U-I-70/12
Natisni
Opravilna št.:
U-I-70/12
Datum odločitve:
21. 3. 2014
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 24/2014 in OdlUS XX, 23
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2014:U.I.70.12
Akt:
Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06) (ZVDAGA)
Izrek:
Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06) je v neskladju z Ustavo, kolikor med javno arhivsko gradivo uvršča tudi gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po tem zakonu opredeljeni kot javnopravne osebe, ki vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Do uveljavitve drugačne zakonske ureditve se za gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po Zakonu o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih opredeljeni kot javnopravne osebe, ki je po tem zakonu opredeljeno kot javno arhivsko gradivo ter vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov, ne uporablja ureditev po tem zakonu in po izvršilnih predpisih, izdanih na njegovi podlagi.
Evidenčni stavek:
Že sama hramba občutljivih osebnih podatkov pri javnem organu, zajetih v zdravstveni dokumentaciji, prav tako pa tudi arhiviranje ter prenos gradiva iz zdravstvenega zavoda oziroma ambulante, v katerih je nastalo, v javni arhiv z namenom omogočiti dostopnost tega gradiva javnosti, pomenijo poseg v pravico posameznika do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave) in pravico do varstva njegove zasebnosti (35. člen Ustave), hkrati pa ogrožajo tudi nedotakljivost osebnega dostojanstva (34. člen Ustave).
Ko gre za vprašanje varovanja posebej občutljivih osebnih podatkov, ki izvirajo iz zaupnega razmerja med pacientom in zdravnikom, katerega bistvena predpostavka je zdravnikova molčečnost, in katerih razkritje lahko ogrozi človekovo osebno dostojanstvo, je poudarjena potreba po jasni in določni opredelitvi zakonodajnega cilja. Le določno opredeljen cilj ureditve lahko omogoči presojo, ali so zasledovani cilji sploh združljivi s prvotnim namenom zbiranja podatkov in ali je morda prav zato, ker so združljivi, razumno predpostaviti, da se od prvotnega namena zbiranja ne oddaljujejo že v tolikšni meri, da njihova nadaljnja uporaba trči v prepoved iz drugega stavka prvega odstavka 38. člena Ustave. Pri poseganju v tako pomembni človekovi pravici, kot sta obravnavani, mora zakonodajalec še toliko bolj upoštevati, da se lahko te pravice omejijo le zaradi ciljev, ki so povsem jasno in konkretno opredeljeni in šele kot taki lahko postanejo ustavno dopustna podlaga za omejitev teh pravic.
Tako splošno opredeljen cilj (tj. celovito varstvo arhivskega gradiva za potrebe znanosti in kulture ter pravne varnosti oseb), kot je ugotovljen v danem primeru, ne odraža dolžne skrbnosti in odgovornosti zakonodajalca pri ravnanju z zdravstvenimi podatki (ki velja za ravnanje z zdravstveno dokumentacijo tako v času njenega nastanka kot tudi po smrti pacienta). Tako opredeljen cilj namreč ne izraža, da bi zakonodajalec upošteval (1) pomen varstva občutljivih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zdravstveni dokumentaciji in razkritje katerih lahko pomeni tudi poseg v osebno dostojanstvo pacienta in njegovih bližnjih; (2) zdravnikovo molčečnost kot bistveno predpostavko zaupnosti odnosa med pacientom in zdravnikom; ter (3) ustavna jamstva, ki so pacientom zagotovljena zaradi uresničevanja njihove pravice do varstva osebnih podatkov, s posebnim poudarkom na prepovedi uporabe osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Zato tega cilja ni mogoče upoštevati kot ustavno dopustnega za presojani poseg v pravice pacientov, varovane v 38. in 34. členu Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe.
5.3.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do dostojanstva (21).
5.3.4 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do telesne in duševne integritete (35).
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
Pravna podlaga:
Člen 34, 38, Ustava [URS] 
Člen 40.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Varuh človekovih pravic
Datum vloge:
2. 4. 2012
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30358
Dokument v PDF obliki:
U-I-70-12 - Tiskovno sporočilo.pdf
145 KB
Prenesite datoteko
U-I-70-12.pdf
301 KB
Prenesite datoteko
U-I-70-12 - ZZ.pdf
157 KB
Prenesite datoteko
U-I-70/12-7
24. 5. 2012
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo varuhinje človekovih pravic, na seji 24. maja 2012
sklenilo:
Izvrševanje prvega odstavka 40. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06) se, kolikor se nanaša na gradiva psihiatričnih ustanov, ki vsebujejo občutljive osebne podatke o psihiatričnem zdravljenju, do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Varuhinja človekovih pravic izpodbija prvi odstavek 40. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA). Meni, da je izpodbijana določba, po kateri morajo javnopravne osebe arhivsko gradivo izročiti arhivu najkasneje 30 let po nastanku gradiva tudi v primeru, ko gre za gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke, kolikor se nanaša na gradiva psihiatričnih ustanov, ki vsebujejo podatke o psihiatričnem zdravljenju, v neskladju z 2., 14., 34., 35 in 38. členom Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj v tem obsegu začasno zadrži izvrševanje izpodbijane določbe. Predlog za zadrževanje izvrševanja utemeljuje z navedbami, da bi v primeru, če bi bili zdravstveni osebni podatki, ki vsebujejo podatke o psihiatričnem zdravljenju, predani arhivu in bi bili javno dostopni v skladu s pravili, ki jih določa ZVDAGA, lahko nastale nepopravljive posledice za osebno dostojanstvo in osebnostne pravice za posameznike, na katere se takšni podatki nanašajo, in za njihove sorodnike, saj potencialne zlorabe takšnih podatkov ne bi bilo več mogoče preprečiti.
B.
2. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale.
3. Po presoji Ustavnega sodišča bi bile posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijane določbe, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasno zadržanje njenega izvrševanja, če bi se ta izkazala za protiustavno. Izpodbijana določba namreč dopušča razumevanje, da morajo psihiatrične ustanove, ki so v smislu dvanajste alineje 2. člena ZVDAGA javnopravne osebe, arhivu najkasneje 30 let po nastanku gradiva izročiti javno arhivsko gradivo,[1] tudi tisto, ki vsebuje osebne podatke, vključno z občutljivimi osebnimi podatki posameznika,[2] ki so bili zabeleženi ob njegovem psihiatričnem zdravljenju in zaradi njega. V skladu s prvim odstavkom 63. člena ZVDAGA je javno arhivsko gradivo v arhivih na podlagi pisne zahteve za uporabo ali z objavo na svetovnem spletu dostopno vsakomur.[3] Na podlagi petega odstavka 62. člena ZVDAGA mora uporabnik, ki uporablja arhivsko gradivo, pred uporabo tega arhivskega gradiva podpisati izjavo o seznanitvi, da je zloraba tajnih in osebnih podatkov sankcionirana v kazenskem zakoniku in drugih predpisih ter da bo te podatke uporabljal samo za zakonite namene. V drugem odstavku 65. člena ZVDAGA je določeno, da javno arhivsko gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke, postane dostopno za uporabo 75 let po svojem nastanku ali deset let po smrti osebe, na katero se nanaša, če je datum smrti znan, če ni z drugimi predpisi drugače določeno.
4. Pritrditi je treba zato predlagateljici, da bi izvrševanje izpodbijane zakonske določbe, če bi se kasneje izkazala za protiustavno, lahko povzročilo nepopravljive škodljive posledice tistim posameznikom (in njihovim družinskim članom), katerih podatki o njihovem psihiatričnem zdravljenju bi bili lahko vsebovani v odbranem zdravstvenem gradivu, ki bi bilo izročeno arhivu kot javno arhivsko gradivo. Ne glede na daljše roke za dostopnost do takšnega gradiva (drugi odstavek 65. člena ZVDAGA) in ne glede na določbe o varstvu osebnih podatkov (peti odstavek 63. člena ZVDAGA ter določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov,[4] ki sistemsko ureja pravna sredstva posameznika za varstvo osebnih podatkov), namreč posledic morebitne dostopnosti tovrstnih občutljivih osebnih podatkov za nazaj ne bi bilo več mogoče odpraviti. Ob tem je treba dodati, da gre za podatke o občutljivih stanjih posameznika, za katere je značilno, da so bili v zdravstveno gradivo zabeleženi v času posameznikovih duševnih stisk. Dostopnost arhivskega gradiva s tovrstnimi občutljivimi osebnimi podatki, četudi v skladu s pravili ZVDAGA in ZVOP-1, lahko nepopravljivo posega v osebno dostojanstvo posameznika in v zasebno življenje posameznikov, pri čemer gre za položaje, ki jih Ustava varuje v 34., 35. in 38. členu. Z začasnim zadržanjem izvrševanja izpodbijane določbe je nastop navedenih nepopravljivih oziroma težko popravljivih posledic mogoče preprečiti.
