U-II-1/10
Natisni
Opravilna št.:
U-II-1/10
Datum odločitve:
10. 6. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 50/2010 in OdlUS XIX, 11
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:U.II.1.10
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Poročevalec DZ, št. 149/09, EPA 735-V) (ZUSDDD)
Izrek:
Z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Poročevalec DZ, št. 149/09, EPA 735-V) na referendumu bi nastale protiustavne posledice.
Evidenčni stavek:
V prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi je Ustavnemu sodišču dana pristojnost, da na zahtevo Državnega zbora oceni, ali bi bile zaradi zavrnitve zakona na referendumu prizadete tako pomembne ustavne dobrine, da bi bilo zaradi tega dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja. Pri tehtanju ustavnopravnih vrednot je treba upoštevati, ali zakonodajalec z zakonom ureja tudi druga vprašanja, ki z odpravo protiustavnosti niso v neposredni zvezi. Ustavno sodišče pa se ne izreka o primernosti zakonske ureditve, saj za to ni pristojno.
S sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se je Državni zbor odzval na protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Na njegovi podlagi bo mogoče dokončno urediti pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, če in kolikor njihov položaj še vse do danes ostaja neurejen.
S sprejetjem Zakona, ki priznava dejansko prebivanje za nazaj, zakonodajalec vzpostavlja moralno zadoščenje kot posebno obliko odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. S tem je opravil nalogo, ki mu jo narekuje četrti odstavek 15. člena Ustave.
Če je posameznikom zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda zato, ker so jim bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji, bi se lahko postavilo vprašanje morebitne odškodninske odgovornosti države, vendar le ob izpolnjenih predpostavkah za vzpostavitev te odgovornosti, kot izhajajo iz 26. člena Ustave in iz že veljavne zakonske ureditve. V ta namen zakonodajalec lahko sprejme posebno zakonsko ureditev, neutemeljen pa je očitek, da bi to vprašanje moral urediti prav predvideni Zakon in da je zato, ker tega vprašanja ne ureja, protiustaven.
S priznanjem stalnega prebivanja za nazaj se ne vzpostavljajo nove pravice navedenih oseb oziroma se ne vzpostavljajo za nazaj pravna razmerja. Prav tako izdaja odločb "za nazaj" ne pomeni, da zaradi njih prej izdane odločbe pristojnih organov v zvezi s posameznimi pravicami, povezanimi s stalnim prebivanjem, postanejo nezakonite. Upravne odločbe so postale pravnomočne in če jih posamezniki niso izpodbijali, vanje ni več mogoče posegati.
Z uveljavitvijo Zakona in z izdajo odločb na njegovi podlagi bodo odpravljene vse ugotovljene protiustavnosti, ki so nastale kot posledica izbrisa oseb iz registra stalnega prebivalstva. Vzpostavljeno bo ustavnoskladno varstvo njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Državni zbor pa bo izpolnil vse ustavnopravne obveznosti, ki izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča.
Na podlagi tehtanja prizadetih ustavnih vrednot in ob upoštevanju okoliščin primera je Ustavno sodišče presodilo, da je treba pred pravico do referendumskega odločanja (90. člen v zvezi s 44. členom Ustave) dati prednost načelom pravne države (2. člen Ustave), pravici do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravici do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave), pravici do odprave kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave) ter avtoriteti Ustavnega sodišča (2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave).
Geslo:
1.5.51.3.18 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Odločba o ugotovitvi neskladnosti zahteve za razpis referenduma.
1.2.51.3.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni zbor.
1.3.4.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj.
2.1.3.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Domača sodna praksa.
1.3.52.5.2 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V postopku za izvedbo referenduma - O ustavnosti zahteve za razpis referenduma.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
3.3.2 - Splošna načela - Demokracija - Neposredna demokracija.
5.3.28 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do sodelovanja v javnih zadevah (44).
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
1.6.6.1 - Ustavno sodstvo - Učinki - Izvršitev - Nadzorni organi pri izvršitvi.
5.1.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Upravičenost - Tujci (13, 68).
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.11 - Splošna načela - Podeljene in/ali pridobljene pravice.
5.3.12 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Osebna varnost (34).
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
4.5.6 - Ustanove - Zakonodajni organi - Zakonodajni postopek.
5.3.16 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do odškodnine za škodo, povzročeno s strani države (26).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3.2, 14.2, 15, 15.2, 15.3, 15.4, 22, 23.1, 25, 26, 34, 44, 90, Ustava [URS] 
Člen 21, Zakon o referendumu in ljudski iniciativi [ZRLI]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
19. 3. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
druge rešitve
Dokument:
US29184
Dokument v PDF obliki:
U-II-1-10_Bistveni.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_LM Deisinger.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_LM Mozetič.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_LM Pogačar.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_LM Sovdat.pdf
186 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_LM Zobec.pdf
193 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_Odl..pdf
258 KB
Prenesite datoteko
U-II-1-10_Tiskovno.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-II-1/10-26
10. 6. 2010
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
1. V odločbi št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 je Ustavno sodišče odločilo, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji na referendumu nastale protiustavne posledice. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Mozetič, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Pritrdilna ločena mnenja so dali sodnici Pogačar in Sovdat ter sodnik Zobec.
2. Državljani drugih republik nekdanje SFRJ, 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ki so dejansko živeli v Republiki Sloveniji, so svoj pravni položaj lahko uredili na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki ga je Državni zbor sprejel hitro in v roku, ki mu ga je Ustavno sodišče določilo z odločbo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999. Zanje so tako prenehale kršitve človekovih pravic do enakosti pred zakonom ter do osebnega dostojanstva in varnosti že tedaj. Zakon pa ni uredil položaja oseb, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, ki so bile kot tujci odstranjene iz države oziroma ki so Republiko Slovenijo zapustile iz razlogov, neposredno povezanih z izbrisom, in se vanjo niso mogle vrniti. Predvsem slednje je bilo v ospredju ob drugem odločanju Ustavnega sodišča 3. 4. 2003, ko je bila z odločbo št. U-I-246/02 ugotovljena protiustavnost zakonske ureditve in Državnemu zboru določen šestmesečni rok za njeno odpravo.
3. S sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se je Državni zbor odzval na navedeno odločbo Ustavnega sodišča. Z njegovo uveljavitvijo bo prenehala večletna kršitev načel pravne države in delitve oblasti, do katere je prišlo zaradi nespoštovanja te odločbe. Z Zakonom in z izdajo posamičnih aktov na njegovi podlagi bodo odpravljene vse ugotovljene protiustavnosti, za vse navedene osebe bodo prenehale kršitve človekovih pravic do enakosti pred zakonom ter osebnega dostojanstva in varnosti. Vendar se na podlagi Zakona ne vzpostavljajo nove pravice oseb oziroma se pravna razmerja ne vzpostavljajo za nazaj. Zagotovljeno pa bo moralno zadoščenje kot posebna oblika odprave posledic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Če je posameznikom zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda zato, ker so jim bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji, bi se lahko zastavilo vprašanje morebitne odškodninske odgovornosti države, vendar le ob izpolnjenih predpostavkah za vzpostavitev te odgovornosti, kot izhajajo iz 26. člena Ustave in iz veljavne zakonske ureditve. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v vprašanje, ali so navedene predpostavke sploh izpolnjene, je treba ugotoviti, da lahko Državni zbor vselej sprejme zakon, s katerim lahko na ustavno dopusten način omeji morebitno odškodninsko odgovornost države, neutemeljen pa je očitek, da bi to vprašanje moral urediti prav predvideni Zakon in da je zato, ker tega vprašanja ne ureja, protiustaven.
4. Na podlagi sprejetega Zakona bo mogoče dokončno urediti pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva. Državni zbor s tem izpolnjuje vse obveznosti, ki izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča.
5. Glede na to, da Državni zbor s predvidenim zakonom na ustavnoskladen način odpravlja obstoječe protiustavno stanje, z njim ureja le vprašanja, ki so neposredno povezana z bistvom zakonske ureditve, ugovori protiustavnosti, ki jih navajajo predlagatelji zahteve za razpis referenduma, pa niso utemeljeni, je Ustavno sodišče v okoliščinah tega primera odločilo, da bi z zavrnitvijo Zakona na referendumu nastale protiustavne posledice. Odločilo je, da je treba načelom pravne države, pravici do enakosti pred zakonom, pravici do osebnega dostojanstva in varnosti, pravici do odprave kršitev človekovih pravic in avtoriteti Ustavnega sodišča dati prednost pred pravico do referendumskega odločanja.
Jože Tratnik
Predsednik
ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. U-II-1/10 Z DNE 10. 6. 2010
BISTVENI RAZLOGI ZA ODLOČITEV
***
1. Protiustavnost zakonske ureditve, ki se nanaša na pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, je Ustavno sodišče prvič ugotovilo leta 1999 v odločbi št. U-I-284/94.
2. Na to odločbo Ustavnega sodišča se je Državni zbor odzval s sprejetjem Zakona hitro in pred iztekom roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Z njim je bilo omogočeno, da državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje. S spremembami Zakona o državljanstvu pa je bila uveljavljena celo možnost, da te osebe pod ugodnejšimi pogoji pridobijo državljanstvo Republike Slovenije. Na podlagi teh dveh zakonov so si lahko navedeni državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so dejansko živeli v Republiki Sloveniji, uredili svoj pravni položaj in dosegli tudi povrnitev morebiti izgubljenih pravic. To je pomembno, ker so za te osebe kršitve človekovih pravic prenehale. Vsega tega pa niso mogli uveljaviti tisti posamezniki, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države oziroma ki so zaradi drugih razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, zapustili Republiko Slovenijo in se vanjo niso mogli vrniti. Z odločbo št. U-I-246/02 je tako Ustavno sodišče leta 2003 ugotovilo, da je Zakon protiustaven.
3. Glede odločitve o priznavanju stalnega prebivanja za nazaj je Ustavno sodišče že takrat izrecno poudarilo, da dovoljenje za stalno prebivanje ne ustanavlja novega pravnega položaja teh oseb, temveč glede na obstoječe stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je dejansko že obstajal. Ta ugotovitev se je lahko nanašala le na osebe, ki so ves čas po izbrisu tudi dejansko živele v Republiki Sloveniji in so si že lahko za naprej uredile svoj pravni položaj. Prav za te osebe je Ustavno sodišče v 8. točki izreka določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer, da se z dovoljenji za stalno prebivanje ugotavlja tudi stalno prebivanje za nazaj, Ministrstvu za notranje zadeve pa je naložilo, da mora po uradni dolžnosti izdati dopolnilne odločbe o ugotovitvi stalnega prebivanja od izbrisa dalje. Na navedenih podlagah so si vse osebe, ki so dejansko živele v Republiki Sloveniji, lahko uredile svoj položaj, vključno z ugotovitvijo bivanja za nazaj, in bi to veljalo celo, če se Državni zbor na odločbo št. U-I-246/02 sploh ne bi odzval. Posebna zakonska ureditev pa je še vedno potrebna za ureditev pravnega položaja oseb, ki so bile kot tujci prisilno odstranjene iz države, oziroma oseb, ki so zapustile Republiko Slovenijo zaradi razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, in se vanjo niso mogle vrniti.
4. S sprejetjem novele-B Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se je zakonodajalec odzval na protiustavnost veljavne ureditve, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo pred sedmimi leti.
5. Predlagani Zakon na ustavnoskladen način odpravlja protiustavnost, ugotovljeno v odločbi št. U-I-246/02, in sicer, da je treba osebam, izbrisanim iz registra stalnega prebivalstva, stalno prebivanje priznati za nazaj, če izpolnjujejo pogoj dejanskega prebivanja v Sloveniji. Ker mora vsak, ki prebiva v Republiki Sloveniji, prijaviti stalno prebivališče, je zakonodajalec tem osebam stalno prebivanje za nazaj priznal tako, da je vzpostavil pravno fikcijo, da so imele dovoljenje za stalno prebivanje in so bile prijavljene na svojem nekdanjem naslovu tudi v obdobju od izbrisa iz registra do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Ta pravna fikcija je namenjena le morebitnim postopkom, ki so jih oziroma bi jih posamezniki sprožili v zvezi z uveljavljanjem pravic, vezanih na stalno prebivališče, drugih pravnih posledic pa sama po sebi ne more imeti, zlasti pa ne more za nazaj vzpostavljati pravnih razmerij, ki bi morebiti obstajala, če ne bi bilo izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Zakon na ustavnoskladen način odpravlja tudi druge protiustavnosti iz odločbe št. U-I-246/02. Pri odpravi protiustavnosti je Državni zbor upravičeno uredil nekatera druga povezana vprašanja (zlasti položaj otrok oseb, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva), saj je s tem preprečil nastanek novih protiustavnosti.
6. Posebej pomembno je, da Državni zbor s sprejetjem Zakona vzpostavlja moralno zadoščenje kot posebno obliko odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Če je posameznikom zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda zato, ker so jim bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji, bi se lahko zastavilo vprašanje morebitne odškodninske odgovornosti države, vendar le ob izpolnjenih predpostavkah za vzpostavitev te odgovornosti, kot izhajajo iz 26. člena Ustave in iz že veljavne zakonske ureditve. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v vprašanje, ali so navedene predpostavke sploh izpolnjene, je treba ugotoviti, da lahko Državni zbor vselej sprejme zakon, s katerim lahko na ustavno dopusten način omeji morebitno odškodninsko odgovornost države. Neutemeljen pa je očitek, da bi to vprašanje moral urediti prav predvideni Zakon in da je zato, ker tega vprašanja ne ureja, protiustaven.
7. Treba je poudariti, da se s priznanjem stalnega prebivanja za nazaj, kar je bila zahteva odločbe št. U-I-246/02, ne vzpostavljajo nove pravice oseb oziroma se pravna razmerja ne vzpostavljajo za nazaj. Prav tako izdaja odločb "za nazaj" ne posega sama po sebi v prej izdane odločbe pristojnih organov v zvezi s posameznimi pravicami, povezanimi s stalnim prebivanjem. Upravne odločbe so postale pravnomočne in če jih posamezniki niso izpodbijali, vanje ni več mogoče posegati.
8. Z uveljavitvijo Zakona in z izdajo odločb na njegovi podlagi bodo tako odpravljene vse ugotovljene protiustavnosti, ki so nastale zaradi izbrisa oseb iz registra stalnega prebivalstva. Državni zbor s tem izpolnjuje vse ustavnopravne obveznosti, ki izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča.
9. Ustavno sodišče je po navedenem, da bi ugotovilo, ali obstajajo protiustavne posledice, opravilo tehtanje ustavnopravnih vrednot – na eni strani pravice do referenduma in na drugi strani ustavnopravnih vrednot, ki govorijo zoper njegovo izvedbo. Ker se Državni zbor že sedem let ni odzval na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, da bi odpravil z njo ugotovljene protiustavnosti, gre za kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), kot je že večkrat poudarilo v svojih odločitvah Ustavno sodišče. Zaradi nje se nadaljujejo tudi kršitve človekovih pravic do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), do odprave posledic kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave) ter do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave). Pri tehtanju navedenih ustavnih vrednot je Ustavno sodišče upoštevalo:
–	da Državni zbor s predvideno ureditvijo ustavnoskladno odpravlja protiustavnosti, ugotovljene v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-246/02,
–	da referendum ne sme pomeniti odločanja o tem, ali naj se protiustavnosti, ugotovljene z odločbo Ustavnega sodišča, sploh odpravijo,
–	da je Državni zbor z Zakonom uredil samo odpravo protiustavnosti, poleg tega pa le nekatera nujna in povezana vprašanja, da torej ne gre za zlorabo zakonodajne pristojnosti,
–	da Zakonu ni mogoče očitati protiustavnosti, ki jih zatrjujejo predlagatelji referenduma,
–	in da večinoma protiustavnosti Državni zbor sploh ne bi mogel odpraviti na drugačen način, in to niti, če bi bil Zakon na referendumu zavrnjen.
***
10. Na podlagi tehtanja prizadetih ustavnih vrednot in ob upoštevanju omenjenih okoliščin je Ustavno sodišče presodilo, da je treba načelom pravne države, pravici do enakosti pred zakonom, pravici do osebnega dostojanstva in varnosti, pravici do odprave kršitev človekovih pravic ter avtoriteti Ustavnega sodišča dati prednost pred pravico do referendumskega odločanja. Zato je pritrdilo predlagatelju, da bi z zavrnitvijo Zakona na referendumu nastale protiustavne posledice.
U-II-1/10-19
10. 6. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevo Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 10. junija 2010
odločilo:
Z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Poročevalec DZ, št. 149/09, EPA 735-V) na referendumu bi nastale protiustavne posledice.
Obrazložitev
A.
1. Državni zbor je 8. 3. 2010 po skrajšanem zakonodajnem postopku sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD-B). Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave in 12. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) je 12. 3. 2010 skupina enaintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora vložila zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma o ZUSDDD-B. Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je Državni zbor na seji 18. 3. 2010 sprejel sklep, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu lahko nastale protiustavne posledice, in zahteval, naj o tem odloči Ustavno sodišče. Zahtevi prilaga zahtevo skupine poslancev za razpis zakonodajnega referenduma, mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora z dne 16. 3. 2010, mnenje Vlade Republike Slovenije z dne 18. 3. 2010 ter magnetogram seje Državnega zbora, na kateri je bil sprejet sklep.
2. Protiustavne posledice, ki naj bi nastale zaradi zahtevanega zakonodajnega referenduma, Državni zbor vidi v tem, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu lahko nastalo stanje, ki bi bilo v neskladju z 2., 8., 14., 22. členom, drugim odstavkom 120. člena in drugim odstavkom 153. člena Ustave.
3. Državni zbor zatrjuje, da je namen ZUSDDD-B predvsem odprava protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 22) in št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24). V teh dveh odločbah je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91 in nasl. – v nadaljevanju ZTuj) in Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01 – v nadaljevanju ZUSDDD), protiustavnosti pa so bile ugotovljene z vidika 2. in 22. člena ter drugega odstavka 120. člena Ustave. Državni zbor opozarja, da je od prve odločbe Ustavnega sodišča minilo že enajst let, od druge pa sedem let, vsako zavlačevanje izvršitve navedenih odločb pa naj bi pomenilo nadaljevanje protiustavnega stanja. V zvezi s tem se Državni zbor sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (OdlUS XII, 101) in odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09).
4. Poleg odprave protiustavnosti, ugotovljenih v omenjenih ustavnih odločbah, Državni zbor pojasnjuje, da ZUSDDD-B ureja tudi nekatera druga vprašanja, ki niso zajeta v odločbah Ustavnega sodišča, so pa tesno povezana s temi protiustavnostmi in jih je zato treba upoštevati pri celovitem in nediskriminacijskem urejanju položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki jim je prijavljeno stalno prebivališče nezakonito prenehalo, ko se je začel zanje uporabljati ZTuj. ZUSDDD-B tako ureja tudi izdajo dovoljenja za stalno prebivanje otrok državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25. 6. 1991, ker bi bili sicer otroci v slabšem položaju kot njihovi starši. Če Zakon ne bi uredil položaja otrok, bi bili po stališču Državnega zbora kršeni 2. in 14. člen Ustave ter Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP), zaradi neskladja zakonske ureditve s KOP pa posledično tudi 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave. Druga skupina oseb, ki jo ZUSDDD-B ureja, čeprav je ne zajemajo odločbe Ustavnega sodišča, so državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli ob osamosvojitvi v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki jim je prenehalo, ko je zanje začel veljati ZTuj, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije, ne da bi pred tem pridobili dovoljenje za stalno prebivanje. Če Zakon ne bi uredil tudi položaja teh ljudi, naj bi bili ti neutemeljeno v slabšem položaju v primerjavi s tistimi, ki so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje, kar bi bila kršitev 2. in 14. člena Ustave.
5. Državni zbor meni, da ZUSDDD-B na ustavnoskladen način izvršuje odločbe Ustavnega sodišča in da so vse določbe Zakona pomembne za njihovo izvršitev. Ker je ustavnoskladno izvrševanje odločb Ustavnega sodišča obveznost, ki izhaja iz načel pravne države (2. člen Ustave), referendumska zahteva po mnenju Državnega zbora ne more vključevati zakonske ureditve, pri kateri gre za izvrševanje odločb Ustavnega sodišča. Državni zbor še meni, da bi protiustavne posledice lahko nastale že zato, ker bi bila zaradi aktivnosti za razpis referenduma ali zaradi priprav na njegovo izvedbo odložena uveljavitev ZUSDDD-B.
6. Vlada Republike Slovenije v svojem mnenju prav tako meni, da bodo zaradi odložitve uveljavitve ZUSDDD-B oziroma zaradi njegove zavrnitve na referendumu nastale protiustavne posledice. V neskladju z 2. in 22. členom ter drugim odstavkom 120. člena (kot naj bi to izhajalo iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02) naj bi bilo, da ZUSDDD državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja, da ne ureja pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva in ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države na podlagi 28. člena ZTuj, in da ne določa meril za ugotavljanje nedoločenega pravnega pojma dejanskega življenja, ki je pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. Ker ZUSDDD ne določa roka za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (v odločbi št. U-I-246/02 je Ustavno sodišče razveljavilo trimesečni rok) in ker ne daje trajne zakonske podlage za izdajo dopolnilnih odločb, naj bi bili kršeni 2. člen, drugi odstavek 3. člena, 87. člen in drugi odstavek 120. člena Ustave. Ker ne ureja izdaje dovoljenja za stalno prebivanje za otroke izbrisanih, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25. 6. 1991, naj bi bil ZUSDDD v neskladju z 2., 8. in 14. členom ter drugim odstavkom 153. člena Ustave. Člena 2 in 14 Ustave naj bi bila kršena tudi zato, ker ZUSDDD ne ureja izdajanja posebnih odločb za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli ob osamosvojitvi prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in jim je to prenehalo z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije, ne da bi jim bilo pred tem izdano dovoljenje za stalno prebivanje.
7. Vlada poudarja, da je namen ZUSDDD-B celovito popraviti krivice izbrisanim prebivalcem Republike Slovenije v delu, ki se nanaša na odvzet status pred osemnajstimi leti. Poleg izvrševanja ustavnih odločb naj bi Zakon odpravljal tudi določene pomanjkljivosti, ki so se pokazale v praksi ob izvajanju ZUSDDD in ki so prav tako posledica izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. ZUSDDD-B naj bi pomenil pravno korektno in edino mogočo pot za ureditev statusa ljudem, ki so bili pred mnogimi leti protipravno izbrisani. Referendum o teh vprašanjih bi po mnenju Vlade porušil celoten sistem nadzora in ravnotežij, saj bi šlo za referendum o tem, ali je dopustno uresničiti odločbo Ustavnega sodišča. Vlada poudarja še, da bi z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu nastalo stanje, ki ga zaradi določb ZRLI še eno leto po referendumu ne bi bilo mogoče uskladiti z Ustavo.
