U-I-128/11
Natisni
Opravilna št.:
U-I-128/11
Datum odločitve:
14. 2. 2013
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 20/2013
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2013:U.I.128.11
Akt:
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) (ZSPJS), 49.a čl.
Izrek:
Člen 49a Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Avtentična razlaga po svoji vsebini razlaga 49.a člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in ne spreminja oziroma dopolnjuje tega zakona mimo zakonodajnega postopka. Člen 49.a Zakona o sistemu plač v javnem sektorju glede vsebine, ki mu jo je dala avtentična razlaga, zato ni v neskladju z 89. členom, 2. členom, četrtim odstavkom 153. člena in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.2.51.4.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Računsko sodišče.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 89, 153.4, Ustava [URS] 
Člen 21.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Računsko sodišče Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
21. 6. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30017
Dokument v PDF obliki:
U-I-128-11.pdf
172 KB
Prenesite datoteko
U-I-128-11 - LM dr. Sovdat.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
U-I-128/11-18
14. 2. 2013
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča Republike Slovenije, na seji 14. februarja 2013
odločilo:
Člen 49a Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Računsko sodišče vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) z vsebino, kot jo določa Avtentična razlaga 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 35/11 – v nadaljevanju avtentična razlaga). Zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena in 89. členom Ustave. Zahtevo vlaga v zvezi s postopkom revizije računovodskih izkazov in pravilnosti poslovanja, vodenim na podlagi sklepa o izvedbi revizije št. 322-7/2010/3 z dne 1. 7. 2010.
2. Predlagatelj zatrjuje, da avtentična razlaga spreminja vsebino norme, ki jo razlaga. Kot takšna naj bi bila v neskladju z 2. in 89. členom Ustave. Avtentična razlaga naj bi omogočala, da se pri prevedbi nominalnega zneska osnovne plače delovnega mesta oziroma naziva upošteva količnik, ki je bil za delovno mesto oziroma naziv določen v individualnem delovnopravnem aktu javnega uslužbenca, zadnjem veljavnem v mesecu pred izplačilom plač po novih predpisih, in to ne glede na to, ali je bil količnik v tem aktu določen v skladu s predpisi. Takšna razlaga naj bi bila v neskladju s prvotno vsebino 49.a člena ZSPJS. Predlagatelj pri tem opozarja na prvi odstavek 49.a člena ZSPJS, ki naj bi določal, da se prevedba opravi po predpisih in kolektivnih pogodbah, ki so se uporabljali do izplačila plač po ZSPJS. Avtentični razlagi očita tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker brez razumnega razloga dopušča različno obravnavanje javnih uslužbencev v primerljivih položajih. Javni uslužbenci, ki lahko ohranijo nezakonito določene previsoke količnike, naj bi bili v ugodnejšem položaju v primerjavi s tistimi, ki so imeli pred prevedbo nezakonito prenizko določen količnik, česar ni mogoče popraviti. Javni uslužbenci, ki so jim bili nezakonito določeni previsoki količniki, pa so tudi v ugodnejšem položaju od tistih, ki so takšen količnik pridobili zakonito.
