Rm-1/09
Natisni
Opravilna št.:
Rm-1/09
Datum odločitve:
18. 3. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 25/2010 in OdlUS XIX, 12
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:Rm.1.09
Akt:
Arbitražni sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške 

Arbitražni sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške, tč. (a) 1. odst. 3. čl., tč. (a) 4. čl. ter 2. in 3. odst. 7. čl.
Izrek:
Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je veljaven ustavni akt ter trajni in neusahljivi vir državnosti Republike Slovenije. 

Razdelek II Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje Republike Slovenije ter v zvezi s 4. členom Ustave pomeni veljavno in upoštevno ustavnopravno opredelitev ozemlja Republike Slovenije.

V delu, v katerem II. razdelek Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, ga je treba razlagati v smislu mednarodnopravnih načel uti possidetis iuris (na kopnem) oziroma uti possidetis de facto (na morju). 

Po II. razdelku Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško ustavnopravno varovana na kopnem po nekdanji republiški meji med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, na morju pa po črti, do katere je Republika Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast do odprtega morja.

Arbitražni sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama, temveč vzpostavlja mehanizem za mirno rešitev mejnega spora. 

Točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške, ki jih je treba razlagati in presojati kot vsebinsko celoto, niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je veljaven ustavni akt ter trajni in neusahljivi vir državnosti Republike Slovenije.
Razdelek II Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje Republike Slovenije in v zvezi s 4. členom Ustave pomeni veljavno in upoštevno ustavnopravno opredelitev ozemlja Republike Slovenije.
V delu, v katerem II. razdelek Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, ga je treba razlagati v smislu mednarodnopravnih načel
uti possidetis iuris
(na kopnem) oziroma
uti possidetis de facto
(na morju)
.
Po II. razdelku Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško ustavnopravno varovana na kopnem po nekdanji republiški meji med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, na morju pa po črti, do katere je Republika Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast do odprtega morja.
Arbitražni sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama, temveč vzpostavlja mehanizem za mirno rešitev mejnega spora.
Točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške, ki jih je treba razlagati in presojati kot vsebinsko celoto, niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.
Geslo:
1.2.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predhodna presoja mednarodnih pogodb - Vlada.
1.3.2.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrsta presoje - Predhodna presoja.
1.3.5.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Predmet presoje - Mednarodne pogodbe.
1.3.51.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Presoja skladnosti - Mednarodne pogodbe z Ustavo.
1.5.4.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste - Mnenje.
1.5.51.1.14 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Interpretacijska odločba.
1.5.51.3.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Mnenje, da je mednarodna pogodba v skladu z Ustavo.
3.1 - Splošna načela - Suverenost.
3.8 - Splošna načela - Ozemeljska načela.
1.6.7 - Ustavno sodstvo - Učinki - Vpliv na državne organe.
1.6.3 - Ustavno sodstvo - Učinki - Učinek erga omnes.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 4, 160.1, 160.2, 162.1, Ustava [URS] 
Člen 70, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
presoja mednarodnih pogodb
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Vlada Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
18. 11. 2009
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
mnenje o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo
Dokument:
US29053
Dokument v PDF obliki:
Tiskovno sporočilo Rm-1_09.pdf
73 KB
Prenesite datoteko
Bistveni razlogi za mnenje Rm-1_09 (23 3 2010).pdf
80 KB
Prenesite datoteko
Mnenje Rm-1_09 (18 3 2010).pdf
275 KB
Prenesite datoteko
LM Mozetič - Rm-1_09 (22 3 2010).pdf
94 KB
Prenesite datoteko
LM Deisinger - Rm-1_09.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
LM Zobec - Rm-1_09.pdf
112 KB
Prenesite datoteko
Rm-1/09-30
18. 3. 2010
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
V mnenju št. Rm-1/09 z dne 18. 3. 2010 je Ustavno sodišče presodilo, da točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške niso v neskladju s 4. členom Ustave Republike Slovenije v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije. Mnenje je sprejelo soglasno, razen V. in VI. točke izreka, ki ju je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Pri presoji se Ustavno sodišče ni spuščalo v oceno primernosti Arbitražnega sporazuma, niti ni o njem podalo kakršnekoli vrednostne sodbe.
Ustavno sodišče je v mnenju poudarilo, da je Temeljna ustavna listina veljaven ustavni akt in je kot taka trajni in neusahljivi ustavnopravni temelj državnosti Republike Slovenije. Temeljna ustavna listina v II. razdelku opredeljuje državne meje Republike Slovenije in skupaj s 4. členom Ustave pomeni ustavnopravno varstvo državnega ozemlja.
Razdelek II Temeljne ustavne listine je treba razumeti v smislu mednarodnopravnega načela
uti possidetis
. Zato je meja na kopnem ustavnopravno varovana tam, kjer je potekala meja med republikama v okviru nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, meja na morju pa po črti, do katere je Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast do odprtega morja. Glede morske meje je namreč treba upoštevati, da je Republika Slovenija obalna država in da je bila že v okviru nekdanje Jugoslavije obalna republika, ki je na določenem delu Jadranskega morja izvajala dejansko oblast in je imela tudi teritorialni dostop do odprtega morja.
Ustavnopravno varstvo državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško pa ne pomeni, da je na ustavni ravni določen tudi njen potek v naravi. Tako na kopnem kot na morju je treba ustavnopravno varovano mejo konkretizirati na ravni mednarodnega prava. Prav temu je namenjen Arbitražni sporazum, ki nalogo konkretizacije meje podeljuje arbitražnemu sodišču. Iz presojanih določb jasno izhaja, da Arbitražni sporazum ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama, temveč gre za akt, katerega namen je vzpostaviti mehanizem za mirno rešitev mejnega spora. Pravila, ki določajo organizacijo, pristojnosti in delovanje arbitražnega sodišča, pa niso protiustavna.
Jože Tratnik                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             Predsednik
MNENJE USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. Rm-1/09
Z DNE 18. 3. 2010
BISTVENI RAZLOGI ZA ODLOČITEV
***
Pri presoji določb Arbitražnega sporazuma je Ustavno sodišče izhajalo iz dejstva, da so ozemlje in državne meje vprašanja, ki so sicer v prvi vrsti v domeni mednarodnega prava, vendar so v Republiki Sloveniji urejena tudi v notranjem pravu, in sicer v drugem razdelku Temeljne ustavne listine in v 4. členu Ustave.
Temeljna ustavna listina je temeljni konstitutivni državnopravni akt Republike Slovenije. Z njenim sprejemom je Republika Slovenija dokončno prekinila državnopravne vezi s Socialistično federativno republiko Jugoslavijo in se vzpostavila kot suverena država. Ustavnopravna moč Temeljne ustavne listine ni bila omejena le na trenutek sprejema, temveč je Listina veljaven ustavni akt ter je kot taka trajni in neusahljivi ustavnopravni temelj državnosti Republike Slovenije.
Bistven element državnosti je tudi ozemlje, na katerem država deluje kot najvišja oblast. Zato je drugi razdelek Temeljne ustavne listine opredelil ozemlje Republike Slovenije, in sicer tako, da je konstitucionaliziral njene državne meje. Konstitucionalizacija državnih mej pa ne pomeni samo opredelitve ozemlja, na katerem je Republika Slovenija 25. junija 1991 postala suverena država, temveč skupaj s 4. členom Ustave pomeni veljavno in upoštevno ustavnopravno varstvo državnega ozemlja. V ozemeljsko majhni državi, kot je Republika Slovenija, imata taki določbi garantno funkcijo; z njima je ustavodajalec državno ozemlje in državne meje postavil kot eno temeljnih vrednot, ki jo je treba varovati na ustavni ravni.
Po osamosvojitvi je nekdanja administrativna meja med Slovenijo in Hrvaško postala meja med državama. Na kopnem je ta meja utemeljena na mednarodnopravnem načelu
uti possidetis iuris
in poteka tam, kjer je potekala meja med republikama v okviru nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije. Meja na morju v okviru nekdanje skupne države med republikama ni bila pravno določena, vendar je v Piranskem zalivu, pa tudi širše, dejansko oblast izvajala Republika Slovenija. Do drugačnega dogovora med državama uživa dejansko stanje na morju pred osamosvojitvijo mednarodnopravno varstvo na podlagi načela
uti possidetis de facto
.
V smislu teh dveh mednarodnopravnih načel je treba razumeti tudi drugi razdelek Temeljne ustavne listine. Ta je ustavnopravni odsev mednarodnega prava, ki je urejalo vprašanje mej v trenutku, ko je Republika Slovenija postala suverena država. Meja med Slovenijo in Hrvaško na kopnem je bila v okviru nekdanje Jugoslavije znana in je potekala po mejah občin oziroma katastrskih občin. Prek mednarodnopravnega načela
uti possidetis iuris
to mejo danes na ustavni ravni varuje drugi razdelek Temeljne ustavne listine. Glede meje na morju pa je treba upoštevati, da je Republika Slovenija obalna država in da je bila že v okviru nekdanje Jugoslavije obalna republika, ki je na določenem delu Jadranskega morja izvajala dejansko oblast in je imela tudi teritorialni dostop do odprtega morja. Zato je treba drugi razdelek Temeljne ustavne listine razlagati tako, da morska meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško poteka po črti, do katere je Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast.
Ustavno varstvo državnih mej ne pomeni, da je določen tudi njihov konkretni potek v naravi. Tako na kopnem kot na morju je treba ustavnopravno določeno mejo konkretizirati na ravni mednarodnega prava. O poteku meje v naravi se morata državi šele sporazumno dogovoriti bodisi neposredno z mednarodno pogodbo bodisi s prenosom te naloge na mednarodno sodno telo. Prav to je tudi namen Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške.
Vlada je sicer predlagala, naj Ustavno sodišče presodi, ali je točka (a) prvega odstavka 3. člena Arbitražnega sporazuma v skladu s 4. členom Ustave v zvezi z drugim razdelkom Temeljne ustavne listine. Vendar je Ustavno sodišče presodilo, da je ta določba Sporazuma neločljivo povezana s točko (a) 4. člena ter z drugim in tretjim odstavkom 7. člena Sporazuma. Zato je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti razširilo ter navedene določbe razlagalo in presojalo kot celoto. Pri tem se ni spuščalo v presojo primernosti Sporazuma, niti ni o njem podalo kakršnekoli vrednostne sodbe, ker to ni v njegovi pristojnosti.
Točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma, po kateri bo arbitražno sodišče določilo potek meje na spornih delih na kopnem in morju, pomeni, da bo moralo arbitražno sodišče opisati potek mejne črte v naravi in jo določiti z zemljepisnimi koordinatami. Pri določanju poteka meje bo arbitražno sodišče vezano na okvir spora, kakor ga bosta opredelili državi pogodbenici, pri čemer državi pri opredeljevanju spora nista omejeni. Za odločanje arbitražnega sodišča bo ključna točka (a) 4. člena Sporazuma, po kateri bo sodišče za določitev meje na morju in kopnem uporabilo pravila in načela mednarodnega prava. Pri tem bo arbitražno sodišče lahko upoštevalo pravne in dejanske okoliščine, kakor so na spornih območjih obstajale pred 25. junijem 1991, ki je v Sporazumu določen kot odločilni datum. Upoštevati pa bo moralo tudi preambulo Arbitražnega sporazuma, v kateri sta državi pogodbenici potrdili tudi upoštevnost svojih vitalnih interesov. Pravne učinke razsodbe arbitražnega sodišča določata drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma, in sicer določata, da je razsodba obvezujoča in jo morata državi izvršiti z vsemi potrebnimi ukrepi.
Ker potek meje med Slovenijo in Hrvaško nikoli ni bil določen na način, kot je običajen v mednarodnem pravu, bo arbitražno sodišče potek meje na spornih delih določilo originarno. Na kopnem bo razsodba arbitražnega sodišča pomenila mednarodnopravno konkretizacijo meje, na morju pa bo pomenila mednarodnopravno razdelitev nekdanjega pravno enotnega, čeprav dejansko razdeljenega jugoslovanskega morja v severnem Jadranu.
Vendar pa iz presojanih določb Arbitražnega sporazuma izhaja, da Sporazum ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama. Arbitražni sporazum je akt, katerega namen je vzpostaviti mehanizem za mirno rešitev mejnega spora. Drugače rečeno, njegov namen je le ustanoviti arbitražno sodišče ter urediti njegovo organizacijo in delovanje. Določbe Sporazuma, ki urejajo ta vprašanja, pa niso protiustavna. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da presojane določbe Arbitražnega sporazuma niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z drugim razdelkom Temeljne ustavne listine.
Rm-1/09-26
18. 3. 2010
M N E N J E
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe, začetem na predlog Vlade Republike Slovenije, na seji 18. marca 2010
i z r e k l o  m n e n j e :
I. Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je veljaven ustavni akt ter trajni in neusahljivi vir državnosti Republike Slovenije.
II. Razdelek II Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje Republike Slovenije ter v zvezi s 4. členom Ustave pomeni veljavno in upoštevno ustavnopravno opredelitev ozemlja Republike Slovenije.
III. V delu, v katerem II. razdelek Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, ga je treba razlagati v smislu mednarodnopravnih načel
uti possidetis iuris
(na kopnem) oziroma
uti possidetis de facto
(na morju)
.
IV. Po II. razdelku Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško ustavnopravno varovana na kopnem po nekdanji republiški meji med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, na morju pa po črti, do katere je Republika Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast do odprtega morja.
V. Arbitražni sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama, temveč vzpostavlja mehanizem za mirno rešitev mejnega spora.
VI. Točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške, ki jih je treba razlagati in presojati kot vsebinsko celoto, niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Vlada Republike Slovenije je na Ustavno sodišče vložila predlog, naj Ustavno sodišče izreče mnenje o skladnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške (v nadaljevanju Sporazum) s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju TUL). Vlada sicer meni, da je Sporazum v celoti v skladu s TUL in z Ustavo, predlog za izrek mnenja pa je na Ustavno sodišče vložila zato, ker naj bi del strokovne javnosti izražal zadržke in pomisleke glede ustavne skladnosti posameznih delov Sporazuma. Vlada meni, da ji drugi odstavek 160. člena Ustave omogoča vložitev predloga za oceno ustavnosti, čeprav je njeno stališče, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo. Pri tem se sklicuje na stališča Ustavnega sodišča v mnenjih št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86) in št. Rm-1/02 z dne 19. 11. 2003 (Uradni list RS, št. 118/03 in OdlUS XII, 89).
2. Stališče Vlade je, da je II. razdelek TUL določil mejo na kopnem med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, tako določeno mejo pa je treba le še ugotoviti v naravi. Zato naj pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje na kopnem, ne bi bila v neskladju z II. razdelkom TUL oziroma s 4. členom Ustave, temveč naj bi pomenila le natančno ugotovitev meje na kopnem. Glede meje na morju Vlada izhaja iz ureditve v Socialistični federativni republiki Jugoslaviji (v nadaljevanju SFRJ), v kateri je bil režim morja in morskih pasov določen enotno, zato meja na morju med republikama Slovenijo in Hrvaško ni bila določena. Zato naj tudi pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje na morju, ne bi bila v neskladju z II. razdelkom TUL oziroma s 4. členom Ustave. Morebitne dvome o protiustavnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma naj bi odpravljali tudi točki (b) in (c) prvega odstavka 3. člena, ki arbitražnemu sodišču nalagata, da določi stik Slovenije z odprtim morjem ter režim za uporabo ustreznih morskih območij. Ti dve določbi Sporazuma naj bi zagotavljali ohranitev pravice Slovenije, ki jo je imela že v nekdanji SFRJ, do teritorialnega stika z odprtim morjem.
3. V podporo svojemu stališču, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo, se Vlada sklicuje na mnenje Ustavnega sodišča št. Rm-1/00 z dne 19. 4. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01 in OdlUS X, 78), v katerem je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da "TUL in Ustava ne prepovedujeta sklepanja mednarodnih pogodb, ki bi urejale vprašanje meja, pod pogojem, da bi se taka pogodba gibala v okvirih določbe 4. člena Ustave". Pri presoji, ali je Sporazum skladen z Ustavo, je treba po mnenju Vlade upoštevati tudi stališče Ustavnega sodišča iz navedenega mnenja, da je meja med Slovenijo in Hrvaško "domnevno znana, vendar še ne konkretizirana v mednarodni pogodbi o meji in označena v naravi".
4. Vlada še navaja, da Sporazum ni mednarodna pogodba o skupni državni meji na kopnem in morju, temveč je podlaga za predložitev rešitve mejnega vprašanja neodvisnemu mednarodnemu sodnemu telesu, kar naj bi bilo tudi v skladu s splošnimi načeli in pravili mednarodnega prava, ki na podlagi 8. člena Ustave zavezujejo Slovenijo in so del njenega pravnega reda.
5. V dopolnitvi vloge je Vlada predlog dopolnila z nekaterimi konkretnimi zadržki in pomisleki strokovne javnosti o ustavnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma. Ti pomisleki strokovne javnosti, kakor jih navaja Vlada, se po vsebini nanašajo predvsem na vprašanje, ali bi razsodba arbitražnega sodišča pomenila zgolj natančno določitev meje, ki je domnevno že znana, ali bi šlo za novo določanje oziroma spreminjanje meje, kar naj bi zahtevalo predhodno spremembo ali dopolnitev TUL. V navedenih pomislekih strokovna javnost tudi ugotavlja, da Sporazum pomeni poseben način ugotavljanja meje med Slovenijo in Hrvaško, pri tem pa se Sporazum nikjer ne sklicuje na obstoječo mejo, kot jo določa TUL. Ta namreč za mejo s Hrvaško določa, da meja poteka tam, kjer je bila meja med republikama v okviru nekdanje SFRJ. Drugače kot TUL pa Sporazum kot kriterij za določitev poteka meje določa pravila in načela mednarodnega prava.
B. – I.
6. Drugi odstavek 160. člena Ustave se glasi: "Na predlog predsednika republike, vlade ali tretjine poslancev državnega zbora izreka ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje ustavnega sodišča." S takšno ureditvijo je Ustavnemu sodišču poleg pristojnosti, ki so navedene v prvem odstavku 160. člena Ustave, zaupana posebna pristojnost predhodne (
a priori
) ustavnosodne kontrole mednarodnih pogodb.
7. Predlog za predhodno presojo ustavnosti mednarodne pogodbe lahko vložijo trije z Ustavo določeni predlagatelji – Predsednik republike, Vlada ali tretjina poslancev Državnega zbora. V obravnavanem primeru je predlog vložila Vlada, ki meni, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo oziroma s TUL.
8. Po prvem odstavku 162. člena Ustave postopek pred Ustavnim sodiščem ureja zakon. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) v 70. Členu[1] povzema pristojnost Ustavnega sodišča iz drugega odstavka 160. člena Ustave, drugih izrecnih postopkovnih določb o izrekanju mnenja pri presoji mednarodnih pogodb pa ne vsebuje. Zato je treba v skladu s prvim odstavkom 49. člena ZUstS tudi za postopek presoje mednarodnih pogodb smiselno uporabiti določbe IV. poglavja tega zakona, ki ureja postopek presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov (tako Ustavno sodišče že v mnenju št. Rm-1/97).
9. V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče presoja ustavnost tistih določb predpisa, katerih neskladnost zatrjuje predlagatelj iz 23. oziroma 23.a člena ali pobudnik iz 24. člena ZUstS. Ustavno sodišče ne more
ex officio
razširiti presoje ustavnosti na določbe, ki niso izpodbijane, razen kolikor mu to dovoljuje načelo koneksitete iz 30. člena ZUstS.[2] Poleg izpodbijanih določb morajo biti v zahtevi oziroma pobudi navedene tudi določbe Ustave oziroma zakona, s katerimi naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju. Predlagatelj oziroma pobudnik pa mora navesti tudi razloge, zakaj naj bi bila izpodbijana določba protiustavna ali nezakonita.[3] Zadeva, o kateri naj bi odločilo Ustavno sodišče, mora biti oblikovana kot spor o ustavnosti oziroma zakonitosti izpodbijanih določb. Če sprožitelj postopka ne dvomi v ustavnost oziroma zakonitost določb, ki jih izpodbija, ni pravovarstvene potrebe za odločitev Ustavnega sodišča.
