U-I-103/11
Natisni
Opravilna št.:
U-I-103/11
Datum odločitve:
8. 12. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 55/2011, Uradni list RS, št. 105/2011, OdlUS XIX, 30
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.103.11
Akt:
Zakon o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 1/08, 68/08 in 35/11) (ZPre), 2. st. 2. odst. 75. čl. in 63. čl. v zvezi z 2. st. 2. odst. 75. čl.
Izrek:
Drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 1/08, 68/08 in 35/11) se razveljavita glede vsebine, ki jima jo je dala Avtentična razlaga drugega odstavka 75. člena in 63. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 35/11).
Evidenčni stavek:
Ker avtentična razlaga po svoji vsebini ne razlaga pravnih norm, vsebovanih v drugem stavku drugega odstavka 75. člena in 63. členu v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih, temveč ima naravo akta o spremembi navedenih določb Zakona o prevzemih, gre vsebinsko za spremembo zakona. Spremembe in dopolnitve zakonov pa ne morejo biti predmet avtentične razlage, temveč so lahko predmet spremembe in dopolnitve zakona, ki mora biti izpeljan v zakonodajnem postopku. Ker je zakonodajalec drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih spremenil v postopku avtentične razlage, je kršil 89. člen Ustave, ki določa, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom drugače določeno. S tem je posledično kršil prvi odstavek 91. člena Ustave, ki določa, da zakone razglaša predsednik republike, in drugi odstavek 91. člena Ustave, ki ureja pravico Državnega sveta, da lahko v sedmih dneh od sprejetja zakona in pred njegovo razglasitvijo zahteva, naj Državni zbor o njem še enkrat odloča.
Geslo:
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.4.10.6.1 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika - Izločitev na zahtevo sodnika.
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
4.5.6 - Ustanove - Zakonodajni organi - Zakonodajni postopek.
1.3.4.13 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Obvezna razlaga zakonov.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 89, 91.1, 91.2, Ustava [URS] 
Člen 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
19. 5. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US29629
Dokument v PDF obliki:
U-I-103-11.pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-103-11 PLM k odločbi Sovdat.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-103-11 PLM k sklepu Sovdat.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-103-11 - odločba.pdf
293 KB
Prenesite datoteko
U-I-103/11-9
4. 7. 2011
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 4. julija 2011
sklenilo:
1. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje drugega stavka drugega odstavka 75. člena in 63. člena v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 1/08, 68/08 in 35/11).
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se uporablja besedilo drugega stavka drugega odstavka 75. člena in 63. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 1/08 in 68/08) brez Avtentične razlage drugega odstavka 75. člena in 63. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 35/11).
3. Prejšnja točka izreka se razlaga na način, kot izhaja iz 9. točke obrazložitve tega sklepa.
Obrazložitev
A.
1. Skupina sedemintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije (v nadaljevanju predlagatelji) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 75. člena in 63. člena Zakona o prevzemih (v nadaljevanju ZPre-1) z vsebino, kot jo določa Avtentična razlaga drugega odstavka 75. člena in 63. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena Zakona o prevzemih (v nadaljevanju ORZPre75). Zatrjujejo njuno neskladje z 89. členom, prvim odstavkom 90. člena, prvim in drugim odstavkom 91. člena ter 155. členom Ustave.
2. Hkrati predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje drugega odstavka 75. člena in 63. člena ZPre-1 z vsebino, kot jo določa ORZPre75. Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) naj bi že izdala dve odločbi na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZPre-1, obravnavala pa naj bi sedem primerov kršitev ZPre-1. Odločba Agencije zoper nezakonitega prevzemnika po njihovem mnenju izboljšuje pravni položaj drugih imetnikov glasovalnih pravic, ki naj bi utemeljeno pričakovali ponudbo za odkup svojih delnic ali povečanje svojega relativnega vpliva na upravljanje ciljne družbe. V primeru nadaljevanja izvrševanja ZPre-1 z vsebino, določeno z ORZPre75, bi po mnenju predlagateljev Agencija morala postopke nadzora ustaviti in jih kasneje ne bi mogla obnoviti, četudi bi Ustavno sodišče izpodbijani določbi razveljavilo. Zaradi ustavitve postopkov drugi delničarji ciljnih družb ne bi mogli uresničiti svoje izstopne pravice oziroma povečati svojega vpliva na odločanje v ciljnih družbah.
3. Državni zbor v odgovoru na predlog za začasno zadržanje navaja, da ni mogoče začasno zadržati zgolj ORZPre75, saj je ta postala del ZPre-1 in bi to pomenilo, da lahko Agencija sprejema svojo razlago določb ZPre-1 in nadaljuje postopke nadzora. Zato meni, da bi moralo Ustavno sodišče v primeru ugoditve predlogu, prekiniti vse postopke, ki jih vodi Agencija. Začasno zadržanje naj bi povzročilo večje škodljive posledice kot zavrnitev predloga. Osebe iz drugega odstavka 75. člena ZPre-1 ne bi mogle izvrševati upravljavskih upravičenj iz delnic in uveljavljati svojih interesov na skupščinah do končne odločitve Ustavnega sodišča. Državni zbor priznava, da bi se zaradi mirovanja glasovalnih pravic nezakonitih prevzemnikov preostalim delničarjem ciljne družbe izboljšal položaj zaradi povečanja relativnega vpliva pri izvrševanju glasovalnih pravic, vendar pa meni, da jim ni odvzeta pravica do izstopa iz družbe. Njihova škoda naj bi bila manjša od škode oseb iz drugega odstavka 75. člena ZPre-1, saj bodo slednji brez vseh glasovalnih pravic, preostali delničarji pa zgolj brez relativno večjega vpliva, saj lahko še zmeraj glasujejo v skladu s svojim deležem. Če bi Ustavno sodišče zadržalo poleg ORZPre75 tudi drugi odstavek 75. člena in 63. člen ZPre-1, Agencija ne bi mogla ukrepati zoper nezakonite prevzemnike in bi nastale težko popravljive škodljive posledice za trg vrednostnih papirjev.