3. Državni zbor Republike Slovenije na navedbe v zahtevi ni odgovoril.
4. Vlada Republike Slovenije v svojem mnenju o zahtevi navaja, da ne gre za spremembo oziroma dopolnitev zakona, temveč v skladu z veljavnimi predpisi sprejeto obvezno razlago nejasne določbe 49.a člena ZSPJS, zlasti njenih prvih treh odstavkov. Navaja, da osnovne plače javnih uslužbencev in funkcionarjev niso bile niti v plačnem sistemu pred uvedbo novega plačnega sistema niti niso v novem plačnem sistemu določene s predpisi in kolektivnimi pogodbami, temveč s konkretnimi individualnimi akti. Vlada sicer pritrjuje predlagatelju, da je ob uporabi izključno jezikovne razlage mogoče prvi odstavek 49.a člena ZSPJS razlagati, kot ga razlaga predlagatelj, vendar poudarja, da je treba jezikovno razlago dopolniti in preveriti še z drugimi razlagami. Sistemsko je sporna določba umeščena med prehodne in končne določbe v podpoglavju, ki določa način prehoda na novi plačni razred in elemente plače, ki so podlaga za prehod na novi plačni sistem. Določba sama naj bi urejala le način izračuna nominalnih zneskov osnovnih plač, ki so osnove za nadaljnjo določitev plačnih razredov. Edini namen prehodnih določb ZSPJS naj bi bil izključno izvedba prehoda iz starega v novi plačni sistem in ne poseganje v pravnomočne oziroma veljavno sklenjene individualne delovnopravne akte, kot tudi ne odprava nepravilnosti, ki so bile izvedene v prejšnjem plačnem sistemu. Ta namen naj bi izhajal tudi iz 49.f člena ZSPJS, ki ureja varovane plače, ter iz določb 3. in 3.a člena ZSPJS, sprejetih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 53/05 – v nadaljevanju ZSPJS-D). Navedene določbe naj bi omogočale poseganje v nepravilno določene plače po ZSPJS, vendar le v akte, s katerimi je bila določena plača javnega uslužbenca v novem plačnem sistemu. Do takrat pa naj ne bi bilo zakonske podlage za poseganje v individualne delovnopravne akte o plači, razen s pravnimi sredstvi, ki so bili časovno omejeni. Sicer bi morala obstajati določba v prehodnih določbah ZSPJS, na podlagi katere bi bil delodajalec zavezan poseči v veljavne akte o določitvi plače pred prehodom v novi plačni sistem in pred izvedbo prevedbe vzpostaviti zakonito stanje. Vlada zavrača tudi očitke predlagatelja o neskladnosti avtentične razlage s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker meni, da enako obravnava primerljive položaje.
5. Predlagatelj se v odgovoru na mnenje Vlade ne strinja z zaključkom Vlade, da bi moral ZSPJS izrecno določiti obveznost delodajalca, da vzpostavi zakonito stanje glede pravilnosti določitve plače pred prevedbo plače. Meni, da bi bila potrebna jasna in nedvoumna določba, če bi zakonodajalec dejansko želel, da se prevedejo plače ne glede na njihovo zakonitost. Strinja se sicer z Vlado, da je edini namen prehodnih določb ZSPJS izvedba prehoda iz starega v novi plačni sistem, vendar po mnenju predlagatelja le za plače, ki so bile določene skladno s predpisi in kolektivnimi pogodbami. Drugačno stališče Vlade naj ne bi imelo podlage v jezikovni, sistematični in zgodovinski razlagi. Vsebina avtentične razlage, ki podeli zakonitost plačam, ki so bile določene v neskladju s predpisi in kolektivnimi pogodbami, pomeni kršitev načela zakonitosti iz 2. člena Ustave oziroma četrtega odstavka 153. člena Ustave. Uzakonitev nepravilnih upravnih aktov na področju delovnih razmerij in pogodb o zaposlitvi, ki določajo plače javnih uslužbencev, je zato po mnenju predlagatelja mogoča samo z jasno in izrecno zakonsko določbo, ki je sprejeta v postopku, predpisanem za sprejetje zakona. Z avtentično razlago naj bi bili neenako obravnavani vsi, ki so upoštevali pravilne količnike.
B.
6. Člen 49.a ZSPJS je v delu, na katerega se nanaša avtentična razlaga, določal:
"(1) Za določitev plačnega razreda javnega uslužbenca in funkcionarja na podlagi tega zakona se opravi prevedba nominalnih zneskov osnovnih plač, določenih za delovna mesta oziroma nazive ter funkcije in nominalnih zneskov osnovnih plač javnih uslužbencev in funkcionarjev po predpisih in kolektivnih pogodbah, ki se uporabljajo do izplačila plače po tem zakonu.
(2) Nominalni znesek osnovne plače delovnega mesta oziroma naziva, ki je podlaga za prevedbo, se določi tako, da se seštevek količnika delovnega mesta in dodatkov iz 49.b člena tega zakona, pomnoži z vrednostjo osnove za obračun plač iz četrtega odstavka tega člena.
(3) Nominalni znesek osnovne plače javnega uslužbenca in funkcionarja, ki je podlaga za prevedbo, se določi tako, da se seštevek količnika, ki ga je javni uslužbenec oziroma funkcionar dosegel z napredovanjem na delovnem mestu ali v nazivu in dodatkov iz 49.b člena tega zakona, pomnoži z vrednostjo osnove za obračun plač iz četrtega odstavka tega člena.