8. Predlagatelji referenduma v odgovoru naslavljajo vrsto očitkov na ZUSDDD-B. V uvodu poudarjajo, da je ZUSDDD-B drugače uredil upravičence do dovoljenja za stalno prebivanje. Namesto "državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ" so po novem upravičenci "tujci, ki so bili na dan 25. 6. 1991 državljani druge republike nekdanje SFRJ". Taka sprememba se ne odraža v naslovu Zakona, ki še vedno govori o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ. To naj bi vnašalo nejasnost v pravni red.
9. Po mnenju predlagateljev referenduma bi moral Državni zbor sprejeti ZUSDDD-B po rednem in ne po skrajšanem postopku. Zakon naj bi vseboval številne rešitve, ki presegajo zgolj uresničevanje odločbe Ustavnega sodišča, zato skrajšani postopek ni bil utemeljen in je pomenil očitno zlorabo postopka. Tudi navedba, da ZUSDDD-B ne bo imel finančnih posledic za državni proračun, naj bi bila zavajajoča in povsem neresnična ter naj bi pomenila kršitev določb Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju PoDZ) o zakonodajnem postopku. Predlagatelji referenduma opozarjajo, da bodo velike stroške povzročili že upravni in sodni postopki, še več pa naj bi davkoplačevalce stalo izplačilo odškodnin in zahtevki iz naslova raznih pravic. Zaradi dolgoročnih finančnih posledic naj bi bil referendum še posebej legitimen in pravno utemeljen.
10. ZUSDDD-B naj bi bil po mnenju predlagateljev referenduma sporen tudi z vidika občečloveških vrednot in še posebej temeljnih vrednot osamosvojitve, ker iz vrst upravičencev do materialnih koristi ne izloča špekulantov in tistih, ki naj bi samostojno Republiko Slovenijo napadli z orožjem. Zakon tako ustvarja nove krivice in pomeni ponižanje in grobo kršitev človekovih pravic vseh, ki so soustvarjali samostojno Republiko Slovenijo. ZUSDDD-B naj bi pomenil hudo krivico tudi za vse tiste nove državljane, ki so si po osamosvojitvi uredili svoj status skladno z zakonodajo, sedaj pa naj bi morali kot davkoplačevalci plačevati odškodnine in druge stroške. Pravni absurd naj bi bil, da bo priznano stalno prebivanje za nazaj tudi tistim, ki tega statusa nekoč sami niso hoteli. V ponižujoč položaj naj bi bili postavljeni tudi vsi, ki so se borili za samostojno Slovenijo in med katerimi so nekateri plačali najvišjo ceno.
11. ZUSDDD-B je po mnenju predlagateljev referenduma sporen tudi zato, ker ne ureja izdajanja odločb za vse upravičence na enak način, s čimer naj bi bil kršen drugi odstavek 14. člena Ustave. Zakon bi moral predvideti obvezno revizijo vseh že izdanih odločb, da bi se za nazaj izenačili pogoji in postopek. Odločba Ustavnega sodišča naj ne bi mogla biti podlaga za izdajanje konkretnih upravnih odločb in bi zato moral biti sprejet ustrezen zakon pred izdajo kakršne koli odločbe. Dopolnilne odločbe, ki so se do zdaj opirale na 8. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, naj bi bile pravno sporne, njihovo izdajanje pa naj bi bilo v nasprotju s četrtim odstavkom 153. člena Ustave. Predlagatelji poudarjajo, da ves čas zagovarjajo načelo individualne obravnave; v konkretnih postopkih naj se ugotovi, ali je bila posamezniku storjena krivica. Prav bi bilo, menijo predlagatelji, da se za nazaj uredi status tistim, ki si ga niso mogli urediti iz objektivnih razlogov. Absurdno pa naj bi bilo, da se status daje tistim, ki si ga niso želeli urediti in so to celo hoteli s silo preprečiti drugim.
12. Predlagatelji referenduma tudi menijo, da bi moral ZUSDDD-B vsebovati določbe, ki bi maksimalizirale oziroma pavšalizirale odškodnine. Ker Zakon v ničemer ne omejuje odškodnin, naj bi bilo to v nasprotju od uveljavljenega pristopa v drugih primerih. Odškodnine naj bi bile omejene za žrtve vojne in povojnega revolucionarnega nasilja, za tiste, ki so med drugo svetovno vojno trpeli v koncentracijskih taboriščih, in tudi za padle v vojni za Slovenijo. Zato naj bi bile "protipravno škandalozne" povsem neomejene možnosti za odškodnine za "agresorje" oziroma za "napadalce".
13. Po mnenju predlagateljev referenduma je v ustavnopravni stroki tudi vrsta spornih in "nerazčiščenih" pravnih vprašanj. Predlagatelji poudarjajo, da imata 13. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju UZITUL) in 81. člen ZTuj naravo ustavnega zakona oziroma Ustave. Na podlagi teh določb naj bi imeli državljani drugih republik nekdanje SFRJ nesporno dolžnost, da si uredijo status, in sicer, da zaprosijo bodisi za državljanstvo bodisi za stalno prebivališče. Ker ti ljudje niso spoštovali veljavnega prava oziroma so opustili pravne možnosti, ki so jih imeli na voljo, naj bi pravilno ravnali pristojni državni organi, ko so ugotovili, da tisti, ki niso vložili vloge za ureditev statusa državljana ali tujca, ne želijo živeti v Republiki Sloveniji.
14. ZUSDDD-B naj bi bil po mnenju predlagateljev referenduma tudi diskriminacijski ter zato protipraven in nesprejemljiv, ker ob izdaji dovoljenja za stalno prebivanje omogoča izdajo posebne odločbe, po kateri se bo štelo, da je upravičenec ves čas stalno prebival na ozemlju Republike Slovenije, in se za določeno obdobje sploh ne bo ugotavljalo dejansko prebivanje v Sloveniji. Predlagatelji opozarjajo, da se pri več kot enoletni odsotnosti posameznika z ozemlja Republike Slovenije poleg izbrisa ne bodo upoštevale tudi druge okoliščine. Prav tako opozarjajo, da je pojem dejanskega življenja opredeljen nejasno in bi to lahko povzročalo neenakosti pri izvajanju Zakona. Vsebinska nedoločnost in ohlapnost naj bi bila sporna z vidika načela jasnosti predpisov in tudi z vidika načela legalitete. Pogoj dejanskega življenja bi moral biti jasno opredeljen zato, da bi pristojni upravni organi imeli jasne smernice pri odločanju po prostem preudarku.
15. Zaradi vsega navedenega predlagatelji referenduma menijo, da so omenjene in številne druge določbe ZUSDDD-B nejasne in nedoločne ter so zato v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), načelom ustavnosti in zakonitosti (153. člen Ustave) in z načelom legalitete (drugi odstavek 120. člena Ustave). Ustavnemu sodišču predlagajo, naj ugotovi, da z odložitvijo uveljavitve oziroma zaradi zavrnitve ZUSDDD-B na referendumu ne bi nastale protiustavne posledice, oziroma podredno, da bi uveljavitev ZUSDDD-B imela protiustavne posledice.
B. – I.
16. S sprejetjem ZUSDDD-B se je zakonodajalec odzval na protiustavnost veljavne ureditve, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-246/02. Z njo je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ZUSDDD, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ne priznava stalnega prebivanja že od tega dne, ker ne ureja položaja tistih oseb, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države, in ker ne določa meril za opredelitev pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje.
17. Ustava v 90. členu ureja referendum "o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom" (zakonodajni referendum). Državni zbor ga lahko razpiše na svojo pobudo, razpisati pa ga mora, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali 40.000 volivcev. Ustavne določbe o zakonodajnem referendumu imajo pretežno organizacijsko in procesno naravo; njihov namen je konkretizacija temeljnega ustavnega načela, po katerem državljanke in državljani izvršujejo oblast (tudi) neposredno (drugi odstavek 3. člena Ustave), in uresničitev človekove pravice iz 44. člena Ustave o pravici državljanov do neposrednega in posrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Ker 90. člen Ustave pomeni izpeljavo človekove pravice iz 44. člena Ustave, je tudi pravica do referendumskega odločanja človekova pravica. Zakonski posegi vanjo morajo biti zato podvrženi pravnemu režimu iz 15. člena Ustave, ki ureja uresničevanje in omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Po drugem odstavku 15. člena Ustave je mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Po tretjem odstavku 15. člena Ustave so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava.
18. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je v prvem odstavku 90. člena Ustave postavljen tudi vsebinski okvir za neposredno sodelovanje državljanov pri upravljanju javnih zadev. V zvezi s tem je sprejelo stališče, da ta določba, po kateri lahko "Državni zbor […] o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum", pomeni, da je zakonodajni referendum dopusten o vseh vprašanjih, ki se urejajo z zakonom. V skladu s prvim odstavkom 21. člena ZRLI pa je Ustavnemu sodišču dana pristojnost, da na zahtevo Državnega zbora oceni, "ali bi bile z odložitvijo uveljavitve [...] zakona zaradi referenduma ali z njegovo neuveljavitvijo res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega – ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin – dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja" (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4).
19. Ustava in odločbe Ustavnega sodišča ne zavezujejo samo Državnega zbora kot zakonodajalca, temveč tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu (sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03). Na naknadnem zakonodajnem referendumu volivci odločajo o potrditvi oziroma zavrnitvi sprejetega zakona v celoti (po načelu vse ali nič – 9. člen ZRLI). Posameznih zakonskih vprašanj ni mogoče ločevati in odločitev, sprejeta na referendumu, pomeni, da je zakon kot celota bodisi potrjen bodisi zavrnjen. Ustavno sodišče mora pri presoji na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI ob tehtanju prizadetih ustavnih vrednot z ustavnopravnih vidikov oceniti, ali je dopustno poseči v pravico do referenduma. O primernosti določene zakonske ureditve pa se Ustavno sodišče ne izreka, saj za to ni pristojno niti v okviru presoje ustavnosti zakonov niti v okviru izvrševanja pristojnosti iz prvega odstavka 21. člena ZRLI.
B. – II.
20. Protiustavnost zakonske ureditve, ki se nanaša na pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili v Sloveniji izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, je Ustavno sodišče prvič ugotovilo v odločbi št. U-I-284/94. Ugotovilo je, da je bil ZTuj v neskladju z Ustavo, ker ni določal pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki se niso odločili za državljanstvo Republike Slovenije oziroma jim je bila njihova vloga za sprejem v državljanstvo zavrnjena.[1] Stališče Ustavnega sodišča je bilo, da splošna ureditev dovoljenj za začasno in stalno prebivanje ni ustrezala položaju, v katerem so bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, in je tudi z uporabo zakonske in pravne analogije za te osebe ni bilo mogoče uporabiti. Ker ZTuj v prehodnih določbah ni uredil pravnega položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ tako, da bi upošteval, da so imeli v Republiki Sloveniji stalno prebivališče in so na njenem ozemlju tudi dejansko živeli, so se te osebe znašle v "negotovem pravnem položaju". Iz prehodnih določb ZTuj "niso mogle razbrati, kakšen položaj naj bi imele kot tujci in katere določbe Zakona zanje veljajo". Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-284/94 odločilo, da je bilo zaradi neurejenega pravnega položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ kršeno načelo varstva zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Poleg tega je ugotovilo tudi kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker je ZTuj neupravičeno razlikoval med državljani drugih republik nekdanje SFRJ in osebami, ki so že ob osamosvojitvi na ozemlju Republike Slovenije prebivale kot tujci. Glede pravnega položaja oseb, ki so veljale za tujce že pred osamosvojitvijo Slovenije, je ZTuj namreč določil, da dovoljenja za stalno prebivanje veljajo še naprej za vse tujce, ki so ob uveljavitvi ZTuj imeli stalno prebivališče na območju Republike Slovenije.
21. Šlo je torej za to, da so bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ na eni strani neenako obravnavani v primerjavi s tujci, državljani drugih držav (drugi odstavek 14. člena Ustave), na drugi strani pa je to povzročilo, da so se te osebe znašle v negotovem pravnem položaju, ki ga je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-284/94 opredelilo kot neskladnega z 2. členom Ustave. Vendar je to v resnici pomenilo, da se posameznik, ki se je prej zanesel na pridobljeno pravico do stalnega prebivanja v Sloveniji, ni več mogel čutiti varnega pred posegom države v to pridobljeno pravico, s čimer je bila okrnjena njegova pravica do varnosti iz 34. člena Ustave.[2] Ker je prišlo do spremembe v pravnem položaju teh oseb, ne da bi obstajala potrebna zakonska podlaga za izdajo upravnih odločb pristojnih upravnih organov o spremembi pravnega statusa, v postopku izdaje katerih bi se te osebe lahko izjavile (22. člen Ustave) in zoper njih uveljavile pravici do pravnih sredstev (25. člen Ustave) in do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), je bilo prizadeto tudi njihovo osebno dostojanstvo, ki ga Ustava prav tako varuje v 34. členu in ki vsakemu posamezniku kot temeljno zagotavlja, da je v postopkih, v katerih se odloča o njegovih pravicah, obveznostih ali pravnih interesih, obravnavan kot subjekt in ne kot objekt. Do posega v osebno dostojanstvo in varnost teh oseb je prišlo prav zaradi tega, ker je zakonodajalec opustil svojo ustavno dolžnost, ki jo je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-284/94 opredelilo kot dolžnost urediti položaj teh oseb v skladu z drugim odstavkom 2. člena in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
22. Na odločbo št. U-I-284/94 se je Državni zbor hitro (in pred iztekom roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče) odzval s sprejetjem ZUSDDD. Zakon je bil sprejet že 8. 7. 1999. S tem zakonom je bilo omogočeno, da državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje. Na tej podlagi je Ministrstvo za notranje zadeve do 10. 2. 2003 izdalo 11.746 dovoljenj za stalno prebivanje.[3] Z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 96/02 – v nadaljevanju ZDRS-Č) je bila uveljavljena tudi možnost, da oseba, ki je imela na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče in je od tega dneva v Republiki Sloveniji tudi dejansko živela, pod ugodnejšimi pogoji pridobi državljanstvo Republike Slovenije.[4] Na podlagi navedenega je mogoče ugotoviti, da so lahko državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ki so dejansko živeli v Republiki Sloveniji, na podlagi ZUSDDD in celo ZDRS-Č uredili svoj pravni položaj. S tem je prenehalo tudi omejevanje njihovih človekovih pravic iz drugega odstavka 14. člena in iz 34. člena Ustave. Že pred uveljavitvijo ZUSDDD so te osebe lahko pred pristojnimi sodišči uveljavljale protiustavnost morebitne izgube pravic, ki so bile povezane s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji,[5] kar pa se seveda ni nanašalo na pravice, ki so pripadale le državljanom Republike Slovenije.[6] Vsekakor so imele osebe, ki so (vsaj ob uveljavitvi ZUSDDD) dejansko prebivale v Sloveniji, po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 in po uveljavitvi ZUSDDD možnost urediti svoj pravni položaj in doseči povrnitev morebiti izgubljenih pravic, povezanih z izgubljenim stalnim prebivališčem [poleg odločbe Ustavnega sodišča št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286) glej še odločbe št. Up-60/97 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 292), št. Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300) in št. Up-152/97 z dne 16. 12. 1999 (OdlUS VIII, 302)]. Teh pravic pa niso mogli uveljaviti tisti posamezniki, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države oziroma ki zaradi drugih razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, ob uveljavitvi ZUSDDD niso dejansko živeli v Republiki Sloveniji. Prav ureditev pravnega položaja teh oseb je bila v ospredju ob presoji ZUSDDD, ki jo je Ustavno sodišče opravilo z odločbo št. U-I-246/02.
23. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-246/02 ugotovilo protiustavnost ZUSDDD (po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, Uradni list RS, št. 64/01 – v nadaljevanju ZUSDDD-A), ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ni priznal stalnega prebivanja za nazaj, torej za ves čas od dneva izbrisa. Z navedeno odločbo je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ZUSDDD tudi zato, ker ta ni uredil pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tistih posameznikov, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države[7] in ker za ugotavljanje stalnega prebivališča za nazaj ni opredelil, kaj pomeni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, ki bi ga morali državljani drugih republik nekdanje SFRJ izkazati za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, zlasti pa bi Zakon moral določiti čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen. Pri tem položaj teh oseb ne bi smel biti slabši od položaja oseb, ki so imele položaj tujca že pred osamosvojitvijo Republike Slovenije. Razlaga pogoja dejanskega življenja pa tudi ne bi smela biti strožja od razlage, ki se je uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo državljanstva.[8] Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo rok šestih mesecev za odpravo ugotovljenih protiustavnosti.
24. Ugotovljeno protiustavnost je Ustavno sodišče opredelilo v odločbi št. U-I-246/02 kot neskladje z načelom pravne varnosti kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki zahteva, da položaj navedenih oseb ne ostane v določenem obdobju pravno neurejen. Vendar je treba ugotoviti, da je pri osebah, ki so bile kot tujci prisilno odstranjene iz države oziroma so zaradi drugih razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, zapustile Republiko Slovenijo in se vanjo niso mogle vrniti, po vsebini šlo
tudi za
neskladje s 34. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
25. Glede odločitve o priznavanju stalnega prebivanja za nazaj, tj. od dneva izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, je Ustavno sodišče izrecno poudarilo, da dovoljenje za stalno prebivanje v tem primeru ne ustanavlja novega pravnega položaja teh oseb, temveč glede na obstoječe dejansko stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je dejansko že obstajal. Ta ugotovitev se je lahko nanašala le na osebe, ki so ves čas po izbrisu tudi dejansko živele v Republiki Sloveniji in so na podlagi ZUSDDD tudi pridobile dovoljenje za stalno prebivanje. Glede na to, da je večje število teh oseb na podlagi ZUSDDD že uredilo svoj pravni položaj za naprej, je Ustavno sodišče prav za te osebe v 8. točki izreka določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer, da se z dovoljenji za stalno prebivanje, ki so že bila izdana državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ugotavlja tudi stalno prebivanje za nazaj, to je od dneva izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Ministrstvu za notranje zadeve pa je naložilo, naj po uradni dolžnosti izda dopolnilne odločbe o ugotovitvi stalnega prebivanja od 26. 2. 1992 dalje vsem tistim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili tega dne izbrisani iz registra stalnega prebivalstva in so dovoljenje za stalno prebivanje že pridobili. Na navedenih podlagah so si vse osebe, ki so dejansko živele v Republiki Sloveniji, lahko uredile svoj pravni položaj za naprej, na podlagi 8. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, ob pogoju dejanskega prebivanja v Sloveniji, pa tudi za nazaj, in to tudi, če se zakonodajalec na ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke navedene odločbe sploh ne bi odzval. Državni organi, pristojni za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, morajo namreč ravnati po delu odločbe, ki ureja način izvršitve, dokler zakonodajalec, če se tako odloči, ne predpiše drugače, in to uredi na drugačen ustavnoskladen način (tako Ustavno sodišče v sklepu št. U-II-3/03).
26. Za odpravo ugotovljene protiustavnosti iz 2. in 3. točke izreka v povezavi s 1. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 pa je potrebna zakonska ureditev, kot izhaja tudi iz navedene odločbe. Za ureditev pravnega položaja oseb, ki so bile prisilno odstranjene iz države, oziroma oseb, ki so zapustile Republike Slovenijo zaradi razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, pomeni priznanje stalnega prebivanja za nazaj vzpostavitev pravne fikcije,[9] ki je (bila) potrebna zaradi morebitnega uveljavljanja pravic, ki jih imajo tujci z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. Zato ta, razen tega, da služi dokazovanju obstoja pravice do stalnega prebivanja v morebitnih postopkih uveljavljanja pravic, vezanih na stalno prebivanje, ne more imeti nobenih drugih pravnih posledic. Kot izhaja iz citirane odločbe Ustavnega sodišča, mora za odpravo protiustavnega stanja zakonodajalec opredeliti tudi, kaj pomeni dejansko življenje v Republiki Sloveniji, zlasti pa mora določiti čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen, in posebej urediti primere, ko je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države.
27. Iz podatkov, pridobljenih od Ministrstva za notranje zadeve, izhaja, da so si nekateri državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, pridobili dovoljenje za stalno prebivanje tudi na podlagi ZTuj ali Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZTuj-1),[10] iz česar je mogoče sklepati celo to, da so si nekatere izmed teh oseb kljub odsotnosti zakonske ureditve svoj položaj za naprej že uredile. Prav tako je razvidno, da je v tem trenutku odprtih le manjše število upravnih postopkov in upravnih sporov v zvezi s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje in da se je Ministrstvo v skladu z odločitvami Ustavnega sodišča obravnavanja teh vlog lotilo individualno, kar kažejo zlasti podatki o zavrnjenih in zavrženih prošnjah ter o ustavitvi postopkov. Vendar iz podatkov Ministrstva za notranje zadeve ni mogoče sklepati, da je položaj vseh navedenih oseb urejen za naprej,[11] še manj pa je njihov položaj urejen za nazaj[12] v smislu, kot izhaja iz odločbe št. U-I-246/02. Predvsem pa je treba, kot izhaja tudi iz zahteve Državnega zbora, z Zakonom urediti tudi nekatera vprašanja, povezana z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, ki so se odprla ob izvrševanju ZUSDDD; med njimi sta še posebej pomembni vprašanje enake obravnave oseb, ki so pridobile državljanstvo, ne da bi pred tem pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, in vprašanje otrok oseb, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva.
28. Zakonodajalec se daljši čas ni odzval na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-II-3/03 poudarilo, da so zaradi kršitve načel pravne države iz 2. člena in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave nastale protiustavne posledice (ki jih je kot razlog za protiustavnost zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma določal tedaj veljavni prvi odstavek 16. člena ZRLI) že z neuspešnim potekom roka za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02.[13] Poudarilo je tudi, da vsako zavlačevanje izvršitve navedene odločbe pomeni nadaljevanje protiustavnega stanja, zaradi česar mora Državni zbor odločbo v najkrajšem možnem času izvršiti. Z odločbo št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/04, in OdlUS XIII, 29) je Ustavno sodišče ponovno ugotovilo, da neurejeni položaj teh oseb traja že več kot dvanajst let in da zato vsako podaljševanje protiustavnega stanja, ki se lahko izraža tudi v preprečitvi sprejetja zakona, s katerim bi bilo vprašanje stalnega prebivanja teh oseb dokončno rešeno, že pomeni protiustavne posledice (v smislu tedanjega prvega odstavka 16. člena ZRLI).