B.
4. Državni zbor je z ORZPre75 opredelil, kako je treba razlagati drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1. Avtentična razlaga predpisa je, ne glede na njeno kasnejše sprejetje, sestavni del predpisa od njegove uveljavitve dalje. Predlagatelji torej izpodbijajo drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen ZPre-1 z vsebino, kot jima jo je z avtentično razlago dal zakonodajalec sam. Predlagajo zadržanje izvrševanja navedenih določb.
5. Ustavno sodišče lahko na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb zakona, če bi zaradi njihovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebitnega protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale.
6. Če bi se pokazalo, da je zahteva predlagateljev utemeljena, in bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je ORZPre75 dal drugemu stavku drugega odstavka 75. člena in 63. členu v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 vsebino, ki je ob njuni uveljavitvi nista imela, in bi torej šlo za spremembo oziroma dopolnitev zakona, bi izvrševanje izpodbijanih določb ZPre-1 pomenilo retroaktivni poseg v pridobljene pravice, ki bi bil ustavno nedopusten. Poseženo bi bilo v pridobljene pravice tistih, ki jim je varstvo po ZPre-1 v prvi vrsti namenjeno, tj. manjšinskim delničarjem in investitorjem na trgu vrednostnih papirjev. Poleg tega bi bila prizadeta javna korist, ker delničarjem prevzemnikom, ki delujejo bodisi samostojno bodisi usklajeno z drugimi delničarji (soprevzemniki), ne bi bilo preprečeno, da bi uresničevali kontrolo, ki bi jo pridobili v ciljni družbi v nasprotju s predpisanim načinom oziroma predpisanim postopkom. Ob predpostavki, da gre pri izpodbijanih določbah za nedopustno spremembo oziroma dopolnitev zakona, ne pa za avtentično razlago, bi bila Agenciji onemogočena izdaja prepovednih odločb z izrekom civilne sankcije mirovanja glasovalnih pravic v ciljni družbi, česar kasneje več ne bi mogla storiti. To pa pomeni, da bi bilo poseženo v integriteto trga vrednostnih papirjev, saj ne bi bila zagotovljena jasnost in preglednost trgovanja na reguliranem trgu. Škodljivih posledic takšnega retroaktivnega posega ne bi bilo mogoče odpraviti, saj za manjšinske delničarje in investitorje na trgu vrednostnih papirjev za tak primer ni zagotovljeno učinkovito varstvo pravic.
7. Začasno zadržanje izpodbijanih določb ZPre-1 na drugi strani pomeni, da lahko nastanejo škodljive posledice za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1, če bi se kasneje pokazalo, da izpodbijane določbe ZPre-1 niso protiustavne. Vendar te posledice niso takšne, da bi narekovale zavrnitev predloga za začasno zadržanje. Škodljive posledice lahko nastanejo, če bodo v času do končne odločitve Ustavnega sodišča sklicane skupščine ciljnih družb, na katerih te osebe ne bi mogle glasovati. Glasovalna pravica se namreč uresničuje na skupščini delniške družbe. Če pa bi bile skupščine izvedene in z izglasovanimi skupščinskimi sklepi poseženo v njihove pravice oziroma interese, ni pravno utemeljenega razloga, da te osebe, čeprav jim je z odločbo prepovedano uresničevanje glasovalnih pravic, ne bi bile navzoče na morebiti sklicani skupščini ciljne družbe in da na njej ne bi napovedale izpodbijanja skupščinskih sklepov. V postopku izpodbijanja sklepov po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo in 33/11 – ZGD-1) bi lahko te osebe zatrjevale in dokazovale, da niso bile dolžne dati prevzemne ponudbe, zaradi česar bi bile upravičene veljavno uresničevati svoje glasovalne pravice. Škodljive posledice lahko zaradi začasnega zadržanja nastanejo osebam iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 tudi zaradi tega, ker bi se morale v času do končne odločitve Ustavnega sodišča vzdržati določenih ravnanj na trgu vrednostih papirjev ali pa jih izvesti na za njih manj ugoden način, pa bi se kasneje izkazalo, da zatrjevana protiustavnost ni podana. Vendar bi bile tudi te škodljive posledice manjše od posledic, navedenih v prejšnji točki te obrazložitve.
8. Glede na navedeno po oceni Ustavnega sodišča škodljive posledice izvrševanja izpodbijanih določb ZPre-1 presegajo škodljive posledice začasnega zadržanja izvrševanja teh določb. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje drugega stavka drugega odstavka 75. člena in 63. člena ZPre-1 z vsebino, določeno z ORZPre75 (1. točka izreka).