(4) Osnova za obračun plač iz drugega in tretjega odstavka tega člena, je za javne uslužbence in funkcionarje, za katere se uporablja izhodiščna plača po Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti, znesek izhodiščne plače za I. tarifni razred, veljavne na dan, ko se opravi prevedba. Osnova za obračun plač za javne uslužbence in funkcionarje, za katere se ne uporablja izhodiščna plača po Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti, je znesek, določen po predpisih in kolektivnih pogodbah, ki se je na dan prevedbe uporabljal za določitev njihovih plač.
(5) Na način iz tega člena se prevedejo tudi nominalni zneski osnovnih plač javnih uslužbencev, ki imajo v skladu z zakonom, aktom pristojnega organa ali pogodbo o zaposlitvi, pravico do vrnitve na delovno mesto. Pri tem se jim upošteva zadnji količnik, ki so ga dosegli z napredovanjem in dodatki, ki bi jih prejemali na delovnem mestu, na katerega se imajo pravico vrniti.
(6) Nominalni znesek osnovne plače funkcije, ki je podlaga za prevedbo, se določi na naslednji način:
a) nominalni znesek osnovne plače funkcij izvršilne oblasti (plačna podskupina A1), razen državnih sekretarjev in članov državne revizijske komisije, se določi tako, da se koeficient za določitev plače poveča za funkcijski dodatek, tako povečan koeficient pa se pomnoži z veljavno osnovo za določitev plač funkcionarjev. Nominalni znesek osnovne plače državnih sekretarjev in članov državne revizijske komisije se določi tako, da se količnik za določitev plače pomnoži z veljavno osnovo za obračun plač javnih uslužbencev, in temu prišteje znesek sredstev za delovno uspešnost;
b) nominalni znesek osnovne plače funkcij zakonodajne oblasti (plačna podskupina A2) se določi tako, da se koeficient za določitev plače poveča za funkcijski dodatek, tako povečan koeficient pa se pomnoži z veljavno osnovo za določitev plač funkcionarjev;
c) nominalni znesek osnovne plače funkcij sodne oblasti (plačna podskupina A3) se določi tako, da se koeficient za določitev plače poveča za sodniški dodatek zaradi nezdružljivosti sodniške funkcije, tako povečan koeficient pa se pomnoži z veljavno osnovo za določitev plač funkcionarjev. Pri predsednikih in podpredsednikih sodišč se koeficient, povečan za sodniški dodatek zaradi nezdružljivosti sodniške funkcije, poveča še za dodatek za vodstveno funkcijo;
d) nominalni znesek osnovne plače funkcij drugih državnih organov (plačna podskupina A4) se določi tako, da se koeficient za določitev plače poveča za funkcijski dodatek, tako povečan koeficient pa se pomnoži z veljavno osnovo za določitev plač funkcionarjev. Pri vodjih in namestnikih vodij državnih tožilstev, generalnemu državnemu pravobranilcu in namestniku generalnega državnega pravobranilca se koeficient, povečan za dodatek zaradi nezdružljivosti funkcije, poveča še za dodatek za vodstveno funkcijo, pri pravobranilcih na sedežu pa dodatek za vodenje na sedežu.
(7) Prevedba se opravi trideset dni po sprejetju vseh podzakonskih aktov in kolektivnih pogodb, potrebnih za obračun plač po tem zakonu. Informativno prevedbo opravijo delodajalci v roku treh mesecev po začetku uporabe tega zakona in jo sporočijo ministrstvu, pristojnemu za sistem plač v javnem sektorju."
7. Zakonodajalec je sprejel avtentično razlago 49.a člena ZSPJS v naslednjem besedilu:
" Določbe 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektor­ju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10 in 107/10) je treba razumeti tako, da se ob prevedbi nominalnih zneskov osnovne plače delovnega mesta oziroma naziva upošteva količnik, ki je bil za delovno mesto oziroma naziv določen v individualnem delovno pravnem aktu javnega uslužben­ca, zadnjem veljavnem v mesecu pred prvim izplačilom plač po tem zakonu. Če v individualnem delovno pravnem aktu javnega uslužbenca količnik za določitev osnovne plače delovnega mesta ni bil določen, se upošteva količnik, določen v aktu delodajalca, zadnjem veljavnem v mesecu pred prvim izplačilom plač po tem zakonu. Ob prevedbi nominalnih zneskov osnovne plače javne­ga uslužbenca se upošteva količnik za določitev osnovne plače javnega uslužbenca, ki je bil določen v individualnem delovno pravnem aktu javnega uslužbenca, zadnjem veljavnem v mesecu pred prvim izplačilom plač po tem zakonu."[1]
8. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je avtentična razlaga predpisa njegov sestavni del od njegove uveljavitve. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti oziroma zakonitosti, ker le pojasnjuje pomen določbe, na katero se nanaša (prim. sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226). Če bi organ, ki sprejema avtentično razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za avtentično razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99, in OdlUS VIII, 232; št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06, in OdlUS XV, 53; št. U-I-64/08 z dne 6. 11. 2008, Uradni list RS, št. 109/08, in OdlUS XVII, 57, in št. U-I-103/11 z dne 8. 12. 2011, Uradni list RS, št. 105/11).