5. Na drugi strani, zaradi začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijane določbe ne bodo nastale nobene težko popravljive škodljive posledice. S prenosom odbranega (zdravstvenega) gradiva v arhiv naj bi se namreč zagotovilo ohranjanje izvirnega, avtentičnega arhivskega gradiva. Zgolj zaradi tega, ker bo zdravstveno gradivo psihiatričnih ustanov, ki vsebuje (občutljive osebne) podatke o psihiatričnem zdravljenju, ostalo v hrambi v arhivih psihiatričnih ustanov do končne odločitve Ustavnega sodišča, obstoj in avtentičnost potencialnega arhivskega gradiva ne bosta prizadeta. Prav tako ne bo z začasnim zadržanjem izvrševanja izpodbijane določbe ogrožena uporaba gradiv psihiatričnih ustanov, ki vsebujejo (občutljive osebne) podatke o psihiatričnem zdravljenju, v skladu z glavnim namenom, zaradi katerega se podatki v gradivih zbirajo in obdelujejo, saj bo gradivo nemoteno lahko služilo zagotavljanju zdravstvenega varstva ter spremljanju in vrednotenju zdravljenja bolnikov (znanstvenoraziskovalni namen).
6. Glede na to je Ustavno sodišče sklenilo, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje prvega odstavka 40. člena ZVDAGA, kolikor se nanaša na gradiva psihiatričnih ustanov, ki vsebujejo občutljive osebne podatke o psihiatričnem zdravljenju.
C.
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
zanj
mag. Marta Klampfer
Sodnica
Opombe:
[1] V skladu s 14. alinejo 2. člena ZVDAGA je "javno arhivsko gradivo" tisto, ki se odbere iz dokumentarnega gradiva javnopravnih oseb po strokovnih navodilih pristojnega arhiva.
[2] "Občutljivi osebni podatki" so podatki o rasnem, narodnem ali narodnostnem poreklu, političnem, verskem ali filozofskem prepričanju, članstvu v politični stranki in sindikatu,
zdravstvenem stanju, spolnem življenju, vpisu v kazenske evidence, ki se vodijo na podlagi zakona, ki ureja prekrške, ali izbrisu iz teh evidenc, biometrične značilnosti, če je z njihovo uporabo mogoče določiti posameznika v zvezi s kakšno od prej navedenih okoliščin (21. alineja 2. člena ZVDAGA).
[3] Zahteva za uporabo mora vsebovati osebno ime oziroma naziv osebe in njeno uradno dodeljeno identifikacijsko oznako, namen uporabe gradiva ter druge podatke, potrebne za dostop do gradiva (prvi odstavek 63. člena ZVDAGA).
[4] Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1.
U-I-70/12-15
21. 3. 2014
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
I.
Odločitev
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti zakona, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, z odločbo št. U-I-70/12 z dne 21. 3. 2014 odločilo, da je Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06 – v nadaljevanju ZVDAGA), kolikor med arhivsko gradivo uvršča tudi gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po tem zakonu opredeljeni kot javnopravne osebe, ki vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov, v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče je hkrati določilo način izvršitve svoje odločitve. Zaradi spoštovanja pravic pacientov je odločilo, da se do uveljavitve drugačne zakonske ureditve za gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po tem zakonu opredeljeni kot javnopravne osebe, ki je po tem zakonu opredeljeno kot javno arhivsko gradivo ter vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov, ne uporablja ureditev po ZVDAGA in po izvršilnih predpisih, izdanih na njegovi podlagi.
Ustavno sodišče je odločbo sprejelo v sestavi devetih sodnic in sodnikov soglasno
.
Temeljno sporočilo te odločbe je, da splošna ureditev arhiviranja po ZVDAGA ne more veljati tudi za tako specifično gradivo, kot je zdravstvena dokumentacija.
II.
Bistveni razlogi za odločitev
Ustavno sodišče je (ob upoštevanju zakonskih opredelitev temeljnih pojmov ter glede na trditve predlagatelja) izhajalo iz predpostavke, da pojem arhivskega gradiva iz ZVDAGA zajema tudi dokumente oziroma gradiva, nastala v sklopu zdravstvene obravnave pacienta. Predlagatelj je izpodbijal zakonsko določbo, ki izvajalcem zdravstvene dejavnosti kot javne službe
nalaga dolžnost izročitve oziroma prenosa odbrane zdravstvene dokumentacije, ki vsebuje osebne podatke, javnemu arhivu. Vendar ta zakonska dolžnost ni bila edina odločilna za presojo obravnavane zadeve. Za presojo Ustavnega sodišča je bilo odločilno
vprašanje same opredelitve pojma arhivskega gradiva, ki zajema tudi zdravstveno dokumentacijo, ter s tem tesno povezano vprašanje (kasnejše) javne dostopnosti in uporabnosti tega gradiva za potrebe znanosti in kulture ter pravne varnosti oseb.
Ustavno sodišče je opravilo presojo z vidika pravice do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), pri tem pa upoštevalo, da se učinek tega posega razteza tudi na nedotakljivost človekovega osebnega dostojanstva oziroma ga ogroža (34. člen Ustave).
Eno od temeljnih izhodišč ustavnosodne presoje je bilo spoštovanje človekovega dostojanstva kot ene najbolj tvornih vrednot družbe. To izhodišče je pomembno za oblikovanje prioritet, izbir pa tudi omejitev. V obravnavanem kontekstu sta poudarjeni dolžnost in odgovornost družbe in države, da posamezniku omogočita ohraniti dostojanstvo med zdravljenjem, ohraniti dostojanstvo v življenju z določeno diagnozo ter ohraniti dostojanstvo tudi ob in po njegovi smrti. V zdravstveni dokumentaciji zbrani podatki na eni strani razkrivajo informacije iz zasebnega življenja pacienta, ki so varovane v okviru nedotakljivosti človekove zasebnosti (35. člen Ustave), še preden so postale zabeleženi podatek in s tem del zdravstvenega gradiva; na drugi strani pa njihovo razkritje zaradi stigme, ki se povezuje z določenimi boleznimi ali stanji v družbi, ogroža osebno dostojanstvo pacienta, njegovih bližnjih in celo njegovih potomcev. Zato je toliko bolj poudarjena potreba po varstvu tovrstnih podatkov, ko se zabeležijo v zdravstveni dokumentaciji, ki je svojevrstna zbirka občutljivih osebnih podatkov. Pri tem je treba poudariti, da ne zadoščajo le ustrezno stroga abstraktno predvidena pravna jamstva
varstva zasebnosti pacientov, še posebej, ko gre za tako občutljive osebne podatke, kot so predmet obravnave v tej zadevi. Za izgrajevanje pacientovega upravičenega pričakovanja varstva zasebnosti, utemeljenega na samoumevnosti zdravnikove molčečnosti, je odločilno spoštovanje teh jamstev in njihovo udejanjanje na vseh ravneh družbe. Dosledno spoštovanje zdravniške molčečnosti je tako nepogrešljiv del uresničevanja pravice pacienta do varstva njegovih osebnih podatkov, zbranih v zdravstveni dokumentaciji.