B. – III.
29. S sprejetjem ZUSDDD-B se je Državni zbor odzval na protiustavnosti, ugotovljene v 1., 2. in 3. točki izreka odločbe št. U-I-246/02.[14] V predlaganem prvem odstavku 1. člena ZUSDDD v zvezi z upravičenci ne govori več o "državljanih drugih držav naslednic nekdanje SFRJ", temveč o "tujcih, ki so bili na dan 25. 6. 1991 državljani druge republike nekdanje SFRJ". Taka sprememba je pravzaprav nujna, saj so na ta način med upravičene osebe zaradi poteka časa pravilno vključene tudi osebe, ki so bile pred osamosvojitvijo državljani drugih republik nekdanje SFRJ, po izbrisu iz registra stalnega prebivalstva pa so morebiti postale državljani tretjih držav ali apatridi.[15] Čeprav se ta sprememba ne odraža v naslovu ZUSDDD-B, v pravni red to ne vnaša nejasnosti. V predlaganem drugem odstavku 1. člena Zakon priznava dovoljenje za stalno prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče na naslovu, na katerem je bil posameznik prijavljen ob izbrisu, tudi v času od izbrisa do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Zakon torej za osebe, ki dejansko ne živijo v Republiki Sloveniji, vzpostavlja fikcijo stalnega prebivanja, pri čemer priznava fiktivno "stalno prebivališče na naslovu, kjer je bil [posameznik] prijavljen pred (…) izbrisom (…) za čas do sprejetja ZUSDDD oziroma do poteka rokov, ki jih bo za ureditev statusa določil ta zakon", kar je v odločbah št. Up-333/96 in št. Up-60/97 izrecno zahtevalo Ustavno sodišče.
30. S predlaganim 1. členom ZUSDDD zakonodajalec na ustavnoskladen način odpravlja protiustavnost, ugotovljeno v 1. točki izreka odločbe št. U-I-246/02. V obrazložitvi te odločbe (17. do 20. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče pojasnilo, da je vprašanje stalnega prebivanja izbrisanih oseb mogoče urediti samo na en način in da je samo ta način v skladu z Ustavo.[16] Zato Državni zbor tega vprašanja ne bi mogel urediti drugače, kot da posameznikom, ki ob pogoju dejanskega prebivanja v Sloveniji pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje, prizna tudi stalno prebivanje za nazaj. Pri tem je treba upoštevati, da je stalno prebivanje v državi mogoče samo na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje in da mora vsakdo, kdor v državi stalno prebiva, prijaviti stalno prebivališče.[17] Zato je razumljivo, da je zakonodajalec državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisanim iz registra stalnega prebivalstva, ki dejansko ne živijo v Republiki Sloveniji, stalno prebivanje za nazaj priznal tako, da je vzpostavil pravno fikcijo, da so imeli dovoljenje za stalno prebivanje in so bili prijavljeni na svojem nekdanjem naslovu tudi v obdobju od izbrisa iz registra do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje, seveda ob pogojih, ki jih Zakon izrecno določa. Ta pravna fikcija, kot je bilo že poudarjeno, je (bila) namenjena le morebitnim postopkom, ki bi jih posamezniki sprožili v zvezi z uveljavljanjem njihovih pravic, vezanih na stalno prebivališče, drugih pravnih posledic pa sama po sebi ne more imeti, zlasti pa ne more za nazaj vzpostavljati pravnih razmerij, ki bi morebiti obstajala, če ne bi bilo izbrisa iz registra stalnega prebivalstva.
31. ZUSDDD-B na ustavnoskladen način odpravlja tudi protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v 2. točki izreka odločbe št. U-I-246/02, in sicer, da bi zakon moral urediti možnost pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tudi za tiste državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca. Ta protiustavnosti je odpravljena s predlaganim prvim odstavkom 1. člena v zvezi s peto alinejo tretjega odstavka novega 1.č člena ZUSDDD. Na tej podlagi je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni, če je bila oseba zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva prisilno odstranjena iz Republike Slovenije na podlagi določb ZTuj. Državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili zaradi izbrisa prisilno odstranjeni iz Republike Slovenije, lahko zaprosijo za dovoljenje za stalno prebivanje, pri čemer se dejstvo, da so bili prisilno odstranjeni iz Slovenije, ne upošteva pri ugotavljanju pogoja dejanskega življenja.[18] Po oceni Ustavnega sodišča Državni zbor tudi te protiustavnosti v njenem bistvenem delu ne bi mogel odpraviti na drugačen način. Samo zakonska ureditev, ki določa, da prisilna odstranitev tujca iz države zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva ne vpliva na pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in na priznanje stalnega prebivanja za nazaj, je ustavnopravno sprejemljiva. Večje polje proste presoje ima zakonodajalec le pri odločitvi, kako dolga odsotnost zaradi odstranitve tujca iz države se ne upošteva pri ugotavljanju dejanskega življenja v Sloveniji in po kolikšnem času se od posameznika lahko pričakuje določena aktivnost, iz katere izhaja, da se je želel vrniti v Republiko Slovenijo in tu nadaljevati s stalnim prebivanjem. S predlaganim tretjim odstavkom 1.č člena ZUSDDD[19] je zakonodajalec očitno upošteval prav to, da so si nekatere osebe, izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, po določenem času svoj položaj za naprej lahko uredile tudi na podlagi ZTuj-1. Zato tudi v tem delu ureditev iz ZUSDDD-B sama po sebi ni protiustavna.
32. Tretja protiustavnost iz odločbe št. U-I-246/02 se nanaša na opredelitev nedoločnega pravnega pojma "dejansko življenje v Republiki Sloveniji". ZUSDDD je pogoj dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje kot nedoločen pravni pojem predpisal po tem, ko je že preteklo sedem let od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva in ko so različni položaji državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki niso pridobili državljanstva Republike Slovenije, postali določljivi. Iz obrazložitve ustavne odločbe izhaja, da bi moral zakonodajalec opredeliti, kaj pomeni dejansko življenje po ZUSDDD, zlasti pa bi moral določiti čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen. Ustavno sodišče je v obrazložitvi izrecno omenilo določene omejitve, in sicer, da položaj teh oseb ne bi smel biti slabši od položaja oseb, ki so imele položaj tujca že pred osamosvojitvijo Republike Slovenije,[20] razlaga pogoja dejanskega življenja pa tudi ne bi smela biti strožja od razlage, ki se je uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo državljanstva. Torej je šlo za to, da je moral zakonodajalec zadostiti zahtevi po enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
33. Pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji opredeljuje predlagani 1.č člen ZUSDDD. Zakon dejansko življenje opredeljuje kot središče življenjskih interesov posameznika v Republiki Sloveniji. To se presoja po določenih, primeroma naštetih merilih – osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih ali drugih vezeh, ki kažejo, da ima posameznik s Slovenijo dejanske in trajne povezave.[21] Takšnih povezav seveda ni mogoče pripisati nekomu, ki je Republiko Slovenijo zapustil z namenom izselitve, kar je bil že v času izbrisa in je še danes po ZTuj-1 (šesta alineja drugega odstavka 45. člena) razlog za prenehanje veljavnosti dovoljenja za stalno prebivanje. Besedna zveza "ali drugih vezi" ne more pomeniti kakršne koli druge vezi, temveč je treba to zakonsko določbo razlagati s pomočjo analogije
intra legem
. To pomeni, da so lahko upoštevne samo tiste "druge vezi" posameznika, ki so po svoji kvaliteti in intenzivnosti podobne izrecno določenim okoliščinam. Kumulativno razumevanje naštetih okoliščin, za kar se zavzemajo predlagatelji referenduma, bi bilo protiustavno, ker bi brez obstoja razumnih razlogov Zakon zahteval, da morajo imeti državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, v Sloveniji trajno vzpostavljene vse navedene vezi, medtem ko taka zahteva ne velja za druge tujce (drugi odstavek 14. člena Ustave). Upoštevati je zato treba, da se pogoj dejanskega življenja presoja po tem, da ima posameznik v Sloveniji "središče življenjskih interesov", torej da je "dejansko in trajno povezan" z Republiko Slovenijo.[22] Osebne, družinske, ekonomske, socialne ali druge vezi so samo okoliščine, ki naj pristojnemu organu pomagajo sprejeti odločitev, ali posameznik ta pogoj izpolnjuje. Odvisno od vsakokratnih okoliščin bo lahko v konkretnih primerih za ugotovitev dejanskega življenja zadostovala ena sama okoliščina, v drugih primerih pa bo za izpolnitev pogoja dejanskega življenja treba izkazati obstoj dveh okoliščin ali več. Vsekakor Zakon na podlagi aktivnosti (vloge) prosilcev za dovoljenje za stalno prebivanje zahteva individualno obravnavo teh vlog, kar je sicer veljalo za vse postopke po ZUSDDD, vključno s postopki po 8. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02.
34. Poleg opredelitve pogoja dejanskega življenja ZUSDDD-B določa še čas in razloge, ko je bil posameznik upravičeno odsoten z ozemlja Republike Slovenije. Drugi odstavek predlaganega 1.č člena Zakona določa, da je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji izpolnjen, če je oseba zapustila Republiko Slovenijo in odsotnost v neprekinjenem trajanju ni trajala dlje kot leto dni, ne glede na razlog odsotnosti. Odsotnost, ki je trajala več kot leto dni, pa ne vpliva na pogoj dejanskega življenja, če je šlo za upravičeno odsotnost iz določenih razlogov.[23] Vendar Zakon določa, da je tudi upravičena odsotnost lahko trajala največ pet let, več kot pet let pa samo, če se je oseba aktivno poskušala vrniti v Republiko Slovenijo in v njej nadaljevati z dejanskim življenjem.
35. Predlagane zakonske rešitve, ki se nanašajo na pogoj dejanskega življenja, po presoji Ustavnega sodišča na ustavnoskladen način odpravljajo protiustavnost, ugotovljeno v odločbi št. U-I-246/02. Določbe niso nejasne in vsebinsko ohlapne, vsaj ne bolj, kot je to pri podobnih zakonskih določbah, ki sicer urejajo pridobitev dovoljenja za prebivanje ali za sprejem v državljanstvo. Tem določbam ni mogoče očitati protiustavnosti z vidika 34. člena in 2. člena Ustave. Tudi z vidika drugega odstavka 14. člena je zakonodajalec zadostil ustavnim zahtevam, saj je pri opredeljevanju pogoja dejanskega življenja upošteval tudi stališča, ki jih je Ustavno sodišče glede razlage tega pogoja sprejelo v odločbah v postopkih z ustavnimi pritožbami, zlasti v zvezi s pridobitvijo državljanstva.[24] Tako je v odločbi št. Up-73/95 z dne 27. 2. 1997 (OdlUS VI, 72) ugotovilo, da je bila kršena pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) z nezakonito razlago nedoločenega pravnega pojma "dejansko živi v Sloveniji", in sicer s stališčem, da je za opredelitev pojma dejanskega življenja "bistvena [...] le dolgotrajna prekinitev dejanskega življenja tožnikov v Republiki Sloveniji [...] in ne tožbena navedba o nemožnosti njune vrnitve v Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer [...]". V odločbi št. Up-77/94 z dne 16. 9. 1997 (OdlUS VI, 188) je Ustavno sodišče ugotovilo kršitev 22. člena Ustave, ker je bil pritožnikov odhod iz Republike Slovenije skupaj z jugoslovansko vojsko že sam po sebi štet za prekinitev dejanskega življenja v Sloveniji, pri čemer se niso ugotavljala vsa upoštevna dejstva, ki bi lahko tako razlago potrdila ali ovrgla. Zaradi take protiustavne razlage nedoločenega pravnega pojma "dejanskega življenja" pristojni organ ni upošteval pritožnikove navedbe v vlogi za državljanstvo, da je v vojski po enem mesecu dal odpoved, "ker se ni želel seliti iz Republike Slovenije". V odločbi št. Up-199/95 z dne 5. 2. 1998 (OdlUS VII, 100) je kršitev 22. člena Ustave ugotovilo zato, ker med odločilnimi okoliščinami za opredelitev pojma dejanskega življenja ni bila upoštevana pritožnikova trditev, da razlogi za več kot enoletno odsotnost niso bili na njegovi strani. V odločbi št. Up-200/04 z dne 22. 6. 2006 (Uradni list RS, št. 76/06) je Ustavno sodišče ugotovilo kršitev 22. člena Ustave, ker je Upravno sodišče sprejelo stališče, da okoliščina, da se pritožnica zaradi vojnih razmer oziroma zaradi poteka veljavnosti potne listine ni mogla vrniti v Republiko Slovenijo, ni bistvena, ampak naj bi bila upoštevna le okoliščina, da je pritožnica za dlje časa prekinila dejansko življenje v Republiki Sloveniji in da še vedno živi v tujini. V odločbi št. Up-211/04 z dne 2. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in OdlUS XV, 40), ki se je nanašala na pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, ki ga je pritožnik vložil na podlagi ZUSDDD, je Ustavno sodišče zavrnilo stališče sodišč, da okoliščina, da se pritožnik ni mogel vrniti v Republiko Slovenijo zaradi vojne, za odločitev o tem, ali pritožnik izpolnjuje pogoj dejanskega življenja v Sloveniji, ni bistvena. Stališče Ustavnega sodišča je bilo, da bi navedbe pritožnika o nemožnosti vrnitve zaradi vojnih razmer oziroma zaradi zavrnitve na meji lahko pomenile take okoliščine, ki bi mogle utemeljiti, da je bil pritožnik dlje časa odsoten zaradi okoliščin zunaj njegove sfere in da je treba te okoliščine šteti za odločilne pri opredelitvi pojma dejanskega življenja v Republiki Sloveniji. Seveda pa bo v postopkih odločanja na podlagi ZUSDDD tudi po tej zakonski spremembi še nadalje dolžnost upravnih organov, da skladno z načelom zakonitosti in načelom materialne resnice v vsakem posamičnem primeru z gotovostjo ugotovijo, ali so navedeni zakonski pogoji izpolnjeni ali ne, zato bo morala skladno s pravili upravnega postopka oseba, ki bo navedene pravice uveljavljala, tudi dokazati, da so bile upoštevne okoliščine podane ves čas, ki je pomemben za odločitev v tej zadevi.
B. – IV.
36. Za odločitev, ali bi z odložitvijo uveljavitve ZUSDDD-B oziroma z njegovo zavrnitvijo na referendumu nastale takšne protiustavne posledice, kot jih zahteva prvi odstavek 21. člena ZRLI, je treba soočiti prizadete ustavne vrednote in presoditi, katerim izmed njih je treba dati prednost. Pravici do referenduma, ki je na podlagi 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave varovana kot človekova pravica, lahko stoji nasproti več ustavnih vrednot. Te so tiste, ki jih je zakonodajalec zajel s pojmom "protiustavne posledice" v prvem odstavku 21. člena ZRLI. Od tega, katere so te ustavne vrednote, in od njihove teže je odvisno, ali se jim mora pravica do referenduma umakniti.
37. Dokler zakonodajalec ne odpravi protiustavne pravne praznine, ki jo je ugotovilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-246/02, ostaja zakonska ureditev položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, 34. členom in 2. členom Ustave (glej 27. točko obrazložitve te odločbe). Poleg tega nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča že samo po sebi pomeni novo kršitev Ustave, in sicer 2. člena in drugega odstavka 3. člena Ustave. Teža vseh teh kršitev je še toliko večja, ker je od druge odločbe Ustavnega sodišča (št. U-I-246/02) poteklo že več kot sedem let in ker zaradi njih lahko prihaja do kršitev pravic, med njimi tudi do kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.[25] Ustavno sodišče je medtem v svojih nadaljnjih odločitvah večkrat poudarilo, da vsako podaljševanje protiustavnega stanja že pomeni protiustavne posledice v smislu prvega odstavka 21. člena ZRLI (še posebej poudarjeno v odločbi št. U-II-3/04), kar pomeni, da je Ustavno sodišče presojo, ki se tokrat zahteva od njega, v resnici že opravilo. Nadaljnji potek časa, ob tem, ko se zakonodajalec kljub jasnim opozorilom Ustavnega sodišča še nadaljnjih šest let ni odzval, to protiustavno stanje samo še poglablja. Dela ga ustavnopravno nevzdržnega.
38. Pri tehtanju ustavnopravnih vrednot je treba upoštevati tudi to, ali zakonodajalec z zakonom, s katerim odpravlja protiustavnost, ureja tudi druga vprašanja, ki s samo odpravo protiustavnosti niso v neposredni zvezi. Predlagani 1.a člen ZUSDDD ureja izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tudi za otroke izbrisanih državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, in sicer za tiste, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25. 6. 1991. Zakon na novo ureja tudi izdajo posebne odločbe za državljane Republike Slovenije, ki so bili ob osamosvojitvi Republike Slovenije državljani drugih republik nekdanje SFRJ in so imeli v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki jim je prenehalo, ko so zanje začele veljati določbe ZTuj, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije, ne da bi jim bilo pred tem izdano dovoljenje za stalno prebivanje (predlagani 1.b člen). Zakon tudi izenačuje osebe, ki so leta 2004 dobile odločbe o priznanju stalnega prebivanja za nazaj na podlagi 8. točke odločbe št. U-I-246/02, s tistimi, ki so take odločbe dobile leta 2009 (predlagani 1.c člen). V odločbah, izdanih leta 2004, je bilo namreč le ugotovljeno stalno prebivanje za nazaj, od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Z ZUSDDD-B se te odločbe izenačujejo s tistimi, ki so bile izdane leta 2009 in v katerih sta bili za nazaj priznani dovoljenje za stalno prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče. Druga vprašanja, ki jih še ureja ZUSDDD-B, so na primer določitev roka, v katerem se mora tujec, ki mu bo izdano dovoljenje za stalno prebivanje in ki v času izdaje dovoljenja zaradi upravičene odsotnosti dejansko ne živi v Republiki Sloveniji, preseliti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z dejanskim življenjem v Republiki Sloveniji (predlagani 1.d člen); dopolnitev razlogov, zaradi katerih se lahko tujcu zavrne izdaja dovoljenja za stalno prebivanje (predlagane dopolnitve 3. člena); rok za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (prehodne določbe); drugačna opredelitev pristojnih organov. V predlaganem 1. členu Zakon tudi omogoča pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (vendar samo za naprej) posebni skupini ljudi, in sicer tistim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki od 25. 6. 1991 neprekinjeno prebivajo v Sloveniji, čeprav niso imeli prijavljenega stalnega prebivališča in zato tudi niso mogli biti izbrisani iz registra stalnega prebivalstva.
39. Pri urejanju navedenih vprašanj ne gre neposredno za odpravo ugotovljenih protiustavnosti in v tem delu Zakon ureja več, kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča. Vendar Državnemu zboru ni mogoče očitati, da je z vključitvijo teh rešitev v ZUSDDD-B uredil vprašanja, ki z ugotovljenimi protiustavnostmi niso v neposredni zvezi. Prav tako mu ni mogoče očitati, da je to storil z namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati na referendumu, s čimer bi zlorabil svojo zakonodajno funkcijo. Državni zbor je ob odpravi protiustavnosti upravičen urediti vprašanja, ki se nanašajo na isto vsebino in so z odpravo protiustavnosti neločljivo povezana, še posebej, kot je to v tem primeru, da se preprečijo nove protiustavnosti. Po presoji Ustavnega sodišča je ureditev pravnega položaja otrok državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, na enak način, kot je določen za njihove starše, ustavnopravno nujna, kajti njihov položaj je neposredno povezan. Prav tako je treba priznati stalno prebivanje za nazaj slovenskim državljanom, ki pred sprejemom v državljanstvo niso pridobili dovoljenja za stalno prebivanje; v nasprotnem primeru bi bili iz registra stalnega prebivalstva izbrisani posamezniki, ki so postali državljani Republike Slovenije, v slabšem položaju od tistih, ki so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje in katerim so bile dopolnilne odločbe o priznanju stalnega prebivanja za nazaj izdane že na podlagi 8. točke odločbe št. U-I-246/02. Čeprav ti dve skupini nista bili zajeti z odločbo Ustavnega sodišča, je Državni zbor s takim pristopom nedvomno preprečil nastanek novih protiustavnosti, saj bi opustitev zakonodajnega urejanja pomenila obstoj protiustavne pravne praznine, ki bi se odražala v protiustavnem razlikovanju med posamezniki, ki so v bistveno enakem položaju. Teh protiustavnosti pa tudi ne bi bilo mogoče odpraviti na drug ustavnoskladen način. Ob tem je treba upoštevati, da se je potreba po urejanju teh vprašanj v veliki meri pojavila kasneje, s potekom časa, za kar sta odgovorna Vlada (kot ustavno pooblaščena predlagateljica zakonov) in Državni zbor, saj se že skoraj
sedem let odlaša z odpravo ugotovljenih protiustavnosti. Glede drugih vprašanj Ustavno sodišče ocenjuje, da gre za manj pomembna oziroma stranska vprašanja, nekatera imajo samo procesno naravo (roki, prehodne določbe ipd.), druga so po vsebinski plati samo "pritiklina" ključnih vsebinskih vprašanj (na primer razlogi za odklonitev dovoljenja za stalno prebivanje), namen tretjih pa je samo, da se celovito razreši problem pravnega položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki dejansko živijo v Republiki Sloveniji (druga skupina upravičencev na podlagi predlaganega 1. člena ZUSDDD[26]).
40. Glede na navedeno je razvidno, da se je z ZUSDDD-B zakonodajalec ustavnoskladno odzval na protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Določbe ZUSDDD-B so jasne in določne, na njihovi podlagi bo mogoče dokončno urediti pravni položaj tistih državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, če in kolikor njihov položaj še vse do danes ostaja neurejen. Pri tem pa ob odpravi protiustavnosti Zakon ne ureja vprašanj, ki s to odpravo niso neposredno povezana, oziroma ureja nekatera vprašanja, ki imajo le naravo manj pomembnih vprašanj, "pritiklin" h ključnim vsebinskim vprašanjem.
41. Predlagatelji zahteve za razpis referenduma na ZUSDDD-B naslavljajo več očitkov. Pomembni so tisti, ki bi lahko imeli ustavnopravno težo. Poleg očitkov o nejasnosti in nedoločnosti Zakona ter o tem, da ta ureja več, kot bi bilo treba za odpravo protiustavnosti, kar se je izkazalo za neutemeljeno, predlagatelji referenduma očitajo še, da je Državni zbor kršil zakonodajni postopek, ker naj bi ZUSDDD-B neutemeljeno sprejel po skrajšanem postopku, poleg tega pa naj bi v obrazložitev predloga zakona zavajajoče zapisal, da Zakon ne bo imel nobenih finančnih posledic za državni proračun. Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS je Ustavno sodišče pristojno odločati tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili predpisi sprejeti. Vendar je Ustavno sodišče že večkrat ponovilo, da je pri presoji postopka, po katerem je bil zakon sprejet, pristojno presojati samo ustavnost postopka, torej kršitev pravil, ki so določena z Ustavo (glej na primer odločbo št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265, odločbo št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123, in sklep št. U-I-192/03 z dne 13. 5. 2004). Kršitev PoDZ sama po sebi še ne pomeni, da je zakon protiustaven, za to je treba izkazati kršitev ustavnih določb, česar pa predlagatelji referenduma ne zatrjujejo.
