le s povečanjem javnofinančnega dolga, ki bo presegal 60 odstotkov bruto domačega proizvoda, kar bi pomenilo neizpolnjevanje obveznosti iz Pogodbe o Evropski uniji oziroma neizpolnjevanje t. i. Maastrichtskih kriterijev. Zaradi večje porabe proračunskih sredstev za sofinanciranje veljavnega pokojninskega sistema, ki ga ureja ZPIZ-1, naj bi bilo že leta 2012 ogroženo financiranje državnih nalog in uresničevanje drugih ustavnopravno varovanih pravic, posebej tudi drugih socialnih pravic. Da je delovanje pokojninskega sistema ogroženo, je  Državni zbor utemeljeval s sprejemom dveh interventnih zakonov, s katerima se je leta 2010 in 2011 poseglo v usklajevanje pokojnin, ker država ne zmore več zagotavljati proračunskih sredstev v višini, ki bi zadoščala za pokrivanje odhodkov, ki presegajo prihodke od prispevkov za obvezno pokojninsko zavarovanje.
5. Po navedbah Državnega zbora so leta 2009 transferni prihodki Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) iz odhodkov državnega proračuna znašali 28,7 odstotkov, leta 2010 pa naj bi delež presegel 30 odstotkov. Dodatna obveznost državnega proračuna do Zavoda na podlagi 233. člena ZPIZ-1 naj bi se v prihodnjih letih še povečevala. Podaljšanje aktivnosti zavarovancev za tri leta je po mnenju Državnega zbora edina možnost, da se doseže vzdržnost pokojninskega sistema in celotnega sistema javnih financ ter da se zavarovancu zagotovi pravica do pokojnine v višini, ki mu zagotavlja socialno varnost. V zvezi s tem je Državni zbor izpostavil tudi učinke ZPIZ-1, po katerem so se zavarovanci leta 2010 že enajsto leto zapored upokojevali z nižjimi pokojninami, kar pa je med drugim posledica tudi vsakoletnega zniževanja odmernega odstotka po prehodnih določbah ZPIZ-1 za 0,5 odstotka.[1]
6. Državni zbor je opozoril, da je pokojninska reforma že sedaj nujna zaradi zagotavljanja dovolj dolgega prehodnega obdobja za njeno uveljavitev in da bi njeno odlaganje nujno pomenilo pomembno krajšanje prehodnih obdobij za uveljavitev učinkov nove pokojninske zakonodaje. Glede na trajanje zakonodajnega postopka naj bi zavrnitev ZPIZ-2 na referendumu pomenila, da bi bil nov zakon lahko sprejet šele dve leti po razglasitvi odločitve na referendumu, zaradi česar bi se morale spremembe uveljaviti v krajšem prehodnem obdobju in s strožjimi pogoji. Državni zbor je tudi zavrnil  očitke pobudnika referenduma o neprimernosti postopka in pojasnil potek postopka sprejemanja ZPIZ-2.
7. Vlada Republike Slovenije je prav tako menila, da bodo zaradi odložitve uveljavitve ZPIZ-2 oziroma zaradi njegove zavrnitve na referendumu nastale protiustavne posledice. To je utemeljevala z enakimi razlogi kot Državni zbor. Dodatno pa je navedla, da se bo, če ZPIZ-2 ne bo uveljavljen, že v naslednjem letu nadaljevalo zniževanje pokojnin s posledico ogrožanja socialnega položaja upokojencev, predvsem tistih z nižjimi pokojninami, in intervencijski ukrepi na pokojninskem področju, poslabšal se bo mednarodni in domači finančni položaj Slovenije ter zmanjševale druge že priznane socialne pravice. Zaradi demografskih gibanj, predvsem podaljševanja življenjske dobe,[2] naj bi se obstoječi pokojninski sistem brez sprememb zrušil najkasneje do leta 2021, saj ga ne bo mogoče več financirati. Predvsem je poudarila, da odhodki za pokojnine že sedaj zajemajo 11 odstotkov bruto domačega proizvoda, po projekcijah pa naj bi se ta delež do leta 2020 povečal na 12,29 odstotkov. Vlada je opozorila, da bo posledica ohranitve ZPIZ-1 v veljavi tudi nesorazmerna obremenitev mlajše generacije, ki bo morala zagotoviti več sredstev neposredno s plačilom prispevkov ali posredno prek proračuna.
8. Pobudnik referenduma je glede uskladitve ZPIZ-1 z odločbama Ustavnega sodišča navedel, da niso izkazani razlogi za to, da se v odločbah ugotovljene protiustavnosti niso odpravile že prej, čeprav bi jih bilo mogoče uskladiti zgolj z novelo ZPIZ-1, in da z ustavnima odločbama ugotovljene protiustavnosti ZPIZ-1 z ZPIZ-2 niso v celoti odpravljene. Opozoril je, da odprava z ustavnima odločbama ugotovljenih protiustavnosti pomeni vsebinsko le izjemno majhen del ZPIZ-2. Obstoj ene protiustavne določbe, katere protiustavnost bi bilo mogoče odpraviti v drugem zakonu, po njegovem mnenju ne more biti razlog za prepoved referenduma o pokojninskem sistemu kot celoti. Zato naj bi Državni zbor s tem, ko je utemeljeval prepoved izvedbe referenduma z nadaljevanjem protiustavnega stanja zaradi neizvršenih odločb Ustavnega sodišča, zlorabil svojo zakonodajno funkcijo.  Pobudnik referenduma je zatrjeval tudi neskladje 21. člena ZRLI zlasti z 2. in 90. členom Ustave. Svoje navedbe je dopolnil z zatrjevanjem neskladja 27. člena ZPIZ-2, ki določa pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, v zvezi z 38. členom ZPIZ-2, ki določa odmero predčasne pokojnine in izplačilo dela predčasne ali starostne pokojnine, ter neskladje prehodne določbe 394. člena ZPIZ-2, ki ureja varstvo pričakovanih pravic za brezposelne in delovne invalide na dan 31. 12. 2010, z 2. in 14. členom Ustave.
9. Glede zatrjevanega posega v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave je pobudnik referenduma navedel, da Državni zbor ni utemeljil, zakaj bi nesprejetje ZPIZ-2 poseglo v pravico do socialne varnosti, in ni izkazal, da je omejitev ustavne pravice do referendumskega odločanja dopustna. Razlogi o dolgoročni vzdržnosti sistema po njegovem mnenju niso taki, ki bi "dokazovali" kakršnokoli kršitev pravice do socialne varnosti. Šlo naj bi predvsem za ekonomsko upravičenost predlagane pokojninske reforme, ki temelji na več desetletnih projekcijah določenih ekonomskih in socialnih kazalcev, ki so bolj ali manj negotovi in zato nepredvidljivi. Poleg tega naj bi imela Vlada tudi v primeru, če bi bile takšne napovedi resnične in dokazljive, na voljo vrsto različnih instrumentov, s katerimi lahko skrbi za vzdržnost pokojninske blagajne. Navedel je, da bistvo njegovih navedb ni v tem, da morda Vlada nima prav, ko opozarja na nujnost pokojninske reforme, vendar pa po njegovem mnenju to še ne pomeni, da je njen predlog ustavne prepovedi referenduma o tem vprašanju ustavnopravno utemeljen. Ustavno sodišče bi lahko prepovedalo referendum le v primeru, če bi ugotovilo, da ZPIZ-1 pomeni izvotlitev pravice do socialne varnosti, česar pa naj Državni zbor in Vlada ne bi izkazala.
10. Pobudnik referenduma je opozoril tudi na vzroke za nastanek sedanjega stanja v pokojninski blagajni, zlasti na odloge, odpise in neplačila prispevkov ter na znižanje prispevne stopnje delodajalcem leta 1996. Javnofinančni primanjkljaj naj bi bil posledica neustreznega ravnanja gospodarske politike pred krizo in ne staranja prebivalstva. Menil je, da rešitev za zagotavljanje dolgoročne finančne vzdržnosti pokojninskega sistema ni samo v podaljšanju delovne aktivnosti za tri leta ali v zvišanju prispevne stopnje aktivnemu prebivalstvu, temveč naj bi obstajali tudi drugi načini za zagotavljanje njegove dolgoročne vzdržnosti. Pri tem je omenil ustrezno politiko zaposlovanja, ustvarjanje novih kakovostnih delovnih mest, doseganje višje gospodarske rasti, znižanje deleža sive ekonomije, povečanje stopnje varnosti in zdravja pri delu. Izpostavil je zlasti problem zaposlovanja mladih, ki vedno kasneje vstopajo na trg dela. Opozoril je tudi na negativne učinke zvišanja pokojninske dobe z uveljavitvijo ZPIZ-2 na druge stebre socialne varnosti in na zdravje delavcev. Podaljševanje delovne aktivnosti za tri leta naj bi bilo glede na obstoječe pogoje dela za večino delavcev nečloveško in zato v neskladju z načelom socialne države. Poudaril je, da se je že na podlagi ZPIZ-1 upokojitvena starost zvišala in da se ta trend še nadaljuje, saj se ZPIZ-1 še ni v celoti uveljavil.
11. Zastopnik Zavoda, ki je bil vabljen na javno obravnavo, je na javni obravnavi in v pisnih vlogah navedel, da je Zavod leta 2010 prejel 22 odstotkov več vlog za upokojitev kot leta 2009. Opozoril je, da ZPIZ-1 ni dosegel pričakovanega učinka na zvišanje upokojitvene starosti, saj je povprečna upokojitvena starost v Republiki Sloveniji leta 2009 znašala 60 let[3] kljub višji zakonsko določeni polni upokojitveni starosti (61 let za ženske in 63 let za moške). To naj bi bila med drugim tudi posledica možnosti upokojitve pred dopolnitvijo polne starosti, ki jo omogoča ZPIZ-1 in ki se v veliki meri uporablja. Zastopnik Zavoda je tudi navedel, da bi leta 2011 zavarovanci dobili višjo pokojnino po ZPIZ-2, kot če bi se upokojili po ZPIZ-1. Ustavnemu sodišču je posredoval podatke o najnižjih in najvišjih pokojninah, posebej ob upoštevanju ZPIZ-1, interventnih zakonov in ZPIZ-2.
B. – I.
12. Pobudnik referenduma v odgovoru na zahtevo Državnega zbora predlaga, naj Ustavno sodišče najprej oceni, ali je prvi odstavek 21. člena ZRLI v skladu z Ustavo. Pojem "protiustavnih posledic" naj bi bil namreč izjemno širok in ohlapen, ker ne vsebuje jasnih in vnaprej predvidljivih meril, na podlagi katerih bi Ustavno sodišče v posameznem primeru presojalo ustavno dopustnost referenduma. Predlaga njegovo razveljavitev oziroma predlaga, naj Ustavno sodišče vsaj z restriktivno razlago, po načelu samoomejevanja, vsebinsko dopolni pomanjkljivo zakonsko ureditev. Ker gre za določbo ZRLI, ki na podlagi pooblastila iz enajste alineje prvega odstavka 160. člena Ustave vzpostavlja pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje v tej zadevi, je bilo treba najprej preizkusiti utemeljenost teh navedb.