Že sama hramba občutljivih
osebnih podatkov, zajetih v zdravstveni dokumentaciji, pri javnem organu prav tako pa tudi arhiviranje ter prenos gradiva iz zdravstvenega zavoda oziroma ambulante,
v katerih je nastalo, v javni arhiv z namenom omogočiti dostopnost tega gradiva javnosti, pomenijo po presoji Ustavnega sodišča poseg v pravico pacienta
do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave) in pravico do varstva njegove zasebnosti (35. člen Ustave), hkrati pa ogrožajo tudi nedotakljivost osebnega dostojanstva (34. člen Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je poseg v človekove pravice dopusten pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. V tem okviru je moralo Ustavno sodišče najprej presoditi, ali je zakonodajalec z izpodbijano zakonsko ureditvijo zasledoval ustavno dopusten cilj.
Kadar gre za posege v tako pomembni človekovi pravici, kot sta obravnavani, mora zakonodajalec še toliko bolj upoštevati, da se lahko te pravice omejijo le zaradi ciljev, ki so povsem jasno in konkretno opredeljeni in šele kot taki lahko postanejo ustavno dopustna podlaga za omejitev teh pravic.
Le določno opredeljen cilj ureditve namreč lahko omogoči presojo, ali so zasledovani cilji sploh združljivi s prvotnim namenom zbiranja podatkov in ali je morda prav zato, ker so združljivi, razumno predpostaviti, da se od prvotnega namena zbiranja ne oddaljujejo že v tolikšni meri, da njihova nadaljnja uporaba trči v prepoved iz drugega stavka prvega odstavka 38. člena Ustave.
Z izpodbijano zakonsko ureditvijo je zakonodajalec zasledoval cilj ohranjanja izvirnosti tega gradiva ter njegove javne dostopnosti in uporabnosti za potrebe znanosti in kulture ter pravne varnosti oseb. Tako splošno opredeljeni cilj zakonske ureditve pa po presoji Ustavnega sodišča ne odraža dolžne skrbnosti in odgovornosti zakonodajalca pri ravnanju z zdravstvenimi podatki (ki velja za ravnanje z zdravstveno dokumentacijo tako v času njenega nastanka kot tudi po smrti pacienta). Tako opredeljen cilj namreč ne izraža, da bi zakonodajalec upošteval (1) pomen varstva občutljivih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zdravstveni dokumentaciji in razkritje katerih lahko pomeni tudi poseg v osebno dostojanstvo prizadetih; (2) zdravnikovo molčečnost kot bistveno predpostavko zaupnosti odnosa med pacientom in zdravnikom; ter (3) ustavna jamstva, ki so pacientom zagotovljena zaradi uresničevanja njihove pravice do varstva osebnih podatkov, s posebnim poudarkom na prepovedi uporabe osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Zato navedenega splošnega cilja zakonodajalca Ustavno sodišče ni moglo upoštevati kot ustavno dopustnega cilja, ki ga mora v pravni državi imeti vsaka zakonska ureditev, s katero se posega v ustavno varovane človekove pravice in temeljne svoboščine.
Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane zakonske ureditve s pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), posredno pa tudi s pravico do nedotakljivosti osebnega dostojanstva (34. člen Ustave).
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
U-I-70/12-14
21. 3. 2014
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 21. marca 2014
odločilo:
1. Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06) je v neskladju z Ustavo, kolikor med javno arhivsko gradivo uvršča tudi gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po tem zakonu opredeljeni kot javnopravne osebe, ki vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do uveljavitve drugačne zakonske ureditve se za gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po Zakonu o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih opredeljeni kot javnopravne osebe, ki je po tem zakonu opredeljeno kot javno arhivsko gradivo ter vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov, ne uporablja ureditev po tem zakonu in po izvršilnih predpisih, izdanih na njegovi podlagi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) izpodbija prvi odstavek 40. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA), ki določa, da morajo "javnopravne osebe"[1] arhivsko gradivo izročiti arhivu najkasneje 30 let po nastanku gradiva. Ta obveznost velja tudi za gradiva, ki vsebujejo občutljive osebne podatke, mednje pa sodijo tudi podatki o zdravstvenem stanju (npr. o psihiatričnem zdravljenju).
2. Po mnenju predlagatelja je navedena zakonska določba v neskladju z 2., 14., 34., 35. in 38. členom Ustave. Zatrjevano neskladje predlagatelj vidi v tem, da zakon ne ureja posebej pogojev za izročitev zdravstvene dokumentacije Arhivu Republike Slovenije. Po njegovem prepričanju dokumentacija o zdravljenju psihiatričnih bolnikov ne bi smela biti samodejno (po določbah ZVDAGA) opredeljena kot arhivsko gradivo, saj je to v očitnem nasprotju z namenom zbiranja in nadaljnje obdelave takšnih osebnih podatkov in v nasprotju z načelom sorazmernosti pri zbiranju takšnih podatkov. Predlagatelj pri tem izpostavlja konflikt namenov zbiranja in obdelave teh podatkov: namen zbiranja in obdelave zdravstvenih (tudi psihiatričnih) podatkov je zagotavljanje zdravstvenega varstva ter spremljanje in vrednotenje zdravljenja bolnikov; glavni namen hrambe arhivskega gradiva kot kulturnega spomenika (7. člen ZVDAGA) pa je ohranjanje izvirnega, avtentičnega arhivskega gradiva oziroma uporabnosti njegove vsebine, izhajajoč iz načela dostopnosti za različne uporabnike. Ker se arhivsko gradivo hrani z namenom, ki je različen od namena zbiranja zdravstvenih podatkov, bi moral ZVDAGA posebej urediti dopustnost prenosa takšnega gradiva, dostopnost takšnega gradiva in ravnanje z njim. Po mnenju predlagatelja noben javni interes ne more prevladati nad interesom posameznika, ki vstopa v proces zdravljenja s pričakovanjem, da bodo njegovi intimni podatki ostali zaupni in bodo uporabljeni le za namene zdravljenja. ZVDAGA bi moral posebej urediti pogoje izročitve takšnih podatkov javnemu arhivu ter posebej določiti režim nadaljnje uporabe takšnega gradiva. Tako izročitev kot nadaljnja uporaba in obdelava teh podatkov bi morala biti dopustna le na podlagi vnaprejšnje osebne privolitve posameznika, na katerega se takšni podatki nanašajo, za pokojne osebe pa na podlagi privolitve svojcev. Tudi nadaljnjo obdelavo takšnih podatkov v javnih arhivih in dostop do njih bi moral zakon posebej urediti. Predlagatelj pri tem opozarja na spoštovanje pravic iz 34. in 35. člena Ustave. Zdravstveni podatki, še posebej podatki o duševnem zdravju, po njegovem mnenju sodijo med najbolj občutljive osebne podatke, zato so lahko močno orodje zlorabe in posegov v osebnostne pravice in dostojanstvo posameznika. V tem kontekstu predlagatelj poudarja tako pravico do pietete umrlega kot tudi morebitno materialno in socialno prizadetost družinskih članov, ki bi bili lahko zaradi razkritja podatkov o določeni bolezni, diagnozi oziroma medicinskem posegu prizadeti pri iskanju zaposlitve, v odnosu do njihovih partnerjev in drugih bližnjih. Prosti dostop do zdravstvenih podatkov bi po mnenju predlagatelja povzročil tudi dolgoročno škodo zaupanju med bolnikom in zdravnikom. Predlagatelju se zdi nesprejemljivo, da bi imel javni interes (ki niti ni jasno opredeljen) prednost pred konkretnimi interesi bolnikov in njihovih svojcev. Pri tem se predlagatelj sklicuje tudi na mnenje Komisije Republike Slovenije za medicinsko etiko št. 19/09/11 z dne 31. 8. 2011, v katerem so navedeni vidiki posebej poudarjeni. Zatrjevano neskladje izpodbijane zakonske določbe s 14. členom Ustave predlagatelj utemeljuje s trditvijo, da obveznost izročitve gradiva, ki vsebuje občutljive zdravstvene podatke, velja le za javnopravne osebe (ne pa tudi za zasebnopravne osebe). To naj bi kazalo na neupravičeno razlikovanje bolnikov glede na obliko izvajanja zdravstvene dejavnosti, saj zasebni izvajalci zdravstvene dejavnosti niso na enak način zavezani k predaji zdravstvenega gradiva Arhivu Republike Slovenije, kot to velja za izvajalce zdravstvene dejavnosti kot javne službe. Za takšno razlikovanje po mnenju predlagatelja ni razumnih razlogov.
