U-I-164/13
Natisni
Opravilna št.:
U-I-164/13
Datum odločitve:
10. 6. 2015
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 46/2015
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2015:U.I.164.13
Akt:
Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) (ZFO), 3. in 4. odst. 6. čl., 11. čl., 12. čl., 13.a čl., 14. čl., 1. odst. 15. čl., 23. čl.
Izrek:
Tretji in četrti odstavek 6. člena, 11., 12., 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) niso v neskladju z Ustavo.
Zahteva za oceno ustavnosti 23. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Člen 23 Zakona o financiranju občin je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem spremenjen. Če Ustavno sodišče v okviru presoje predpisa, ki ne velja več, na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču ugotovi, da je zakonska določba v neskladju z Ustavo, ima taka ugotovitev učinek razveljavitve, ki učinkuje le za naprej. Ker je novi 23. člen Zakona o financiranju občin uveljavil podobno ureditev, kot je bila vsebina izpodbijanega člena, morebitna ugotovitev, da prej veljavna zakonska določba ni bila v skladu z Ustavo, na položaj občin ne bi mogla vplivati. Zato izpodbijana določba ne posega v ustavni položaj in pravice občin.
Naloge občin, katerih stroški se upoštevajo za ugotovitev primerne porabe občine (z zakonom določene naloge občine), 11. in 12. člen Zakona o financiranju občin našteje po področjih in z uporabo generalne klavzule "druge naloge, določene z zakonom". S tem zagotovi, da se vse naloge občin lahko določajo le z zakoni. Njihova vsebina in obseg ter iz tega izhajajoči upoštevni stroški temeljijo na podatkih o tekočih odhodkih in tekočih transferih za te naloge, ki so jih občine dolžne pošiljati ministrstvu, pristojnemu za finance. Zakon glede na to naloge občin določa jasno in določno. Podatki o tekočih odhodkih in tekočih transferih za naloge občin so tudi okvir za delovanje Vlade in reprezentativnih združenj občin pri sklepanju Dogovora o določitvi povprečnih stroškov za financiranje občinskih nalog, pa tudi za izdajo Uredbe o metodologiji za izračun povprečnine in za njen konkretni izračun iz 12. člena Zakona o financiranju občin. Dogovor o določitvi povprečnih stroškov za financiranje primerne porabe zagotavlja sodelovanje in vplivanje občin pri odločitvah države, ki se nanašajo na položaj občin, in podpira njihovo ustavno določeno avtonomijo.
Občine kot članice reprezentativnih združenj vplivajo na odločitve teh združenj v skladu z njihovimi notranjimi akti. Sistem financiranja občin v fazi določitve povprečnine pomeni določanje agregatnih vrednosti javnih sredstev za financiranje nalog občin, določenih z zakoni, in obsega sredstev primerne porabe za posamezne občine. Vloga stališč reprezentativnih združenj občin v izpodbijani ureditvi zato ne ogroža uresničevanja lokalne samouprave in enakopravne obravnave posamezne občine, ampak, nasprotno, v okviru izpodbijanih določb 11. in 12. člena Zakona o financiranju občin zagotavlja sodelovanje občin pri oblikovanju izhodišč, da se zagotovi enakopravnost pri izvajanju nalog lokalne samouprave v vseh občinah.
Določitev primernega obsega primerne porabe in določitev prihodkov posamezne občine za njeno financiranje ohranjata neposredno navezavo vira teh sredstev (dohodnine) s posamezno občino in s tem položaj lastnega vira financiranja. Del teh sredstev se skladno z načelom solidarnosti lahko prerazporedi za uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v tistih občinah, ki nimajo tako visokih lastnih virov iz dohodnine, da bi lahko zagotovile financiranje primerne porabe na svojem območju. Člen 142 Ustave ne zahteva, da bi se pri posamezni občini zaradi prenizkih lastnih virov za financiranje primerne porabe najprej uporabila dodatna sredstva finančne izravnave iz državnega proračuna, sredstva iz solidarnostne izravnave pa le, če tudi dodana državna sredstva ne bi zadoščala. Zakon določa kriterij za opredelitev gospodarsko slabše razvitih občin kot razmerje med odmerjeno dohodnino na območju občine in obsegom sredstev, ki jih občina lahko pridobi na podlagi 14. člena Zakona o financiranju občin.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.7 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Proračunski in finančni vidiki.