9. ZSPJS je v javnem sektorju postopoma uvedel novi plačni sistem. S 1. 8. 2008 so na novi plačni sistem, zadnji v javnem sektorju, prešli javni uslužbenci.[2] ZSPJS je uvedel sistem nominalnih zneskov bruto plač, kar pomeni, da so bili ukinjeni količniki, ki so bili do uvedbe novega plačnega sistema podlaga za določitev osnovne plače javnega uslužbenca na podlagi Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in 36/96 – v nadaljevanju ZRPJZ).[3]
10. Prevedbo oziroma prehod iz starega v novi plačni sistem je ZSPJS uredil v prehodnih določbah, v 49.a do 49.c členu. Prehod je temeljil na prevedbi nominalnega zneska 1) osnovne plače delovnega mesta oziroma naziva in 2) osnovne plače javnega uslužbenca, doseženega v prejšnjem plačnem sistemu, tj. po predpisih in kolektivnih pogodbah, ki so se uporabljali do izplačila plače po ZSPJS (prvi odstavek 49.a člena ZSPJS). Javnemu uslužbencu se je nominalni znesek osnovne plače, ki je bila podlaga za prevedbo, določil tako, da se je seštevek količnika, ki ga je javni usužbenec dosegel z napredovanjem na delovnem mestu ali v nazivu, in dodatkov iz 49.b člena ZSPJS pomnožil z vrednostjo osnove za obračun iz četrtega odstavka 49.a člena ZSPJS (tretji odstavek 49.a člena ZSPJS). Na podlagi prevedene plače delovnega mesta oziroma naziva (drugi odstavek 49.a člena ZSPJS) in plače javnega uslužbenca (tretji odstavek 49.a člena ZSPJS) je sledila uvrstitev nominalnega zneska vrednosti delovnega mesta oziroma naziva ter nominalnega zneska osnovne plače javnega uslužbenca v plačni razred na plačni lestvici novega plačnega sistema (49.c člen ZSPJS). Za prevedbo je bil zadolžen delodajalec (drugi odstavek 48. člena ZSPJS).[4]
11. Bistvena sestavina prevedbe je bila osnovna plača javnega uslužbenca, ki jo je ta dosegel v prejšnjem plačnem sistemu. Podlaga za prevedbo je bila namreč osnovna plača javnega uslužbenca, ki jo je ta dosegel z napredovanji na delovnem mestu oziroma v nazivu (seštevek količnika), z dodatki, vključenimi v njegovo osnovno plačo. Osnovna plača javnega uslužbenca je bila določena na podlagi predpisov in kolektivnih pogodb, praviloma v individualnem delovnopravnem aktu javnega uslužbenca (sklep, odločba, pogodba o zaposlitvi). Na ta akt odkazuje avtentična razlaga.
12. Sporna za predlagatelja je prevedba morebitnih nezakonitih plač. Meni namreč, da je zakonodajalec s sklicevanjem v avtentični razlagi na individualni delovnopravni akt javnega uslužbenca onemogočil preverjanje zakonitosti plač, ki so bile določene v nasprotju z veljavnimi predpisi oziroma kolektivnimi pogodbami in so bile kot takšne tudi prevedene v novi plačni sistem, s čimer naj bi jim naknadno podelil zakonitost. Iz navedenega izhaja, da je predlagatelju v zvezi z avtentično razlago sporno dvoje – obseg prevedbe in način preverjanja zakonitosti plač ob prevedbi.