3. Državni zbor na navedbe v zahtevi ni odgovoril.
B. – I.
4.
Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-70/12 z dne 24. 5. 2012 zadržalo izvrševanje izpodbijane zakonske določbe do končne odločitve Ustavnega sodišča. Ocenilo je, da bi njeno izvrševanje lahko povzročilo nepopravljive škodljive posledice tistim posameznikom (in njihovim družinskim članom), katerih podatki o psihiatričnem zdravljenju bi bili lahko vsebovani v odbranem zdravstvenem gradivu, ki bi bilo izročeno arhivu kot javno arhivsko gradivo. Ne glede na daljše roke za dostopnost takšnega gradiva (drugi odstavek 65. člena ZVDAGA) in ne glede na določbe o varstvu osebnih podatkov (peti odstavek 63. člena ZVDAGA ter določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1), namreč posledic morebitne dostopnosti tovrstnih občutljivih osebnih podatkov za nazaj ne bi bilo več mogoče odpraviti.
B. – II.
5. Predlagatelj izpodbija prvi odstavek 40. člena ZVDAGA, ki javnopravnim osebam nalaga dolžnost izročitve javnega arhivskega gradiva pristojnemu arhivu najkasneje 30 let po nastanku gradiva, in sicer tudi gradiva, ki vsebuje osebne podatke, vključno z občutljivimi osebnimi podatki (prva alineja prvega odstavka 40. člena ZVDAGA). Opozarja na konflikt med namenom zbiranja in obdelave zdravstvenih podatkov v postopkih zdravljenja in namenom hrambe arhivskega gradiva. Pri tem kot sporno izpostavlja zlasti dolžnost psihiatričnih bolnišnic, da arhivu izročijo odbrano zdravstveno dokumentacijo, ki je opredeljena kot arhivsko gradivo.
6. Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da je zbirka podatkov, ki izvirajo iz psihiatričnega zdravljenja, ena od najbolj občutljivih zbirk zdravstvenih podatkov. Nanaša se na posebej ranljivo skupino pacientov. Glede na razširjeno družbeno stigmo, ki je povezana s posameznikovim duševnim zdravjem in obremenjujočim učinkom dednosti na tem področju, dostopnost podatkov o psihiatričnem zdravljenju zunaj postopkov zdravljenja sama zase ogroža osebno dostojanstvo pacientov, njihovih bližnjih in celo njihovih potomcev. Zapovedi spoštovanja in ohranjanja pacientovega dostojanstva, ki so vključene v etične kodekse večine medicinskih strok in ki terjajo izostreno in nenehno skrb za udejanjanje teh zapovedi na vseh področjih zdravstvene obravnave ljudi, so na področju duševnega zdravja le še posebej poudarjene. Položaj posebej ranljive skupine nalaga družbi kot celoti skrb za razumevanje tega položaja in temu ustrezno dosledno spoštovanje in udejanjanje etičnih načel, ki vodijo odnos med zdravnikom in pacientom. Pri tem ne smejo biti spregledane posebnosti tega razmerja, ki so značilne za področje duševnega zdravja in ki jih zaznamujeta relativna izguba zasebnosti ter pogosto tudi nerazumevanje postopkov zdravljenja, kar vse le še stopnjuje negativno doživljanje bolezenskega stanja. Stigma in strah pred njo pa se ne povezujeta le s psihiatričnim zdravljenjem. Tovrstni negativni odzivi in doživljanja so povezani tudi z drugimi obolenji oziroma stanji, v katerih posamezniki potrebujejo zdravniško pomoč (na primer spolno prenosljive bolezni, aids, splav, postopki oploditve z biomedicinsko pomočjo ipd.); spregledati se ne sme niti hudih kroničnih bolezni (npr. onkološka obolenja). Pri tem je treba že v izhodišču poudariti, da ne zadoščajo le ustrezno stroga abstraktno predvidena pravna jamstva varstva zasebnosti pacientov, še posebej, ko gre za tako občutljive osebne podatke, kot so predmet obravnave v tej zadevi. Za izgrajevanje pacientovega pričakovanja varstva zasebnosti je odločilno dosledno spoštovanje teh jamstev in njihovo udejanjanje na vseh ravneh družbe. Temeljno vodilo pri tem je dolžnost in odgovornost družbe in države, da posamezniku omogočita ohraniti dostojanstvo med zdravljenjem, ohraniti dostojanstvo v življenju z določeno diagnozo ter ohraniti dostojanstvo tudi ob njegovi smrti in po njej. Vse to je v funkciji ohranjanja neokrnjenosti posameznikove podobe, ki narekuje skrben in odgovoren odnos do ravnanja s podatki, zabeleženimi v zdravstvenih kartotekah.
7. Obravnavana zadeva tako načenja vprašanje odnosa do položajev posebej ranljive skupine ljudi in nasploh do položajev, ki jih zaznamujejo številne posebnosti, značilne za ohranjanje zdravja kot vrednote, ki zavzema v življenju posameznika in družbe kot celote visoko mesto. Ustavnosodna presoja obravnavane zadeve zato terja temu ustrezen širši pogled, v katerem ima spoštovanje človekovega dostojanstva kot konstruktivne vrednote družbe osrednje mesto. To izhodišče je pomembno za oblikovanje prioritet, izbir pa tudi omejitev. Kadar je človekovo dostojanstvo ogroženo ali kršeno, trpi celotna skupnost oziroma družba in ni prizadeta le avtonomija posameznika.[2]
8. Glede na navedena izhodišča ustavnosodna presoja v konkretni zadevi terja odgovor na vprašanje o ustavni skladnosti celotne ureditve po ZVDAGA, ki med arhivsko gradivo uvršča gradivo vseh izvajalcev zdravstvene dejavnosti kot javne službe
(ne le psihiatričnih bolnišnic), vključno z osebnimi podatki o zdravljenju pacientov, ki so opredeljeni kot občutljivi osebni podatki.
9. ZVDAGA sicer podaja le splošno opredelitev pojma javnega arhivskega gradiva in merila za vrednotenje dokumentarnega gradiva ob odbiranju arhivskega gradiva (prim. osmi odstavek 40. člena ZVDAGA), medtem ko konkretizacijo prepušča strokovnim navodilom komisije pristojnega arhiva. Arhivsko gradivo je skladno z 11. alinejo 2. člena ZVDAGA dokumentarno gradivo, ki ima trajen pomen za znanost in kulturo ali trajen pomen za pravno varnost oseb v skladu s strokovnimi navodili pristojnih arhivov. Javno arhivsko gradivo se odbere iz dokumentarnega gradiva na podlagi pisnih strokovnih navodil pristojnega arhiva in dodatnih pisnih strokovnih navodil predstavnikov pristojnega arhiva ob samem odbiranju (prim. 14. alinejo 2. člena ZVDAGA). Način in postopek odbiranja arhivskega gradiva iz dokumentarnega gradiva in postopek izročanja javnega arhivskega gradiva podrobneje določa Uredba o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva (Uradni list RS, št. 86/06 – v nadaljevanju Uredba).
10. Glede na zakonske opredelitve temeljnih pojmov (prim. 2. člen in drugi odstavek 65. člena ZVDAGA) splošna ureditev po ZVDAGA vključuje tudi zdravstveno dokumentacijo. Skladno s tretjim odstavkom 55. člena Uredbe je dokumentarno gradivo, za katero se šteje, da je zaradi svojega pomena praviloma vedno arhivsko gradivo, določeno v prilogi 1 k Uredbi. Na ta seznam so v skladu s 1. točko priloge k Uredbi uvrščene tudi uradne oziroma javne evidence, vključno z vsemi zbirkami osebnih podatkov in drugimi zbirkami podatkov, ki jih v skladu s predpisi vodijo organi na zdravstvenem področju (kartoteke). Tudi predlagatelj poudarja, da v pojem arhivskega gradiva spadajo tudi kartoteke konkretnih pacientov ter drugo gradivo, ki nastaja med postopkom zdravljenja.[3] Državni zbor na trditve predlagatelja ni odgovoril. Glede na to je treba izhajati iz predpostavke, da pojem arhivskega gradiva iz ZVDAGA zajema tudi dokumente oziroma gradiva, nastala v sklopu zdravstvene obravnave pacienta.
