U-I-1/11
Natisni
Opravilna št.:
U-I-1/11
Datum odločitve:
25. 5. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 45/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.1.11
Akt:
Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10) (ZIPRS1011), 1. odst. 39. čl.

Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) (ZIPRS1112), 42. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10) se zavrže.

Člen 42 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Predlagatelj zahteve nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti. O protiustavni antinomiji v pravnem redu dveh zakonov, ki sta v hierarhiji pravnih aktov prirejena, bi glede na okoliščine obravnavane zadeve lahko govorili le v primeru, če bi izpodbijana ureditev ustvarila pravilo, ki bi Vladi omogočila opustitev izvajanja drugega odstavka 11. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1). Kasneje sprejeti prvi odstavek 42. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (v nadaljevanju ZIPRS1112) takšnega pravila ni ustvaril. Iz njegove vsebine namreč izhaja, da je prav predhodno izčrpanje pravnih poti, ki jih pri določanju materialne podlage za financiranje občin zahteva ZFO-1, predpostavka, ki mora biti izčrpana, da Vlada lahko sama ugotovi višino povprečnine, ki jo vključi v predlog proračuna. Zato navedeni zakonski določbi nista ustvarili antinomije v pravnem redu, ki bi kršila načela pravne države (2. člen Ustave). Občine imajo kot nosilke lokalne samouprave glede na svoj samoupravni položaj pravico, da izrazijo mnenje, predstavijo svoja stališča in sodelujejo pri reševanju vseh tistih vprašanj, ki se nanašajo na uresničevanje lokalne samouprave. Iz načela sodelovanja (šesti odstavek 9. člena Evropske listine lokalne samouprave – MELLS) izhaja zahteva po vključenosti lokalnih skupnosti v odločanje o njihovih finančnih virih. Prvi odstavek 42. člena ZIPRS1112, ki predpostavlja izvedbo predhodnega postopka po določbah ZFO-1, lokalnim skupnostim na zakonski ravni zagotavlja sodelovanje pri pripravi predloga državnega proračuna v delu, ki se nanaša na vprašanja financiranja izvajanja nalog občin iz njihove izvirne pristojnosti. Zato dano pooblastilo Vladi, da določi višino povprečnine po predhodnem izčrpanju pravne poti iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, ne daje podlage za ugotovitev, da izpodbijana ureditev sama po sebi občinam ne omogoča formalnega vpliva na določanje materialne podlage za njihovo delovanje. Zatrjevanega neskladja prvega odstavka 42. člena ZIPRS1112 z 9. in 138. členom Ustave pa tudi ni mogoče utemeljiti z navedbami, ki po vsebini pomenijo zgolj nestrinjanje z načinom izvrševanja izpodbijane ureditve v konkretnem postopku sprejemanja ZIPRS1112. Za samostojno delovanje občin je neogibno potrebna njihova finančna avtonomnost, ki je poleg teritorialne, funkcionalne in organizacijske avtonomije ena od bistvenih elementov lokalne samoupravnosti. Če ni zagotovljena materialna podlaga za delovanje lokalnih skupnosti, ne moremo govoriti o lokalni samoupravi. Eden izmed elementov, ki skladno z 13.a členom ZFO-1 vpliva na izračun obsega primerne porabe občin, je tudi višina povprečnine, ki je določena z vsakokratnim zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. Ker prvi odstavek 142. člena Ustave občinam zagotavlja obseg sredstev le v višini ugotovljene primerne porabe, mora na podlagi določene povprečnine izračunan obseg primerne porabe občinam zagotavljati pokrivanje dejanskih stroškov izvajanja njihovih izvirnih nalog. Z vidika načela sorazmernosti bi bil lahko ustavno sporen le tak izračun povprečnine, na podlagi katere ugotovljeni obseg primerne porabe, tudi ob učinkoviti in gospodarni porabi sredstev, ne bi v celoti pokrival nastalih izdatkov občin pri izvrševanju njihovih izvirnih nalog. Posledično bi položaj, ki bi okrnil finančno sposobnost občin do te mere, da ne bi več mogle v celoti zagotavljati izvajanje svojih nalog, lahko pomenil protiustaven poseg v ustavno zagotovljene pravice lokalnih skupnosti s področja lokalne samouprave. Predlagatelj z navedbami v zahtevi takšnega nesorazmerja ni izkazal. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da drugi odstavek 42. člena ZIPRS1112 iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, ni v neskladju z 138. in 142. členom Ustave.
Geslo:
1.2.51.2.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Pobudnik - Politična stranka, društvo, združenje.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.7 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Proračunski in finančni vidiki.
1.5.51.1.27.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Skladnosti dveh zakonov/predpisov.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
4.8.4 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Temeljna načela.
Pravna podlaga:
Člen 2, 9, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 160.1,  Ustava [URS] 
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi U-I-1/11 je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 10. 3. 2011 pridružena zadeva št. U-I-56/10 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Združenje občin Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
3. 1. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrženje, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29449
Dokument v PDF obliki:
U-I-1-11.pdf
267 KB
Prenesite datoteko
U-I-1/11-15
25. 5. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Združenja občin Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Robert Smrdelj, na seji 25. maja 2011
odločilo:
1. Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10) se zavrže.
2. Člen 42 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelj (kot reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti) je 4. 3. 2010 vložil zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (v nadaljevanju ZIPRS1011), ki je veljal v času vložitve zahteve. Zahteva je bila vpisana pod št. U-I-56/10. Izpodbijani določbi ZIPRS1011 očita neskladje z 9., 138. in 140. členom Ustave ter 9. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Meni, da ureditev, ki Vladi Republike Slovenije dopušča, da sama določi povprečnino, če z reprezentativnimi združenji občin ne doseže dogovora iz drugega odstavka 11. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – v nadaljevanju ZFO-1), občinam ne omogoča formalnega in učinkovitega vpliva na določanje povprečnine. S tem naj bi bilo protiustavno poseženo v načelo lokalne samouprave (9. člen Ustave), pravico lokalnih skupnosti do uresničevanja lokalne samouprave (138. člen Ustave), izvotljena pa naj bi bila tudi pravica do sodelovanja občin ali njihovih reprezentativnih združenj iz 94. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS). Po mnenju predlagatelja takšen način določanja povprečnine občinam tudi ne zagotavlja, da bodo prejele zadosten obseg finančnih sredstev, ki ga potrebujejo za izvajanje svojih nalog.
