U-I-54/09
Natisni
Opravilna št.:
U-I-54/09
Datum odločitve:
14. 4. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 34/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.54.09
Akt:
Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) (ZRLI), 2. odst. in 3. odst. 12.a. čl., 2. odst. in 3. odst. 16. čl., 1. odst. 16.a. čl., 16.b. čl. ter 2. oddelek II. poglavja
Izrek:
Prvi odstavek 16.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 12.a člena ter drugega odstavka 16.b člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 16. člena, 16.b člena ter drugega oddelka II. poglavja Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi se zavrže.
Evidenčni stavek:
Načelo delitve oblasti je temeljno načelo organizacije državne oblasti. Gre za ustavno načelo, katerega vsebina so ustavnopravna razmerja med posameznimi vejami oblasti. Z zakoni je mogoče to ustavno materijo le natančneje razčleniti in določiti, ni pa mogoče uvajati mehanizmov nadzora in ravnotežij, ki jih v temeljih ne predvideva že Ustava. Ustava ne predvideva sodnega nadzora nad odločitvami organov oziroma njihovih predstavnikov, sprejetimi v okviru zakonodajnega postopka. Zato tudi v referendumskem postopku brez ustrezne podlage v Ustavi ne more biti predvideno vmešavanje sodne veje oblasti. Nadzor nad izvrševanjem zakonodajne funkcije izvaja Ustavno sodišče, ki je pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo. Pri tem ne presoja le tega, ali so zakoni po svoji vsebini skladni z Ustavo, temveč tudi, ali so bili sprejeti po postopku, ki je bil izveden v skladu z Ustavo. Načelo delitve oblasti je v Ustavi torej izpeljano tako, da je predviden samo naknadni ustavnosodni nadzor nad postopkom sprejemanja zakona. Ustavno sodišče v obravnavanem primeru zato spreminja svoje stališče glede sodnega varstva zoper akt predsednika Državnega zbora, izdanega na podlagi prvega odstavka 16.a člena ZRLI. Ni v neskladju z Ustavo, če ZRLI zoper akt predsednika Državnega zbora, s katerim obvesti referendumskega pobudnika, da ne bo določil roka za zbiranje podpisov, ne določa posebnega sodnega varstva.
Geslo:
1.2.51.2.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Pobudnik - Politična stranka, društvo, združenje.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
3.3.2 - Splošna načela - Demokracija - Neposredna demokracija.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3.2, 44, 88, 90, 91, 107.1.2, 154, 160.1.1, Ustava [URS] 
Člen 48.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 13.1.2011 pridružena zadeva št. U-I-158/09 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Stranka Slovenskega Naroda, Maribor, in Mednarodni zavod MIR, Ljubljana
Datum vloge:
11. 3. 2009
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrnitev, zavrženje
Dokument:
US29407
Dokument v PDF obliki:
U-I-54-09.pdf
172 KB
Prenesite datoteko
U-I-54/09-13
14. 4. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Stranke Slovenskega Naroda, Maribor, ki jo zastopa podpredsednik Zdenko Vinkov, in Mednarodnega zavoda MIR, Ljubljana, ki ga zastopa direktor Jon Jamnikar, na seji 14. aprila 2011
odločilo:
1. Prvi odstavek 16.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 12.a člena ter drugega odstavka 16.b člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 16. člena, 16.b člena ter drugega oddelka II. poglavja Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Prva pobudnica (Stranka Slovenskega Naroda) izpodbija tretji odstavek 12.a člena, drugi in tretji odstavek 16. člena, prvi odstavek 16.a člena in 16.b člen ter celoten drugi oddelek II. poglavja Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI). Zatrjuje, da je zakonska ureditev zakonodajnega referenduma v delu, v katerem ureja referendum na zahtevo volivcev, v neskladju z Ustavo zaradi pomanjkljive in nedoločne ureditve oziroma zaradi številnih pravnih praznin. V neskladju z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave) in s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) naj bi bilo, da je pravni položaj pobudnika zahteve za razpis referenduma po vložitvi referendumske pobude nedoločen. Nedoločnost naj bi bila najbolj očitna v prvem odstavku 16.a člena ZRLI, ki ne določa nobenega postopka, po katerem bi moral ravnati predsednik Državnega zbora Republike Slovenije po vložitvi pobude za razpis referenduma, ki jo je s podpisi podprlo najmanj dva tisoč petsto volivcev. Pobudnica meni, da bi moral biti določen postopek, ki bi jasno uredil pristojnosti predsednika Državnega zbora in opredelil pravni položaj referendumskega pobudnika. Pobudnica opozarja na možnost arbitrarnega odločanja predsednika Državnega zbora, ki na podlagi prvega odstavka 16.a člena ZRLI samo z obvestilom obvesti referendumskega pobudnika o določitvi koledarskega roka za zbiranje potrebnih štirideset tisoč podpisov. Ker ZRLI zoper odločitev predsednika Državnega zbora, da ne bo določil roka za zbiranje podpisov, ne predvideva pravnega sredstva, naj bi to pomenilo kršitev pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Pobudnica meni, da bi moral ZRLI v fazi, ko o pobudi odloča predsednik Državnega zbora, določati postopek, ki bi natančno urejal pravni položaj referendumskega pobudnika in s tem onemogočal zlorabe.