11. Arhivsko gradivo je namenjeno ohranjanju kolektivnega in individualnega spomina, torej védenju posameznikov in družbe o svoji preteklosti. Da bi bilo ta namen mogoče doseči, je zakonodajalec sprejel načelo proste dostopnosti javnega arhivskega gradiva (prvi odstavek 63. člena ZVDAGA). To načelo arhivski stroki omogoča opravljanje svojega poslanstva, ki ni le v hrambi in varstvu javnega arhivskega arhiva, temveč zlasti tudi v omogočanju dostopnosti in uporabnosti vsebine tega gradiva (za potrebe znanosti in kulture ter pravne varnosti oseb).[4] Za občutljive osebne podatke je zakonodajalec sicer določil izjemo glede prostega dostopa do javnega arhivskega gradiva tako, da je predvidel daljši rok nedostopnosti. Skladno z drugim odstavkom 65. člena ZVDAGA (če ni z drugimi predpisi drugače določeno) postane javno arhivsko gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke (med njimi tudi podatke o zdravstvenem stanju), dostopno za uporabo 75 let po svojem nastanku ali deset let po smrti osebe, na katero se nanaša, če je datum smrti znan. Poleg tega je zakonodajalec uporabnikom arhivskega gradiva naložil obveznost, da pred uporabo tega gradiva podpišejo izjavo o seznanitvi s tem, da je zloraba tajnih in osebnih podatkov sankcionirana v kazenskem zakoniku in drugih predpisih ter da bodo te podatke uporabljali samo za zakonite namene (peti odstavek 62. člena ZVDAGA). Pri tem velja poudariti, da dolžnost izročitve oziroma prenosa odbrane zdravstvene dokumentacije, ki vsebuje osebne podatke, javnemu arhivu sama po sebi ni bistvena za presojo obravnavane zadeve. Tudi v primeru, da bi arhivsko gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti kot javne službe, ki vsebuje podatke o zdravljenju pacientov, ostalo v hrambi v arhivih zdravstvenih zavodov in ambulant samih (t. i. lastno varstvo arhivskega gradiva), bi bili namreč ti zavodi in ambulante dolžni omogočiti dostopnost in uporabo arhivskega gradiva v skladu z ZVDAGA in ZVOP-1.[5]
Tako se kot odločilno izkaže
vprašanje same opredelitve pojma arhivskega gradiva, s tem pa je tesno povezano tudi vprašanje (kasnejše) javne dostopnosti in uporabnosti tega gradiva za potrebe znanosti in kulture ter pravne varnosti oseb.
12. Zdravstvena dokumentacija vsebuje občutljive osebne podatke, ki v skladu z mednarodnimi instrumenti,[6] pravnim redom EU[7] in ZVOP-1[8] uživajo posebno varstvo. Njihova obdelava je praviloma prepovedana, izjeme pa so dopustne le ob hkratni določitvi posebnih zaščitnih ukrepov.[9] Kot poudarja predlagatelj, je primarni namen beleženja (zbiranja) informacij, ki sporočajo vrsto osebnih podatkov o pacientu, v zagotavljanju pacientove zdravstvene oskrbe ter spremljanju in vrednotenju zdravljenja samega. Ti podatki naj bi se shranjevali le toliko časa, dokler je to potrebno za dosego namena, zaradi katerega so se zbirali ali nadalje obdelovali (prim. prvi odstavek 21. člen ZVOP-1). Po izpolnitvi namena obdelave se osebni podatki praviloma zbrišejo, uničijo, blokirajo ali anonimizirajo, kar pa ne velja za osebne podatke, ki so na podlagi ZVDAGA opredeljeni kot arhivsko gradivo (prim. drugi odstavek 21. člena ZVOP-1). Arhiviranje zdravstvene dokumentacije ter prenos gradiva iz zdravstvenih zavodov in ambulant, v katerih je nastalo, v javni arhiv z namenom omogočiti dostopnost tega gradiva javnosti pomenita uporabo osebnih podatkov zunaj primarnega namena njihovega zbiranja (t. i. nadaljnjo obdelavo osebnih podatkov).[10] Gre torej za odstop od načela namenskosti kot enega od temeljnih načel varstva osebnih podatkov.[11]
13. Za zdravstveno dokumentacijo je značilno, da nastaja (praviloma) s privolitvijo pacienta v obliki zbirke (niza) osebnih podatkov zaradi njegovega zdravljenja. Pacient zaupa informacije o sebi zdravniku v posebej občutljivem položaju. Za to (zaupno) razmerje je samoumevna zdravnikova molčečnost,[12] saj prav ta zmanjšuje oziroma odstranjuje sleherni občutek nadzora, kar šele omogoči svobodno pacientovo izpoved o težavah, zaradi katerih se je pacient odločil za obisk zdravnika in ki je odločilna za zdravljenje. Pacient zato upravičeno pričakuje spoštovanje zaupnosti razmerja med njim in zdravnikom s strani organov oblasti. Upoštevati je treba, da podatki iz zdravstvene dokumentacije razkrivajo številne posebej intimne podrobnosti in lastnosti ter stanja pacienta in njegovih bližnjih. Zato lahko dostopnost podatkov o zdravstvenem stanju in različnih oblikah zdravljenja ter njihova uporaba pomenita hud poseg v osebno dostojanstvo pacienta in njegovih bližnjih.
Gre za podatke, ki razkrivajo mnogo več kot le informacije, potrebne za identifikacijo določene osebe. Tako zbrani podatki na eni strani razkrivajo informacije iz zasebnega življenja pacienta, ki so varovane v okviru nedotakljivosti človekove zasebnosti (35. člen Ustave), še preden so postale zabeleženi podatek in s tem del zdravstvenega gradiva; na drugi strani pa njihovo razkritje zaradi stigme, ki se povezuje z določenimi boleznimi ali stanji v družbi, ogroža osebno dostojanstvo pacienta, njegovih bližnjih in celo njegovih potomcev. Zato je toliko bolj poudarjena potreba po varstvu tovrstnih podatkov, ko se zabeležijo v zdravstveni dokumentaciji, ki je svojevrstna zbirka občutljivih osebnih podatkov.[13] Vsakršen prenos hrambe tovrstnih podatkov še povečuje tveganje za uporabo, ki ni skladna z zahtevami, izhajajočimi iz varstva človekovih pravic posameznikov, na katere se ti podatki nanašajo.
14. Glede na navedeno ni dvoma, da že sama hramba občutljivih osebnih podatkov pri javnem organu,[14] zajetih v zdravstveni dokumentaciji, prav tako pa tudi arhiviranje ter prenos gradiva iz zdravstvenega zavoda oziroma ambulante, v katerih je nastalo, v javni arhiv z namenom omogočiti dostopnost tega gradiva javnosti pomenijo poseg v pravico pacienta do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave) in pravico do varstva njegove zasebnosti (35. člen Ustave), hkrati pa ogrožajo tudi nedotakljivost osebnega dostojanstva (34. člen Ustave).
Vsebina pravice iz 38. člena Ustave se tesno prepleta z vsebino sicer splošne
pravice do varstva zasebnosti iz 35. člena Ustave.[15] Namen varstva osebnih podatkov je zagotoviti spoštovanje posebnega vidika zasebnosti, še zlasti v pogojih informacijske družbe. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da je ustavodajalec v 38. členu posebej zavaroval enega od vidikov posameznikove zasebnosti, t. i. informacijsko zasebnost.[16] Temeljna vrednostna podstat te ustavne določbe je spoznanje, da ima posameznik pravico zadržati informacije o sebi zase in da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko sebe bo razkril in komu.[17] Glede na navedeno je Ustavno sodišče opravilo presojo z vidika pravice do varstva osebnih podatkov, pri tem pa upoštevalo, da se učinek tega posega razteza tudi na nedotakljivost človekovega osebnega dostojanstva oziroma ga ogroža.