2. Z zahtevo, vloženo 3. 1. 2011, predlagatelj zahteva tudi oceno ustavnosti 42. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (v nadaljevanju ZIPRS1112). Razlogi, s katerimi utemeljuje zatrjevano neskladje prvega odstavka 42. člena ZIPRS1112 z 9. in 138. členom Ustave, s 3. in 9. členom MELLS in z drugim odstavkom 11. člena ZFO-1, so enaki razlogom, navedenim v zahtevi za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena ZIPRS1011. Dodatno navaja, da pogajanja glede povprečnine za leti 2011 in 2012 sploh niso bila opravljena, temveč je Vlada na edinem skupnem sestanku 16. 9. 2010 predstavnike reprezentativnih združenj le seznanila z izračunom njene višine. Tako naj bi Državni zbor Republike Slovenije že drugo leto zapored sprejel predlagano povprečnino, ki jo je Vlada določila enostransko in brez sklenitve dogovora iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1. Navedeno po mnenju predlagatelja kaže na to, da izpodbijana ureditev predstavnikom lokalnih skupnosti v neskladju z navedenimi določbami Ustave, MELLS in ZFO-1 onemogoča sodelovanje in s tem vplivanje na odločanje o višini povprečnine, ki je po mnenju predlagatelja ključnega pomena tudi za ohranitev finančne avtonomije občin.
3. Predlagatelj navaja, da členi 138, 140 in 142 Ustave državi nalagajo sprejetje takšnega sistema financiranja občin, ki občinam zagotavlja dovolj lastnih finančnih virov za financiranje njihovih nalog, ki jih določajo Ustava in zakoni. To naj bi zahtevalo tudi načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 9. člena MELLS. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74). Navaja, da pri izračunu povprečnine za leti 2011 in 2012 niso bili upoštevani pričakovana inflacija, kot to zahteva drugi odstavek 12. člena ZFO-1, nove naloge ter povečan obseg izvrševanja nekaterih obstoječih izvirnih nalog. Trdi, da zaradi napačno in prenizko določene povprečnine za leti 2011 in 2012, ki je določena v drugem odstavku 42. člena ZIPRS1112, na njeni podlagi izračunana primerna poraba občinam ne bo zagotavljala ustreznega financiranja njihovih nalog. Predlagatelj ocenjuje, da bi pravilno izračunana povprečnina morala za leto 2011 znašati 570,00 EUR, za leto 2012 pa že 580,00 EUR. Navedeno utemeljuje z navedbo, da podatki o povprečnih stroških občin za opravljanje izvirnih nalog, ki izhajajo iz Konsolidirane realizacije proračunov občin za leti 2008 in 2009, kažejo na to, da so ti stroški v letu 2008 znašali 548,00 EUR na prebivalca, v letu 2009 pa 589,00 EUR na prebivalca. Pripominja še, da je bila povprečnina za leto 2011 v višini 564,30 EUR na prebivalca, ki je bila določena v drugem odstavku 39. člena ZIPRS1011, z izpodbijano določbo ZIPRS1112 znižana na 554,50 EUR.
4. Državni zbor na zahtevo za oceno ustavnosti 42. člena ZIPRS1112 ni odgovoril. Mnenje je podala Vlada, ki očitke predlagatelja zavrača kot neutemeljene. Navaja, da imata ZFO-1 in ZIPRS1112 v hierarhiji pravnih aktov enako pravno veljavo. Meni, da ureditev po prvem odstavku 42. člena ZIPRS1112 ne izključuje sodelovanja reprezentativnih združenj občin pri določanju višine povprečnine, temveč omogoča pravočasno predložitev predloga državnega proračuna Državnemu zboru tudi v primerih, ko dogovora iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1 ni mogoče skleniti. V nasprotnem bi bila Vlada prisiljena z reprezentativnima združenjema občin skleniti dogovor o višini povprečnine ne glede na javnofinančno stanje in utemeljenost njihovega zahtevka, kar bi imelo za državni proračun lahko nepopravljive posledice.
5. Vlada nadalje pojasnjuje, da so se s poglabljanjem finančno gospodarske krize pritiski na javne finance države močno povečali. Ker bi ohranjanje visokih primanjkljajev povečalo problem dolgoročne vzdržnosti javnih financ, mora fiskalna prilagoditev temeljiti tudi na postopnem zniževanju celotnih javnofinančnih odhodkov. Meni, da višina povprečnine, določena v drugem odstavku 42. člena ZIPRS1112, občinam zagotavlja financiranje njihovih zakonskih nalog v obsegu, ki jim zagotavlja finančno avtonomijo. Tako določena povprečnina ne zmanjšuje obsega sredstev za financiranje nalog občin iz njihove izvirne pristojnosti, saj se je povprečnina za leto 2011 v primerjavi z letom 2010 zvišala za 0,8 odstotka. Pri pripravi predloga za dogovor o višini povprečnine so bili upoštevani vsi stroški, ki so utemeljeni z ustrezno pravno podlago in ki občinam dejansko nastanejo pri opravljanju njihovih nalog, ni pa bila upoštevana pričakovana inflacija. Analiza podatkov o prihodkih in odhodkih državnega in občinskih proračunov kaže na to, da razpoložljivi prihodki občin v primerjavi z letno inflacijo realno še vedno rastejo. To med drugim izhaja iz podatkov o realizaciji skupnih prihodkov občin za leti 2009 in 2010 (obseg sredstev občin v letu 2009 realiziran z indeksom 108,9, v letu 2010 pa z indeksom 107,3), iz podatkov o povprečni vrednosti tekočih odhodkov in transferjev, ki so občinam dejansko nastali pri opravljanju zakonskih nalog v obdobju od leta 2007 do leta 2009, in iz podatkov o rasti višine povprečnine v letih 2008, 2009 in 2010. [1] Slednji kažejo na to, da se je v omenjenih obdobjih povprečnina povečala v večjem obsegu, kot je bila inflacija. Ob upoštevanju makroekonomskih izhodišč pa je mogoče realno pričakovati, da bodo prihodki občin v letu 2011 in 2012 rasli nad obsegom predvidene inflacije.