13. Protiustavne posledice, ki jih na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI v konkretnih primerih ugotavlja Ustavno sodišče, lahko po zakonskem besedilu nastanejo bodisi zaradi zavrnitve zakona na referendumu bodisi že zaradi odložitve uveljavitve zakona zaradi izvedbe referendumskega postopka. V primeru, ko naj bi protiustavne posledice nastale zaradi zavrnitve zakona na referendumu, je izhodišče za presojo predpostavka, da bodo volivci na referendumu sprejeti, a še ne uveljavljeni zakon zavrnili. Če protiustavne posledice ne bi nastale zaradi zavrnitve zakona na referendumu, je mogoče ugotoviti, da bi še toliko manj nastale zaradi odložitve uveljavitve tega zakona. Namreč, če protiustavne posledice ne bi nastale niti v primeru, če bi volivci zakon na referendumu zavrnili, tudi sama izvedba referendumskega postopka ne more imeti protiustavnih posledic. Če bi po drugi strani protiustavne posledice, ki bi terjale poseg v ustavno pravico do referenduma, zagotovo nastale zaradi zavrnitve zakona na referendumu, pa se Ustavnemu sodišču z vprašanjem, ali bi te nastale tudi že zaradi odložitve uveljavitve zakona, ni treba posebej ukvarjati. Izhodiščno vprašanje v tej zadevi je zato, ali lahko z zavrnitvijo zakona na referendumu nastanejo protiustavne posledice.
14. Protiustavne posledice so nedoločen pravni pojem. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da uporaba nedoločnih pravnih pojmov v zakonskem urejanju sama po sebi ni v neskladju z načelom določnosti predpisov (2. člen Ustave).[4] Pojem protiustavnih posledic s stališči, sprejetimi v postopku presoje ustavne dopustnosti zakonodajnega referenduma, napolnjuje Ustavno sodišče. Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je Ustavno sodišče doslej trikrat odločalo o ustavni dopustnosti naknadnega zakonodajnega referenduma. Pri tem je oblikovalo določena merila presoje, čeprav se razlaga pojma protiustavnih posledic in meril njihove presoje še razvija.
15. Merila, ki jih je doslej vzpostavilo Ustavno sodišče pri razlagi pojma protiustavnih posledic, so še posebej razvidna iz odločbe št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09), pa tudi iz odločbe št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10). Ta merila so znana. Zato so navedbe pobudnika referenduma o protiustavnosti prvega odstavka 21. člena ZRLI zaradi njegove nejasnosti in nedoločnosti očitno neutemeljene.
16. Ustavno sodišče praviloma izvaja naknadno ustavnosodno kontrolo, kar pomeni, da presoja predpise, ki že veljajo. V teh primerih sprejme odločitev na podlagi poglobljene ustavnopravne analize spornih vprašanj, tudi na podlagi podatkov o tem, kako se predpisi razlagajo v sodni praksi, na podlagi primerjalnopravnih podatkov in stališč pravne teorije. Pri ugotavljanju protiustavnih posledic na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI pa mora Ustavno sodišče upoštevati določene posebnosti tovrstne presoje, zaradi katerih je v drugačnem položaju. Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZRLI mora Ustavno sodišče o zahtevi Državnega zbora odločiti v tridesetih dneh. Ta rok je sicer instrukcijski, vendar je ne glede na to očitno, da gre za zadevo, o kateri mora Ustavno sodišče odločiti v zelo kratkem roku. Zakonodajni referendum je namreč del zakonodajnega postopka v širšem smislu in hkrati pomeni obliko neposrednega izvrševanja zakonodajne oblasti. Smisel zahteve za razpis referenduma je v tem, da volivci čim prej odločijo, ali se zakon, ki ga je Državni zbor že sprejel, potrdi ali zavrne.
17. Poleg časovne omejitve je posebnost te pristojnosti Ustavnega sodišča tudi, da praviloma zadeva vprašanje morebitne ustavnosti dveh zakonov in na koncu še tehtanje ustavne pravice do referenduma in drugih ustavnopravno varovanih vrednot. Iz meril, opredeljenih v odločbah št. U-II-2/09 in št. U-II-1/10, je razvidno, da je Ustavno sodišče pri ugotavljanju protiustavnih posledic najprej izhajalo iz že opravljene ustavne presoje veljavnega zakona, nato pa, ko se je izkazalo, da je veljavni zakon protiustaven, je opravilo še presojo, ali je sprejeti zakon to protiustavnost odpravljal na ustavnoskladen način. Tako kot sicer pri naknadni presoji ustavnosti zakonov Ustavno sodišče tudi v postopku na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI izhaja le iz tega, ali so posamezne zakonske določbe veljavnega oziroma sprejetega zakona v skladu z Ustavo. V dosedanjih primerih in še posebej v citiranih odločbah je Ustavno sodišče ugotovilo, da so bile posamezne določbe veljavnega zakona protiustavne, da je novi zakon, katerega namen je bila prav odprava protiustavnosti, te protiustavnosti odpravil, nato pa je na podlagi tehtanja ustavnih vrednot odločilo, da gre za tako pomembne ustavne vrednote, da je njihovi ustavnoskladni zakonski ureditvi treba dati prednost pred odločanjem volivcev na zakonodajnem referendumu, ker bi bilo nadaljevanje obstoječega protiustavnega stanja nevzdržno.
18. Navedene posebnosti presoje po prvem odstavku 21. člena ZRLI pomenijo, da se Ustavno sodišče pri tovrstni presoji ne more samo spuščati v presojo ustavnosti veljavne in sprejete zakonske ureditve v celoti. Državni zbor mora v svoji zahtevi, naj Ustavno sodišče presodi o dopustnosti referenduma, jasno in določno navesti, katere določbe veljavnega zakona so protiustavne in iz katerih ustavnopravnih razlogov. Enako breme utemeljevanja ima Državni zbor glede navedb, da sprejeti zakon odpravlja obstoječe protiustavnosti na ustavnoskladen način. Navedeno še toliko bolj velja glede zakonov, ki celovito urejajo določeno širše področje (t. i. sistemski zakoni). Če se zatrjuje protiustavnost zakonov, ki uresničujejo človekove pravice, glede katerih Ustava določa t. i. zakonski pridržek, je treba upoštevati tudi to, da je njihova ustavnopravna presoja nujno zadržana (tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-54/96 z dne 15. 7. 1999, OdlUS VIII, 192).[5] Glede zakonske ureditve teh človekovih pravic ima zakonodajalec široko polje proste presoje.[6] Ker urejanje socialnih pravic nujno poseže v urejanje ekonomskega sistema države, je to še dodaten razlog, ki narekuje zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji ustavnosti zakonodajnih ukrepov.
19. Zatrjevana protiustavnost zakonskih določb mora obstajati že v času presoje Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče ne more presojati, ali bi veljavna zakonska ureditev enkrat v prihodnosti lahko postala protiustavna. Ustavna pravica do referenduma v konkretnih primerih nastane na podlagi izpolnjenih pogojev iz drugega odstavka 90. člena Ustave in obstaja, zato jo lahko omeji le ustavna vrednota, katere kršitev že obstaja, ne pa ustavna vrednota, ki jo bo treba zavarovati enkrat v prihodnosti. Kajti Ustavno sodišče ne more odločati na podlagi morebitnih demografskih in ekonomskih projekcij ter kriterijev, ki jih tako Vlada kot Državni zbor utemeljeno upoštevata in na njihovi podlagi oblikujeta socialno-ekonomsko politiko, vključno z zakonodajnim urejanjem, ker je upoštevanje teh kriterijev v domeni zakonodajalčevega polja proste presoje. Za sprejemanje teh ukrepov nosita tako Vlada kot Državni zbor tudi vso odgovornost. Če v to domeno na predlog ustavno kvalificiranega predlagatelja referenduma vstopijo volivci, s tem prevzamejo svoj del odgovornosti za končno odločitev. Ustavnopravno pa ti ukrepi niso merljivi in jih prav zato Ustavno sodišče v ustavnosodni presoji ne more upoštevati in tudi ne sme ocenjevati njihove utemeljenosti, ker to ne sodi v njegovo pristojnost. Presoja ustavnosti namreč v nobenem primeru ne pomeni presoje primernosti, koristnosti, potrebnosti ali drugačne ustreznosti zakonske ureditve.
20. Pristojnost Ustavnega sodišča po prvem odstavku 21. člena ZRLI je treba torej razumeti tako, da lahko Ustavno sodišče ugotovi nastanek protiustavnih posledic morebitne zavrnitve zakona na referendumu, če navedbe Državnega zbora izkažejo obstoječo očitno protiustavnost, katere odprava je nujna, da bi se zavarovale pomembne ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred ustavno pravico, da o zakonu odločajo volivci na referendumu.
B. – II.
21. Državni zbor zatrjuje, da bi bila protiustavna posledica zavrnitve ZPIZ-2 na referendumu v tem, da bi se nadaljevalo protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-358/04 in št. U-I-40/09. V teh odločbah je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost prvega odstavka 58. člena, drugega odstavka 178. člena in tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1. V obeh primerih je bil razlog za ugotovljeno protiustavnost ta, da je ZPIZ-1 neupravičeno razlikoval med zaposlenimi in samozaposlenimi osebami oziroma kmeti. ZPIZ-2 naj bi to protiustavno stanje odpravljal.
22. Res je, da mora Državni zbor sprejeti novo zakonsko ureditev, kadar Ustavno sodišče na podlagi 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ugotovi protiustavnost zakona ali njegovih posameznih določb ter mu naloži, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v določenem roku. Če se zakonodajalec na odločbo Ustavnega sodišča ne odzove v roku, krši 2. člen in drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave, na kar je Ustavno sodišče že večkrat opozorilo (prvič že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96, in OdlUS IV, 120). Vse dokler se zakonodajalec ne odzove na ugotovljeno protiustavnost, ta kršitev traja. Odločbe Ustavnega sodišča namreč obvezujejo zakonodajalca in to bi veljalo tudi, če ne bi ZUstS v tretjem odstavku 1. člena tega izrecno določal, saj ta obveza neposredno izhaja že iz načel pravne države.
23. V primerih, ko zakonodajalec spreminja zakonsko ureditev zaradi uresničitve odločb Ustavnega sodišča, je protiustavnost veljavne ureditve očitno izkazana.[7] Vendar pa neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča (če bi bil zakon na referendumu zavrnjen), čeprav pomeni protiustavno posledico, sama po sebi ni zadosten razlog, iz katerega bi moralo Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI poseči v pravico do referendumskega odločanja. Razlaga, po kateri naj bi za "prepoved" referenduma zadoščalo že, da sprejeti zakon uresničuje ustavno odločbo, bi namreč pomenila, da bi moralo Ustavno sodišče v vsakem takšnem primeru odločiti, da se referendum prepove. Temu Ustavno sodišče ni pritrdilo že v odločbah št. U-II-2/09 in št. U-II-1/10. Pač pa je prav v teh odločbah ta razlog upoštevalo kot enega od pomembnih razlogov, ki je bil ustavnopravno pomemben. V tej zadevi je stanje bistveno drugačno.
24. Ni mogoče spregledati, da ZPIZ-1 in ZPIZ-2 urejata cel sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja. ZPIZ-1 vsebuje več kot 450 členov. Uskladitev tega zakona z navedenima odločbama Ustavnega sodišča po vsebini pomeni le manjši del ureditve pokojninskega sistema. Tudi, če drži trditev Državnega zbora, da bi uresničitev ustavnih odločb zahtevala celovitejšo spremembo ZPIZ-1 (po navedbah Državnega zbora naj bi bilo treba ob tem spremeniti kar 84 členov Zakona), Ustavno sodišče ocenjuje, da bi bilo to mogoče urediti z novelo ZPIZ-1, brez spremembe drugih, temeljnih elementov pokojninskega sistema, ki se zlasti nanašajo na pogoje za pridobitev pravic iz pokojninskega zavarovanja. Zakonodajalec sicer lahko v primeru, ko izvršuje odločbe Ustavnega sodišča, ureja tudi druga pomembna vprašanja, ki so lahko tudi sistemske narave. Glede takega ravnanja mu ni mogoče očitati zlorabe njegove zakonodajne funkcije. Vendar pa v takšnem primeru ne more pričakovati, da bo zgolj zaradi te uskladitve Ustavno sodišče "prepovedalo" referendum o celotni novi ureditvi.