2. Glede 16.b člena ZRLI pobudnica zatrjuje, da je v neskladju s 1., 3., 14., 25., 44. in 90. členom Ustave. Protiustavno naj bi bilo potrjevanje podpisov na upravnih enotah. Zaradi ureditve, ki ne dopušča zbiranja podpisov "na ulici", naj bi bilo onemogočeno ali vsaj zelo oteženo zbiranje podpisov; uspešnost zbiranja podpisov naj bi bila pogojena z razpoložljivimi finančnimi sredstvi pobudnika, kar naj bi bilo v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo enakosti pred zakonom naj bi bilo kršeno tudi zaradi delovnega časa in lokacij upravnih enot oziroma njihovih izpostav. Delovni čas upravnih enot naj bi se praviloma končal pred zaključkom delovnega časa povprečnega volivca. Zaradi tega naj bi bil delovno aktivnemu prebivalstvu onemogočen ali močno otežen dostop do upravnega organa. Tudi zmogljivosti upravnih enot (npr. število odprtih okenc) naj bi bile premajhne. Pojavljale naj bi se daljše vrste, kar naj bi mnoge volivce odvračalo od podpore referendumski pobudi. Člen 16.b ZRLI naj bi bil protiustaven tudi zato, ker naj bi bilo delovanje upravnih enot odvisno od vsakokratnih navodil raznih ministrstev. V neskladju z Ustavo pa naj bi bilo tudi, da je petintridesetdnevni rok za dajanje podpore referendumski pobudi v primerih, ko se podpora daje na enega izmed dopolnilnih načinov (v bolnišnicah, domovih za starejše občane, zaporih in podobnih institucijah ter v tujini ali z obiskom uradne osebe na domu), dejansko petnajst dni krajši.
3. Tretji odstavek 12.a člena ZRLI, ki določa petintridesetdnevni rok za zbiranje podpisov za referendumsko zahtevo, je po mnenju pobudnice v neskladju z Ustavo, ker naj bi bil premalo določen. V povezavi s 16.b členom (zaradi delovnega časa upravnih enot, delovnih dni in praznikov) naj bi bilo negotovo, koliko časa ima referendumski pobudnik dejansko na razpolago za zbiranje potrebnih štirideset tisoč podpisov, hkrati pa je ta čas povsem odvisen od določitve začetka roka v obvestilu predsednika Državnega zbora. Rok petintrideset dni naj bi bil tudi prekratek; pobudnica meni, da bi moral imeti referendumski pobudnik na voljo vsaj sto dni. Drugemu in tretjemu odstavku 16. člena ZRLI pobudnica očita neskladje s 3. in 38. členom Ustave, ker naj bi izvršilna veja oblasti s prekomernim poseganjem v zakonodajni postopek pomenila grožnjo za zaupnost osebnih podatkov podpisnikov referendumske pobude. Drugi oddelek II. poglavja ZRLI naj bi bil kot celota v neskladju s 3. členom Ustave, ker ne omogoča razpisa predhodnega zakonodajnega referenduma.