6. Vlada navaja tudi, da v letu 2010 niso bili sprejeti nobeni predpisi, ki bi od občin v letu 2011 zahtevali zagotavljanje dodatnih finančnih sredstev za izvajanje novih izvirnih nalog, prav tako pa niso bile ugotovljene obveznosti iz naslova povečanega obsega obstoječih nalog. Iz podatkov občin za zadnja tri leta izhaja zelo ugodna rast njihovih razpoložljivih prihodkov, ki kažejo na to, da lahko občine v letih od 2009 do 2011 globalno namenjajo 42 odstotkov razpoložljivih sredstev za investicijske odhodke in investicijske transferje. Vlada ob tem pripominja, da je odstotek posamezne občine odvisen tudi od uspeha pri črpanju sredstev iz državnega proračuna in sredstev Evropske unije za sofinanciranje investicij ter da občine ne izkoriščajo v celoti z zakonom določenih možnosti za zagotavljanje lastnih virov financiranja. Navaja še, da povprečnina za leto 2012 ni dokončno določena, saj bo njena dokončna višina znana po uveljavitvi sprememb proračuna za leto 2012. Glede na navedeno Vlada meni, da zagotovljena sredstva občinam omogočajo izvajanje vseh njihovih nalog v skladu z načeloma gospodarne in učinkovite porabe javnofinančnih sredstev.
7. V odgovoru na navedbe Vlade predlagatelj vztraja pri očitkih, ki jih je navedel v zahtevi. Navaja še, da se s poglabljanjem finančne krize niso povečali le pritiski na državni proračun, temveč tudi na občinske finance. Kot primer povečanja izdatkov občin navaja podatke o povečanih stroških iz naslova zagotavljanja predšolskega varstva in vzgoje ter iz naslova regresirane oskrbe v domovih. Prvi naj bi se v letih od 2008 do 2010 povečali za 16,2 odstotka, drugi pa za 32 odstotkov.
B. – I.
8. Na podlagi desete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) lahko začne postopek reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti, če so ogrožene pravice samoupravnih lokalnih skupnosti. Združenje občin Slovenije je izkazalo, da ima položaj takega reprezentativnega združenja, saj gre za združenje občin, ter da je sklep o vložitvi zahteve sprejel njen pristojni organ. Ker iz navedb v zahtevi izhaja, da naj bi izpodbijana zakonska ureditev ogrožala finančno sposobnost lokalnih skupnosti za izvajanje zakonsko določenih nalog, je procesna predpostavka iz desete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS podana.
9. Ustavno sodišče je zahtevi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
B. – II.
10. Izpodbijana določba ZIPRS1011 je v delu, ki se nanaša na proračunsko obdobje leta 2010, prenehala veljati s potekom tega leta. Z uveljavitvijo ZIPRS1112 je izpodbijana določba prenehala veljati tudi v delu, ki se nanaša na proračunsko leto 2011. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi drugega odstavka 47. člena ZUstS lahko presoja tudi predpise, ki so po vloženi zahtevi prenehali veljati ali so bili spremenjeni ali dopolnjeni, če niso bile odpravljene posledice njihove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Predlagatelj mora za presojo takšnega predpisa izkazati tako imenovano pravovarstveno potrebo. Zato je Ustavno sodišče predlagatelja pozvalo, naj sporoči, ali vztraja pri vloženi zahtevi za oceno ustavnosti izpodbijane določbe ZIPRS1011, in če vztraja, naj izkaže obstoj pogojev za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS.
11. Na poziv Ustavnega sodišča je predlagatelj odgovoril, da vztraja pri vloženi zahtevi. Obstoj pogojev iz 47. člena ZUstS utemeljuje z navedbo, da je v veljavnem ZIPRS1112 sprejeto povprečnino za leti 2011 in 2012 določila Vlada, brez predhodno sklenjenega dogovora z reprezentativnimi združenji občin, tj. na način, za katerega predlagatelj meni, da ni skladen z Ustavo. Iz navedenega po mnenju predlagatelja izhaja namera pristojnih organov, da bodo s takšno prakso določanja povprečnine nadaljevali tudi v prihodnje, kar kaže na to, da protiustavne posledice izpodbijanega predpisa, ki je prenehal veljati, še trajajo. Navaja še, da bi Vlada v primeru ugotovitve neskladja izpodbijane ureditve z Ustavo, morala upoštevati spremenjeno osnovo kot povprečnino za leto 2010, kar bi lahko pozitivno vplivalo na izračun povprečnine za leti 2011 in 2012, ki je določena v ZIPRS1112.
12. V primeru ugotovitve protiustavnosti izpodbijane zakonske določbe ZIPRS1011, ki v času odločanja v postopku pred Ustavnim sodiščem ne velja več, bi imela odločitev Ustavnega sodišča lahko le učinek razveljavitve. Ta bi učinkovala le za naprej in le na še nepravnomočno urejena javnofinančna razmerja med državo in lokalnimi skupnostmi, ki bi imela temelj v izpodbijani določbi ZIPRS1011. Predlagatelj svojo trditev o še trajajoči protiustavni posledici izpodbijane ureditve opira zgolj na ravnanje Vlade pri sprejemanju povprečnine za leti 2011 in 2012, ki naj bi bila po vzoru prvega odstavka 39. člena ZIPRS1011 sprejeta tudi v sedaj veljavnem ZIPRS1112. Pri tem pa ne izkaže in niti ne zatrjuje obstoja nerešenih javnofinančnih pravnih razmerij med občinami in državo, ki bi se nanašala na izvajanje izpodbijane določbe ZIPRS1011 in na katere bi lahko vplivala izdaja ugotovitvene odločbe z učinkom razveljavitve. Prav tako morebitna razveljavitev izpodbijane ureditve iz razlogov, ki jih v zahtevi navaja predlagatelj, sama po sebi ne bi mogla vplivati na določitev drugačne materialne podlage za financiranje občin v proračunskem letu 2010, kot to zmotno meni predlagatelj.
13. Glede na navedeno predlagatelj ni izkazal, da bi morebitna odločitev Ustavnega sodišča, s katero bi to sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijanega predpisa, lahko izboljšala pravni položaj katere od občin v razmerju do proračunskih postavk že zaključenega proračunskega leta 2010 oziroma proračunskih postavk za leto 2011, ki so prenehale veljati z uveljavitvijo ZIPRS1112. Ker predlagatelj ni izkazal obstoja pogojev za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo (1. točka izreka).