25. Poleg tega z morebitno zavrnitvijo ZPIZ-2 na referendumu ne bo ugasnila dolžnost Državnega zbora, da izvrši odločbi Ustavnega sodišča. Člen 25 ZRLI sicer določa, da Državni zbor eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu ne sme sprejeti zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev,[8] vendar ta prepoved ni ovira za takojšnjo uskladitev ZPIZ-1 z odločbama Ustavnega sodišča. Dolžnost Državnega zbora je, da odločbe Ustavnega sodišča izvrši brez odlašanja (prim. 25. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003, OdlUS XII, 101).
B. – III.
26. Državni zbor zatrjuje tudi, da bi ob zavrnitvi ZPIZ-2 na referendumu lahko prišlo do nezmožnosti izplačevanja pokojnin na podlagi obstoječega pokojninskega sistema po ZPIZ-1. S tem naj bi nastale protiustavne posledice zaradi kršitve načela socialne države (2. člen Ustave) in pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave). Razlog za to naj bi bil v finančni nevzdržnosti pokojninskega sistema, ki bi ga bilo treba v povečanem obsegu financirati iz državnega proračuna oziroma za katerega bi se sredstva lahko zagotovila le z dodatnim zadolževanjem države. ZPIZ-1 naj že danes ne bi zagotavljal takšnih pokojnin, ki bi zagotavljale varstvo socialnega položaja zdajšnjih in prihodnjih upokojencev.
27. Po 2. členu Ustave je Slovenija pravna in socialna država. S tem Ustava določa načelo socialne države kot eno izmed temeljnih ustavnih načel, ki ga konkretizira v več določbah, ki zagotavljajo človekove pravice in temeljne svoboščine. Ena od ustavno varovanih človekovih pravic, ki na ustavni ravni izpeljuje načelo socialne države, je pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Trditve Državnega zbora o protiustavnih posledicah, ki naj bi nastale z zavrnitvijo ZPIZ-2 na referendumu, z vidika 2. člena Ustave po vsebini hkrati pomenijo zatrjevanje neskladnosti ZPIZ-1 s 50. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče nastanek protiustavnih posledic presojalo le z vidika prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave.
28. V skladu z izhodišči, navedenimi v točki B. – I. te obrazložitve, bi moral Državni zbor utemeljiti, da so določbe veljavnega ZPIZ-1 očitno protiustavne, ker že danes ustavno nedopustno posegajo v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
29. Na podlagi prvega odstavka 50. člena Ustave imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Ustava ne opredeljuje pojma socialne varnosti oziroma vsebine pravice do socialne varnosti. Ustavno sodišče pa je že večkrat sprejelo stališča, iz katerih izhaja, da pravica do socialne varnosti zagotavlja tako pravice iz sistemov socialnih zavarovanj kot tudi pravice iz sistema socialnega varstva.[9] Vendar je ureditev te pravice Ustava prepustila zakonu. Zakonski pridržek iz prvega odstavka 50. člena Ustave pomeni, da ima zakonodajalec široko pooblastilo, da po lastni presoji sprejme ukrepe, za katere meni, da bodo zagotavljali socialno varnost. Prosto izbiro ukrepov za zagotavljanje pravice do socialne varnosti na ustavni ravni omejuje drugi odstavek 50. člena Ustave, po katerem mora država urediti določena obvezna socialna zavarovanja in skrbeti za njihovo delovanje. Pri zakonskem urejanju pravic, ki naj zagotavljajo socialno varnost, pa mora zakonodajalec upoštevati namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave, tj. da sta posameznikom v največji mogoči meri zagotovljeni ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo. Pri tem je ustavnopravno omejen le s temeljnimi ustavnimi načeli, zlasti s splošnim načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
30. Tudi pravico do pokojnine, ki jo sicer prvi odstavek 50. člena Ustave izrecno določa kot del pravice do socialne varnosti, Ustava v celoti prepušča zakonskemu urejanju.[10] Vendar ima pravica do pokojnine ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te pravice, v katero zakonodajalec ne sme nedopustno posegati.[11] Jedro pravice do pokojnine je treba ugotavljati z razlago prvega odstavka 50. člena v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave. Pravica do pokojnine mora primarno temeljiti na zavarovalnem principu. V tem smislu je pokojnina premoženjska pravica, ker je predvsem odvisna od trajanja in višine plačevanja prispevkov. Kot premoženjska pravica uživa dvojno ustavno varstvo – po prvem odstavku 50. člena in 33. členu Ustave.[12] To pomeni, da mora pokojnina v določeni meri zagotavljati kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi (dohodkovna varnost), saj se mu s pokojnino v določenem deležu (sorazmerno) nadomešča dohodek, od katerega so se plačevali prispevki za pokojninsko zavarovanje.[13] Ker Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti v tem sistemu ustavno dopustni.[14] Kljub temu, da ima pravica do pokojnine tudi premoženjskopravno naravo, to ne pomeni, da Ustava zagotavlja pokojnino v določeni višini. Vendar pa morajo ob izpolnjenih vsakokratnih zakonskih pogojih (po ZPIZ-1 ti ustrezajo 40 letom pokojninske dobe za moške in 38 letom za ženske) najnižje pokojnine zagotavljati socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, kot se zagotavlja z dajatvami iz sistema socialnega varstva, temveč morajo upokojencem zagotavljati določeno življenjsko raven glede na njihovo delo in plačane prispevke v času njihove aktivne dobe.
31. Državni zbor bi torej moral izkazati, da že obstaja zaradi določenih veljavnih določb ZPIZ-1 protiustavnost, ki pomeni poseg v pravico do socialne varnosti oziroma v pravico do pokojnine, kot ju zagotavlja že prvi odstavek 50. člena Ustave. Če bi izkazal poseg, bi moral hkrati izkazati tudi obstoj ustavnopravnih razlogov, iz katerih bi bil ta poseg nedopusten. To bi namreč pomenilo, da mora Ustavno sodišče to dejstvo (to je izkazano protiustavnost) upoštevati kot ustavnopravno pomemben razlog, ki bi lahko vplival na presojo dopustnosti zakonodajnega referenduma.
32. Vendar Državni zbor ne izkaže, da ZPIZ-1 pomeni poseg v pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Z navedbami in podatki, s katerimi se sicer lahko utemelji, da so spremembe pokojninskega sistema potrebne ali celo nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih ali demografskih razlogov, kot je bilo že navedeno, ni mogoče utemeljiti protiustavnosti ZPIZ-1. Ustavno sodišče ne more ugotoviti, da je ZPIZ-1 že sedaj protiustaven zato, ker ga v prihodnosti iz takšnih zunajustavnih razlogov morda ne bo več mogoče izvajati.
33. Protiustavnosti ZPIZ-1 tudi ni mogoče utemeljiti z navedbami, da se bo morala država zaradi povečanih izdatkov za sofinanciranje pokojninskega sistema v prihodnosti še bolj zadolževati, s čimer naj bi kršila prevzete mednarodne obveznosti iz Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 83, 30. 3. 2010 – PDEU), t. i. Maastrichtske kriterije. Prav tako je za vprašanje protiustavnosti ZPIZ-1 neupoštevna navedba, da bo prišlo do zmanjševanja drugih pravic iz sistema socialne varnosti oziroma do zmanjšanega financiranja drugih ustavnih pravic. Če država zaradi domnevnega pomanjkanja sredstev ne more izvrševati drugih zakonov, to ne more biti razlog za ugotovitev, da je ZPIZ-1 protiustaven. Pri presoji ustavnosti ZPIZ-1 pa Ustavno sodišče tudi ne more upoštevati navedbe, da bo treba v prihodnosti zaradi javnofinančnih razmer še naprej posegati v ZPIZ-1 z interventnimi ukrepi,[15] s čimer naj bi se dodatno zmanjševalo razmerje med plačami in pokojnino. Zakoni, s katerimi se sprejemajo interventni ukrepi, sami po sebi niso protiustavni, če veljajo za naprej in če za njihovo sprejetje obstajajo razumni razlogi. Če bi zaradi njih prišlo do posega v ustavnopravno varovano jedro pravice do socialne varnosti, pa bi se glede vsakega izmed njih lahko postavilo vprašanje njegove ustavnosti.
34. Pritrditi je sicer treba Državnemu zboru, da spremembe sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja po svoji naravi, zaradi spoštovanja načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, praviloma zahtevajo daljše prilagoditveno obdobje. Vendar je dolžina prehodnega obdobja odvisna od vrste sprememb, zaradi česar ni mogoče vnaprej z gotovostjo trditi, kako dolgo prehodno obdobje je potrebno glede na vsako posamezno spremembo. Ustavna zahteva po prehodnem obdobju bi lahko bila okoliščina, ki bi jo Ustavno sodišče upoštevalo pri tehtanju ustavnih vrednot, če bi bila protiustavnost ZPIZ-1 očitno izkazana. Sama po sebi pa ta zahteva, ob tem, ko poseg v pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave ni izkazan, ne more imeti odločilnega pomena.
35. Trditev o tem, da bi z zavrnitvijo zakona nastalo protiustavno stanje, ki bi bilo v neskladju tudi z 8. in 22. členom, drugim odstavkom 120. člena, tretjim odstavkom 153. člena in drugim odstavkom 14. člena Ustave, zaradi njihove pavšalnosti Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
36. Ker odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-358/04 in št. U-I-40/09 v tej zadevi ne pomenita takšne protiustavnosti ZPIZ-1, ki bi bila upoštevna pri tehtanju ustavnih vrednot, in ker Državni zbor oziroma Vlada nista izkazala, da so druge določbe ZPIZ-1 očitno protiustavne, je Ustavno sodišče zahtevo Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi zaradi zavrnitve ZPIZ-2 na referendumu nastale protiustavne posledice, zavrnilo.
C.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilna ločena mnenja so dali sodnica Korpič – Horvat in sodniki Deisinger, Petrič in Zobec.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Leta 2000 je odmerni odstotek znašal 85 odstotkov, leta 2011 79 odstotkov, na koncu prehodnega obdobja leta 2024 in kasneje pa bo znašal le še 72,5 odstotka.
[2] Razmerje med številom zavarovancev in upokojencev je leta 1990 znašalo 2,0, leta 2008 1,7, leta 2009 pa le še 1,66, okoli leta 2040 pa naj bi se število aktivnih oseb izenačilo s številom upokojencev. To pomeni, da bo vsak zaposleni delal za enega upokojenca, hkrati pa bo moral poskrbeti tudi za svoje potomce.
[3] Povprečna upokojitvena starost v Evropski uniji znaša 61,4 leta, pri čemer naj bi bilo s primerjalnim pregledom mogoče ugotoviti trend zviševanja upokojitvene starosti v državah članicah; možnosti predčasnega odhoda s trga dela in spodbude za predčasno upokojevanje pa se ukinjajo.
