Up-741/12
Natisni
Opravilna št.:
Up-741/12
Datum odločitve:
2. 7. 2015
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 69/2015
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2015:Up.741.12
Akt:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 493/2010 z dne 12. 5. 2011
Izrek:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 493/2010 z dne 12. 5. 2011 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Sodišče v upravnem sporu predpisov ne sme razlagati tako, da bi s tem v nasprotju z namenom normodajalca odvzelo stranki pravno varstvo njenega pravnega interesa in ji tako onemogočilo tudi uresničevanje njenih ustavnih pravic do sodelovanja v postopku, pa tudi do uporabe učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva za varstvo tega pravnega interesa. To velja tudi v primeru, da v normah upoštevnega predpisa, na katerem temelji odločitev upravnega organa, varstvo takega interesa ni izrecno določeno, temveč je utemeljeno na razlagi ene ali več norm predpisa, ki so v medsebojni povezavi.
Ureditev pogojev iz 45.b člena Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko enoto V1 Rudnik (v nadaljevanju Odlok o PUP) je res v javnem interesu, vendar pa v povezavi z namenom ureditve določenega prostora s prostorskimi izvedbenimi pogoji ni mogoče kot očitno trditi, da navedeni pogoji ne varujejo tudi pravnih interesov določenih oseb, katerih uživanje lastninske pravice bi bilo lahko neutemeljeno prizadeto z gradnjo, ki je določena kot izjema in bi posegla v določeno zaključeno prostorsko in bivanjsko celoto. Navedeni pogoji so namreč podlaga za odločanje upravnega organa, ki je lahko namenjena tudi varstvu zasebnih interesov, odločitev o graditvi takega objekta pa se nanaša na določen krog oseb, ki se v svojih interesih od drugih razlikujejo (investitorja večstanovanjskih objektov in prebivalci neposredne soseske enodružinskih hiš). Namen 45.b člena Odloka o PUP je bil torej zagotovitev kakovostnih bivalnih razmer, sožitja v neposredni soseski in spoštovanja načina uživanja lastninske pravice tudi lastnikom stanovanjskih objektov na območju načrtovane gradnje. Zato stališče Upravnega sodišča, da pritožnika nimata pravnega interesa za uveljavljanje ugovorov, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za umestitev gradnje v prostor iz 45.b člena Odloka o PUP, ker so ti pogoji namenjeni samo varovanju javne koristi, krši pravici iz 22. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
5.3.13.18 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Enakost orožij (22, 14).
5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 22, 23.1, Ustava [URS]
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Saša in Andrej Boštjančič, Ljubljana
Datum vloge:
2. 8. 2012
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US30723
Dokument v PDF obliki:
Up-741-12 - Sklep.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
Up-741-12.pdf
191 KB
Prenesite datoteko
Up-741-12 - LM dr. Jadek Pensa.pdf
261 KB
Prenesite datoteko
Up-741/12-9
18. 3. 2014
SKLEP
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe,
ki sta jo vložila
Saša Boštjančič
in Andrej Boštjančič, oba
Ljubljana
,
ki ju zastopa Tamara Kek, odvetnica v Ljubljani,
na seji 18. marca 2014
sklenil
:
1.
Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 493/2010 z dne 12. 5. 2011 se sprejme v obravnavo.
2. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 274/2011 z dne 24. 5. 2012
se ne sprejme.
OBRAZLOŽITEV
1. Pritožnika izpodbijata sklep Vrhovnega sodišča in sodbo Upravnega sodišča. Pritožnika sta kot stranska udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja vložila tožbo zoper izdano dovoljenje. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da je sicer izpodbijano gradbeno dovoljenje nezakonito, vendar se tožbene navedbe stranskih udeležencev nanašajo izključno na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Po oceni sodišča umestitev gradnje v prostor, njeno arhitektonsko oblikovanje, komunalna oskrba in skladnost s pogoji prostorskega akta niso vezani na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju obravnavane gradnje, temveč na interes širše javnosti. Zato stranska udeleženca v upravnem sporu ne moreta uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menita, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil. Vrhovno sodišče je revizijo zavrglo, ker ni dovoljena.
2. Pritožnika zoper sklep o zavrženju revizije uveljavljata kršitev pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), ker menita, da sta navedla sporno pravno vprašanje in pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, ter vse okoliščine obravnavanega primera, ki kažejo na njegovo pomembnost. Zoper sodbo Upravnega sodišča uveljavljata kršitev 22., 23., 25., 33. in 67. člena Ustave. Navajata, da jima je sodišče odreklo učinkovito zaščito njune neposredne in izkazane osebne pravne koristi, ki jo imata kot lastnika nepremičnine, ki neposredno meji na nepremičnino, na kateri se nahajajo sporni objekti, katerih izgradnja temelji na nezakonitem upravnem aktu. Stališče sodišča, da vprašanja izpolnjevanja oziroma neizpolnjevanja predpisanih pogojev gradnje neposredno ne vplivajo na pravice in osebne pravne koristi lastnikov nepremičnin vplivnega območja, ki jih v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko ščitijo na podlagi 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), naj bi bilo očitno napačno. Taka razlaga 43. člena ZUP, ki stranskim udeležencem odreka pravni interes v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za uveljavljanje ugovorov glede izpolnjevanja pogojev za gradnjo, naj bi bila v neskladju s 25. členom Ustave. To stališče naj bi za pritožnika pomenilo, da nimata učinkovitega pravnega sredstva, s katerim bi lahko vplivala na sprejem odločitve, katere posledica bi bila uskladitev gradnje z veljavnimi predpisi. Tako stališče naj bi bilo v neskladju tudi s 23. členom Ustave, saj ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva.
