U-I-239/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-239/10
Datum odločitve:
23. 6. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 56/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.239.10
Akt:
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) (ZIntPK), 2. odst. 27. čl. in 3. odst. 27. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti drugega odstavka 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) se zavrže.

Tretji odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Če lokalna skupnost ne izkaže, da bi izpodbijane določbe zakona posegale v ustavni položaj in pravice samoupravne lokalne skupnosti, Ustavno sodišče zahtevo zavrže. Če s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm pridemo do jasne vsebine predpisa, zakonska določba ni nejasna. Določitev prepovedi nepoklicnemu županu in podžupanu, da bi bila član ali bi opravljala dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega prava, ki jih je ustanovila občina za izvajanje javnih služb, ne pomeni posega v jedro lokalne samouprave. Ne gre za kršitev načela enakosti, če zakonodajalec različno obravnava člane občinskega sveta ter nepoklicnega župana in podžupana, ker ne gre za primerljive položaje.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve - Neupravičeni predlagatelj.
1.4.51.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Položaj predlagatelja.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.4.1 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Temeljna načela - Avtonomija.
5.4.8 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svoboda sklepanja pogodb.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
Pravna podlaga:
Člen 2, 9, 14.2, 35, 138, 140.1, Ustava [URS]
Člen 21, 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mestna občina Celje
Datum vloge:
28. 10. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrženje, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29485
Dokument v PDF obliki:
U-I-239-10.pdf
176 KB
Prenesite datoteko
U-I-239/10-16
23. 6. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Celje, ki jo zastopa župan Bojan Šrot, na seji 23. junija 2011
odločilo:
1. Zahteva za oceno ustavnosti drugega odstavka 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) se zavrže.
2. Tretji odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Predlagateljica izpodbija drugi in tretji odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), ki za nepoklicne funkcionarje zaradi nasprotja interesov določata prepoved članstva ter dejavnosti. Meni, da sta izpodbijani določbi v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena, 138. členom in prvim odstavkom 140. člena Ustave. Nepoklicni funkcionarji naj ne bi smeli biti člani in opravljati dejavnosti pri upravljanju oseb javnega prava, ki jih je za opravljanje lokalnih javnih služb ustanovila občina. Te omejitve naj bi pomenile poseg v avtonomni položaj predlagateljice. Ustava v 9. in 138. členu ter prvem odstavku 140. člena zagotavlja samostojnost samoupravne lokalne skupnosti. Navedene določbe naj bi z vidika predlagateljice pomenile konkretizacijo splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Pri imenovanju svojih predstavnikov v organe upravljanja in nadzora v javnih podjetjih in javnih zavodih naj predlagateljica ne bi nastopala kot oblastveni organ, temveč kot njihova ustanoviteljica. Zato naj bi šlo za podoben položaj kot pri gospodarskih subjektih in njihovih ustanoviteljih, pri katerih konkretizacijo 35. člena Ustave