13. Iz 49.a člena ZSPJS in avtentične razlage k temu členu izhaja, da urejata zgolj prevedbo plače javnega uslužbenca ob prehodu iz prejšnjega na novi plačni sistem s prevedbo nominalnega zneska osnovne plače javnega uslužbenca, določenega v individualnem delovnopravnem aktu, zadnjem veljavnem v mesecu pred izplačilom plač po novih predpisih, in uvrstitev prevedene plače javnega uslužbenca v novi plačni sistem. Ker je zakonodajalec določil, da se prevede plača, ki je bila določena po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZSPJS, s tem ni izrazil zahteve, naj se najprej preveri, ali je bila ta plača določena v skladu s predpisi, in se plača šele nato prevede v novi plačni sistem, temveč je zgolj določil, za katero plačo gre – za zadnjo plačo, določeno po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZSPJS. Zakonodajalec je glede na navedeno v sistemu izhajal iz tega, da je plača določena zakonito. Že jezikovna razlaga prvega odstavka 49.a člena ZSPJS narekuje takšno razumevanje.
14. Čeprav zakonodajalec trenutka prehoda v novi plačni sistem ni vezal na istočasno preverjanje zakonitosti plač javnih uslužbencev v starem plačnem sistemu, to ne pomeni, da je pristal na to, da se v novi plačni sistem prevedejo in prenesejo morebitno nepravilno oziroma nezakonito določene plače starega plačnega sistema. Način uveljavljenja vrnitve napačno določene in izplačane plače je zakonodajalec uredil v 3.a členu ZSPJS.[5] Določba je bila sprejeta z ZSPJS-D in se uporablja od 1. 7. 2005, kar pomeni, da je že učinkovala pred dejansko uveljavitvijo novega plačnega sistema v praksi. Vlada sicer meni, da je glede na umestitev določbe v sistemski del zakona na njeni podlagi mogoče posegati le v akte, s katerimi je bila določena plača javnega uslužbenca v novem plačnem sistemu, in ne v akte, s katerimi je bila določena plača na podlagi predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZSPJS. Meni, da bi drugačen namen zakonodajalca terjal sprejetje posebne prehodne določbe o tem. Po presoji Ustavnega sodišča takšen zakonodajalčev namen ne izhaja iz zakonodajnega gradiva, [6] niti takšne razlage ne omogoča jezikovna razlaga, niti je ne podpira sistemska razlaga zakonskega besedila. Zakonodajalec je jasno zapisal v tretjem odstavku 3. člena ZSPJS, uveljavljanem z ZSPJS-D, da se javnemu uslužbencu in funkcionarju v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu ne sme določiti plača v drugačni višini, kot je določena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi, ter s kolektivnimi pogodbami. Plača javnega uslužbenca v novem plačnem sistemu, kot je že bilo predhodno pojasnjeno, pa temelji na plači javnega uslužbenca, kot je bila določena v prejšnjem plačnem sistemu. Zakonita plača po tretjem odstavku 3. člena ZSPJS zato predpostavlja zakonitost plače prejšnjega plačnega sistema, kar izhaja tudi iz prvega odstavka 49.a člena ZSPJS. Če je ta nezakonita, je treba skladno s 3. in 3.a členom ZSPJS to nezakonitost odpraviti ne glede na to, ali se to odpravi pri prevedbi po 49.a členu ZSPJS ali kadar koli se to ugotovi. Določb 3., 3.a in 49.a člena ZSPJS zato po presoji Ustavnega sodišča ni mogoče ločeno razlagati. To je tudi v skladu s cilji, ki jih zakonodajalec zasleduje z ZSPJS – enoten in finančno obvladljiv sistem ter enako plačilo za enako delo na primerljivih delovnih mestih.
15. Za zagotavljanje zakonitosti določitve in izplačila plač je primarno zadolžen delodajalec, ki mora nemudoma začeti odpravljati ugotovljene nezakonitosti (prvi odstavek 3. člena ZSPJS). Za odpravo morebitnih nezakonitosti zaradi preveč izplačanega zneska pa je zakonodajalec pooblastil tudi predlagatelja (peti odstavek 3.a člena ZSPJS). Ta pod določenimi pogoji lahko tudi sam s tožbo pred pristojnim sodiščem zahteva vračilo preveč izplačanega zneska, lahko pa zahteva tudi popravljalne ukrepe po opravljeni reviziji po Zakonu o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12 – ZRacS-1), če revidiranec napak ne bi sam odpravil v času revizije.
16.