[4] Npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), št. U-I-145/03 z dne 23. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 69/05, in OdlUS XIV, 62) in št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78).
[5] Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98).
[6] Za te človekove pravice je namreč značilno, da so na podlagi Ustave zagotovljene "pod pogoji, določenimi z zakonom", "pod pogoji, ki jih določa zakon", "v primerih, ki jih določi zakon, "v skladu z zakonom" ipd. Primeri teh pravic so npr. tretji odstavek 43. člena, 46. člen, prvi odstavek 50. člena, prvi odstavek 51. člena, 52. člen in prvi odstavek 72. člena Ustave.
[7] Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-2/09 in št. U-II-1/10.
[8] To pa ne pomeni, da v primeru zavrnitve zakona na referendumu v tem letu ne morejo potekati aktivnosti, ki so potrebne za vložitev novega zakona, ki bi vseboval enake ali podobne rešitve, takoj po izteku tega obdobja. Ta določba pa tudi ni ovira za takojšen zakonodajni postopek, ki bi vseboval drugačne zakonske rešitve od tistih, ki bi bile zavrnjene na referendumu.
[9] Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-135/92 z dne 30. 6. 1994 (Uradni list RS, št. 44/94, in OdlUS III, 84), št. U-I-89/93 z dne 20. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 9/94, in OdlUS III, 7), št. Up-82/94 z dne 17. 4. 1997 (OdlUS VI, 76) in št. Up-121/94 z dne 14. 5. 1998 (OdlUS VII, 112).
[10] Pravica do pokojnine je bila v prvi odstavek 50. člena Ustave dodana s spremembo Ustave leta 2004 (Ustavni zakon o spremembi 50. člena Ustave, Uradni list RS, št. 69/04 – UZ50). Iz gradiv za spremembo Ustave izhaja, da namen ustavne spremembe ni bil v zagotovitvi t. i. državne pokojnine, kot pravice iz sistema socialnega varstva, temveč pokojnine kot pravice, ki temelji na plačanih prispevkih iz minulega dela. Glej M. Cerar, A. Novak in B. Vrišer (ur.), Ustavne razprave 2001–2004: Izbor gradiv Državnega zbora Republike Slovenije, IV. knjiga, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2004, str. 247–248.
[11] O jedru pravice do pokojnine Ustavno sodišče v odločbi št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85): "Bistvo ali jedro pravice do pokojnine pomeni pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih (npr. pokojninska doba, starost) pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost."
[12] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 54/09).
[13] Tako odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95, in OdlUS IV, 63) ter št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 29/97 in 7/98, ter OdlUS VI, 56, in OdlUS VII, 3).
[14] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00.
[15] Do sedaj je zakonodajalec posegel v ZPIZ-1 s sprejetjem Zakona o interventnih ukrepih zaradi gospodarske krize (Uradni list RS, št. 98/09 – ZIUZGK) in Zakona o interventnih ukrepih (Uradni list RS, št. 94/10 – ZIU), ki sta za leti 2010 in 2011 spremenila pravila za usklajevanje pokojnin s plačami.
U-II-1/11-50
11. 3. 2011
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat
1. Za pritrdilno ločeno mnenje sem se odločila, ker lahko v njem zapišem tisto, česar odločba, za katero sem tudi sama glasovala, ne vsebuje in vanjo morebiti niti ne sodi. Zapisati želim nekatera svoja stališča o pokojninski reformi.
2. Za zavrnitev zahteve Državnega zbora sem glasovala zato, ker sem soglašala z razlogi v odločbi. Kot ustavna sodnica sem se morala strinjati s tem, da Ustavno sodišče na podlagi javnofinančnih, ekonomskih in demografskih napovedi ne more ocenjevati razmer, ki bi lahko nastale v prihodnosti in vplivale na pokojninski sistem. Ustavno sodišče lahko opravlja le ustavnosodno kontrolo zakonov, ki jih sprejema zakonodajalec v zvezi z uresničevanjem pravice do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Referendum bi Ustavno sodišče lahko prepovedalo samo, če bi zatrjevane napovedi učinkovale tako, da bi ZPIZ-1 že danes posegal v ustavno varovano jedro pravice do pokojnine. Sporočilna vrednost odločbe je tudi ta, da bo Ustavno sodišče glede na svoje pristojnosti in načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave zaradi sistemskih zakonov le zelo redko (če sploh kdaj) omejilo neposredno demokratično odločanje na referendumu.
3. V obravnavani zadevi je Ustavno sodišče glede na svojo dosedanjo presojo najprej ugotavljalo, ali je veljavni pokojninski zakon, torej ZPIZ-1, protiustaven. Šele če bi to ugotovilo, bi enako presojo opravilo tudi o ZPIZ-2. Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI mora Ustavno sodišče izhajati iz predpostavke, da bo zakon, o katerem bodo volivci odločali na referendumu, zavrnjen in da bo zato še naprej veljala sedanja ureditev. Ker Ustavno sodišče ni ugotovilo, da bi bil ZPIZ-1 protiustaven, se z ustavno skladnostjo ZPIZ-2 sploh ni ukvarjalo.
4. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče o bistvu ali jedru pravice do pokojnine. Gre za pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov in ob izpolnjenih razumnih pogojih pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost (odločba št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008, Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85). Niti takrat niti v tej odločbi pa se Ustavno sodišče ni opredelilo o pravici do socialne varnosti. Pravica do pokojnine je pravica iz socialne varnosti, ki temelji na zavarovalnem principu, zato je tudi premoženjska pravica, ki uživa dvojno ustavno varstvo – po 50. in 33. členu Ustave. Zato morajo najnižje pokojnine upokojencu zagotavljati socialni minimum, kar je več kot le sredstva za preživetje, ki se zagotavljajo na osnovi pravic iz sistema socialnega varstva. Poseg v jedro pravice do pokojnine je zato treba ugotavljati z razlago prvega odstavka 50. člena v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave. V odločbi je Ustavno sodišče zapisalo, da mora biti pokojnina za 40 let pokojninske dobe za moške in 38 let za ženske tolikšna, da zagotavlja upokojencu oziroma upokojenki najmanj socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, kot se zagotavlja z dajatvami iz sistema socialnega varstva, ampak določeno življenjsko raven (v nadaljevanju bom to pokojnino poimenovala primerna pokojnina). Iz navedenega stališča Ustavnega sodišča izhaja, da ne gre za pravico iz socialnega varstva, temveč za pravico iz socialne varnosti, ki temelji na zavarovalnem principu. V obveznem pokojninskem socialnem zavarovanju, ki ga je Slovenija povzela po Bismarcku in velja predvsem v kontinentalnem delu Evrope, je temelj pokojnine vezanost na plačila prispevkov, ki zagotavljajo višje prejemke, kot veljajo za socialnovarstvene pomoči.
5. Ustavno sodišče je ugotovilo, da Državni zbor ni izkazal, da ZPIZ-1 že sedaj posega v jedro pravice do pokojnine. Pri tem se ni spuščalo v presojo, ali bi šlo za poseg v jedro pravice do pokojnine, če bi bile te tako nizke kot socialnovarstvene pomoči. Ustavno sodišče se ni opredelilo, kolikšna bi morala biti pokojnina, da ne bi šlo za poseg v ustavno varovano jedro te pravice. O tem se prav tako ni opredelilo v zvezi z obema interventnima zakonoma, ki ju je Državni zbor sprejel v letih 2010 in 2011.
6. V nadaljevanju bom s podatki in z upoštevanjem opredelitve pojma primerne pokojnine prikazala višino pokojnine po ZPIZ-1 in obeh interventnih zakonih ter na podlagi tega ugotavljala poseg v jedro pravice do pokojnine. Pri tem bom kot standard upoštevala primerno pokojnino. Primerjavo bom naredila tudi s plačami, saj je to za umestitev primerne pokojnine smiselno. Gre namreč za prejemek, ki ga dobi upokojenec v neaktivni dobi življenja, ko si je praviloma že zagotovil potrebne materialne dobrine za življenje (stanovanje in drugo) in ni več dolžan skrbeti za potomce. Zaradi plačila prispevkov pa je hkrati upravičen do pokojnine v višjem znesku, kot znaša denarna socialna pomoč, ki se priznava prejemnikom socialnovarstvenih pomoči.
7. Če za leti 2010 in 2011 ne bi bila sprejeta interventna zakona, bi v skladu z določbami ZPIZ-1 po podatkih Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije pokojnina od najnižje pokojninske osnove za 40 let pokojninske dobe (oziroma 38 let za ženske) v letu 2010 znašala 441,53 EUR, v letu 2011 pa 454,54 EUR; cenzus za pridobitev denarne socialne pomoči v tem letu znaša 229 EUR (od junija 2011 bo ta znesek 288,81 EUR). Torej je primerna pokojnina danes precej višja od socialnovarstvene pomoči in zato ob upoštevanju navedenega standarda ne posega v jedro pravice do pokojnine.
8. Interventna zakona sta v letih 2010 in 2011 zmanjšala usklajevanje pokojnin s povprečnimi plačami.[1] Odmerjene pokojnine so zato nižje, kot bi bile v primeru, če bi se odmerjale samo na podlagi določb ZPIZ-1. Pokojnina, odmerjena od najnižje pokojninske osnove za 40 let pokojninske dobe, je ob upoštevanju interventnih zakonov v letu 2010 znašala 433,83 EUR, v letu 2011 pa 435,42 EUR. V primerjavi z najnižjimi pokojninami po ZPIZ-1 so torej najnižje pokojnine, ki so odmerjene z upoštevanjem interventnih zakonov, v letu 2010 nižje za 7,70 EUR, v letu 2011 pa za 19,12 EUR[2]. Po moji oceni je to velik poseg v pokojnine, vendar ne tolikšen, da bi bilo glede na standard primerne pokojnine prizadeto jedro pravice do pokojnine. Zato je bil to eden od razlogov, da sem glasovala za odločbo. Zavedam se, da je določitev standarda, kdaj bo šlo za poseg v jedro pravice do pokojnine, izjemno zahtevna in občutljiva opredelitev. Glede vsebine ustavno varovanega jedra pravice do pokojnine menim, da ne more biti več dvoma, da pokojnina zagotavlja socialni položaj in je hkrati naložba za starost.
9. Seveda se pri tem zastavlja vprašanje, ali je standard primerne pokojnine zadosten za določitev obsega pravice do pokojnine (za štirideset oziroma osemintrideset let dela in plačevanja prispevkov) glede na pričakovano nadomeščanje plače in zagotavljanje ustrezne življenjske ravni. Če pri odgovoru na to vprašanje uporabim merilo začasnega podatka o pragu revščine, ki je 593,00 EUR, lahko ugotovim, da primerna pokojnina ne more zagotavljati ustrezne življenjske ravni.[3] Če pa jo primerjam z višino minimalne plače, ki znaša 748,10 EUR bruto oziroma 572,27 EUR neto, potem v danih družbenoekonomskih razmerah pokojnine ne moremo umestiti višje in upokojenca materialno bolj zavarovati kot delavca.