3. Senat Ustavnega sodišča ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča ni sprejel v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) (2. točka izreka).
4. Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo  zoper sodbo Upravnega sodišča sprejel v obravnavo. O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile z izpodbijano sodno odločbo kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine (1. točka izreka).
5. Senat je sprejel ta sklep na podlagi drugega odstavka 55.b člena
ZUstS v sestavi: predsednica senata mag. Marta Klampfer ter člana mag. Miroslav Mozetič in Jasna Pogačar.
Sklep je sprejel soglasno.
mag. Marta Klampfer
Predsednica senata
Up-741/12-21
2. 7. 2015
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Saše Boštjančič in Andreja Boštjančiča, ki ju zastopa Tamara Kek, odvetnica v Ljubljani, na seji 2. julija 2015
odločilo:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 493/2010 z dne 12. 5. 2011 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pritožnika sta kot stranska udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja vložila tožbo zoper izdano gradbeno dovoljenje. Upravno sodišče je njuno tožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje sicer nezakonito, vendar ne posega v njuno pravico ali pravno korist. Po stališču sodišča se tožbene navedbe nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, saj ureditev vprašanj o umestitvi gradnje v prostor, njenem arhitektonskem oblikovanju, komunalni oskrbi in tudi skladnosti s pogoji prostorskega akta ni v ničemer vezana na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju obravnavane gradnje, temveč zgolj na interes širše javnosti. Edina tožbena navedba, ki bi utegnila izkazovati njun pravni interes, naj bi se nanašala na osenčenost njunega objekta, vendar naj bi bila tako neopredeljena, da je sodišče ne more preizkusiti.
2. Pritožnika uveljavljata zoper sodbo Upravnega sodišča kršitev 22., 23., 25., 33. in 72. člena Ustave. Navajata, da je njun pravni interes v tem, da dovoljena gradnja ne bo prizadela njunih pravic, ki izhajajo iz
Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – v nadaljevanju ZGO-1)
in Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko enoto V1 Rudnik (Uradni list SRS, št. 6/88 in 18/88, ter Uradni list RS, št. 40/92, 9/95, 11/95, 63/99, 28/2000 in 102/01 – v nadaljevanju Odlok o PUP). Sodišče naj ne bi zaščitilo njunega pravnega interesa, ki ga imata kot lastnika nepremičnine, ki neposredno meji na nepremičnino, na kateri naj bi bili zgrajeni sporni objekti na podlagi nezakonitega gradbenega dovoljenja. Po njunem mnenju naj bi umestitev gradnje v prostor v skladu s pogoji prostorskega akta ne bila le v širšem javnem interesu, temveč tudi v interesu posameznikov, ki živijo na vplivnem območju načrtovane gradnje. Že sam namen dopustitve njunega sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja naj bi izkazoval, da izdaja zakonitega gradbenega dovoljenja ni le v javnem interesu, temveč tudi v pravnem interesu stranskih udeležencev. Stališče sodišča, da vprašanja izpolnjevanja oziroma neizpolnjevanja predpisanih pogojev gradnje v ničemer ne vplivajo na pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin vplivnega območja, ki te lastnike v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko ščitijo na podlagi 43. člena
Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), naj bi bilo očitno napačno
. Razlaga 43. člena ZUP, ki stranskim udeležencem odreka pravni interes za uveljavljanje ugovorov glede izpolnjevanja pogojev za gradnjo, naj bi bila v neskladju z 22. in 23. členom Ustave.
3. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-741/12 z dne 18. 3. 2014 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Upravno sodišče. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana Stanovanjskemu skladu Republike Slovenije in Javnemu stanovanjskemu skladu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju nasprotna udeleženca), ki sta nanjo odgovorila.
4. Nasprotna udeleženca odgovarjata, da je sodišče pravilno uporabilo 43. člen ZUP. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja naj bi pritožnika ne uspela dokazati, da je neizpolnjevanje posameznih pogojev za gradnjo, določenih v prostorskem izvedbenem aktu, vplivalo na njune pravice oziroma pravne koristi. Navajata, da v
upravnem postopku lahko stranski udeleženec varuje svojo osebno korist, ne pa tudi javne oziroma sosedove koristi.