4. Drugi pobudnik (Mednarodni zavod MIR) izpodbija drugi odstavek 12.a člena, drugi odstavek 13. člena in drugi odstavek 16. člena ZRLI. Drugemu odstavku 12.a člena in drugemu odstavku 16. člena ZRLI očita, da se sedemdnevni rok za vložitev obvestila o referendumski pobudi izteče že sredi zadnjega dneva roka (z iztekom poslovnega časa pristojne službe Državnega zbora) in ne šele s potekom zadnjega dneva. Če pobudnik obvestilo o referendumski pobudi vloži zadnji dan sedemdnevnega roka, lahko v najboljšem primeru šele naslednji dan dobi obvestilo predsednika Državnega zbora o tem, ali bo v skladu s prvim odstavkom 16.a člena ZRLI določil koledarski rok za zbiranje potrebnih štirideset tisoč podpisov. Pobudnik opozarja, da v primeru negativne odločitve predsednika Državnega zbora referendumski pobudnik nima nobene možnosti izpodbijati odločitve, niti ne more pravočasno doseči začasne odredbe po 32. členu Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – ZUS-1), saj v skladu s prvim odstavkom 91. člena Ustave predsednik republike zakon razglasi že osmi dan po sprejetju v Državnem zboru. Pobudnik meni, da je zaradi takšne ureditve prepuščen dobri volji predsednika Državnega zbora, saj njegov posamični akt dobi šele potem, "ko je vsega že konec". Ker zoper odločitev predsednika Državnega zbora referendumski pobudnik nima na voljo učinkovitega pravnega sredstva, naj bi bila podana kršitev pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Poleg tega pobudnik meni, da bi moral 13. člen ZRLI omogočiti zadržanje razglasitve zakona tudi v primeru, ko bi pobudnik referenduma v določenem roku izpodbijal obvestilo predsednika Državnega zbora, da ne bo razpisal zbiranja podpisov. Obstoj te pravne praznine v drugem odstavku 13. člena ZRLI naj bi bil v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Pobudnik nazadnje opozarja tudi na po njegovem mnenju protiustavno razlikovanje (drugi odstavek 14. člena Ustave) med referendumskimi pobudniki in poslanci; namreč, kadar referendum predlaga deset poslancev oziroma zahteva trideset poslancev, imajo ti čas, da predlog oziroma zahtevo vložijo do polnoči zadnjega dne sedemdnevnega roka od sprejetja zakona, medtem ko mora referendumski pobudnik, ki se opira na podporo volivcev, to storiti že do poteka poslovnega časa.
5. Državni zbor na pobudi ni odgovoril.
6. O pobudah je mnenje posredovala Vlada Republike Slovenije. Glede prve pobude Vlada meni, da je petintridesetdnevni rok iz tretjega odstavka 12.a člena ZRLI ustrezen, in to tudi, če ga povežemo s 16.b členom ZRLI, ki določa formalne pogoje za dajanje podpore referendumski pobudi. Vlada ocenjuje, da drugi in tretji odstavek 16. člena ZRLI nista v neskladju s 3. in 38. členom Ustave, kajti v tretjem odstavku 16. člena je določeno, da se osebni podatki o volivcih s seznama podpore varujejo kot zaupni. Tudi glede 16.a člena ZRLI Vlada meni, da ta ni protiustaven. Roki v tej določbi naj bi bili dovolj natančno določeni in naj bi dajali referendumskemu pobudniku dovolj časa za ustrezno pripravo na zbiranje podpisov. V zvezi s 16.b členom ZRLI Vlada navaja, da je natančna evidenca podpisov pred pristojnim državnim organom nujno potrebna, zato mora zakon natančno določati pogoje, ki so potrebni za oddajo podpisov podpore. Obličnost za dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma je nujna, saj bi zbiranje podpisov "na ulici" pomenilo nevarnost zlorabe instituta referenduma. Vlada meni, da 16.a in 16.b člen ZRLI omogočata vsakemu volivcu, da s svojim podpisom izrazi podporo zahtevi za razpis referenduma. Tudi delovni čas upravnih enot naj ne bi bil ovira. Vlada nazadnje meni, da drugi oddelek II. poglavja ZRLI, ki ne predvideva več predhodnega zakonodajnega referenduma, ni v neskladju s 3. členom Ustave, saj ne pomeni kršitve in omejevanja pravice do neposrednega izvrševanja oblasti.
7. Glede druge pobude Vlada meni, da pomeni sedemdnevni rok, ki je določen v 12.a členu ZRLI, v zvezi s formalnimi pogoji iz drugega odstavka 16. člena ZRLI ustrezno podlago za uresničevanje pravice do neposrednega izvrševanja oblasti in ne pomeni kršitve pravice do pravnega sredstva ali pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Glede različnega izteka roka iz drugega odstavka 12.a člena ZRLI za referendumskega pobudnika oziroma za poslance Državnega zbora pa Vlada meni, da je takšno razlikovanje upravičeno, ker mora biti pobuda podprta z dva tisoč petsto podpisi volivcev, ki jih mora pristojna služba Državnega zbora do naslednjega dne prešteti in preveriti.