10. Kaj hočem sporočiti s temi podatki? Pokojnine niso visoke, vendar so v ustreznem razmerju s plačami. Res pa je, da se bodo lahko zaradi odmerne osnove po ZPIZ-1 še zmanjševale, če ZPIZ-2 na referendumu ne bo sprejet. ZPIZ-1 namreč v prehodnih določbah do leta 2024 določa zmanjševanje odmernega odstotka (vse do 72,5 odstotka). Ta, po ZPIZ-1 veljavna ureditev zmanjševanja odmernega odstotka (409. člen ZPIZ-1) kot tudi ureditev načina usklajevanja (150., 150.a in 150.b člen ZPIZ-1), pa sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Pogoje in obseg določanja pokojnin zakonodajalec lahko spreminja, če za to obstajajo razumni razlogi, ker je to v njegovi pristojnosti. Šele če bi prišlo do posega v jedro pravice do pokojnine, bi se zaradi vprašanja njihove ustavnosti lahko vključilo Ustavno sodišče in zavarovalo upokojence. To pa bi bilo mogoče šele, če bi bile pokojnine tako nizke kot socialnovarstvene pomoči oziroma ne bi upoštevale sorazmernosti glede na vplačane prispevke. Pri tem pripominjam, da bi zakonodajalec imel možnost spremeniti tudi ZPIZ-2, če bo ta uveljavljen, čeprav ni verjetno, da bi noveliral komaj uveljavljeni zakon.
11. Zakonodajalec lahko po prvem odstavku 50. člena Ustave spremeni pogoje v zvezi z zagotavljanjem pravice do pokojnine. To pravico mu daje zakonski pridržek. Vendar pa pravice do pokojnine ne more ukiniti. Prav tako ne more ukiniti obveznega pokojninskega socialnega zavarovanja, ki je določeno v drugem odstavku 50. člena Ustave, posledično pa tudi ne izplačevanja pokojnin v višini, ki je sorazmerna vplačanim prispevkom, ne glede na gmotni položaj upokojencev. Pri pokojnini gre za pričakovano pravico na podlagi vplačanih prispevkov, ki bo upokojencu v starosti nadomeščala plačo in zagotavljala določeno življenjsko raven. Ker je pravica do pokojnine pravica pozitivnega statusa, mora obstajati stalna skrb države za takšno njeno zagotavljanje. Država je s sprejetim ZPIZ-2 vsekakor izrazila skrb za vzdržnost pokojninskega sistema. Ker pa je referendumsko odločanje šteti za širši del zakonodajnega postopka, bo moral Državni zbor, če ZPIZ-2 na referendumu ne bo sprejet, takoj pristopiti k pripravi drugih ali enakih ukrepov. Prepričana sem, da bo, če ZPIZ-2 ne bo sprejet, prehodno obdobje uveljavitve novega pokojninskega sistema lahko krajše, kar lahko vpliva na strožje pogoje upokojevanja. ZPIZ-2 omogoča v danih razmerah lažji prehod v nov pokojninski sistem.
12. Menim, da se je Državni zbor zaradi ekonomskih, demografskih, javnofinančnih in drugih razlogov, ki jih navaja, odločil sprejeti ZPIZ-2. Ali gre za ustrezno spremembo pokojninskega sistema, ne morem presojati. Vem, da so vsa predvidevanja relativna. Če bi se pomembno povečala zaposlenost, problem javnofinančne vzdržnosti pokojninskega sistema ne bi obstajal. Vendar se cilji Lizbonske strategije polne zaposlenosti do leta 2010 niso uresničili, in to kljub temu, da je Evropska unija 2005 sprejela Partnerstvo za rast in zaposlitve (novo Lizbonsko strategijo) ter naložila članicam, da so same dolžne skrbeti za svoj razvoj, vključno z zaposlenostjo in finančno vzdržnostjo pokojninskih sistemov. V članicah Evropske unije se čas uživanja pokojnin podaljšuje, kar vpliva na razmerje med zaposlenimi in upokojenci. Zato ni naključje, da so oziroma potekajo pokojninske reforme z ukrepi za aktivno staranje skoraj v vseh članicah Evropske unije in da se prvič v zgodovini Evropskih skupnosti oziroma Evropske unije razmišlja o enotnih izhodiščih ureditve pokojninske reforme (Pakt konkurenčnosti). Slovenija ima najmanj zaposlenega prebivalstva, starega od 55 do 64 let (kriteriji Lizbonske strategije). Ob upoštevanju demografskih razlogov je logičen in prepričljiv sklep, da moramo, če dalj časa živimo, dalj časa delati. Narava dela in delovno okolje sta se zaradi tehnično-tehnološkega razvoja v preteklih letih pomembno spremenili. Povečale so se storitvene dejavnosti, klasičnih industrijskih delavcev je vse manj. Fleksibilnost delovnih razmerij omogoča opravljanje dela na različne načine (delo na domu), z različnim delovnim časom (krajši delovni čas) itn. Upoštevati je treba tudi, da bi nekateri upokojenci želeli biti aktivni, zaradi česar se za njih uvaja malo delo po posebnem zakonu. Razumem pa, da je podaljšana starost treh let dolgo obdobje za tiste, ki opravljajo težka fizična dela. Glede na to, da je zakonodajalcu dana možnost določanja pogojev v zakonu, bi za te delavce lahko določil drugačne pogoje dela in upokojevanja.
13. Na koncu želim izraziti svoje prepričanje, da bi bilo treba omejiti možnosti referendumskega odločanja o določenih vprašanjih. To vsekakor velja za področja, ki se nanašajo na javnofinančna vprašanja, kamor uvrščam tudi pokojninski sistem. Ta se mora prilagajati današnjim hitrim družbenoekonomskim spremembam. Družbeni konsenz za določena vprašanja bo težko ali pa sploh nemogoče doseči, ker bodo prevladali osebni interesi volivcev, ki bodo zato proti vsakršnemu zniževanju oziroma zmanjševanju svojih pravic in od katerih niti ni mogoče pričakovati, da bi se poglabljali v širše in dolgoročne interese države, ki mora skrbeti za dobro poslovanje, ki vključuje skrb za kakovostno življenje prebivalcev. Državnemu zboru in Vladi bi morali omogočiti ter naložiti pristojnosti in odgovornosti, da odločata o poslovanju države. Nenazadnje tudi stroškovni vidik referenduma ni zanemarljiv. Pri uveljavljanju pokojninske reforme gre za pomemben državotvorni projekt, k njegovi najboljši uresničitvi v danih razmerah pa bi morali prispevati tudi pobudniki referenduma. Na koncu bodo volivci tisti, ki bodo zahtevali polaganje računov vseh akterjev oblikovanja pokojninske reforme.
dr. Etelke Korpič – Horvat
Sodnica
Opombe:
[1] Člen 4 ZIUZGK v letu 2010 določa 50 odstotno uskladitev pokojnin s povprečnimi plačami, 4. člen ZIU pa v letu 2011 usklajevanje zmanjšuje na 25 odstotkov dosežene rasti povprečne plače v preteklem letu.
[2] Če interventnega zakona ne bi bilo, bi se večina pokojnin februarja 2010 uskladila za 2,8 odstotka (usklajena je bila za 1,1 odstotek) in v letu 2011 bi se v februarju večina pokojnin uskladila za 3,0 odstotke (usklajena je bila za 0,4 odstotka).
[3] Število upokojencev, ki prejemajo znesek, nižji od zneska praga revščine, je danes večje od 135.000, kar je četrtina upokojencev. Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije je v zadnjem desetletju pod pragom tveganja revščine živelo od 12 do 14 odstotkov prebivalcev Slovenije (podatek iz oktobra 2007).
U-II-1/11-48
11. 3. 2011
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika
dr.
Mitja Deisingerja
1. Glasoval sem za izrek odločbe, imam pa dodatne argumente pri ustavnoskladni razlagi 21. in 25. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – v nadaljevanju ZRLI), ki temeljita na šestem odstavku 90. člena Ustave.
2. V prvem odstavku 90. člena Ustave ni omejitev za referendum o posameznem zakonu, z določbami ZRLI pa so dana pooblastila za način uresničevanja ustavne pravice do referenduma. Prepoved referenduma, ki jo lahko izreče Ustavno sodišče na podlagi 21. člena ZRLI, mora predstavljati izjemo, na drugi strani pa je potrebno Državnemu zboru omogočiti s širšo razlago 25. člena ZRLI različne možnosti zakonodajnega urejanja, ko je zakon na referendumu zavrnjen.
3. Pri presoji nastanka protiustavnih posledic je pravilno izhodišče v 19. točki odločbe, da morajo obstajati take posledice že v času presoje Ustavnega sodišča in ne da so postavljene v neko prihodnost. Na to napotuje tudi 25. člen ZRLI, ki omejuje sprejem vsebinsko enakega zakona po enem letu, če ne bi bil potrjen na referendumu. Pri presoji se torej Ustavno sodišče sploh ne more opredeljevati do zatrjevanih protiustavnih posledic, ki bi časovno segale prek obdobja enega leta, saj je to časovna omejitev, ki jasno izhaja iz 25. člena ZRLI.
4. Člen 25 ZRLI pa ni tako omejujoč za zakonodajalca, da ne bi mogel po referendumu, s katerim bi bil zakon zavrnjen, sprejeti takoj, še pred iztekom enega leta, nov zakon, s katerim bi sprejel vsebinsko drugačno obliko rešitve pokojninske reforme. Pri tem ga 25. člen ZRLI v ničemer ne omejuje. Isto velja za izpolnitev obveznosti iz odločb Ustavnega sodišča, pri katerih zakonodajalca sploh ne obvezuje rok iz 25. člena ZRLI, kot je pravilno poudarjeno v 22. točki odločbe.
5. Države članice evroobmočja so sprejele dogovor o "paktu za evro", ki ima štiri cilje: večjo konkurenčnost, večjo zaposlenost, večjo vzdržnost javnih financ in večje davčno usklajevanje. Dogovora o usklajevanju pokojninskih sistemov ni, je pa to vprašanje logično povezano z vzdržnostjo javnih financ. Slednje pa se seveda lahko zagotavlja samo z ostalimi dogovorjenimi ukrepi, predvsem s povečanjem konkurenčnosti in zaposlovanja. V Sloveniji brez zmanjševanja nezaposlenosti (v dveh letih porast za več kot 100 odstotkov) ne more uspeti pokojninska reforma.
dr. Mitja Deisinger
Sodnik
U-II-1/11-47
11. 3. 2011
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ernesta Petriča
1. Najprej naj poudarim, da se strinjam s stališčem v odločbi, da Državni zbor ni izkazal, da je namen referenduma preprečiti uresničitev odločitev Ustavnega sodišča o že ugotovljenih protiustavnostih ZPIZ-1 (odločbi št. U-I-358/04 in U-I-40/09). Zato, ker je Državni zbor z ZPIZ-2 odpravil protiustavnosti, ugotovljene z odločbama št. U-I-358/04 in št. U-I-40/09, ni mogoče prepovedati referenduma o ZPIZ-2. ZPIZ-2 je sistemski zakon, ki naj bi zamenjal ZPIZ-1, torej uveljavil novi sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Protiustavnost nekaj določb v ZPIZ-1, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče, bi moral in mogel zakonodajalec odpraviti z novelo ZPIZ-1, brez spremembe drugih, temeljnih elementov pokojninskega sistema. Zato nikakor ni utemeljeno, da naj bi že zaradi odprave nekaj konkretnih protiustavnosti v ZPIZ-1Ustavno sodišče prepovedalo referendum o celotni novi sistemski ureditvi pokojninskega in invalidskega zavarovanja, torej o ZPIZ-2. Poizkusiti na tak način preprečiti referendum o sistemskem zakonu z nekaj sto členi, bi bilo v bistvu nedopustna zloraba.