5. Odgovor je bil poslan pritožnikoma, ki navajata, da daje 43. člen ZUP stranskim udeležencem podlago, da z ugovori, ki se nanašajo na zatrjevano neizpolnjevanje gradnje s predpisanimi pogoji, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja varujejo svoje pravice in pravne koristi. Pritožnika menita, da veljavni predpisi s področja gradenj predpostavljajo tudi pravico posameznikov, da živijo na območju zakonitih gradenj. Navajata, da gre v obravnavanem primeru po prostorskem aktu za območje individualnih stanovanjskih objektov, kjer pa so sedaj na podlagi izpodbijanega gradbenega dovoljenja zgrajeni večstanovanjski objekti.
B.
6. Pritožnika zatrjujeta kršitev 22. in 23. člena Ustave, ker jima je Upravno sodišče odreklo pravni interes z utemeljitvijo, da se njune navedbe nanašajo le na zaščito javne koristi, oziroma z utemeljitvijo, da trditev glede osenčenosti ni vsebinsko opredeljena.
7. V 22. členu zagotavlja Ustava vsakomur enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Bistvena vsebina pravice iz 22. člena Ustave je v tem, da ima posameznik možnost, da se udeležuje postopka, v katerem pristojni organ odloča o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih, in da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, in tako vpliva na vsebino odločitve.
[1]
V okviru 22. člena Ustave je procesno varovan tudi pravni interes posameznika. Ustavno varstvo je zagotovljeno tistim interesom, ki so ovrednoteni kot pravno upoštevni in so kot takšni predmet pravnega varstva.
[2]
Kateri so pravno upoštevni interesi posameznika, opredeljuje pravna ureditev. Zahteva iz 22. člena Ustave je, da se posameznikom v postopkih za varstvo njihovih pravnih koristi prizna možnost njihovega učinkovitega uveljavljanja ter s tem povezanega poštenega upravnega postopka in ustreznih pravnih sredstev.
[3]
Kadar o pravicah ali o pravnih koristih odločajo upravni organi, je v skladu s tretjim odstavkom 120. člena Ustave zoper njihove odločitve dovoljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave zagotavlja vsebinski
[4]
preizkus tožbe pred Upravnim sodiščem.
8. Pravno upošteven je tisti interes, za katerega je v konkretnem primeru ugotovljeno, da je oseben, neposreden in utemeljen v določeni pravni normi.
[5]
Pravno varovan interes, ki ga mora varovati upravni organ (oziroma sodišče v upravnem sporu), je podan: (1) če se nanaša na določen, omejen krog subjektov, ki se glede možne prizadetosti z odločitvijo upravnega organa razlikujejo od drugih, (2) če bo z odločitvijo upravnega organa, izdano v konkretnem postopku, ta interes lahko neposredno prizadet in (3) če obstaja pravna norma, na katero lahko ti subjekti oprejo svoje predloge in zahtevke in ki jo mora pri svojem odločanju v konkretni zadevi upravni organ upoštevati. Določena pravna norma lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Tako je pravni interes posameznika mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo.
[6]
9. Namen upravnega spora je v varstvu posameznika pred nezakonitimi oziroma nepravilnimi odločitvami državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, ki posegajo v njegov pravni položaj. Upravni spor je dopusten, če tožnik utemelji, da varuje svojo pravico ali pravno korist, ki neposredno izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje. Tudi (javno)–pravni interes namreč predstavlja pravno varovani zasebni interes, ki izhaja iz javnopravne norme in ga je mogoče uveljaviti nasproti državi pred organi sodnega nadzora.
[7]
10. Po prvem odstavku 3. člena
Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt)
je cilj prostorskega načrtovanja omogočati skladen prostorski razvoj z obravnavo in usklajevanjem različnih potreb in interesov razvoja z javnimi koristmi na področjih varstva okolja, ohranjanja narave, kulturne dediščine, varstva naravnih virov, obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. S prostorskim načrtovanjem je namreč treba na eni strani omogočiti varstvo javne koristi, na drugi strani pa zagotoviti pogoje za gradnjo, ki so potrebni za bivanje in opravljanje različnih dejavnosti. Usmerjanje prostorske ureditve mora izhajati iz uravnoteženosti razvojnih potreb, ki omogoča kakovostne življenjske razmere. Nasprotujoči si interesi različnih subjektov se uskladijo v postopku priprave in sprejetja prostorskega akta, ki je pravna podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. Šele v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja se s pravnim učinkom za posamezen primer preverja, ali so prostorski izvedbeni pogoji, določeni v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, skladni s prostorskim aktom; s pravnimi sredstvi in sodnim varstvom zoper izdano gradbeno dovoljenje pa se lahko uveljavlja presoja pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja ter pravilnosti razlage in uporabe predpisa na ugotovljeno dejansko stanje. Z gradbenim dovoljenjem se torej preverja skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom, zato z njim ni mogoče dovoliti ali določiti ničesar, za kar ni podlage v prostorskem aktu ali kar bi bilo v neskladju z njegovimi določbami. Ali je v določeni normi prostorskega akta utemeljen pravni interes določene osebe, je torej odvisno od vsebine te norme; tako je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage.