B. – I.
8. Ustavno sodišče je pobudi združilo zaradi skupnega odločanja in obravnavanja.
9. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V obravnavanem primeru pobudnika utemeljujeta pravni interes z dejstvom, da sta bila v času vložitve oziroma neposredno pred vložitvijo svoje pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti udeleženca v postopku za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Stranka Slovenskega Naroda je bila pobudnik za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Protokola o pristopu Republike Hrvaške k Severnoatlantski pogodbi (Uradni list RS, št. 23/09, MP, št. 6/09 – MPPHSAP), Mednarodni zavod MIR pa je bil pobudnik za razpis referenduma o Zakonu o soobstoju gensko spremenjenih rastlin z ostalimi kmetijskimi rastlinami (Uradni list RS, št. 49/09 – ZSGSROKR). Čeprav sta bila medtem oba zakona že uveljavljena in zakonodajnih referendumov ni mogoče več izvesti, je Ustavno sodišče pobudnikoma priznalo pravni interes za izpodbijanje nekaterih določb ZRLI, kajti očitki, ki jih naslavljata na ureditev referenduma, kažejo, da se zastavlja vprašanje učinkovitega izvrševanja ustavne pravice volivcev, da o zakonu zahtevajo razpis zakonodajnega referenduma (drugi odstavek 90. člena Ustave) in s tem dosežejo neposredno izvrševanje zakonodajne oblasti, kakor jim to zagotavljata drugi odstavek 3. člena ter 44. člen v zvezi z 90. členom Ustave.
10. Pobudnika glede na svoj položaj v navedenih referendumskih postopkih (v okviru svojih očitkov) izkazujeta pravni interes samo za presojo tistih določb ZRLI, ki se neposredno nanašajo na položaj pobudnika za razpis referenduma v t. i. predhodnem referendumskem postopku. Prva pobudnica zato ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje drugega in tretjega odstavka 16. člena ZRLI z vidika kršitve varstva osebnih podatkov volivcev, ki so dali podporo referendumski pobudi, saj se takšen očitek nanaša na pravni položaj posameznih volivcev, ne pa neposredno na položaj politične stranke kot pobudnice za razpis referenduma. Prva pobudnica tudi ne izkazuje pravnega interesa za presojo 16.b člena ZRLI (razen za drugi odstavek 16.b člena), ki ureja načine in postopke, v skladu s katerimi volivci dajejo podporo zahtevi za razpis referenduma; tudi te določbe se ne nanašajo neposredno na pravni položaj referendumskega pobudnika, temveč na pravni položaj posameznih volivcev, ki želijo dati podporo referendumski zahtevi. Prav tako prva pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje drugega oddelka II. poglavja ZRLI, češ da ne ureja predhodnega zakonodajnega referenduma; tudi to vprašanje ni povezano s pravnim položajem referendumskega pobudnika v referendumskem postopku. Glede teh določb ZRLI je zato Ustavno sodišče pobudo zavrglo (3. točka izreka).
B. – II.
11. Pobudnika glede nekaterih izpodbijanih določb oziroma v zvezi z nekaterimi očitki sicer izkazujeta pravni interes za presojo ustavnosti, vendar so njuni očitki očitno neutemeljeni. Tako je očitno neutemeljen očitek prve pobudnice, da je v neskladju z Ustavo, da ZRLI referendumskemu pobudniku v zadnji fazi predhodnega postopka ne dopušča zbiranja podpisov "na ulici", temveč lahko volivci dajo podporo samo z osebnim podpisovanjem obrazcev pred pristojnim državnim organom (drugi odstavek 16.b člena ZRLI). Drugo fazo predhodnega postopka, tj. zbiranje podpisov štirideset tisoč volivcev v podporo zahtevi za razpis referenduma, ureja 16.b člen ZRLI. Zbiranje podpisov se v tej fazi razlikuje od zbiranja podpisov najmanj dva tisoč petsto volivcev iz drugega odstavka 16. člena ZRLI. V drugi fazi predhodnega postopka gre za izpolnitev pogoja, da mora pobuda za razpis referenduma dobiti dovolj podpore volivcev, da postane zahteva, na podlagi katere Državni zbor nato mora razpisati zakonodajni referendum (drugi odstavek 90. člena Ustave). Ustavno sodišče je že v odločbi U-I-217/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 24/05, in OdlUS XIV, 6) sprejelo stališče, da je vloga referendumskega pobudnika v tej fazi sicer pomembna, saj je od njegovega angažiranja v precejšnji meri odvisno, ali bo pobuda postala zahteva, vendar pa mora država poleg učinkovitega izvrševanja pravice do referendumskega odločanja zagotoviti tudi, da pri tem ne bo prihajalo do morebitnih nepravilnosti ali celo zlorab. Zakonodajalec ima zato pooblastilo, da po svoji presoji izbere tisti način dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma, za katerega meni, da bo zadostil navedenim ciljem. Za presojo, ali bi bil kakšen drug način dajanja podpore bolj ustrezen od veljavnega, Ustavno sodišče ni pristojno. Pristojno bi bilo le v primeru, če bi bil način dajanja podpore določen tako, da bi dejansko onemogočal oziroma nesorazmerno oteževal izražanje podpore referendumski zahtevi, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.