42. Predlagatelji referenduma ZUSDDD-B očitajo, da ne ureja odškodnin, ki naj bi jih na podlagi tega zakona zahtevali iz registra stalnega prebivalstva izbrisani državljani drugih republik nekdanje SFRJ. Odškodnine bi po njihovem mnenju morale biti urejene tako, da bi se višina maksimalizirala oziroma bi se določila pavšalno, saj so omejene tudi odškodnine za žrtve druge svetovne vojne in povojnega revolucionarnega nasilja, za tiste, ki so med drugo svetovno vojno trpeli v koncentracijskih taboriščih, pa tudi za svojce tistih, ki so izgubili življenje v vojni za Slovenijo.
43. S sprejetjem ZUSDDD-B, ki priznava dejansko prebivanje za nazaj, zakonodajalec vzpostavlja moralno zadoščenje kot posebno obliko odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. S tem je zakonodajalec opravil tudi nalogo, ki mu jo narekuje četrti odstavek 15. člena Ustave. Če je posameznikom zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda zato, ker so jim bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji, bi se lahko zastavilo kvečjemu vprašanje morebitne odškodninske odgovornosti države, ki izhaja iz 26. člena Ustave, ki na ustavni ravni zagotavlja odškodninsko varstvo proti državi in njenim organom. Neutemeljen je očitek predlagateljev referenduma, da bi to vprašanje moral urediti prav ZUSDDD-B in da je zato, ker tega vprašanja ne ureja, ta protiustaven. Urejanje odškodninske odgovornosti v ZUSDDD-B bi pravzaprav pomenilo urejanje vprašanja, ki ni neposredno in neločljivo povezano z odpravo protiustavnosti, ugotovljenih v odločbi št. U-I-246/02. Izdaja odločb na podlagi ZUSDDD in ZUSDDD-B pa sama po sebi ne vzpostavlja nove odškodninske odgovornosti države oziroma novih pravnih podlag za uveljavljanje odškodninskih zahtevkov, da bi bilo zaradi tega vprašanje presoje v zvezi z novimi odškodninskimi zahtevki zoper državo vsebinsko neposredno povezano z vsebino ZUSDDD-B. Posebna ureditev odškodninske odgovornosti države na posameznem področju je vselej mogoča in dopustna, vendar pa dejstvo, da odškodnine niso predmet ZUSDDD-B, samo po sebi ne more imeti posebne teže pri presoji, ali naj Ustavno sodišče ugotovi nastanek protiustavnih posledic v smislu prvega odstavka 21. člena ZRLI. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v vprašanje, ali opustitev dolžnega zakonodajnega urejanja, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča, sploh lahko pomeni protipravnost v smislu 26. člena Ustave,[27] in ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali bi bili ob morebitni izkazani protipravnosti podani drugi elementi odškodninske odgovornosti države, je treba ugotoviti, da zakonodajalec lahko kadar koli navedena vprašanja posebej uredi. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-II-1/04 z dne 26. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 12) sprejelo stališče, da bi bila popolna izključitev pravice zahtevati odškodnino (seveda ob izpolnitvi vseh ustavno in zakonsko določenih pogojev zanjo) zaradi protipravnega ravnanja države v nasprotju s 26. členom Ustave.[28] Vendar pa gre tudi v tem primeru za človekovo pravico, ki jo je v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave mogoče omejiti,[29] seveda pod pogoji t. i. strogega testa sorazmernosti.
44. Prav tako ne drži navedba predlagateljev referenduma, da se lahko na podlagi odločb, izdanih na podlagi ZUSDDD oziroma ZUSDDD-B, uveljavljajo novi zahtevki iz naslova raznih pravic, razen kolikor se z njimi lahko v prihodnjih postopkih dokazuje izpolnjevanje pogoja stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji. Ustavno sodišče poudarja, da se s priznavanjem stalnega prebivanja za nazaj v smislu odločbe št. U-I-246/02 ne vzpostavljajo nove pravice navedenih oseb oziroma se z njim ne vzpostavljajo za nazaj pravna razmerja, ker to seveda ni mogoče. Prav tako izdaja odločb "za nazaj" na podlagi ZUSDDD-B ne posega sama po sebi v prej izdane odločbe pristojnih organov v zvezi s posameznimi pravicami, povezanimi s stalnim prebivanjem. Te so postale pravnomočne, če jih posamezniki niso izpodbijali, in na podlagi ZUSDDD-B vanje ni več mogoče posegati. Zoper upravne odločbe so bila namreč dovoljena pravna sredstva (vključno z ustavno pritožbo) in, kot je razvidno iz odločb Ustavnega sodišča, navedenih v 22. točki obrazložitve te odločbe, so posamezniki, ki so jih izkoristili, z njimi tudi uspeli zavarovati svoje pravice in pravne interese.
45. Iz nekaterih navedb predlagateljev zahteve za razpis referenduma v odgovoru na zahtevo Državnega zbora izhaja, da pravzaprav ne želijo referenduma, na katerem bi se odločalo o tem, ali sprejeti Zakon na ustavnoskladen način odpravlja ugotovljene protiustavnosti. Predlagatelji zatrjujejo, da protiustavnosti nikoli ni bilo. V veliki meri se sicer sklicujejo na neimenovane pravne strokovnjake in prek njih izražajo stališča, da so imeli državljani drugih republik nekdanje SFRJ "nesporno dolžnost, da zaprosijo za slovensko državljanstvo ali za status tujca s stalnim prebivališčem". S sklicevanjem na neimenovane strokovnjake se tudi sprašujejo, ali si niso "t. i. izbrisani" sami krivi za nastali položaj "zaradi njihovega lastnega nespoštovanja veljavnega prava ali zaradi opustitve pravnih procesnih možnosti, ki so jih imeli". Nadalje zatrjujejo, da je "pristojna državna uprava […] povsem zakonito ugotovila, da tisti, ki niso vložili vloge za ureditev državljanskega statusa ali statusa tujca, ne želijo živeti v Republiki Sloveniji oziroma jih tu sploh ni". Predlagatelji referenduma odkrito napadajo in zavračajo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Menijo, da bi zakon moral urediti "obvezno revizijo" odločb, ki so bile izdane na podlagi 8. točke izreka ustavne odločbe. Spet s sklicevanjem na neimenovane pravne strokovnjake izražajo stališče, da odločba Ustavnega sodišča "ne more biti temelj za izdajanje konkretnih upravnih odločb" in da so zato odločbe, izdane na podlagi 8. točke izreka navedene odločbe, "pravno sporne", čeprav je Ustavno sodišče že v sklepu št. U-II-3/03 izrecno poudarilo, da morajo državni organi ravnati po delu odločbe, ki na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS ureja način izvršitve, dokler zakonodajalec ne sprejme drugačne ureditve. V pravni državi se namreč spoštujejo odločbe Ustavnega sodišča, ki so po tretjem odstavku 1. člena ZUstS obvezne, in to ne glede na to, ali pravni strokovnjaki o njih izražajo pomisleke. Za državne organe in s tem tudi za upravne organe je namreč obvezujoča odločitev Ustavnega sodišča, in te obvezujočnosti jih izraženi strokovni pomisleki, celo če bi bili utemeljeni, ne morejo odvezati. Referendum zaradi spoštovanja odločbe Ustavnega sodišča ne sme vsebinsko pomeniti odločanja o tem, ali naj se določena vprašanja sploh uredijo na ustavnoskladen način. Tak zakonodajni referendum bi bil referendum o odločbi in avtoriteti Ustavnega sodišča (torej o tem, ali protiustavnost sploh obstaja in ali jo je sploh treba odpraviti); kot takšen pa bi bil referendum nedopusten (tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-II-3/03).
B. – V.
46. Na podlagi tehtanja prizadetih ustavnih vrednot in ob upoštevanju pomembnih okoliščin, med njimi dejstva, 1) da Državni zbor s predvideno ureditvijo odpravlja protiustavnosti, ugotovljene v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, 2) da je Državni zbor z ZUSDDD-B uredil samo odpravo protiustavnosti ter nekatera nujna in z njimi povezana vprašanja, 3) da ZUSDDD-B ni mogoče očitati protiustavnosti, ki jih zatrjujejo predlagatelji referenduma, 4) da poglavitne protiustavnosti Državni zbor sploh ne bi mogel odpraviti na drugačen način, in to tudi v primeru, če bi bil ZUSDDD-B na referendumu zavrnjen, in 5) da je od odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 poteklo že več kot sedem let, je Ustavno sodišče presodilo, da je treba iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, dati prednost drugim ustavnim vrednotam. Z uveljavitvijo ZUSDDD-B in z izdajo aktov na njegovi podlagi bodo odpravljene vse ugotovljene protiustavnosti, ki so nastale kot posledica izbrisov oseb iz registra stalnega prebivalstva, s tem pa bo tudi vzpostavljeno ustavnoskladno varstvo njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj je s tem zakonodajalec izpolnil vse obveznosti, ki izhajajo iz odločb Ustavnega sodišča. V tem primeru je torej treba dati prednost načelom pravne države (2. člen Ustave), pravici do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravici do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave), pravici do odprave kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave) ter avtoriteti Ustavnega sodišča (2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave) pred pravico do referendumskega odločanja (90. člen v zvezi s 44. členom Ustave). Nadaljevanje protiustavnega stanja, ki bi ga povzročila zavrnitev ZUSDDD-B na referendumu, bi bilo ustavnopravno nevzdržno. Zato je Ustavno sodišče pritrdilo predlagatelju, da bi z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu nastale protiustavne posledice.
C.
47. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Mozetič, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Sodnici Pogačar in Sovdat ter sodnik Zobec so dali pritrdilna ločena mnenja.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Ustavno sodišče je v obrazložitvi zapisalo: "Navedene osebe so na ozemlju Slovenije imele prijavljeno stalno prebivališče v skladu z veljavnimi predpisi in so na območju Slovenije tudi dejansko prebivale. Stalno prebivališče in dejansko prebivanje na ozemlju Republike Slovenije pa sta bistveni okoliščini, ki dajeta poseben pravni položaj obravnavanim osebam. Zato so bile določbe ZTuj, ki so urejale pridobitev stalnega ali začasnega prebivališča, zanje neustrezne. Zakonodajalec bi moral položaj obravnavanih oseb oziroma njihov prehod v status tujca urediti na poseben način v prehodnih določbah ZTuj ali v posebnem zakonu. Določbe, ki urejajo pravne položaje tujcev, namreč izhajajo iz predpostavke, da tujec pride v Republiko Slovenijo z namenom, da v njej ostane krajši ali daljši čas in si v skladu z določbami ZTuj postopoma (od dovoljenja za začasno prebivanje do dovoljenja za stalno prebivanje) začne urejati svoj pravni položaj kot tujec."
[2] O pomenu človekove pravice do varnosti iz 34. člena Ustave glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-266/95 z dne 20. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 69/95, in OdlUS IV, 116).
[3] Dopis Ministrstva za notranje zadeve št. 1312/02-016-S-507/02-2003 z dne 19. 2. 2003. Ministrstvo je hkrati sporočilo, da je bilo 288 prošenj zavrnjenih, 97 prošenj zavrženih in da je bil v 949 primerih postopek ustavljen zaradi umika prošnje ali ker je tujec med postopkom postal državljan Republike Slovenije. Po tedanjih podatkih Ministrstva je bilo iz registra stalnega prebivalstva izbrisanih 18.305 državljanov drugih republik nekdanje SFRJ.
[4] Po podatkih Ministrstva za notranje zadeve (dopis št. 214-93/2010/2 z dne 23. 4. 2010) je bilo do 21. 4. 2010 sprejetih v državljanstvo Republike Slovenije 4117 oseb, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, ki pred sprejemom v državljanstvo niso pridobile dovoljenja za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji.
[5] Z odločbo št. Up-336/98 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 225) je Ustavno sodišče ugodilo ustavni pritožbi pritožnice, ki so ji Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in sodišča za obdobje od 1. 5. 1996 do 18. 7. 1997 odrekla pravico do varstvenega dodatka, ker zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva ni imela stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. Odločba Zavoda in vse sodbe sodišč, vključno s sodbo Vrhovnega sodišča, so bile izdane pred odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-284/94. Ustavno sodišče je kršitev drugega odstavka 14. člena in 22. člena Ustave ugotovilo na podlagi razlogov iz odločbe št. U-I-284/94.
[6] Takšna je bila na primer pravica do odkupa stanovanja po 117. členu Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – SZ), ki so jo imeli le tisti imetniki stanovanjske pravice, ki so bili tedaj slovenski državljani.
[7] Uporabo tega ukrepa je za državljane drugih republik nekdanje SFRJ Ustavno sodišče prepovedalo že z odločbo št. U-I-284/94.
[8] Pojem dejanskega življenja je v zvezi z državljani drugih republik nekdanje SFRJ uporabil UZITUL v 13. členu. V skladu z njim je 40. člen Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 in nasl. – v nadaljevanju ZDRS) določil dejansko življenje na območju Republike Slovenije kot enega od pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije.
[9] "V pravu je pravna fikcija soznačnica za pravno dejstvo, ki velja kot resnično, čeprav vemo, da ne obstaja." M. Pavčnik, Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, 3. razširjena, spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 422.
[10] Do 21. 4. 2010 je takšno dovoljenje pridobilo 4388 oseb.
[11] Kolikšno je število oseb, katerih položaj je neurejen, tudi po pridobitvi podatkov od Ministrstva za notranje zadeve ni mogoče ugotoviti. Ministrstvo sicer navaja (dopis št. 214-93/2010/7 z dne 17. 5. 2010), da od 25.671 oseb, ki so bile (po ureditvi in uskladitvi vseh evidenc, kot navajajo) izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, za 13.412 oseb ni podatka o tem, da bi imele urejen kakršen koli status v Republiki Sloveniji (niti državljanstva, niti dovoljenja za stalno prebivanje, niti dovoljenja za začasno prebivanje). Vendar Ministrstvo hkrati ugotavlja, da glede na način vodenja evidenc ni mogoče z gotovostjo vedeti, ali so vse te osebe še žive oziroma koliko izmed njih se jih je dejansko izselilo.
[12] Po podatkih Ministrstva za notranje zadeve je bilo "za nazaj" izdanih 6387 dopolnilnih odločb.
[13] Če se Državni zbor na odločbo Ustavnega sodišča, v kateri je to ugotovilo protiustavnost zakonske ureditve, ne odzove s sprejetjem zakona, to ne pomeni samo podaljševanje že ugotovljenih protiustavnosti, temveč samo po sebi tudi nastanek nove protiustavnosti. Kadar Ustavno sodišče na podlagi 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ugotovi protiustavnost zakona ter naloži Državnemu zboru, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v določenem roku, mora Državni zbor, da bi to protiustavnost odpravil, v tem roku sprejeti novo zakonsko ureditev. Neupoštevanje odločbe Ustavnega sodišča pomeni kršitev 2. člena in drugega odstavka 3. člena Ustave, na kar je Ustavno sodišče že večkrat opozorilo (prvič že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96, in OdlUS IV, 120). Vse dokler se zakonodajalec ne odzove na ugotovljene protiustavnosti, ta kršitev traja.
[14] ZUSDDD-B spreminja in dopolnjuje ZUSDDD (ki je bil spremenjen že z ZUSDDD-A). Zakon ima deset členov, pri čemer se v posameznih členih spreminja več določb ZUSDDD oziroma se hkrati dodaja več novih členov. Zaradi večje jasnosti v nadaljevanju te odločbe zato ni govor o členih ZUSDDD-B, temveč o "predlaganih" oziroma "novih" členih, odstavkih in alinejah ZUSDDD.
[15] Zaradi preglednosti Ustavno sodišče v tej odločbi uporablja novo terminologijo.
[16] "Zakonodajalec vprašanja časovnega učinkovanja pravne ureditve ne bi mogel urediti drugače, kot da bi določil, da imajo navedene osebe, ki so pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, priznano tudi stalno prebivanje za nazaj." (20. točka obrazložitve)
[17] Prijavo prebivališča ureja Zakon o prijavi prebivališča, Uradni list RS, št. 59/06 – uradno prečiščeno besedilo in 111/07 – v nadaljevanju ZPPreb).
[18] V skladu s peto alinejo tretjega odstavka predlaganega 1.č člena ZUSDDD je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno odsotnost, ker "je bila oseba prisilno odstranjena iz Republike Slovenije na podlagi 28. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97, 50/98 – odločba US in 14/99 – odločba US) ali 50. člena ZTuj-1, razen če je bila prisilno odstranjena zaradi izrečene stranske kazni izgona tujca iz države, zaradi storjenega kaznivega dejanja".
[19] Ta določba se glasi: "Če je odsotnost zaradi razlogov iz prejšnjega odstavka, razen iz druge alineje, trajala več kot pet let, se šteje, da je bil pogoj dejanskega življenja izpolnjen za obdobje petih let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z dejanskim življenjem v Republiki Sloveniji."
[20] Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-284/94 ugotovilo, da pomeni opustitev pravne ureditve položaja teh oseb v primerjavi s pravnim položajem tujcev tudi kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave (18. točka obrazložitve). Zato z vidika načela enakosti odsotnost do enega leta ne bi smela pomeniti, da pogoj dejanskega prebivanja ni podan. ZTuj, ki je veljal v času izbrisa stalnega prebivališča iz registra stalnega prebivalstva, je namreč v drugi alineji 20. člena določal, da dovoljenje za stalno prebivanje tujca preneha, če se oseba izseli ali ostane v tujini neprekinjeno več kot eno leto in o tem ne obvesti pristojnega organa.
[21] Prvi odstavek predlaganega 1.č člena ZUSDDD določa: "Dejansko življenje v Republiki Sloveniji po tem zakonu pomeni, da ima posameznik v Republiki Sloveniji središče življenjskih interesov, ki se presoja na podlagi njegovih osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih ali drugih vezi, ki kažejo, da med posameznikom in Republiko Slovenijo obstajajo dejanske in trajne povezave. Upravičena odsotnost iz Republike Slovenije zaradi razlogov iz tretjega odstavka tega člena ne pomeni prekinitve dejanskega življenja v Republiki Sloveniji."
[22] Gre za enake pogoje, kot jih ZPPreb določa pri opredelitvi pojma stalno prebivališče (3. točka 3. člena).
[23] Tretji odstavek predlaganega 1.č člena ZUSDDD se glasi: "Pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji je izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno odsotnost iz naslednjih razlogov:
– če je oseba zapustila Republiko Slovenijo zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva;
– če je oseba zapustila Republiko Slovenijo, ker jo je poslala na delo, študij ali na zdravljenje pravna oseba iz Republike Slovenije ali v primeru mladoletne osebe njeni starši oziroma skrbniki, ali če je bila zaposlena na ladji z matično luko v Republiki Sloveniji, za čas napotitve na delo, študij ali zdravljenje oziroma za čas zaposlitve na ladji;
– če je oseba zapustila Republiko Slovenijo, ker ni mogla pridobiti dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji zaradi neizpolnjevanja pogojev in ji je bila prošnja za izdajo dovoljenja zavrnjena, zavržena ali je bil postopek ustavljen;
– če se oseba ni mogla vrniti v Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer v drugih državah, naslednicah nekdanje SFRJ ali iz zdravstvenih razlogov;
– če je bila oseba prisilno odstranjena iz Republike Slovenije na podlagi 28. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97, 50/98 – odločba US in 14/99 – odločba US) ali 50. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo), razen če je bila prisilno odstranjena zaradi izrečene stranske kazni izgona tujca iz države, zaradi storjenega kaznivega dejanja;
– če je bil osebi zavrnjen vstop v Republiko Slovenijo, razen v primeru, če ji je bil vstop zavrnjen zaradi izrečene stranske kazni izgona tujca iz države, zaradi storjenega kaznivega dejanja, ali zaradi razlogov iz prve, druge, pete ali sedme alineje 10. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97, 50/98 – odločba US in 14/99 – odločba US), iz razlogov iz prve, druge ali šeste alineje prvega odstavka 9. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99, 87/02 in 93/05) ali iz razlogov iz točke d ali e prvega odstavka 5. člena Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (UL L št. 105, 13. 4. 2006)."
[24] ZDRS je v prvem odstavku 40. člena državljanom drugih republik, ki so imeli na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije dne 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so tukaj dejansko živeli, priznal pravico do pridobitve državljanstva z enkratno izjemno naturalizacijo. V delu, kjer določba govori o "in tukaj dejansko živi", je zakonodajalec uporabil nedoločen pravni pojem, katerega razlago je Ustavno sodišče večkrat presojalo, predvsem z vidika kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
[25] Ustavno sodišče je v postopkih z ustavnimi pritožbami praviloma ugotovilo kršitev pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), ki je v postopkih pred sodišči poseben izraz splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Na primer v odločbi št. Up-20/97 je ugotovilo, da je bil pritožnik postavljen v neenak položaj v primerjavi s tistimi tujci, ki niso bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, pa so imeli v času uveljavitve ZTuj stalno prebivališče v Republiki Sloveniji, s čimer mu je bila glede prebivališča kršena pravica iz 22. člena Ustave. V odločbi št. Up-336/98 je bila pritožnici glede prebivališča kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki se v postopku odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznika kaže kot kršitev 22. člena Ustave, ker je bila pogoju stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, kot enemu izmed pogojev za pridobitev pravice do varstvenega dodatka, dana vsebina, ki je izhajala iz 81. člena ZTuj in za katero je Ustavno sodišče že z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo.
[26] Gre za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki so na dan 25. 6. 1991 prebivali v Republiki Sloveniji in od tega dne v njej tudi dejansko neprekinjeno živijo, kar je bilo uveljavljeno že z ZUSDDD leta 1999.
[27] O vprašanju zakonodajne protipravnosti se je na primer že izreklo Vrhovno sodišče v sodbi št. II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009, v kateri je navedlo, da odškodninsko odgovornost zakonodajalca lahko utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma temeljnih civilizacijskih standardov. Mednje ni uvrstilo tega, da je Ustavno sodišče kot protiustaven razveljavilo tretji odstavek 40. člena ZDRS, kolikor se je nanašal med drugim na razlog nevarnosti za javni red.
[28] Ta ustavna določba vsakomur zagotavlja pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali katere druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.