10. V postopku predhodne kontrole mednarodnih pogodb ni razlogov za drugačno stališče. Tudi pri izrekanju mnenja o ustavnosti mednarodne pogodbe Ustavno sodišče presoja le tiste določbe mednarodne pogodbe, katerih presojo zahteva upravičeni predlagatelj, druge pa le ob pogojih, ki veljajo za uporabo načela koneksitete. Prav tako Ustavno sodišče praviloma opravi le presojo z vidika tistih določb Ustave, ki jih izpostavi predlagatelj. Kadar je predlagateljica Vlada, od nje ni mogoče zahtevati, da zatrjuje protiustavnost mednarodne pogodbe – Vlada je namreč praviloma podpisnica mednarodnih pogodb, hkrati pa ji drugi odstavek 160. člena Ustave daje pravico in pristojnost, da predlaga presojo vsake mednarodne pogodbe. Vendar dejstvo, da od Vlade ni mogoče zahtevati subjektivnega prepričanja o protiustavnosti mednarodne pogodbe, ne pomeni, da Vladi sploh ni treba obrazložiti svojega predloga. Ne glede na njeno stališče o ustavni skladnosti mednarodne pogodbe mora Vlada navesti, katere določbe mednarodne pogodbe naj Ustavno sodišče presodi ter z vidika katerih določb Ustave. Prav tako mora navesti razloge, iz katerih bi lahko bile posamezne določbe mednarodne pogodbe ustavno sporne. Čeprav Vlada ne dvomi v ustavno skladnost mednarodne pogodbe, mora v predlogu navesti, kateri dvomi sicer obstajajo (na primer v parlamentarni opoziciji ali strokovni javnosti) o ustavnosti mednarodne pogodbe.
11. Pristojnost Ustavnega sodišča v postopku na podlagi drugega odstavka 160. člena Ustave je omejena na presojo mednarodnih pogodb, ki so v postopku ratifikacije. Predpostavka za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem je, da se je v Državnem zboru začel postopek za ratifikacijo mednarodne pogodbe. Iz drugega odstavka 160. člena Ustave, ki določa, da Ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe izreka mnenje "o njeni skladnosti z Ustavo", izhaja, da je predmet presoje vsebina mednarodne pogodbe oziroma njenih posameznih določb. Predmet presoje ne more biti postopek ratifikacije. Morebitne pomanjkljivosti v ratifikacijskem postopku[4] se lahko nanašajo na akt o ratifikaciji, teh pa v postopku predhodne presoje mednarodne pogodbe ni mogoče uveljavljati.[5] Tako kot sicer pri presoji ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče tudi pri predhodni kontroli ustavnosti mednarodne pogodbe ne presoja njene primernosti. Zato tudi ne podaja vrednostne ocene oziroma ocene uresničevanja javnega interesa, ki se zasleduje z mednarodno pogodbo.
B. – II.
12. Sporazum, ki v izvirnem angleškem jeziku nosi naslov
Arbitration Agreement between the Government of the Republic of Slovenia and the Government of the Republic of Croatia
, sta 4. 11. 2009 v Stockholmu, Kraljevina Švedska, podpisala predsednik Vlade Republike Slovenije in predsednica Vlade Republike Hrvaške. Na seji 17. 11. 2009 je Vlada določila besedilo predloga Zakona o ratifikaciji Sporazuma in ga predložila v sprejem Državnemu zboru. Med postopkom ratifikacije Sporazuma je Vlada vložila predlog, naj Ustavno sodišče presodi, ali je točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma v skladu s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL.
13. Predlagani merili ustavnosodne presoje sta 4. člen Ustave in II. razdelek TUL. Člen 4 Ustave se glasi:
"Slovenija je ozemeljsko enotna in nedeljiva država."
Razdelek II TUL se glasi:
"Državne meje Republike Slovenije so mednarodno priznane državne meje dosedanje SFRJ z Republiko Avstrijo, z Republiko Italijo in Republiko Madžarsko 	v delu, v katerem te države mejijo na Republiko Slovenijo, ter meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvatsko v okviru dosedanje SFRJ."
14. Predlagani predmet presoje je točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma, ki se v izvirnem angleškem jeziku glasi:
"The Arbitral Tribunal shall determine the course of the maritime and land  boundary between the Republic of Slovenia and the Republic of Croatia."
V predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma se navedena določba v slovenskem prevodu glasi:
"Arbitražno sodišče določi potek meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško na kopnem in morju."[6]
15. Točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma določa pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje med državama pogodbenicama. Iz te določbe samo po sebi ne izhaja, kje bo arbitražno sodišče določilo potek meje oziroma katera merila bo pri tem uporabilo. Točka (a) prvega odstavka 3. člena je zato neločljivo povezana s točko (a) 4. člena Sporazuma, ki določa, kaj bo moralo arbitražno sodišče upoštevati pri določitvi poteka meje. Točka (a) 4. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasi:
"The Arbitral Tribunal shall apply the rules and principles of international law for  the determinations referred to in Article 3 (1) (a)."
V predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma se navedena določba v slovenskem prevodu glasi:
"Arbitražno sodišče uporablja pravila in načela mednarodnega prava za odločanje po točki (a) prvega odstavka 3. člena."[7]
16. Za učinkovanje odločitve arbitražnega sodišča sta bistvena tudi drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma. Iz teh določb izhaja, da odločitev arbitražnega sodišča ne bo le mnenje ali priporočilo, temveč bo šlo za odločitev, ki bo dokončna in pravno zavezujoča za državi pogodbenici in bo torej imela naravo sodne odločbe. Drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasita:
"(2) The award of the Arbitral Tribunal shall be binding on the Parties and shall  constitute a definitive settlement of the dispute.
(3) The Parties shall take all necessary steps to implement the award, including by revising national legislation, within six months after the adoption of the award.
"
V predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma se navedeni določbi v slovenskem prevodu glasita:
"(2) Razsodba arbitražnega sodišča je za pogodbenici zavezujoča in pomeni dokončno rešitev spora.
(3) Pogodbenici v šestih mesecih po sprejetju razsodbe storita vse potrebno za njeno izvršitev, vključno s spremembo notranje zakonodaje, če je to potrebno."
17. Določbe točke (a) prvega odstavka 3. člena, točke (a) 4. člena ter drugega in tretjega odstavka 7. člena Sporazuma so medsebojno neločljivo povezane, saj šele njihovo skupno pravno učinkovanje pomeni, da bo arbitražno sodišče ob uporabi pravil in načel mednarodnega prava dokončno in pravno zavezujoče določilo potek državne meje med državama pogodbenicama – Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško – na kopnem in na morju. Ker so navedene določbe Sporazuma v medsebojni zvezi, je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS sklenilo, da bo postopek za oceno ustavnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena razširilo tudi na točko (a) 4. člena ter na drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma. Navedene določbe Sporazuma je Ustavno sodišče razlagalo in presojalo kot celoto.
B. – III.
18. Nastanek in prenehanje držav ter vprašanja državnega ozemlja in državnih meja so vprašanja, ki so v prvi vrsti v domeni mednarodnega prava. Državne meje po naravi stvari zadevajo dve ali več držav in so praviloma rezultat njihovega medsebojnega sporazuma. Državne meje obstajajo kot dejansko učinkovite razmejitvene črte med suverenimi državami, kadar so določene na ravni mednarodnega prava, bodisi z mednarodno pogodbo bodisi z odločitvijo mednarodnega organa bodisi z izvrševanjem dejanske oblasti, ki ji sosednja država ne oporeka. V Republiki Sloveniji so državne meje urejene tudi v notranjem pravu, in sicer v II. razdelku TUL, na državno ozemlje pa se nanaša tudi 4. člen Ustave. Državne meje, kakor so določene v notranjem pravu, ne zavezujejo drugih držav in same po sebi nimajo mednarodnopravnih učinkov. Zato je treba glede državnih mej Republike Slovenije razlikovati med mednarodnopravnim in notranjepravnim položajem. Gre za ločena pravna sistema, vendar je treba pri razlagi notranjega prava izhajati iz mednarodnega prava, kajti državne meje so po naravi stvari mednarodnopravno vprašanje. Nastanek nove države je v mednarodnem pravu v veliki meri dejansko vprašanje,[8] vendar sta njeno priznanje in sprejem v mednarodno skupnost odvisni tudi od spoštovanja pravil in načel mednarodnega prava pri njenem nastanku. Zlasti so upoštevna tista pravila in načela mednarodnega prava, ki se nanašajo na nastanek novih držav po razpadu skupne države, kot je bilo to v primeru nekdanje SFRJ. Gre za pravila in načela mednarodnega prava, ki urejajo temeljna razmerja med novonastalimi in že obstoječimi sosednjimi državami oziroma med samimi novonastalimi državami, zlasti glede njihovega ozemlja oziroma državnih mej.
19. Za mednarodnopravno utemeljenost državne meje je ključno, da država izkazuje pravni naslov (
iustus titulus
). Mednarodnopravni naslovi (angl.
title
; fran.
titre
), na katerih temelji potek državnih mej, imajo dve funkciji. Prvič, pravni naslov je podlaga za izvrševanje državne suverenosti[9] in pove, od kod država črpa pravno upravičenje do svojega ozemlja in suverenosti. Drugič, pravni naslov izkazuje in varuje tudi konkreten potek meje v naravi.[10]
20. V okviru nekdanje SFRJ je imela Republika Slovenija zunanje državne meje z Republiko Avstrijo, Republiko Italijo in  Republiko Madžarsko. Državne meje s temi tremi državami so bile v nekdanji SFRJ določene z mednarodnimi pogodbami.[11] Po razpadu skupne države so te zunanje jugoslovanske meje postale državne meje Republike Slovenije. Mednarodnopravno je Republika Slovenija te meje nasledila na podlagi pravil in načel mednarodnega prava, ki določajo nedotakljivost državnega ozemlja in kontinuiteto državnih mej. Ta pravila in načela so določena v nekaterih najpomembnejših univerzalnih in regionalnih dokumentih. Ustanovna listina Združenih narodov iz leta 1945 (v nadaljevanju UL OZN) med načeli delovanja svojih članic določa načelo suverene enakosti vseh držav članic ter prepoved grožnje s silo ali uporabe sile, ki bi bila naperjena proti teritorialni nedotakljivosti ali politični neodvisnosti katerekoli države. Spoštovanje teritorialne nedotakljivosti poudarja tudi Deklaracija o načelih mednarodnega prava o prijateljskih odnosih in sodelovanju med državami v skladu z Ustanovno listino Združenih narodov iz leta 1970 (v nadaljevanju Deklaracija sedmih načel).[12] Za miroljubno sožitje med državami v Evropi je pomembna zlasti Helsinška sklepna listina o varnosti in sodelovanju v Evropi iz leta 1975 (v nadaljevanju Helsinška listina), ki med načeli, ki naj vodijo odnose med evropskimi državami, prav tako določa načelo nedotakljivosti meja in načelo teritorialne integritete držav. Upoštevajoč dejstvo, da so nove države na območju nekdanje SFRJ nastale kot posledica njenega razpada, pa je treba zlasti upoštevati obe dunajski konvenciji, ki se nanašata na pravo mednarodnih pogodb. Mednarodne pogodbe o državnih mejah so namreč sklenjene za nedoločen čas, gre za t. i. stalne pogodbene režime. To pomeni, da v skladu s točko (a) drugega odstavka 62. člena Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb iz leta 1969 (v nadaljevanju DKPMP)[13] pri takih pogodbah ni mogoče uveljavljati bistveno spremenjenih okoliščin (klavzule
rebus sic stantibus
) kot razloga za prenehanje veljavnosti mednarodne pogodbe ali za odstop od nje. Člen 11 Dunajske konvencije o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978 (v nadaljevanju DKNDMP)[14] pa določa splošno veljavno načelo mednarodnega prava, da nasledstvo držav nima učinkov na državne meje, določene z mednarodnimi pogodbami.
21. Iz pravil in načel mednarodnega prava, ki so veljala v času osamosvajanja in so obvezovala Slovenijo kot novo nastajajočo državo, torej izhaja dolžnost spoštovanja ozemeljske integritete sosednjih držav in nedotakljivosti državnih mej, zlasti pa tudi dolžnost spoštovanja mednarodnih pogodb, ki določajo državne meje. Razpad države in nastanek novih držav ne vpliva na veljavnost mednarodnih pogodb, ki so pred nastankom novih držav določala meje med prej obstoječimi državami (načelo kontinuitete državnih mej) oziroma so se nanašala na druga ozemeljska vprašanja (t. i. radicirane določbe). V pravilih o kontinuiteti državnih mej se kaže težnja po pravni varnosti v mednarodnih odnosih.
22. Nastanek novih držav po razpadu skupne države, kot je bilo to v primeru SFRJ, je z vidika mednarodnega prava poseben položaj, ko gre za državne meje med novonastalimi državami. Te države pred osamosvojitvijo niso imele mednarodnopravno določene meje, obstajale so le določene notranje razmejitve, ki so imele zgolj funkcijo upravne razdelitve med posameznimi deli ozemlja. Za primere razpada držav, kjer so bile v državi določene administrativne meje med posameznimi konstitutivnimi deli federalnega ozemlja, mednarodno pravo določa, da je pravni naslov za potek mej med novo nastalimi državami načelo
uti possidetis iuris
. To načelo pomeni, da do morebitnega drugačnega dogovora mednarodno priznana meja med novimi državami poteka tam, kjer je med njimi potekala administrativna meja v okviru nekdanje skupne države. Načelo
uti possidetis iuris
se je uporabilo pri osamosvajanju držav Latinske Amerike in Afrike, potem ko so se umaknile bivše kolonialne sile, Meddržavno sodišče pa mu je priznalo položaj splošnega načela mednarodnega prava, ker je logično povezano s pojavom pridobitve neodvisnosti.[15] Namen načela je varovati nedotakljivost mej, ki so jih nove države nasledile iz prejšnje skupne države, ter preprečiti ogrožanje neodvisnosti in stabilnosti novih držav. Načelo
uti possidetis iuris
zagotavlja ozemeljski
status quo
v času pridobitve neodvisnosti; Meddržavno sodišče je tako poudarilo, da to načelo "ustavi uro" oziroma "zamrzne teritorialni pravni naslov".[16] Njegova bistvena funkcija je, da se zagotovi spoštovanje ozemeljskih razmejitev v trenutku, ko pride do neodvisnosti.[17]
23. Pravno gledano načelo
uti possidetis iuris
zagotavlja in varuje pravni naslov na ozemlju. Če oziroma dokler med državama ni dogovora o skupni meji, je načelo
uti possidetis iuris
mednarodnopravni temelj državne suverenosti. Načelo predpostavlja, da je med nekdanjimi federalnimi enotami zvezne države obstajala pravno določena razmejitev, torej da te enote niso izvrševale le "gole" dejanske oblasti, temveč so imele pravico oziroma pravno podlago za izvrševanje oblasti na svojem ozemlju. Meddržavno sodišče je večkrat poudarilo, da se v imenu tega načela beseda "
iuris
" ne nanaša na mednarodno pravo, temveč na ustavno oziroma upravno pravo države, ki je bila suverena pred neodvisnostjo.[18] Načelo
uti possidetis iuris
torej pomeni, da meja med novonastalimi državami poteka tam, kjer je v okviru skupne države potekala pravna razmejitev oblasti med posameznimi administrativnimi enotami. Če ni drugačnega dogovora, novonastala država nasledi ozemlje, ki ga je imela prej pod oblastjo kot sestavni del skupne države.
24. Za razumevanje učinkov mednarodnopravnega načela
uti possidetis iuris
v primeru razpada SFRJ je treba izhajati iz ustavnopravnega položaja Slovenije v nekdanji skupni državi. Zlasti so upoštevne uvodne določbe in temeljna načela ustave nekdanje SFRJ iz leta 1974.[19] V 1. členu zvezne ustave je bila SFRJ opredeljena kot "državna skupnost prostovoljno združenih narodov in njihovih […] republik", v 2. členu pa so bile naštete republike in avtonomne pokrajine, ki so sestavljale Jugoslavijo. Ključen je bil 5. člen ustave, v katerem je bilo določeno, da ozemlje SFRJ "sestavljajo ozemlja […] republik" ter da se "ozemlje republike ne more spremeniti brez privolitve republike". Še pred normativnim delom, v preambuli in temeljnih načelih, pa je ustava iz leta 1974 poudarila, da so bili odnosi v federaciji zasnovani na utrjevanju pravic in odgovornosti republik in pokrajin. Pri tem je izhajala iz pravice vsakega naroda do samoodločbe, vključno s pravico do odcepitve, na podlagi katere so se narodi združili v federativno državo. SFRJ torej ni bila šele po nastanku razdeljena na republike, pač pa so republike konstituirale federalno državo z vstopom vanjo.[20] Še posebej pomembno pa je, da je zvezna ustava izhajala iz načela, da je bila suverenost primarno v republikah, v zvezni državi pa le, kolikor so izvrševanje suverenosti nanjo prenesle republike s soglasno in prostovoljno odločitvijo. V temeljnih načelih ustave (I. razdelek) je bilo tako določeno, da narodi in narodnosti uresničujejo svoje suverene pravice v republikah, v federaciji pa le takrat, kadar je to bilo v skupnem interesu določeno z zvezno ustavo. Ustava SFRJ iz 1974 je torej močno poudarila vlogo republik na račun federacije. Federacijo in njene pristojnosti je oblikovala "na temelju samoodločbe narodov in izvirne državne oblasti in pristojnosti republik kot primarnih nosilcev državne oblasti".[21] Domneva državne oblasti je bila v korist republik in temu so sledile tudi ustave republik. SFRJ se je konstituirala kot federalna država na podlagi odločitve republik in pokrajin o vključitvi v skupno državo. Dejstvo, "da je bila Republika Slovenija država že po […] ustavni ureditvi [SFRJ] in je le del svojih suverenih pravic uresničevala v [SFRJ]", je na ustavnopravni ravni deklarirala tudi preambula TUL.
25. Poudarjena državna suverenost Slovenije (in drugih republik) v okviru SFRJ je pomenila, da so republike imele tudi določeno ozemlje, na katerem se je ta suverenost izvrševala. Iz ustavne ureditve SFRJ jasno izhaja, da ozemlje republik in določanje razmejitev med republikami ni bilo v pristojnosti SFRJ, temveč je to bilo prepuščeno dogovornemu reševanju med republikami. Ker pa je ustava SFRJ določala, da so se republiške meje lahko spremenile samo s soglasjem zadevnih republik, je jasno, da je morala biti meja med republikami, vsaj meja na kopnem, znana. To pomeni, da je bila na dan 25. 6. 1991, ko je Republika Slovenija razglasila svojo samostojnost in neodvisnost, slovensko-hrvaška državna meja na kopnem znana, in sicer je potekala po mejah obmejnih občin oziroma katastrskih občin.[22] Ta meja seveda ni bila meddržavna meja, temveč samo administrativna razmejitev, ki pa je kljub šibkejšemu pravnemu statusu označevala, do kod seže republiška suverenost Slovenije kot federalne enote.
26. Kopenska meja med Slovenijo in Hrvaško, kakor je obstajala v okviru nekdanje SFRJ, je z osamosvojitvijo postala mednarodno priznana državna meja, utemeljena na mednarodnopravnem načelu
uti possidetis iuris
. Zato zanjo veljajo pravila in načela mednarodnega prava – zlasti načelo nedotakljivosti državnih mej, po katerem se lahko meje spremenijo samo sporazumno, z mednarodno pogodbo med državama. Bistvena značilnost načela
uti possidetis iuris
je, da nima značaja obvezne norme mednarodnega prava (
ius cogens
), temveč lahko prizadeti državi vedno določita potek državne meje z mednarodno pogodbo, bodisi tako, da potrdita mejo kot izhaja iz načela
uti possidetis,
bodisi, da njen potek ob upoštevanju drugih okoliščin določita drugače. Do drugačnega dogovora med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško njuna državna meja na kopnem poteka tam, kjer je potekala meja med republikama v okviru nekdanje SFRJ, se pravi po mejah občin oziroma katastrskih občin, kakor so obstajale na dan nastanka novih držav. Z osamosvojitvijo je notranja kopenska meja med republikama postala zunanja državna meja, za katero skladno s pravilom ohranjanja ozemeljskega
status quo
velja, da se lahko spremeni le sporazumno.