Pravna podlaga:
Člen 142, Ustava [URS]
Člen 21, 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mestna občina Ljubljana
Datum vloge:
11. 6. 2013
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US30689
Dokument v PDF obliki:
U-I-164-13.pdf
287 KB
Prenesite datoteko
U-I-164/13-11
10. 6. 2015
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 10. junija 2015
odločilo:
1. Tretji in četrti odstavek 6. člena, 11., 12., 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) niso v neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti 23. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija 2., 7., 8., 9., 10., 11. in 14. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 57/08 – v nadaljevanju ZFO-1A), ker meni, da zakonodajalec ni izpolnil svojih obveznosti iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74). Glede na to naj v Zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06 – v nadaljevanju ZFO-1) ne bi odpravil ugotovljene neskladnosti z Ustavo ter škodljivih posledic, nastalih zaradi izvrševanja z Ustavo neusklajenega zakona. ZFO-1 naj bi glede na prej veljavno ureditev v Zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 32/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZFO) namreč bistveno zmanjšal obseg sredstev občin in s tem tudi obseg sredstev predlagateljice za uresničevanje ustavnih in zakonskih nalog. Tega naj ZFO-1A ne bi odpravil. Glede na to predlagateljica meni, da izpodbijani predpis posega v njen ustavni položaj in pravice. Predlaga, naj Ustavo sodišče razveljavi izpodbijano ureditev in do uskladitve sistema financiranja občin z Ustavo določi način izvršitve svoje odločbe tako, da se opre na ureditev, ki je veljala po ZFO.
2. Predlagateljica očita 7. in 8. členu ZFO-1A, da nedoločno urejata financiranje občin. V 7. členu ZFO-1A naj občinske naloge ne bi bile vsebinsko določno opredeljene in v posledici tudi ne z njimi povezani stroški, ki se upoštevajo pri določitvi sredstev primerne porabe občin.
[1]
To naj bi v nadaljevanju povzročalo neskladje z Ustavo tudi pri izračunu povprečnine
[2]
po 8. členu ZFO-1A. Predlagateljica meni, da bi moral tako naloge kot stroške, ki se v zvezi z njimi upoštevajo, določiti neposredno ZFO-1. Dodatno nedorečenost zakonske ureditve naj bi povzročal drugi odstavek 7. člena ZFO-1A, ki je za določitev povprečnih stroškov za financiranje nalog občin uvedel institut dogovora med Vlado in reprezentativnimi združenji občin (v nadaljevanju Dogovor). V postopku sklepanja Dogovora naj bi bil sporen tako položaj Vlade kot položaj reprezentativnih združenj občin, ker naj bi zaradi zakonsko nejasne določitve nalog lahko arbitrarno odločali o primernem obsegu sredstev za njihovo financiranje. Še posebej naj bi bil sporen položaj Vlade. Ta naj se pri sklepanju Dogovora ne bi mogla opreti na vsebinsko določno opredeljen zakon. Glede na to naj bi imela povsem proste roke pri odločitvi o višini sredstev za financiranje občinskih nalog, pa tudi pri tem, ali bo dogovor sploh sklenila ali ne. Izpodbijana ureditev naj bi tako dopuščala celo možnost, da način financiranja občin ne bo urejen. Sklepanje Dogovora naj bi zato utegnilo povzročiti, da obseg zagotovljenih sredstev ne bo skladen z obsegom nalog. Člen 8 ZFO-1A, ki določa sporočanje podatkov o tekočih odhodkih in transferjih občin ministrstvu, pristojnemu za finance, naj ne bi jasno določal, ali bo poseben zakon določil pošiljanje teh podatkov za vse naloge ali pa bo določil tudi seznam nalog, na katere se ti podatki nanašajo, kar bi navajalo na dodatni, kasnejši predpis. Predlagateljica meni, da sklenitev Dogovora ne more nadomestiti zakonodajalčeve dolžnosti, da financiranje občin uredi z zakonom na način, ki je skladen z Ustavo. Očita tudi, da je izračun povprečnine, ki je bistvenega pomena za določitev višine povprečnih stroškov, določen z uredbo Vlade, kar bi morala biti zakonska vsebina ali pa bi moral zakon določiti vsaj kriterije za določanje metodologije za ta izračun. Poleg tega naj bi izračun primerne porabe upošteval le financiranje tistih nalog občin, ki so opredeljene v zakonih, in ne tudi tistih, ki jih v skladu z Ustavo občine urejajo samostojno s svojimi statuti. Izpodbijana ureditev naj financiranja slednjih sploh ne bi zagotavljala. To naj bi pomenilo, da je izvajanje nalog, ki jih občine lahko urejajo samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, onemogočeno. Izpodbijani določbi ZFO-1A naj bi bili glede na vse našteto v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave ter z načeli lokalne samouprave iz 138. člena, prvega odstavka 140. člena in 142. člena Ustave.