2. Prav tako se strinjam, da bi za utemeljitev očitno protiustavnih posledic, če bi bil ZPIZ-2 na referendumu zavrnjen, Državni zbor moral utemeljiti, da ZPIZ-1 že danes ustavno nedopustno posega v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka člena 50 Ustave. Protiustavnost ni izkazana z navedbami sedanjih, še bolj pa bodočih javnofinančnih težav države ter le potencialno možnega zloma pokojninskega sistema v oddaljeni prihodnosti. Skratka, strinjam se z obrazložitvijo in sklepom, da poseg v pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave ni izkazan in da Državni zbor in Vlada nista izkazala, da bi zaradi zavrnitve ZPIZ-2 na referendumu nastale protiustavne posledice.
3. Na temelju navedenega se strinjam z izrekom, s katerim je Ustavno sodišče zahtevo za prepoved referenduma zavrnilo.
4. Menim pa, da je Ustavno sodišče zamudilo priložnost, da bi sedanjim razmeram (ne tistim izpred 16-ih let) primerno razjasnilo svoj položaj in vlogo glede 21. člena ZRLI, to je tistega določila, ki pooblašča Ustavno sodišče, da na zahtevo Državnega zbora presoja, ali bi z zavrnitvijo potrditve zakona na referendumu ali z odložitvijo njegove uveljavitve "lahko nastale protiustavne posledice". Predlagatelj referenduma eksplicitno zatrjuje neskladnost te zakonske določbe zaradi nedoločnosti 21. člena ZRLI. Torej neskladnost  z 2. členom Ustave; po vsebini pa tudi zaradi neskladja z vlogo Ustavnega sodišča pri izvrševanju tega pooblastila z njegovim ustavno določenim položajem, torej po vsebini neskladnost 21. člena ZRLI z načelom delitve oblasti (3. člena Ustave). Menim, da bi to zatrjevano pobudo Ustavno sodišče moralo obravnavati kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZRLI in o njej odločiti pred izvrševanjem pooblastila iz te zakonske določbe v sedanjem konkretnem primeru. Gre namreč za presojo pristojnosti Ustavnega sodišča do kje sme in ali sploh sme dejansko (s tem, da dopušča ali prepoveduje referendume) sodelovati v zakonodajnem postopku v najširšem smislu, ki vključuje tako odločanje poslancev kot tudi neposredno odločanje ljudstva na referendumu.
5. Pri presoji pobude predlagatelja referenduma, pri kateri gre tudi za temeljno vprašanje pristojnosti Ustavnega sodišča, bi to moralo izhajati iz splošnih ustavnih načel, zlasti iz načela o delitvi oblasti (3. člen Ustave) in dosedanjih izkušenj pri uresničevanju določb Ustave. Dejstvo je, da se je o tem v drugačnem ustavnopravnem in družbenem kontekstu Ustavno sodišče opredelilo pred 16 leti (z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995). V takratnem položaju nove, mlade ustavne in zakonske ureditve Ustavno sodišče ni moglo predvideti nadaljnji razvoj ustavnopravnih in dejanskih izkušenj pri izvrševanju z Ustavo določene ureditve neposredne demokracije.
6. Pri sedanji zadevi je Ustavno sodišče bilo soočeno z zahtevo, ki po svoji vsebini in z njo povezanih okoliščin odstopa od predhodnih in bi prav zato bilo možno in utemeljeno, da bi Ustavno sodišče opravilo presojo 21. člena ZRLI z vidika 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti). Predmet tokratne zahteve za referendum (in za njegovo prepoved) je celoten zakon, ki sistemsko in celovito ureja določeno področje (pokojninsko in invalidsko zavarovanje) in ne gre le za določeno vprašanje ali sklop vsebinsko omejenih vprašanj. Tokratno zahtevo za referendum želijo vložiti državljanke in državljani (s  40.000 zbranimi podpisi) na temelju pravice iz 90. člena Ustave, in ne poslanci Državnega zbora ali kak drug pooblaščeni državni organ kot v zadnjih primerih ustavnosodne presoje tega vprašanja. In očitno je, da sporni zakon (ZPIZ-2) Državni zbor ni sprejel le z namenom, da bi se odpravile posamične protiustavnosti; zavrnitev zakona (ZPIZ-2) pa tudi ne bi onemogočila odpravo ugotovljenih posameznih (parcialnih) protiustavnosti v ZPIZ-1.
7. Kot pomembno smatram tudi, da je 21. člen ZRLI opredelil pristojnost Ustavnega sodišča, ki jo Ustava ne opredeljuje izrecno ter ni predvidena ne v okviru navedbe pristojnosti Ustavnega sodišče v 160. členu Ustave, ne v okviru opredelitve referenduma v 90. členu Ustave. Temeljna naloga Ustavnega sodišča po 160. členu Ustave, kolikor gre za varovanje ustavnosti  in zakonitosti predpisov, je naknadna presoja skladnosti (že) veljavnih zakonov in drugih predpisov z Ustavo. Ustavnosodna praksa je temu nekajkrat izrecno pritrdila, tj. da predpisov, ki še niso stopili v veljavo, ne presoja (izjema je predhodna presoja v postopku ratifikacije mednarodnih pogodb). 21. člen ZRLI pa je uvedel presojo Ustavnega sodišča v sam zakonodajni postopek, saj se v tem primeru ustavnopravna presoja nanaša na še neveljaven zakon, ki je še v zakonodajnem postopku, ki bo zaključen šele z referendumom, in torej zakon morda sploh ne bo uveljavljen. Od odločitve Ustavnega sodišča – prepoved ali dopustitev referenduma – je odvisno, ali bo zakonodajni postopek v širšem smislu sploh končan z referendumskim odločanjem ljudstva, ali pa bo zaključen z že sprejeto odločitvijo Državnega zbora. Ustavno sodišče s svojo odločitvijo tako vpliva na sam potek zakonodajnega postopka v širšem smislu, s čemer, po mojem mnenju posega v sfero zakonodajne funkcije, ki jo po Ustavi opravljata Državni zbor in ljudstvo, ki mu Ustava daje to vlogo z opredelitvijo referenduma kot ustavne pravice v 90. členu Ustave. Za tak poseg 21. člen ZRLI v 3. členu Ustave (načelo delitve oblasti) ne vidim ustavno-pravnega temelja.
8. Gotovo je tehten argument, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-47/94 in s kasnejšo prakso sprejelo – brez da bi se kasneje presojala morebitna ustavna spornost te prakse – pristojnost in vlogo, kot jo je določil 21. člen ZRLI. Gotovo je to pomemben precedens, ki ga velja pri ustavnopravni presoji upoštevati. Vendar precedens ni ne večen, ne nespremenljiv. Celo v anglosaksonskem pravnem sistemu, kjer je precedens zveličaven bolj kot kjerkoli drugje, je uveljavljeno, da
ultima ratio
precedens velja toliko, kolikor so tudi trdni razlogi, ki ga utemeljujejo, in prepričljivi argumenti zanj. Po letu 1966 tako lahko Lordska zbornica spremeni lastno prakso ne glede na predhodno odločitev, če so zato
compeling reasons
. Strinjam se s stališčem, da rigidna zavezanost na precedens lahko pripelje do nepravične odločitve v konkretnem primeru ter omejuje razvoj prava. To stališče smatram še toliko bolj sprejemljivo v kontinentalni pravni praksi, ki že v izhodišču ne absolutizira precedens in kjer precedens ni vir prava.
9. V naših razmerah in v konkretnem odločanju o dopustnosti referenduma o ZPIZ-2 menim, da ni nujno, da se kot intakten smatra nek precedens izpred 16-ih let. V sedanjem položaju, ko je Ustavno sodišče vse bolj izpostavljeno zahtevam po prepovedi različnih (vse bolj pogostih) referendumov, je precedens, ustvarjen z odločbo št. U-I-47/94, možno in potrebno oceniti v kontekstu sedanjih razmer. Vse bolj se namreč utrjuje v pravni in tudi širši javnosti vtis, da je Ustavno sodišče tisti organ, ki ob sicer ne najbolj jasni in omejeni opredelitvi v 21. členu ZRLI ("lahko nastale protiustavne posledice") stoji med Državnim zborom in ljudstvom ter odloča o dopustnosti ali nedopustnosti konkretnih referendumov, s čemer vstopa (nedopustno) v zakonodajno sfero. V razmerah, različnih od tistih izpred 16-ih let, vključevanje Ustavnega sodišča v odločanje o referendumih tudi po mnenju vsaj dela ustavnopravne stroke meji na zlorabo Ustavnega sodišča pri omejevanju ustavne pravice do referenduma.
10. Menim torej, da precedensu ni potrebno slepo slediti. To, da je določena pristojnost doslej bila izvrševana (po odločbi št. U-I-47/94), ne more biti absolutna ovira, da bi Ustavno sodišče vsaj vstopilo v presojo 21. člena ZRLI, četudi dopuščam, da bi v presoji njegove protiustavnosti ne ugotovilo. Menim, da je v tovrstnih položajih dolžnost Ustavnega sodišča, da se brez predsodkov sooči z vprašanjem, ki "bode v oči", namreč, da Ustavno sodišče vse bolj vstopa oziroma se ga sili v odločanje v zakonodajnem postopku v širšem smislu. Ob vsem spoštovanju predhodnih odločitev Ustavnega sodišča, ugotavljam, da je konkretno odločba št. U-I-47/94 v takratnem kontekstu sicer utemeljena, a ne tako, da bi absolutno vezala sedanjo sestavo ustavnih sodnikov do te mere, da bi sploh ne smeli tvegati ustavnopravne presoje svoje pristojnosti po zakonu, ki je izhajal tudi iz navedene odločitve Ustavnega sodišča. Če bi sedanja presoja pritrdila argumentaciji izpred 16-ih let, bi to samo utrdilo avtoriteto Ustavnega sodišča tudi v sedanjem kontekstu očitno pogostih presojanj o protiustavnih posledicah, ki bi "lahko nastale" kot posledica prepovedi raznih referendumov. Ponavljam, praksa Ustavnega sodišča ne sme biti slepo vezana na dosedanje odločitve, če nova spoznanja in spremenjene družbene okoliščine kažejo, da je potrebna tudi korektura kakega preteklega stališča Ustavnega sodišča.
11. Ne trdim vnaprej, da bi, če bi se Ustavno sodišče odločilo za obravnavo pobude predlagateljev referenduma in presojo skladnosti 21. člena ZRLI z Ustavo, da bi ta presoja nujno vodila k razveljavitvi te, po mojem mnenju ustavnopravno vprašljive zakonske določbe. Morda bi večina sodnikov ugotovila, da 21. člen ZRLI ni ustavnopravno vprašljiv ne z vidika 2. člena Ustave (nedoločnost), s čemer se tudi sam strinjam, in ne z vidika 3. člena Ustave, glede česar menim, da je ustavnopravna problematičnost resna in presoje vredna, če že ne očitna na prvi pogled. Morda bi ustavnopravna presoja rezultirala v ugotovitev, da 21. člen ZRLI ni v neskladju z Ustavo, če se uporaba pooblastila omeji le na odpravljanje že ugotovljenih protiustavnosti, torej ne le hipotetičnih, ki bi se kot take presojale v povezavi z referendumsko odločitvijo. Lahko se
prima faciae
strinjam z mnenjem, da takrat, kadar bi šlo za prepoved referenduma o zakonu, ki v celoti odpravlja že ugotovljene protiustavnosti, ustavnopravno ni vprašljiv "vdor" Ustavnega sodišča z odločanjem o posledicah referenduma v zakonodajno sfero. V takem primeru gre za že ugotovljeno in ne šele hipotetično protiustavnost, "ki bi lahko nastala". Vendar tudi o tem je smiselna razprava in presoja Ustavnega sodišča.