11. Sporno gradnjo je v času izdaje gradbenega dovoljenja urejal 45.b člen Odloka o PUP.
[8]
Po tej določbi je bila za morfološko enoto 2A/16 izjemoma dopuščena gradnja večstanovanjskih objektov na območju, na katerem so sicer bile načrtovane enodružinske stavbe. Izjema je bila dovoljena pod pogoji, da se večstanovanjski objekti po velikosti in obliki skladajo s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti, torej s prevladujočim morfološkim vzorcem, in da je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja lokacijske pogoje: število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje in podobno. Investitorju je bilo posebej naloženo, naj pred izdelavo lokacijske dokumentacije izdela urbanistično arhitekturno zasnovo, ki jo potrdi za urbanizem pristojni oddelek Mestne občine Ljubljana.
12. Upravno sodišče je ugotovilo, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje za gradnjo 75 stanovanj v štirih večstanovanjskih objektih na območju individualnih stanovanjskih objektov nezakonito, ker ta gradnja ne izpolnjuje prostorskih izvedbenih pogojev, določenih v Odloku o PUP. Hkrati je sprejelo stališče, da ta ugotovitev ne zadostuje za ugoditev tožbi, ker se tožbene navedbe nanašajo izključno na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se zagotavlja v okviru zaščite javne koristi. Pri tem se je sklicevalo na ustaljeno sodno prakso Upravnega (sodba št.
U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008
)
[9]
in Vrhovnega sodišča (
sodba št. IV Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2009
),
[10]
vendar gre v citiranih zadevah za drugačno dejansko in pravno stanje (gre za vprašanje pravnega interesa društva oziroma pravnega interesa sodelovanja v postopku poskusnega obratovanja objekta). V obravnavani zadevi pa je bil pritožnikoma pravni interes za sodelovanje v upravnem postopku že priznan, ker sta izkazala, da je njuna nepremičnina na vplivnem območju sporne gradnje. Ali imata tudi pravno korist, da se gradnja večstanovanjskih objektov ne dovoli, pa ni odvisno od ugotovitve, ali sta kot stranska udeleženca sodelovala v upravnem postopku, pač pa od ugotovitve, ali je posamezna norma namenjena tudi zaščiti zasebnega interesa in ga torej kot takega pravo varuje kot upravičenje nasproti državi.
13. Na območju, na katerem ustavna pritožnika uživata rabo lastninske pravice na stanovanjskem objektu, so bili s 45.b členom Odloka o PUP določeni prostorski izvedbeni pogoji, ki so na eni strani določali možnost gradnje večstanovanjskega objekta, na drugi strani pa so zagotavljali lastnikom nepremičnin na tem območju, da je gradnja takega objekta dopustna le ob izpolnitvi nekaterih pogojev. Namen določitve prostorskih izvedbenih pogojev za večstanovanjski objekt je bil v tem, da se zaradi izjemnega posega v prostor ne poslabšajo bivalne razmere v že obstoječih enostanovanjskih hišah. S tem so bila vzpostavljena tudi določena pravna pričakovanja, da se tako določen način uživanja lastninske pravice ne bo spremenil (brez ustrezne spremembe prostorskega akta). Res je sicer, da je urejanje pogojev iz 45.b člena Odloka o PUP v javnem interesu, vendar pa v povezavi z namenom ureditve določenega prostora s prostorskimi izvedbenimi pogoji ni mogoče trditi, da navedeni pogoji ne varujejo tudi pravnih interesov oseb, katerih uživanje lastninske pravice (33. člen v zvezi s 67. členom Ustave) bi bilo lahko neutemeljeno prizadeto z gradnjo, ki je določena kot izjema in bi posegla v določeno zaključeno prostorsko in bivanjsko celoto. Navedeni pogoji so namreč podlaga za odločanje upravnega organa, ki je namenjena tudi varstvu zasebnih interesov, odločitev o graditvi takega objekta pa se nanaša na določen krog oseb, ki se v svojih interesih od drugih razlikujejo (investitorja večstanovanjskih objektov in prebivalci neposredne soseske enodružinskih hiš). Tožbene navedbe pritožnikov v upravnem sporu so se nanašale prav na varstvo njunega neposrednega osebnega interesa, saj sta trdila, da gradbena parcela, ki meji na njuno nepremičnino, ni dovolj velika za tako vrsto gradnje, ker je v celoti pozidana, da ni zelenih površin, da ni dovolj parkirnih mest za 75 stanovanj, da po sporni parceli poteka javni promet. To pa so okoliščine, ki imajo lahko neposreden vpliv na izvrševanje lastninske pravice na njuni nepremičnini.
14. Po opredelitvi zakonodajalca so pri prostorskem načrtovanju pomembni in morajo biti upoštevani tako javni kot zasebni interesi, posege v prostor pa je treba načrtovati tudi z namenom ustvarjanja kakovostnih bivalnih razmer, varstva okolja in zdravja prebivalstva.