B. – III.
14. Ustava v 9. členu določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Načelo lokalne samouprave, ki je uvrščeno med temeljne določbe Ustave, je podrobneje razčlenjeno v posebnem poglavju o lokalni samoupravi (členi 138 do 144 Ustave). Določbe tega poglavja določajo predpostavke in pogoje za uresničevanje lokalne samouprave in pri tem sledijo temeljnim načelom evropske lokalne samouprave, ki izhajajo iz MELLS. Lokalna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti, da urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se nanašajo na življenje in delo prebivalcev na njihovem območju (prvi odstavek 140. člena Ustave). Podobno MELLS v 3. členu opredeljuje lokalno samoupravo kot pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. Bistveni element lokalne samoupravnosti je tako v samostojnem urejanju in reševanju lokalnih zadev javnega pomena, ki se odraža tudi v avtonomnosti oziroma določeni stopnji neodvisnosti lokalne skupnosti, zlasti v razmerju do države.
15. Ustava v 138. členu določa, da prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Iz ustavne opredelitve občine izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 139. člena in prvi odstavek 140. člena Ustave). Za samostojno delovanje občin pa je neizogibno potrebna tudi njihova finančna avtonomnost oziroma sposobnost, ki je poleg teritorialne, funkcionalne in organizacijske avtonomije ena od bistvenih elementov lokalne samoupravnosti. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da je lokalna samouprava lahko le zunanji videz, če nima finančne avtonomije in dovolj finančnih sredstev za njeno uresničevanje (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-97/05 z dne 7. 7. 2005, Uradni list RS, št. 69/05, in OdlUS XIV, 69).
16. Okviri avtonomije lokalne samouprave so opredeljeni z zakoni, ki jih sprejema država v okviru svoje zakonodajne funkcije. Zakonodajalčeva pristojnost je, da na eni strani zagotavlja podlage za delovanje države in v okviru tega ureja vprašanja njene fiskalne politike, na drugi strani pa da vzpostavi pravni sistem, ki bo občinam zagotavljal uresničevanje lokalne samouprave. V tem okviru država sprejema tudi predpise, ki urejajo financiranje lokalnih skupnosti. Pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje občin, mora država podpisnica[2] spoštovati tudi osem načel, vsebovanih v 9. členu MELLS.[3] Z vidika ureditve, ki je predmet presoje v tej zadevi, sta zlasti pomembni načelo sorazmernosti (drugi odstavek 9. člena MELLS), po katerem morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v sorazmerju z njihovimi nalogami, ki jih določata Ustava in zakon, in načelo sodelovanja (šesti odstavek 9. člena MELLS), ki zahteva, da so lokalne oblasti na primeren način vprašane za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni viri.
17. Dve izmed temeljnih predpostavk za uresničevanje pravice do lokalne samouprave (138. člen Ustave) sta tako tudi v zagotavljanju vključenosti lokalnih skupnosti v odločanje o materialni podlagi za njihovo delovanje ter v zagotavljanju zadostnih finančnih sredstev za financiranje njihovih nalog. Navedeno zahteva sprejetje takšne pravne ureditve, ki bo občinam na eni strani zagotavljala sodelovanje pri sprejemanju predpisov, ki se nanašajo na njihovo financiranje, na drugi strani pa dajala podlago za določitev primerne porabe v obsegu, ki bo občinam omogočala tekoče izvrševanje nalog iz njihove izvirne pristojnosti (142. člen Ustave).
18. V zahtevi predlagatelj izpostavlja dve ustavnopravni vprašanji. Prvo je vsebovano v njegovi trditvi, da ureditev, ki Vladi omogoča, da v nasprotju z drugim odstavkom 11. člena ZFO-1 sama določi povprečnino, če z reprezentativnimi združenji občin ne doseže dogovora o njeni višini, občinam ne omogoča formalnega in učinkovitega vpliva na določanje povprečnine, s čimer je poseženo v ustavno varovani položaj lokalnih skupnosti. Drugo vprašanje, ki ga izpostavlja predlagatelj, pa je vsebovano v trditvi, da višina povprečnine, določena v drugem odstavku 42. člena ZIPRS1112, občinam ne zagotavlja tistega obsega sredstev, ki ga potrebujejo za izvrševanje nalog iz njihove izvirne pristojnosti, ter da njen izračun ni bil narejen v skladu z drugim odstavkom 12. člena ZFO-1.
Ocena ustavnosti prvega odstavka 42. člena ZIPRS1112 z Ustavo
19. Prvi odstavek 42. člena ZIPRS1112 določa: "Če vlada z reprezentativnimi združenji občin ne doseže dogovora iz prvega odstavka 11. člena ZFO-1, se v predlog proračuna vključi povprečnina, ki jo določi vlada. Vlada pri določitvi povprečnine upošteva stroške za financiranje na novo z zakonom določenih nalog, ki jih bodo občine začele opravljati v naslednjem proračunskem letu, in izračun ministrstva, pristojnega za finance, v katerem upošteva stroške nalog, ki so jih občine že opravljale na podlagi zakonov, pred letom za katerega se določa povprečnina." Predlagatelj izpodbijani določbi očita, da s tem, ko Vladi dopušča določitev povprečnine v primeru, če z reprezentativnimi združenji občin ne doseže dogovora iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, občinam ne omogoča formalnega in učinkovitega vpliva na določanje povprečnine. S tem naj bi bilo protiustavno poseženo v načelo lokalne samouprave (9. člen Ustave), pravico lokalnih skupnosti do uresničevanja lokalne samouprave (138. člen Ustave) in v načela, ki izhajajo iz MELLS. Takšna ureditev pa naj bi bila tudi v neskladju z 11. členom ZFO-1.[4]
20. Predlagatelj z navedbami v zahtevi, ki se nanašajo na zatrjevano neskladje prvega odstavka 42. člena ZIPRS1112 z drugim odstavkom 11. člena ZFO-1, po vsebini zatrjuje neskladje določb dveh zakonov, ki sta v hierarhiji pravnih aktov prirejena (imata enako pravno veljavo). Ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati medsebojne skladnosti dveh zakonov ali zakonskih norm (prvi odstavek 160. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavno sodišče medsebojno (ne)skladnost dveh zakonov presoja le, če bi ta pomenila antinomijo v pravnem redu, ki bi kršila načela pravne države in s tem 2. člen Ustave.[5] V obravnavanem primeru bi lahko govorili o protiustavni antinomiji v pravnem redu le v primeru, če bi izpodbijana določba ZIPRS1112 ustvarila pravilo, ki bi Vladi omogočalo, da pri določanju materialne podlage za financiranje občin prezre pravilo iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, tj. pravilo, ki zapoveduje določeno ravnanje oziroma storitev, oziroma tega pravila ne uporabi.[6] Za kaj takega pa v obravnavanem primeru očitno ne gre. S podelitvijo zakonskega pooblastila Vladi, da sama določi višino povprečnine v primeru, ko z reprezentativnimi združenji občin ne doseže dogovora iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, kasneje sprejeta izpodbijana določba ZIPRS1112 ni ustvarila pravila, ki bi Vladi dovoljevalo opustitev izvajanja ureditve po ZFO-1. Iz vsebine izpodbijane določbe namreč izhaja, da je prav predhodno izčrpanje pravnih poti, ki jih pri določanju materialne podlage za financiranje občin zahteva ZFO-1, predpostavka, da Vlada lahko sama ugotovi višino povprečnine, ki jo vključi v predlog državnega proračuna.