Avtentična razlaga glede na navedeno po svoji vsebini razlaga 49.a člen ZSPJS in ne spreminja oziroma dopolnjuje ZSPJS mimo zakonodajnega postopka. Zakonodajalec s sprejetjem avtentične razlage zato ni spremenil namena in pomena 49.a člena ZSPJS, ki ga je zasledoval že ob sprejemanju 49.a člena ZSPJS. Vsekakor ni z avtentično razlago izrazil svojega drugačnega namena, kot zatrjuje predlagatelj, to je, da presoja zakonitosti količnikov ni več mogoča, niti ni posegel v tovrstna pooblastila predlagatelja. Člen 49.a ZSPJS glede vsebine, ki mu jo je dala avtentična razlaga, zato ni v neskladju z 89. členom Ustave.
17. Ker je zakonodajalec pri prevedbi izhajal iz zakonite plače, za odpravo morebitnih nepravilnosti pa je uredil poseben postopek v ZSPJS, 49.a člen ZSPJS v izpodbijanem delu tudi ni v neskladju z načelom zakonitosti iz 2. člena in četrtega odstavka 153. člena Ustave ter z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
C.
18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07– uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat ter sodnik Zobec. Odklonilno ločeno mnenje je dala sodnica Sovdat.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] V postopku sprejemanja avtentične razlage je predlagano besedilo avtentične razlage sprva vsebovalo tudi stavek, ki se je glasil: "Skladnost količnikov za določitev osnovne plače delovnega mesta oziroma naziva in količnikov za določitev osnovne plače javnega uslužbenca s predpisi in kolektivnimi pogodbami, veljavnimi pred prehodom v nov plačni sistem, se ob prevedbi ne ugotavlja." Ta stavek v končnem besedilu avtentične razlage ni bil sprejet.
[2] Direktorji, ki so tudi javni uslužbenci, so prvi prešli na novi plačni sistem 1. 3. 2006, sledili so funkcionarji 1. 1. 2008 ter 1. 8. 2008 še javni uslužbenci.
[3] Osnovna plača se je po ZRPJZ določila na podlagi osnove za obračun plač in količnikov, določenih v skladu z zakonom (drugi odstavek 3. člena ZRPJZ). Količniki za določitev osnovnih plač delovnih mest za druge zaposlene so bili odvisni od zahtevane strokovne izobrazbe in zahtevnosti dela (prvi odstavek 6. člena ZRPJZ), količnik za določitev osnovne plače posameznega delavca pa je bil odvisen tudi od količnika, ki ga je lahko zaposleni dobil z napredovanjem (7. člen ZRPJZ).
[4] Pred dejansko prevedbo je bil delodajalec zadolžen, da opravi tudi informativno prevedbo (sedmi odstavek 49.a člena ZSPJS).
[5] Na podlagi 75. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – ZJU) se lahko deloma razveljavijo pogodba o zaposlitvi in drugi akti, s katerimi se odloči o pravicah in obveznostih javnega uslužbenca, če so posamezne določbe v škodo javnega interesa ali v neskladju z zakonom, podzakonskimi predpisi in kolektivno pogodbo, ter nadomestijo z določbami, ki so v skladu z zakonom, podzakonskimi predpisi in kolektivno pogodbo.
[6]Poročevalec DZ, št. 28/05, EPA 221-IV.
U-I-128/11-19
22. 2. 2013
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat, ki se mu pridružuje sodnica dr. Dunja Jadek Pensa
1. Glasovala sem proti odločbi, čeprav se strinjam z razlago zakona, kot jo je predstavilo Ustavno sodišče v obrazložitvi odločbe in na katere podlagi je ugotovilo, da zakonodajalec tokrat ni noveliral zakona pod plaščem avtentične razlage. Vedno bolj pa sem prepričana, da bi moralo Ustavno sodišče najprej ustavnopravno problematizirati avtentično razlago kot tako. Zato sem se v postopku odločanja zavzemala za to, da bi na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07– uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) začeli postopek za oceno ustavnosti tretjega odstavka 152. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 – v nadaljevanju PoDZ-1).