15. Ustava v 38. členu podrobneje določa ustavna jamstva v zvezi z uresničevanjem pravice do varstva osebnih podatkov. Tako prvi odstavek 38. člena Ustave prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Ta izrecna ustavna prepoved je namenjena preprečevanju nevarnosti posredovanja že zbranih osebnih podatkov o določenem posamezniku mimo njegove volje in v nasprotju z njo, pri posamezniku pa utrjuje zaupanje pri posredovanju informacij o sebi v določenem razmerju in za določen namen. Brez te prepovedi bi bila okrnjena možnost posameznika, na katerega se nanašajo določeni osebni podatki, da vpliva na to, kdaj, kako in v kolikšnem obsegu bodo informacije o njem posredovane drugim.[18] Poleg tega Ustava določa, da so zbiranje, obdelovanje in namen uporabe osebnih podatkov ter nadzor nad njimi in varstvo njihove tajnosti predmet zakonskega urejanja (drugi odstavek 38. člena Ustave), ter vsakomur daje pravico, da se seznani z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, za primer zlorabe pa tudi pravico do sodnega varstva (tretji odstavek 38. člena Ustave).
16. Po ustaljeni ustavnosodni presoji vsakršna obdelava osebnih podatkov pomeni poseg v ustavno pravico do varstva zasebnosti oziroma v pravico posameznika, da obdrži informacije o sebi, ker noče, da bi bili z njimi seznanjeni drugi (informacijska zasebnost).[19] V kontekstu obravnavane zadeve je treba upoštevati še dejstvo, da se s posegom v pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave) ogroža tudi nedotakljivost človekovega osebnega dostojanstva (34. člen Ustave). Poseg v človekove pravice je dopusten pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. V tem okviru mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in ali je poseg skladen s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).[20]
17. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, je bil temeljni cilj ZVDAGA celovito urediti varstvo dokumentarnega in znotraj tega še posebej arhivskega gradiva.[21] Pomembno vodilo pri opredelitvi zakonodajnega cilja so tudi temeljna načela ZVDAGA (to so načelo ohranjanja dokumentarnega gradiva oziroma uporabnosti njegove vsebine, načelo trajnosti, načelo celovitosti, načelo dostopnosti in načelo varstva kulturnega spomenika) ter sama zakonska definicija, ki arhivsko gradivo opredeljuje kot dokumentarno gradivo, ki ima trajen pomen za znanost in kulturo ali trajen pomen za pravno varnost oseb (prim. 11. alinejo 2. člena ZVDAGA). Zlasti slednja opredelitev kaže na to, da je zakonodajni cilj pogojen s funkcijo arhivskega gradiva. Zakonodajalec je s sprejetjem izpodbijane zakonske določbe zasledoval potrebe znanosti in kulture (ki jih je mogoče uvrstiti v okvir pravice do svobode znanstvenega raziskovanja iz 59. člena Ustave) ter potrebo po pravni varnosti oseb (ki spada v okvir načel pravne države iz 2. člena Ustave).
18. Vprašanje, na katero mora Ustavno sodišče najprej odgovoriti, je, kako jasno in določno mora biti opredeljen zakonodajni cilj izpodbijane ureditve, ki posega v uresničevanje pravice posameznikov, varovane v 38. členu Ustave, na področju varstva občutljivih osebnih podatkov, katerih razkritje lahko hkrati ogrozi tudi nedotakljivost človekovega osebnega dostojanstva (34. člen Ustave). Pri poseganju v pravice, ki so posamezniku zagotovljene zaradi uresničevanja pravice do varstva osebnih podatkov,[22] zakonodajalec namreč ne sme spregledati ustavnih jamstev, vsebovanih v 38. členu Ustave.
19. Namen ustavnih jamstev iz 38. člena Ustave je zmanjšati oziroma odstraniti nevarnost nedopustnega poseganja v pravico posameznika do odločanja glede svoje informacijske zasebnosti ter s tem utrditi zaupanje posameznika, da bodo osebni podatki, ki jih bo razkril o sebi, uporabljeni za določen namen, v nobenem primeru pa ne bodo uporabljeni v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Ni dvoma, da navedena ustavna jamstva pomembno vplivajo na pripravljenost posameznika oziroma na njegovo privolitev, da svoje osebne podatke sploh zaupa za določen namen. V obravnavanem kontekstu je zahtevana skrbnost zakonodajalca še poudarjena, saj gre za vprašanje varovanja posebej občutljivih osebnih podatkov, ki izvirajo iz zaupnega razmerja med pacientom in zdravnikom in katerih razkritje lahko ogrozi tudi nedotakljivost osebnega dostojanstva pacienta in njegovih bližnjih. Upoštevati je treba, da je pacient informacije o sebi in svojih bližnjih podal zdravniku za potrebe zdravljenja, pri čemer se je upravičeno zanesel na zaupnost tega razmerja. Strah pred družbeno stigmo, povezan z možnostjo razkritja teh podatkov, ni brez povratnega negativnega vpliva na zaupnost razmerja med zdravnikom in pacientom. Pacient zaradi strahu postane zadržan pri posredovanju informacij o sebi zdravniku, s čimer je lahko okrnjena oziroma onemogočena celo uresničitev primarnega namena beleženja teh podatkov, tj. zdravljenje samo.
Dosledno spoštovanje zdravniške molčečnosti je zato nepogrešljivi del uresničevanja pravice pacienta do varstva njegovih osebnih podatkov, zbranih v zdravstveni dokumentaciji. Pri zagotavljanju varstva tako občutljivih ustavnopravnih dobrin je potreba po jasni in določni opredelitvi zakonodajnega cilja, s katerim zakonodajalec upravičuje poseg v pravice prizadetih posameznikov, varovane v 38. (pa tudi 34.) členu Ustave, očitna. Le določno opredeljen cilj ureditve lahko omogoči presojo, ali so zasledovani cilji sploh združljivi s prvotnim namenom zbiranja podatkov in ali je morda prav zato, ker so združljivi, razumno predpostaviti, da se od prvotnega namena zbiranja ne oddaljujejo že v tolikšni meri, da njihova nadaljnja uporaba trči v prepoved iz drugega stavka prvega odstavka 38. člena Ustave. Časovna razsežnost (odmaknjenost) dostopa do zdravstvenih podatkov za to presojo ni bistvena. Temeljno je namreč vprašanje, kako družba kot celota ravna z zdravstvenimi podatki (tako v času njihovega nastanka kot tudi po smrti pacienta) in ali to ravnanje odraža dolžno skrb družbe in države za ohranjanje in spoštovanje človekovega dostojanstva. Kadar gre za posege v tako pomembni človekovi pravici, kot sta obravnavani, mora zakonodajalec še toliko bolj upoštevati, da se lahko te pravice omejijo le zaradi ciljev, ki so povsem jasno in konkretno opredeljeni in šele kot taki lahko postanejo ustavno dopustna podlaga za omejitev teh pravic.
20. Iz zgornjega prikaza je razvidno, da ZVDAGA in zakonodajno gradivo vsebujeta zgolj splošno opredeljeni cilj zakonske ureditve: celovito varstvo arhivskega gradiva za potrebe znanosti in kulture ter pravne varnosti oseb. Iz tako splošno opredeljenega cilja ni mogoče sklepati, da bi zakonodajalec upošteval (1) pomen varstva občutljivih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zdravstveni dokumentaciji in razkritje katerih lahko pomeni tudi poseg v osebno dostojanstvo pacienta in njegovih bližnjih; (2) zdravnikovo molčečnost kot bistveno predpostavko zaupnosti odnosa med pacientom in zdravnikom; ter (3) ustavna jamstva, ki so pacientom zagotovljena zaradi uresničevanja njihove pravice do varstva osebnih podatkov, s posebnim poudarkom na prepovedi uporabe osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja.[23] Zato tega cilja ni mogoče upoštevati kot ustavno dopustnega za presojani poseg v pravice pacientov, varovane v 38. in 34. členu Ustave.