[29] Izključitev (razveljavitev) posameznih človekovih pravic dopušča Ustava samo v primeru vojnega ali izrednega stanja, in še to le začasno (16. člen Ustave), pri čemer za nekatere pravice prepoveduje tudi to. V tretjem odstavku 15. člena Ustava o razveljavitvi (izključitvi) človekovih pravic ne govori. Z zakonom jih zato ni mogoče razveljaviti, ampak jih je mogoče samo omejiti.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Mitja Deisingerja
1. Glasoval sem proti odločbi, ker menim, da ni podana temeljna predpostavka za prepoved referenduma, namreč nastanek protiustavnih posledic, ki naj bi nastale v primeru zavrnitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD-B).
2. Določba 21. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI) je nedomišljeno sestavljena, izhaja iz predpostavke, da bo na referendumu zakon zavrnjen, protiustavne posledice pa opredeljuje zgolj kot možnost. Absurdno bi bilo, da bi prepoved referenduma lahko sledila celo ob zanesljivi potrditvi zakona na referendumu. Ob zavrnitvi referenduma imamo tako zanesljivo kršitev človekovih pravic potencialnih udeležencev referenduma, na drugi strani pa ugotovitev o morebitnih protiustavnih posledicah referenduma. Iz tega razloga je potrebno tudi drugo stran določbe 21. člena ZRLI razlagati kot zanesljivo ugotovitev o nastanku protiustavnih posledic ob zavrnitvi zakona. Neka virtualna in meglena možnost nastanka takšnih posledic bi popačila smisel navedene zakonske ureditve. V 21. členu ZRLI pa je še dodatna posebnost, prepoved referenduma namreč sledi že v primeru, če bi z odložitvijo uveljavitve zakona lahko nastale protiustavne posledice. Ustavno sodišče mora torej presoditi, da protiustavne posledice že obstajajo takoj po sprejemu zakona, ko še ni uveljavljen, saj je nelogično, da bi nastale šele po zavrnitvi zakona na referendumu.
3. Ustavno sodišče je ob odločitvi po 21. členu ZRLI v posebnem položaju, ugotavljati mora namreč obstoj ali nastanek protiustavnih posledic, ugotavljati mora torej obstoječe ali prihodnje dejansko stanje. V obravnavani zadevi je zato moralo ugotoviti, ali je zaradi prejšnjih odločb Ustavnega sodišča sprejet zakon, ki naj bi protiustavno stanje odpravil, ali pa bi bilo mogoče kljub neuveljavitvi zakona protiustavne posledice odpravljati. Zgolj odločba Ustavnega sodišča o protiustavnem stanju in zahtevi, da se to stanje z zakonom odpravi, ni dovolj, Ustavno sodišče mora preveriti, ali se je dejansko stanje ob zahtevi za referendum spremenilo oziroma ali je možno protiustavne posledice odpravljati tudi na drug način, saj mu to nalaga 21. člen ZRLI.
4. Osredotočil se bom zgolj na vprašanje nastanka protiustavnih posledic, saj mora biti ta formalnopravni pogoj podan, sicer sploh ne pridejo v poštev metode ustavnosodne presoje zahteve Državnega zbora za prepoved referenduma.
5. V obravnavani zadevi št. U-II-1/10 gre kljub prejšnjim odločbam Ustavnega sodišča za oceno dejanskega stanja, ki je drugačno, kot je bilo ob izdaji teh odločb. Ocena na podlagi 21. člena ZRLI lahko temelji le na predpostavki, da bi zavrnitev zakona na referendumu absolutno onemogočila reševanje statusa izbrisanih oseb pri priznavanju stalnega prebivališča za nazaj.
6. Brez novele zakona (ZUSDDD-B) je bilo po podatkih MNZ z dne 17. 5. 2010 (odgovor k 8. alineji na strani 4) na podlagi 8. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 izdanih 6.387 dopolnilnih odločb s priznanjem pravice do stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji za nazaj od dneva izbrisa. Dopolnilna odločba je bila izdana tako 3585 osebam, ki so pridobile državljanstvo Republike Slovenije, kot tudi preostalim, ki državljanstva niso pridobile. Ustavno sodišče v 45. točki odločbe št. U-II-1/10 posebej poudarja, da priznavanje stalnega bivališča za nazaj ni bilo protizakonito. Nobenega razloga ni, da v primeru zavrnitve zakona na referendumu ne bi moglo biti na isti način ugodeno tudi ostalim prosilcem. Možnost nastanka protiustavnih posledic torej ne more biti podana ob morebitni zavrnitvi zakona.
7. V 27. točki odločbe je še dodano, da novela zakona ureja še položaj otrok izbrisanih oseb, kar sicer v prejšnjih odločbah Ustavnega sodišča ni bilo problematizirano. Tudi brez novele zakona si lahko stalno prebivanje uredijo tudi ti otroci, če so že polnoletni, za mladoletne pa to lahko uredijo starši kot njihovi zakoniti zastopniki ali njihovi skrbniki.
8. Strinjam se, da je zakonodajalec dolžan spoštovati odločbe Ustavnega sodišča in je v tem pogledu tudi sprejem ZUSDDD v skladu s tem temeljnim izhodiščem. Kljub temu pa Ustavno sodišče ne more pri odločitvi po 21. členu ZRLI spregledati ocene o nastanku protiustavnih posledic. Določba 8. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 je po vsebini enaka bistveni vsebini ZUSDDD-B in na ustrezen način omogoča priznanje stalnega bivališča od izbrisa dalje. Avtoriteta Ustavnega sodišča tudi ob referendumu, ki bi potrdil ali zavrnil zakon, s tem ne bi bila ogrožena, saj bi njena odločba nadomeščala zakon, če bi bil zavrnjen.
dr. Mitja Deisinger
Sodnik
Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Miroslava Mozetiča, ki se mu pridružuje sodnik dr. Mitja Deisinger
I.
1. Glasoval sem proti odločitvi, da se ne dovoli referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ker bi z njegovo zavrnitvijo nastale protiustavne posledice. Protiustavne posledice naj bi bile predvsem v nadaljevanju protiustavnosti, ki so bile ugotovljene z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003, in predvsem v samem dejstvu, da navedena odločba Ustavnega sodišča še ni bila uresničena. Predlagani in v Državnem zboru že sprejeti zakon pa naj bi te protiustavnosti odpravljal. Razlogi za "prepoved" referenduma me ne prepričajo oziroma menim, da z morebitno zavrnitvijo zakona na referendumu ne bodo nastale tako hude protiustavne posledice, da bi bilo zaradi tega, ob tehtanju prizadetih ustavnih pravic, dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja.
2. Da ne bo pomote, v celoti podpiram stališče Ustavnega sodišča, ponovljenega v vrsti odločb, da so njegove odločbe zavezujoče, da jih mora Državni zbor (če gre za ugotovitev protiustavnosti zakona) spoštovati in uresničiti in da pomeni nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča hudo kršitev Ustave. Strinjam se tudi s stališčem, da niti Državni zbor niti volivci na referendumu ne smejo neposredno odločati o tem, ali bodo odločbo Ustavnega sodišča spoštovali ali ne,[1] čeprav se to pogosto dogaja, običajno posredno, če Državni zbor ne sprejme ustreznega zakona ali, čeprav zakon sprejme, ne uredi vprašanja, ki bi ga moral glede na odločbo Ustavnega sodišča, ali ga uredi še vedno v neskladju z Ustavo. Podobno se zgodi, če volivci na referendumu ne bi potrdili zakona, ki odpravlja z odločbo Ustavnega sodišča ugotovljeno protiustavnost. Vendar menim, da ta kršitev Ustave (nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča) sama po sebi ne more biti edini in glavni razlog za prepoved referenduma. Ne strinjam se s stališčem, da je protiustavna posledica v smislu 21. člena ZRLI že samo dejstvo, da ostaja odločba Ustavnega sodišča neizvršena. Takšno stališče nas lahko nevarno pripelje do položaja, ko bi bilo treba vsak referendum, za katerega bi Državni zbor v smislu 21. člena ZRLI (celo brez posebne utemeljitve) menil, da bo povzročil protiustavne posledice ali da bodo protiustavne posledice še naprej obstajale, prepovedati. Takšno protiustavno stanje lahko Ustavno sodišče sankcionira v okviru svojih pristojnosti, bodisi z zaostrovanjem sankcij (ugotovitvena, razveljavitvena odločba) in še posebej z načinom izvršitve, s katerim lahko celo predpiše začasno ureditev, ki zapolni praznino ali nadomesti razveljavljeno zakonsko določbo.
3. Menim, da v konkretni zadevi niti ni toliko pomembno, ali štejemo pravico glasovanja ne referendumu za človekovo ali splošno ustavno pravico. Sam menim, da gre v prvi vrsti za izvrševanje oblasti (pristojnost), ki izhaja iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Referendum je ena od oblik neposrednega odločanja državljanov (volivcev) o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom (prvi odstavek 90. člena).[2] Do izvrševanja te pristojnosti ali do uresničevanja te splošne ustavne ali človekove pravice[3] pa seveda pride pod določenimi pogoji. O tem lahko odloči Državni zbor ali pa to zahteva Državni svet, določeno število poslancev ali določeno število državljanov. Kdo sproži postopek odločanja na referendumu, ne more imeti vpliva na samo pristojnost ali pravico. V vseh primerih so to "predstavniki" državljanov (volivcev) in lahko rečemo (morda nekoliko patetično), da ta postopek sprožijo vedno državljani, posredno ali neposredno, ki hočejo odločati o konkretnem zakonu. Če pride do tega postopka, je glasovanje o zakonu na referendumu zadnji akt v postopku sprejemanja zakona.[4] Zato jo dejstvo, da do glasovanja na referendumu pride le na zahtevo, ne dela manj ustavno (človekovo) pravico. Po naravi te pravice ne more biti drugače, saj ne gre za pravico, ki bi se periodično izvrševala. Izvršuje se le na zahtevo. Določanje upravičenih predlagateljev pa preprečuje, da bi se ta pravica uporabljala nepremišljeno.[5]
4. Kaj bi po mojem mnenju lahko bil razlog za prepoved referenduma? Če za izhodišče razmišljanja vzamem odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4), je poseg v pravico do referendumskega odločanja, ki je človekova pravica, mogoč le, če to zahteva varstvo človekovih pravic drugih ali če to dovoljuje že sama Ustava. Ustava nima izrecnih omejitev te pravice. Poseg v pravico do referendumskega odločanja je torej dovoljen samo, če to zahteva varstvo človekovih pravic drugih. Pristojnost za to presojo daje ZRLI Ustavnemu sodišču (prvi odstavek 21. člena), ki o tem presodi na zahtevo Državnega zbora.
5. Ko Državni zbor prejme zahtevo za razpis referenduma, ga je dolžan razpisati razen, če meni, da bi z odločitvijo uveljavitve zakona ali zaradi njegove zavrnitve lahko nastale protiustavne posledice (prvi odstavek 21. člena ZRLI). V takem primeru mora v predpisanem roku zahtevati, naj o tem odloči Ustavno sodišče. Ustavno sodišče torej presoja, ali je mnenje Državnega zbora, da bi lahko nastale protiustavne posledice utemeljeno ali ne, in potem glede na odločbo št. U-I-47/94 oceni, ali bi bile z zavrnitvijo zakona na referendumu res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega, ob tehtanju prizadetih ustavnih pravic, dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja (prepovedati referendum). Ne strinjam se s stališčem, da Državnemu zboru ni treba utemeljiti svojega mnenja, da bi z zavrnitvijo zakona lahko nastale protiustavne posledice, da zadostuje gola trditev in sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča. Menim, da takšno stališče ne izhaja iz prvega odstavka 21. člena ZRLI.
6. Gre za tehtanje med ustavnimi pravicami. Na eni strani ustavnimi pravicami, ki so kršene (kar je v konkretnem primeru že ugotovilo Ustavno sodišče), na drugi strani ustavno pravico do referenduma. Pri tem tehtanju pa je glede na konkreten primer treba oceniti tudi, ali ugotovljena protiustavnost, kljub nesprejemu zakona, dejansko še obstaja, kar nam odgovori na ključno vprašanje, ali bodo z zavrnitvijo zakona na referendumu dejansko nastale (ali še naprej obstajale) protiustavne posledice, ki se odražajo v kršitvah pravic prizadetih posameznikov. Ugotoviti je torej treba ne le, ali zakonodajalec na zakonodajnem nivoju (abstraktno) izpolni odločbo Ustavnega sodišča, temveč tudi in predvsem, ali še vedno obstajajo dejansko stanje ali okoliščine, ki so pomenile in še vedno pomenijo poseg v človekove pravice, ki so bile temelj odločbi Ustavnega sodišča. Ta ugotovitev je pomembna pri tehtanju, katerim pravicam dati prednost. Iz prvega odstavka 21. člena ZRLI jasno izhaja, da je Državni zbor tisti, ki mora utemeljiti obstoj ali nastanek takih protiustavnih posledic, ki mora utemeljiti svoje mnenje, da bodo nastale protiustavne posledice. Po mojem mnenju ni dovolj, da zatrjuje le, da s predlaganim zakonom uresničuje odločbo Ustavnega sodišča.
II.
7. Ni sporno, da je bil položaj državljanov nekdanjih republik SFRJ, ki so na dan 26. 2. 1992 imeli stalno prebivališče v Sloveniji, pa niso zaprosili za slovensko državljanstvo ali jim je to bilo zavrnjeno, neustrezno pravno neurejen. Ustavno sodišče se je s tem vprašanjem večkrat srečalo tako v postopkih presoje predpisov kakor v postopkih z ustavno pritožbo in takšno stanje ocenilo za protiustavno.
8. Tako je protiustavnost zakonske ureditve, ki se nanaša na pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili v Sloveniji izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, prvič ugotovilo v odločbi št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 z dne 12. 3. 1999). Ugotovilo je, da je bil ZTuj v neskladju z Ustavo, ker ni določal pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki se niso odločili za državljanstvo Republike Slovenije oziroma jim je bila njihova vloga za sprejem v državljanstvo zavrnjena. Stališče Ustavnega sodišča je bilo, da splošna ureditev dovoljenj za začasno in stalno prebivanje ni ustrezala položaju, v katerem so bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, saj ni upoštevala, da so te osebe imele veljavno stalno bivališče in so dejansko prebivale na ozemlju Slovenije. Poudarilo je, da ravno stalno bivališče in dejansko prebivanje na ozemlju Slovenije daje tem osebam poseben položaj, ki zahteva posebno ureditev. Prepovedalo je tudi, da bi tem osebam izrekli ukrep prisilne odstranitve iz Republike Slovenije.
9. Na odločbo št. U-I-284/94 se je Državni zbor odzval s sprejemom Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99, ZUSDDD). S tem zakonom je bilo državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, omogočeno, da pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje. Poleg tega je bila z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 96/02) uveljavljena tudi možnost, da oseba, ki je imela na dan 23. 12. 1992 prijavljeno stalno prebivališče in je od tega dneva v Republiki Sloveniji tudi dejansko živela, pod ugodnejšimi pogoji pridobi državljanstvo Republike Slovenije.
10. Po podatkih MNZ iz 19. 2. 2003, ki jih je Ustavno sodišče prejelo v zadevi št. U-I-246/02, je bilo dne 26. 2. 1992 iz registra stalnega prebivališče prenešeno v evidence, ki se vodijo o tujcih 18305 državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli tedaj v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče. Iz pojasnil MNZ z dne 17. 5. 2010 (v zadevi št. U-II-1/10) izhaja, da so navedene številke "izbrisanih ali prenešenih" ugotovljene s primerjavo računalniško vodenih evidenc z ročno vodenimi evidencami. Po računalniško vodeni evidenci je bilo število "izbrisanih" 29064 oseb. Pri primerjanju obeh evidenc pa je bilo ugotovljeno, da je 10759 oseb odjavilo stalno prebivališče in se izselilo. Od teh 18305 oseb je vložilo prošnjo po ZUSDDD 12937, po Zakonu o tujcih pa 1033, skupaj torej 13080 oseb. Navedene osebe, ki so vložile prošnjo po Zakonu o tujcih, so pridobile dovoljenje za stalno prebivanje po ZUSDDD, ker je bil zanje ugodnejši. Od 12047 prošenj je bilo 10713 ugodno rešenih, 288 prošenj zavrnjenih, 97 prošenj zavrženih, 949 postopkov ustavljenih zaradi umika prošnje ali ker je tujec med postopkom postal državljan Republike Slovenije. Ugotovimo lahko, da so praktično vsi, ki so vložili prošnjo, uspeli pridobiti dovoljenje za stalno prebivanje ali državljanstvo. Ugotovimo pa tudi, da do izteka roka za vložitev prošnje, tj. do 28. 12. 1999 (tri mesece po uveljavitvi, ki je nastopila šestdeseti dan po objavi zakona, ki je bila 30. 7. 1999) ni vložilo prošnje približno 5225 oseb.
11. Glede na navedene podatke se zato strinjam z ugotovitvijo večine, da so državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ki so dejansko živeli v Sloveniji, na podlagi ZUSDDD ali ZDRS-Č lahko uredili svoj pravni položaj, in dodajam, seveda če so to želeli. Nisem pa prepričan v pravilnost ugotovitve, da teh pravic niso mogli uresničiti tisti, ki so bili "izgnani" ali so zaradi drugih razlogov, povezanih z izbrisom, zapustili Slovenijo in zato ob uveljavitvi ZUSDDD niso dejansko prebivali v Sloveniji. Niti ne vemo, ali so te osebe bile res izgnane, saj evidenc o tem MNZ ni vodilo. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-246/02 ugotavlja, da je bilo izgnanih oseb malo, saj se je ta ukrep izrekal redko, ker se je praviloma neurejeno prebivanje državljanov drugih republik toleriralo (tč. 27 obrazložitve). Razen tega je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 (objavljeno v Uradnem listu 12. 3. 1999) izrekanje ukrepa prisilne odstranitve prepovedalo. Strinjam pa se, da ni mogoče izključiti tudi takih primerov.
12. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, ki je bil objavljen 16. 4. 03) ugotovilo protiustavnost ZUSDDD (po uveljavitvi ZUSDDD-A), ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ni priznal stalnega prebivanja za nazaj, torej za ves čas od dneva izbrisa. Z navedeno odločbo je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ZUSDDD tudi zato, ker ta ni uredil pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tistih posameznikov, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države in ker za ugotavljanje stalnega prebivališča za nazaj ni opredelil, kaj pomeni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, ki bi ga morali državljani drugih republik nekdanje SFRJ izkazati za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, zlasti pa bi Zakon moral določiti čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen. Ustavno sodišče je tudi razveljavilo določbo, ki je predpisovala rok za vložitev prošnje.
13. Navedena odločba ni bila (zakonodajno) uresničena vse do sprejema predloga  Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD-B), za katerega je bila vložena zahteva, naj o njegovi potrditvi odločajo volivci na referendumu, in je sedaj predmet obravnave pred Ustavnim sodiščem (št. U-II-1/10). To pa ne pomeni, da se niso reševale prošnje, ki so bile vložene, in glede na razveljavitev roka za vlaganje, so se lahko vlagale tudi nove prošnje.
14. Po podatkih MNZ je po sprejemu odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 (objavljena 16. 4. 03) pa do 11. 5. 2010 pridobilo dovoljenje za stalno prebivanje 724 oseb, v državljanstvo pa je bilo sprejetih 2070 oseb. V istem obdobju naj bi bilo zavrnjenih 162 prošenj, zavrženih 128 prošenj, v 469 primerih pa je bil postopek ustavljen. Skupno je prošnje torej vložilo 3553 oseb. Če od podatka, da do 19. 2. 2003 ni vložilo prošenj 5225 oseb odštejemo 3553 osebe ugotovimo, da prošenj ni vložilo 1672 oseb. Če upoštevamo še dejstvo, da je lahko precej teh oseb tudi že umrlo, pridemo do še manjše številke. MNZ navaja drugačno število nerešenih primerov, vendar izhaja iz števila 25671 izbrisanih oseb. Kako je prišlo do to številke pa ne pojasni preveč prepričljivo. Najbolj verjeten razlog, ki izhaja iz poročila MNZ, je, da se tudi po letu 2003 evidence niso vodile ažurno, da so očitno še vedno razlike med računalniško in ročno vodenimi evidencami. Dejstvo namreč je, da so podatki o vloženih prošnjah in tako ali drugače rešenih približno enaki v obeh poročilih MNZ, razlika je le v podatku o "izbrisanih".
15. Navedeni podatki kažejo na to, da je presenetljivo malo oseb zaprosilo za ureditev svojega statusa po objavi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Kaj je razlog temu, ni jasno. Vendar lahko z veliko stopnjo verjetnosti trdimo, da so imeli po objavi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 vsi izbrisani možnost vložiti prošnje za ureditev statusa, tudi če so zapustili Slovenijo zaradi izbrisa ali so bili celo izgnani. To, da je Ustavno sodišče ugotovilo določene protiustavnosti, po mojem mnenju ne more biti razlog za neaktivnost. Kot je že navedeno, so tudi tisti, ki so morda zamudili predpisan rok, lahko vložili prošnjo, saj je bila ta določba razveljavljena. Čeprav je Ustavno sodišče ugotovilo, da je pravni pojem "dejansko neprekinjeno prebivanje" nedoločen do te mere, da pomeni kršitev 2. člena Ustave, in naložilo njegovo konkretizacijo, pa iz obrazložitve odločbe izhaja, kako naj se ta pojem razlaga, zlasti vprašanje, kdaj je prišlo do prekinitve neprekinjenega bivanja. V okviru tega je bilo mogoče reševati tudi tiste, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca (ta se je lahko izrekal le do 12. 3. 1999). Kot Ustavno sodišče pogosto poudarja, je razlaga nedoločenih pravnih pojmov pristojnost rednih sodišč. K ustavnoskladni razlagi tega pojma pa so prispevale tudi odločitve Ustavnega sodišča v postopkih z ustavno pritožbo (glej v točki 34 obrazložitve navedene odločbe). Zanimivo je, da so nekatere navedenih odločb izdane celo pred objavo odločbe št. U-I-246/02. Prav tako iz odločbe izhaja, da je treba obstoj stalnega prebivanja ugotavljati za ves čas od izbrisa. Poleg ugotovitve, da je bilo po objavi odločbe Ustavnega sodišča vloženih izredno malo prošenj (v primerjavi z zadnjimi podatki MNZ o številu izbrisanih s še nerešenim statusom), preseneča tudi dejstvo, da je bilo začetih izredno majhno število sodnih postopkov. To prej kaže na neaktivnost (nezainteresiranost) prizadetih, kakor na nepripravljenost Republike Slovenije, da, vsaj po sprejemu obeh odločb Ustavnega sodišča, reši te probleme.