[11]
Odlok o PUP je v 45.b členu določal, da je v morfološki enoti 2A/16 izjemoma dopustna gradnja večstanovanjskih objektov le, če so za tako vrsto gradnje izpolnjeni prostorski izvedbeni pogoji (če se objekti po velikosti in obliki skladajo s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti, če se skladajo s prevladujočim morfološkim vzorcem naselja in če je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje). V tem postopku torej ni šlo le za izpolnitev nekih splošnih pogojev v javnem interesu, temveč za izpolnitev konkretnih prostorskih izvedbenih pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni, da bi omogočali to vrsto gradnje. Namen 45.b člena Odloka o PUP je bil torej zagotovitev kakovostnih bivalnih razmer, sožitja v neposredni soseski in spoštovanja načina uživanja lastninske pravice tudi lastnikom stanovanjskih objektov na območju načrtovane gradnje. Zato stališče Upravnega sodišča, da pritožnika nimata pravnega interesa za uveljavljanje ugovorov, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za umestitev gradnje v prostor iz 45.b člena Odloka o PUP, ker so ti pogoji namenjeni samo varovanju javne koristi, krši pravici iz 22. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave.
15. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič
ter sodnice in sodnik dr. Dunja Jadek Pensa,
mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sodnik dr. Mitja
Deisinger je bil pri odločanju izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Jadek Pensa, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
⇒
[1]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996 (OdlUS V, 182), št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 (OdlUS V, 184) in št. Up-29/98 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 243).
[2]
M. Pavčnik, Teorija prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 157.
[3]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11; 17. točka obrazložitve).
[4]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/07, Up-249/06 z dne 17. 5. 2007, Uradni list RS, št. 46/07, in OdlUS XVI, 28.
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09 (17. točka obrazložitve).
[6]
E. Kerševan, Uprava in sodni nadzor, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 82.
[7]
Prav tam, str. 81.
[8]
Z uveljavitvijo Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (Uradni list RS, št. 78/10, 53/12 in 9/13) je Odlok o PUP prenehal veljati.
[9]
V sodbi št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008 je Upravno sodišče ocenilo, da društvo ne more svojega pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izpeljevati iz konkretnih interesov fizičnih oseb – članov društva, ki jih imajo kot lastniki nepremičnin, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank.
[10]
V sodbi št. IV Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2009 je Vrhovno sodišče ocenilo, da tožniki v postopku za izdajo dovoljenja za poskusno obratovanje nimajo položaja stranke v postopku.
[11]
Glej Predlog zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), Poročevalec DZ, št. 132/06 z dne 24. 11. 2006.
Up-741/12-22
11. 9. 2015
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa
1. Z večinsko odločbo se nisem mogla strinjati, ker razlogi, na katerih temelji očitek kršitve pravic iz 22. in 23. člena Ustave, niso postavljeni v okvir subjektivnega koncepta upravnega spora.
2. V celoti se sicer strinjam s splošnim izhodiščem večinske odločbe, da normam prostorskega urejanja[1] ni mogoče odrekati vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa tudi varstvo zasebnega interesa. Povsem očitno se mi zdi zato, da bi bila podana kršitev pravic iz 22. in 23. člena Ustave, če bi bilo stališče o pomanjkanju pravnega interesa tožnika, ki je v upravnem postopku nastopal v vlogi stranskega udeleženca in ki bi izpodbijal gradbeno dovoljenje zaradi neskladja z materialnimi pravili o gradnji, utemeljeno samo na predpostavki, da se s temi pravili varuje le javni interes.
3. Vendar nosilno stališče izpodbijane sodbe, na katerem je utemeljena presoja o pomanjkanju pravnega interesa pritožnikov (ki sta v upravnem postopku nastopala v vlogi stranskega udeleženca) ne temelji na takem (zmotnem) posplošenju, temveč na ovrednotenju konkretnih tožbenih trditev. To stališče se namreč glasi: "[…] tožbene navedbe se nanašajo izključno na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi." Stališče, ki se sklicuje na tožbene trditve,
je
odgovor na konkretne tožbene trditve v tožbi. Zavzemala sem se zato, da se ga tako tudi razume: v kontekstu tožbenih trditev (te so v izpodbijani sodbi po moji oceni pravilno povzete, tožba pa je bila tudi priložena ustavni pritožbi).
4. Za večino so bile bistvene (le) tožbene trditve, povzete v 13. točki obrazložitve: da gradbena parcela, ki meji na njuno nepremičnino, ni dovolj velika za tako vrsto gradnje, ker je v celoti pozidana, da ni zelenih površin, da ni dovolj parkirnih mest za 75 stanovanj in da po sporni parceli poteka javni promet. Osredotočam se zato nanje in predvsem na ožji tožbeni kontekst, v katerem so bile podane.[2] Iz tega uvodoma sledi, da "tožeči stranki vlagata tožbo zoper […] izpodbijano gradbeno dovoljenje primarno zaradi kršitve materialnih predpisov o gradnji." S tem sta pritožnika izrecno in nedvoumno opredelila, zakaj vlagata tožbo zoper gradbeno dovoljenje in zadostila zahtevi 30. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1). V nadaljevanju sta ta razlog utemeljila: (1) z očitkom, da je zmotna presoja organa, da je pozidanost manjša kot 40-odstotkov,[3] in (2) dvomom v verodostojnost prometnega soglasja.[4] To svoje mnenje sta podprla med drugim s trditvami, ki so izpostavljene v 13. točki večinske odločbe (in so zgoraj povzete).