12. Očitno neutemeljen je tudi očitek, da je petintridesetdnevni rok, ki ga tretji odstavek 12.a člena ZRLI določa za zbiranje podpisov za referendumsko zahtevo, nedoločen oziroma da je negotovo, koliko časa ima referendumski pobudnik dejansko na razpolago za zbiranje potrebnih štirideset tisoč podpisov. Strinjati se je sicer mogoče z očitkom prve pobudnice, da lahko imajo referendumski pobudniki zaradi vikendov in praznikov na voljo različno število delovnih dni, v katerih lahko učinkovito zbirajo podpise za referendumsko zahtevo. Vendar zaradi tega petintridesetdnevni rok, ki ga Zakon predvideva za zbiranje podpisov podpore, ni nedoločen. Potem ko je ugotovljeno, da je referendumska pobuda vložena v skladu z zakonom, rok za zbiranje podpisov določi predsednik Državnega zbora. To mora storiti v sedmih dneh po prejemu pobude. Rok za zbiranje podpisov se določi kot koledarski rok, torej tako, da se datumsko določita dneva, ko rok začne oziroma preneha teči (prvi odstavek 16.a člena ZRLI). Predsednik Državnega zbora mora pri določitvi koledarskega roka še upoštevati, da morata biti zahteva za razpis referenduma in rok za zbiranje podpisov najmanj en dan pred začetkom roka objavljena v medijih (drugi odstavek 16.a člena ZRLI). Popolnoma jasno je torej, da ima posamezni volivec na voljo petintrideset koledarskih dni, da pred pristojnim državnim organom in v času njegovega poslovnega časa podpiše obrazec podpore referendumski zahtevi. Zato so navedbe o neskladju te določbe z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave očitno neutemeljene.
13. Tudi očitek, da je petintridesetdnevni rok prekratek (prva pobudnica meni, da bi moral imeti referendumski pobudnik na voljo vsaj sto dni za zbiranje podpisov), je očitno neutemeljen. Zakonska določitev dolžine roka, ki je na voljo za zbiranje podpisov štirideset tisoč volivcev, sodi v način izvrševanja pravice do referendumskega odločanja, ki je v polju proste presoje zakonodajalca. Ustavno sodišče lahko pri tem presoja le, ali je rok nerazumen, torej ali za posameznega volivca oziroma za referendumskega pobudnika pomeni takšno breme, ki mu onemogoča ali vsaj nesorazmerno otežuje izvrševanje njegove pravice, da skupaj z drugimi volivci zahteva razpis zakonodajnega referenduma. Prva pobudnica tega ne zatrjuje, njeni očitki so pavšalni in neutemeljeni. Zgolj dejstvo, da ne bo vsak referendumski pobudnik uspešen pri zbiranju podpisov za razpis referenduma oziroma da krajši rok po naravi stvari praviloma zahteva tudi večjo angažiranost referendumskega pobudnika, namreč ne pomeni, da je petintridesetdnevni rok nerazumno kratek.
14. Očitno neutemeljen je tudi očitek drugega pobudnika, da drugi odstavek 12.a člena ZRLI neupravičeno razlikuje med referendumskimi pobudniki in poslanci, češ da lahko deset poslancev predlaga oziroma trideset poslancev zahteva referendum do polnoči zadnjega dne sedemdnevnega roka od sprejetja zakona, medtem ko mora referendumski pobudnik, ki se opira na podporo volivcev, pobudo vložiti že do poteka poslovnega časa pristojne službe Državnega zbora. Glede na to, da mora biti pobuda za razpis referenduma podprta s podpisi dva tisoč petsto volivcev, ki jih je treba prešteti in preveriti njihovo verodostojnost, je takšno razlikovanje na prvi pogled upravičeno in celo nujno potrebno.