2. Ustavno spornost instituta avtentične razlage, kot je uveljavljen, sem odprla že v pritrdilnem ločenem mnenju k sklepu št. U-I-103/11 z dne 4. 7. 2011 (Uradni list RS, št. 55 /11) in zatem še k odločbi v tej zadevi z dne 8. 12. 2011 (Uradni list RS, št. 105/11). Če sem za navedeno odločbo, ki je razveljavljala avtentično razlago, še lahko glasovala, ker je izničila njen obvezujoči učinek, pa tokratni ugotovitvi, da ta ni v neskladju z Ustavo, nisem mogla pritrditi, ker menim, da je protiustaven že sam institut avtentične razlage, kakor je urejen v našem pravnem redu. Že v pritrdilnem ločenem mnenju k navedenemu sklepu sem zapisala, da se zastavlja vprašanje, ali je avtentična razlaga zakona, s katero zakonodajalec retroaktivno pove, kako je edino mogoče razlagati zakonsko določbo, ki jo je (lahko že davno) pred tem uzakonil in katere vsebino je lahko s svojimi odločitvami že razložilo Vrhovno sodišče, sploh skladna z ustavnim redom in še posebej z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. Na navedene razloge se sklicujem in jih zato ne ponavljam. Po tem sta se oglasila dva pravna teoretika, ki sta se postavila na nedvomno stališče o protiustavnosti avtentične razlage zakona, če je ta po svoji naravi takšna, da obvezuje sodišče. Najprej prof. dr. Aleš Galič, ki meni, da je protiustavna prav z vidika navedene ustavne določbe in z vidika 125. člena Ustave, če je obvezujoča, čeprav pravi, da PoDZ-1, ki jo edini omenja, ne ureja ne njenega pomena, ne njenih pravnih učinkov.[1] Potem pa še s poglobljeno razpravo doc. dr. Saša Zagorc, ki prav tako meni, da je avtentična razlaga protiustavna, če jo razumemo kot obvezen pravni vir, ker v tem primeru posega v načeli delitve oblasti in neodvisnosti sodstva.[2]
3. Ustavno sodišče že ves čas priznava obvezujočo moč avtentične razlage zakona in enako pravno moč ji je večinoma pripisala tudi domača pravna teorija.[3] Če bi bila avtentična razlaga sprejeta le z namenom obstajati kot neobvezujoč dokument, s katerim zakonodajalec le natančneje opredeljuje namen, ki mu je sledil z zakonskim besedilom, ki ga razlaga, potem bi bila v resnici nekaj, kar lahko deluje kot "razlagalni pripomoček v sodnih postopkih, ki črpa težo moči iz argumenta ob uporabi priznanih metod razlage, in ne več iz argumenta formalne moči."[4] Vendar Državni zbor niti slučajno ne sprejme avtentične razlage s tem namenom, temveč jo sprejme z namenom, da v resnici učinkuje pravno obvezujoče, na enak način, kot učinkuje tudi zakonska določba sama.[5] Pri tem pa ne gre le za to, da sta ji takšen pravni učinek pripisala Ustavno sodišče ali pravna teorija in da jo navsezadnje tako razume tudi Vrhovno sodišče.[6] Po mojem mnenju gre namreč za to, da pravni učinek avtentične razlage izhaja že iz tretjega odstavka 152. člena PoDZ-1. V tej določbi je zakonodajalec po tem, ko je določil, da mora biti avtentična razlaga sprejeta z večino glasov, s katero se sprejema zakon (prvi odstavek 152. člena PoDZ-1), in objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije (drugi odstavek navedenega člena), "uzakonil" še njeno obvezujočnost. V tem delu ima PoDZ-1 eksterne učinke, zato pravna narava te določbe ne pomeni urejanja poslovanja Državnega zbora, ki je stvar njegove avtonomije in ne povzroča učinkov navzven, ampak gre za predpis[7] v polnem pomenu te besede, ki ga je Ustavno sodišče pristojno presojati.