pomeni 74. člen Ustave. Zato naj bi se tudi posegi v avtonomni položaj lokalnih skupnosti presojali po načelu sorazmernosti. Zakonodajalec naj bi z ureditvijo v drugem in tretjem odstavku 27. člena ZIntPK prekomerno posegel v ustavno varovani položaj samoupravne lokalne skupnosti, ker je omejitev iz drugega in tretjega odstavka 27. člena ZIntPK določena abstraktno in na splošno za vse primere. Zagotavljanje lokalnih javnih služb naj bi bila izvirna pristojnost samoupravne lokalne skupnosti. Občina naj bi bila dolžna odločati o organizacijski obliki izvajanja lokalnih javnih služb, urejati izvajanje lokalnih javnih služb z občinskimi akti ter sodelovati pri upravljanju in nadzoru izvajanja lokalnih javnih služb. Zakonodajalec bi moral paziti, da avtonomnega položaja samoupravne lokalne skupnosti ne ogrozi ali odvzame z zakonskimi normami. Takšno ravnanje zakonodajalca naj bi nasprotovalo tudi temeljnemu načelu Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS), in sicer načelu subsidiarnosti. Kriterij za odločitev o tem, ali gre za nasprotje interesov iz drugega odstavka 27. člena ZIntPK, je določen z besedno zvezo "neposredni nadzor nad njihovim delom". Drugi odstavek 27. člena ZIntPK naj bi bil nejasen, zato naj bi bil v neskladju z 2. členom Ustave. Zakon naj ne bi opredeljeval pojma neposredni nadzor, niti naj ne bi bilo mogoče ugotoviti pomena pojma iz zakonodajnega gradiva. Predlagateljica trdi, da zaradi nedoločnosti in nejasnosti besedne zveze ne ve, koga izmed nepoklicnih funkcionarjev lahko imenuje v organe upravljanja in nadzora oseb javnega prava, ki jih je ustanovila. Tretji odstavek 27. člena ZIntPK naj bi bil v neskladju z 2. členom Ustave, ker naj ne bi bilo jasno, kako je glede uporabe kriterija neposrednega nadzora treba razlagati navedeno določbo. Predlagateljica meni, da ni jasno, ali se kriterij neposrednega nadzora nad delom uporablja tudi za nepoklicne župane in podžupane ali samo za svetnike kot nepoklicne funkcionarje občine. Tretji odstavek 27. člena ZIntPK naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi različno obravnaval nepoklicne funkcionarje v občini. Predlagateljica meni, da ni najti razumnega razloga za različno obravnavo svetnika kot nepoklicnega funkcionarja in nepoklicnega župana ter podžupana. Iz zakonodajnega gradiva naj bi celo izhajalo, da je bil namen zakonodajalca vse nepoklicne funkcionarje obravnavati enako.
2. Vlada Republike Slovenije meni, da izpodbijani določbi nista v neskladju z 2., 14. in 140. členom Ustave. Razlikovanje med funkcionarji in zaposlenimi v organu lokalne skupnosti pri članstvu in opravljanju dejavnosti upravljanja, zastopanja in nadzorovanja naj bi bilo objektivno utemeljeno z načinom zaposlitve, s pravicami in obveznostmi in s pravicami po prenehanju mandata. Izpodbijani določbi ZIntPK naj ne bi onemogočali občini sodelovanja pri izvajanju javnih služb, temveč naj bi urejali zgolj način sodelovanja in udeležbe občine v osebah javnega prava, pri katerem zaradi preprečevanja morebitnega nasprotja interesov ne smejo biti vključeni funkcionarji. Vlada še navaja, da z izpodbijanima določbama ZIntPK tudi ni bilo poseženo v katero koli pristojnost, ki jo lokalna skupnost izvaja avtonomno. ZIntPK samo nalaga drugačen način organizacije pri izvedbi ene izmed pristojnosti lokalne skupnosti. Občina naj bi še vedno lahko pooblastila katero koli osebo, ki bi lahko zagovarjala interese občine. Zato po mnenju Vlade izpodbijani določbi nista v neskladju s 140. členom Ustave.
3. Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) meni, da so očitki predlagateljice o neustavnosti izpodbijanih določb neutemeljeni. Iz 27. člena ZIntPK naj bi izhajalo, da se prepoved članstva in dejavnosti nanaša izključno na funkcionarje in ne na občino. Izpodbijana določba naj ne bi prepovedovala, da občino v organih oseb javnega prava, ki izvajajo javne službe, zastopa njen predstavnik. Namen 27. člena ZIntPK naj bi bil preprečiti možnosti, da bi zasebni interes uradne osebe vplival ali ustvarjal videz, da vpliva na nepristransko ali objektivno opravljanje njenih nalog. Ustavno zajamčena samostojnost in pravica lokalne samouprave, da upravlja in nadzoruje zadeve javnega pomena, naj z določbo 27. člena ZIntPK ne bi bili v ničemer okrnjeni. Komisija tudi meni, da je določba drugega odstavka 27. člena ZIntPK jasna. Navaja, da je treba besedno zvezo "neposredni nadzor" razlagati v skladu z zakonom, ki ureja določeno kategorijo funkcionarjev in njihova pooblastila. Iz Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) naj bi torej izhajalo, da člani občinskega sveta ne opravljajo neposrednega nadzora nad delom javnega podjetja v smislu drugega odstavka 27. člena ZIntPK. Neposredni nadzor nad delom javnega podjetja v skladu z 32. členom ZLS na ravni lokalne skupnosti naj bi opravljal zgolj nadzorni odbor občine. Komisija meni, da tretji odstavek 27. člena ZintPK ni v neskladju z načelom enakosti. V tretjem odstavku 27. člena ZIntPK naj bi bili urejeni zgolj nepoklicni župani in podžupani. Razlog za posebno ureditev naj bi bil v posebnosti opravljanja teh dveh funkcij, ker naj bi se lahko župan in podžupan sama odločila, na kakšen način bosta opravljala svojo funkcijo. Funkcije občinskega svetnika ter župana in podžupana naj bi se med seboj bistveno razlikovale. Razlog za razlikovanje med poklicnimi župani, ki so urejeni v prvem odstavku 27. člena ZIntPK, ter nepoklicnimi župani in podžupani, ki so urejeni v tretjem odstavku 27. člena ZIntPK, naj bi bilo v tem, da morajo nepoklicni župani in podžupani imeti možnost pridobitve dohodka v subjektih zasebnega prava.
4. Predlagateljica na mnenje Vlade in stališče Komisije ni odgovorila.
B. – I.
5. Občina lahko na podlagi 91. člena ZLS vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov, če ti posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.
6. Iz navedb predlagateljice izhaja, da nasprotuje samo določitvi prepovedi članstva in dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja občinskih funkcionarjev v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje javnih služb. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presojalo drugi in tretji odstavek 27. člena ZIntPK le v tem obsegu.
7. Drugi odstavek 27. člena ZIntPK ureja prepoved članstva in dejavnosti nepoklicnih funkcionarjev. Tretji odstavek 27. člena ZIntPK pa posebej ureja prepoved članstva in dejavnosti nepoklicnih županov in podžupanov. Glede na to, da so občinski funkcionarji samo člani občinskega sveta, župan in podžupan, člani občinskega sveta pa so lahko samo nepoklicni funkcionarji (prvi in drugi odstavek 34.a člena ZLS), in glede na to, da je nezdružljivost funkcije nepoklicnega župana in podžupana posebej urejena v tretjem odstavku 27. člena ZIntPK, je torej drugi odstavek 27. člena ZIntPK upošteven samo za člane občinskega sveta. Drugi odstavek 27. člena ZIntPK[1] določa nezdružljivost funkcije nepoklicnega funkcionarja s članstvom ali opravljanjem dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega in zasebnega prava, če funkcionar po svoji funkciji opravlja neposreden nadzor nad delom teh subjektov. Izvajanje neposrednega nadzora pomeni, da ima posamezen funkcionar v okviru svojih pooblastil nalogo, da brez posredovanja drugih oseb ali organov skrbi za pravilno ravnanje oseb javnega ali zasebnega prava, ki so naštete v prvem odstavku 27. člena ZIntPK.[2] Presoja o tem, ali občinski svetnik opravlja neposredni nadzor nad delom oseb javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb v občini, je odvisna od pooblastil, ki jih imajo občinski svetniki. Pooblastila občinskega sveta ureja 29. člen ZLS.[3] Iz 29. člena ZLS izhaja, da člani občinskega sveta ne opravljajo neposrednega nadzora nad delom oseb javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb.