27. Tudi Arbitražna komisija Konference za Jugoslavijo (t. i. Badinterjeva komisija) je po razpadu Jugoslavije v Mnenju št. 3 oprla nastanek novih držav na načelo
uti possidetis iuris
.[23] V izhodišču se je oprla na stališče Meddržavnega sodišča, da je načelo
uti possidetis iuris
splošno načelo mednarodnega prava, ki je povezano s pridobitvijo neodvisnosti, kadarkoli do nje pride. Komisija je zavzela stališče o nedotakljivosti obstoječih zunanjih državnih mej nekdanje SFRJ, pri čemer je poudarila, da to izhaja iz UL OZN, Deklaracije sedmih načel, Helsinške listine in iz DKNDMP. Glede notranjih republiških mej pa je sprejela stališče, da "razen, če ni drugače dogovorjeno, nekdanje razmejitve postanejo državne meje, ki jih varuje mednarodno pravo. Ta sklep izhaja iz načela spoštovanja ozemeljskega
status quo
in še posebej iz načela
uti possidetis
". Badinterjevi komisiji se je uporaba načela
uti possidetis
zdela še posebej primerna prav zato, ker je ustava SFRJ iz leta 1974 določala, da so se obseg ozemelj in meje nekdanjih republik lahko spremenili samo z njihovim soglasjem.[24]
28. Mednarodnopravni naslovi poteka državnih mej Republike Slovenije so torej različni. Glede meje z Avstrijo, Italijo in Madžarsko so pravni naslov mednarodne pogodbe, ki jih je s temi državami sklenila že SFRJ, Slovenija pa jih je nasledila v skladu z mednarodnim pravom. Glede kopenske meje s Hrvaško je pravni naslov načelo
uti possidetis iuris
. To načelo predpostavlja ozemeljsko razmejitev v okviru nekdanje skupne države in po osamosvojitvi varuje ozemeljski
status quo
. V določnosti pravnega naslova v smislu
lex certa
je med mednarodnimi pogodbami in načelom
uti possidetis
pomembna razlika. Pri mednarodnih pogodbah so državne meje določene na način, ki je običajen na ravni mednarodnega prava; da je namreč mogoče reči, da je državna meja določena, je treba njen potek opisati z besedami, določiti z zemljepisnimi koordinatami in nato mejo vrisati na referenčni zemljevid. Z vsemi temi elementi morata državi pogodbenici soglašati, kar storita tako, da skleneta mednarodno pogodbo, katere bistveni sestavni deli so ti elementi, ki opredeljujejo državno mejo. Na enak način določijo potek državnih mej stalna ali
ad hoc
mednarodna sodišča, kadar se države ne morejo same dogovoriti in nanje sporazumno prenesejo pristojnost za določitev meje. V vsakem primeru kot zadnje dejanje določanja mej sledi njihova demarkacija v naravi in označitev z mejnimi kamni.
29. Drugače kot pri mednarodnih pogodbah (in sodbah mednarodnih sodišč) je določnost načela
uti possidetis iuris
odvisna od tega, kako jasno in določno je bila meja določena pred nastankom novih držav. V primeru razpada SFRJ načelo
uti possidetis iuris
predpostavlja obstoj razmejitve med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje SFRJ, vendar na nekaterih mestih, kljub zavezanosti obeh držav temu načelu, ne daje jasnega odgovora o poteku sicer mednarodno priznane državne meje. Meja na kopnem pred osamosvojitvijo je bila sicer znana (potekala je po mejah občin oziroma katastrskih občin), vendar republiki njenega poteka nikoli nista določili tako, kot se meje določajo na mednarodnopravni ravni, torej s sporazumom, v katerem bi bile meje jasno opisane, označene in vrisane v zemljevid. Pomanjkljivost načela
uti possidetis
se kaže na tistih odsekih meje, kjer so se meje občin oziroma katastrskih občin v nekdanjih republikah prekrivale ali iz kakšnega drugega razloga že takrat niso bile popolnoma jasne. Pri takih spornih odsekih kopenske meje se državi lahko strinjata, da je načelo
uti possidetis iuris
upoštevno merilo in da je treba izhajati iz ozemeljskega
status quo
na dan, ko sta državi postali neodvisni, vendar to ne vodi do rešitve, če se ne strinjata, kakšen je bil konkreten potek meje med občinami v naravi oziroma imata različno predstavo o ozemeljskem položaju, ki naj bi ga načelo
uti possidetis
varovalo. Položaj je lahko še bolj zapleten, ker se je zaradi nejasne pravne razmejitve na določenih območjih lahko prekrivalo dejansko izvajanje oblasti (policije, sodišč ipd.).[25] Če si državi uporabo načela
uti possidetis iuris
različno razlagata, je jasno, da je to načelo lahko samo začasni pravni naslov poteka državnih mej. Zlasti na spornih odsekih bi se morali državi dokončno dogovoriti o točnem poteku meje v naravi, bodisi neposredno z mednarodno pogodbo bodisi s prenosom te odločitve na mednarodno sodno telo. V primerjavi z načelom
uti possidetis iuris
je jasnost, ki jo za določitev poteka meje pomeni mednarodna pogodba ali sodna odločba, pomembna prvina stabilnosti državnih mej.
30. Z mednarodnopravnega vidika se posebej postavlja vprašanje meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško na morju. Drugače kot meja na kopnem meja na morju med republikami v okviru nekdanje SFRJ ni bila določena. Nasprotno, iz takratne zvezne zakonodaje izhaja, da je na morju imela suverenost SFRJ.[26] Morje je bilo enotno federalno ozemlje, na katerem republike niso imele lastnega, od federacije neodvisnega pravnega naslova za izvrševanje oblasti. To seveda ne pomeni, da republike na morju niso izvajale nobene dejanske oblasti oziroma da izvajanje oblasti med njimi ni bilo razdeljeno.[27] Z osamosvojitvijo je Republika Slovenija postala obalna država. Ker obalna država ne more obstajati brez ustrezne morske površine, to pomeni, da je del Jadranskega morja in ozemlje pod tem morjem del njenega državnega ozemlja. Kolikšen del morja s pripadajočimi morskimi pasovi je slovensko državno ozemlje, je v prvi vrsti vprašanje, ki ga rešujejo pravila in načela mednarodnega prava. Vendar so ta učinkovita le toliko, kolikor jih države upoštevajo pri sklepanju mednarodnih pogodb o mejah oziroma kolikor na njihovi podlagi odločajo mednarodna sodišča.
31. V primeru razpada države, kot je bila SFRJ, se do sklenitve dokončnega sporazuma o meji postavi vprašanje nasledstva na morju. Tudi pri nasledstvu na morju mednarodno pravo kot izhodiščno načelo postavlja ozemeljski
status quo
, ki ga varuje načelo
uti possidetis
. Ker meja na morju med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje SFRJ pravno ni bila določena, ozemeljsko stanje na morju na dan osamosvojitve ne varuje načelo
uti possidetis iuris
, temveč ga varuje načelo
uti possidetis de facto.
To načelo se uporablja takrat, kadar razmejitev v okviru nekdanje skupne države ni bila določena, vendar je obstajala dejansko.[28] Dejansko obstoječa meja je še toliko bolj mednarodnopravno upoštevna, če se je izražala v izrecnem ali tihem soglasju med državama.[29] Kolikor je pred 25. 6. 1991 v Piranskem zalivu oblast dejansko izvajala Republika Slovenija, še zlasti, če iz ravnanj Republike Hrvaške pred osamosvojitvijo izhaja, da se je s tem izrecno strinjala ali v to tiho privolila, potem mednarodnopravno načelo
uti possidetis de facto
varuje dejansko stanje na dan osamosvojitve. Tudi to načelo pa z vidika določnosti in stabilnosti državnih mej ne daje trajno zadovoljivih rezultatov, zlasti ne v primeru spora, ko ima vsaka država svojo predstavo o stanju dejstev pred osamosvojitvijo. Dokončna rešitev mejnega vprašanja je zato mogoča samo z mednarodno pogodbo o meji oziroma o prepustitvi odločitve mednarodnemu sodnemu telesu.
B. – IV.
32. Z vidika notranjega prava je Republika Slovenija s sprejemom TUL postala samostojna in neodvisna država. TUL je bila sprejeta 25. 6. 1991 kot temeljni konstitutivni državnopravni akt Republike Slovenije. Z njenim sprejemom je Republika Slovenija dokončno prekinila državnopravne vezi s SFRJ in se vzpostavila kot suverena država.[30] V I. razdelku je TUL razglasila, da je Republika Slovenija samostojna in neodvisna država ter določila, da zanjo preneha veljati ustava SFRJ in da nova država prevzema vse pravice in dolžnosti, ki so bile z republiško oziroma zvezno ustavo prenesene na organe SFRJ. Bistven element državnosti je tudi ozemlje, na katerem je država najvišja pravna in dejanska oblast. Ozemlje Republike Slovenije je opredelil II. razdelek TUL, in sicer tako, da je opredelil njene državne meje. Kot notranjepravni akt TUL ni imela neposrednih mednarodnopravnih učinkov, čeprav njenega vpliva na mednarodni ravni ni mogoče zanikati. Z njenim sprejemom je država navzven deklarirala, da je zadostila mednarodnopravnim merilom za obstoj države, kar je bilo pomembno za priznanje drugih držav. Namen TUL je torej bil ustavnopravno konstituirati in mednarodnopravno deklarirati novo suvereno državo, ki bo enakopraven subjekt mednarodne skupnosti.
33. S formalnega vidika hierarhije pravnih aktov je bila TUL sprejeta kot pravni akt ustavnopravne ravni.[31] Ustavnopravna moč TUL pa ni bila omejena le na trenutek sprejema, temveč gre za trajno veljavno pravo. To še dodatno potrjuje dejstvo, da se nanjo sklicuje tudi Ustava v svoji preambuli, kjer je TUL izrecno opredeljena kot eno izmed izhodišč Ustave.[32] Ustava, ki sicer z močjo najvišjega pravnega akta določa organizacijo državne oblasti, s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami pa tudi njene meje,[33] to svojo moč črpa tudi iz TUL. TUL je formalno veljaven ustavni akt ter je kot taka trajni in neusahljivi ustavnopravni temelj državnosti Republike Slovenije.
34. Z vsebinskega vidika TUL ob sprejemu ni imela samo deklaratornih mednarodnopravnih učinkov, temveč je kot ustavni akt imela predvsem notranje konstitutivne pravne učinke. Ustavnopravni učinek II. razdelka TUL je bil v tem, da je opredelil državne meje in s tem določil ozemlje, na katerem je Republika Slovenija postala samostojna in neodvisna država. Na prvi pogled je sicer jasno, da II. razdelek TUL ni določil mej na način, ki je običajen v mednarodnih pogodbah, saj njihovega poteka ne opisuje in jih ne določa z zemljepisnimi koordinatami. Ker pa se določba sklicuje na mednarodno priznane zunanje meje nekdanje SFRJ ter na mejo s Hrvaško, kakor je obstajala v okviru nekdanje SFRJ, so meje postale določene tudi v notranjem ustavnem pravu. Določba II. razdelka TUL je tako konstitucionalizirala državne meje Republike Slovenije.
35. Konstitucionalizacija državnih mej v II. razdelku ne pomeni samo opredelitve začetnega ozemeljskega stanja, torej določitve ozemlja, na katerem je Republika Slovenija 25. 6. 1991 postala suverena država. Pri razlagi II. razdelka TUL je namreč treba upoštevati tudi določbe Ustave, ki je v razmerju do TUL
lex posterior
. Šele s skupnim razumevanjem določb Ustave in TUL je mogoče dokončno opredeliti materialnopravno učinkovanje II. razdelka TUL. Pri tem je na prvi pogled jasno, da Ustava v ničemer ni izrecno razveljavila katerekoli določbe TUL. Nasprotno, Ustava se v preambuli izrecno sklicuje na TUL in jo opredeljuje kot eno izmed svojih izhodišč, s čimer je bila formalna veljavnost TUL nedvomno podaljšana tudi v sedanjost in prihodnost. Za vprašanje vsebinske veljavnosti II. razdelka TUL pa je zlasti upošteven 4. člen Ustave.
36. Člen 4 Ustave, ki določa, da je Slovenija ozemeljsko enotna in nedeljiva država, ima sam po sebi dva pomena. Na eni strani se ozemeljska enotnost nanaša na obliko državne ureditve. To pomeni, da je Slovenija unitarna država in je ni dopustno oblikovati kot federalne države; v državi ni dovoljeno vzpostavljati ozemeljskih enot, ki bi imele državotvorni status federalnih enot. Na drugi strani se nedeljivost države nanaša na suverenost države na svojem ozemlju. Državni organi izvršujejo oblast na celotnem državnem ozemlju, zato se ni dopustno v korist druge države odpovedati delu državnega ozemlja ali izvrševanju funkcij suverene oblasti na tem ozemlju.[34] V drugem pomenu 4. člen Ustave predpostavlja, da je ozemlje Republike Slovenije znano in določeno z državnimi mejami, prav to pa je bil namen II. razdelka TUL. Ustava je bila sprejeta 23. 12. 1991, torej šest mesecev po TUL, in ozemlje, katerega enotnost in neodvisnost zagotavlja 4. člen Ustave, je bilo nedvomno tisto, ki ga je z državnimi mejami določil II. razdelek TUL. Če naj bo 4. člen Ustave tudi danes učinkovita ustavna določba, potem mora biti tudi II. razdelek veljavno pravo, ki ima še danes pravno upoštevno vsebino.
37. Nedvomno je imela TUL ob sprejemu predvsem pravno-zgodovinsko nalogo konstituirati državo Republiko Slovenijo in v tem smislu je še danes formalno veljavna ustavnopravna podlaga državne suverenosti. Vendar pa II. razdelek TUL ni samo formalno veljavna določba, temveč je zaradi 4. člena Ustave še danes vsebinsko učinkovita ustavnopravna določba, ki jo je treba upoštevati pri mednarodnopravnem spreminjanju mej s sosednjimi državami. Člen 4 Ustave in II. razdelek TUL sta medsebojno povezana, in sicer tako, da je vsebina 4. člena Ustave odvisna od II. razdelka TUL, ta pa svojo aktualnost črpa iz 4. člena Ustave. Medtem ko preambula Ustave poudarja kontinuirano pravno veljavnost TUL, pa iz 4. člena Ustave izhaja, da je II. razdelek TUL vsebinsko živo pravo. Razdelek II TUL ni vsebinsko izčrpan, temveč skupaj s 4. členom Ustave pomeni veljavno in upoštevno ustavnopravno opredelitev ozemlja Republike Slovenije.
38. V navedenem smislu ti ustavni določbi pomenita ustavnopravno oviro za spreminjanje državnih mej. V ozemeljsko relativno majhni državi, kot je Republika Slovenija, imata taki določbi tudi garantno funkcijo; z njima je ustavodajalec državno ozemlje in državne meje postavil kot eno temeljnih vrednot, ki jo je treba varovati na ustavni ravni. Mednarodna pogodba, ki bi spremenila potek državne meje, bi pomenila tudi spremembo tistega ozemlja, na katerem je TUL 25. 6. 1991 vzpostavila državno suverenost Republike Slovenije, in bi bila zato v neskladju z II. razdelkom TUL. Glede Avstrije, Italije in Madžarske bi bile spremenjene meje sicer mednarodno priznane državne meje, vendar ne bi bile več "mednarodno priznane državne meje do[t]edanje SFRJ", kot je določil II. razdelek TUL. Glede Hrvaške pa bi mednarodna pogodba o določitvi meje pomenila spremembo "meje v okviru nekdanje SFRJ", če meja ne bi bila določena tam, kjer je bila meja med republikama v SFRJ, kakor jo je ob osamosvojitvi razumela in v II. razdelku TUL konstitucionalizirala Republika Slovenija. Za ustavnosodno presojo Sporazuma to pomeni, da 4. člen Ustave in II. razdelek TUL tvorita celoto in sta skupaj zgornja premisa ustavnosodnega odločanja. Neskladje z II. razdelkom TUL bi hkrati pomenilo tudi neskladje s 4. členom Ustave.
39. Upoštevajoč pravno naravo TUL in njeno zgodovinsko vlogo kot konstitutivnega akta države Republike Slovenije pa se TUL kot ustavni akt razlikuje od Ustave v tem smislu, da je ni mogoče spreminjati ali dopolnjevati z neposrednim posegom v njeno besedilo. Poseg v TUL bi pomenil ne samo spreminjanje besedila za nazaj, temveč dejansko tudi spreminjanje pravnega in dejanskega konteksta, v katerem je bila sprejeta. Zato je povsem logično, da TUL, drugače kot Ustava, ne predvideva postopka za svoje spreminjanje. Kljub temu pa vsebinsko gledano II. razdelek TUL ni nespremenljiva ustavna določba. Njena vsebina se lahko spremeni ali dopolni z aktom ustavne ravni, tj. z aktom, sprejetim po ustavnorevizijskem postopku, vendar ne z neposrednim posegom v TUL, temveč s spremembo Ustave. Taka ustavna sprememba lahko izrecno spremeni ali dopolni II. razdelek TUL, lahko pa gre samo za spremembo po interpretativnem načelu, da kasnejši predpis spremeni ali dopolni prejšnji predpis (
lex posterior derogat legi priori
).
B. – V.
40. Izhajajoč iz ugotovitve, da je II. razdelek TUL konstitucionaliziral državne meje Republike Slovenije ter da je to še danes veljavno in upoštevno ustavno pravo, se postavlja vprašanje, kakšna je pravzaprav vsebina te ustavne določbe. Državno ozemlje in državne meje so v Republiki Sloveniji tudi ustavna materija, vendar je vprašanje, v kakšnem pomenu in obsegu ter kaj to pomeni za njihovo spreminjanje.
41. Poleg vloge in namena TUL v celoti je treba pri razlagi II. razdelka posebej upoštevati tudi pravne in dejanske okoliščine, ki so vplivale na sprejem TUL. Poleg že omenjenega ustavnega in zakonskega prava nekdanje SFRJ in nekdanje republike Slovenije je Ustavno sodišče kot ključna pri razlagi II. razdelka TUL upoštevalo pravila in načela mednarodnega prava, ki so po razpadu SFRJ uredila temeljna razmerja, zlasti glede ozemlja oziroma državnih mej, med novonastalimi in sosednjimi državami ter med samimi novonastalimi državami. S sprejemom Ustave v ustavnem sistemu Republike Slovenije ni bil priznan primat mednarodnega prava nad ustavnim pravom, vendar je treba pri razlagi II. razdelka TUL izhajati iz tega, da so vprašanja nastanka novih držav in določanja njihovih državnih mej v prvi vrsti v domeni mednarodnega prava ter da so ta pravila in načela mednarodnega prava kot splošno obvezna veljala v času, ko je Slovenija postala samostojna in neodvisna država. Pri razlagi II. razdelka TUL v luči pravil in načel mednarodnega prava, ki urejajo vprašanja ozemeljske nedotakljivosti ter kontinuitete državnih mej, je Ustavno sodišče upoštevalo tudi preambulo TUL in Ustavni zakon za izvedbo TUL (v nadaljevanju UZITUL) z dne 25. 6. 1991 ter notranje in mednarodne instrumente, pa tudi politične dokumente, iz katerih izhaja, da se je država že v procesu osamosvajanja zavezala k spoštovanju mednarodnega prava, saj je bilo to pomembno za pridobitev priznanja drugih držav.