21. Ustavno sodišče je moralo v nadaljevanju presoditi še, ali izpodbijana določba ZIPRS1112 s tem, ko Vladi omogoča določitev višine povprečnine v primerih, ko z reprezentativnimi združenji občin ni mogoče doseči dogovora iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, ogroža uresničevanje lokalne samouprave in s tem posega v ustavno zagotovljen samoupravni položaj občin.
22. Eden od temeljnih elementov samoupravnosti je poleg materialno-finančnega tudi funkcionalni. Ta priznava lokalnim skupnostim delovno področje nalog lokalnega ali regionalnega pomena, ki izražajo interese njihovih prebivalcev. Občine imajo kot nosilke lokalne samouprave glede na svoj samoupravni položaj pravico, da izrazijo mnenje, predstavijo svoja stališča in sodelujejo pri reševanju vseh tistih vprašanj, ki se nanašajo na uresničevanje lokalne samouprave (tako Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-24/97).
23. Načelo sodelovanja iz šestega odstavka 9. člena MELLS zahteva, da so lokalne skupnosti na primeren način vprašane za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni finančni viri. Iz navedenega načela tako izhaja zahteva po vključenosti lokalnih skupnosti v odločanje o njihovih finančnih virih. Ta zahteva izhaja tudi iz 94. člena ZLS, ki od zakonodajalca, Vlade in posameznih ministrstev zahteva, da je lokalnim skupnostim dana možnost sodelovanja pri pripravi in sprejemanju predpisov, ki se nanašajo na koristi lokalnih skupnosti, njihove pristojnosti, delovanje in njihovo financiranje.[7] S tem dajeta MELLS in ZLS podlago za vključenost občin oziroma njihovih reprezentativnih združenj v postopek sprejemanja predpisov, ki se nanašajo na koristi lokalnih skupnosti, njihove pristojnosti, delovanje in njihovo financiranje.
24. Proračun države je letni finančni načrt, ki se sprejema za določeno proračunsko leto ter s katerim država načrtuje prejemke in izdatke za zadovoljevanje javnih potreb. Priprava predloga državnega proračuna je naloga Vlade, ki je tudi odgovorna za njegovo izvrševanje. Za zagotovitev vnaprej določenih ciljev makroekonomske in še posebej fiskalne politike (ti so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja[8]) je v pripravljalni fazi proračunskega procesa zelo pomembno proračunsko načrtovanje. Vanj so vključeni tudi proračunski porabniki, katerih finančni položaj temelji na proračunskih postavkah državnega proračuna. Državni proračun je tako instrument, ki ga ima Vlada na voljo pri izvajanju večletne makroekonomske politike, katere cilj je zagotavljanje stabilnih javnih financ ter pospeševanje gospodarskega in družbenega razvoja.
25. Način sodelovanja občin pri urejanju vprašanj njihovega financiranja v okviru vsakokratnega proračunskega načrtovanja ureja ZFO-1. Ta v drugem odstavku 11. člena kot obliko sodelovanja občin v fazi priprave predloga državnega proračuna določa sklenitev dogovora med Vlado in reprezentativnimi združenji občin o povprečnih stroških za financiranje nalog iz prvega odstavka 11. člena tega zakona in na novo z zakonom določenih nalog, ki jih bodo občine začele opravljati v naslednjem proračunskem obdobju. Skladno s tretjim odstavkom 12. člena ZFO-1[9] pa mora biti občinam dana tudi možnost, da k izračunu povprečnine podajo svoje mnenje. S takšno ureditvijo ZFO-1 sledi zahtevi po vključenosti občin v odločanje o materialni podlagi za njihovo delovanje, kot izhaja iz MELLS in ZLS. Vendar ZFO-1 hkrati ne ureja načina ugotavljanja višine povprečnine v primerih, ko dogovora iz drugega odstavka 11. člena tega zakona ni mogoče doseči.
26. Glede na mogoča različna pričakovanja, usmeritve in cilje ekonomske in javnofinančne (fiskalne) politike Vlade in lokalnih skupnosti, ki jih opredeljuje njihov položaj v sistemu oblasti, je mogoče povsem realno pričakovati, da izvrševanje drugega odstavka 11. člena ZFO-1 v praksi lahko privede do položaja, ko dogovora o višini povprečnih stroškov za financiranje nalog iz prvega odstavka 11. člena tega zakona ne bo mogoče doseči v roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o javnih financah[10] (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZJF). Takšen položaj bi lahko povzročil zamudo pri sprejemanju državnega proračuna in njegovih izvedbenih predpisov ter posledično tudi zamudo pri sprejemanju občinskih proračunov.[11] Oteženo in nepravočasno sprejemanje predpisov, ki urejajo materialno podlago za delovanje tako države kot tudi lokalnih skupnosti, bi občine pripeljalo v pravno negotov položaj glede izvrševanja nalog iz njihove izvirne pristojnosti. To bi posledično lahko negativno vplivalo tudi na stopnjo njihove finančne avtonomnosti ter s tem na samo izvrševanje lokalne samouprave. Zato ne samo splošen javni interes, temveč tudi interes lokalnih skupnosti nedvomno terja sprejetje ukrepov za zagotovitev nemotenega in pravočasnega sprejemanja predpisov, ki določajo materialno podlago za delovanje države in lokalnih skupnosti. Izpodbijana ureditev, ki Vladi (odgovorni za pripravo in pravočasno predložitev predloga državnega proračuna ter njegovih izvedbenih predpisov v odločanje Državnemu zboru) daje pooblastilo, da določi višino povprečnine v primeru, ko dogovora iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1 ni mogoče doseči, sledi takšnemu namenu.