9. Ugoditev predlogu za začasno zadržanje izvrševanja navedenih členov ZPre-1 pomeni, da se ti členi do končne odločitve ne smejo uporabljati. Ker
postane avtentična razlaga del zakonskega besedila, ima zakon vsebino, kot mu jo je določila avtentična razlaga, od njegove uveljavitve naprej, čeprav je bila sprejeta kasneje. Njegova prvotna, nejasna vsebina je odpravljena in se šteje, da je nikoli ni bilo (ob upoštevanju 158. člena Ustave). Zato zadržanje izpodbijanih določb zakona, vključno z avtentično razlago, ne pomeni, da je "oživljena" prvotna vsebina zakona oziroma da je mogoče uporabljati zakonsko besedilo brez upoštevanja vsebine, ki mu jo je z avtentično razlago dal zakonodajalec, temveč da je nastala pravna praznina, ki jo je treba zapolniti. Tako bi v obravnavanem primeru prišlo do položaja, ko bi morale osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 dati prevzemno ponudbo po splošnem pravilu iz 12. člena ZPre-1, saj dosegajo ali presegajo prevzemni prag iz 7. člena ZPre-1. Zanje torej ne bi veljala izjema oziroma oprostitev dati prevzemno ponudbo, kot jo je zakonodajalec predvidel ob sprejetju ZPre-1. Ker bi se s tem poseglo v njihov pravni položaj in načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ki mu je zakonodajalec očitno dal prednost ob uveljavitvi zakonske ureditve leta 2006, je Ustavno sodišče določilo način izvršitve odločitve o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb (2. točka izreka). Določilo je, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča uporablja prvotno besedilo ZPre-1 in se ne upošteva vsebina, ki jo je drugemu stavku drugega odstavka 75. člena in 63. členu ZPre-1 dal zakonodajalec z avtentično razlago, kar pomeni, da za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 ne velja prehodni prevzemni prag iz ORZPre75. Tako za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1, ki so na dan uveljavitve ZPre-1 dosegale ali presegale prevzemni prag iz 7. člena ZPre-1, do končne odločitve Ustavnega sodišča velja, da morajo dati prevzemno ponudbo v skladu z ZPre-1, če nameravajo v času začasnega zadržanja pridobiti vrednostne papirje ali druge pravice, ki se upoštevajo pri določitvi glasovalnih pravic po 6. členu ZPre-1, in če se s tem poveča njihov delež glasovalnih pravic, razen če prevzemnega praga iz 7. člena tega zakona ne dosegajo več. Če ravnajo v nasprotju s to prepovedjo, nastopi zanje sankcija mirovanja glasovalnih pravic, ki pomeni, da ne morejo uresničevati glasovalnih pravic, dokler ne dajo prevzemne ponudbe v skladu z ZPre-1 ali ne odtujijo vrednostnih papirjev ali drugih pravic, ki se upoštevajo pri določitvi glasovalnih pravic po 6. členu ZPre-1, tako da prevzemnega praga ne dosegajo več. Obveznost dati prevzemno ponudbo velja tudi po prehodni določbi 6. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 68/08 – v nadaljevanju ZPre-1B). Velja namreč, da mora dati oseba, ki sama ali skupaj z osebami, ki delujejo usklajeno, dosega ali presega prevzemni prag v ciljni družbi iz drugega odstavka 4. člena ZPre-1B, prevzemno ponudbo, če namerava po uveljavitvi ZPre-1B pridobiti vrednostne papirje, ki se upoštevajo pri določanju deleža glasovalnih pravic, če se s tem poveča njen delež glasovalnih pravic. Razlago 6. člena ZPre-1B, je v sodbi št. G 20/2009 z dne 28. 3. 2011 navedlo že Vrhovno sodišče. V primerih iz 6. člena ZPre-1B in začasne ureditve po 2. točki izreka tega sklepa gre za enaka položaja. V obeh položajih mora dati oseba, ki dosega ali presega prevzemni prag, prevzemno ponudbo, če namerava pridobiti vrednostne papirje in se s tem poveča njen delež glasovalnih pravic v ciljni družbi. Zato je Ustavno sodišče določilo, da je treba 2. točko izreka razlagati na enak način, kot je Vrhovno sodišče razložilo 6. člen ZPre-1B. Agencija opravlja nadzor nad izvajanjem tega načina izvršitve po 70. členu ZPre-1. Na ta način bo v času do končne odločitve Ustavnega sodišča zagotovljeno opravljanje pomembnega dela nalog Agencije in bodo hkrati preprečene tudi škodljive posledice, ki bi lahko nastale na trgu vrednostnih papirjev, če Agencija ne bi mogla opravljati nadzora nad spoštovanjem prevzemne zakonodaje. Z načinom izvršitve pa je do končne odločitve Ustavnega sodišča zagotovljen tudi temeljni namen zakonskega urejanja prevzemov, tj. varstvo manjšinskih delničarjev, investitorjev na trgu vrednostnih papirjev in samega trga vrednostnih papirjev.
10. Ustavno sodišče je odločilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Soglasno je sprejelo 1. točko izreka, 2. in 3. točko izreka pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Tratnik. Sodnica Sovdat je dala pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice mag. Jadranke Sovdat k sklepu U-I-103/11 z dne 4. 7. 2011,
ki se mu pridružuje sodnik mag. Miroslav Mozetič
1. Glasovala sem za 1. točko izreka in se v celoti strinjam z razlogi, zaradi katerih je Ustavno sodišče odločilo, da je treba do končne odločitve zadržati izvršitev izpodbijane določbe. Glasovala sem tudi za 2. in 3. točko sklepa, čeprav imam glede izreka, kot je oblikovan z 2. točko, in glede dela razlogov v obrazložitvi, ki se nanašajo na 2. točko izreka, nekatere pomisleke. Vendar ti pomisleki ne zadevajo vprašanja, ali mora Ustavno sodišče po tem, ko je zadržalo izvrševanje zakonske določbe, v tej primeru določiti tudi t. i. način izvršitve svoje odločitve. Menim, da ga mora, in v celoti pritrjujem vsebinskim razlogom za določitev načina izvršitve iz 9. točke obrazložitve sklepa. Menim samo, da bi ga moralo Ustavno sodišče v svoji odločitvi zapisati drugače. Na prvi pogled se zdi nelogično, da se ne strinjam s samim besedilom izreka v posamezni točki, pa kljub temu glasujem za to točko izreka. Zato bom v nadaljevanju predstavila tako pomisleke, ki jih imam, kot tudi razloge, zakaj sem kljub temu lahko glasovala za takšno točko izreka sklepa.