42. Glede Avstrije, Italije in Madžarske II. razdelek TUL določa, da so državne meje "mednarodno priznane državne meje dosedanje SFRJ […] v delu, v katerem te države mejijo na Republiko Slovenijo". S tem, ko mednarodno priznane državne meje nekdanje SFRJ opredeljuje kot državne meje Republike Slovenije, se TUL sklicuje na mednarodne pogodbe, ki so bile pred osamosvojitvijo veljavni pravni naslov za potek državnih mej in so tudi določale, kje meje natančno potekajo. V tem smislu je II. razdelek TUL enostranska izjava, s katero se glede državnih mej z Avstrijo, Italijo in Madžarsko potrjuje obstoječe mednarodnopravno stanje na dan 25. 6. 1991. Potrjevanje obstoječih mednarodno priznanih državnih mej v notranjem pravu sicer ni bilo nujno potrebno, kajti že iz pravil in načel mednarodnega prava, ki so veljala v času osamosvajanja in so obvezovala Slovenijo kot novonastajajočo državo, izhaja zahteva po spoštovanju ozemeljske integritete sosednjih držav in nedotakljivosti državnih mej, posebej pa tudi zahteva po spoštovanju mednarodnih pogodb, ki določajo državne meje, saj prenehanje prejšnje države in nastanek novih držav ne vplivata na veljavnost mednarodnih pogodb o državnih mejah. Mednarodnopravni namen II. razdelka TUL je bil predvsem izkazati v procesu osamosvajanja zavezanost mednarodnemu pravu. To jasno izhaja tudi iz Deklaracije ob samostojnosti z dne 25. 6. 1991, ki jo je takratna Skupščina Republike Slovenije sprejela hkrati s TUL; Deklaracija v IV. razdelku med drugim določa, da "Republika Slovenija kot mednarodnopravni subjekt spoštuje vsa načela mednarodnega prava in v smislu pravnega nasledstva določbe vseh mednarodnih pogodb, ki jih je sklenila SFRJ in se nanašajo na ozemlje Republike Slovenije". Podobno določbo vsebuje 3. člen UZITUL, ki je bil prav tako sprejet hkrati s TUL: "Na ozemlju Republike Slovenije veljajo mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila Jugoslavija in se nanašajo na Republiko Slovenijo."
43. V delu, ki se nanaša na Hrvaško, II. razdelek TUL določa, da je "meja […] v okviru dosedanje SFRJ" državna meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Izhajajoč iz predpostavke, da se je Republika Slovenija osamosvojila skladno s splošno veljavnimi pravili in načeli mednarodnega prava, je treba besedilo II. razdelka TUL v delu, ki se nanaša na Hrvaško, razumeti v smislu mednarodnopravnega načela
uti possidetis
. To pravzaprav izhaja že iz preambule TUL, v kateri se je Republika Slovenija zavezala k "spoštovanju suverenosti in ozemeljske celovitosti drugih republik nekdanje SFRJ". Tudi Ustavno sodišče je že v mnenju št. Rm-1/00 o meji z Republiko Hrvaško sprejelo stališče, da je "mednarodnopravno s trenutkom nastanka suverene in neodvisne Slovenije njena nekdanja republiška meja 'v okviru dosedanje SFRJ' na podlagi načela
uti possidetis
postala njena državna meja". Po podrobni opredelitvi tega načela pa je "upoštevajoč takšno razlago TUL", torej v smislu načela
uti possidetis
, opravilo presojo Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju.[35] Tudi potrjevanje načela
uti possidetis
na ustavni ravni ni bilo nujno, saj je to splošno načelo mednarodnega prava, ki učinkuje samodejno, kadar pride do nastanka nove samostojne države. Tudi v tem delu je mednarodnopravni pomen II. razdelka TUL predvsem enostransko priznanje ozemeljskega
status quo
med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, dokler državi poteka meje ne določita z mednarodno pogodbo.
44. Enostranska ustavnopravna zaveza k spoštovanju obstoječih mednarodnih pogodb oziroma načela
uti possidetis
je bila pomembna tudi za mednarodnopravno priznanje Republike Slovenije, kar je razvidno iz nekaterih političnih aktov, ki so v procesu osamosvajanja nastali na ravni takratne Evropske gospodarske skupnosti (v nadaljevanju EGS). Iz Smernic za priznanje novih držav v Vzhodni Evropi in Sovjetski zvezi z dne 16. 12. 1991 in iz Deklaracije o Jugoslaviji z dne 16. 12. 1991[36] je namreč razvidno, da so države članice takratne EGS priznanje novih držav pogojevale z njihovo zavezanostjo mednarodnemu pravu, med drugim izrecno tudi načelu nedotakljivosti vseh mej, ki se lahko spreminjajo le po mirni poti in sporazumno.
45. Na vprašanje, kaj je konstitucionaliziral II. razdelek TUL, je torej treba odgovoriti, da so to državne meje, kakor jih je določalo in zagotavljalo mednarodno pravo, ko je Republika Slovenija postala samostojna in neodvisna država. Republika Slovenija je svoje meje mednarodnopravno nasledila od nekdanje SFRJ, vendar jih je z II. razdelkom TUL določila na ustavni ravni. Drugače rečeno, II. razdelek TUL je ustavnopravni odsev mednarodnega prava, ki je urejalo vprašanje mej v trenutku, ko je država postala samostojna in neodvisna. Konstitucionalizacija državnih mej pa tudi pomeni, da so meje na ustavni ravni določene tako, kot so bile v trenutku nastanka nove države, torej ob sprejemu TUL, določene in varovane po mednarodnem pravu; določnost njihovega poteka na ustavni ravni je odvisna od tega, kako natančno so določene na ravni mednarodnega prava.
46. Glede državnih mej z Avstrijo, Italijo in Madžarsko ne more biti dvoma, da je II. razdelek TUL potek mej določil tako, kot so določene (tj. opisane, opredeljene s koordinatami in vrisane v zemljevide) v mednarodnih pogodbah, ki jih je Slovenija nasledila po SFRJ. Mednarodna pogodba, ki bi spremenila potek teh mej, kakor so obstajale na dan sprejema TUL, bi bila torej v neskladju z II. razdelkom TUL v zvezi s 4. členom Ustave. Drugače pa meja z Republiko Hrvaško na mednarodnopravni ravni ni bila nikoli določena, med republikama v okviru nekdanje SFRJ pa ni bila določena na "mednarodnopraven način". Meja na kopnem je sicer obstajala in je bila znana, vendar ni bila določena s sporazumom med republikama, ki bi njen potek v celotni dolžini jasno opisal in jo določil z zemljepisnimi koordinatami. Po osamosvojitvi je dotedanja republiška meja na kopnem postala mednarodno priznana meja, ki ima svoj mednarodnopravni temelj v načelu
uti possidetis iuris
. Razdelek II TUL, ki je ustavnopravni izraz tega mednarodnopravnega načela, je zato določil slovensko-hrvaško kopensko mejo tako, kakor je bila meja po osamosvojitvi določena in varovana z načelom
uti possidetis iuris
.
47. Drugače od kopenske meje meja na morju med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje SFRJ ni bila določena,[37] temveč je bilo morje pod neposredno suverenostjo federacije. Zato se postavlja vprašanje, kako razlagati II. razdelek TUL, ki državno mejo med državama določa kot "mejo v okviru nekdanje SFRJ". Ker je bilo morje pod neposredno jugoslovansko suverenostjo, državi Slovenija in Hrvaška ne moreta izkazati pravnega naslova na morju. To pomeni, da nasledstvo po načelu
uti possidetis iuris
ne pride v poštev. Po drugi strani pa je treba upoštevati, da je Slovenija obalna država in da je bila že v okviru nekdanje SFRJ obalna republika, ki je na določenem delu Jadranskega morja izvajala dejansko oblast in je imela tudi teritorialni dostop do odprtega morja. Prav zato je nesprejemljiva razlaga, da bi takratna slovenska Skupščina sprejela TUL, s katero je določila državno ozemlje, in ne bi vanj vključila tudi morja. Mednarodnopravno je tudi morsko ozemlje stvar nasledstva, ki ga do sklenitve mednarodne pogodbe zagotavlja načelo
uti possidetis
. Če država ne more izkazati pravne razmejitve v okviru nekdanje skupne države, državna meja po osamosvojitvi uživa pravno varstvo na podlagi sekundarnega načela
uti possidetis de facto.
Ker je pravno nesprejemljiva razlaga, da bi se Republika Slovenija notranjepravno osamosvojila brez morja, je treba II. razdelek TUL glede meje na morju razlagati v smislu mednarodnopravnega načela
uti possidetis de facto
.[38] To pomeni, da po II. razdelku TUL morska meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško poteka po črti na morski površini,[39] do katere je Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast.
48. Dejstvo, da je II. razdelek TUL konstitucionaliziral državne meje v skladu z načeloma
uti possidetis iuris
oziroma
uti possidetis de facto
, pomeni, da so državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško na ustavnopravni ravni določene. Vendar pa taka konstitucionalizacija ne pomeni, da je določen tudi njihov konkretni potek v naravi. Glede na dolgoletni spor med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o poteku meje (na določenih mejnih odsekih), čeprav imata obe državi v svojih temeljnih ustavnih listinah o samostojnosti in neodvisnosti določeno, da meja med njima poteka tam, kjer je potekala v okviru nekdanje skupne države,[40] in čeprav sta ob upoštevanju Mnenja št. 3 Badinterjeve komisije obe državi mednarodnopravno zavezani k spoštovanju načela
uti possidetis
, dokler se ne dogovorita drugače, je očitno, da to načelo
samo po sebi ne daje popolnoma jasnega, kaj šele za obe državi sprejemljivega odgovora o poteku državne meje v naravi.
49. Glede kopenske meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško se nejasnosti o njenem poteku lahko pojavijo na tistih odsekih, kjer ni mogoče izkazati jasnega pravnega naslova oziroma kjer si državi, kljub zavezanosti istemu načelu, načelo
uti possidetis iuris
različno razlagata. Načelo
uti possidetis iuris
kot pravni naslov predpostavlja obstoj razmejitve med republikama v okviru nekdanje SFRJ, vendar ne daje jasnega odgovora o poteku sedaj mednarodno priznane državne meje. Vanj je vgrajena nedoločnost glede konkretnega poteka meje, ki se je prek II. razdelka TUL prenesla tudi v notranji ustavni sistem. Meja s Hrvaško ima v načelu
uti possidetis iuris
in II. razdelku TUL samo nepopolni pravni temelj, ki predpostavlja, da se bosta državi sporazumno dogovorili o njenem poteku v naravi, bodisi neposredno z mednarodno pogodbo bodisi s prenosom te naloge na mednarodno sodno telo. V tem smislu je Ustavno sodišče že v mnenju št. Rm-1/00 sprejelo stališče, da besedilo II. razdelka TUL pomeni, da je meja "domnevno znana, vendar še ne konkretizirana v mednarodni pogodbi o meji in označena v naravi". Podobno kot pri meji na kopnem tudi načelo
uti possidetis de facto
ne daje jasnega odgovora o konkretnem poteku meje na morju. Nedoločnost konkretnega poteka morske meje je lahko še bolj izrazita, ker načelo
uti possidetis de facto
ne izhaja iz pravne razmejitve oblasti med republikama v okviru nekdanje SFRJ, temveč temelji na razmejitvi dejanskega izvrševanja oblasti. Spornost te meje izhaja iz tega, da si državi dejansko stanje pred osamosvojitvijo različno razlagata, še v večji meri pa iz tega, da Republika Hrvaška tega načela sploh ne priznava kot izhodišča za določitev poteka morske meje.
50. Ne glede na omenjene pomanjkljivosti načel
uti possidetis iuris
in
uti possidetis de facto
, je v II. razdelku TUL kopenska meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško konstitucionalizirana kot meja, ki poteka po mejah takratnih občin oziroma katastrskih občin, morska meja pa kot meja, ki poteka po črti, do katere je Republika Slovenija v okviru nekdanje SFRJ izvrševala dejansko oblast. V obeh primerih je treba državno mejo med državama konkretizirati na ravni mednarodnega prava, torej sporazumno določiti njen potek v naravi. Razdelek II TUL zato pomeni znano razmejitev med državama, vendar ne natančno določeno niti na kopnem niti na morju. V primerjavi z določnostjo meje z Avstrijo, Italijo in Madžarsko je določba v delu, ki se nanaša na Hrvaško, podnormirana in bo vsebinsko zaokrožena šele, ko bosta kopenska in morska meja opisani in zemljepisno določeni.
51. Konstitucionalizacija državnih mej na eni strani pomeni, da Državni zbor ne sme z zakonom ratificirati mednarodne pogodbe, ki bi spreminjala državne meje, kakor so opredeljene v II. razdelku TUL. Vendar na drugi strani glede meje s Hrvaško konstitucionalizacija ne pomeni prepovedi določitve poteka meje v naravi. Razdelek II TUL omogoča nadaljnje določanje poteka državne meje na kopnem in morju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, vendar pri tem zakonodajalca omejuje z načeloma
uti possidetis iuris
(na kopnem) oziroma
uti possidetis de facto
(na morju). V tem smislu je treba razumeti tudi stališče Ustavnega sodišča iz mnenja št. Rm-1/00, da "TUL in Ustava ne prepovedujeta sklepanja mednarodnih pogodb, ki bi urejale vprašanja meja" ter da bi mednarodna pogodba "lahko vsebovala tudi določbe o državni meji, kar samo po sebi še ne bi bilo v nasprotju s TUL in z Ustavo, seveda pod pogojem, da bi se gibal v okvirih določbe 4. člena Ustave …". Zaradi povezanosti 4. člena Ustave in II. razdelka TUL je treba dodati, da bi se mednarodna pogodba o državnih mejah morala gibati tudi v okviru II. razdelka TUL.
B. – VI.
52. Glede na to, da Republika Slovenija in Republika Hrvaška "v številnih poskusih v zadnjih letih nista razrešili spora glede meje na kopnem in morju" – kot to priznava preambula Sporazuma[41] – sta se državi sporazumeli, da Republika Slovenija in Republika Hrvaška ustanovita arbitražno sodišče, ki bo med drugim imelo nalogo, da določi potek meje med državama na kopnem in morju. Rezultat tega dogovora je Sporazum med vladama Republike Slovenije in Republike Hrvaške, ki sta ga 4. 9. 2009 v Stockholmu podpisala predsednika vlad. Na strani Republike Slovenije mora ratifikacijo Sporazuma odobriti še Državni zbor.[42] Za razlago Sporazuma je po četrtem odstavku 3. člena Sporazuma pristojno arbitražno sodišče.[43] Ker pa je postopek ratifikacije prekinjen s postopkom za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem, ga mora za potrebe ustavnosodne presoje razlagati tudi Ustavno sodišče.
53. Pri presoji določb Sporazuma je treba upoštevati tudi namen predhodne kontrole ustavnosti mednarodnih pogodb. Stališča o tem je Ustavno sodišče sprejelo že v mnenju št. Rm-1/97 in jih kasneje povzelo v mnenjih št. Rm-1/00 in št. Rm-1/02. Ustavni red namreč ne sprejema primata mednarodnega prava nad ustavnimi določbami. Mednarodne pogodbe so v hierarhiji pravnih aktov nad zakonskimi določbami,[44] vendar pa morajo biti same v skladu z ustavnimi določbami. Predhodna presoja ustavnosti mednarodne pogodbe v postopku ratifikacije ima preventiven namen. Njen namen je preprečiti, da bi v Državnem zboru prišlo do ratifikacije mednarodne pogodbe, z uveljavitvijo katere bi bodisi v notranje pravo prišle neposredno uporabljive protiustavne norme (ki bi zahtevale neposredno protiustavno delovanje državnih ali drugih organov z materialnimi ravnanji ali z izdajanjem posamičnih aktov) bodisi bi se država za izpolnitev pogodbe zavezala sprejeti splošne pravne akte v notranjem pravu, ki bi bili v nasprotju z Ustavo. Preventivni namen predhodne kontrole je v tem, da se pravočasno, že pred ratifikacijo, prepreči, da bi država prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bi bila v neskladju z Ustavo in ki je zaradi tega ne bi mogla izpolniti.[45] Ustavno sodišče je zato moralo presoditi, ali bi določbe točke (a) prvega odstavka 3. člena, točke (a) 4. člena in drugega ter tretjega odstavka 7. člena Sporazuma vsaka zase ali skupaj državo zavezale k protiustavni mednarodnopravni obveznosti.
54. Točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma, po kateri bo arbitražno sodišče določilo potek (angl.
course
) meje na kopnem in morju, pomeni, da bo moralo arbitražno sodišče opisati potek mejne črte v naravi in jo določiti z zemljepisnimi koordinatami. Ker potek meje med republikama v nekdanji SFRJ, pa tudi kasneje, nikoli ni bil določen na tako natančen mednarodnopravno upošteven način, bo arbitražno sodišče potek meje določilo originarno. Na kopnem bo razsodba arbitražnega sodišča pomenila mednarodnopravno konkretizacijo meje, kot je bila notranjepravno znana in določena v okviru nekdanje SFRJ, na morju pa bo pomenila mednarodnopravno razdelitev nekdanjega pravno enotnega, čeprav
de facto
razdeljenega jugoslovanskega morja v severnem Jadranu.
55. Pri določanju poteka meje bo arbitražno sodišče vezano na okvir spora, kakor ga bosta opredelili državi pogodbenici, pri čemer državi pri opredeljevanju spora nista omejeni. Arbitražno sodišče bo z razsodbo določilo potek meje na tistih odsekih meje, ki jih bosta državi opredelili kot sporni, prav tako pa se bo pri določanju mejne črte gibalo v ozemeljskih okvirih, ki jih bosta opredelili državi. Na odsekih, o katerih bo odločalo arbitražno sodišče, bo meja določena z njegovo razsodbo, v preostalem (večinskem) nespornem delu pa bo še naprej temeljila na načelu
uti possidetis
. To izhaja iz tretjega odstavka 3. člena Sporazuma, ki določa, da "arbitražno sodišče izreče razsodbo v sporu",[46] drugi odstavek 3. člena Sporazuma pa skladno s tem določa, da "pogodbenici v enem mesecu podrobno opredelita vsebino spora. Če tega ne storita, arbitražno sodišče za določitev točnega obsega spora in zahtev glede meje na morju in kopnem med pogodbenicama uporabi predložene navedbe obeh pogodbenic."[47] Sporazum torej daje državama pogodbenicama pravico in dolžnost, da skrbno opredelita svoje mednarodnopravno videnje zadeve ter predložita vse upoštevne dokaze. To je bistveno, da bo lahko arbitražno sodišče sprejelo pravno utemeljeno in prepričljivo razsodbo. Seveda pa je pri pripravi in oblikovanju predmeta spora prav tako bistveno, da Republika Slovenija pri opredeljevanju svojih mednarodnopravnih stališč v največji možni meri upošteva tudi ustavnopravna izhodišča, kakor izhajajo iz tega mnenja in kakor implicitno izhajajo iz omenjenih stališč Državnega zbora in Vlade. Pri tem ustavnopravna izhodišča ne omejujejo Republike Slovenije, da na podlagi drugega odstavka 3. člena Sporazuma glede spornih delov kopenske meje opredeli obseg območij, na katerih naj arbitražno sodišče določi potek meje, glede meje na morju pa postavi ustrezen predlog za pošteno in pravično razdelitev severnega dela Jadranskega morja kot tudi predlog za stik teritorialnega morja Republike Slovenije z odprtim morjem.
56. Točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma je pooblastilna določba, ki določa le pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje med državama pogodbenicama na kopnem in morju. Določba II. razdelka TUL, ki je v smislu načel
uti possidetis iuris
oziroma
uti possidetis de facto
konstitucionalizirala potek meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, državi ne prepoveduje, da v sporazumu s sosednjo Hrvaško določi potek te meje v naravi. Nasprotno, z določitvijo poteka meje v naravi je treba II. razdelek TUL konkretizirati na mednarodnopravni ravni. Še manj II. razdelek TUL državo kakorkoli omejuje pri izbiri načina, s katerim naj se določi potek meje v naravi. Katero mednarodnopravno pot naj država izbere za določitev poteka državne meje, II. razdelek TUL ne določa; ustavnopravno bi bil dopusten vsak mednarodnopravni mehanizem za določitev poteka meje. Državi imata zato na voljo vse možnosti – skleneta lahko mednarodno pogodbo, s katero neposredno določita potek meje po celotni dolžini; skleneta lahko več mednarodnih pogodb, s katerimi neposredno določata mejo po odsekih; prav tako so ustavno dopustne mednarodne pogodbe, ki določitev poteka meje v celoti ali samo na posameznih odsekih prepustijo stalnemu mednarodnemu sodišču ali drugemu
ad hoc
mednarodnemu sodnemu telesu. Ker je z vidika II. razdelka TUL upoštevno samo vprašanje, kje potekajo državne meje, ne pa tudi, kako se njihov potek določi, točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma ni v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL.