27. Prvi odstavek 42. člena ZIPRS1112, ki predpostavlja izvedbo predhodnega postopka po določbah 11. člena ZFO-1, lokalnim skupnostim na zakonski ravni zagotavlja sodelovanje pri pripravi predloga državnega proračuna v delu, ki se nanaša na vprašanja financiranja izvajanja nalog iz njihove izvirne pristojnosti. Izpodbijana ureditev namreč od Vlade zahteva, naj reprezentativnim združenjem občin omogoči aktivno sodelovanje pri določanju potrebnega obsega sredstev za delovanje lokalnih skupnosti in naj v luči gospodarske in fiskalne realnosti pri ugotavljanju ustrezne višine povprečnine upošteva njihove utemeljene in argumentirane zahtevke. Glede na navedeno, dano pooblastilo Vladi, naj določi višino povprečnine (ki jo vključi v predlog državnega proračuna) šele po izčrpanju pravne poti iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, ne daje podlage za ugotovitev, da izpodbijana ureditev sama po sebi občinam ne omogoča formalnega vpliva na določanje materialne podlage za njihovo delovanje. Zato po presoji Ustavnega sodišča prvemu odstavku 42. člena ZIPRS1112 iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, ni mogoče očitati neskladja z načelom lokalne samouprave iz 9. člena Ustave ter pravico lokalnih skupnosti do uresničevanja lokalne samouprave iz 138. člena Ustave.
28. Kolikor predlagatelj z očitki o tem, da Vlada o višini povprečnine za leti 2011 in 2012 ni opravila pogajanj z reprezentativnimi združenji občin oziroma da je v postopku priprave predloga državnega proračuna opustila izvajanje drugega odstavka 11. člena ZFO-1, izraža nestrinjanje z načinom izvrševanja izpodbijane ureditve v konkretnem postopku sprejemanja ZIPRS1112, pa takšne utemeljitve niso upoštevne v postopku za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve.
Ocena ustavnosti drugega odstavka 42. člena ZIPRS1112 z Ustavo
29. Funkcija občine je zadovoljevanje javnih potreb in financiranje lokalnih zadev javnega pomena na ravni lokalne skupnosti, kjer tržni mehanizmi ne delujejo. Občina mora svojim prebivalcem omogočiti dostop do teh dobrin po načelu lokalne pripadnosti in ne ekonomske moči.[12] Za sposobnost samostojnega financiranja lokalnih zadev javnega pomena pa sta neizogibni gospodarska neodvisnost in finančna avtonomnost občine. Le tako lahko občina prosto odloča o zadevah iz lastne pristojnosti in tudi dejansko funkcionira. Če ni zagotovljena materiala podlaga za delovanje lokalnih skupnosti, ne moremo govoriti o lokalni samoupravi.
30. Pri vsakokratnem določanju višine primernega obsega sredstev za financiranje izvajanja nalog občin iz njihove izvirne pristojnosti je poleg realnih potreb občin treba nedvomno upoštevati tudi makroekonomsko gospodarsko in fiskalno stanje v državi ter zahtevo po konsistentnem in dolgoročno stabilnem sistemu javnofinančnih odhodkov. Ključni cilj državnega proračuna, kot instrumenta Vlade pri izvajanju makroekonomske politike, je dosegati fiskalno stabilnost ter trajen in stabilen narodnogospodarski razvoj, ki je v interesu države kot celote. Temu cilju morajo biti prilagojene tudi ekonomske in fiskalne politike občin. Zato se od njih upravičeno lahko pričakuje varčna, učinkovita in gospodarna poraba sredstev za izvrševanje njihovih ustavnih in zakonskih nalog. Pri porabi proračunskih sredstev, namenjenih financiranju nalog občin iz njihove izvirne pristojnosti, morajo tako občine slediti proračunskemu načelu učinkovitosti in gospodarnosti, ki od njih zahteva uporabo sredstev za dosego maksimalnih učinkov ter doseganje danega učinka z minimalnim obsegom sredstev.
31. Izpodbijani drugi odstavek 42. člena ZIPRS1112 določa višino povprečnine za leti 2011 in 2012, in sicer v enakem znesku 554,50 EUR. Predlagatelj izpodbijani določbi očita, da višina povprečnine za navedeni proračunski obdobji občinam ne bo zagotavljala tistega obsega sredstev, ki ga potrebujejo za financiranje nalog iz njihove izvirne pristojnosti. Očita ji tudi, da pri izračunu povprečnine niso bili upoštevani pričakovana inflacija, kot to zahteva drugi odstavek 12. člena ZFO-1, nove zakonske naloge občin ter povečan obseg izvrševanja nekaterih obstoječih izvirnih nalog. Zaradi navedenega naj bi bilo v neskladju s 138. in 142. členom Ustave poseženo v finančno avtonomijo občin ter v pravico do izvrševanja lokalne samouprave, kršeno pa naj bi bilo tudi načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 9. člena MELLS.