2. Pomisleke glede besedila 2. točke izreka imam zaradi samega instituta avtentične razlage. Postopek njenega sprejema določa Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 – PoDZ-1) v členih od 149 do 152. Ne opredeljuje pa niti njenega pomena niti njenih pravnih učinkov. To je doslej opredelilo Ustavno sodišče v nekaj svojih odločitvah, zadnjič v odločbi št. U-I-64/08 z dne 6. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 109/08 in OdlUS XVII, 57). V njej se sklicuje na svoje prejšnje odločitve in v 8. točki obrazložitve navede, da je po ustaljeni ustavnosodni presoji "avtentična razlaga predpisa, ne glede na njen kasnejši sprejem, sestavni del predpisa od njegove uveljavitve", da "[s]ama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti (…), ker le ugotavlja pravni pomen določbe, na katero se nanaša" in se v tem pogledu sklicuje na svoj sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 (OdlUS VIII, 226). Enake pravne učinke avtentični razlagi pripisuje tudi pravna teorija. Akademik prof. Pavčnik[1] pravi, da je avtentična razlaga razlaga pravnega akta po subjektu, ki je pravni akt izdal, da je uveljavljena zlasti kot splošno obvezna razlaga splošnih pravnih aktov (npr. zakona) in da je njena posebna značilnost ta, da ima enako pravno moč kakor pravni akt, ki je predmet razlage – "s tem pravnim aktom tvori pomensko celoto" (pri čemer se sklicuje prav na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-361/96). Pravi pa tudi: "Interpretativni pravni akt ima povratno moč, njegova časovna veljavnost se ujema z veljavnostjo interpretiranega akta, če gre le za zadeve, ki še niso pravnomočno razrešene."[2] Prav enako to pove prof. Grad,[3] ko primerja zakonsko novelo in avtentično razlago zakona in pravi:" Avtentična razlaga vsebinsko gledano postane del zakonske določbe, ki jo razlaga [,] in deli v celoti njeno pravno usodo, torej tudi velja od takrat, odkar velja zakon, ki ga razlaga. Slednje pomeni, da velja retroaktivno."
3. Moram reči, da se mi ob vsem tem najprej kar samo po sebi zastavi vprašanje, ali je avtentična razlaga zakona, s katero zakonodajalec retroaktivno pove, kako je edino mogoče razlagati zakonsko določbo, ki jo je (lahko tudi že davno) pred tem uzakonil in katere vsebino je z več svojimi odločitvami že razložilo Vrhovno sodišče, sploh skladna z našim ustavnim redom; še posebej z načelom delitve oblasti. V skladu z drugim stavkom drugega odstavka 3. člena je zakonodajalec pristojen sprejemati zakone, za njihovo razlago pa je poklicana sodna oblast in v njenem okviru kot zadnje v skladu s 125. in 127. členom Ustave Vrhovno sodišče. Ali je v razmerju zavor in ravnovesij med njima res lahko dopustno, da Državni zbor "nadigrava"[4] sodno razlago zakonov z avtentično razlago, ali pa to lahko stori le z zakonom? Še preden se torej zastavi vprašanje, ali ni morebiti zakonodajalec zlorabil avtentične razlage za spreminjanje zakona, kar zatrjuje predlagatelj in kar je navadno potem tudi predmet presoje Ustavnega sodišča,[5] se samo po sebi zastavi vprašanje, ali je avtentična razlaga sploh ustavno dopustna. Preseneča me, da si tega vprašanja doslej Ustavno sodišče še ni zastavilo (in še bolj, da si ga očitno ni zastavilo Vrhovno sodišče), ampak je "sprejelo igro" avtentične razlage z vsemi njenimi predstavljenimi učinki. Zavedam se, da je prav zato, ker je to igro sprejelo, o ustavni dopustnosti avtentične razlage zakona že same po sebi mogoče razpravljati šele v okviru vsebinskega odločanja o sami zadevi, ne pa v okviru odločanja o predlogu začasnega zadržanja, o katerem je treba odločiti hitro in katerega domet mora biti nujno vezan samò na sámo zadržanje. Pri tem odločanju je treba izhajati iz danih predpostavk. Prav zaradi njih pa imam pomisleke o oblikovanem besedilu 2. točke izreka.
4. Ustavno sodišče je jasno reklo, da avtentične razlage same po sebi ni pristojno presojati. Presoja lahko samò zakonsko določbo, pri čemer ima ta vsebino, kot jo je ukazal zakonodajalec z avtentično razlago. Zato tudi 1. točka izreka tega sklepa logično pomeni, da je zadržano izvrševanje zakona z vsebino, ki jo je določil zakonodajalec z avtentično razlago, pa čeprav se to v resnici vidi le iz citiranja številk Uradnega lista. Zadržanje izvrševanja zakona, ki ga s svojo odločitvijo določi Ustavno sodišče, seveda učinkuje za naprej (beri: na vse nepravnomočne postopke oziroma natančneje na nepravnomočne postopke in na tiste pravnomočne postopke, pri katerih je s pravnimi sredstvi, ki jih pravni red pozna, še mogoče poseči v njihovo pravnomočnost). Če drži, da avtentična razlaga zakona, ko je enkrat sprejeta, učinkuje retroaktivno – tj. velja ne glede na čas njenega sprejema od uveljavitve zakona dalje – potem, ko je ta enkrat sprejeta, ni mogoče več govoriti o kakšnem "prvotnem" zakonu. Z objavo avtentične razlage v Uradnem listu so njeni retroaktivni učinki na časovni premici veljavnosti nedvomno nastopili in to hkrati z uveljavitvijo zakona. To pa pomeni, da imamo opravka z zakonom (in samo s takšnim zakonom, kot je določeno v obvezni razlagi!) že ves čas od njegove uveljavitve naprej. V tem trenutku, ko razpravljamo le o začasnem zadržanju in še ne o tem, ali je zatrjevana protiustavnost podana, to nedvomno drži. Zato je trditev, da je z 2. točko "oživljena" prvotna vsebina zakona, nelogična. Nečesa, kar zaradi učinka retroaktivnosti z današnjega trenutka ni živelo, pač ni mogoče oživljati, kot pravi obrazložitev sklepa v 9. točki. Zato način izvršitve, ki ga je Ustavno sodišče že večkrat uporabilo, ko je šlo za "oživitev" zakonske ureditve, ki je prenehala veljati zaradi uveljavitve novele, v primeru avtentične razlage ni uporaben.