57. Za vsebinsko odločanje arbitražnega sodišča bo ključna točka (a) 4. člena Sporazuma, po kateri bo sodišče za določitev meje na morju in kopnem uporabilo "pravila in načela mednarodnega prava". Pravila in načela mednarodnega prava bodo merilo za določitev poteka meje, vendar iz drugih določb Sporazuma izhaja, da bo arbitražno sodišče pri razlagi in uporabi pravil ter načel mednarodnega prava upoštevalo tudi nekatere druge pravne in dejanske okoliščine. Tako Sporazum v 5. členu določa odločilni datum, in sicer, da "noben enostranski dokument ali dejanje katere koli strani po 25. juniju 1991 za naloge arbitražnega sodišča nima pravnega pomena in ne zavezuje nobene strani v sporu ter nikakor ne prejudicira razsodbe."[48] Arbitražno sodišče bo moralo torej upoštevati samo pravne in dejanske okoliščine, kakor so na spornih območjih obstajale pred 25. 6. 1991, ki je v Sporazumu določen kot odločilni datum, in v tej luči razlagati in uporabiti pravila in načela mednarodnega prava. Upoštevati pa bo moralo tudi preambulo Sporazuma,[49] v kateri sta državi pogodbenici potrdili zavezanost k "mirnemu reševanju sporov v duhu dobrososedskih odnosov, upoštevaje njune vitalne interese".[50] Tudi ti vidiki meddržavnih odnosov bodo pomembni pri razlagi upoštevnih pravil in načel mednarodnega prava.
58. Tudi točka (a) 4. člena Sporazuma ne določa poteka državnih mej med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Določba določa upoštevno pravo za določitev poteka meje, ki mu ni mogoče očitati protiustavnosti. Arbitražno sodišče bo moralo v skladu s točko (a) 4. člena Sporazuma svojo odločitev utemeljiti na pravilih in načelih mednarodnega prava, ki jih bo razlagalo v luči dobrososedskih odnosov in vitalnih interesov držav pogodbenic. Eno od izhodiščnih in odločilnih mednarodnopravnih načel za odločanje arbitražnega sodišča bo nedvomno načelo
uti possidetis
. Ustavno sodišče se ne more spuščati v to, kakšna bo razsodba arbitražnega sodišča; ta bo po svoji naravi sodna odločba, katere natančne vsebine ni mogoče vnaprej napovedati. Tudi natančna analiza pravil in načel mednarodnega prava ter njihove uporabe v dosedanji mednarodnopravni praksi ne bi mogla dati vnaprej jasnega odgovora o tem, kje bo arbitražno sodišče določilo mejo med Slovenijo in Hrvaško. Ugibanje o razsodbi arbitražnega sodišča pa tudi ne more biti naloga Ustavnega sodišča. Za ustavnosodno presojo točke (a) 4. člena Sporazuma zadošča ugotovitev, da določba ne določa poteka mej, pravila, na podlagi katerih naj arbitražno sodišče določi potek meje, pa niso protiustavna.
59. Pravne učinke razsodbe arbitražnega sodišča določata drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma. Drugi odstavek določa, da je razsodba za pogodbenici zavezujoča in pomeni dokončno rešitev spora, tretji odstavek pa jima nalaga, da v šestih mesecih po sprejetju razsodbe storita vse potrebno za njeno izvršitev, vključno s spremembo notranje zakonodaje, če bo to potrebno. Razsodba arbitražnega sodišča bo torej dokončna, zavezujoča in bo imela neposredne pravne učinke. Za njeno veljavnost in izvršitev, bodisi z materialnimi dejanji bodisi s sprejemom potrebnih predpisov, ne bo potrebna dodatna ratifikacija v Državnem zboru. Določbi ne določata poteka državnih mej, iz II. razdelka TUL oziroma iz 4. člena Ustave pa prav tako ne izhaja, da se država ne sme s pravno zavezujočimi učinki zavezati, da bo spoštovala mednarodno pogodbo oziroma razsodbo arbitražnega sodišča, ki ga je s to pogodbo soustanovila. Zato tudi drugi in tretji odstavek 7. člena nista v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL.
60. Na podlagi skupnega učinkovanja obravnavanih določb Sporazuma je jasno, da Sporazum ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama. Sporazum kot tak je akt, katerega namen je vzpostaviti mehanizem za mirno rešitev mejnega spora, ker se državi ne moreta sami sporazumeti o poteku skupne državne meje. Mirno reševanje sporov je mednarodnopravna dolžnost držav in državi pogodbenici se v preambuli Sporazuma celo sklicujeta na 33. člen UL OZN, ki določa sredstva za mirno reševanje sporov.[51] Namen Sporazuma je, da se ustanovi arbitražno sodišče, opredelijo njegove naloge, določijo pravila, po katerih bo odločalo, in pravni učinki njegove odločitve ter določi postopek za njegovo delovanje. Ker določbe Sporazuma, ki ta vprašanja urejajo, niso protiustavne, je Ustavno sodišče odločilo, da presojane določbe Sporazuma niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL.
61. Drugi odstavek 160. člena Ustave določa, da je Državni zbor vezan na mnenje Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je že v mnenju št. Rm-1/97 sprejelo stališče, da mnenje, izdano po drugem odstavku 160. člena Ustave, ni posvetovalno mnenje. Državni zbor je vezan na mnenje Ustavnega sodišča, kar pomeni, da lahko odloča o ratifikaciji šele potem, ko mu je mnenje Ustavnega sodišča vročeno. Ker je Ustavno sodišče presodilo, da točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma niso v neskladju z Ustavo oziroma s TUL, je odločitev o ratifikaciji Sporazuma stvar politične presoje Državnega zbora.
62. Dejstvo, da so v Republiki Sloveniji državne meje varovane na ustavni ravni, da pa bo potek kopenske in morske meje v naravi določilo arbitražno sodišče, terja opozorilo Ustavnega sodišča. V tem trenutku sicer še ni mogoče napovedati, kje bo arbitražno sodišče določilo potek državne meje. Ker pa pri tem ne bo vezano na ustavno pravo Republike Slovenije (kot tudi ne na pravo Republike Hrvaške), temveč bo svojo nalogo opravilo na podlagi pravil in načel mednarodnega prava, ki sama pa sebi niso protiustavna, je treba dopustiti možnost, da bo arbitražno sodišče potek meje določilo drugače, kot izhaja iz II. razdelka TUL. To sicer ne bi spremenilo dejstva, da Sporazum ni protiustaven, ker gre za akt, ki določa samo pot za rešitev problema; prav tako to ne bi pomenilo, da bi bila razsodba arbitražnega sodišča protiustavna ali celo, da bi bila ta lahko predmet presoje pred Ustavnim sodiščem. Pri razsodbi arbitražnega sodišča bo šlo za izjemno pravno situacijo, saj bo ta odločitev pravni akt, ki bo obstajal samo v sferi mednarodnega prava in zato v nobenem primeru ne bi bilo mogoče govoriti o njegovi protiustavnosti v smislu neskladnosti notranjih predpisov z Ustavo.
63. Ta izjemen mednarodnopravni položaj pa pomeni, da bi se Republika Slovenija lahko znašla tudi v izjemnem notranjepravnem položaju.  Na eni strani bi bila zavezana k spoštovanju Sporazuma in bi morala razsodbo arbitražnega sodišča izvršiti tudi s potrebnimi spremembami notranje zakonodaje. Na drugi strani bi zakonska izvršitev take razsodbe lahko pomenila, da bi bili zakoni v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL, če bi bila meja v razsodbi arbitražnega sodišča določena drugače, kot izhaja iz II. razdelka TUL. Da bi se država izognila taki izjemni pravni situaciji, ki je v tem trenutku sicer ni mogoče napovedati, Ustavno sodišče opozarja Državni zbor, naj pretehta, ali ne bi bilo smiselno spremeniti Ustave tako, da sploh ne bi moglo priti do protiustavnosti notranje zakonodaje (zakonov, ki urejajo območja občin, sodišč, upravnih enot, volilnih okrajev ipd.), s katero bi se na podlagi Sporazuma izvrševala razsodba arbitražnega sodišča.
C.
64. Ustavno sodišče je izreklo to mnenje na podlagi drugega odstavka 160. člena Ustave, 70. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča v sestavi predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Mnenje je v točkah od I do IV izreka sprejelo soglasno, v točkah V in VI izreka pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Pritrdilni ločeni mnenji sta dala sodnika Deisinger in Zobec.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Člen 70 ZUstS določa: " Na predlog predsednika republike, vlade ali tretjine poslancev državnega zbora daje ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z ustavo. Mnenje sprejme ustavno sodišče na nejavni seji."
[2] Načelo koneksitete pooblašča Ustavno sodišče, da oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe (a) v medsebojni zvezi ali (b) če je to nujno za rešitev zadeve.
[3] Vsebina vlog je predpisana v 24.b členu ZUstS in v prilogah Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07).
[4] Postopek ratifikacije je v Ustavi urejen v 86. in 3.a členu. Člen 86 kot splošno pravilo določa, da Državni zbor mednarodne pogodbe ratificira z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, 3.a člen pa kot specialna določba določa, da se mednarodne pogodbe, ki na določene mednarodne organizacije prenašajo izvrševanje dela suverenih pravic oziroma s katerimi se država združuje v obrambne zveze, ratificirajo z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. V obeh postopkih pa je mogoče ratificirati  samo tako mednarodno pogodbo, ki je po vsebini skladna z Ustavo.
[5] Postopek ratifikacije bi bilo mogoče presojati le, če bi bil urejen v mednarodni pogodbi, torej če bi ga mednarodna pogodba urejala v svojih določbah.
[6] Prvi odstavek 3. člena Sporazuma, ki določa naloge arbitražnega sodišča, se v izvirnem angleškem jeziku v celoti glasi: "(1) The Arbitral Tribunal shall determine: (a) the course of the maritime and land boundary between the Republic of Slovenia and the Republic of Croatia; (b) Slovenia's junction to the High Sea; (c) the regime for the use of the relevant maritime areas."
V prevodu, kakor je predlagan v predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma, se prvi odstavek 3. člena Sporazuma glasi: "(1) Arbitražno sodišče določi: (a) potek meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško na kopnem in morju; (b) stik Slovenije z odprtim morjem; (c) režim za uporabo ustreznih morskih območij."
[7] Člen 4 Sporazuma, ki določa pravo in druga merila, ki jih mora pri odločanju uporabiti arbitražno sodišče, se v izvirnem angleškem jeziku v celoti glasi: "The Arbitral Tribunal shall apply (a) the rules and principles of international law for the determinations referred to in Article 3 (1) (a); (b) international law, equity and the principle of good neighbourly relations in order to achieve a fair and just result by taking into account all relevant circumstances for the determinations referred to in Article 3 (1) (b) and (c)."
V prevodu, kakor je predlagan v predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma, se 4. člen Sporazuma glasi: "Arbitražno sodišče uporablja: (a) pravila in načela mednarodnega prava za odločanje po točki (a) prvega odstavka 3. člena; (b) mednarodno pravo, pravičnost in načelo dobrososedskih odnosov za dosego poštene in pravične odločitve, upoštevajoč vse relevantne okoliščine, za odločanje po točkah (b) in (c) prvega odstavka 3. člena."
[8] Z vidika mednarodnega prava je nastanek nove države kot subjekta mednarodnega prava v veliki meri questio facti. Da lahko govorimo o državi, morajo biti izpolnjeni štirje pogoji: obstajati mora (1) ljudstvo, tj. skupina posameznikov, ki stalno prebiva na določenem (2) ozemlju; na tem ozemlju mora biti vzpostavljena (3) oblast, ki (4) ni pravno podrejena nobeni drugi državni oblasti. Montevidejska konvencija o pravicah in dolžnostih držav iz leta 1933 v 1. členu določa, da ima država naslednje lastnosti: (1) stalno prebivalstvo, (2) določeno ozemlje, (3) oblast in (4) sposobnost vstopati v razmerja z drugimi državami. O tem I. Brownlie, Principles of Public International Law, Seventh Edition, Oxford University Press, Oxford 2008, str. 70–72.
[9] Sodnik Max Huber je leta 1928 v arbitražni odločbi o otoku Palmas pojasnil, da je "suverenost v razmerju do nekega dela ozemeljske oble […] pravica opravljati funkcije države na tem območju ob izključitvi sleherne druge države". Citirano po D. Türk, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 407.
[10] Najbolj običajen pravni naslov so mednarodne pogodbe o državnih mejah. Poseben vidik prenosa suverenosti na določenem ozemlju z mednarodno pogodbo je cesija, ki pomeni miren prenos suverenosti države nad določenim ozemljem na drugo državo. Večina mirovnih pogodb po vojnah je povezanih s cesijo ozemlja. Drugi pravni naslovi so še na primer mirna okupacija (povezana s terra nullius), prirast in priposestvovanje. V zadnjih desetletjih za novonastajajoče države pridobiva na pomenu načelo uti possidetis. Več o tem na primer D. Türk, nav. delo, str. 407–421, in M. N. Shaw, International Law, Fifth Edition, Cambridge University Press, Cambridge 2003, str. 414–451.
[11] Mednarodno priznane meje so bile v okviru nekdanje SFRJ določene z mednarodnimi pogodbami. Slovensko-avstrijska državna meja je bila določena s saintgermainsko mirovno pogodbo iz leta 1919 (ob upoštevanju rezultatov plebiscita iz leta 1920). Ponovno je bila potrjena z Avstrijsko državno pogodbo (v nadaljevanju ADP) iz leta 1955. Predhodnica SFRJ – Federativna Ljudska Republika Jugoslavija (FLRJ) – ni bila prvotna podpisnica ADP, je pa 14. 11. 1955 pristopila k ADP. S pristopom je Jugoslavija postala sopogodbenica ADP. S pristopom k ADP je Jugoslavija priznala staro saintgermainsko mejo in se obvezala, da bo spoštovala nedotakljivost ozemeljske celovitosti in neodvisnosti Avstrije (več o ADP glej B. Bohte, M. Škrk, Pomen avstrijske državne pogodbe za Slovenijo in mednarodnopravni vidiki njenega nasledstva, Pravnik, let. 52, št. 11–12 (1997), str. 601–630). Državna meja z Italijo je bila določena z mirovno pogodbo v Parizu leta 1947, z izjemo dela meje, ki je ločeval Jugoslavijo in Svobodno tržaško ozemlje (v nadaljevanju STO). Po uveljavitvi Memoranduma o soglasju (t. i. Londonski memorandum) leta 1954 je demarkacijska črta med conama A in B STO postala razmejitvena črta med Italijo in Jugoslavijo. Mednarodnopravno veljavna je postala meja z Italijo leta 1975 po majhnih spremembah na kopnem in določitvi meje na morju s podpisom t. i. osimskih sporazumov (več glej B. Bohte, M. Škrk, Predgovor, Pariška mirovna pogodba, Ministrstvo za zunanje zadeve RS, Ljubljana 1997, str. v–xii). Državna meja z Madžarsko je bila določena s trianonsko mirovno pogodbo iz leta 1920, ki je bila leta 1947 potrjena z mirovno pogodbo v Parizu.
[12] Resolucija Generalne skupščine Združenih narodov 2625 (XXV).
[13] Uradni list SFRJ, MP, 30/72, Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92.
[14] Uradni list SFRJ, MP, št. 1/80, Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 35/92, MP št. 9/92.
[15] Zadeva Burkina Faso/Republika Mali, sodba z dne 22. 12. 1986 (tč. 20 obrazložitve). V zadnjih letih je Meddržavno sodišče to ponovno poudarilo v zadevi Nikaragva/Honduras, sodba z dne 8. 10. 2007 (tč. 151 obrazložitve).
[16] Zadeva Burkina Faso/Republika Mali, sodba z dne 22. 12. 1986 (tč. 30 obrazložitve).
[17] Zadeva Burkina Faso/Republika Mali, sodba z dne 22. 12. 1986 (tč. 22 obrazložitve). Glej tudi zadevo Nikaragva/Honduras, sodba z dne 8. 10. 2007 (tč. 153 obrazložitve).
[18] Glej zadevi El Salvador/Honduras (z intervencijo Nikaragve), sodba iz leta 1992 (tč. 333 obrazložitve), in Nikaragva/Honduras, sodba z dne 8. 10. 2007 (tč. 158 obrazložitve).
[19] Uradni list SFRJ, št. 9/74.
[20] Prim. T. Jerovšek, Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije kot temeljni akt nastanka slovenske države, Studia Historica Slovenica: Časopis za humanistične in družboslovne znanosti, let. 7, št. 1–2 (2007), str. 239.
[21] C. Ribičič, Ustavnopravni vidiki osamosvajanja Slovenije, Uradni list RS, Ljubljana 1992, str. 10.
[22] Območja občin je v nekdanji republiki Sloveniji določal Zakon o postopku za ustanovitev, združitev oziroma spremembo območja občine ter o območjih občin (Uradni list SRS, št. 28/80 in nasl.).
[23] Mnenje je objavljeno v European Journal of International Law, št. 3 (1992), str. 184–185.
[24] Več A. Pellet, The Opinions of the Badinter Arbitration Committee: A Second Breath for the Self-Determination of Peoples, European Journal of International Law, št. 3 (1992), str. 178–181.
[25] K nejasni pravni razmejitvi med Slovenijo in Hrvaško je na določenih delih meje prispevala tudi specifična mednarodnopravna zgodovina STO ter razmejitev med republikama po ukinitvi cone B STO, ki je z Memorandumom o soglasju iz leta 1954 dejansko pripadla Jugoslaviji.
[26] Zakon o obalnem morju in epikontinentalnem pasu Socialistične federativne republike Jugoslavije (Uradni list SFRJ, št. 49/87) je v prvem odstavku 1. člena določal: "Suverenost Socialistične federativne republike Jugoslavije (v nadaljnjem besedilu: SFRJ) na morju se razteza na obalno morje SFRJ, zračni prostor nad njim, na morsko dno in njegovo podzemlje v podmorskem prostoru."
[27] V Piranskem zalivu, ki je sicer v nekdanji SFRJ imel status notranjih voda, je dejansko oblast pred 25. 6. 1991 izvajala Slovenija, kar dokazujejo številni dokumenti, objavljeni v Beli knjigi o meji med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, Ministrstvo za zunanje zadeve, Ljubljana 2006. Poleg vrste sodnih in prekrškovnih odločitev slovenskih organov kažejo na dejstvo, da se je v nekdanji SFRJ Piranski zaliv štel za morje pod slovensko oblastjo, tudi na primer Odlok o morskem ribištvu z dne 11. 12. 1987 (Uradne objave občin Ilirska Bistrica, Izola, Koper, Piran, Postojna in Sežana, št. 42/87; Odlok je bil sprejet na podlagi Zakona o morskem ribištvu, Uradni list SRS, št. 25/76 in 29/86), po katerem je slovensko ribolovno morje segalo od rta Savudrija do rta Debeli rtič, ter Dolgoročni plan SR Slovenije za obdobje od leta 1986 do leta 2000 (prečiščen kartografski del – Uradni list SRS, št. 36/90), v katerem je v trinajstih kartografskih kartah Piranski zaliv vrisan kot del Republike Slovenije. Da je tudi zvezna oblast Piranski zaliv štela za slovensko morje izhaja na primer iz popisa svetilnikov Hidrografskega inštituta jugoslovanske vojne mornarice v Splitu iz leta 1978, v katerem je svetilnik Savudrija (pod številko 178, E2642) uvrščen med svetilnike slovenskega primorja. Pred 25. 6. 1991 pa je Republika Slovenija izvajala oblast tudi zunaj Piranskega zaliva, saj je postaja mejne milice  Koper opravljala kontrolo na morski meji z Italijo do točke T 5. O tem glej Belo knjigo o meji med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, nav. delo, str. 10–13, in Ž. Štefan, Od zaščitnikov do pomorskih policistov: zgodovina in razvoj slovenske pomorske policije, Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije, Ljubljana 1997, str. 77 in 109.
[28] Prim. D. Türk, nav. delo, str. 414.
[29] Tako je bilo tudi stališče Meddržavnega sodišča v zadevi Nikaragva/Honduras (sodba z dne 8. 10. 2007). Sodišče je sprejelo stališče, da je lahko v določenih okoliščinah načelo uti possidetis iuris upoštevno pri razmejitvi na morju, zlasti pri zgodovinskih zalivih in teritorialnih morjih. Ko pa sodišče ugotovi, da meja v smislu načela uti possidetis iuris pred samostojnostjo ni bila določena, lahko mejo na morju utemelji, če ugotovi ustrezne okoliščine (v tem primeru se je postavljalo vprašanje, ali je med državama obstajal tihi dogovor), tudi na načelu de facto razmejitve (glej zlasti 232. in 253. točko obrazložitve).