5. Vendar pritožnika v zvezi s temi trditvami nista opozarjala na vpliv na izvrševanje lastninske pravice na svoji nepremičnini. Logično je zato, da vpliva tudi nista konkretizirala z motnjami, ki bi jih sama štela za problematične z vidika uživanja svoje lastninske pravice. Sta pa v nadaljevanju opozarjala na negativen vpliv načrtovane gradnje na kvaliteto bivanja v njuni nepremičnini zaradi problema osončenja.[5] Zdelo se mi je zato očitno, da sta pritožnika, ki ju je zastopal odvetnik, v tožbi razlikovala med (1) kršitvijo materialnih pravil o gradnji in (2) vplivom kršitev v zvezi z umestitvijo načrtovanega objekta v prostor na kvaliteto njunega bivanja ter s tem na tiste prekomerne emisije načrtovane gradnje na njun objekt, ki so po njunem prepričanju varovane v okviru pravil o gradnji. A naj spomnim, s trditvami, ki so bile bistvene za večino, sta utemeljila le svoje očitke o kršitvi materialnih pravil o gradnji objektov. V tem kontekstu, torej kot odgovor na tako opredeljeni razlog za tožbo, lahko razumem zgoraj povzeto nosilno stališče izpodbijane sodbe o odrekanju pravnega interesa pritožnikoma. Kakršno vprašanje, tak odgovor. In v tem tudi vidim problem. Zakaj?
6. Način uresničevanja pravic do izjave in sodnega varstva v sodnem postopku bolj ali manj podrobno ureja zakon (primerjaj drugi odstavek 15. člena Ustave). Tudi v obravnavanem primeru. ZUS-1 med obvezne sestavine tožbe (prim. prvi odstavek 30. člena ZUS-1) umešča zahtevo, da mora tožnik v tožbi navesti, zakaj toži. Tožnikovo trditveno breme, če je v upravnem postopku nastopal v vlogi stranskega udeleženca, je tako tudi, da pojasni, zakaj meni, da mu je z upravnim aktom kratena na zakon oprta njegova neposredna osebna korist.[6]  Šele prepričljive trditve o tem opredelijo temelj, razlog teka sodnega postopka.[7] Če naj se v upravnem sporu udejanja tožnikova zahteva za varstvo njegovega zasebnega interesa, njegovih subjektivnih pravic, ni potrebe, da sodišče o zakonitosti izpodbijanega upravnega akta presoja po uradni dolžnosti.[8] Tožbene trditve zato odločilno začrtajo okvir upravnega spora. Pooblastil sodišču, da bi ta okvir sodišče lahko kar samo razširilo, v zakonu ne najdem. Zato delim stališče teorije, da je sodišče vezano na tožbene razloge stranke.[9] Skladno subjektivnemu konceptu upravnega spora, uveljavljenem v našem pravnem redu,[10] sta tako, kot razumem, omejena legitimacija za nastopanje v upravnem sporu (izključeni so posamezniki, ki ne varujejo lastnih pravic in pravnih interesov),[11] pa tudi obseg presoje sodišča.
7. V zakonu tako ne najdem pooblastila sodišču, da po uradni dolžnosti presoja o zakonitosti izpodbijanega akta, če je presodilo, da tožnik, ki je v upravnem postopku nastopal v vlogi stranskega udeleženca, ni zmogel trditvenega bremena o pravnem interesu za izpodbijanje zakonitosti upravnega akta. Dvomim tudi, da ima sodišče pooblastilo, da onkraj tožbenih trditev tožbe, ki jo je vložil posameznik z vlogo stranskega udeleženca v upravnem postopku, na lastno iniciativo išče pravno pomembne razloge za tožbo tako, da na primer (1) samo ovrednoti, da imajo nekatere izmed očitanih kršitev abstraktnih pravil o gradnji pri izdaji upravnega akta v življenju vpliv prav na izvrševanje tožnikove lastninske pravice, (2) ta vpliv samo po lastnih kriterijih konkretizira ter nato (3) samo v tej svoji presoji prepozna tožnikov resnični razlog za vložitev tožbe in (4) s tem pravno pomembno obvezno sestavino v tožbi.