5. Ustavno sodišče hoče s svojo odločitvijo v 2. točki izreka vzpostaviti začasno pravno ureditev, ker šteje, da je pravna praznina, ki nastane zaradi zadržanja v 1. točki izreka, nedopustna in da je treba tudi za krajši čas do njegove končne odločitve to ureditev vzpostaviti. To pa pomeni, da je treba zapisati vsebinsko zakonsko določbo z vsebino, kot je predstavljena v 9. točki obrazložitve sklepa, ne pa "oživljati" zakonske ureditve, ki je v primeru avtentične razlage ni mogoče oživeti. Vendar se zavedam, da je ta moj pomislek mogoče nasloviti tudi na dosedanje odločanje Ustavnega sodišča v primerih, ko je imelo opravka z avtentičnimi razlagami. Ustavno sodišče je v primerih, ko je štelo, da je zakonodajalec z avtentično razlago v resnici spremenil zakon, zakonsko določbo razveljavljalo "v delu, v katerem …", pri čemer ni šlo za to, da bi imela zakonska določba zaradi svoje nomotehnične oblike več vsebin, ampak zgolj za to, da je bila z avtentično razlago pripisana vsebina, ki po svoji vsebini ni razlaga, ampak novela zakona. Če ti moji pomisleki ne držijo, potem pa imamo opravka z razveljavitvijo zakona, ki ne učinkuje
ex nunc
, kot temu pravimo, ampak imamo opravka z razveljavitvijo zakona, ki ima učinke odprave. Ali ima naša razveljavitev zakona res lahko učinek odprave v smislu prvega odstavka 161. člena Ustave, pa je spet posebno ustavnopravno vprašanje. Ali pa gre lahko celo za to, da avtentična razlaga učinkuje
ex tunc
, če je avtentična razlaga, če je zlorabljena za zakonsko novelo, pa v resnici nima takšnih učinkov?
6. Očitno bo na vsa ta vprašanje res treba odgovoriti v nadaljevanju tega postopka. Prav zaradi tega, ker je preveč odprtih vprašanj in ker se po vsebini strinjam z 9. točko obrazložitve sklepa, kot jo ukaže 3. točka izreka, sem lahko glasovala tudi za 2. točko izreka. Kot je Ustavno sodišče že večkrat opozorilo, je v odločitvah presoje ustavnosti zakonov še toliko bolj očitno, da sta izrek odločitve in obrazložitev tesno povezana, celo v primerih, ko se izrek ne sklicuje na posamezne točke obrazložitve. Tako tudi v tem primeru 2. točke izreka zaradi 3. točke izreka ne bo mogoče razlagati drugače, kot izhaja iz 9. točke obrazložitve sklepa. Prav zaradi tega sem kljub vsem navedenim pomislekom lahko glasovala tudi za 2. točko izreka sklepa.
mag. Jadranka Sovdat
S o d n i c a
mag. Miroslav Mozetič
S o d n i k
Opombe:
[1] Pavčnik M., Teorija prava : prispevek k razumevanju prava, 3. razširjena, sprem. in dop. izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 482.
[2] Prav tam.
[3] Pravno mnenje Grad F., ki ga je predlagatelj priložil zahtevi.
[4] Na kar sem opozorila že v svojem ločenem mnenju k sklepu št. U-I-209/09, U-I-210/09 z dne 3. 6. 2011.
[5] Poleg citirane odločbe št. U-I-64/08, glej npr. še odločbo št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006 (Uradni list RS, št. 66/06 in OdlUS XV, 53).
U-I-103/11-16
8. 12. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 8. decembra 2011
odločilo:
Drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 1/08, 68/08 in 35/11) se razveljavita glede vsebine, ki jima jo je dala Avtentična razlaga drugega odstavka 75. člena in 63. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 35/11).
Obrazložitev
A.
1. Skupina sedemintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije (v nadaljevanju predlagatelji) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 75. člena in 63. člena Zakona o prevzemih (v nadaljevanju ZPre-1) z vsebino, kot jo določa Avtentična razlaga drugega odstavka 75. člena in 63. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena Zakona o prevzemih (v nadaljevanju ORZPre75). Zatrjujejo njuno neskladje z 89. členom, prvim odstavkom 90. člena, prvim in drugim odstavkom 91. člena ter 155. členom Ustave.