[30] Pri državni suverenosti lahko ločimo notranjo in zunanjo suverenost. Suverenost navznoter pomeni, da je država najvišja pravna oblast na svojem ozemlju, navzven pa, da ni odvisna od katerekoli druge države.  Glej R. Jennings, A. Watts (ur.), Oppenheim's International Law, Ninth Edition, Longman, London in New York 1996, str. 120–123. O pojmu države glej tudi J. Crawford, The Creation of States in International Law, Second Edition, Oxford University Press, Oxford 2006, str. 3–254. O pojmu države in suverenosti glej tudi L. Pitamic, Država, Cankarjeva založba, Ljubljana 1997, str. 1–44.
[31] To potrjujeta tudi IV. in V. razdelek TUL, kjer listina sama sebe poimenuje "ustavni akt".
[32] Preambula Ustave se glasi: "Izhajajoč iz Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, ter temeljnih človekovih pravic in svoboščin, temeljne in trajne pravice slovenskega naroda do samoodločbe, in iz zgodovinskega dejstva, da smo Slovenci v večstoletnem boju za narodno osvoboditev izoblikovali svojo narodno samobitnost in uveljavili svojo državnost, sprejema Skupščina Republike Slovenije Ustavo Republike Slovenije."
[33] Prav zaradi pomena človekovih pravic in temeljnih svoboščin ne gre zamenjevati državne in ljudske suverenosti. Državna suverenost je povezana z obstojem države kot samostojnega in neodvisnega subjekta, ki je podvržen samo mednarodnemu pravu, ljudska suverenost pa se nanaša na kakovost te državne oblasti. Pri pojmu ljudske suverenosti stopi v ospredje to, kar Ustava določa v drugem odstavku 3. člena, in sicer, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo ter da jo izvršujejo državljanke in državljani neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Zlasti pa so za pravilno razumevanje pojma ljudske suverenosti pomembne človekove pravice in temeljne svoboščine, ki so kot izhodišče prav tako navedene v preambuli Ustave, še prej pa se je Slovenija že pri svojem nastanku v III. razdelku TUL zavezala k zagotavljanju varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
[34] Prim I. Kaučič, F. Grad, Ustavna ureditev Slovenije, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 75, in T. Jerovšek v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 111.
[35]Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (Uradni list RS, št. 43/01, MP, št. 20/01).
[36] Smernice za priznanje novih držav in Deklaracijo o Jugoslaviji je sprejel Svet ministrov Evropske gospodarske skupnosti. Dokumenta sta objavljena v European Journal of International Law, št. 4 (1993), str. 72 in 73.
[37] Meja na morju je določena le med Republiko Slovenijo in Republiko Italijo, in sicer s Pogodbo med Socialistično federativno republiko Jugoslavijo in Republiko Italijo s prilogami od I do X z dne 10. novembra 1975 (Uradni list SFRJ-MP, št. 1/77; Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 40/92, MP, št. 11/92). Republika Slovenija je pravna naslednica te pogodbe.
[38] Takšno razumevanje II. razdelka TUL izhaja tudi iz aktov Državnega zbora in Vlade, ki so bili sicer sprejeti po 25. 6. 1991, vendar kažejo, kako zakonodajna in izvršilna veja oblasti razumeta mednarodnopravni položaj na morju na dan 25. 6. 1991. V Memorandumu o Piranskem zalivu z dne 7. 4. 1993 se je Vlada zavzela za "ohranitev celovitosti Piranskega zaliva pod [slovensko] suverenostjo in jurisdikcijo". Memorandum zavrača uporabo kriterija srednje črte, ki bi bil nepravična in neživljenjska rešitev: "Upoštevati je treba dejstvo, da je Republika Slovenija izvrševala jurisdikcijo in oblast v Piranskem zalivu v bivši SFRJ in da je bilo takšno tudi zatečeno stanje ob razglasitvi neodvisnosti obeh držav dne 25. junija 1991. Glede na takšno stanje je gotovo najprimernejša uporaba načela uti possidetis, ki pravno potrjuje dejansko izvrševanje oblasti Republike Slovenije kot bivše republike v sklopu bivše SFRJ nad celovitim Piranskim zalivom." Podobna so stališča in sklepi, ki jih je v zvezi s Piranskim zalivom sprejel Državni zbor oziroma Odbor za mednarodne odnose (v nadaljevanju Odbor) v mandatu 1992–1996. Odbor je na seji dne 26. 5. 1993 sprejel naslednje stališče: "V zvezi s Piranskim zalivom Državni zbor Republike Slovenije ponovno poudarja, da je imela Slovenija v novejši zgodovini nesporno jurisdikcijo na Piranskim zalivom. Z njim je ustrezno upravljala ter skrbela za njegovo zaščito in ohranjanje. Piranski zaliv pripada Republiki Sloveniji tudi po načelu mednarodnega prava 'uti possidetis'." Na seji 28. 6. 1994 pa je Odbor sprejel predlog stališča, da "Slovenija še naprej spoštuje načelo 'uti possidetis', kar predvsem pomeni polno suverenost Slovenije nad Piranskim zalivom". Zadnji tak sklep Državnega zbora je bil sprejet 18. 2. 2009 – Sklep o zaščiti slovenskih interesov ob pristopanju Republike Hrvaške k Severnoatlantski pogodbi –, v katerem Državni zbor zavrača "spreminjanje stanja na kopnem in na morju na dan 25. 6. 1991" in opozarja, da so na ta dan "slovenski organi izvajali pristojnosti, med drugim tudi v zaselkih na levem bregu Dragonje, na ozemljih na levem bregu Mure pri Hotizi ter [da] je Republika Slovenija imela teritorialni stik z odprtim morjem in je izvajala jurisdikcijo nad celotnim Piranskim zalivom".
[39] Pri uporabi pojma "mejna črta" je treba upoštevati, da se državne meje kažejo kot črte samo na površini Zemlje. Ker se raztezajo tudi v zračni prostor in pod zemeljsko površino, so državne meje v resnici ploskve, ki dvodimenzionalno razmejujejo območje suverenosti sosednjih držav.
[40] Podobno določbo kot II. razdelek TUL ima V. razdelek hrvaške Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske z dne 25. 6. 1991: "Državne granice Republike Hrvatske su međunarodno priznate državne granice dosadašnje SFRJ u dijelu u kojem se odnose na Republiku Hrvatsku, te granice između Republike Hrvatske i Republike Slovenije, Bosne i Hercegovine, Srbije i Crne Gore u okviru dosadašnje SFRJ."
[41] Preambula Sporazuma se v tem delu v izvirnem angleškem jeziku glasi: "… Whereas through numerous attempts the Parties have not resolved their territorial and maritime border dispute in the course of the past years, …".
[42] Že v mnenju št. Rm-1/97 je Ustavno sodišče pojasnilo, da je ratifikacija mednarodne pogodbe v mednarodnopravnem pogledu enostranska izjava volje ene pogodbene stranke drugi pogodbeni stranki, da vsebino že podpisane pogodbe sprejema kot obvezno. To izjavo volje posreduje država ob izmenjavi listin o ratifikaciji. Te listine po peti alineji 107. člena Ustave izda Predsednik republike. Predsednik republike ratifikacijsko listino izda potem, ko je Državni zbor sprejel zakon o ratifikaciji mednarodne pogodbe. Mednarodni akt je listina o ratifikaciji, zakon o ratifikaciji pa je notranjepravni akt, ki ima dvojni pomen. Na eni strani pomeni pooblastilo Predsedniku republike, da lahko izda listino o ratifikaciji, na drugi strani gre za normativni akt, s katerim se mednarodnopravne obveznosti spreminjajo v notranje pravo države. Določbe mednarodne pogodbe z njeno uveljavitvijo v mednarodnem pravu preidejo v notranji pravni red pod pogojem, da so ratificirane v skladu z notranjim pravom.
[43] Četrti odstavek 3. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasi: "The Arbitral Tribunal has the power to interpret the present Agreement."
[44] Po 8. členu Ustave morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Po drugem odstavku 153. člena Ustave morajo biti zakoni v skladu z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi v skladu z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
[45] Z mednarodnimi pogodbami se Republika Slovenija zavezuje kot država v razmerju do sopogodbenic, ki so druge države oziroma drugi subjekti mednarodnega javnega prava. Z mednarodnimi pogodbami država prevzema mednarodne obveznosti, za katere velja mednarodno pravo. Sklepanje in izvajanje mednarodnih pogodb je večinoma urejeno v DKPMP, ki obvezuje tudi Slovenijo. Obveznost, sprejeta z mednarodno pogodbo, državo zavezuje, da to obveznost izpolni. Po 26. členu DKPMP vsaka veljavna pogodba veže pogodbenice, ki jo morajo izpolnjevati v dobri veri (bona fide). Gre za načelo pacta sunt servanda, ki je eno od temeljnih načel mednarodnega pogodbenega prava. Če izpolnitev mednarodne obveznosti zahteva sprejem ali spremembo ustrezne normativne ureditve, ki naj učinkuje v notranjem pravnem redu, potem je država po mednarodnem pravu zavezana, da na tak način to obveznost izpolni. Neizpolnitev obveznosti pomeni kršitev pogodbe in torej mednarodni delikt. Izpolnitev mednarodne pogodbe je lahko dosežena že s tem, da njene določbe ob njeni uveljavitvi v mednarodnem pravu neposredno preidejo v notranji pravni red države. Če določbe mednarodne pogodbe niso neposredno uporabljive, je za izpolnitev pogodbenih obveznosti potrebna izvedba notranjepravnih ukrepov – sprejem ustreznih pravnih aktov (tako Ustavno sodišče že v mnenju št. Rm-1/97).
[46] Tretji odstavek 3. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasi: "The Arbitral Tribunal shall render an award on the dispute."
[47] Drugi odstavek 3. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasi: "The Parties shall specify the details of the subject-matter of the dispute within one month. If they fail to do so, the Arbitral Tribunal shall use the submissions of the Parties for the determination of the exact scope of the maritime and territorial disputes and claims between the Parties."
[48] Člen 5 Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasi: "No document or action undertaken unilaterally by either side after 25 June 1991 shall be accorded legal significance for the tasks of the Arbitral Tribunal or commit either side of the dispute and cannot, in any way, prejudge the award."
[49] V skladu z drugim odstavkom 31. člena DKPMP je preambula mednarodne pogodbe upoštevna za razlago njenih normativnih določb.
[50] Preambula Sporazuma se v tem delu v izvirnem angleškem jeziku glasi: "… Affirming their commitment to a peaceful settlement of disputes, in the spirit of good neighbourly relations, reflecting their vital interests, …".
[51] Preambula Sporazuma se v tem delu v izvirnem angleškem jeziku glasi: "… Recalling the peaceful means for the settlement of disputes enumerated in Article 33 of the UN-Charter, …".
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Miroslava Mozetiča
1. Strinjam se s točkami od I do IV izreka mnenja, ne morem pa se strinjati s točkama V in VI. S tema točkama bi se lahko strinjal le, če bi Arbitražni sporazum razumel izključno kot "akt, katerega namen je vzpostaviti mehanizem za mirno rešitev mejnega spora", da torej ne gre za akt, katerega namen je določitev poteka državne meje (glej tč. 60 obrazložitve mnenja). Takšno je večinsko stališče, ki izhaja iz besedila Sporazuma, in ne upošteva njegovega temeljnega namena.
2. Po mojem mnenju takšno razumevanje zanemarja dejstvo, da je glavni namen Sporazuma "originarna" določitev državne meje med pogodbenicama, ki naj jo določi arbitražno sodišče, ki se sicer ustanavlja s tem Sporazumom. Njegova odločitev bo zavezujoča in bo pomenila dokončno rešitev spora (drugi odstavek 7. člena Sporazuma). Pogodbenici se zavezujeta v šestih mesecih po sprejetju razsodbe storiti vse potrebno za njeno izvršitev, vključno s spremembo notranje zakonodaje, če bo to potrebno (tretji odstavek 7. člena Sporazuma).
3. Namen Sporazuma ni torej gola ustanovitev arbitražnega sodišča, določitev njegovih nalog, določitev pravil, po katerih bo odločalo, ter določitev pravnih učinkov njegovih odločitev, temveč originarna določitev državne meje med pogodbenicama. Ta namen izhaja iz Sporazuma samega, saj je njegova edina naloga in sicer določitev meje med državama. Tega dejstva pri presoji Sporazuma ne morem enostavno prezreti. Ni sporno, da Sporazum sam po sebi ne določa meje, mejo bo določilo arbitražno sodišče. Sporazum pooblašča arbitražno sodišče, da določi državno mejo med pogodbenicama. Glede na pravno naravo in moč arbitražne odločitve je po mojem mnenju nesporno, da bo ta odločitev posegla v državno mejo z Republiko Hrvaško, ki je s TUL in 4. členom Ustave konstitucionalizirana. To pomeni poseganje v Ustavo. To pooblastilo arbitražnega sodišča izvira iz Arbitražnega sporazuma, zato ga po mojem mnenju ni mogoče presojati ločeno od tega dejstva. Obravnavan ločeno od tega dejstva seveda ni v neskladju z Ustavo.
4. Po mojem mnenju iz obrazložitve mnenja (zlasti iz razdelkov B.-III., B.-IV. in B.-V.), z večino katerega se strinjam, nujno sledi sklep, da bi moral Državni zbor še pred ratifikacijo Sporazuma spremeniti Ustavo, saj so državne meje Republike Slovenije notranje pravno urejene v II. razdelku TUL "in tako konstitucionalizirane", in so torej del Ustave. V nasprotnem primeru se bo Državni zbor kot ustavodajalec znašel v položaju, da bo moral spremeniti Ustavo zaradi odločitve sicer istega zbora, vendar v vlogi zakonodajalca. Odločitev zakonodajalca (ratifikacija Arbitražnega sporazuma), sprejeta z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev na sklepčni seji, bo zavezovala ustavodajalca, da z dvotretjinsko večino vseh poslancev spremeni ali dopolni Ustavo. Menim, da zato takšne odločitve Državni zbor ne more sprejeti oziroma, če jo sprejme, bi bila ta v neskladju z Ustavo.
5. Iz mnenja izhaja, da je TUL v zvezi s 4. členom Ustave konstitucionalizirala državne meje Republike Slovenije (34. točka), da ti določbi pomenita ustavnopravno oviro za spreminjanje državnih meja, da imata taki določbi v relativno majhni državi tudi garantno funkcijo in da je z njima ustavodajalec državno ozemlje ter državne meje postavil kot eno temeljnih vrednot, ki jo je treba varovati na ustavni ravni (38. točka). In nadaljuje: "Mednarodna pogodba, ki bi spremenila potek državne meje, bi pomenila tudi spremembo tistega ozemlja, na katerem je TUL 25. 6. 1991 vzpostavila državno suverenost Republike Slovenije, in bi bila zato v neskladju z II. razdelkom TUL". Dalje v 46. točki mnenje jasno poudarja, da bi bila mednarodna pogodba, ki bi spremenila potek mej med Slovenijo, Italijo, Avstrijo in Madžarsko, ki so bile že določene z mednarodno pogodbo, v neskladju z II. razdelkom TUL v zvezi s 4. členom Ustave. To pomeni, da takšne mednarodne pogodbe Državni zbor ne bi smel ratificirati, ne da bi pred tem (ustavodajalec) spremenil Ustavo. Če ne bi prišlo do spremembe Ustave, bi moral Državni zbor ratifikacijo takšne mednarodne pogodbe zavrniti.
6. Glede državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško je položaj nekoliko drugačen. Tu državna meja še ni določena z mednarodno pogodbo. Vendar mnenje poudarja, da je bila meja med obema državama (notranjepravno) na ustavnopravni ravni določena "v skladu z načeloma
uti possidetis iuris
oziroma
uti possidetis de facto"
(48. točka). Dalje v 50. točki poudarja, "da je v II. razdelku TUL kopenska meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško konstitucionalizirana kot meja, ki poteka po mejah takratnih občin oziroma katastrskih občin, morska meja pa kot meja, ki poteka po črti, do katere je Republika Slovenija v okviru nekdanje SFRJ izvrševala dejansko oblast." V 51. točki mnenje dalje poudarja, da konstitucionalizacija državnih mej na eni strani pomeni, da Državni zbor ne sme ratificirati mednarodne pogodbe, ki bi spreminjala državne meje, kakor so določene v II. razdelku TUL. Po drugi strani pa to ne pomeni prepovedi določitve poteka državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško v naravi, saj ta v naravi še ni bila določena. S temi stališči se seveda strinjam, saj sicer ne bi bilo mogoče te državne meje sploh določiti v naravi. Vendar to ne pomeni, da bi takšna stališča veljala samo za "prave" mednarodne pogodbe o urejanju državne meje, ne pa tudi za primere, ko se državna meja, ki je ni bilo mogoče urediti sporazumno s pogodbo, uredi z razsodbo arbitražnega razsodišča, ki ga ustanovita državi s posebno mednarodno pogodbo, s katero se zavežeta spoštovati in uresničiti njegovo odločitev.
7. Iz dela mnenja, s katerim se strinjam, jasno izhaja, da so državne meje Republike Slovenije povzdignjene na ustavnopravno raven in da zato tudi določitev ter spreminjanje državnih mej zahteva spremembo Ustave. Povzdignjene na ustavnopravno raven ali konstitucionalizirane pa pomeni, da so notranjepravno del Ustave. Gre za
materia constitutionis.
Postopek spreminjanja Ustave določa Ustava in je jasen. Ni sporno, da je določanje ali spreminjanje mej najprej eminentno mednarodnopravno vprašanje in da se meje na mednarodnopravno skladen način spreminjajo le z mednarodno pogodbo ali s prenosom rešitve tega vprašanja na mednarodno sodno telo. Vendar mora biti mednarodna pogodba, da postane del notranjega prava, v notranje pravo inkorporirana, kar se v Sloveniji zgodi z njeno ratifikacijo z zakonom. Državni zbor ne sme ratificirati mednarodne pogodbe, če bi bila ta v neskladju z Ustavo. Če želi vseeno takšno pogodbo ratificirati, mora (kot ustavodajalec) prej spremeniti Ustavo. Takšen sklep je logična posledica ugotovitve, da so državne meje ustavna materija (tj. del Ustave).
8. Iz mnenja izhaja, da ni dovoljeno ratificirati mednarodne pogodbe, ki določa spremembo državne meje, ne da bi pred tem spremenili Ustavo. Navedeno stališče pa po mnenju večine ne velja v primeru ratifikacije Arbitražnega sporazuma, saj ta ne določa državne meje in zato sam po sebi ne spreminja Ustave. Da je takšno stališče preozko in da se z njim ne morem strinjati, sem zapisal že v 2. in 3. točki tega ločenega mnenja. Rezultat Arbitražnega sporazuma bo originarna določitev državne meje. Povsem enako kot pri določitvi državne meje z mednarodno pogodbo. Razlika je v tem, da je v prvem primeru določitev državne meje rezultat medsebojnega dogovora obeh držav, v drugem primeru pa rezultat razsodbe arbitražnega sodišča, ki ga za to odločitev pooblastita obe vpleteni državi z Arbitražnim sporazumom. Pomembna razlika je tudi v tem, da je pri mednarodni pogodbi o spremembi (oziroma določitvi) državne meje potrebna še njena ratifikacija, pri arbitražni razsodbi pa ta ni potrebna, saj sta vpleteni državi že s Sporazumom, s katerim sta arbitražno sodišče ustanovili, izjavili, da sprejemata arbitražno razsodbo in da jo bosta spoštovali ter izvršili. Zato, kot sem zapisal že v 7. točki ločenega mnenja, ne vidim utemeljenega razloga za drugačno obravnavanje mednarodne pogodbe o ustanovitvi arbitražnega sodišča, katere posledica ni le ustanovitev arbitražnega sodišča, temveč predvsem originarna določitev državne meje (seveda s strani arbitražnega sodišča).