8. Menila sem zato, da je vprašanje, ali sta pritožnika zmogla tožbeno trditveno breme glede njunega pravnega interesa, treba obravnavati ločeno od vprašanja, kakšen pomen bi bilo, poleg izrecno izraženega, mogoče pripisati konkretnim tožbenim trditvam, ali drugače, ločeno od vprašanja o pomenih, ki bi jih tožbenim trditvam lahko vtisnilo sodišče samo. To breme jima jasno in nedvoumno nalaga ZUS-1, celo v obliki zapovedi obvezne sestavine tožbe. Kot razumem, je ključno, ker bi z njim, seveda s svoje perspektive, opredelila svojo (prizadeto) pravno korist – to je razlog za tožbo, ki je lahko relevanten v subjektivnem konceptu upravnega spora. V subjektivnem konceptu upravnega spora
je
(v izhodišču) pomembna zasebna perspektiva. Šele, če sodišče presodi, da je z njo utemeljena pravna korist posameznika, bo odločalo o zakonitosti upravnega akta. V tem postopku bi bilo, kot razumem, zato treba odgovoriti na vprašanje, ali nosilno stališče izpodbijane sodbe na preveč utesnjujoč način – formalistično razlaga določbe zakona, ki opredeljujejo način uveljavljanja pravic posameznikov v upravnem sporu in med katere sodi tudi zapoved o obveznih sestavinah tožbe in s tem opredelitev prizadetosti pravne koristi z izpodbijanim upravnim aktom. Vse to se mi je zdelo odločilno za odločitev o ustavni pritožbi, pa tudi širše pomembno. Odločilno zato, ker, kot razumem, je bilo upravno sodišče zaradi subjektivnega koncepta upravnega spora vezano na tožbene trditve in le na njih je smelo opreti svojo presojo o obstoju pravnega interesa.
9. Širši pomen predstavljenih razmislekov vidim v naslednjem. Iskanje odgovora na vprašanje, ali je bila razlaga določb ZUS-1 preveč utesnjujoča, bi neizogibno izluščila dilemo, ki jo večinska odločba, če jo pravilno razumem, pravzaprav že rešuje. Gre za dilemo, ki jo strnjeno izražam z vprašanjem: ali je v zadevah izdaje gradbenega dovoljenja sploh smiselno nalagati trditveno breme glede pravnega interesa tožniku, ki je mejaš in ki očita gradbenemu dovoljenju, da pri opredelitvi izvedbenih pogojev temelji na kršitvah materialnih predpisov o gradnji v zvezi s postavitvijo objekta v prostor? Ovrednotenje konkretnih tožbenih trditev v večinski odločbi morda nakazuje, da to trditveno breme tožnika – mejaša ni smiselno in je zato odveč. Če poenostavim, poleg pravila o obvezni sestavini tožbe v ZUS-1 se vpeljuje (še) očitnostni kriterij. Ta izhaja iz širokega območja varovanja zasebnega v javnem, to je iz široke opredelitve spektra zasebnega interesa, ki ga po večinskem stališču varuje (abstraktno) pravilo. Gre za varstvo kakovostnih bivalnih razmer, sožitja v neposredni soseski in načina uživanja lastninske pravice (prim. 14. točko večinske obrazložitve). Tvegam oceno, da pritožnika v tožbi nista izhajala iz tako širokega območja varovanja zasebnega interesa. Sicer vpliva na kakovost bivanja ne bi bila zreducirala na problem osončenja. Brez tako široko razumljenega območja varovanja zasebnega v javnem pa se, kot razumem, prepletenost zasebnih in javnih interesov v obravnavanem primeru niti ne bi mogla zliti do te mere, da bi v povzetih tožbenih trditvah lahko hkrati kot očitne prepoznali trditve o kršitvah zasebnega interesa konkretnega stranskega udeleženca. Očitne do te mere, da je v bistvu odveč konkretnemu tožniku nalagati, da v tožbi obrazloži, da bo zaradi nameravane in dovoljene gradnje drugemu prikrajšan pri izvrševanju svoje lastninske pravice ter da to svoje prikrajšanje tudi konkretizira. Pristop večinske odločbe je zato, kot razumem, pomemben na načelni ravni. Tudi zaradi vsebine opredelitve območja varovanja zasebnega interesa v okviru javnega interesa.
10.