2. Predlagatelji navajajo, da sta bila drugi odstavek 75. člena in 63. člen ZPre-1 pomensko jasna in da je že zato ORZPre75 v neskladju z Ustavo, saj njeno sprejetje ni bilo potrebno. Poleg tega naj bi iz vsebinske primerjave prvotnih besedil izpodbijanih določb in avtentične razlage izhajalo, da pomeni ORZPre75 spremembo in dopolnitev zakona in ne zgolj razlage. Predlagatelji pojasnjujejo, da je pred uveljavitvijo avtentične razlage ZPre-1 določal, da je bila oseba iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1, ki ni presegala končnega prevzemnega praga, v katerem koli primeru povečanja glasovalnih pravic dolžna dati prevzemno ponudbo (drugi odstavek 75. člena ZPre-1), glasovalne pravice pa so ji mirovale, dokler ni dala prevzemne ponudbe oziroma dokler ni odtujila vrednostnih papirjev, tako da prevzemnega praga ni več dosegala (prvi odstavek 63. člena ZPre-1). ORZPre75 naj bi uveljavila t. i. prehodni prevzemni prag, ki ga ZPre-1 ni določal. Zato naj bi ga opredelila šele avtentična razlaga, in sicer kot najnižji delež glasovalnih pravic, ki so jih imele navedene osebe od dneva uveljavitve zakona. Na novo naj bi bila urejena tudi posledica za primer povečanja deleža glasovalnih pravic, in sicer tako, da navedenim osebam ni treba dati prevzemne ponudbe, dokler ne presežejo prehodnega prevzemnega praga, ki je postal drseč oziroma spremenljiv prevzemni prag. Agenciji za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) bi naj bil zato onemogočen nadzor nad spoštovanjem ZPre-1, saj naj bi tako določen prag povzročil, da bi morala za vse ciljne družbe (teh naj bi bilo 464) vsak dan preverjati, kolikšen je skupni delež oseb iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1. Avtentična razlaga naj bi torej ustvarila pravno negotovost, saj namesto zatečenega stanja na točno določen dan, ki je po mnenju predlagateljev objektivno in vnaprej znano dejstvo, saj gre za datum uveljavitve ZPre-1, ustvarja spremenljiv prevzemni prag, ki je znan šele
ex post
. Avtentična razlaga naj bi določala tudi drugačen način sankcioniranja osebe, ki je kljub prepovedi povečala svoj delež glasovalnih pravic. Sankcija mirovanja glasovalnih pravic naj bi tako nastopila le v primeru doseganja prehodnega prevzemnega praga in ne že ob katerem koli povečanju deleža glasovalnih pravic, kot naj bi določal ZPre-1 do uveljavitve avtentične razlage, in naj bi trajala do odtujitve vrednostnih papirjev pod prehodni prevzemni prag in ne do odtujitve pod prevzemni prag (ki pomeni 25-odstotni delež glasovalnih pravic – drugi odstavek 7. člena ZPre-1). Predlagatelji navajajo še, da je avtentična razlaga nedosledna in uvaja zmedo, saj ne uporablja istih pojmov kot ZPre-1. Opozarjajo tudi, da Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 68/08 – v nadaljevanju ZPre-1B) vsebuje v 6. členu enako določbo, kot je bila prvotna določba drugega stavka drugega odstavka 75. člena ZPre-1 in ker ORZPre75 te določbe ni zajel, so osebe iz obeh prehodnih ureditev neenako obravnavane. Predlagatelji tako menijo, da pomeni avtentična razlaga ustavno nedopustno spremembo drugega odstavka 75. člena in 63. člena ZPre-1, ter predlagajo, naj jo Ustavno sodišče razveljavi.
3. Državni zbor na navedbe v zahtevi ni odgovoril.
B. – I.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-103/11 z dne 4. 7. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11) na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje drugega stavka drugega odstavka 75. člena in 63. člena v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 z vsebino, kot jo je z ORZPre75 določil zakonodajalec, in hkrati do svoje končne odločitve določilo način izvršitve začasnega zadržanja izpodbijanih določb ZPre-1.
B. – II.
5. Drugi stavek drugega odstavka 75. člena ZPre-1 je določal, da morajo dati druge osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 prevzemno ponudbo v skladu s tem zakonom, če po njegovi uveljavitvi nameravajo pridobiti vrednostne papirje ali druge pravice, ki se upoštevajo pri določitvi deleža glasovalnih pravic po 6. členu tega zakona, in če se s tem poveča njihov delež glasovalnih pravic. Prevzemne ponudbe jim ni bilo treba dati, če prevzemnega praga iz 7. člena ZPre-1, tj. 25-odstotni delež glasovalnih pravic v ciljni družbi, ne dosegajo več.[1] Člen 63 ZPre-1 pa je določal, da prevzemnik, ki je dosegel prevzemni prag, iz vseh delnic z glasovalno pravico ciljne družbe ne more uresničevati glasovalnih pravic, dokler ne da prevzemne ponudbe ali ne odtuji vrednostnih papirjev in delniških nakupnih opcij, ki niso vsebovane v vrednostnih papirjih, tako da prevzemnega praga ne dosega več.
6. Zakonodajalec je sprejel avtentično razlago drugega stavka drugega odstavka 75. in 63. člena v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 v naslednjem besedilu: "Določbo drugega stavka drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 67/07 – ZTFI, 1/08 in 68/08; ZPre-1) je treba razumeti tako, da za osebe iz prvega odstavka tega člena velja prehodni prevzemni prag, ki je enak najnižjemu deležu glasovalnih pravic, ki so jih imele osebe iz prvega odstavka tega člena od dneva uveljavitve ZPre-1 dalje. Dokler te osebe ne presežejo prehodnega prevzemnega praga, jim ni treba dati prevzemne ponudbe v skladu z določbami ZPre-1. Ker drugi odstavek 75. člena ZPre-1 za osebe iz prvega odstavka tega člena vzpostavlja prehodni prevzemni prag, je treba določbo 63. člena ZPre-1 razumeti tako, da za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 nastopi sankcija mirovanja glasovalnih pravic, ko dosežejo prehodni prevzemni prag iz drugega odstavka 75. člena, glasovalnih pravic pa ne morejo uresničevati, dokler ne dajo prevzemne ponudbe v skladu z ZPre-1 ali dokler ne odtujijo vrednostnih papirjev ali drugih pravic, ki se upoštevajo pri določitvi deleža glasovalnih pravic po 6. členu ZPre-1, tako da ne dosegajo več prehodnega prevzemnega praga iz drugega odstavka 75. člena ZPre-1 oziroma da osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 lahko ponovno uresničujejo glasovalne pravice, s trenutkom, ko odtujijo vrednostne papirje ali druge pravice, ki se upoštevajo pri določitvi deleža glasovalnih pravic po 6. členu ZPre-1, tako da ne dosegajo več prehodnega prevzemnega praga iz drugega odstavka 75. člena ZPre-1."
7. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je avtentična razlaga predpisa njegov sestavni del od njegove uveljavitve. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti oziroma zakonitosti, ker le pojasnjuje pomen določbe, na katero se nanaša (prim. sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226). V primeru, da bi organ, ki sprejema avtentično razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za avtentično razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99, in OdlUS VIII, 232; št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06, in OdlUS XV, 53; in št. U-64/08 z dne 6. 11. 2008, Uradni list RS, št. 109/08, in OdlUS XVII, 57).
8. Po splošnem pravilu iz 12. člena ZPre-1 nastane obveznost dati prevzemno ponudbo, ko prevzemnik doseže prevzemni prag, določen v drugem odstavku 7. člena ZPre-1, tj. 25-odstotni delež glasovalnih pravic v ciljni družbi. Iz tega splošnega pravila izhaja prepoved nadaljnjega pridobivanja delnic (ali delniških nakupnih opcij) brez prevzemne ponudbe. Za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1, ki so ob uveljavitvi ZPre-1 že dosegale prevzemni prag v višini 25-odstotnega deleža glasovalnih pravic v ciljni družbi, pa je drugi stavek drugega odstavka 75. člena ZPre-1 določil izjemo. Tem osebam ni treba dati prevzemne ponudbe, razen če pridobijo dodatne delnice ali delniške nakupne opcije. Če ravnajo v nasprotju s to prepovedjo (če torej pridobijo dodatne delnice ali delniške nakupne opcije), tudi zanje nastopi sankcija mirovanja glasovalnih pravic iz vseh delnic, določena v 63. členu ZPre-1. Ta prepoved traja, dokler oseba iz prvega odstavka 75. člena dosega ali presega prevzemni prag, in preneha šele, ko prevzemnega praga ne dosega več (na primer zaradi odtujitve ustrezne količine delnic z glasovalno pravico).
9. ORZPre75 je določila, da za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 velja t. i. prehodni prevzemni prag, ki je enak najnižjemu deležu glasovalnih pravic, ki so jih imele te osebe od dneva uveljavitve ZPre-1 dalje. Tem osebam ni treba dati prevzemne ponudbe, dokler ne presežejo prehodnega prevzemnega praga. V primerjavi z besedilom drugega stavka drugega odstavka 75. člena ZPre-1 se avtentična razlaga razlikuje glede višine prevzemnega praga in nastanka obveznosti dati prevzemno ponudbo. Za višino prevzemnega praga po avtentični razlagi velja, da je pravno odločilen prehodni prevzemni prag, ki je enak najnižjemu deležu glasovalnih pravic, ki so jih imele navedene osebe od dneva uveljavitve ZPre-1, tj. od 11. 8. 2006 dalje, in ne več delež glasovalnih pravic v trenutku uveljavitve ZPre-1, tj. na dan 11. 8. 2006 (t. i. zatečeno stanje). Glede nastanka obveznosti dati prevzemno ponudbo po avtentični razlagi velja, da osebam iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 ni treba dati prevzemne ponudbe, dokler ne presežejo prehodnega prevzemnega praga. Po ZPre-1 pa je veljalo, da vsako nadaljnje pridobivanje oziroma povečanje glasovalnih pravic nad zatečeno stanje zahteva prevzemno ponudbo. Tako je avtentična razlaga dopustila spremembo deleža glasovalnih pravic v ciljni družbi brez prevzemne ponudbe do prehodnega prevzemnega praga, ki je višji od prevzemnega praga po drugem odstavku 7. člena ZPre-1 (25-odstotni delež glasovalnih pravic v ciljni družbi). Tudi za 63. člena ZPre-1 (v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1) je mogoče ugotoviti, da sankcija mirovanja glasovalnih pravic v skladu z ORZPre75 nastopi le v primeru doseganja prehodnega prevzemnega praga in ne že ob katerem koli povečanju deleža glasovalnih pravic, kot je določal ZPre-1. Po avtentični razlagi sankcija traja do odtujitve vrednostnih papirjev pod prehodni prevzemni prag in ne več do odtujitve pod prevzemni prag.
10. S tem so bili z ORZPre75 določeni pogoji, pod katerimi mora oseba iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 dati prevzemno ponudbo oziroma pod katerimi nastopi sankcija mirovanja glasovalnih pravic, ki iz razlaganih pravnih norm ob uporabi jezikovne, logične, sistematične, zgodovinske in namenske razlage besedila ne izhajajo. Zato je avtentična razlaga dala drugemu stavku drugega odstavka 75. člena in 63. členu v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 spremenjeno vsebino, ki je ob uveljavitvi nista imela. Prag in nastanek obveznosti, ko je treba dati prevzemno ponudbo, ter nastop sankcije mirovanja glasovalnih pravic so se z avtentično razlago spremenili. Avtentična razlaga po svoji vsebini ne razlaga pravnih določb, vsebovanih v teh določbah ZPre-1, temveč gre po vsebini za spremembo Zakona.
11. ORZPre75, ki je po svoji vsebini sprememba ZPre-1, je bila sprejeta po postopku, ki je v Poslovniku Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 – PoDZ-1) določen za sprejem avtentične razlage in ne po zakonodajnem postopku. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov njihovega sprejema (odločba št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265; sklep št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996, OdlUS V, 152; odločba št. U-I- 238/96 z dne 21. 11. 1996, Uradni list RS, št. 71/96, in OdlUS V, 161; in sklep št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993, OdlUS II, 95).