16. Glede na vse navedeno je mogoče sklepati tudi tako, da so vsi, ki so to želeli, imeli možnost vložiti prošnjo za rešitev svojega statusa in da verjetno drugi tega ne nameravajo storiti. Vendar tudi, če so še posamezniki, ki želijo vložiti prošnjo, to še vedno lahko storijo na podlagi veljavnega Zakona. Ne sprejemam stališča, da je za reševanje prošenj "izbrisanih", ki si še niso uredili svojega statusa, a za to niti zaprosili niso, nujno potrebna sprememba Zakona.[6] Ne nazadnje to demantira dejstvo, da so bile praktično vse prošnje, ki so bile vložene po objavi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 ugodno rešene.
17. Zato je moj sklep, da Državni zbor ni utemeljil svojega mnenja, da bi z morebitno zavrnitvijo Zakona nastale tako hude protiustavne posledice, ki upravičujejo poseg v ustavno pravico volivcev, da odločajo o Zakonu na referendumu.
18. To seveda ne pomeni, če bi bil na referendumu Zakon zavrnjen, da bi bil Državni zbor prost obveznosti, da ponovno poskuša urediti ta vprašanja, tudi na drug način, kjer je to mogoče. Še manj bi to odvezovalo upravne organe, da odločajo o vseh prošnjah, pri čemer morajo upoštevati vsa stališča Ustavnega sodišča, in še bolj bi to veljalo za sodišča, ki bi pri odločanju o sodnem varstvu interpretirala nedoločen pravni pojem "dejansko neprekinjeno bivanje". In po mojem mnenju iz odločbe Ustavnega sodišča tudi jasno izhaja, da se mora pri reševanju prošenj vseh, ki izpolnjujejo predpisane pogoje, ugotoviti, da so imeli pravico stalnega prebivanja ves čas od izbrisa. To tudi ne pomeni, da trdim, da so vsi, ki so bili "izbrisani", že uredili svoj status, trdim le, da Državni zbor ni utemeljil obstoja takšnega protiustavnega stanja, ki bi upravičeval prepoved referenduma. Prav tako ni mogoče šteti, da sem z navajanjem številk želel prikazati, da gre za majhno število nerešenih in da zato niso izkazane dovolj resne protiustavne posledice. Namen prikazovanja številk je dovolj jasno prikazan v prejšnjih točkah. Upam celo predvidevati, da bo številka nerešenih, ki jo navaja MNZ v zadnjem dopisu, ostala praktično v celoti enaka vse do izteka roka za vlaganje prošenj, ki ga sedaj zakon ponovno predvideva. Vprašanje "izbrisanih", vsaj glede statusa stalnega bivališča, bo tako rešeno z iztekom zakonskega roka za vlaganje prošenj, vse dotlej pa bo z "visokimi" številkami MNZ mogoče manipulirati.
mag. Miroslav Mozetič
Sodnik
dr. Mitja Deisinger
Sodnik
Opombe:
[1] Je pa nekoliko patetike in pretiravanja v stališču, da bi dopustitev referenduma celo "ogrozila sam obstoj Ustavnega sodišča".
[2] Če izhajam iz tega stališča in če pritrdim stališčem, da ne gre za človekovo pravico, potem se mi zastavlja vprašanje, ali zakon sploh lahko poseže v ustavno določeno pristojnost volivcev, da odločajo o vseh zadevah, ki se urejajo z zakonom na referendumu. Ustava za kaj takega ne daje zakonodajalcu nobenega pooblastila, niti sama nima omejujočih določb. Zato je s tega vidika tudi 21. člen ZRLI vprašljiv.
[3] Da gre za človekovo pravico izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-47/94.
[4] ZRLI ureja naknadni potrditveni zakonodajni referendum.
[5] Seveda so mogoče zlorabe. Mogoče je na različne načine vplivati na državljane, ki glasujejo na referendumu in na nek način z njimi manipulirati. Vendar to je mogoče delati tudi z volivci na volitvah (saj gre za iste ljudi), pa tudi poslanci niso imuni pred različnimi poskusi vplivanja na njihovo odločanje.
[6] Ureja pa Zakon še nekatera vprašanja, ki so se pojavila s potekom časa, vendar tudi ta so ob ustrezni interpretaciji rešljiva.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice mag. Jadranke Sovdat
1. Glasovala sem za odločbo, ker se z razlogi, ki utemeljujejo presojo Ustavnega sodišča v tej zadevi, strinjam. Po tem, ko je Ustavno sodišče v svojih preteklih odločitvah, povezanih z vprašanjem izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, že nekajkrat ugotovilo, da obstajajo protiustavne posledice in da bi se moral zakonodajalec čim prej odzvati na protiustavnost, ugotovljeno z odločbo št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), bi morali obstajati res posebej utemeljeni ustavnopravni razlogi, iz katerih bi se protiustavno stanje lahko še nadaljevalo. Več o tem kasneje. Najprej želim predstaviti ustavnopravne pomisleke, ki jih imam glede zakonske ureditve zakonodajnega referenduma in z njim povezane pristojnosti Ustavnega sodišča, ki je določena v prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI). Vendar se zavedam, da so temelji, glede katerih imam pomisleke, in prvi odstavek 21. člena ZRLI tako neposredno povezani, da terjajo čisto drugačno zakonsko ureditev. Zato se ta vprašanja lahko zastavljajo za naprej, ne morejo pa spreminjati "igre", sredi katere smo. Ta se je začela z zahtevo upravičenih predlagateljev za razpis referenduma, nadaljevala z zahtevo Državnega zbora Republike Slovenije za oceno protiustavnih posledic in se mora z odločitvijo Ustavnega sodišča, sprejeto na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI, v resnici končati po veljavnih pravilih. Za pisanje tega ločenega mnenja tako obstajata dva razloga. Prvi zadeva moje pomisleke glede ureditve presoje ustavne dopustnosti zakonodajnih referendumov, drugi pa vprašanja, ki so bila v ospredju prav v tem primeru.
I.
2. Ob uveljavitvi ZRLI (Uradni list RS, št. 15/94) je bilo v njegovem 10. členu določeno, da zakonodajnega referenduma ni mogoče razpisati o zakonih, ki se sprejemajo po hitrem postopku, kadar to zahtevajo izredne potrebe, interesi obrambe ali naravne nesreče, o zakonih, od katerih je neposredno odvisno izvrševanje sprejetega državnega proračuna,[1] in o zakonih, ki se sprejemajo za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb. Poleg tega je bila v prvem odstavku 16. člena določena pristojnost Ustavnega sodišča, da na zahtevo Državnega zbora oceni, ali je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) razveljavilo 10. člen in ugotovilo protiustavnost 15. člena, ker zoper odločitev Državnega zbora, da ne razpiše referenduma, ne zagotavlja ustreznega sodnega varstva. Pri tem je Ustavno sodišče v obrazložitvi odločbe navedlo: "Ker 90. člen pomeni ustavno izpeljavo ustavne pravice do neposrednega odločanja državljanov iz 44. člena Ustave, pa tudi zato, ker je tudi v njem samem zajeto pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma, možno šteti za 'človekovo pravico', podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena Ustave, tudi za morebitne zakonske posege v njegove določbe (kolikor se nanašajo na to ustavno pravico) veljajo določbe drugega in tretjega odstavka 15. člena Ustave." Na tej podlagi je odločilo, da je zakonska izločitev določenih zakonodajnih referendumov ukrep, ki ni nujen, ker da je z blažjim sredstvom mogoče doseči varovanje ustavnodopustnega cilja – tj. bodisi pravice drugih bodisi javnega interesa.[2] Blažje sredstvo pa je videlo prav v tem, da bi lahko Ustavno sodišče v vsakem konkretnem primeru presodilo, "ali bi bile z odložitvijo uveljavitve tistega zakona zaradi referenduma ali z njegovo neuveljavitvijo res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega – ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin – dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja." Veliko vprašanje je, ali bi bila po vseh dosedanjih izkušnjah s presojo dopustnosti tako predhodnih kot naknadnih zakonodajnih referendumov danes sprejeta enaka odločitev, in to tako glede tega, da se zakonodajalcu odreka možnost vnaprejšnje ocene nedopustnosti nekaterih zakonodajnih referendumov (razveljavljeni 10. člen), kot glede tega, ali je pravica do referendumskega odločanja – torej pravica glasovati na referendumu, ki ga zahtevajo upravičeni predlagatelji zakonodajnega referenduma iz drugega odstavka 90. člena Ustave – res človekova pravica, kot je to po tem v svojih številnih kasnejših odločitvah ponavljalo in še ponavlja Ustavno sodišče.
3. Najprej je treba ugotoviti, da v odločbi št. U-I-47/94 niti Ustavno sodišče sámo ni razglasilo pravice do referendumskega odločanja neposredno za človekovo pravico. Povezalo jo je s 44. členom Ustave in ji lastnost človekove pravice pripisalo tudi glede na to, da lahko razpis zakonodajnega referenduma zahteva 40.000 volivcev, pri čemer je še pri tem besedi človekova pravica zapisalo v narekovaju. Tako je na nek način 40.000 volivcev kot enega izmed upravičenih predlagateljev zakonodajnega referenduma postavilo v izvrševanje človekove pravice.[3] Torej imamo opravka z dvema vidikoma te človekove pravice – s pravico zahtevati referendum in s pravico do glasovanja na referendumu kot izrazom neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Vendar je treba opozoriti, da je v resnici primarna pravica glasovati na referendumu. Šele če ta obstaja kot človekova pravica, je mogoče tudi prvo navedeni pravici priznati to naravo. Ker je Ustavno sodišče v navedeni odločbi 90. člen Ustave povezalo s pravico iz 44. člena Ustave, se zastavlja vprašanje, kakšna je v resnici vsebina te pravice.[4] Tudi če te določbe v Ustavi sploh ne bi bilo, bi bil zakonodajni referendum izpeljava ustavne pravice do neposrednega odločanja državljanov, ki izhaja že iz drugega odstavka 3. člena Ustave ["V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami (…)"]. Prof. Čebulj v Komentarju Ustave pravi, da gre pri pravici iz 44. člena Ustave za "splošno ustavno pravico (…), [ki] nima samostojne zakonske ureditve, pač pa se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum in ljudsko iniciativo ter volitve."[5] Enako opredelitev ponudi prof. Grad,[6] ko pravi, da gre "za splošno ustavno pravico, ki se uresničuje prek drugih ustavnih pravic, ki konkretneje urejajo načine sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev, kot so zlasti lokalna samouprava, referendum, ljudska iniciativa ter volitve."[7] Lokalna samouprava je ustavna pravica, ki jo Ustava izrecno zagotavlja v 9. členu (med splošnimi določbami) in podrobneje ureja v V. poglavju. Je torej ustavna pravica, ni pa človekova pravica. Podobno kot lokalno samoupravo Ustava ureja tudi referendum ali neposredno izvrševanje (v tem primeru zakonodajne) oblasti v drugem odstavku 3. člena (torej med splošnimi določbami) in v 90. členu (v sklopu poglavja IV a), v katerem ureja Državni zbor). Torej gre v sistemsko-tehničnem pogledu za enako ureditev. Pa vendar je Ustavno sodišče za referendumsko odločanje vzpostavilo merila presoje iz drugega in tretjega odstavka 15. člena Ustave, ki veljajo samo za človekove pravice, ne pa tudi za druge ustavne pravice, ki te pravne narave nimajo, medtem ko tega za lokalno samoupravo ni naredilo. Kot smo videli, pa se tako lokalna samouprava kot referendum enako povezujeta s 44. členom Ustave.
4. Je bil razlog za vzpostavitev kriterijev, ki veljajo za način uresničevanja in omejevanje človekovih pravic, v podobnosti med volilno pravico in pravico do referendumskega odločanja ali bolje pravico do glasovanja na referendumu? Volilna pravica je nedvomno človekova pravica. Ustava jo kot takšno posebej ureja v 43. členu Ustave, čeprav njene pomembne elemente – za to obravnavo še posebej pomembno načelo periodičnosti pri njenem uresničevanju, ureja v drugih določbah Ustave (prvi odstavek 81. člena, drugi odstavek 98. člena, tretji odstavek 103. člena). Prav načelo periodičnosti volitev in s tem periodičnost izvrševanja volilne pravice dela po mojem mnenju volilno pravico bistveno drugačno od pravice do glasovanja na referendumu. Daje ji (volilni pravici) njeno univerzalnost, kajti ob izteku periode (beri mandata) njeno izvrševanje ni odvisno od tega, ali bo določeno število državljanov hotelo oziroma ali bodo politiki hoteli, da se izvršuje, ker je periodičnost izvrševanja zapovedana; lahko sicer pride do njenega izvrševanja ob predčasnih volitvah tudi prej, zanesljivo in vselej pa ob izteku mandata. Ta vsebina volilne pravice kot človekove pravice je nedvomno izrecno izpostavljena tudi v 3. členu Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).[8] Glede pravice do glasovanja na referendumu pa je bistveno drugače. Razen tega, da ima vsak državljan (ki je hkrati volivec) skupaj z 39.999 državljani (ki so hkrati volivci) na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave pravico zahtevati razpis referenduma (in v odločbi št. U-I-47/94 Ustavno sodišče ta vidik še posebej izpostavi, vendar je ta pravica, kot sem že opozorila, po mojem mnenju sekundarna), je sicer za pravico glasovanja na referendumu značilno, da jo kot državljani (tisti, ki so hkrati tudi volivci) lahko uresničujemo samo takrat, ko politiki, ki smo jih izvolili (tj. Državni zbor, tretjina poslancev ali Državni svet), tako odločijo. To pa je lahko ali večkrat letno ali vsakih deset let ali
ad absurdum
nikoli. Nenavadno za človekovo pravico. Pravica glasovati na referendumu se zato, kljub temu da je v njenem izvrševanju podobna volilni pravici, v tem namreč, da pomeni izjavo volje državljana, ki je odločanje, le da tokrat ne o tem, kateri osebi zaupati mandat za izvajanje oblasti, ampak o vsebini odločitve, ki naj se (ne)sprejme na referendumu,[9] vendarle bistveno razlikuje od volilne pravice. Zato se mi zastavlja vprašanje, ali je bila odločitev Ustavnega sodišča, na podlagi katere poslej pravica glasovati na referendumu velja za človekovo pravico (pri čemer to vse odtlej pišemo, brez da bi besedi človekova pravica postavljali v narekovaj), res prava. Res je, da razvoj človekovih pravic lahko pripelje do tega, da se v nekaterih državah posamezna pravica začne prej priznavati kot človekova pravica in zato zaradi njenega priznanja kot take ni treba čakati na njeno splošno priznavanje v mednarodni skupnosti. Pa vendar se mi zastavlja vprašanje, ali to glede na njeno naravo res lahko velja za pravico do glasovanja na referendumu.
5. Neposredno izvrševanje oblasti je v moderni državi večinoma nadomestila t. i. predstavniška demokracija. Ta je nadomestila "samo-vladanje",[10] ki je bilo v zgodovini  uveljavljeno že v starogrški atenski demokratični državi.[11] V njej so vsi državljani v starosti nad osemnajst let lahko glasovali na ljudski skupščini, ki se je sestajala štirikrat na mesec, da bi odločala o najpomembnejših domačih in zunanjih zadevah.[12] Politiko je predlagal svet, ki ga je sestavljalo 500 državljanov, ki so bili izbrani z žrebom za dve leti.[13] Vendar je bila takšna neposredna oblika demokracije mogoča v državici, v kateri je bilo tudi število polnopravnih svobodnih državljanov (se ve, da samo moškega spola), ki so lahko sodelovali pri izvajanju oblasti, zelo majhno. Zatem so minila stoletja, ko se je začela pojavljati ideja o ljudski suverenosti, ideja o tem, da oblast pripada ljudstvu.[14] Ljudstvo pa jo lahko uresničuje tako, da sámo neposredno izvršuje vse ali nekatere njene funkcije ali da voli svoje predstavnike, prek katerih bo posredno izvrševalo oblast.[15] Vse bolj je postajalo očitno, da se  neposredno izvrševanje oblasti ali "samo-vladanje" ohranja le v manjšem delu in takό je bilo že od nastanka meščanskih družb sprejeto "politično (voljeno) predstavništvo kot temelj demokratične politične vladavine".[16] Uveljavljeno je tudi v moderni državi, ker je oblastnih nalog, ki jih je treba opraviti, preprosto preveč, da bi jih lahko opravljalo ljudstvo samo.[17] Če je tako, ali ne gre potem bolj za vprašanje tega, kdo je tisti, ki je poklican izvrševati oblast, kot pa za izvrševanje človekove pravice? Ali ne gre za to, da je stvar ustavnopolitične odločitve, kdaj naj volivci zakonodajnopravne odločitve sprejemajo neposredno, kdaj pa naj to opravijo tisti, ki jim volivci za določen mandat zaupajo sprejemanje takšnih odločitev? Ali ne gre torej, ko že govorimo o primerjavah z volilno pravico, bolj za nekaj takšnega, kot je npr. volilni sistem v ožjem pomenu besede (njegova izbira je stvar politične odločitve), kot pa za periodično izvrševanje pravice, katere rezultat je poveritev oblasti tako izvoljenim predstavnikom ljudstva? Če je tako, pa je vprašanje, ali želimo biti glede odločanja na referendumih podobni Švici (državi številnih referendumov) ali Franciji (kjer so referendumi redkost), najbrž v resnici stvar ustavnopolitične odločitve, zapisane v Ustavi in zakonu, ne pa stvar človekove pravice in njenega (ne)dopustnega omejevanja. V posamičnem primeru pa gre bolj za politično odločitev o tem, ali so izvoljeni predstavniki ljudstva z izvolitvijo že pridobili mandat za odločanje o določenem, pomembnem vprašanju, ali pa za svojo odločitev ponovno zahtevajo legitimiranje.[18]
6. Če gre za ustavnopolitično odločitev o tem, ali želimo biti država referendumov ali ne, in ne za vprašanje omejitve človekove pravice, potem se nujno zastavi tudi vprašanje potrebe po pristojnosti iz prvega odstavka 21. člena ZRLI, pa čeprav jo je tako rekoč "ukazalo" Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-47/94; seveda "ukazalo" jo je, ker je izhajalo iz kriterijev, ki veljajo za človekovo pravico, tej pa je med drugim treba po četrtem odstavku 15. člena Ustave zagotoviti tudi sodno varstvo (zato v isti odločbi tudi logična ugotovitev protiustavnosti v 15. členu ZRLI). To vprašanje se zastavi še toliko bolj, ker je Ustavno sodišče kasneje povsem nedvoumno povedalo, da je enako pristojno presojati ustavnost zakonov, ki so sprejeti v parlamentu, kot ustavnost zakonov, ki jih volivci sprejmejo (beri potrdijo) na referendumu.[19] Ko je tako, potem lahko prav enake protiustavne posledice izidejo tako iz enih kot iz drugih zakonov in enako zaradi opustitev njihovega sprejema. V primeru opustitve dolžnega zakonskega urejanja torej tako v primeru, ko do sprejema zakona ne pride (ko do njega ne pride lahko tudi leta in leta kot prav v tem primeru) že v Državnem zboru, kot v primeru zavrnitve zakona na referendumu. Kakšna je potem v resnici vloga Ustavnega sodišča, ko mora ocenjevati nastanek protiustavnih posledic, zaradi katerih se mora pravica glasovati o določenem vprašanju na referendumu umakniti drugim ustavnim vrednotam?
7. Zaradi tistega, kar sem navedla že v uvodu, namreč, da sredi "igre" ne moremo spreminjati njenih pravil, in zaradi nujne povezanosti izhodišča, zoper katerega imam pomisleke, s pristojnostjo iz prvega odstavka 21. člena ZRLI, se zavedam, da so vprašanja, ki se mi zastavljajo in ki jih izpostavljam, upoštevna
de lege ferenda
in da na odločanje v tej zadevi ne morejo vplivati. Verjetno pa bi o njih moral resno razmisliti zakonodajalec. S tem namenom sem jih zapisala. Moja dokončna opredelitev do njih, ker na odločanje v tej zadevi ne morejo vplivati, niti ni nujno potrebna, čeprav je iz navedenega mogoče razbrati, v katero smer se nagibam. Pri odločanju v tej zadevi pa Ustavno sodišče ostaja "ujetnik" prvega odstavka 21. člena ZRLI, ki z opredelitvijo njegove pristojnosti določa tudi njegove naloge. Na to določbo, ki ima svoj ustavnopravni temelj v enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave, je Ustavno sodišče pri svojem odločanju vezano. Zato sem menila, da je treba pri odločanju v tej zadevi to določbo upoštevati in izhajati iz tega, na kakšen način jo je Ustavno sodišče v svojih dosedanjih odločitvah že razložilo. Tudi Ustavno sodišče je namreč zavezano, da na podlagi drugega odstavka 14. člena Ustave spoštuje enakost pred (Ustavo) in zakonom. Zakonodajalec mu je s prvim odstavkom 21. člena ZRLI naročil, naj na njegovo zahtevo odloči, ali bi "z odložitvijo uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice".
8. Pred Ustavno sodišče je bila v zadnjih štirih letih[20] štirikrat postavljena naloga odločanja o ustavni dopustnosti zakonodajnega referenduma. Na zahtevo Državnega zbora je, tedaj še po prvem odstavku 16. člena ZRLI (katerega besedilo ni bilo bistveno drugačno od prvega odstavka 21. člena ZRLI), v odločbi št. U-II-1/06 (šlo je še za predhodni referendum) ugotovilo, da bi z odložitvijo sprejetja in uveljavitve novele Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju lahko nastale protiustavne posledice, pri čemer je v obrazložitvi (tč. 17) izrecno navedlo, da se od njega zahteva le ugotovitev, ali lahko zatrjevane protiustavne posledice nastanejo. Te pa je Ustavno sodišče našlo v tem, da bi brez zakona, ki naj bi uredil premoženjskopravna razmerja med zavarovalnico Vzajemna in ZZZS v zvezi z njenim preoblikovanjem v delniško družbo, lahko prišlo v nasprotju s 50. členom Ustave do posega v premoženjski in finančni položaj ZZZS, posledično pa tudi v položaj zavarovancev, ki plačujejo obvezno zdravstveno zavarovanje. Iz obrazložitve odločbe ni razvidno, da bi Ustavno sodišče tehtalo različne ustavne vrednote. Očitno je, da je navedeni razlog štelo za zadosten za ugotovitev nastanka protiustavnih posledic. Z odločbo št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009  (Uradni list RS, št. 35/09) je ugotovilo, da bi nastale protiustavne posledice z odložitvijo oziroma zavrnitvijo novele Zakona o odvetništvu na podlagi ugotovitve o protiustavnosti veljavnega odvetniškega zakona in zakona o odvetniški tarifi, katerih protiustavnost je novela po oceni Ustavnega sodišča odpravljala. Tudi iz obrazložitve te odločbe ni razvidno, da bi Ustavno sodišče izvedlo tehtanje, razvidno pa je, zaradi katerih ustavnih vrednot (pravica do sodnega varstva, pravica do obrambe v kazenskem postopku in pravica do sodelovanja OZS pri sprejemanju odvetniške tarife) je ugotovilo nastanek protiustavnih posledic. Z odločbo št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09) je ugotovilo, da bi z zavrnitvijo novelirane zakonske ureditve sodniških plač na referendumu nastale protiustavne posledice. Zadnja odločba se od prejšnjih razlikuje predvsem po tem, da je iz njene obrazložitve razvidno, da se je Ustavno sodišče vrnilo k izvirnim razlogom iz odločbe št. U-I-47/94, iz katerih izhaja, da mora Ustavno sodišče tehtati med pravico do referenduma in ustavnimi vrednotami, ki bi bile prizadete z zavrnitvijo zakona na referendumu. V odločbi št. U-II-2/09 so ustavne vrednote, katerih varstvo bi bilo zagotovljeno z uveljavitvijo zakona, med njimi pravica do sodnega varstva, neodvisnost sodstva, spoštovanje odločbe Ustavnega sodišča, pretehtale nad pravico do referenduma.