21. Ustavno sodišče je zato (ne da bi se spuščalo v presojo pogojev po strogem testu sorazmernosti) ugotovilo, da je ZVDAGA v neskladju z Ustavo, kolikor med javno arhivsko gradivo uvršča tudi gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po tem zakonu opredeljeni kot javnopravne osebe, ki vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov.
22. Na podlagi prvega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Kot je razvidno iz predhodne obrazložitve, splošna ureditev arhiviranja po ZVDAGA ne more veljati tudi za tako specifično gradivo, kot je zdravstvena dokumentacija. Zgolj razveljavitev prve alineje prvega odstavka 40. člena ZVDAGA, ki jo je izrecno izpodbijal predlagatelj, ne bi omogočila ustavno skladne uporabe zakonske ureditve v delu, ki je predmet presoje v tej odločbi. Ugotovljena protiustavnost se v bistvu nanaša na več določb ZVDAGA, vključno z nekaterimi temeljnimi opredelitvami, ki jih vsebuje 2. člen ZVDAGA. Ker je ZVDAGA nomotehnično oblikovan tako, da razveljavitev posameznih določb ne bi omogočila ustavno skladne uporabe zakonske ureditve glede arhivskega gradiva za izvajalce zdravstvene dejavnosti kot javne službe, je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo. Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Upoštevajoč razloge te odločbe bo moral zakonodajalec oceniti, ali je treba poleg obstoječe ureditve po ZZPPZ (ki ureja zbirke podatkov s področja zdravstvenega varstva) sprejeti ustrezno zakonsko ureditev, ki bo urejala arhiviranje zdravstvene dokumentacije (tudi z možnostjo arhiviranja te dokumentacije pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti samih), pri čemer morajo ustavnopravna izhodišča te odločbe veljati ne glede na to, ali gre za izvajalce zdravstvene dejavnosti v okviru mreže javne zdravstvene službe ali v okviru zasebne mreže. Čeprav se ta odločba nanaša na izvajalce zdravstvene dejavnosti kot javne službe (ki so po ZVDAGA opredeljeni kot javnopravne osebe), morajo ustavnopravna izhodišča te odločbe veljati za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti (v javni in zasebni mreži). Ob sprejetju posebne zakonske ureditve glede arhiviranja zdravstvene dokumentacije bo moral zakonodajalec v zadostni meri poskrbeti za varstvo človekovih pravic pacientov in njihovih bližnjih, zlasti z vidika uresničevanja pravice do varstva osebnih podatkov ter varstva nedotakljivosti človekovega osebnega dostojanstva.
23. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve svoje odločitve (3. točka izreka). Zaradi spoštovanja pravic pacientov iz 38. in 34. člena Ustave je določilo, da se do uveljavitve drugačne (posebne) zakonske ureditve za
gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki so po ZVDAGA opredeljeni kot javnopravne osebe, ki je po tem zakonu opredeljeno kot javno arhivsko gradivo ter vsebuje osebne podatke o zdravljenju pacientov, ne uporablja ureditev po ZVDAGA in po izvršilnih predpisih, izdanih na njegovi podlagi. S tem naj se prepreči morebitna kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin pacientov in njihovi bližnjih v konkretnih postopkih. Pri tem velja poudariti, da enaki razlogi, kot so privedli do ugotovitve protiustavnosti ZVDAGA, veljajo tudi za Uredbo, ki je bila izdana na podlagi tega zakona in ki med arhivsko gradivo uvršča uradne oziroma javne evidence, vključno z vsemi zbirkami osebnih podatkov ter drugimi zbirkami podatkov, ki jih v skladu s predpisi vodijo organi na zdravstvenem področju (kartoteke). To pomeni, da ob odločanju v konkretnih postopkih pristojni organi in sodišča tudi navedene Uredbe, kolikor se nanaša na gradivo izvajalcev zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe, ne bodo smeli uporabiti.
24. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje ZVDAGA z 38. in 34. členom Ustave, ni presojalo drugih očitkov predlagatelja.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
Opombe:
[1] V skladu z 12. alinejo 2. člena ZVDAGA so "javnopravne osebe" državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
[2] Več o tem glej N. Jacobson, Dostojanstvo in zdravje – pregled, Revus, št. 10 (2009), str. 48.
[3] To je razvidno tudi iz ustavne pritožbe in pobude, ki ju Ustavno sodišče obravnava pod št. Up-637/11, U-I-120/11. V tej zadevi je Inšpektorat Republike Slovenije za kulturo in medije ustavni pritožnici (tj. Psihiatrični kliniki Ljubljana) med drugim naložil obveznost, da mora Arhivu Republike Slovenije izročiti arhivsko gradivo do vključno leta 1945 ter arhivsko gradivo do vključno leta 1977, z izjemo tistega gradiva, ki se še uporablja pri obravnavi pacientov, ki mora biti pred izročitvijo urejeno in popisano v skladu z navodili Arhiva Republike Slovenije. Zoper navedeno inšpekcijsko odločbo je pritožnica vložila tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo. Pritožnica je nato vložila revizijo. Vrhovno sodišče je revizijo zavrglo. Zoper sklep Vrhovnega sodišča je pritožnica vložila ustavno pritožbo, hkrati pa tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 40. člena ZVDAGA.
[4] Priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope št. R (2000) 13 glede dostopa do arhivskega gradiva, sprejeto 13. 7. 2000, poudarja, da dostop do javnega arhivskega gradiva ni privilegij, pač pa pravica. Leta 2012 je Mednarodni arhivski svet sprejel načela o dostopnosti arhivskega gradiva. Prvo in osnovno načelo je, da ima javnost pravico do vpogleda v arhive, ki so jih ustvarili javni organi; obenem pa naj bo ne glede na to, ali so arhivi javni ali zasebni, arhivsko gradivo dostopno v največji možni meri. Več o vsebini teh načel glej M. Košir, Od načel Mednarodnega arhivskega sveta o dostopnosti arhivskega gradiva do kritičnih pripomb k predlogu nove evropske uredbe o varstvu osebnih podatkov, Arhivi, št. 1 (2013), str. 75–83.
[5] Iz mnenja Informacijskega pooblaščenca št. 0712-2/2009/2 z dne 24. 11. 2009 izhaja, da je ne glede na to, kdo je upravljavec občutljivih osebnih podatkov, slednji dolžan z njimi ravnati, kot to zahteva ZVOP-1, po arhiviranju dokumentov in po poteku roka iz drugega odstavka 65. člena ZVDAGA pa ti dokumenti postanejo javno dostopni.
[6] Republiko Slovenijo zavezuje Konvencija o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94 – v nadaljevanju MKVP), ki vsebuje posebno načelo o omejitvi obdelave določenih kategorij osebnih podatkov.
Skladno s 6. členom MKVP se osebni podatki, ki kažejo na rasno poreklo, politična, verska ali druga prepričanja, kot tudi osebni podatki, ki se nanašajo na zdravstveno ali spolno življenje, ne smejo avtomatsko obdelovati, če nacionalna zakonodaja ne določa ustrezne zaščite.
[7] Direktiva 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. 10. 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov
(UL L 281, 23. 11. 1995, str. 31–50 – v nadaljevanju Direktiva) načeloma prepoveduje obdelavo osebnih podatkov, ki kažejo na rasni ali etnični izvor, politična mnenja, verska ali filozofska prepričanja in pripadnost sindikatu, ter obdelavo podatkov v zvezi z zdravjem ali spolnim življenjem (prvi odstavek 8. člena Direktive). Izjeme, v katerih se prepoved obdelave občutljivih kategorij podatkov ne uporablja, so opredeljene v drugem odstavku 8. člena Direktive. Ob upoštevanju ustreznih zaščitnih ukrepov lahko države članice zaradi javnega interesa bistvenega pomena določijo dodatne izjeme poleg tistih iz drugega odstavka tega člena, bodisi z nacionalno zakonodajo ali odločitvijo nadzornega organa (četrti odstavek 8. člena Direktive).