8. Ker člani občinskega sveta po svoji funkciji ne opravljajo neposrednega nazora nad delom oseb javnega prava, ki jih je občina ustanovila za opravljanje lokalnih javnih služb, bi jih občina lahko imenovala za člane ali za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v teh osebah javnega prava. Glede na navedeno drugi odstavek 27. člena ZIntPK ne posega v ustavni položaj in pravice samoupravnih lokalnih skupnosti iz 91. člena ZLS. Zato je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 27. člena ZIntPK zavrglo (prva točka izreka).
9. Tretji odstavek 27. člena ZIntPK določa prepoved članstva in dejavnosti nepoklicnih županov in podžupanov. Zaradi izpodbijanih določb ZIntPK je občina omejena pri izbiri oseb, ki jo lahko predstavljajo v organih oseb javnega prava, ki jih je ustanovila za izvrševanje občinskih javnih služb. S tem država določa način izvrševanja izvirne pristojnosti občine, zato je procesna predpostavka iz 91. člena ZLS za vložitev zahtev za oceno ustavnosti tretjega odstavka 27. člena ZIntPK podana.
10. Po vložitvi zahteve je bil tretji odstavek 27. člena ZIntPK dopolnjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 26/11 – v nadaljevanju ZIntPK-A). Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) predlagateljico pozvalo, naj sporoči, ali v tem delu še vztraja pri zahtevi, in pojasni, iz česa izhaja, da posledice protiustavnosti niso bile odpravljene. Predlagateljica je v odgovoru navedla, da v celoti vztraja pri zahtevi, ker naj z dopolnitvijo tretjega odstavka 27. člena ZIntPK ne bi bile odpravljene zatrjevane protiustavnosti. Iz navedenega izhaja, da predlagateljica predlaga oceno ustavnosti tretjega odstavka 27. člena ZIntPK v dopolnjeni vsebini.
B. – II.
11. Predlagateljica zatrjuje, da je tretji odstavek 27. člena ZIntPK v neskladju z 2. členom Ustave, ker je nejasen in nedoločen. Eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče nedvomno ugotoviti vsebino in namen norme. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Z vidika pravne varnosti, ki je tudi eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (odločba Ustavnega sodišča št. Up-679/06, U-I-20/07 z dne 10. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 109).
12. Z ZIntPK-A je zakonodajalec dopolnil tretji odstavek 27. člena ZIntPK tako, da je omilil absolutno prepoved članstva in dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja nepoklicnih županov in podžupanov v osebah javnega ali zasebnega prava, ki so naštete v tem odstavku, tako da je določil dodaten kriterij. Prepoved članstva in dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v osebah javnega in zasebnega prava, ki so naštete v tretjem odstavku 27. člena ZIntPK, velja za tiste nepoklicne župane in podžupane, ki opravljajo funkcijo v občini, ki je s subjekti iz tega odstavka ustanoviteljsko, lastniško, nadzorstveno ali finančno povezana. Iz navedenega jasno izhaja, da tretji odstavek 27. člena ZIntPK prepoved članstva in dejavnosti nepoklicnih županov in podžupanov ureja drugače kot pri drugih nepoklicnih funkcionarjih in da se zato kriterij "neposrednega nadzora nad njihovim delom" ne more uporabiti pri nepoklicnih županih in podžupanih. Z metodami razlage je mogoče nedvomno ugotoviti vsebino in namen tretjega odstavka 27. člena ZIntPK, zato navedena določba ni v neskladju z 2. členom Ustave.
13. Predlagateljica trdi, da je zakonodajalec nesorazmerno posegel v njeno avtonomnost, ker ne more popolnoma samostojno odločati o tem, kdo bo zastopal interese občine in nadzoroval osebe javnega prava, ki jih je ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb. Zato naj bi bil tretji odstavek 27. člena ZIntPK v neskladju s 138. in 140. členom Ustave.