Sklep
. Ne zavzemam se za omejevanje ali morda celo odklanjanje sodne kontrole nad zakonitostjo odločanja upravnih organov. Prav nasprotno. Vendar, ureditev sodne kontrole naj zagotavlja učinkovit nadzor (med drugim) nad dolžnim varstvom pravnih koristi posameznikov v postopkih, v katerih državni organi odločajo o pravicah drugih posameznikov. Široko zasnovana sodna kontrola, ki bi vključevala pooblastila sodiščem, da o zakonitosti upravnih aktov odločajo po uradni dolžnosti, bi zaradi preobremenjenosti sodišč slej ko prej ostala v življenju neizvedljiva. Logično se mi zdi zato, da je sodna kontrola za tožnike, ki so v upravnem postopku nastopali v vlogi stranskega udeleženca, omejena na tiste primere, v katerih so bili sami sposobni prepričljivo utemeljiti, da tožbo vlagajo zaradi prizadetosti (in posledično varstva) svojih pravnih koristi. Pri tem ne morem spregledati učinka tako opredeljenega položaja tožnika v zakonu v razmerju do prizadete stranke in drugih, na katere bo neizogibno učinkovala sodba o nezakonitosti upravnega akta in na primer njegova odprava. Zato ni pomembno le z vidika učinkovitosti sodnega nadzora, da svoja zasebna prikrajšanja konkretizira tožnik. To tožnikovo breme se mi zdi posebej pomembno zaradi udejanjanja pravno zagotovljene nepristranskosti sodišča. Zadržana sem bila zato do stališča, po katerem naj sodišče samo in zato nujno po svojih kriterijih vtisne v konkretne tožbene trditve še pomen varstva tožnikovih zasebnih pravnih koristi ter na ta način opredeli pooblastilo za presojo o nezakonitosti upravnega akta v konkretnem upravnem sporu.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
⇒
[1] Med katere sodi tudi 45.b člen Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko enoto V1 Rudnik (Uradni list SRS, št. 6/88 in 18/88, ter Uradni list RS, št. 40/92, 9/95, 11/95, 63/99, 28/2000 in 102/01, v nadaljevanju Odlok o PUP), ki je bil odločilen v obravnavani zadevi.
[2] Zaradi predstavitve vsebine tožbe na tem mestu dodajam naslednje. Prvič, pritožnika sta trdila, da je (1) objekt zgrajen v nasprotju s prisilnimi predpisi, zlasti Zakonom o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15) in Odlokom o PUP, in da (2) že zgrajeni objekt "prekomerno emitira nedopustne vplive na objekt tožnikov." Teh trditev ne morem razumeti drugače, kot da se nanašajo na (že) zgrajeni objekt in ne na gradbeno dovoljenje, ki je bilo predmet izpodbijanja s tožbo v predmetnem upravnem sporu. Zdi se mi zato, da ne morejo biti pomembne za razumevanje utemeljitve pravnega interesa pritožnikov za izpodbijanje gradbenega dovoljenja. Enako velja za očitka, da je objekt zgrajen "v bistvenem delu povsem zunaj gradbenih gabaritov," s čimer sta pritožnika opozarjala na problem, da so odmiki v resnici manjši, kot so navedeni, in da "ob objektu ni dovolj parkirnih mest." Drugič, pritožnika sta navedla tudi, da sporna zgradba "kaže velik vpliv na kvaliteto bivanja" in da je napačno stališče upravnega organa, da je vpliv zgradb ustrezen. Vendar, naj poudarim, na tem mestu (6. točka tožbe) sta opozarjala izključno na problem osončenja. S tem sta pritožnika utemeljila, zakaj vlagata tožbo zoper gradbeno dovoljenje, zato zadostila zahtevi iz 30. člena ZUS-1 in utemeljila pravni interes za izpodbijanje gradbenega dovoljenja. Sodišče jima v izpodbijani sodbi ob presoji teh trditev ni odreklo pravnega interesa. Prav nasprotno. Iz razlogov izpodbijane sodbe sicer sledi, da pritožnika nista bila uspešna; vendar ne zaradi pomanjkanja pravnega interesa, temveč zaradi splošnosti trditev. To stališče ni bilo podlaga za utemeljitev kršitve pravic iz 22. in 23. člena Ustave.
[3] V tožbi je podrobno opisano, zakaj pritožnika menita, da je zmotno stališče organa, da je pozidanost manjša od 40-odstotkov; med drugim s trditvami, da je kot nezazidani del upoštevana preko parcele speljana kategorizirana javna cesta, da je prometni režim slab, da je objekt s prizidki zasedel celotno gradbeno parcelo, da ni zelenih površin, da je projektant definiral parkirna mesta kot zelene površine.
[4] Tožnika sta izrazila dvom o verodostojnosti prometnega soglasja, ker da bi bilo potrebno spoštovati kriterij 1,5 parkirnega mesta na stanovanje in zato zagotoviti od 100 do 115 parkirnih mest. V tožbi je pojasnjeno sicer še, zakaj naj ne bi bil izpolnjen pogoj skladnosti z morfološkim vzorcem naselja.
[5] Prim. tekst za "drugič" v opombi 2.
[6] V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 701.
[7] Sodišče zavrže tožbo (med drugim), če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravne koristi – prim. 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1.
[8] Upravno sodišče pazi po uradni dolžnosti na ničnost upravnega akta(prim. 2. stavek v drugem odstavku 37. člena ZUS-1). Ta dolžnost sodišča je izjema, ki za obravnavani primer ni pomembna. Kot izjema potrjuje pravilo, da uradnega preizkusa sodišča (praviloma) ni.
[9] V. Androjna, E. Kerševan, nav. delo, str. 643.
[10] Iz prvega odstavka 157. člena Ustave sledi, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi (med drugim) državni organi odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij (če ni za določeno zadevo z zakonom predvideno drugo sodno varstvo). Skladna tej opredelitvi je vsebina prvega odstavka 2. člena ZUS-1.
[11] Primerjaj V. Androjna, E. Kerševan, nav. delo, str. 643.