15. Ker so očitki glede drugega in tretjega odstavka 12.a člena ter drugega odstavka 16.b člena ZRLI očitno neutemeljeni, je Ustavno sodišče pobudi v tem delu zavrnilo (2. točka izreka).
16. Drugi odstavek 13. člena in prvi odstavek 16.a člena ZRLI pobudnika izpodbijata z očitkom, da zoper akt predsednika Državnega zbora, s katerim ta obvesti pobudnika za razpis referenduma, da pobuda ni bila vložena v skladu z zakonom ter da zato niso izpolnjeni zakonski pogoji za določitev koledarskega roka za zbiranje podpisov, ni zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo oziroma sodno varstvo. Ustavno sodišče je sicer že večkrat ponovilo stališče, da je ta akt predsednika Državnega zbora po svoji naravi posamičen akt in da je zoper njega zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ker pa se v obravnavani zadevi postavlja vprašanje, ali je takšna ureditev sodnega varstva sploh ustrezna v referendumskih zadevah, je Ustavno sodišče pobudnikoma priznalo pravni interes za izpodbijanje drugega odstavka 13. člena in prvega odstavka 16.a člena ZRLI. V tem delu je pobudi sprejelo, in ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo odločanje o stvari sami.
17. Glede na to, da je očitek, ki ga drugi pobudnik naslavlja na drugi odstavek 13. člena ZRLI, mogoče nasloviti tudi na prvi odstavek 16.a člena ZRLI, je Ustavno sodišče štelo, da oba pobudnika izpodbijata prvi odstavek 16.a člena ZRLI, in je presojo ustavnosti opravilo samo v zvezi s to zakonsko določbo.
B. – III.
18. Ustava v drugem odstavku 3. člena določa temeljno načelo državne ureditve, po katerem ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo državljanke in državljani izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Načelo neposrednega izvrševanja oblasti že na ustavni ravni izpeljuje 90. člen Ustave, ki ureja zakonodajni referendum kot obliko neposrednega izvrševanja zakonodajne funkcije.[1] V ZRLI je zakonodajalec določil, da volivci zakonodajno oblast, kadar jo izvršujejo neposredno, izvajajo na naknadnem zakonodajnem referendumu. Na njem volivci odločajo o potrditvi zakona, ki ga je sprejel Državni zbor, pred njegovo razglasitvijo (9. člen ZRLI). Državni zbor lahko razpiše zakonodajni referendum po lastni odločitvi,[2] mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volivcev (drugi odstavek 90. člena Ustave in 12. člen ZRLI).
19. Referendumski postopek glede zakonodajnega referenduma, ki ga zahtevajo volivci, se začne s t. i. predhodnim postopkom, ki je razdeljen na dve fazi. Prva faza se začne s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Pobudo lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov (prvi odstavek 16. člena ZRLI). Pobudnik mora o svoji pobudi v sedmih dneh po sprejetju zakona obvestiti predsednika Državnega zbora (drugi odstavek 12.a člena ZRLI), pobuda pa mora biti podprta s podpisi najmanj dva tisoč petsto volivcev (drugi odstavek 16. člena ZRLI). Izpodbijani prvi odstavek 16.a člena ZRLI ne določa izrecno, kdo je pristojen za presojo, ali je pobuda za razpis referenduma vložena v skladu z zakonom. Iz 20. člena ZRLI izhaja samo, da predsednik Državnega zbora ugotavlja, ali je referendumsko vprašanje formalno oblikovano na pravilen način (tako kot to zahteva 16.c člen ZRLI [3]). Iz tretjega odstavka 16. člena ZRLI[4] pa je vendarle mogoče ugotoviti, da presojo, ali je referendumska pobuda podprta z verodostojnimi podpisi najmanj dva tisoč petsto volivcev, opravi predsednik Državnega zbora ob pomoči pristojne službe Državnega zbora[5] in Ministrstva za notranje zadeve. Če je referendumska pobuda vložena v skladu z zakonom, se začne druga faza predhodnega referendumskega postopka – zbiranje podpisov štirideset tisoč volivcev. Predsednik Državnega zbora mora v sedmih dneh po prejemu pobude določiti koledarski rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. O določitvi roka se istočasno obvesti pobudnik referenduma (prvi odstavek 16.a člena ZRLI). Oznaka zahteve za razpis referenduma in koledarski rok, določen za zbiranje podpisov, se najpozneje en dan pred začetkom teka roka objavita tudi v medijih (drugi odstavek 16.a člena ZRLI).