4. Tretji odstavek 152. člena PoDZ-1 določa: "Sprejete avtentične razlage ni mogoče spreminjati." Določbo bi sicer lahko razumeli na dva načina. Prvi je ta, da je z njo zakonodajalec omejil le sebe in si zapovedal, da avtentično razlago zakonskega besedila lahko sprejme samo enkrat. Ne pomeni pa ta določba, da lahko obvezna razlaga zakonskega besedila kogar koli zavezuje, ampak lahko deluje samo kot jasneje izražen namen, ki mu je s samo določbo zakona tako in tako že sledil zakonodajalec. V tem primeru bi lahko rekli, da ne ureja pravnih učinkov. Drugi mogoči pomen te določbe pa je v tem, da je sprejeta avtentična razlaga nespremenljiva za vse, ki zakon razlagajo (torej tudi za sodišča). V tem primeru pa avtentična razlaga seveda pomeni, da je z njo določen obvezujoč pravni učinek razlage, ki zavezuje vsakega bodočega razlagalca zakonskega besedila. Da je bil to očitno namen te poslovniške določbe, potrjuje tudi prvi odstavek tega člena, ki izrecno zahteva za sprejem razlage enako večino v parlamentu, kot je sicer določena za sprejem posameznih zakonov. Ta razlaga je očitno ne le mogoča, ampak v slovenskem pravnem redu splošno sprejeta kot edina prava, kar dokazujejo tako, lahko bi rekli celo ustaljena, stališča Ustavnega sodišča (glej 8. točko obrazložitve odločbe), kot tudi stališča Vrhovnega sodišča, pa tudi pravna teorija jo je, kot je prikazano, donedavna štela za povsem samo po sebi umevno. Zato je najmanj, kar bi bilo treba storiti, da Ustavno sodišče po oceni ustavnosti te določbe izda t. i. interpretativno odločbo, ki bi izločila razlago PoDZ-1, na katere podlagi ima avtentična razlaga zakonskega besedila obvezujočo pravno moč za vse bodoče razlagalce zakonskega besedila. Takšna razlaga tretjega odstavka 152. člena PoDZ-1 je neskladna z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. Na tem načelu, ki je eden od temeljev ustavnega reda, sloni tudi 125. člen Ustave, ki določa, da so sodniki vezani na Ustavo in zakon.
5. Ugotovitev o navedeni protiustavnosti bi seveda vzela vsakršno obvezujočo moč tudi avtentični razlagi, ki je bila skupaj z besedilom zakona, ki ga razlaga, predmet tokratne presoje Ustavnega sodišča. S tem pa je Ustavno sodišče sploh ne bi smelo presojati, temveč bi moralo zahtevo za njeno presojo zavreči, ne pa slediti konstrukciji, ki jo vsakič sproti naredi, čeprav predlagatelji in pobudniki praviloma izpodbijajo kar avtentično razlago (glej 8. točko obrazložitve odločbe). Povsem drugače pa bi bilo, če bi zakonodajalec v zakonodajnem postopku in v obliki zakona sprejel avtentično razlago, ki bi bila nedvomno dopustna, saj bi v resnici pomenila noveliranje zakona. Vendar bi bilo nekaj pomembnega v primeru takšne avtentične razlage jasno in povsem nasprotno, kot velja sedaj. Zakonodajalec bi bil zavezan spoštovati 155. člen Ustave, ki prepoveduje povratno veljavo zakonov kot pravilo (prvi odstavek) in jo dopušča samo izjemoma ob ustavno določenih pogojih (drugi odstavek). Sedaj pa se avtentični razlagi zakona pripisuje retroaktivno obvezujoč pravni učinek, pred katerim so varna samo pravnomočno zaključena razmerja, ki jih ni več mogoče izpodbiti s pravnimi sredstvi, ki jih pravni sistem omogoča (vključno z ustavno pritožbo seveda).
6. Kakšen smisel pa bi sploh imela avtentična razlaga zakona, če bi ji vzeli obvezujočo pravno moč, je vprašanje, ki bi se po takšni odločitvi sicer logično zastavilo, vendar je za bistvo tega problema nepomembno.
dr. Jadranka Sovdat
Sodnica
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
Opombe:
[1] Glej A. Galič, Arbitrabilnost sporov iz koncesijske pogodbe, Pravna praksa, št. 41–42 (2011), str. 11.
[2] Glej S. Zagorc, Avtentična razlaga zakona, Zbornik znanstvenih razprav, letnik LXXII, 2012, str. 293.
[3] Glej 2. točko mojega odklonilnega ločenega mnenja k sklepu št. U-I-103/11.
[4] S. Zagorc, nav. delo, str. 293.
[5] Primerjaj M. Pavčnik, Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 207.
[6] Glej npr. odločbo št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), kjer je Vrhovno sodišče sprva izpodbijalo zakon prav z vsebino, ki mu jo je dala avtentična razlaga zakona, ki jo je Ustavno sodišče med postopkom odločanja o tej zadevi z odločbo št. U-I-103/11 razveljavilo.
[7] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46).