12. Kljub navedenim pomislekom, zlasti glede smotrnosti in potrebnosti ustavnopravne presoje 21. člena ZRLI se z izrekom, tj., da se zavrne zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitev ZPIZ-2 na referendumu nastale protiustavne posledice, strinjam. Odločitev gre – kot je razvidno iz obrazložitve, v pravo smer (v bistvu oži pristojnost iz 21. člena ZRLI, čeprav ne gre dovolj daleč.
13. Na temelju povedanega pa menim, ne glede na to, da ne vidim – drugače kot ostali ustavni sodniki – ustavnopravnih razlogov, ki bi opravičevali, da Ustavno sodišče ni skladno z njegovim ustavnim položajem tvegalo presojo skladnosti 21. člena ZRLI z Ustavo. Ta presoja bi vodila k razjasnitvi položaja Ustavnega sodišča v zakonodajnem postopku v najširšem smislu, vključno s presojanjem o dopustnosti ali nedopustnosti referendumov. Vodila bi bodisi k zavrženju zahteve po prepovedi referenduma – in posledično vseh podobnih prihodnjih – ali pa vsaj k odločbi, ki bi sedanjo pristojnost Ustavnega sodišča iz 21. člena ZRLI bistveno omejila, kot sem že omenil.
14. Ker je tako v zahtevi za referendum kot v zahtevi za njegovo prepoved in na javni obravnavi bilo navedenih veliko tehtnih, čeprav za ustavnopravno presojo
strictu sensu
nerelevantnih argumentov, naj se
grosso modo
opredelim do njih. Izhodišče seveda je, da Ustavno sodišče ni pooblaščeno odločati o smotrnosti, potrebnosti, učinkovitosti itd. zakonov, tudi ZPIZ-1 in ZPIZ-2 ne. Zato se Ustavno sodišče do njih upravičeno tudi ni opredelilo, razen kolikor je ocenilo, da ZPIZ-1 ni protiustaven, ker ne izniči oziroma ne izvotli pravice iz 50. člena Ustave o socialnem varstvu. S tem in posledično z odločitvijo, da zato inter alia ni razlogov za prepoved referenduma, se strinjam. Naj pa kot lastno mnenje poudarim, da me sedanji družbeni, ekonomski, finančni in navsezadnje tudi socialni položaj v državi prepričuje, da so reforme, tudi pokojninska, nujne in potrebne čimprej. Na referendumu, ki je ustavna pravica državljank in državljanov, bo vsak prevzel svoj del odgovornosti za prihodnji razvoj države in za socialno varnost upokojencev.
dr. Ernest Petrič
Sodnik
U-II-1/11-49
14. 3. 2011
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Jana Zobca
1. Ločeno mnenje sem se odločil napisati kljub dejstvu, da se ne strinjam le s sámo odločitvijo, ampak tudi z večino nosilnih razlogov in glede bistvenega tudi z izhodiščno premiso, ki je sicer na prvi pogled enostavna, vendar skriva v sebi nekatera zapletena vprašanja. Gre za normativno konkretizacijo pravnega standarda "protiustavne posledice", ki je ključnega pomena za smer dela, razmišljanja, raziskovanja in na koncu presoje, ali zahtevi Državnega zbora za "prepoved" referenduma ugoditi ali ne. S pritrdilnim ločenim mnenjem želim pojasniti nekatere svoje poglede in stališča, ki sem jih zastopal v diskurzu s kolegi sodniki na seji in zaradi katerih sem glasoval za zavrnitev zahteve Državnega zbora.
2. Pri razmisleku me je vodilo predvsem troje – zavest o razmeroma skromni (hkrati tudi nihajoči ter iščoči in razvijajoči se) dosedanji ustavnosodni presoji pravice do referenduma in obenem o izjemnem pomenu tega ustavnopravnega instituta (ki je tudi ustavna pravica)[1] v sistemu zavor (kontrol) in ravnovesij predstavniške demokracije[2] ter zavedanje, da je za učinkovito delovanje ustavne demokracije, znotraj nje pa za položaj in pomen Ustavnega sodišča kot varuha ustavnosti, neizogibna tudi ustanova prepovedi referenduma.
3. Pritrjujem kolegicam sodnicam in kolegom sodnikom, da imata odločbi št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09) in št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10) dragoceno precedenčno vrednost ter da so iz njiju izhajajoča stališča v tej zadevi pravilno uporabljena kot vodilo presoje, ki nakazuje pravo smer iskanja vsebine pravnega standarda "protiustavne posledice". Še najmanj zato, ker sta zadnji v dosedanjem nizu "referendumskih U-II" zadev. Njun pomen je predvsem v tem, da jima je skupno varovanje ustavništva – tistega, kar stoji v jedru ustavne demokracije. V obeh zadevah je šlo za poskus doseči referendum o zakonih, ki sta pravzaprav samo (bolj ali manj tehnično) izvrševala odločbi Ustavnega sodišča. Pri obeh je bil zato zakonodajalec (ne glede na svojo obliko – ljudsko ali predstavniško) pred brezpogojno, absolutno obveznostjo uresničiti odločbo Ustavnega sodišča. Pri obeh bi zato referendum v svojem bistvu pomenil nič drugega kot ljudsko glasovanje o odločbi Ustavnega sodišča – nekakšno pravno sredstvo zoper odločbo najvišjega varuha človekovih pravic in ustavnosti (s katero se, kot je bilo to v omenjenih dveh zadevah, denimo, ne strinja najmanj tretjina poslancev Državnega zbora). Da je kaj takega nedopustno, upam si reči z vidika postulatov ustavne demokracije nevzdržno, ni treba posebej (in znova) utemeljevati. Možnost nastanka protiustavnih posledic ("možnost" zato, ker se ob odločanju o zahtevi za prepoved referenduma še ne ve, kakšna sploh bo referendumska usoda v Državnem zboru sprejetega zakona) je bila tu očitna.
4. In kako odločiti, kadar možnost nastanka protiustavnih posledic ni tako očitna ter hkrati tudi ne v samo bistvo ustavništva posegajoča. Mislim, da je treba tedaj odprto stkan standard "protiustavnih posledic" razlagati ozko – ustavni vrednoti referenduma naklonjeno. Pomenska poroznost tega pojma to omogoča, ustavnoskladna, namenska in sistematična razlaga pa to celo zahtevajo. Poglejmo zakaj.
5. Najprej že zato, ker se pravica do referenduma ne izčrpa samo kot samozadostna ustavna pravica. Ima tudi izjemno vlogo v sistemu zavor in ravnovesij. Je nepogrešljivo orodje, ki deluje kot ščit šibkejših v političnem procesu (in njihovih volivcev) pred nedemokratično ter parlamentarni dialog in politični diskurz neupoštevajočo parlamentarno večino. Varuje šibkejše pred "tiranijo" ekonomsko in politično močnejših, sili k strpnemu in demokratičnemu dialogu, k iskanju skupnih rešitev ter omogoča razvoj ustavnega pluralizma, "v katerem se ustavni akterji medsebojno omejujejo, tako da se sprejme čim manj enostranskih odločitev in čim več takih, ki gredo v dobro čim večjega števila in ki čim bolj zasledujejo vrhovno vrednoto človekovega dostojanstva".[3] Širjenje možnosti prepovedi referenduma, "veto točke šibkejših v političnem procesu,"[4] bi ta institut nevarno (nevarno predvsem z vidika delovanja predstavniške demokracije) oslabilo, po drugi strani pa okrepilo aroganco vsakokratne oblasti in nje nepripravljenost za (tudi širši socialni) dialog.
6. In kaj ustavno vrednega in pomembnega bi za to ceno pridobili? Bore malo – če sploh kaj. Referendumska zavrnitev zakona namreč nikoli ni ovira, da protiustavno stanje (ki naj bi ga na referendumu zavrnjen zakon odpravil) ne bi bilo predmet izpodbijanja pred Ustavnim sodiščem – ob številnih drugih privilegiranih predlagateljih iz prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) lahko tudi tretjina poslancev kadarkoli vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. In če bi zaradi izvrševanja izpodbijanega zakona grozile težko popravljive škodljive posledice, sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati njegovo izvrševanje (prim. 39. člen ZUstS). Obstaja torej učinkovit (in, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, s položajem ter vlogo Ustavnega sodišča skladnejši) mehanizem za odpravo morebitnih protiustavnih posledic zavrnitve zakona na referendumu. V takih protiustavnostih zato načelno ne vidim nič dramatičnega in ustavništvu nevarnega ali zanj celo usodnega. Zagotovo ne nekaj, kar bi že samo po sebi suspendiralo pravico do referenduma.
7. Da je treba pojem "protiustavnih posledic" razlagati ozko, v pomenu očitne, hude protiustavnosti ali, kot pravi tudi obrazložitev v 17. točki, ustavno nevzdržnega stanja, nakazuje tudi rok, v katerem mora Ustavno sodišče odločiti. V tridesetih dneh je namreč mogoče odločiti samo o očitnih protiustavnostih, torej takih, ki ne zahtevajo dolgotrajne in poglobljene izmenjave mnenj ter poprejšnjih izčrpnih doktrinarnih in primerjalnopravnih študij in analiz. In še nekaj. Pooblastilo Ustavnemu sodišču, naj prepove referendum zaradi možnosti nastanka protiustavnih posledic, je izjema od pravila naknadne kontrole – že samo to narekuje zožujočo ter položaju in vlogi Ustavnega sodišča prilegajočo se razlago. Ustavno sodišče se (v prispodobi Minervine sove)[5] pojavi šele po tem, ko so vsi sodni postopki že končani – in ko ima pred seboj vse (v predhodnih sodnih postopkih uveljavljene ter nato v razgibanem in polemičnem diskurzu razčlenjene) ustavnopravne argumente, ko se torej pokaže, izkaže, preveri in v različnih življenjskih položajih preizkusi, kako določen predpis sploh deluje v praksi in kako ga sodišča razlagajo. Za Ustavno sodišče ni pomembno samo pravo v knjigah (
law in books
), ampak enako (če ne bolj) pravo v svojem delovanju, pravo v konkretnih sodnih postopkih (
law in action
).
8. V pooblastilu Ustavnemu sodišču "prepovedati" referendum zaradi možnosti nastanka protiustavnih posledic zato vidim predvsem varovalko zoper zlorabe referenduma. Poleg primerov, ko v Državnem zboru sprejeti zakon ne pomeni nič drugega kot zgolj ustavnoskladno odpravo z odločbo Ustavnega sodišča ugotovljene protiustavnosti, pri čemer je to mogoče storiti samo na en način, bi lahko sem uvrstili še (izjemne) primere očitnih in hudih, tako rekoč brutalnih protiustavnosti, ki bi bile posledica kršitve izvirnih ustavnopravnih pravil. Kot tak (šolski) primer sem na seji omenil uzakonitev smrtne kazni (denimo celo potrjene na referendumu – samoumevno je, da takega referenduma Ustavno sodišče ne bi moglo prepovedati), ki bi jo nato (recimo nova vladajoča koalicija) z novim zakonom odpravila. Referendum o takem (smrtno kazen ukinjajočem) zakonu bi imel lahko očitne in hude protiustavne posledice (če bi bil tak zakon zavrnjen, bi se nadaljevalo ustavno nevzdržno stanje). Pojem protiustavnih posledic bi bilo zato treba razumeti kot posledico kršitve ne derivativnih, pač pa izvirnih ustavnopravnih pravil (pravilo o obveznosti odločb Ustavnega sodišča, pravilo o prepovedi smrtne kazni, pravilo o prepovedi mučenja). Ali z drugimi besedami, kot rezultat operacije logičnega silogizma (deduktivne metode odločanja na podlagi pravil) in ne tehtanja med seboj tekmujočih ustavnopravnih vrednot (kar je metoda reševanja kolizije načel).