20. Glede na očitke pobudnikov je treba v obravnavanem primeru odgovoriti na vprašanje, ali mora biti zoper negativno odločitev predsednika Državnega zbora (tj. da ne bo določil roka za zbiranje podpisov) zagotovljeno sodno varstvo.
21. Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je akt predsednika Državnega zbora, s katerim ta obvesti referendumskega pobudnika, da ne bo določil roka za zbiranje podpisov, po svoji naravi posamičen akt in da mora biti zoper njega zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu (tako v odločbah št. U-I-104/01 z dne 18. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123) in št. U-I-217/02 ter v sklepih št. U-I-346/98 z dne 26. 10. 2000 (OdlUS IX, 255), št. U-I-287/02 z dne 21. 11. 2002 (OdlUS XI, 241), št. U-I-138/03 z dne 17. 2. 2005 in št. U-I-49/08 z dne 15. 10. 2008).
22. Po presoji Ustavnega sodišča je treba stališče, da mora biti zoper obvestilo predsednika Državnega zbora, izdano na podlagi prvega odstavka 16.a člena ZRLI, zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, ponovno pretehtati. Pri tem je Ustavno sodišče izhajalo iz načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.
23. Načelo delitve oblasti je temeljno načelo organizacije državne oblasti. V primerljivih ustavnih ureditvah je to načelo podrobneje izpeljano na različne načine. Na splošno pa je za sodobno pojmovanje tega načela značilno, da so organi, ki opravljajo temeljne funkcije državne oblasti, pri svojem delovanju relativno samostojni in neodvisni od drugih organov, tako da nobeden od njih ne more prevladati. Med njimi obstaja prefinjen sistem vzajemne kontrole, omejevanja, brzdanja, prepletene soodvisnosti in ravnovesja (t. i. sistem nadzora in ravnotežja).[6]
24. Glede na to, da gre za ustavno načelo par exellence, so temeljna pravila, ki urejajo položaj in razmerja med nosilci posameznih funkcij državne oblasti, določena že v Ustavi. Vsebina načela delitve oblasti so ustavnopravna razmerja med posameznimi vejami oblasti. Z zakoni je zato mogoče to ustavno materijo le natančneje razčleniti in določiti, ni pa mogoče uvajati mehanizmov nadzora in ravnotežij, ki jih v temeljih ne predvideva že Ustava.
25. V okviru načela delitve oblasti zakonodajno funkcijo praviloma izvršuje Državni zbor kot splošno izvoljeno predstavniško telo. Zakonodajno funkcijo pa lahko neposredno izvršujejo tudi volivci, in sicer tako, da na predlog kvalificiranih predlagateljev na naknadnem zakonodajnem referendumu odločijo, ali naj se zakon, ki ga je Državni zbor že sprejel, potrdi ali zavrne. Referendumski postopek je zato del zakonodajnega postopka v širšem smislu. V ožjem smislu zakonodajni postopek tako pomeni postopek sprejemanja zakona v Državnem zboru,[7] v širšem smislu pa vključuje tudi zakonodajno iniciativo (88. člen Ustave), suspenzivni veto Državnega sveta (drugi odstavek 91. člena Ustave), zakonodajni referendum (90. člen Ustave), razglasitev zakona (prvi odstavek 91. člena in druga alineja prvega odstavka 107. člena Ustave) ter objavo zakona v Uradnem listu Republike Slovenije (154. člen Ustave ).[8] Temeljna pravila, ki določajo pristojnosti in razmerja med subjekti, ki sodelujejo pri nastajanju zakona, so torej določena že v Ustavi in so tako na ustavni ravni odraz načela delitve oblasti.
26. Ustava v postopku nastajanja zakonov ne predvideva sodnega nadzora nad odločitvami organov oziroma njihovih predstavnikov, sprejetimi v okviru zakonodajnega postopka. Zato tudi v referendumskem postopku brez ustrezne podlage v Ustavi ne more biti predvideno vmešavanje (vključevanje, vpletanje) sodne veje oblasti. To pomeni, da načelo delitve oblasti, kakor je izpeljano v Ustavi, pomeni oviro za določitev sodnega varstva v postopku naknadnega zakonodajnega referenduma.