9. Zato je po mojem mnenju nujno, da se, glede na posledico (oziroma rezultat določitve državne meje), ki jo bo imel Arbitražni sporazum, in glede na pravno naravo arbitražne razsodbe, ki jo črpa iz Arbitražnega sporazuma, tudi pri ratifikaciji Arbitražnega sporazuma postopa enako kot pri mednarodni pogodbi o državni meji, tj. da se ga ne sme ratificirati brez ustrezne spremembe Ustave. Drugačno ravnanje se mi ne zdi logično in je v neskladju z Ustavo. Po sprejeti arbitražni razsodbi bo prišlo do spremembe Ustave, ne le zakonodaje. Če pa do spremembe Ustave ne bo prišlo ali če bo prišlo do razveljavitve zakonov, ki bi uresničevali arbitražno razsodbo, ker bi bili v neskladju z Ustavo, bo s tem posledično prišlo do kršitve mednarodne obveznosti države, ki jo je sprejela že z Arbitražnim sporazumom.
10. Glede na navedeno nisem mogel glasovati za sprejem V. in VI. točke izreka mnenja. Tudi sam, tako kot večina, se ne opredeljujem o tem ali je Sporazum dober ali ne. Prav tako ne morem vedeti niti nočem ugibati, kakšna bo odločitev arbitraže. Po mojem mnenju to niti ni pomembno. Vsaka odločitev bo posegla v Ustavo, saj bo določila državno mejo. To velja tudi za državno mejo z Republiko Hrvaško. Tudi ta meja je konstitucionalizirana. Seveda to ne pomeni, da je ni dovoljeno z mednarodno pogodbo ali s pomočjo mednarodnega sodnega organa določiti, celo nujno je to storiti, saj mednarodnopravno s sporazumom med obema državama še ni določena. Zato ni sporno, da ne more biti sporazum o ustanovitvi takšnega mednarodnega sodnega organa sam po sebi v neskladju z Ustavo. Rezultat mednarodne pogodbe o določitvi državne meje ali odločitev mednarodnega sodnega organa pa bo določitev državne meje. Državne meje pa so v Republiki Sloveniji ustavna materija, del Ustave. Zato zakonodajalec, ne da bi ga za to pooblastil ustavodajalec, ne sme državnih mej spreminjati niti natančneje določati, saj s tem posega v Ustavo. Zato bo tudi opozorilo iz 62. in 63. točke Mnenja imelo težo le, če bi ga (oziroma če ga bodo) poslanci tudi tako razumeli. Spreminjati Ustavo ima smisel le pred ratifikacijo arbitražnega sporazuma. Pozneje ne bo več vprašanje Ustavo spreminjati ali ne spreminjati, saj jo bo treba spremeniti, če je seveda mišljeno resno (v kar ne dvomim), da so državne meje Republike Slovenije notranjepravno konstitucionalizirane. In če še enkrat opozorim na 38. točko Mnenja Ustavnega sodišča: "Ti ustavni določbi [II. razdelek TUL in 4. člen Ustave] pomenita
ustavnopravno oviro za spreminjanje državnih mej
. V ozemeljsko relativno majhni državi, kot je Republika Slovenija, imata taki določbi tudi
garantno funkcijo
; z njima je ustavodajalec državno ozemlje in državne meje postavil kot
eno temeljnih vrednot, ki jo je treba varovati na ustavni ravni
".
mag. Miroslav Mozetič
Sodnik
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mitja Deisingerja
1. S pritrdilnim ločenim mnenjem želim dodatno utemeljiti, kaj po mojem mnenju pomeni IV. točka izreka mnenja.
2. V 47. točki obrazložitve mnenja Ustavno sodišče ugotavlja, da je "Slovenija obalna država […], ki je na določenem delu Jadranskega morja izvajala dejansko oblast in je imela tudi teritorialni dostop do odprtega morja". V opombi št. 27 je to tudi konkretizirano, izhaja pa tudi iz aktov, navedenih v opombi št. 38. Pomembno je stališče v 54. točki, in sicer da bo razsodba arbitražnega sodišča pomenila
mednarodnopravno
razdelitev
nekdanjega
pravno enotnega jugoslovanskega morja
v severnem Jadranu. Iz tega sledi obveznost Republike Slovenije, da glede meje na morju postavi ustrezen predlog za pošteno in pravično razdelitev tega dela Jadranskega morja, kot tudi predlog za stik teritorialnega morja Republike Slovenije z odprtim morjem (55. točka obrazložitve mnenja).
3.    a/ To stališče Ustavnega sodišča lahko utemeljimo na podlagi nacionalnega in mednarodnega prava.
Slovenija je kot del nekdanje Jugoslavije imela teritorialni izhod na odprto morje
, kar je v eni izmed svojih not izrecno priznala tudi Hrvaška. V noti Ministrstva za zunanje zadeve Republike Hrvaške št. 5893/03 z dne 18. novembra 2003 je namreč izrecno navedeno, da je Slovenija kot del nekdanje SFRJ imela teritorialni izhod na odprto morje.[1] V skladu z načelom spoštovanja stanja na dan 25. 6. 1991 ima Slovenija še danes teritorialni izhod na odprto morje.
b/ Slovenija je edina mednarodnopravna naslednica Pogodbe med Vlado SFRJ in Vlado Republike Italije s prilogami od I do X z dne 10. novembra 1975 (Osimski sporazumi). Z Osimskim sporazumom je določena meja med Slovenijo in Italijo, ki na jugu sega do T5, torej do točke teritorialnega izhoda Slovenije na odprto morje. Prav Osimski sporazum postavlja pravico Slovenije do teritorialnega stika z odprtim morjem v mednarodnopravni kontekst. Ko je Jugoslavija leta 1954 dobila cono B STO, je bil namen Osimskega sporazuma, da Slovenija dobi izhod na morje[2] v polnem obsegu z izhodom na odprto morje pri točki T5. Teritorialni stik Slovenije z odprtim morjem torej
temelji na mednarodnem pravu
.
c/ Slovenija je naslednica Sporazuma med Vlado SFRJ in Vlado Republike Italije o razmejitvi epikontinentalnega pasu med državama iz leta 1968. Nasledstvo tega sporazuma je notificirala Italiji (z noto Ministrstva za zunanje zadeve Republike Slovenije št. ZSD-JVE-46/03 z dne 24. 7. 2003), o nasledstvu pa obvestila tudi Hrvaško. Italija je nasledstvo vzela na znanje (nota Ministrstva za zunanje zadeve Republike Italije št. 003889/205 z dne 22. 12. 2003)[3] in s tem
Sloveniji priznala epikontinentalni pas
, ki se začne južno od točke T5. Z epikontinentalnim pasom ima Slovenija logično tudi teritorialni izhod na odprto morje. Arbitražno sodišče bo skladno s točko c prvega odstavka 3. člena Sporazuma določilo zunanje meje epikontinentalnega pasu Slovenije.
č/ Slovenija je pred 25. 6. 1991
izvajala jurisdikcijo v Piranskem zalivu
in
zunaj zaliva
do točke T5
s kontrolo mejne policije Koper na jugoslovansko-italijanski morski meji.[4]
d/
Piranski zaliv
je imel v okviru SFRJ
status notranjih morskih voda
(Zakon o obalnem morju in epikontinentalnem pasu, Uradni list SFRJ, št. 49/1987). Tak status je ohranil tudi po osamosvojitvi. Po določbi 5. člena Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 120/2006 – uradno prečiščeno besedilo) so vsi zalivi notranje morske vode Republike Slovenije, torej tudi Piranski zaliv. Enako je Republika Hrvaška vse zalive ohranila kot notranje vode.[5] Piranski zaliv je bil do 25. 6. 1991 formalnopravno voden kot del Slovenije. Tako je bilo denimo tudi z Dolgoročnim planom Republike Slovenije za obdobje od leta 1986 do leta 2000 (prečiščen kartografski del) s štirinajstimi zemljevidi (Uradni list RS, št. 36/1990) v mejah ozemlja Republike Slovenije določeno območje celotnega Piranskega zaliva kot katastrska občina. Tudi v Atlasu okolja Agencije Republike Slovenije za okolje je opredeljen kot slovenski celoten Piranski zaliv, označena pa je tudi meja slovenskih teritorialnih voda do stika z odprtim morjem. Agencija ima podatke iz uradnih evidenc, ki so nastali na podlagi okvirne vodne Direktive (WFD) ter geodetskih podatkov Republike Slovenije, predstavljajo pa mejo katastrske občine Morje. Razmejitev v Piranskem zalivu ne pride v poštev tudi po mednarodnem pravu, saj Konvencija Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu (Uradni list SFRJ, MP. št. 1/1986) v 6. točki 10. člena delitev izključuje pri zgodovinskih zalivih (ang.
"historic" bays
), Piranski zaliv pa ima vse značilnosti takšnega zaliva.[6]
4. Izhodišča o stiku Slovenije z odprtim morjem se v celoti skladajo tudi z določbami 3. in 4. člena Sporazuma. Kot je navedeno v V. točki izreka mnenja in v obrazložitvi, Sporazum vzpostavlja mehanizem za mirno rešitev spora in je torej v pravnem pogledu procesni akt. Le ena določba Sporazuma predstavlja izjemo, in sicer točka b prvega odstavka 3. člena, ki pomeni povsem določno materialnopravno določbo. V tej določbi je namreč že določeno, da ima Slovenija stik z odprtim morjem, naloga arbitražnega sodišča je le natančna označitev stika slovenskega teritorialnega morja z odprtim morjem.[7] Pomembno je, da je po prvem odstavku 3. člena Sporazuma arbitražno sodišče dolžno
določiti
(
"The Arbitral Tribunal shall determine…"
) stik (ang.
junction
)[8] Slovenije z odprtim morjem, torej o njem ne odloča ali ga ugotavlja, ker je v prej citirani določbi Sporazuma že določen. V tej zvezi pojem "
Slovenija
" pomeni njeno kopno ozemlje, notranje vode in teritorialno morje, morsko dno, ter podzemlje in zračni prostor nad vsem tem ozemljem.
Stik z odprtim morjem
pomeni neposredni spoj teritorialnega morja z odprtim morjem, odprto morje pa se začne pri točki T5. Republika Slovenija ima kot edina pravna naslednica Osimskih sporazumov zahodno mejo teritorialnega morja do točke T5 že določeno, zato je naloga arbitražnega sodišča le določitev vzhodne meje teritorialnega morja in določitev širine stika z mednarodnimi vodami, ki mora omogočiti normalen tranzit vseh ladij. Takšna razlaga je hkrati povsem skladna z uporabo prava v skladu s točko b 4. člena Sporazuma, ki zahteva uporabo pravičnosti (ang.
equity
) in dobrososedskih odnosov za dosego poštene in pravične rešitve, upoštevati pa mora vse relevantne okoliščine, to pa so prav prej naštete.
5. Ob določitvi poteka meje na morju se bo arbitražno sodišče moralo opredeliti tudi do obalnega območja. Prav
na območju bivše cone B STO
je namreč meja najbolj nedoločena, zato bo moralo arbitražno sodišče določiti
potek meje originarno
. Načelo
uti possidetis iuris
bo v tem primeru podrejeno pravilom in načelom mednarodnega prava (točka a 4. člena Sporazuma), torej konkretno Osimskemu sporazumu ter londonskemu memorandumu s specialnim statutom kot sestavnim delom memoranduma. Občina Piran je od XIII. stoletja obsegala tudi katastrski občini Kaštel in Savudrijo,[9] ki sta bili leta 1947 z odlokom Vojaške uprave jugoslovanske armije oddvojeni. Po razpustitvi STO bi morala biti vzpostavljena civilna politična upravna enota Piran v omenjenem zgodovinskem okviru, s 7. členom navedenega specialnega statuta pa je bila prepovedana delitev civilnih administrativnih enot. Pri razlagi Osimskega sporazuma in z njim povezanih aktov arbitražno sodišče ne bo moglo prezreti temeljev teh mednarodnopravnih dokumentov. Jugoslavija je leta 1954 dobila cono B STO s tem, da je cona A STO s slovenskim etničnim prostorom in preko 140.000 naših rojakov pripadla Italiji.[10] Ob dejstvu, da sta bila na celotnem ozemlju STO uradna jezika le italijanski in slovenski, bi ob upoštevanju teh okoliščin morala biti razmejitev prejšnje cone B STO drugačna. Republika Slovenija bo morala to ustrezno opredeliti pri vsebini spora po drugem odstavku 3. člena Sporazuma. Pri takšni širši opredelitvi območja, na katerem naj arbitražno sodišče določi potek kopenske meje, pa ni omejitve, kot je posebej poudarjeno v 25. točki mnenja.
Dr. Mitja Deisinger
Sodnik
Opombe:
[1] Bela knjiga, str. 10.
[2] Vladimir Đuro Degan, Pravni domašaj načela uti possidetis glede kopnenih i morskih razgraničenja u regionu s obzirom na granice prema Osimskom ugovoru iz 1975 godine, str. 79 v knjigi Osimska meja, Založba Annales, Koper 2006.
[3] Bela knjiga, str. 10.
[4] Podatki iz Bele knjige, str. 10-11, opomba št. 27 v mnenju. V Odloku o morskem ribištvu Skupnosti obalnih občin, sprejetim 12. 11. 1987, je v 7. členu opredeljeno ribolovno morje Slovenije »med rtom Savudrije in rtom Debeli rtič«. Republika Hrvaška oziroma umaška in bujska občina temu odloku in taki ribolovni praksi pred brionskim dogovorom (7. 7. 1991), ki naj bi na morju ohranil obstoječe stanje na dan 25. 6. 1991, niso ugovarjale (prof. dr. Darja Miheli, Zgodovinski inštitut Milka Kosa, ZRC SAZU, Ljubljana,
www.delo.si/clanek
, 27. 10. 2008).
[5] Zemljopisni atlas Republike Hrvatske, Školska knjiga, Leksikografski zavod, Miroslava Krleže, Zagreb 1993, str. 40-41.
[6] Iz prakse držav poznamo primere zgodovinskih zalivov, ko ni nujno, da obala pripada eni sami državi (prof. dr. Mirjam Škrk, Seveda nam je blokada nekaj prinesla, Priloga Večera, 3. 10. 2009).
[7] Nekdanji hrvaški zunanji minister in profesor mednarodnega prava akademik dr. Davorin Rudolf trdi, da je s sporazumom vnaprej določeno, da mora Slovenija dobiti izhod na odprto morje (»…
sporazumom unaprijed predviđeno da Slovenija mora dobiti izlaz na otvoreno more…
«),
www.index.hr/vijesti/clanak
, 30. 10. 2009.
[8] V strokovni javnosti so se pojavile različne razlage angleškega izraza »
junction
«. V Velikem angleško-slovenskem slovarju (Grad, Škerlj, Vitorovič, DZS, Ljubljana, 1986) je izraz preveden kot »spoj, stik«, v prevajalniku Google kot »spoj« v Evroterm-u kot »točka združitve«, v Presis kot »priključek«. Izraz »
junction
« ni izključno pravni pojem, saj ima v različnih zvezah različen pomen. Umestiti ga je treba v kontekst Sporazuma, predvsem v zvezi s točko b 4. člena. V tej zvezi je izraz »
junction
« ustrezen, saj dopušča tudi določeno odstopanje od nekaterih pravil mednarodnega prava, kajti mednarodno pravo v nobenem primeru ne more izključiti poštene in pravične odločitve, to pa je določitev stika Slovenije z odprtim morjem. Izraz »
junction
« pomeni v tej zvezi zlitje teritorialnega z odprtim morjem.
[9] Tudi Hrvaška pri sporni meji z BIH pri Neumu uveljavlja zgodovinske razloge, da ji pripadata dva otočka, Veli in Mali školj, še iz časov Dubrovniške republike in Avstro-Ogrske (
www.dnevnik.si/novice
, 6.10.2006).
[10]
Več o tem v knjigi dr. Duše Krnel-Umek, Dokumenti o Slovencih ob Jadranu od leta 1797 do leta 2009, Razstava pokrajinskega arhiva Koper, Koper 2009, in v članku dr. Milice Kacin Wochinz, Hrvaški »zgodovinski dolg« Slovencem, Nova revija, Ljubljana 1999, str. 249-254.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Jana Zobca, ki se mu pridružuje sodnica mag. Marija Krisper Kramberger
1. Za pisanje ločenega mnenja se nisem odločil zato, ker bi nasprotoval kateremu od nosilnih stališč večine. Nasprotno, k temu me je napotilo prav soglašanje s stališčem, po katerem "[bo] na kopnem […] razsodba arbitražnega sodišča pomenila mednarodnopravno konkretizacijo meje, kot je bila notranjepravno znana in določena v okviru nekdanje SFRJ, na morju pa bo pomenila mednarodnopravno razdelitev nekdanjega pravno enotnega, čeprav
de facto
razdeljenega jugoslovanskega morja v severnem Jadranu" (54. točka obrazložitve). Prav tako soglašam z ugotovitvijo, da "[bo] eno od izhodiščnih in odločilnih mednarodnopravnih načel za odločanje arbitražnega sodišča […] nedvomno načelo
uti possidetis
" (58. točka obrazložitve). Vendar drugače kot večina menim, da dosledna izpeljava teh ugotovitev in stališč ne pomeni drugega kot izključitev možnosti, da bi bila razsodba arbitražnega sodišča v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL. Do tega spoznanja sta me pripeljali dve premisi.
2. Prva je v razlagi II. razdelka TUL in v primerjavi te razlage z materialnopravnimi določbami Sporazuma ("Uporabljeno pravo" – 4. člen), ki pokaže, da se merila, po katerih je v TUL določena meja z Republiko Hrvaško, v bistvenem ne razlikujejo od meril, po katerih bo mejo določilo arbitražno sodišče – to so pravila in načela mednarodnega prava. Če med temi premisami, na podlagi katerih se konkretizira potek meje v naravi (med II. razdelkom TUL na eni strani in 4. členom Sporazuma na drugi strani), ni neskladja, potem je logično izključeno, da bi bila merila, ki jih bo, – ne za določitev meje (ta je že določena s TUL in z njej skladnimi določbami Sporazuma), pač pa za njeno konkretizacijo v naravi, uporabilo arbitražno sodišče, neskladna z Ustavo. Tako kot ustavnopravno ne bi bilo nič narobe, če bi Sporazum arbitražnemu sodišču zaupal, naj mejo konkretizira v skladu s TUL, tudi ni nič narobe, če je temu mednarodnemu sodnemu telesu naloženo, naj določi mejo po materialnopravnih določbah Sporazuma, ki niso ustavno neskladna. Za razumevanje II. razdelka TUL se mi zdi izjemnega pomena predvsem ugotovitev, da je s sprejemom TUL Republika Slovenija "navzven deklarirala, da je zadostila mednarodnopravnim merilom za obstoj države, kar je bilo pomembno za priznanje drugih držav", ter da je bil namen TUL "ustavnopravno konstituirati in mednarodnopravno deklarirati novo suvereno državo, ki bo enakopraven subjekt mednarodne skupnosti" (oboje 32. točka obrazložitve). Naša država se je torej osamosvojila in postala neodvisna v skladu s pravili in načeli mednarodnega prava. Materialnopravne določbe Sporazuma zato ne morejo biti v neskladju s tako razumljenim II. razdelkom TUL. Še posebej ne ob dejstvu, da je kot varovalka pred določeno mero nepredvidljivosti razsodbe arbitražnega sodišča v Sporazum vgrajena varovalka, ki temu mednarodnemu sodnemu telesu kot posebno in samostojno dolžnost nalaga, da (ne glede na v 4. členu Sporazuma opredeljeno materialno pravo) določi stik Slovenije z odprtim morjem (točka (b) prvega odstavka 3. člena Sporazuma). Zato tudi v primeru, ko bi v 4. členu Sporazuma določeno "uporabljeno pravo" dopuščalo kakršnokoli možnost, po kateri bi Republika Slovenija (kljub načelu
uti possidetis de facto
) ne imela dostopa do odprtega morja (npr. zaradi pravila naravnega podaljška),[1] končna razsodba državi v nobenem primeru ne bi odvzela stika z odprtim morjem – ta stik namreč varuje v točki (b) prvega odstavka 3. člena Sporazuma posebej izpostavljena naloga arbitražnega sodišča.