14. Člen 9 Ustave določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Lokalna samouprava zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti sodelovanje pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave, lokalnim skupnostim pa zagotavlja določeno stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države. Bistveni elementi lokalne samouprave so predvsem njena funkcionalna, organizacijska in finančna avtonomija. Občina avtonomno skrbi za lokalne zadeve javnega pomena in v okviru tega ureja javne službe ter skrbi za ustvarjanje razmer gospodarskega in družbenega razvoja na lokalni ravni. Skladno s 3. členom MELLS označuje lokalna samouprava pravico in sposobnost lokalnih skupnosti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva ter da to pravico uresničujejo neposredno voljeni predstavniški organi.
15. Ne držijo trditve predlagateljice, da gre pri prvem odstavku 140. člena Ustave za konkretizacijo 35. člena Ustave, ki ureja splošno svobodo ravnanja, in bi moralo Ustavno sodišče posege v avtonomni položaj lokalne skupnosti presojati po načelu sorazmernosti. Očitke o posegu v avtonomni položaj predlagateljice Ustavno sodišče presoja samo z vidika prvega odstavka 140. člena Ustave. Prvi odstavek 140. člena Ustave[4] poudarja avtonomijo lokalne skupnosti, hkrati pa je tudi omejitvena določba za zakonodajalca. Ustavno sodišče je že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118) razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave. Določba pomeni ustavni branik pred posegi države v jedro lokalne samouprave. Ustavno sodišče v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave presoja le, ali je država s svojimi predpisi posegla v zajamčeno področje izvirne pristojnosti občine tako, da občina ne bi več mogla učinkovito izvrševati svojih izvirnih pristojnosti.
16. Za položaj lokalne skupnosti je pomembno načelo, ki ga vsebuje 4. člen MELLS in pravi, da morajo biti temeljna pooblastila in naloge lokalne samouprave določeni z Ustavo in zakonom. Načelo avtonomije samoupravnih lokalnih skupnosti narekuje pravno ureditev, ki bo zagotavljala pravico lokalne samouprave, da v okviru Ustave in zakona samostojno opravlja bistveni del javnih zadev v korist svojega prebivalstva. [5] Avtonomnost občine pri izvrševanju izvirnih pristojnosti ne pomeni, da je občina popolnoma samostojna pri njihovem izvrševanju.[6] Zato vsako zakonodajno urejanje načina izvrševanja izvirnih pristojnosti občin še ne pomeni nedopustnega posega v zagotovljeno lokalno samoupravo. Obveznosti ureditve protikorupcijskega delovanja Ustava izrecno ne določa. Vendar pa iz splošnega načela zakonitosti delovanja organov javne oblasti in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja tudi zahteva po preprečevanju korupcije. Korupcija namreč ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne in druge oblastne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir.[7] Zakonodajalec je dolžan z zakonom določiti ukrepe, ki preprečujejo korupcijo. Uresničevanje temeljnega namena pri institutu nasprotja interesov[8] je zakonodajalec uredil z dvema oblikama: kot dolžnost izogibanja nasprotovanju interesov in kot nezdružljivost funkcij. Prvi odstavek 27. člena ZIntPK ureja nezdružljivost funkcij poklicnih funkcionarjev.[9] Zakonodajalec lahko določi nezdružljivosti posameznih funkcij tudi na ravni lokalne samouprave, ker mora biti ureditev enotna za vse občine.
17. Z določitvijo nezdružljivosti funkcij na ravni lokalne samouprave v tretjem odstavku 27. člena ZIntPK je zakonodajalec vplival na odločitev posamezne občine, katere osebe lahko imenuje za člane ali za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega prava, ki jih je ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb. Zagotavljanje lokalnih javnih služb je izvirna pristojnost občine (peta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali prepoved imenovanja nepoklicnih županov in podžupanov za člane ali za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb, tako posega v jedro lokalne samouprave, da predlagateljica ne more več učinkovito zagotavljati lokalnih javnih služb.