27. V skladu s prvo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave nadzor nad izvrševanjem zakonodajne funkcije izvaja Ustavno sodišče. Na podlagi te določbe je Ustavno sodišče pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo. Pri tem ne presoja le tega, ali so zakoni po vsebini skladni z Ustavo, temveč tudi, ali so bili sprejeti po postopku, ki je bil v skladu z Ustavo.[9] Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavnih pravil zakonodajnega postopka.[10] Načelo delitve oblasti je v Ustavi torej izpeljano tako, da je predviden samo naknadni ustavnosodni nadzor nad postopkom sprejemanja zakona. V okviru te presoje Ustavno sodišče skrbi tudi za varstvo ustavne pravice volivcev do odločanja na referendumu, vključno s pravico štirideset tisoč volivcev, da zahtevajo razpis referenduma. Če bi državni organi, vpleteni v referendumski postopek, s svojimi akti ali ravnanjem kršili to ustavno pravico volivcev, bi bil zakon, o katerem bi sicer moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku. Takšen zakon bi Ustavno sodišče razveljavilo.
28. Iz navedenih ustavnopravnih razlogov Ustavno sodišče v obravnavanem primeru torej spreminja svoje stališče glede sodnega varstva zoper akt predsednika Državnega zbora, izdanega na podlagi prvega odstavka 16.a člena ZRLI. Ni v neskladju z Ustavo, če ZRLI zoper akt predsednika Državnega zbora, s katerim ta obvesti referendumskega pobudnika, da ne bo določil roka za zbiranje podpisov, ne določa posebnega sodnega varstva. Zlorabe ali nepravilnosti, ki jih zagrešijo državni organi v predhodnem referendumskem postopku in ki pomenijo kršitev ustavne pravice do odločanja na referendumu ali pravice zahtevati razpis referenduma, lahko pobudnik zakonodajnega referenduma uveljavlja s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona, o katerem naj bi se odločalo na referendumu.
29. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče odločilo, da prvi odstavek 16.a člena ZRLI ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Člen 90 Ustave določa: "(1) Državni zbor lahko o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum. Državni zbor je vezan na izid referenduma. (2) Državni zbor lahko razpiše referendum iz prejšnjega odstavka na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volivcev. (3) Pravico glasovanja na referendumu imajo vsi državljani, ki imajo volilno pravico. (4) Predlog je na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so glasovali. (5) Referendum se ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev."
[2] Na pobudo najmanj desetih poslancev, poslanske skupine, predlagatelja zakona ali Vlade (prvi odstavek 11. člena ZRLI).
[3] Člen 16.c ZRLI določa: "Zahteva za razpis referenduma, pobuda volivcem in pobuda državnemu zboru vsebujejo referendumsko vprašanje, ki se glasi: "Ali ste za to, da se uveljavi zakon … (navesti naslov zakona), ki ga je sprejel državni zbor na seji dne …?"
[4] Tretji odstavek 16. člena ZRLI določa: "Predsednik državnega zbora, pristojna služba državnega zbora in ministrstvo, pristojno za vodenje evidence volilne pravice, varujejo osebne podatke volivcev s seznama iz prejšnjega odstavka, razen podatkov o pobudniku, kot zaupne."
[5] Drugi odstavek 185. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo – PoDZ) določa, da "pred razpisom referenduma poda zakonodajno-pravna služba mnenje o tem, ali zahteva za razpis referenduma izpolnjuje vse z zakonom predpisane pogoje".
[6] L. Šturm, Omejitev oblasti: ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana 1998, str. 13. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94, in OdlUS III, 89) in št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71).
[7] V tem smislu pojem zakonodajnega postopka opredeljuje 89. člen Ustave, ki ima naslov "Zakonodajni postopek" in določa, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom drugače določeno.
[8] Prim. s 25. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 18. 6. 2001 (Uradni list št. 52/01, in OdlUS X, 123).
[9] Tudi tretji odstavek 21. člena ZUstS določa, da pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti predpisi sprejeti.
[10] V postopku pred Ustavnim sodiščem je torej potem, ko je bil zakon že sprejet in je začel veljati, mogoče izpodbijati samo vsebino zakona ali samo postopek, po katerem je bil zakon sprejet, ali oboje hkrati (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98, in št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997, Uradni list RS, št. 65/97, in OdlUS VI, 127).