12. Oblikovna sestavina normativnega pravnega akta je tudi postopek, v katerem ga pristojni pravni subjekt sprejme ali izda. Oblika (postopek) prispeva, da je nastajanje pravnih pravil demokratično in legitimno, da tako nastala pravila predvidljivo in enako obravnavajo pravne subjekte. Kršitev postopkovnih pravil lahko povzroči, da je splošni akt v tolikšni meri pravno nepravilen, da ga je treba razveljaviti.[2] Pri presoji ustavnosti sprejema splošnega akta je treba presoditi, ali so zatrjevane postopkovne nepravilnosti takšne, da lahko vplivajo na protiustavnost zakona. Na skladnost zakona z Ustavo ne more vplivati vsaka kršitev zakonodajnega postopka, ampak le kršitev tistih pravil, ki so določena z Ustavo (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-128/93 z dne 23. 12. 1993, OdlUS II, 126).
13. Člen 89 Ustave določa, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom določeno drugače. Veljavni zakon se lahko spremeni samo z novim zakonom in ne s kakšnim drugim državnim aktom. Zakon pridobi formalno moč, ko je končan zakonodajni postopek.[3] Ko je zakon sprejet, mora biti, da bi postal veljaven in da bi začel učinkovati, razglašen in objavljen. Razglasitev pomeni ugotovitev, da je zakon sprejet v predpisanem zakonodajnem postopku.[4]  Avtentično razlago sprejme Državni zbor, kadar kakšna norma v zakonu ni zadosti jasna.[5] Postopek sprejema avtentične razlage je v primerjavi z rednim zakonodajnim postopkom enostavnejši. Avtentična razlaga pomeni poseg v zakon, ki ima podobne učinke kot sprememba zakona, z razliko, da neposredno ne posega v besedilo zakona in je ni mogoče spreminjati. Posebnost avtentične razlage je v njeni posebni moči, saj postane sestavni del zakona in velja od dneva, ko je začel veljati zakon, h kateremu je bila sprejeta avtentična razlaga.[6]
14. Avtentična razlaga ne sme spreminjati in dopolnjevati zakonov. Spremembe in dopolnitve zakona se morajo sprejeti v zakonodajnem postopku. Če se sprejemajo z avtentično razlago, gre za njeno zlorabo. Ker je zakonodajalec drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 spremenil v postopku avtentične razlage, je kršil 89. člen Ustave. S tem je posledično kršil prvi odstavek 91. člena Ustave, ki določa, da zakone razglaša predsednik republike, in drugi odstavek 91. člena Ustave, ki ureja pravico Državnega sveta Republike Slovenije, da lahko v sedmih dneh od sprejetja zakona in pred njegovo razglasitvijo zahteva, naj Državni zbor o njem še enkrat odloča.
15. Glede na navedeno sta drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 z vsebino, kot jima jo je določila ORZPre75, v neskladju z 89. in 91. členom Ustave in ju je Ustavno sodišče razveljavilo. Razveljavitev pomeni, da veljata drugi stavek drugega odstavka 75. člena in 63. člen v zvezi z drugim stavkom drugega odstavka 75. člena ZPre-1 brez vsebine, kot jima jo je določila avtentična razlaga.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Pri odločanju je bila izločena sodnica dr. Dunja Jadek Pensa. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Sovdat je dala pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Enako določa 6. člen ZPre-1B: "Če na dan uveljavitve tega zakona oseba sama ali skupaj z osebami, ki delujejo usklajeno, dosega ali presega prevzemni prag v ciljni družbi iz drugega odstavka 4. člena zakona in ne dosega ali presega končnega prevzemnega praga, mora dati prevzemno ponudbo, če namerava po uveljavitvi tega zakona pridobiti vrednostne papirje, ki se upoštevajo pri določanju deleža glasovalnih pravic po 6. členu zakona, in če se s tem poveča njen delež glasovalnih pravic." Avtentična razlaga se na to določbo ne nanaša. Zato Ustavno sodišče v odločbi navaja le ZPre-1.
[2] M. Pavčnik, Teorija prava, Zbirka Pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 1997, str. 154–157.
[3] A. Igličar, Zakonodajno odločanje, Založba Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1994, str. 21.
[4] M. Mozetič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 810.
[5] O pravi avtentični razlagi govorimo, ko je razlagano določilo v tolikšni meri pomensko nejasno, da dopušča diametralno nasprotujoče si razlage in ga je zaradi tega treba pomensko razložiti. M. Pavčnik, nav. delo, str. 184–185.
[6] A. Igličar, Zakonodajni proces z osnovami nomotehnike, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2004, str. 133.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice mag. Jadranke Sovdat k odločbi št. U-I-103/11 z dne 8. 12. 2011
Glasovala sem za odločbo, ker se strinjam, da je v tem primeru zakonodajalec z avtentično razlago v resnici spremenil Zakon, kar je ustavnopravno nedopustno. Vendar to ne pomeni, da sem spremenila svoje stališče, ki sem ga predstavila že v pritrdilnem ločenem mnenju k sklepu o zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb v tej zadevi. Že tedaj sem opozorila na, po mojem mnenju, ustavno spornost avtentične razlage, takšne, kot je uveljavljena v našem pravnem redu, z vidika načela delitve oblasti. Še vedno imam vse navedene ustavnopravne pomisleke in jih ne ponavljam. Ker sem s svojimi stališči, na podlagi katerih bi moralo Ustavno sodišče v tej zadevi na podlagi načela koneksitete najprej presoditi o ustavnosti 149. do 152. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10), ostala v manjšini, sem se priključila odločanju o odločbi. Če odmislim samo ustavno spornost instituta avtentične razlage, kot je uveljavljen, namreč lahko samo pritrdim razlogom, s katerimi je Ustavno sodišče v tem primeru utemeljilo nedopustno uporabo instituta avtentične razlage za spremembo zakona.
mag. Jadranka Sovdat
Sodnica