[8] ZVOP-1 vsebuje določbe o posebnem varstvu občutljivih osebnih podatkov ter taksativno opredeljuje pravne podlage za njihovo obdelavo (prim. 13. člen ZVOP-1). Ena od teh podlag je podana v primeru, če tako določa zakon zaradi izvrševanja javnega interesa (8. točka 13. člena ZVOP-1). Zakonodajalec lahko v (posebnem) zakonu uredi zakonsko pooblastilo za obdelavo občutljivih podatkov le tedaj, če je obdelava tovrstnih podatkov nujno potrebna zaradi izvrševanja pomembnega javnega interesa in interes javnosti prevlada nad interesom posameznika. Primerjaj R. Jay: Data Protection, Law and Practice, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, London 2007, str. 286 in nasl. Enako tudi M. Prelesnik v: N. Pirc Musar (ur.): Zakon o varstvu osebnih podatkov s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 135.
[9] Obveznost držav članic, da morajo v primerih, ko so zaradi pomembnega javnega interesa upravičene, da odstopijo od prepovedi obdelave občutljivih kategorij podatkov (kadar to upravičujejo pomembni razlogi javnega interesa na področjih, kakršna so javno zdravje in socialno varstvo ter znanstvene raziskave in vladne statistike), poskrbeti za posebne in ustrezne zaščitne ukrepe za varstvo temeljnih pravic in zasebnosti posameznikov, izhaja iz 34. uvodne izjave Direktive pa tudi iz četrtega odstavka 8. člena Direktive.
[10] Pojem "obdelava osebnih podatkov" je opredeljen v 3. točki 6. člena ZVOP-1. Iz mnenja Informacijskega pooblaščenca št. 0712-2/2009/2 z dne 24. 11. 2009 izhaja, da pomeni tudi vsakršna uporaba arhivskega gradiva, ki vsebuje zbirke občutljivih osebnih podatkov, obdelavo takšnih osebnih podatkov v smislu 3. točke 6. člena ZVOP-1.
[11] To načelo izhaja iz 5. člena MKVP in 6. člena Direktive. Slednji določa, da morajo biti osebni podatki zbrani za določene, izrecne in zakonite namene ter se ne smejo naprej obdelovati na način, ki je nezdružljiv s temi nameni. Nadaljnja obdelava podatkov v zgodovinske, statistične ali znanstvene namene se ne šteje za nezdružljivo, če države članice zagotovijo ustrezne zaščitne ukrepe (točka (b) prvega odstavka 6. člena Direktive). Podobno določbo vsebuje točka (e) prvega odstavka 6. člena Direktive, v skladu s katero morajo biti osebni podatki shranjeni v obliki, ki dopušča identifikacijo posameznikov, na katere se osebni podatki nanašajo, le toliko časa, kolikor je to potrebno za namene, za katere so bili podatki zbrani ali za katere se naprej obdelujejo. Države članice določijo ustrezne zaščitne ukrepe za osebne podatke, shranjene za daljša obdobja za zgodovinsko, statistično ali znanstveno uporabo.
[12] Tako Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 14/13 – ZZDej) kot Zakon o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo in 58/08 – ZZdrS) zdravstveno osebje zavezujeta k varovanju poklicne skrivnosti. Enako dolžnost določa prvi odstavek 45. člena Zakona o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08 – v nadaljevanju ZPacP). Nasploh namenja ZPacP posebno pozornost varstvu zasebnosti pri opravljanju zdravstvenih storitev (43. člen) ter varstvu pacientovih osebnih podatkov (44. člen). To varstvo poudarjajo tudi nekateri področni zakoni (prim. 18. člen Zakona o duševnem zdravju, Uradni list RS, št. 77/08 – ZDZdr).
[13] Zakon o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva (Uradni list RS, št. 65/2000 – v nadaljevanju ZZPPZ) določa zbirke podatkov s področja zdravstvenega varstva, zbiranje, obdelavo in posredovanje podatkov, ki jih pri opravljanju z zakonom določenih nalog vodijo, uporabljajo in medsebojno izmenjujejo pravne in fizične osebe, ki opravljajo zdravstveno dejavnost. Vrste in vsebina posameznih zbirk podatkov s področja zdravstvenega varstva, njihov namen, obdobna poročila, kdo mora posredovati podatke in kdaj, upravljavec zbirke, način dajanja podatkov in čas hranjenja podatkov so opredeljeni v Prilogi, ki je sestavni del tega zakona.
[14] Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je večkrat razsodilo, da dejstvo, da javni organ hrani podatke o zasebnem življenju posameznika, pomeni poseganje v pravico do spoštovanja njegovega zasebnega življenja, ki je zagotovljena v prvem odstavku 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP), pri čemer je pojasnilo, da ni pomembno, za kaj se uporabijo. Primerjaj sodbo ESČP v zadevi
Amann proti Švici
z dne 16. 2. 2000.
[15] Iz sodbe Sodišča Evropske unije z dne 9. 11. 2010 v združenih zadevah Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) in Hartmut Eifert (C-93/09) proti Land Hessen izhaja, da je pravica do varstva osebnih podatkov tako tesno povezana s pravico do varstva zasebnosti, da je mogoče šteti, da pravici iz 7. in 8. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 83, 30. 3. 2010, str. 389–403) opredeljujeta "spoštovanje pravice do zasebnega življenja v zvezi z obravnavo osebnih podatkov".
[16] Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 113/2000, in OdlUS IX, 257), 16. točka obrazložitve. Primerjaj tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-92/01 z dne 28. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 22/02, in OdlUS XI, 25), št. U-I-298/04 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 77), št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), št. U-I-464/06 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 65/07, in OdlUS XVI, 67), št. U-I-411/06 z dne 19. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 68/08, in OdlUS XVII, 43) in odločbo št. U-I-98/11 z dne 26. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 79/12).
[17] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/11, 12. točka obrazložitve.
[18] Primerjaj J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 409, točka 6.
[19] Glej odločbe Ustavnega sodišča, naštete v opombi št. 18.
[20] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
[21] Poročevalec DZ, št. 3/06, EPA 654-IV.
[22] Primerjaj J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 410, točka 11. Avtor v komentarju k 38. členu Ustave poudari, da do posegov v varstvo osebnih podatkov lahko pride na dva načina: prvi način je obdelava osebnih podatkov v nasprotju z načeli in zahtevami Ustave ter na njeni podlagi sprejete zakonske ureditve varstva osebnih podatkov in zakonske ureditve, ki na posameznem področju ureja obdelavo osebnih podatkov; drugi način pa je poseg v pravice, ki jih zakonodaja daje posamezniku zaradi uresničevanja ustavne pravice do varstva osebnih podatkov.
[23] Glej Priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope št. R (97) 5 o varstvu medicinskih podatkov, sprejeto dne 13. 2. 1997
.
V skladu s tem priporočilom se zdravstveni podatki lahko shranjujejo toliko časa, kolikor je nujno potrebno za dosego namena, zaradi katerega so bili zbrani in obdelovani. Na zahtevo osebe, na katero se zdravstveni podatki nanašajo, morajo biti ti izbrisani, razen če se shranjujejo v anonimizirani obliki ali če gre za podatke, ki jih je treba zaradi javne koristi še naprej shranjevati, zagotovljena pa je njihova varnost in s tem anonimnost pacienta. Priporočilo določa tudi pravila za uporabo zdravstvenih podatkov za znanstvene raziskave. Temeljno pravilo je, da naj se za znanstvenoraziskovalne potrebe uporabljajo zdravstveni podatki v anonimizirani obliki. Izjemoma je dopustno razkritje osebnih podatkov v okviru posameznega znanstvenoraziskovalnega projekta, če je to zaradi varstva pomembnega javnega interesa odobril za to predvideni nacionalni organ, vendar le, če oseba, na katero se podatki nanašajo, razkritju ni izrecno nasprotovala, in če interesi raziskovalnega projekta upravičujejo odobritev takšnega razkritja.