9. Prvi odstavek 21. člena ZRLI je zasnovan tako, da ima v samem svojem bistvu vgrajeno predpostavko, po kateri mora Ustavno sodišča izhajati iz tega, da bo zakon na referendumu zavrnjen (če odmislimo prvi del določbe, ki se nanaša na odložitev uveljavitve zakona), čeprav je povsem jasno, da bi se lahko zgodilo tudi nasprotno. Odvzem pravice glasovati na referendumu torej lahko povzroči ugotovitev nastanka protiustavnih posledic, do katerih, če bi državljani na referendumu glasovali za zakon, sploh ne bi prišlo. Vendar Ustavno sodišče ni poklicano ugibati, kaj se bo na referendumu zgodilo (popolnoma jasno je, da tega niti ne more storiti), ampak mora ocenjevati možnost nastanka protiustavnih posledic na podlagi navedene predpostavke – torej na podlagi izhodišča, da bi bil zakon na referendumu zavrnjen. Zato možnost, da bi bil v posameznem primeru zakon lahko celo potrjen na referendumu, na presojo ne more imeti nobenega vpliva.
10. Pri razlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je treba izhajati tudi iz namena te zakonske določbe. Ta pa je razviden prav iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-47/94. Ustavno sodišče naj oceni, ali stojijo pravici do referenduma nasproti ustavne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred pravico do glasovanja na referendumu. Pri tem slednja pravica ne more imeti avtomatično večje teže samo zaradi tega, ker jo (lahko) izvršujejo vsi volilni upravičenci (torej ima številčno več upravičencev), pa četudi so na drugi strani ustavne vrednote in med njimi človekove pravice, ki gredo glede na okoliščine konkretnega primera le omejenemu krogu upravičencev. Če bi bilo to (številčnost upravičencev namreč) merilo presoje, potem odločanje Ustavnega sodišča večinoma sploh ne bi bilo potrebno, ker se bo le redko na drugi strani znašlo po številčnosti enako veliko upravičencev. Poleg tega je treba upoštevati, da odločitev Ustavnega sodišča o nastanku protiustavnih posledic sicer pomeni omejitev pravice do referenduma, vendar to samo po sebi še ne pomeni, da je zaradi tega razloge (beri ustavne vrednote), ki narekujejo to omejitev, treba presojati kolikor je le mogoče zožujoče. Če so na drugi strani tehtnice prav tako človekove pravice, poleg tega pa tudi druge ustavne vrednote, med njimi tudi takšne, ki so v resnici mehanizem pravne države za zagotovitev varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (kot so avtoriteta sodstva ali avtoriteta Ustavnega sodišča[21]), potem tem vrednotam ni mogoče že v izhodišču pripisovati manjše teže kot pravici do referenduma. Zato in zaradi spoštovanja drugega odstavka 14. člena Ustave menim, da je treba, dokler imamo pristojnost iz prvega odstavka 21. člena ZRLI, pristop k oceni ustavnosti posledic, ki jih lahko pričakujemo ob zavrnitvi zakona na referendumu, obdržati na izhodiščih, ki jih je Ustavno sodišče izrecno poudarilo že v odločbi št. U-II-2/09. Za odstop od teh izhodišč bi po mojem mnenju morali obstajati resni in utemeljeni razlogi, ki jih v tem trenutku ne vidim, ker je razlaga zakonskega besedila vendarle omejena z njeno sploh mogočo jezikovno razlago.[22]
11. ZRLI od nas zahteva, naj ugotovimo, ali bi z zavrnitvijo zakona na referendumu nastale protiustavne posledice. Besedilo prvega odstavka 21. člena ZRLI smo v zadnji odločbi razložili tako, da je v njem vgrajeno tehtanje med pravico do referenduma in drugimi ustavnimi vrednotami glede na namen te zakonske določbe. Zaenkrat ne vidim argumentov, ki bi dopuščali več od tega, ne da bi presegli meje jezikovne razlage in mu pripisali vsebine, ki je ne more imeti. Seveda pa po teh izhodiščih nastanejo vprašanja, ki so bistvena: 1) katere ustavne vrednote prepoznamo kot tiste, ki stojijo nasproti pravici do glasovanja na referendumu, 2) kakšno težo jim damo in 3) iz katerih razlogov enim pripisujemo večjo težo kot drugim. V tem pogledu pa se moja presoja razlikuje od presoje nekaterih kolegov in to je že polje, ki zadeva okoliščine tega konkretnega primera, se pravi odločitve o tem, ali bi z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu nastale protiustavne posledice v smislu prvega odstavka 21. člena ZRLI.
II.
12. Pri presoji okoliščin tega primera se je zastavilo več pomembnih vprašanj. Od odgovora na njih je pomembno odvisen končni izid presoje. Nedvomno imamo opraviti s primerom, ko se zakonodajalec več let ni odzval na odločitev Ustavnega sodišča, kljub temu, da je Ustavno sodišče na to po izteku roka, ki je bil v odločbi št. U-I-246/02 določen za njegov odziv, velikokrat opozorilo tako v svojih kasnejših odločbah in sklepih o vprašanjih, neposredno povezanih prav s to zadevo, kot tudi v vsakoletnih letnih poročilih o delu za preteklo leto.[23] V njih je vse od Poročila o delu za leto 2003 naprej ponavljalo, da se je rok za odziv zakonodajalca že iztekel, protiustavnost pa še ni odpravljena, ter opozarjalo na hudo kršitev 2. člena in drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. Pred seboj imamo torej primer, ko imamo že ugotovljeno protiustavno stanje, kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča. Vendar zgolj ta ugotovitev sama po sebi še ni dovolj za oceno nastanka protiustavnih posledic. Treba je bilo ugotoviti, ali zakon, s katerim se je zakonodajalec odzval, ugotovljeno protiustavnost tudi odpravlja na ustavnoskladen način. To ne pomeni, da je Ustavno sodišče presojalo skladnost ZUSDDD-B z odločbo št. U-I-246/02, kajti kriterij presoje zakona je lahko le Ustava, ne pa odločba Ustavnega sodišča; pomeni pa, da je prav zaradi spoštovanja načela enakosti sprejeto zakonsko ureditev presojalo z vidika tistih ustavnih določb, s katerimi je Ustavno sodišče že opravilo presojo ustavnosti veljavne zakonske ureditve. To pa je z vidika 2. člena in drugega odstavka 14. člena Ustave. Pri tem je v 21. in 24. točki dodalo še dodatne razloge z vidika 34. člena, pa tudi z vidika 22. in 25. člena ter prvega odstavka 23. člena Ustave, ki bi jih lahko zabeležilo Ustavno sodišče že ob prejšnji presoji, saj so se ti ustavnopravni razlogi ponujali sami po sebi. S tem pristopom se v celoti strinjam.
13. Strinjam pa se tudi s tem, da je moralo Ustavno sodišče dejansko najprej pojasniti pomen svojih glavnih dveh odločb, s katerima je odločalo o ustavnosti zakonske ureditve, ki zadeva izbris iz registra stalnega prebivalstva. Najprej glede odločbe št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 22), na katero se je, kar morda doslej tako v domači kot mednarodni javnosti niti ni bilo dovolj jasno poudarjeno, zakonodajalec zelo hitro odzval in večinoma vendarle uredil položaj teh oseb. To je bilo zelo pomembno, ker so na tej podlagi vendarle večinoma prenehale kršitve človekovih pravic, pri čemer ima zame tista iz 34. člena Ustave osrednje mesto. Zatem pa je moralo pojasniti še pomen odločbe št. U-I-246/02, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost, ker zakonodajalec položaja teh oseb ni uredil za nazaj. Pri tem na prvi pogled niti ni jasno, kaj natanko je s tem Ustavno sodišče imelo v mislih, čeprav je v svojih kasnejših odločitvah večkrat ponovilo, da lahko zakonodajalec to protiustavnost odpravi le na en ustavnoskladen način. Pravnega statusa že po naravi stvari ni mogoče urejati za nazaj. In kljub temu, da je zakonodajalec z načinom ureditve tega vprašanja tako rekoč dobesedno sledil temu, kar je izhajalo zlasti iz dveh odločb Ustavnega sodišča, izdanih v zadevah ustavnih pritožb, se je zastavilo vprašanje, kaj v resnici to pomeni in kaj v resnici pomeni, kot sedaj pravi ZUSDDD-B, da "se šteje, da ima oseba dovoljenje za stalno prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče na naslovu, na katerem je bil(a) prijavljen(a) ob izbrisu iz registra stalnega prebivalstva". Strinjam se z odgovorom, ki ga je glede tega v tej odločbi podalo Ustavno sodišče. V resnici ne gre za urejanje pravnega statusa za nazaj, ampak gre bodisi za ugotovitev stanja, ki je ves čas obstajalo (če je oseba ves čas tudi dejansko tako prebivala v Sloveniji), za osebe, ki so bile kot tujci prisilno odstranjene iz države ali so jo zapustile iz razlogov, neposredno povezanih z izbrisom, pa gre za vzpostavitev pravne fikcije, ki ima čisto določen pravni namen in pomen in ki zato ne more sama po sebi ustvarjati nobenih drugih pravnih posledic, kar je v odločbi podrobneje obrazloženo. Še najbolj pomemben pa je po mojem mnenju pomen bodisi deklaracije dejanskega stanja bodisi pravne fikcije, ki ga je Ustavno sodišče izrecno izpostavilo v 43. točki obrazložitve – pomen nematerialnega zadoščenja v smislu odprave posledic kršitev človekovih pravic, kot jih zahteva četrti odstavek 15. člena Ustave in do katerih je v posameznih primerih očitno tudi prišlo.
14. Prepričana sem, da bodo pristojni organi, ki bodo odločali v posamičnih postopkih, ZUSDDD-B, ki bo s svojo uveljavitvijo dopolnil določbe ZUSDDD, naloge, ki za njih iz tega zakona izhajajo, opravili v skladu z Ustavo in s temi zakonskimi določbami. Pri tem jim bo razlaga Zakona, ki jo je Ustavno sodišče moralo podati, da je lahko presodilo ustavnost njegovih določb, v pomoč. Prepričana sem tudi, da ne bodo dopustili špekulacij, ki se jih predlagatelji zahteve za referendum bojijo in jih navajajo kot razloge proti sprejemu tega zakona. V pravni državi imajo namreč pristojni organi vsa pooblastila, da zlorabe zakona in v njem določenih pravic preprečijo.
15. Šele, ko je Ustavno sodišče ugotovilo, da se je zakonodajalec odzval na odločbo Ustavnega sodišča z zakonom, ki mu ni mogoče očitati protiustavnosti, prav tako pa zakonodajalcu ni mogoče očitati, da bi z njim uredil vprašanja, ki s predmetom urejanja niso v neposredno zvezi (da bi šlo torej lahko za zlorabo), nasprotno opustitev ureditve nekaterih vprašanj bi lahko pomenila celo novo protiustavnost, je bilo mogoče opraviti tehtanje, katerim ustavnim vrednotam je treba v tem primeru dati prednost.
16. Strinjam se z razlogi, ki so glede tega navedeni v točkah B. – IV. in B. – V. obrazložitve odločbe. Tisto, kar me še dodatno prepričuje v to, da je tokrat treba dati drugim ustavnim vrednotam prednost pred pravico do glasovanja na referendumu, pa je na nek način povezano z mojim izhodiščem v tem ločenem mnenju, čeprav sem izrecno navedla, da so vprašanja, ki jih izpostavljam, v bistvu upoštevna za naprej in ne za ta primer. Odločitev o tem, ali dovoliti referendum ali ne, kot lahko po domače prevedemo določbo prvega odstavka 21. člena ZRLI, je dejansko odločitev o tem, ali naj ta zakon sprejme Državni zbor (torej predstavniki ljudstva, ki smo jim državljani te države zaupali mandat za izvajanje zakonodajne oblasti) ali naj zakonodajno funkcijo v tem primeru opravi ljudstvo sámo (po tem, ko so jo njegovi predstavniki že opravili, ker imamo opravka z naknadnim zakonodajnim referendumom). Če iz odločitev Ustavnega sodišča jasno izhaja, da Ustava zavezuje tako Državni zbor kot ljudstvo, kadar odloča neposredno, in da torej odločitve Ustavnega sodišča zavezujejo tudi glasovalce na referendumu, potem imamo prav enako protiustavno stanje, če bodisi eden bodisi drugi svoje naloge ne opravita, kot narekuje Ustava. Enako, kot lahko očitamo Državnemu zboru hudo kršitev 2. člena in drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave zaradi nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča, bi jo lahko očitali tudi glasovalcem, ki bi ("vzeli nazaj" zakonodajno funkcijo in) na referendumu zavrnili zakon, s katerim se na ustavnoskladen način končuje ta kršitev Ustave. Pri tem ponovno spomnim na stališče Ustavnega sodišča, da lahko razveljavi kot protiustaven tudi zakon, ki ga ljudstvo sprejme na referendumu. Zato je namen prvega odstavka 21. člena ZRLI prav v tem, da se prepreči, ko Državni zbor to ustavno kršitev enkrat (v tem primeru po dolgih letih) končno odpravi, nadaljevanje tega protiustavnega stanja. Zato je tudi za ta primer pomembno, da imamo takšno protiustavno stanje, ki traja že (pre)več let, glede katerega je Ustavno sodišče (najbrž še glede nobene svoje odločbe ne tolikokrat, zlasti ne v svojih kasnejših odločitvah o isti stvari) jasno povedalo, da zaradi neodziva zakonodajalca in s tem zaradi nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča nastajajo protiustavne posledice (in jih celo kvalificiralo v smislu prvega odstavka 21. člena ZRLI), in da zakonodajalec s sprejemom tega zakona to protiustavno stanje odpravlja. Ustavno sodišče je jasno povedalo, da je zakonska ureditev potrebna, da se protiustavno stanje odpravi, in to svojo ugotovitev je v tej odločbi tudi izrecno izpostavilo. To so še dodatni razlogi, zaradi katerih sem glasovala za odločbo.
mag. Jadranka Sovdat
Sodnica
Opombe:
[1] Zanimivo, da pri tem zakonodajalec ni pomislil na pokojninsko in zdravstveno "blagajno".
[2] Da je javni interes ustavno dopusten cilj, zaradi katerega je v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave mogoče omejiti človekovo pravico, pa je Ustavno sodišče povedalo že v odločitvah pred to odločitvijo (glej o tem F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 200) in v kasneje sprejetih odločitvah.
[3] Tak položaj bi težko pripisali drugim upravičenim predlagateljem.
[4] Ustavno sodišče pravi, da je 90. člen "izpeljava ustavne pravice do neposrednega odločanja državljanov iz 44. člena Ustave".
[5] J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 490.
[6]  F. Grad, Odklonilno ločeno mnenje k odločbi št. Up-3486/07, Up-3503/07, Up-3768/07 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 19/08, in OdlUS XVII, 23), tč. 6.
[7] Pri tem kritizira ustaljeno ustavnosodno presojo, po kateri se volilna pravica za volitve v Državni svet presoja po 44. členu, namesto da bi se po njegovem mnenju presojala po 43. členu Ustave. Vedno bolj se mi dozdeva, da ima pri tem prav.
[8] Člen 3 Prvega protokola k EKČP določa: "Visoke pogodbene stranke se zavezujejo, da bodo izvedle v
razumnih časovnih presledkih
(
poudarek, J. S.
) svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotavljale svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles." Na peti odstavek 15. člena Ustave v zvezi s tem najbrž niti ni treba posebej opozarjati, ker z razlago drugih določb Ustave pridemo do enake vsebine.
[9] Več o tem glej F. Grad, Volitve in volilni sistem, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana 1996, str. 26-29.
[10] "A free person is, within the constraints of their capacities – psysical, mental, social and economic – a self-governing person.", B. Watt, UK Election Law: A Critical Examination, Cavendish Pub Ltd, Oregon 1996, str. 10.
[11] O zametkih volitev v Atenah glej T. Karakamiševa, Elections and Electoral Systems, Kultura, Skopje 2004, str. 31–34.
[12] J. Harvey in L. Bather, The British Constitution, Third Edition, MacMillan St Martin's Press, London 1972, str. 546.
[13] Prav tam.
[14] Več o  tem glej I. Kaučič v: F. Grad in drugi, Državna ureditev Slovenije, druga izdaja, ČZ Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1996, str. 21–23.
[15] Prav tam, str. 24. Primerjaj Gicquel o neposredni demokraciji (gouvernement du peuple par lui-meme) in predstavniški demokraciji (le gouvernement du peuple par ses élus ou ses représentants), J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 14 éme édition, Montchrestien, Paris 1991, str. 116.
[16] I. Kaučič, nav. delo, str. 27.
[17] Tako pravi Watt: "In a large modern state there is simply too much governing to be done to leave it in the hands of the people; they must choose representatives to do the work for them.", Watt, nav. delo, str. 11.
[18] Prof. Jambrek pravi: "Pristojnosti in naloge oblastnih organov morajo biti legitimirane tako, da izvirajo iz ljudstva, in da so na opredeljiv način izraz ljudske volje. Obstajati mora torej neprekinjena veriga demokratične legitimnosti in ustrezne odgovornosti, speljana od ljudstva proti oblastnemu organu in od slednjega nazaj k svojemu izvoru." P. Jambrek v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 48. Primerjaj F. Grad, nav. delo, str. 23-24, in B. Watt, nav. delo, str. 11.
[19] Tako izrecno tudi v sklepu št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (OdlUS XII, 101). Drugače je Conseil constitutionnel z odločbo št. 92-313 DC z dne 23. 9. 1992 odločil, da se ni pristojen izrekati (ker ta pristojnost ni izrecno določena niti v ustavi niti v organskem zakonu o ustavnem sodišču) o ustavnosti zakona, ki ga je sprejelo francosko ljudstvo na referendumu; šlo je za (drugič zahtevano presojo) zakona o odobritvi ratifikacije Pogodbe o Evropski uniji.
[20] Pregled nekaterih odločitev v daljšem časovnem obdobju je razviden tudi iz odklonilnega ločenega mnenja sodnika prof. Ribičiča k odločbi št. U-II-1/06 z dne 27. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in OdlUS XV, 17).
[21] Te vrednote pa, tudi če bi jih skušali meriti s številčnostjo, celo presegajo številčnost volilnih upravičencev, ker so namenjene prav vsem osebam v državi in tudi tujcem, ki imajo v njej kaj opraviti.
[22] Kajti, kot pravi akademik prof. Pavčnik, je jezikovna razlaga "hkrati stopnja, ki določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti." M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1997, str. 356.
[23] Letna poročila so objavljena na spletni strani Ustavnega sodišča <
http://www.us-rs.si/o-sodiscu/letna-porocila/
>.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice Jasne Pogačar
1. V obrazložitvi je zapisano, da je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 razglasilo pravico do referendumskega odločanja za človekovo pravico. Sama pa stališča iz navedene odločbe razumem malo drugače.
2. V zadevi št. U-I-47/94 je Ustavno sodišče presojalo dopustnost zakonske ureditve, ki je na abstraktni ravni izključevala referendum o posameznih vrstah zakonov (sprejetih po hitrem postopku ali za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb ali za neposredno izvrševanje proračuna). Odločitev temelji na ugotovitvi, da Ustava nima izrecnih omejitev glede vprašanj, o katerih je mogoče odločati na zakonodajnem referendumu. Ustavno sodišče je razložilo, da 90. člen Ustave omogoča uresničitev materialnopravne določbe iz 44. člena Ustave o pravici državljanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Ker pomeni 90. člen Ustave izpeljavo pravice iz 44. člena Ustave in tudi zato, ker je v njem zajeto pravico 40.000 volilcev zahtevati razpis zakonodajnega referenduma mogoče šteti za človekovo pravico, podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena Ustave, je ocenilo, da veljata tudi za morebitne zakonske posege v njegove določbe (kolikor se nanašajo na to ustavno pravico) drugi in tretji odstavek 15. člena Ustave. Sprejeta stališča so torej namenjena presoji dopustnosti omejevanja upravičenj iz 90. člena Ustave, za kar je Ustavno sodišče postavilo režim pravnega varstva kot za relativne človekove pravice in svoboščine.
3. Za odločanje po prvem odstavku 21. člena ZRLI je pomembno stališče, po katerem  lahko Državni zbor zahteva, naj Ustavno sodišče odloči o tem, ali je vsebina zahteve za razpis zakonodajnega referenduma v nasprotju z Ustavo. V vsakem konkretnem primeru bo Ustavno sodišče moralo presoditi, ali bi bile z odložitvijo uveljavitve zakona zaradi referenduma ali z njegovo zavrnitvijo prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega – ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin - dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja.
4. Ustavno sodišče je pravico do referendumskega odločanja sicer označilo kot pravico iz 44. in 90. člena Ustave, ni pa je razglasilo za človekovo pravico, ki bi imela univerzalni pomen. Tudi ni pojasnilo njene vsebine, iz 90. člena Ustave pa je razumeti, da gre za upravičenja, ki omogočajo izvedbo zakonodajnega referenduma. Za pravico zahtevati razpis zakonodajnega referenduma in za pravico glasovanja na zakonodajnem referendumu. Pravica iz 44. člena Ustave pa je splošna politična pravica, ki je ni mogoče neposredno izvrševati, zato Ustava na več mestih ureja njeno konkretizacijo. Zakonodajni referendum je oblika neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ki jo Ustava izrecno ureja v 90. členu, kjer so določena tudi upravičenja, ki zagotavljajo izvedbo zakonodajnega referenduma.