9. Na seji je bilo večkrat omenjeno, da je razlaga, po kateri Ustavno sodišče zunaj teh primerov ne bi smelo intervenirati, v neskladju s stališčem, ki izhaja iz odločbe št. U-I-47/94, da je ta odločba precedenčna ovira oženju pojma "protiustavnih posledic". Menim, da to drži samo na prvi pogled. Precedenčna moč slehernega judikata je namreč omejena z dejstvi, na podlagi katerih je bil izdan in ki opredeljujejo normativno konkretizacijo zgornje premise. In katera dejstva opredeljujejo in omejujejo domet odločbe št. U-I-47/94? Ta "dejstva" so tu zakonske določbe, ki so bile predmet ustavnosodnega preizkusa. Ustavno sodišče je ugotovilo protiustavnost 10. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI), ker absolutna izključitev referenduma za zakone, ki jih je zajemal ta člen, ni prestala nujnostnega (pod)testa (opravljenega v okviru stroge presoje, ki jo narekuje splošno načelo sorazmernosti – tretji odstavek 15. člena Ustave). Navedlo je: "Isti cilj je […] možno doseči z uporabo blažjega posega v ustavno pravico iz 44. in 90. člena Ustave […], namreč z uporabo mehanizma, predvidenega v 16. členu ZRLI. Po njem lahko Državni zbor, kadar meni, da je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo, zahteva, naj o tem odloči Ustavno sodišče." In takoj zatem: "Z uporabo tega mehanizma se je možno izogniti abstraktnemu zakonskemu predpisovanju, da narava v 10. členu navedenih treh vrst zakonov v vsakem primeru opravičuje poseg v ustavno pravico do referendumskega odločanja, in doseči, da bo v vsakem konkretnem primeru moralo Ustavno sodišče presoditi, ali bi bile z odložitvijo uveljavitve tistega zakona zaradi referenduma ali z njegovo neuveljavitvijo res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega – ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin – dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja."
10. Precedenčno sporočilo te odločbe je treba razumeti samo v luči dejstev, ki jih je Ustavno sodišče tu presojalo. In ta dejstveni sklop (spodnja premisa) je bila absolutna izključitev referenduma za zakone, ki jih je našteval razveljavljeni 10. člen ZRLI. Iz njega je bilo nato izvedeno ustavnopravno spoznanje (ali normativno sporočilo precedensa –
ruling
), da tak ukrep sploh ni nujen za dosego zakonodajalčevega cilja (morebitne potrebe po varstvu javnega interesa oziroma varstva "pravic drugih"). Bistvena je torej ugotovitev, da je presojani ukrep (absolutna izključitev referenduma za določene vrste zakonov), ki ga je Ustavno sodišče ocenilo kot poseg v pravico do referenduma, mogoče nadomestiti z blažjim sredstvom – z zahtevo Državnega zbora, naj Ustavno sodišče prepreči referendum, če obstaja možnost nastanka protiustavnih posledic. Samo do te točke ima sporočilo odločbe št. U-I-47/94 precedenčno moč. Odgovor na vprašanje, kako je treba razlagati, se pravi normativno napolniti vsebino pravnega standarda "protiustavne posledice", pa za odločitev v zadevi št. U-I-47/94 ni bil bistven. Dovolj je, da je s tem pojmom mogoče doseči zakonodajalčev cilj. O tem, ali je ta cilj ustavnoskladen, in če je, ali je v celoti (ali je lahko razlog za prepoved referenduma že možnost kakršnihkoli protiustavnih posledic), oziroma do kod seže ustavna skladnost zakonodajalčevega cilja (ali ne morda samo do prepovedi tistih referendumov, ki v resnici pomenijo zlorabo te ustavne dobrine), pa je bilo Ustavno sodišče zadržano. Test legitimnosti je pravzaprav kar preskočilo. Reklo je samo, da "podrobnejše razčlenjevanje v to smer ni bilo potrebno", ker da "[t]udi če bi bilo za vse zakone, zajete z določbo 10. člena, možno ugotoviti, da je njihov cilj oziroma namen varstvo 'pravic drugih' prek varstva javnega interesa (kar ni gotovo), pa je očitno, da za dosego takega cilja absolutna izključitev možnosti referenduma ni nujna". Zato tudi če Ustavno sodišče ne bi navedlo "motečih" besed "ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin", bi bila odločitev v zadevi št. U-I-47/94 enaka. Odločilno je bilo samo to, da ima Državni zbor na razpolago mehanizem, ki mu omogoča, da takrat, ko meni, da je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo, zahteva, naj o tem odloči Ustavno sodišče, ter da je to pooblastilo dovolj široko, da omogoča tudi doseganje cilja, ki ga je zakonodajalec zasledoval z absolutno izključitvijo referenduma za tri vrste zakonov. Ali je ta cilj ustavno skladen – in če je, ali v celoti, ali samo delno (ter do kod), o tem se Ustavno sodišče v tej odločbi ni opredelilo.[6] Zato lahko "svobodno" (precedenčno nevezan) ugotovim, da je (iz prej omenjenih razlogov) ustavnoskladen cilj omejevanja pravice do referenduma samo preprečevanje zlorabe ter očitnih in hudih protiustavnosti (oziroma, kot pravi obrazložitev odločbe, h kateri pišem to mnenje, ustavne nevzdržnosti). Tako tudi v omembi "tehtanja prizadetih ustavnih dobrin" (predzadnji odstavek 2. točke obrazložitve odločbe št. U-I-74/94) ne vidim precedenčne ovire (pač pa samo nezavezujoč
obiter dictum
). Ustavno sodišče s tem še ni zavezujoče reklo, da bo pri odločanju o zahtevah Državnega zbora za "prepoved" referenduma pojem protiustavnih posledic vselej zapolnjevalo na podlagi "tehtanja prizadetih ustavnih dobrin" – še manj, da je zaradi tega odločilo, kot je odločilo.
11. Če torej strnem. Ko pritrjujem večini, da imata odločbi št. U-II-2/09 in št. U-II-1/10 dragoceno precedenčno vrednost, tvegam še korak naprej ter v tem trenutku in za ta primer ugotavljam, da pojem "protiustavne posledice" vse bolj kristalizira v prepoved zlorabe referenduma ter v tako očitne in tako hude protiustavnosti, da "bi bilo nadaljevanje obstoječega protiustavnega stanja nevzdržno". Brez posebnega razčlenjevanja je jasno, da je v tem konkretnem primeru, ko je možnost nastanka protiustavnih posledic povsem neotipljiva in hipotetična, utemeljevana le z nedelovanjem pokojninskega sistema ter s tem povezanim ogrožanjem pravice do socialne varnosti, ki ne sodi v krog temeljnih človekovih pravic (temveč gre "samo" za socialno pravico, torej pravico tretje generacije), in za katero je značilno široko polje zakonodajalčeve proste presoje[7] (ter s tem povezana mila presoja Ustavnega sodišča)[8], pri čemer je ogrožanje projicirano še v neko bolj ali manj oddaljeno prihodnost, in ko nasprotniki referenduma Ustavno sodišče tako rekoč zasujejo z ekonomskimi ekspertizami, projekcijami in prognozami, zahteva Državnega zbora za prepoved referenduma očitno neutemeljena. Čeprav se je Ustavno sodišče po mojem mnenju brez potrebe ukvarjalo z opredeljevanjem ustavne pravice do socialne varnosti in s poskusi najti njeno ustavno zagotovljeno jedro (zahteva za prepoved referenduma je vendar že na prvi pogled neutemeljena), me veseli, da se ni ujelo v ponujeno vabo empirične epistemološke diskrecije (kaj drugega je pričakovanje nasprotnikov referenduma, naj Ustavno sodišče odloči o ustavnosti aktualne pokojninske zakonodaje na podlagi napovedovanja prihodnosti – pri tem ni nepomembno, da se je v navedbah Državnega zbora ta prihodnost od sprva postavljenega leta 2021 med tekom postopka vse bolj krčila proti sedanjosti). Kajti ni naloga Ustavnega sodišča ugotavljati, ali bo in če bo, kdaj v prihodnosti iz takšnih ali drugačnih dejanskih razlogov (kot so demografske, ekonomske in socialne spremembe) obstoječa ureditev pokojninskega sistema javnofinančno nevzdržna – kot ni naloga Ustavnega sodišča špekulirati, ali bodo v Lendavi morda odkrili velike zaloge nafte ter s tem naenkrat rešili vse probleme okoli obsega ustavno varovanega jedra pravice do pokojnine in javnofinančne vzdržnosti pokojninskega sistema – ki jih v nasprotno smer lahko v hipu "razreši" tudi uničujoč potres, ki bi pol države zravnal z zemljo. Ustavno sodišče ne odloča o tem, ali je o določenih temah "pametno" odločati na referendumu, pač pa o tem, ali je tako odločanje v skladu z Ustavo.
Jan Zobec
Sodnik
Opombe:
[1] V odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (OdlUS IV, 4) je opredeljena celo kot človekova pravica.
[2] Izčrpno M. Avbelj, Ustavni monizem in krčenje referendumskega odločanja, Revus, št. 4, 2005.
[3] Gl. M. Avbelj, prav tam, str. 87.
[4] Prav tam.
[5] B. M. Zupančič je Heglovo idejo o nepredpisovalni naravi filozofije, ki lahko razume šele, ko je vsega konec, prenesel na ESČP – tudi to pride na prizorišče po tem, ko so vsi postopki že končani ter jih opazuje od daleč, časovno odmaknjeno in zato s širše perspektive (Owl of Minerva, Eleven, Utrecht 2008).
[6] Zavezujejo samo ratio decidendi, torej v judikatu izrecno ali implicitno sprejeta pravila, ki pomenijo glede na smer argumentacije enega od nujnih korakov, ki so pripeljali do končne odločitve (Cross), oziroma se nanašajo na točko, ki je nujna za sam obstoj odločitve, na kateri temelji utemeljitev razrešitve spora (MacCormick)(G. Marshall, What is Binding in a Precedent v D. N. MacCormick, R. S. Summers (ur.), Interpreting Precedents, Ashgate, Aldershot 1997, str. 510-515).
[7] Iskanje njenega ustavno varovanega jedra je zato podobno iskanju kapljice v kozarcu vode. Odvisno je namreč od različnih povsem dejanskih dejavnikov. To, kar lahko tu stori Ustavno sodišče, je samo abstraktna opredelitev bistvenih meril – konkreten obseg te pravice, še bolj pa, kolikšen bo nekoč v prihodnosti, ne ve zanesljivo nihče, tudi ne Ustavno sodišče (ki se ukvarja samo z ustavnopravnimi in ne s preroškimi vprašanji).
[8] Prim. M. Avbelj, Še ena prepoved referenduma?, Pravna praksa, št. 1, 2011, str. 13.