32. Izhodišče veljavnega sistema financiranja občin predstavlja t. i. primerna poraba, ki je za posamezno občino za določeno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje njihovih izvirnih nalog. Primerna poraba po vsebini pomeni tisti obseg sredstev, ki občinam zagotavlja izvajanje nalog, ki jih opravljajo v okviru svojega področja dejavnosti. Primeren obseg sredstev se ugotavlja za vsako proračunsko leto posebej, odražati pa mora predvidljive dejanske stroške, ki jih bodo imele občine z izvrševanjem izvirnih nalog. Če med prihodki posamezne občine ter ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki naj bi jih občina izvajala v določenem proračunskem obdobju, ni ustreznega razmerja (načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 9. člena MELLS), to posledično za prebivalce občin, ki imajo kljub vsem finančnim izravnavam manjši obseg sredstev od tistega, ki je potreben, da lahko občina zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog, pomeni, da ne morejo uresničevati lokalne samouprave (138. člen Ustave).[13]
33. Eden izmed elementov, ki skladno s 13.a členom ZFO-1 vpliva na izračun obsega primerne porabe občin, je tudi višina povprečnine, ki je določena z vsakokratnim zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna določenega proračunskega obdobja. Povprečnina predstavlja na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občin. Pri določanju povprečnine se upoštevajo povprečni stroški za financiranje občinskih nalog iz 11. člena ZFO-1, ki se ugotovijo z upoštevanjem podatkov o tekočih odhodkih in tekočih transferjih za te naloge, ki jih občine sporočajo ministrstvu, pristojnemu za finance. Povprečnina se izračuna po metodologiji, ki jo po predhodnem usklajevanju z občinami in njihovimi združenji določi Vlada z uredbo[14] (prvi odstavek 12. člena ZFO-1).
34. Ker prvi odstavek 142. člena Ustave[15] občinam zagotavlja obseg sredstev le v višini ugotovljene primerne porabe,[16] mora na podlagi določene povprečnine izračunan obseg primerne porabe občinam zagotavljati pokrivanje dejanskih stroškov izvajanja njihovih izvirnih nalog. Z vidika načela sorazmernosti bi bil zato lahko ustavno sporen le tak izračun povprečnine, na podlagi katere ugotovljeni obseg primerne porabe, tudi ob učinkoviti in gospodarni porabi sredstev, ne bi v celoti pokrival nastalih izdatkov občin pri izvrševanju njihovih izvirnih nalog (podobno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-312/08 z dne 20. 5. 2010, Uradni list RS, št. 47/10). Posledično bi položaj, ki bi okrnil finančno sposobnost občin do te mere, da ne bi več mogle v celoti zagotavljati izvajanje svojih nalog, lahko pomenil protiustaven poseg v ustavno zagotovljene pravice lokalnih skupnosti s področja lokalne samouprave.
35. Predlagatelj trditev o prenizko določeni povprečnini za leti 2011 in 2012, ki občinam ne bo zagotavljala ustreznega financiranja njihovih nalog, utemeljuje z navedbo, da izračun povprečnine ni bil opravljen skladno z ZFO-1 ter da podatki iz Konsolidiranih realizacij proračunov občin za leti 2008 in 2009 (ki so objavljeni na spletnih straneh Ministrstva za finance) kažejo na to, da so stroški izvrševanja izvirnih nalog v letu 2008 znašali 548,00 EUR na prebivalca, v letu 2009 pa 589,00 EUR na prebivalca, tj. več, kot znaša višina povprečnine za leti 2011 in 2012.
36. Konsolidirana realizacija proračunov občin je statistični izkaz, ki nudi osnovni vpogled v finančne tokove slovenskih občin in sistematično izkazuje transakcije, ki so posledica vseh aktivnosti občin, ki se izvajajo prek občinskih proračunov. Po vsebini gre za konsolidirani zbirni račun prihodkov in odhodkov vseh slovenskih občin, ki se izkazujejo na treh, med seboj povezanih računih (bilanci prihodkov in odhodkov, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja), dodatno pa so prikazani še po funkcionalni oziroma programski in ekonomski klasifikaciji na ravni skupine (gre za prikaz skupnih odhodkov po posameznih dejavnostih oziroma področjih urejanja družbenega življenja). Konsolidirane realizacije proračunov občin tako neposredno prikazujejo le zbirne podatke javnofinančnih tokov občin v določenem proračunskem obdobju, ne prikazujejo pa izračuna stroškov izvrševanja izvirnih nalog občin na prebivalca, kot to v svoji zahtevi zatrjuje predlagatelj. Zato predlagatelj s sklicevanjem na podatke, ki niso prikazani v okviru predlaganih dokazov, brez dodatne utemeljitve okoliščin, ki bi kazale na zatrjevano nesorazmernost med prihodki občin ter njihovimi ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki jih bodo izvajale v letih 2011 in 2012, zatrjevanega neskladja drugega odstavka 42. člena ZIPRS1112 s 138. in 142. členom Ustave ne more utemeljiti.
37. Kot rečeno, Ustavno sodišče bi lahko ugotovilo protiustaven poseg v finančno avtonomijo občin le v primeru izkazanega nesorazmerja med prihodki občin, ki imajo vir v ugotovljeni primerni porabi, ter stroški izvrševanja nalog iz njihove izvirne pristojnosti v določenem proračunskem letu. Da gre v letu 2011, glede na predhodno proračunsko leto, za bistveno spremembo finančnega položaja občin zaradi povečanega obsega izvajanja izvirnih nalog, ki bi terjal prilagoditev sistema financiranja občin v smeri povečanja ugotovljene primerne porabe, pa predlagatelj ne more izkazati zgolj s pavšalnimi trditvami o tem, da pri izračunu povprečnine za leti 2011 in 2012 niso bile upoštevane nove zakonske naloge občin. Spremenjenega finančnega položaja občin tudi ne more utemeljiti s pavšalnimi trditvami o povečanih izdatkih izvrševanja nekaterih obstoječih izvirnih nalog občin v preteklih proračunskih obdobjih, ki so vplivale na določitev povprečnine za leti 2009 in 2010. Z navedbami, ki po vsebini pomenijo zgolj nestrinjanje z načinom izvrševanja drugega odstavka 12. člena ZFO-1 v konkretnem postopku izračuna povprečnine, pa zatrjevanega neskladja v postopku za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve tudi ni mogoče utemeljiti.
38. Na drugačno odločitev v tej zadevi sama po sebi tudi ne more vplivati okoliščina, da je ZIPRS1112 znižal višino povprečnine, kot je bila za leto 2011 pred tem določena v drugem odstavku 39. člena ZIPRS1011. Določitev materialne podlage za financiranje občin, ki se glede na prej veljavno ureditev kaže v ohranjanju obsega sredstev za financiranje izvirnih nalog občin, sama po sebi namreč ne more pomeniti protiustavnega posega v finančno avtonomijo lokalnih skupnosti (142. člen Ustave) ter posledično v pravico do izvrševanja lokalne samouprave (138. člen Ustave). Povečanega obsega izvrševanja izvirnih nalog občin in s tem povezanih povečanih izdatkov občin v tekočem proračunskem obdobju pa predlagatelj, kot že rečeno, ne izkaže.