18. Pri izvrševanju gospodarskih lokalnih javnih služb ima samoupravna lokalna skupnost, ko nastopa v vlogi ustanoviteljice javnega podjetja na podlagi 26. in 27. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju ZGJS), pristojnosti, da določi pogoje za izvajanje dejavnosti ter za zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, sprejme poslovno poročilo, obračune in zaključni račun javnega podjetja ter imenuje in razrešuje direktorja javnega podjetja. V javnem zavodu je organ upravljanja svet, ki je sestavljen iz predstavnikov ustanovitelja, predstavnikov delavcev zavoda in predstavnikov uporabnikov oziroma zainteresirane javnosti (prvi in drugi odstavek 29. člena Zakona o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – v nadaljevanju ZZ). Pristojnosti sveta so določene v 30. členu ZZ. Svet zavoda sprejema statut oziroma pravila in druge splošne akte zavoda s soglasjem ustanovitelja (drugi odstavek 46. člena ZZ), sprejema programe dela in razvoja zavoda ter spremlja njihovo izvrševanje, določa finančni načrt in sprejema zaključni račun zavoda, predlaga ustanovitelju spremembo ali razširitev dejavnosti, daje ustanovitelju in direktorju zavoda predloge in mnenja o posameznih vprašanjih in opravlja druge z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda določene zadeve. Ustanovitelj zavoda imenuje in razrešuje direktorja zavoda, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi za to pooblaščen svet zavoda (prvi odstavek 32. člena ZZ). Sredstva za delo in odgovornost za obveznost zavoda se določijo z zakonom ali aktom o ustanovitvi (48. do 50. člena ZZ). Ustanovitelj odloča tudi o statusnih spremembah (51. člen ZZ) in o prenehanju zavoda (tretja alineja prvega odstavka 54. člena ZZ). Ustanovitelj javnega gospodarskega zavoda določi posebne pogoje za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, daje soglasje k statutu zavoda in njegovim statusnim spremembam, daje soglasje k notranji organizaciji zavoda ter številu in vrsti delovnih mest, daje soglasje k programom dela zavoda, daje soglasje k najemanju posojil, ki niso predvidena ali presegajo določen znesek, odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, daje soglasje k izbiri podizvajalcev in pogodbam z njimi, sprejme poslovno poročilo, obračune in zaključni račun zavoda (21. člen ZGJS). Ustanovitelj imenuje in razrešuje direktorja javnega gospodarskega zavoda (22. člen ZGJS). Iz navedenega izhaja, da ima občina kot ustanoviteljica osebe javnega prava, ki izvaja lokalno javno službo, močan vpliv na njeno poslovanje, zato zgolj dejstvo, da ne sme imenovati za člane oziroma za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja pravnih oseb javnega prava nepoklicnega župana ali podžupana, ne more vplivati na to, da občina ne bi mogla učinkovito urejati in upravljati lokalnih javnih služb ter skrbeti zanje. Poleg navedenega pa lahko občine imenujejo katero koli drugo osebo v članstvo in opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v javnem podjetju ali javnem zavodu. Občina lahko kljub prepovedi članstva in dejavnosti nepoklicnega župana ali podžupana v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb, učinkovito zagotavlja in nadzoruje izvrševanje javnih služb. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da zakonodajalec z ureditvijo v tretjem odstavku 27. člena ZIntPK ni posegel v ustavno zagotovljeno jedro lokalne samouprave. Zato tretji odstavek 27. člena ZIntPK ni v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
19. Predlagateljica tudi zatrjuje, da je tretji odstavek 27. člena ZIntPK v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker glede prepovedi članstva in dejavnosti različno obravnava člane občinskega sveta ter nepoklicnega župana in podžupana, čeprav so vsi nepoklicni funkcionarji.
20. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, naj zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Predlagateljica med seboj primerja položaj članov občinskega sveta ter nepoklicnega župana in podžupana. Ne glede na to, da funkcionarji opravljajo svojo funkcijo nepoklicno, se naloge in pristojnosti članov občinskega sveta ter župana in podžupana bistveno razlikujejo. Župan je glavni predlagatelj vseh odločitev, ki jih sprejema občinski svet. Skrbi za izvajanje vseh odločitev občinskega sveta ter za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov, predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi seje občinskega sveta (33. člen ZLS). Podžupan pomaga županu pri njegovem delu ter opravlja posamezne naloge iz pristojnosti župana, za katere ga župan pooblasti. Podžupan tudi nadomešča župana v primeru njegove odsotnosti ali zadržanosti (tretji in četrti odstavek 33.a člena ZLS). Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena ZLS). Ne gre za primerljive položaje, ki pa so lahko različno urejeni. Zato tretji odstavek 27. člena ZIntPK ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Določa, da nepoklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah, po svoji funkciji opravlja neposredni nadzor nad njihovim delom.
[2] Slovar slovenskega knjižnega jezika besedo "neposreden" opredeljuje kot "ki je brez posredovanja, brez česa vmesnega" (A. Bajec in drugi (ur.), Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1998, str. 652).
Besedo nadzor pa opredeljuje kot "prizadevanje, skrb za pravilno ravnanje, vedenje, delo koga" (prav tam, str. 598).
[3] V drugem odstavku 29. člena ZLS je določeno: "V okviru svojih pristojnosti občinski svet:
– sprejema statut občine;
– sprejema odloke in druge občinske akte;
– sprejema prostorske in druge plane razvoja občine;
– sprejema občinski proračun in zaključni račun;
– imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora ter člane komisij in odborov občinskega sveta;
– nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta;
– odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom drugače določeno;
– imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin;
– odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine."
[4] Po prvem odstavku 140. člena Ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine.
[5] Povzeto po S. Vlaj, Lokalna samouprava, Teorija in praksa, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2006, str. 159.
[6] Država je nosilec suverenosti, ki pomeni najvišjo stopnjo samostojnosti, podprto z vojsko in zakonodajno oblastjo. Država je nad vsemi družbenimi subjekti na svojem področju, vključno z lokalno in vsako drugo samoupravo. S svojo zakonodajo, ki jo omejuje le Ustava, določa mesto in položaj ter ureditev lokalne samouprave v političnem sistemu države (J. Šmidovnik, Lokalna samouprava, Zbirka Pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 31).
[7] Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05, in OdlUS XIV, 76) in v odločbi št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22).
[8] Nasprotje interesov so okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javni nalog (12. točka 4. člena ZIntPK). Zasebni interes uradne osebe pomeni premoženjsko ali nepremoženjsko korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične ali pravne osebe, s katerimi ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike (13. točka 4. člena ZIntPK).
[9] O nezdružljivosti funkcij govorimo v vseh tistih primerih, ko normativna ureditev nekaterim osebam onemogoča hkratno opravljanje dveh ali več funkcij. Osnovno merilo za zakonsko ureditev nezdružljivosti nekaterih funkcij je predvsem v možnosti pojavljanja navzkrižnih interesov v pretežnem delu pooblastil, ki jih ima v okviru posamezne funkcije posameznik kot njen nosilec. Do tega navzkrižja interesov lahko prihaja na različne načine in v različnih oblikah, denimo zaradi hierarhičnega razmerja med različnimi funkcijami in organi, zaradi nadzorstvenega razmerja med njimi ali pa na primer zaradi razmerja, ki nosilcu funkcije omogoča, da ima pod drugačnimi pogoji v primerjavi z drugimi nosilci istovrstne funkcije ugodnejši položaj (povzeto po M. Senčur, Vrtiljak nezdružljivosti javnih funkcij, Pravna praksa, št. 39(2009), str. 16).