3. Druga premisa mora odgovoriti na vprašanje o kompetenci in kompetentnosti arbitražnega sodišča, oziroma pretehtati možnost, da bi ta tribunal določil mejo, ki bi bila v neskladju s TUL. Vsekakor soglašam z večino, da "[bo] razsodba arbitražnega sodišča […] po svoji naravi sodna odločba, katere natančne vsebine ni mogoče vnaprej napovedati" (58. točka obrazložitve). To je povsem logično. Če bi bil izid arbitražnega postopka predvidljiv, do sklenitve Sporazuma sploh ne bi prišlo – ker bi bilo vsakršno delo arbitražnega sodišča povsem nepotrebno. Smisel prepustitve rešitve spora arbitražnemu sodišču je prav v tem, da je njegova razsodba nepredvidljiva. Vendar mar ni prav to bistvo sporov. Brez negotovega izida spora, kadar je že vnaprej jasno, katera od sprtih strani ima prav, do spora sploh priti ne more. To velja tako za velike, mednarodnopravne spore med državami, kot za povsem navadne "državljanske" spore. To, kar je za presojo ustavnosti Sporazuma bistvenega pomena, zato ni (in ker TUL ne določa konkretnega poteka meja s Hrvaško v naravi, tudi ne more biti), kje konkretno bo po razsodbi na mednarodnopravni ravni konkretizirana meja, ampak na podlagi katerih pravil se bo to zgodilo. Ustavnopravna razsežnost predvidljivosti razsodbe arbitražnega sodišča je lahko le ena – in to tista, ki jo opredeljuje 4. člen Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL. Če razsodba ne bo v neskladju s temi ustavnimi dokumenti, potem ustavnopravno ne more biti problematična. Da pa bo taka, izhaja iz dejstva, da se materialnopravne določbe Sporazuma skupaj z varovalko, ki jo zagotavlja točka (b) prvega odstavka 3. člena, v bistvenem prekrivajo z ustavnosodno razlago II. razdelka TUL.
4. Razumem skrbi tistih, ki opozarjajo na možnost razočaranja. To nikakor ni izključeno – nasprotno, vtkano je v reševanje spora z arbitražnim sodiščem. Velika verjetnost je, da bo na koncu vsaj ena od strank arbitražnega postopka, čeprav imata na potek meje enake ustavnopravne poglede, razočarana in nezadovoljna z razsodbo.[2] Vendar je treba vedeti, da bo meja, četudi morda ne bo konkretizirana v skladu z našimi predstavami, kje naj bi bila na podlagi mednarodnopravnih načel
uti possidetis iuris
(na kopnem) oziroma uti
possidetis de facto
(na morju), ki sta obenem merili, določeni v II. razdelku TUL, še vedno na podlagi teh načel določena meja – in zato ne bo protiustavna. Toliko, kot je glede opredelitve (določitve) meje ohlapen II. razdelek TUL, so (lahko), da bi bile še ustavno skladne, ohlapne tudi materialnopravne določbe Sporazuma.[3] Na tej točki je zato mogoče reči: tudi z razsodbo arbitražnega sodišča ne bo ustavnopravno nič narobe, dokler se bo gibala znotraj te ohlapnosti. Konkretizacija meje, ki je domnevno znana, nikoli ne more biti protiustavna, če se le giblje znotraj tega, se pravi znotraj tistega, kar je domnevno znano in zajamčeno z ustavnimi dokumenti (ter z njimi skladnimi materialnopravnimi določbami Sporazuma). Državna meja z Republiko Hrvaško je res konstitucionalizirana, vendar (za razliko od mej z ostalimi državami, ki so določene in konkretizirane z mednarodnimi pogodbami) ne do slehernega mejnega kamna, do sleherne kote, zemljepisne koordinate. Konstitucionaliziran je samo način ugotavljanja, kje konkretno ta meja v naravi poteka. In dokler se konkretna določitev meje giblje znotraj teh ustavnopravnih okvirov, tako določena meja ne more biti protiustavna.
5. Vprašanje pa je, kaj, če bi razsodba te okvire prestopila in posegla v polje zunaj tistega, ki ga opredeljujeta II. razdelek TUL in z njim v bistvenem skladne materialnopravne določbe Sporazuma. Na prvi pogled se zdi, da bi bil tak položaj protiustaven. Virtualno bi bilo to sicer mogoče, dejansko, in mislim da tudi pravno, pa nikakor. Prvič zato, ker je arbitražnemu sodišču preprosto treba zaupati – zaupati tako, kot se v pravni državi zaupa sodiščem, zaupati do te mere, da se tisto, kar je razsojeno, vzame za resnično. In drugič zato, ker to tudi je resnično.[4] Če je meja sporna, ker ima vsaka od strani, ki sta v sporu, svoj pogled na to, kje naj bi ta v skladu z nespornimi pravili za njeno konkretno določitev v naravi potekala, je spor mogoče rešiti samo na dva načina: bodisi s (spor)razumom, bodisi s pomočjo tretjega – razsodnika. Oba načina morata biti skladna z Ustavo. Pri sporazumu bi se morali obe strani ravnati v skladu z ustavnosodno razlago II. razdelka TUL in 4. člena Ustave, če pa se odločita spor rešiti s pomočjo tretjega, potem morata soglašati, da bo to mednarodno sodno telo pri reševanju spora vezano na isto in z isto mero, s katero so meje konstitucionalizirane. Kaj je tu resnica (ki je sama po sebi, z neposrednim vpogledom nespoznavna), je tako mogoče reči šele, ko se obe sprti strani o tem strinjata (sporazum), ali ko njuno soglasje nadomesti dokončna in zavezujoča razsodba arbitražnega sodišča, ki svojo legitimnost črpa tudi iz ustavno skladnega načina konkretne določitve meje. Gre za enako logiko, kot velja za razreševanja vsakršnih sporov (to, kar ugotovi sodišče, ni resnično zaradi tega, ker bi bilo odsev objektivne stvarnosti, temveč zato, ker je tako dokončno, nepreklicno in pravnomočno izreklo sodišče, in ker se je treba v pravni državi, kjer sodišča sodijo v postopku in po merilih, ki zagotavljajo, da bo o zahtevkih, predlogih in trditvah strank razumno in s tem tudi objektivno odločeno, sodbam sodišč pokoriti). Zato meja, kjerkoli v naravi bo že konkretno določena, ne bo protiustavna – ne bo zato, ker jo je določilo vsega zaupanja vredno mednarodno sodno telo na način, ki ni v neskladju z ustavnimi dokumenti. Nekaj čisto drugega bi bilo, če bi Sporazum določal, naj arbitražno sodišče določi mejo po stanju ob sklenitvi Sporazuma – tak način določitve meje bi bil v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL, saj je splošno znano, da je Hrvaška po 25. 6. 1991 z enostranskimi dejanji raztegnila svojo dejansko oblast. Prav tako, če bi bilo arbitražnemu sodišču dano pooblastilo, da določi mejo
ex aequo et bono
. Ta izraz "praviloma označuje zunanjo oziroma abstraktno pravičnost in za katerega je mogoče zgolj teoretično razpravljati, kaj bi lahko pomenil, saj prakse glede njegove uporabe v razmejitvenih sporih praktično ni".[5] Zato tudi ni izključeno, da bi bila tako določena meja v neskladju s tistim, kar določajo ustavni dokumenti.
6. Zato ne delim ustavnopravne skrbi večine, da "[…] bi zakonska izvršitev […] razsodbe lahko pomenila, da bi bili zakoni v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL, če bi bila meja v razsodbi arbitražnega sodišča določena drugače, kot izhaja iz II. razdelka TUL" (63. točka obrazložitve - taka zaskrbljenost nujno vključuje določeno mero nezaupanja v sposobnost arbitražnega sodišča odločiti v sporu na podlagi ustavno skladnih meril, ki so opredeljena v Sporazumu) in ne vidim potrebe po priporočilih Državnemu zboru, "naj pretehta, ali ne bi bilo smiselno spremeniti Ustave tako, da sploh ne bi moglo priti do protiustavnosti notranje zakonodaje (zakonov, ki urejajo območja občin, sodišč, upravnih enot, volilnih okrajev ipd.), s katero bi se na podlagi Sporazuma izvrševala razsodba arbitražnega razsodišča" (63. točka obrazložitve).[6] Taka ustavodajalčeva intervencija ne bi bila namenjena temu, da bi bile državne meje z Republiko Hrvaško tudi v naravi skladne z Ustavo in s TUL (da niso v neskladju s temi ustavnimi dokumenti, zagotavljajo materialnopravne določbe Sporazuma skupaj z nalogo arbitražnega sodišča, da določi stik Slovenije z odprtim morjem), temveč bi bila potrebna izključno zaradi namišljene možnosti ekscesnega ravnanja arbitražnega sodišča, ki bi državno mejo določilo po kakšnih drugih, ustavno neskladnih merilih, takšnih, ki so (zato obenem tudi) v neskladju z materialnopravnimi določbami Sporazuma in/ali zaradi opustitve v točki (b) prvega odstavka 3. člena Sporazuma določene naloge določiti stik Slovenije z odprtim morjem. Ustavodajalčev poseg, nakazan v 62. in 63. točki obrazložitve, ne bi pomenil drugega kot dekonstitucionalizacijo mej. Njegovo ustavno sporočilo namreč bi bilo, da v II. razdelku TUL opredeljena določitev mej ne velja več, da je meje mogoče določiti tudi drugače, ne oziraje se na načela mednarodnega prava
uti possidetis iuris
in
uti possidetis de facto
. Vse to samo zaradi zgolj virtualne možnosti, da mednarodno sodno telo s Sporazumom zaupane naloge ne bi opravilo, ali drugače, da bi bila njegova razsodba samovoljna. Tako možnost odklanjam – in z njo tudi opozorila ustavodajalcu v 62. in 63. točki obrazložitve.
7. Za konec bi dodal še svoj, čisto oseben pogled na pomen II. razdelka TUL (kot ga je Ustavno sodišče razložilo v tem mnenju) in na njegovo razmerje do sklepanja sporazumov o meji. Ker je Republika Slovenija s tem ustavnim dokumentom "
urbi et orbi
" oznanila, da je zadostila mednarodnopravnim merilom za obstoj države, in ker je TUL trajni ter neusahljivi vir državnosti Republike Slovenije, potem ga ni mogoče razumeti drugače kot med drugim tudi trajno zavezanost države mednarodnemu pravu. V sklenitvi Sporazuma vidim zato zadnje in dokončno osamosvojitveno dejanje naše države, dejanje, ki bo prineslo trajno rešitev mejnega vprašanja na ustavnoskladen način in s tem mir v medsosedske odnose. Zato tvegam stališče, da je vsakršno odlaganje z rešitvijo tega izjemno pomembnega vprašanja (ki lahko s potekom časa privede do nepopravljivih škodljivih posledic za našo državo) v svojem bistvu protiustavno. Protiustavno najprej zato, ker nasprotuje zahtevam po določnosti in stabilnosti državnih mej, ki jih jasno izraža namen II. razdelka TUL (določiti in stabilizirati meje na mednarodnopravno skladen način), potem zato, ker ni v skladu z načeli mednarodnega prava, ki se ga je država zavezala spoštovati že v procesu osamosvajanja – z načeli, ki so vgrajena v sam nastanek (osamosvojitev) Republike Slovenije, in ki jih je mogoče razbrati prav iz II. razdelka TUL (nedotakljivost državnega ozemlja in teritorialne integritete držav, mirno reševanje sporov, prepoved grožnje s silo ali uporabe sile, naperjene zoper teritorialno nedotakljivost ali politično neodvisnost katerekoli države, načelo miroljubnega in dobrega sožitja med državami – dokončno določene in stabilne meje so predpogoj teh načel, in nasprotno: nedoločne, nejasne in sporne meje so trajni vir nesoglasij, sporov, provokacij, incidentov in vseh mogočih napetosti ter resna ovira mirnemu in dobremu sožitju med sosednjima državama), ter končno tudi zato, ker je Republika Hrvaška v obdobju od osamosvojitve svojo dejansko oblast razširila na znaten del ozemlja, ki v smislu mednarodnopravnega načela
uti possidetis
pripada Republiki Sloveniji[7] (brez posebnega utemeljevanja je jasno, da je Sporazum prvi korak k odpravi tega, s hrvaško zasedbo slovenskega ozemlja protiustavnega stanja).
Jan Zobec
Sodnik
mag. Marija Krisper Kramberger
Sodnica
Opombe:
[1] O pravičnosti v jurisprudenci mednarodnih sodišč pri reševanju sporov o meji na morju in o pravilu naravnega podaljška (natural prolongation) kot enem od meril pravičnosti glej J. Metelko, Pravičnost u sukcesiji država, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1992, str. 37-88.
[2] To slikovito pojasnjuje moto izvrstne monografije A. Uzelca, Istina u sudskom postupku, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1997, povzet po C. S. Pierce: "There is no distinction of meaning so fine as to consist in anything but a possible difference of practice."
[3] Povsem soglašam z ugotovitvijo, da je "II. razdelek TUL […] ustavnopravni odsev mednarodnega prava, ki je urejalo vprašanje mej v trenutku, ko je država postala samostojna in neodvisna" (45.točka obrazložitve), ter da "razdelek II TUL omogoča nadaljnje določanje poteka državne meje na kopnem in morju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, vendar pri tem zakonodajalca omejuje z načeloma uti possidetis iuris (na kopnem) oziroma uti possidetis de facto (na morju)." Prav tako pritrjujem nadaljevanju, da je treba v tem smislu "razumeti tudi stališče Ustavnega sodišča iz mnenja št. Rm-1/00, da 'TUL in Ustava ne prepovedujeta sklepanja mednarodnih pogodb, ki bi urejale vprašanja meja' ter da bi mednarodna pogodba 'lahko vsebovala tudi določbe o državni meji, kar samo po sebi še ne bi bilo v nasprotju s TUL in z Ustavo, seveda pod pogojem, da bi se gibal v okvirih določbe 4. člena Ustave' " (oboje 51. točka obrazložitve).
[4] Neposrednega vpogleda v resnico nima nihče. Tudi če rečemo, da je resnica skladnost predstav z objektivno stvarnostjo, smo povedali samo, kaj resnica je (pa še to na način tavtologije: " Resnico sem spoznal, ko sem spoznal resnico."), ničesar pa nismo rekli o tem, kako resnico ugotoviti. Resnico je zato mogoče opredeliti ne po vsebinskih merilih – nobeno od teh do sedaj še ni dalo zadovoljivega odgovora, pač pa po procesnih. Resnica je zato tisto, kar je splošno ali intersubjektivno sprejeto kot konsenz (konsenzualni koncept resnice), ali tisto, kar je ugotovilo sodišče v postopku, ki s svojimi postulati poštenega postopka (odprta, prosta, na razumnih argumentih zasnovana razprava, ki jo opredeljujejo kontradiktornost, javnost, neposrednost, ter  nepristranskost in neodvisnost tribunala) navzven legitimira svoj izid – to bi bila v idealni govorni situaciji konstituirana in s to situacijo legitimirana resnica (v pravni državi je samoumevno, da so sodbe sodišč za vsakega razumnega človeka, torej intersubjektivno sprejete kot resnica). Glej A. Uzelac, op. cit., str. 202, 208, 214 in nasl.
[5] V. Sancin, Kompromis med Slovenijo in Hrvaško, Pravna praksa, 2009, št. 45, Priloga, str. IX.
[6] Tako priporočilo se mi zdi tudi nelogično: ni namreč naloga Ustavnega sodišča opozarjati ustavodajalca, naj Ustavo prilagaja pravnim aktom nižjega ranga, temveč obratno – Ustava je vselej nespremenljiva zgornja premisa. Če je večina mnenja, da bi tudi povsem korektna razsodba arbitražnega sodišča lahko pomenila tako konkretizacijo državne meje, ki bi bila v neskladju z ustavnosodno razlago II. razdelka TUL, če torej po mnenju večine materialnopravne določbe Sporazuma dopuščajo tudi tak izid postopka pred arbitražnim sodiščem, po katerem bi bila državna meja z Republiko Hrvaško določena mimo načel uti possidetis, in če obstaja stvarna nevarnost, da bi mednarodno sodno telo briskiralo nalogo, ki mu jo nalaga točka (b) prvega odstavka 3. člena Sporazuma (določiti stik Slovenije z odprtim morjem), potem odklanjam ugotovitev, da točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL. Prav zato, ker je treba, kot pravi VI. točka izreka mnenja, te določbe razlagati in presojati kot vsebinsko celoto, bi bile po mojem protiustavne. Njun skupen učinek vodi do tega, da bi bile meje določene v nasprotju s tem, kot so opredeljene v II. razdelku TUL, da bi bila taka določitev mej za Republiko Slovenijo zavezujoča in dokončna ter da bi morala v šestih mesecih po sprejetju razsodbe naša država storiti vse potrebno za njeno izvršitev, vključno s spremembo notranje zakonodaje, če je to potrebno. Če torej obstaja stvarna možnost, da bi te določbe s svojim skupnim učinkovanjem privedle do stanja, ko bi razsodba z neposrednimi pravnimi učinki, dokončno in zavezujoče prebila ustavnopravno jamstvo državnih meja z Republiko Hrvaško (ker razsodba ne potrebuje ratifikacije, je treba vse take pomisleke okoli stvarne možnosti, da je njena vsebina v neskladju z ustavnimi dokumenti, opraviti v postopku predhodne kontrole – popravnega izpita tu ni), potem ni mogoče reči, da bo razsodba kot samostojen mednarodnopravni akt, ki ne potrebuje ratifikacije, obstajala "samo v sferi mednarodnega prava" in da "zato v nobenem primeru ne bi bilo mogoče govoriti o njegovi protiustavnosti v smislu neskladnosti notranjih predpisov z Ustavo" (62. točka obrazložitve). Kajti če so državne meje konstitucionalizirane (in s tem pravno ponotranjene), potem je že brez posebnega razčlenjevanja jasno, da bi imela razsodba, če bi odstopala od državne meje opredeljujočih ustavnih določb, vsekakor tudi notranje pravne učinke – v natanko isti meri, v kateri imata take učinke 4. člen Ustave in II. razdelek TUL. Razsodba, ki bi bila posledica uporabe meril, drugačnih od teh, ki jih jamčijo ustavne določbe, ki so in kot so razložene v tem mnenju Ustavnega sodišča, bi bila nujno protiustavna. V takem primeru bi obstajali samo dve možnosti, vendar obe slabi: bodisi uskladitev Ustave z mednarodno obveznostjo bodisi zagrešiti mednarodnopravni delikt. Prva možnost se mi zdi ("samo") pravno nesprejemljiva, saj pomeni, da je pri predhodni (a priori) ustavnosodni kontroli mednarodne pogodbe, katere cilj je prav preprečitev možnosti nastanka take krize, Ustavnemu sodišču spodletelo. Ne morem sprejeti tega, da bi Ustavno sodišče, zavedajoč se stvarne možnosti, da do take krize lahko pride, namesto, da bi v mnenju izreklo, da so sporne določbe Sporazuma v neskladju z Ustavo, Državnemu zboru predlagalo, naj pretehta, ali ne bi bilo smiselno spremeniti Ustave, tako da sploh ne bi moglo priti do protiustavnosti notranje zakonodaje. Kajti če ta možnost dejansko obstaja, potem je povsem logično, da Sporazum, ki bi bil neposreden vzrok njenega udejanjenja, pač ne more biti v skladu z Ustavo. Bojim se, da Ustavno sodišče ob taki hipotezi ne bi uresničilo smisla prehodne kontrole – preprečiti, da bi prišle v notranji pravni red pravne določbe, neskladne z Ustavo oziroma preprečiti mednarodnopravni delikt. Druga (še slabša) možnost je ravnanje v nasprotju z mednarodnopravno obveznostjo.
[7] Po podatkih iz Bele knjige Ministrstva za zunanje zadeve Republike Slovenije si je Republika Hrvaška po 25. 6. 1991 samovoljno prisvojila skupaj 1318 ha slovenskega ozemlja (Dragonja: 113 ha, Snežnik: 70 ha, Sekuliči: 335 ha, Mura: 800 ha) ter ga vnesla v svoje predpise in zemljevide, Republika Slovenija pa je zoper ta dejanja protestirala z diplomatskimi notami ter blokado hrvaških pristopnih pogajanj pri posameznih poglavjih. Predsednica Vlade Republike Hrvaške je zato podala izjavo o neprejudiciranju, v Sporazumu pa se ti dokumenti in zemljevidi ne smejo upoštevati. Samo po podatkih misije Republike Hrvaške pri Evropski uniji se je njeno ozemlje od leta 2002 do leta 2009 povečalo za 520 ha.