39. Ker predlagatelj z navedbami v zahtevi ni izkazal, da višina povprečnine in na njeni podlagi izračunana primerna poraba občinam ne bo zagotavljala zadostnega obsega sredstev za financiranje njihovih izvirnih nalog v letih 2011 in 2012, je Ustavno sodišče odločilo, da drugi odstavek 42. člena ZIPRS1112 iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj v svoji zahtevi, ni v neskladju s 138. in 142. členom Ustave.
C.
40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
Opombe:
[1] Povprečnina v letu 2009, o kateri je bil sprejet dogovor z združenji, se je v primerjavi z letom 2008 povečala s 485,88 EUR na 538,45 EUR, kar predstavlja indeks 110,8. Povprečnina se je v letu 2010 povečala na 550,00 EUR, kar predstavlja indeks 102,2. Povečanje je posledica priznanja globalno ocenjenih stroškov povečanega obsega dela na področju izobraževanja, varstva in vzgoje predšolskih otrok, prostorskega planiranja, zdravstva in povečanja materialnih stroškov občinskih služb v zvezi z izdajo odločb na področju zdravstvenega varstva. Povprečnina v letu 2011 znaša 554,50 EUR na prebivalca, kar predstavlja indeks 100,8.
[2] Slovenija je ratificirala MELLS v celoti, brez zadržkov ali rezervacij.
[3] Iz 9. člena MELLS izhajajo naslednja načela, ki določajo podlago za ureditev sistema financiranja lokalnih skupnosti:
1. načelo ustreznosti
: lokalne oblasti so v okvirih nacionalne gospodarske politike upravičene do lastnih finančnih virov, s katerimi prosto razpolagajo,
2. načelo sorazmernosti
: ti viri morajo biti v sorazmerju z nalogami, ki jih določata ustava in zakon,
3. načelo samofinanciranja
: vsaj del teh virov mora izvirati iz krajevnih davkov in prispevkov,
4. načelo elastičnosti
: finančni sistemi, na katerih temeljijo viri, naj bodo dovolj raznovrstni in prilagodljivi,
5. načelo izravnave
: za finančno šibkejše lokalne skupnosti je treba uvesti postopke za finančno izravnavo, zaradi finančnega bremena, ki ga nosijo,
6. načelo konzultacije
: na primeren način je treba vprašati lokalne oblasti za mnenje, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni viri,
7. načelo samostojnosti
: subvencije oziroma dotacije naj ne bodo strogo namenske in
8. načelo ali pravica do zadolževanja
: za najemanje posojil za večje investicije imajo lokalne oblasti v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala.
[4] Drugi odstavek 11. člena ZFO-1 določa, da "pred predložitvijo državnega proračuna v Državni zbor Vlada sklene z reprezentativnimi združenji občin dogovor, s katerim se določijo povprečni stroški za financiranje nalog iz prejšnjega odstavka in na novo z zakonom določenih nalog občin, ki jih bodo začele opravljati v naslednjem proračunskem letu. Predlog za sklenitev dogovora v delu, ki se nanaša na nove naloge, pripravi ministrstvo, pristojno za področje novih nalog občin."
[5] Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 5/97, in OdlUS V, 177) in št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 14/10).
[6] Za antinomijo gre, če so v pravnem sistemu pravila, ki so inkompatibilna; inkompatibilnost je na primer tudi med pravilom, ki zapoveduje storitev, in pravilom, ki dovoljuje opustitev itd. (glej M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, Pravna fakulteta in Cankarjeva založba, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, Ljubljana 2004, str. 114).
[7] ZLS v prvem odstavku 94. člena določa, da mora Državni zbor pred sprejetjem zakonov in drugih predpisov, ki se v skladu z Ustavo nanašajo na koristi samoupravnih lokalnih skupnosti, pridobiti njihovo mnenje. Isti člen v drugem odstavku ZLS nadalje določa, da mora Vlada pred sprejetjem predlogov zakonov oziroma preden jih predloži Državnemu zboru v sprejetje in pred sprejetjem drugih predpisov iz svoje pristojnosti, ki zadevajo pristojnosti, delovanje in financiranje občin, zagotoviti ustrezno sodelovanje združenj občin. Tretji odstavek 94. člena ZLS pa še določa, da se drugi odstavek 94. člena ZLS smiselno uporablja tudi, kadar posamezen minister sprejema predpis iz svoje pristojnosti.
[8] Kot dokument dolgoročnega razvojnega načrtovanja naj omenimo "Predlog Strategije razvoja Slovenije v obdobju od 2004 do 2012", ki ga je Vlada sprejela junija 2004.
[9] Tretji odstavek 12. člena ZFO-1 določa, da izračunano povprečnino za prihodnje proračunsko leto in leto, ki temu sledi, ministrstvo, pristojno za finance, pošlje občinam, da najpozneje do 1. septembra tekočega leta dajo k izračunu svoje mnenje.
[10] Prvi odstavek 28. člena ZJF določa, da mora Vlada določiti predlog proračuna oziroma sprememb proračuna in ga predložiti Državnemu zboru do 1. oktobra tekočega leta.
[11] Drugi odstavek 28. člena ZJF določa, da predloži župan predlog občinskega proračuna za prihodnje leto oziroma sprememb občinskega proračuna občinskemu svetu v 30 dneh po predložitvi državnega proračuna oziroma sprememb proračuna Državnemu zboru.
[12] B. Ferfila, Ekonomski vidiki javnega sektorja, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2007.
[13] Tako Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 59/99, in OdlUS VIII, 146).
[14] Trenutno veljavna je Uredba o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog (Uradni list RS, št. 51/09).
[15] Prvi odstavek 142. člena Ustave občinam, ki z lastnimi prihodki ne morejo financirati svoje primerne porabe, zagotavlja sredstva finančne izravnave le do višine ugotovljene primerne porabe.
[16] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/00 z dne 5. 12. 2002 (Uradni list RS, št. 119/02, in OdlUS XI, 247) in z odločbo št. U-I-24/07.