5. Čeprav je po mojem mnenju Ustavno sodišče z odločbo št. U-II-1/10 razglasilo pravico zahtevati razpis zakonodajnega referenduma in pravico glasovanja na zakonodajnem referendumu za človekovi pravici, pa to ni vplivalo na mojo odločitev, saj se strinjam s presojo in rezultatom opravljenega tehtanja ustavnih vrednot.
Jasna Pogačar
Sodnica
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Jana Zobca, ki se mu pridružuje sodnik dr. Ernest Petrič
1. Svoja razmišljanja o zahtevi za prepoved referenduma začenjam tam, kjer bi se morala pravzaprav skleniti – pri tehtanju med pravico do referenduma in posledicami, ki bi jih pomenila zavrnitev zakona na referendumu. Odločitev o (ne)dopustitvi referenduma je namreč odvisna od odgovora na vprašanje, kateri od ustavnih vrednot, ki sta (so) v konfliktu, je treba dati prednost. Prvi korak pri iskanju odgovora na to vprašanje je opredelitev "teže" konkurirajočih si vrednot. [1]
2. Najprej bi začel s pravico do referenduma, ki jo je Ustavno sodišče opredelilo kot "človekovo pravico". To je prvič storilo v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, kjer je navedlo: "Ker 90. člen pomeni ustavno izpeljavo ustavne pravice do neposrednega odločanja državljanov iz 44. člena Ustave, pa tudi zato, ker je tudi v njem samem zajeto pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma, možno šteti za 'človekovo pravico', podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena Ustave, tudi za morebitne zakonske posege v njegove določbe (kolikor se nanašajo na to ustavno pravico) veljajo določbe drugega in tretjega odstavka 15. člena Ustave." Sam v referendumu bolj kot človekovo pravico vidim pomembno orodje v sistemu zavor in ravnotežij, ki ima različne vloge in učinke – odvisno od tega, kdo je predlagatelj referenduma. Kadar so to volivci, ima drugačno vlogo, kot referendum, ki ga razpiše Državni zbor na svojo pobudo. Drugačna je vloga referenduma, ko ga zahteva Državni svet, in spet drugačna, ko ga zahteva najmanj trideset poslancev. Težko je vse, glede na iniciatorje različne oblike referenduma enačiti in reči, da gre povsod za "enako" izhodiščno težo pravice do referenduma, ne glede na to, kdo referendum zahteva. Gotovo je upoštevna razlika med referendumom, ki ga zahteva najmanj 40.000 volivcev, ki s tem neposredno uresničujejo pravico do referenduma in do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, kot takrat, ko referendum zahteva parlamentarna manjšina. Zahteva najmanj tridesetih poslancev pomeni "samo" posredno obliko sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Tu gre namreč za zahtevo, rojeno znotraj predstavniške demokracije, ki pomeni njen popravek, kontrolo oziroma zavoro, in ki njene napake in stranpoti odpravlja z vračanjem k svojemu izvoru – k ljudstvu. Ljudstvo (prek referenduma kot orodja) je pri samem nastanku zahteve za referendum udeleženo nič več kot pri vsakokratnem glasovanju v državnem zboru – samo posredno, prek izvoljenih predstavnikov.
3. Zato tudi na zahtevo tridesetih poslancev za razpis referenduma ni mogoče gledati drugače. Ali bo sploh prišlo do take zahteve, ki šele rodi človekovo pravico do referenduma, je odvisno izključno od dveh naključij, pri čemer na nobeno od njih volivci ne morejo neposredno vplivati – prvo naključje je položaj, ko je pri sprejetju določenega zakona vsaj trideset poslancev ostalo v manjšini, in drugo je avtonomna odločitev teh poslancev, naj o tem zakonu, pri katerem so bili preglasovani, odloči ljudstvo na referendumu. Kot človekova pravica, ki sploh ni dana v roke ljudem (tako, kot jim je dana pravica do periodičnih državnozborskih volitev), se mi zdi tak referendum, dokler je šele v fazi zahteve za razpis, tudi od ljudi relativno oddaljen (natanko toliko, kot je od njih oddaljena sleherna odločitev predstavnikov ljudstva v parlamentu), in zato manj pomemben od referenduma, ki ga zahteva vsaj 40.000 volivcev – ter zato s tega vidika lahko nekoliko bolj dostopen omejitvam.
4. Po drugi strani pa je prav ta referendum izjemno močno orodje, ki deluje kot varovalo šibkejših v političnem procesu (in njihovih volivcev) pred nedemokratično ter parlamentarni dialog in politični diskurz neupoštevajočo parlamentarno večino. Ker varuje manjšino pred "tiranijo" večine (s tem izrazom so mišljeni položaji, ko prevlada argument moči nad močjo argumenta, položaji onkraj ustavne strpnosti, ko parlamentarna večina zasleduje le svoje lastne interese), ker sili k strpnemu in demokratičnemu dialogu, k iskanju skupnih rešitev, in ker omogoča razvoj ustavnega pluralizma, "v katerem se ustavni akterji medsebojno omejujejo, tako da se sprejme čim manj enostranskih odločitev in čim več takih, ki gredo v dobro čim večjega števila in ki čim bolj zasledujejo vrhovno vrednoto človekovega dostojanstva",[2] pridobiva na teži. Čeprav je namenjen ljudem in varovanju njihovih pravic in interesov, in čeprav je "veto točka šibkejših v političnem procesu"[3] in čeprav tiste, ki z večino glasov v parlamentu zasledujejo samo lastne koalicijske interese, sili k iskanju kompromisov,[4] ima svoje meje. Kajti tam, kjer (že) v parlamentu ni prostora za kompromise, tudi ni referenduma. Kdaj in kje je ta meja, je stvar tehtanja v vsakem posameznem primeru, ko mora Ustavno sodišče (v pravnem diskurzu in na podlagi argumentacije) tehtati med "veto točko šibkejših" in ceno, ki bi jo bilo treba za to plačati (možnostjo, da bi referendum povzročil protiustavne posledice).
5. In kaj je na drugi strani tehtnice? Ali ni morda nekaj, kar pravico do referenduma povsem izniči, jo na določenem (v tem primeru morda bistvenem) področju naredi celo neobstoječo?
II.
6. Zgodovinske izkušnje nas učijo, da nosi demokracija v sebi kali samouničenja. Za njeno preživetje (za zaščito pred njo sámo) je zato nujen imunski podsistem, tako tisti, čigar orodje je referendumska pobuda parlamentarne manjšine, "s katerim se zagotavljata ustavni pluralizem in konstruktivni političnointeresni diskurz",[5] kot oni, ki preprečuje, da bi se (čeprav znotraj ustavnega pluralizma, ali prav zaradi tega) v imenu demokracije ukinjala (ustavna) demokracija.[6] Pomemben del tega podsistema je varovalka, ki jo pomeni ustavna prepoved referenduma – če kdaj, takrat, ko je referendumska pobuda usmerjena v nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča. Zato je že v izhodišču ustavno zgrešena ideja, naj se o "veljavnosti" odločbe Ustavnega sodišča kot zadnja instanca izreče ljudstvo na referendumu.[7] Še posebej, kadar jo spremlja neprikrit namen predlagateljev referenduma, da bi na tak način izigrali obveznost zakonodajalca, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča. Kajti njihov cilj ni, da bi bil ZUSDDD-B na referendumu podvržen legitimnemu premisleku in nadzoru ljudstva, temveč da bi ljudska volja ta zakon zavrnila ter da bi se kot posledica tega protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbo U-I-246/02, ki traja že več kot sedem let, nadaljevalo.[8] Ustavno nedopustna je podmena predlagateljev referenduma, da je to, ali naj se spoštujejo odločbe Ustavnega sodišča, stvar večinskega odločanja. V odločbi U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 je Ustavno sodišče navedlo, da "Ustava […] zavezuje tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno (drugi odstavek 3. člena) z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu", ter da je "[V] Republiki Sloveniji […] vzpostavljena t. i. ustavna demokracija, katere bistvo je to, da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, in med njimi posebej temeljne človekove pravice in svoboščine (Preambula k Ustavi), prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine." Kadar pa se je o teh vrednotah že izreklo Ustavno sodišče in je zakonodajalcu naložilo odpravo ugotovljene protiustavnosti, referendum o zakonu, ki na ustavnoskladen način uresničuje odločbo Ustavnega sodišča ter se pri tem omejuje na odpravljanje ugotovljene protiustavnosti, ki jo je mogoče odpraviti samo na en način (ter pri tem ureja le še postranska in tehnična vprašanja, vprašanja, ki imajo naravo "pritikline" ter tista vprašanja, ki so nujna za popolno varstvo človekovih pravic, ki jih je prav tako mogoče rešiti samo na en način), ima institut ustavnosodne prepovedi referenduma še posebno težo in pomen. Po mojem tolikšno, da v tem delu (v delu, kjer pomeni zakon samo uresničitev enoznačne obveznosti, ki jo nalaga odločba Ustavnega sodišča) ne samo pretehta nad "človekovo pravico" do referenduma, ampak jo povsem izniči – tako daleč pravica do referenduma enostavno ne seže. Zato v tem delu niti ne more priti do kolizije ustavno varovanih vrednot.[9] Obstaja namreč samo ena ustavna vrednota – pravilneje, zapoved: obveznost zakonodajalca uresničiti odločbo Ustavnega sodišča.
7. Ali se zato z določbo U-I-246/02 strinjam ali ne, in četudi imam, ali bi imel zoper njo zelo resne pomisleke, so sedaj, ko gre le še za vprašanje njene uresničitve, vsi ti pomisleki, dvomi ali celo nasprotovanja zgolj zaradi tega, ker je to odločba najvišjega organa sodne oblasti za varstvo človekovih pravic in ker so njegove odločbe obvezne,[10] docela nepomembni. Ta odločba je absolutno in brezpogojno zavezujoča – za Državni zbor, za njegove poslance, za ljudstvo (volivce) in za ustavne sodnike, ko odločajo o dopustitvi referenduma. Ker obstaja ustavna dolžnost zakonodajalca, da odpravi protiustavnosti, ugotovljene v odločbi Ustavnega sodišča (2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave - prim. odločbo U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96, in OdlUS IV, 120), so protiustavne vsakršne, tudi še tako "demokratične" ovire, s katerimi bi si (četudi nastopa v svoji izvirni obliki kot ljudstvo) oteževal ali preprečeval doseganje tega ustavnega cilja.
8. V teh okoliščinah ima odločba Ustavnega sodišča drugačno moč, učinke in obveznost, kot takrat, ko igra "samo" vlogo precedensa in ko gre le za (relativno) vezanost  na standarde, doktrine in stališča, ki jih je v svoji jurisprudenci razvilo sodišče (ti so v razvoju ustavnosodne presoje podvrženi neprestanemu preverjanju, nadgrajevanju, dograjevanju, tudi razgrajevanju). Sprašujem se, kaj bi s tega vidika pomenila dopustitev referenduma. Mislim, da bi resno načela ne le sam obstoj omenjene odločbe, pač pa
bi prek podaljšanja in posplošenja v prihodnost na koncu ogrozila celo sam obstoj Ustavnega sodišča. Kaj sploh še ostane od te institucije, če se je mogoče na njene odločbe enostavno požvižgati – če ne drugače tudi tako, da se za dosego tega cilja izkoristijo vsi mehanizmi demokratičnega odločanja. In koliko bi bilo Ustavnega sodišča še danes, če bi sámo prek dopustitve referenduma to omogočalo – ali ne bi to
in futuro
pomenilo postopno (samo)ukinitev najvišjega varuha človekovih pravic.
III.
9. Če torej postavim na eno stran tehtnice pravico do referenduma in pri tem upoštevam, da bi volivci tu lahko odločali samo o nekaterih nebistvenih, postranskih bolj ali manj tehničnih vprašanjih, kar specifično težo te pravice že približuje "izvotljenosti" (o tem, ali naj se izdajo dovoljenja za stalno prebivanja otrok državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25. 6. 1991, ker bi bili ti otroci v slabšem položaju kot njihovi starši, se volivci, ker gre za človekove pravice otrok, ne bi mogli izrekati na referendumu – prav tako ne, ko gre za tiste slovenske državljane, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva in pred sprejemom v državljanstvo niso pridobili dovoljenja za stalno prebivanje), na drugo stran pa vse ostalo – se pravi ne le človekove pravice, katerih spoštovanje in varovanje zagotavlja ZUSDDD-B (dostojanstvo, enakost pred zakonom, varnost),[11] s katerim se je Državni zbor odzval na protiustavnosti, ugotovljene v 1., 2. in 3. točki izreka odločbe št. U-I-246/02, temveč tudi to, da pomeni neupoštevanje odločbe Ustavnega sodišča kršitev 2. člena in drugega odstavka 3. člena Ustave ter da je od odločbe U-I-246/02 preteklo že več kot sedem let, sem tudi ob dejstvu, da niti ni znano, koliko je oseb, ki si brez ZUSDDD-B ne morejo urediti svojega pravnega položaja (gre za posameznike, ki ob uveljavitvi ZUSDDD niso dejansko živeli v Republiki Sloveniji – bodisi zaradi prisilne odstranitve tujca iz države, bodisi zaradi zapustitve Republike Slovenije iz razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva), prepričan, da imajo tu prednost ustavne vrednote, ki jih zagotavlja ZUSDDD-B. Prepoved referenduma sicer res lahko temelji samo na dejanskih, konkretnih in dokazanih (ne samo teoretičnih, temveč tudi ob otipljivih) protiustavnih posledicah, ki bi jih povzročila zavrnitev zakona na referendumu, kar pomeni, da mora Državni zbor, ki zahteva prepoved, določno, opredeljeno in konkretizirano navesti (in dokazati), da bi z zavrnitvijo zakona na referendumu prišlo do takih posledic. Vendar je obravnavani primer v tem pogledu poseben. Menim, da sta trditveno in dokazno breme tu obrnjeni. Obrnjeni zato, ker sta smisel in namen ZUSDDD-B povsem jasna in nesporna: odpraviti protiustavnosti, ki so ugotovljene v odločbi Ustavnega sodišča U-I-246/02. V takih primerih Državnemu zboru ni treba še posebej zatrjevati in dokazovati, da bi z odložitvijo uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona na referendumu lahko nastale protiustavne posledice. Protiustavna posledica je že sámo dejstvo, da ostaja odločba Ustavnega sodišča neizvršena. Dovolj je že sama odločba Ustavnega sodišča, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost (Ustavno sodišče je sploh ne bi ugotovilo, če se ne bi prepričalo v obstoj protiustavnosti)[12] in spoznanje, da Državni zbor s predvideno ureditvijo odpravlja protiustavnosti, ugotovljene v tej odločbi. Če so predlagatelji referenduma mnenja, da z zavrnitvijo zakona na referendumu kljub temu ne bi prišlo do protiustavnih posledic ali da bi bile te tako neznatne ali malo pomembne, da bi bilo treba dati prednost pravici do referendumskega odločanja (oziroma, po mojem, da je še mogoče govoriti o obstoju človekove pravice do referenduma), je potem na njih breme, da to dokažejo. Pomanjkanje zanesljivih podatkov o tem, koliko od tistih, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, je sploh lahko potencialnih upravičencev na podlagi ZUSDDD-B, ker si brez tega zakona ne morejo urediti svojega položaja (drugače povedano, koliko je tistih, ki iz razlogov, neposredno povezanih z izbrisom, ob uveljavitvi ZUSDDD niso dejansko živeli v Republiki Sloveniji in si zato niso mogli urediti svojega pravnega položaja), zato ne more biti izgovor za nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča.
10. Če torej sklenem: poseg v pravico do referenduma je v tem primeru plitev, površinski in zato neznaten (ta pravica obstaja namreč samo glede zakonskega urejanja nekaterih postranskih, bolj ali manj tehničnih vprašanj, ki zaradi organske povezanosti z materijo priznavanja stalnega prebivališča za nazaj že po naravi stvari ne bi mogla biti urejena ločeno v nekem drugem zakonu – glede bistvenega, se pravi glede vprašanja, ali naj se odpravijo protiustavnosti, ugotovljene v 1., 2. in 3. točki izreka odločbe št. U-I-246/02, pa pravice do referenduma sploh ni). Na drugi strani bi zavrnitev zakona na referendumu globoko posegla v ustavno vrednoto, ki jo pomeni spoštovanje odločb Ustavnega sodišča in tudi v samo bistvo pravic, ki jih (za zdaj samo na papirju) varuje odločba Ustavnega sodišča.
Jan Zobec
Sodnik
dr. Ernest Petrič
Sodnik
Opombe:
[1] Tehtanje (in ravnoteženje) vrednot, ki si konkurirajo, je težko in nevarno početje (hitro lahko namreč prek intuicije zdrkne v arbitrarnost). Tako kot ni mogoče primerjati barve in vonja, dolžine in teže, so tudi posamezne ustavno varovane dobrine med seboj metrično neprimerljive. Pri tehtanju (ta pojem je treba v pravu razumeti samo kot metaforo – prim. S. Tsakyrakis, Proportionality: An Assault on Human Rights?, International Journal of Constitutional Law, let. 7, št. 3 (2009), str. 473) zato ne gre za kvantificiranje, temveč za vzpostavljanje povezav med tekmujočimi vrednotami in za spretnost argumentiranja. Tisto, kar ima težo in kar na koncu obvelja, kar odloči, so argumenti, razumna utemeljitev odločitve znotraj zakona o tehtanju (law of balancing), po katerem je dovoljena stopnja nezadovoljitve ene vrednote odvisna od pomembnosti zadovoljitve z njo tekmujoče vrednote (prim. R. Alexy, A Theory of Constitutional Rights – prev. J. Rivers, Oxford University Press, Oxford. 2002, str. 101 in nasl.). V posameznem primeru zato ne prevlada vrednota z večjo težo, pač pa tista, ki ima glede na konkretne okoliščine za seboj močnejše argumente.
[2] Gl. M. Avbelj, Ustavni monizem in krčenje referendumskega odločanja – kritična analiza doktrine zlorabe referenduma, Revus, št. 4 (2005), str. 87.
[3] Prav tam.
[4] Prav tam, str. 86.
[5] Prav tam, str. 93.
[6] To nevarnost ilustrira zanimiva in aktualna misel B. M. Zupančiča, da je "[d]anes […] z vplivom manipulativnih medijev še posebno lahko zavesti demokratično večino, da si izvoli nedemokratičnega tirana", ter nato, da je "[u]staviti nekega večinsko podprtega Miloševića, ali za ta del tudi Haiderja, Kučme, Hitlerja, Mussolinija itd., […] mogoče samo na podlagi ustave kot pogodbe, ki nosilce izvršilne oblasti podreja presoji ustavnega sodišča" (Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin; ob njeni 50. obletnici, Informacijsko-dokumentacijski center Sveta Evrope pri NUK, Ljubljana 2000, str. 1).
[7] V zgodovini severnoameriškega ustavništva je znan primer ustave države Kolorado, ki je (na podlagi vnetih nastopov T. Roosevelta) z ustavnimi spremembami leta 1912 uvedla institut odpoklica sodnih odločb (recall of judicial decisions), po katerem je lahko ljudstvo na referendumu odločitev Vrhovnega sodišča države Kolorado, s katero je razglasilo zakon ali mestni statut za protiustavnega, suspendiralo tako, da je protiustaven pravni akt ostal v veljavi. Kasneje je Vrhovno sodišče ta ustavni amandma razglasilo za neskladen z ustavo Združenih držav. Več gl. S. Stagner, The Recall of Judicial Decisions and the Due Process Debate, American Journal of Legal History, let. 24, št. 3 (1980), str. 257–272.
[8] Tu je že na prvi pogled jasno, da bi bil referendum obremenjen z demokratičnim primanjkljajem – ter da bi imel namesto legitimizacijskega, zakonodajnega in nadzornega predvsem politični značaj (prim. A. Teršek, Z referendumom nad demokratičnost in legitimnost, Pravna praksa, št. 7 (2004), str. 37). Tak namen predlagateljev referenduma (ki tej pravici v obravnavanem primeru jemlje nekaj "teže") je razviden iz njihovih očitkov odločbi Ustavnega sodišča U-I-246/02, ki je podlaga ZUSDDD-B; ti očitki so navedi v točki 43 obrazložitve odločbe.
[9] In zato tudi ne do uporabe testa sorazmernosti, kjer se sodišče sprašuje o ceni, ki jo je treba plačati za poseg v pravico – in ki v prispodobi J. Riversa pomeni, da naj se za trenje orehov uporabijo klešče in ne macola – ta samo, če so klešče nemočne. Tu je uporaba macole in klešč nepomembna – naloga sodišča je, da ostane oreh nedotaknjen (prim. S. Tsakyrakis, nav. delo, str. 492–493).
[10] Res je, da "samo" zakon določa, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Vendar bi to veljalo tudi, če tega ne bi določal – tak učinek izhaja že iz ustavnega položaja in iz pristojnosti Ustavnega sodišča (160. in 161. člen Ustave).
[11] Vprašanje je, ali bi krog oseb, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, morda pomenil skupino, ki je zaradi izrazite družbene stigmatizacije potisnjena na socialni rob in ki bi jo bilo zato treba obravnavati kot določeno (opredeljivo) družbeno manjšino. V takem primeru bi se že samo zaradi tega moral v neposrednem konfliktu (med družbeno večino in manjšino) obseg pravice do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in do referendumskega odločanja zožiti, še posebej, ker restriktivnega poseganja v pravice ene skupine ljudi ni mogoče utemeljiti z varstvom pravic druge skupine ljudi (prim. A. Teršek, Ustavnopravne meje referendumske demokracije – ob odločbi US RS št. U-I-111/04-21 in "Primeru džamija", Revus, št. 5 (2005), str. 85). Ta okoliščina bi bila zato lahko dodatna "utež" na strani prepovedi referenduma (varovanje civiliziranega posameznika pred nasiljem drugih je namreč od nekdaj funkcija vsega pravnega – gl. B. M. Zupančič, prav tam) – vendar ne, kadar uživa taka skupina izrazito podporo politično in medijsko vplivne večine.
[12] Ne nazadnje iz 27. točke obrazložitve odločbe U-I-246/02 izhaja, da število oseb, na katere se nanaša, ni veliko. Ustavno sodišče je namreč navedlo, da " […] ne izključuje možnosti, da so nekateri državljani drugih republik zapustili Republiko Slovenijo tudi zaradi bojazni izreka ukrepa prisilne odstranitve tujca iz 28. člena ZTuj, čeprav so se ti ukrepi izrekali redko in se je praviloma neurejeno prebivanje državljanov drugih republik toleriralo."