3. Volja večine v reprezentativnem združenju občin po mnenju predlagateljice tudi sicer ne more biti garant in varuh izvajanja ustavnih določb o lokalni samoupravi, ker se lahko sprevrže v diktat večine nad manjšino. Tak položaj bi lahko povzročil neenako obravnavanje prebivalcev občin, ki so ostale v manjšini, četudi bi bilo število prebivalcev večje kot v občinah, ki so oblikovale potrebno večino za odločitev, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Predlagateljica opozarja, da v Republiki Sloveniji delujeta dve reprezentativni združenji občin, izpodbijana ureditev pa naj ne bi določala, s katerim od njiju naj Vlada sklene dogovor.
4. Predlagateljica izpodbija tudi z ZFO-1A uveden sistem financiranja zakonskih nalog občin iz dohodnine, še zlasti institut solidarnostne izravnave oziroma dodatne solidarnostne izravnave (2., 9., 10. in 11. člen ZFO-1A). Meni, da bi se glede na prvi stavek 142. člena Ustave moral delež pripadajoče dohodnine prilagajati konkretni občini in naj bi bil odvisen od višine sredstev, ki jih posamezna občina potrebuje za financiranje svojih dejanskih nalog. Pavšalna določitev 54 odstotkov dohodnine za financiranje primerne porabe občin iz 2. člena ZFO-1A naj bi bila zato v nasprotju z ustavno zahtevo, da mora zakonodajalec občinam primarno zagotoviti dovolj obsežne lastne vire občin za financiranje njihovih nalog. Členu 9 ZFO-1A, ki določa primeren obseg sredstev za financiranje primerne porabe in ki v drugem odstavku predvideva zmanjšanje tega obsega glede na izračunano primerno porabo občine, pa očita, da naj bi povzročal odvzem lastnih sredstev občine. Občina naj tako ne bi imela možnosti, da lastna sredstva porabi za lastne potrebe, to je za potrebe izvrševanja lokalne samouprave, ampak se ta v delu namenijo drugim občinam. Zaradi take ureditve naj bi z lastnimi viri občin dejansko razpolagala država. Predlagateljica meni, da takšna ureditev ne izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-24/07. Opozarja, da je v tej odločbi navedeno stališče, da je za uresničevanje lokalne samouprave odgovorna predvsem občina sama. Tega stališča naj izpodbijani zakon ne bi upošteval, saj nikjer ne določa dolžnosti občin, naj zagotovijo zadosten obseg sredstev za financiranje svojih nalog, preden bi bile upravičene do finančne izravnave. Glede na drugi stavek 142. člena Ustave predlagateljica meni, da so do finančne izravnave lahko upravičene le slabše gospodarsko razvite občine, v ta namen pa naj bi bila sredstva dolžna zagotoviti država. Šele če državna sredstva ne bi zadoščala za izvajanje občinskih nalog, bi po mnenju predlagateljice lahko prišlo do tega, da bi razliko pokrivale druge občine, skladno z načelom solidarnosti. Vendar pa naj izpodbijani zakon kriterijev za ugotavljanje stopnje razvitosti občin sploh ne bi predvideval. Meni, da so izpodbijane zakonske določbe glede na navedene očitke v neskladju s 138. in 142. členom Ustave.
5. Izpodbijani 14. člen ZFO-1A, ki ureja sofinanciranje investicij občin iz sredstev državnega proračuna,
[3]
naj prav tako ne bi v celoti izpolnil obveznosti, naloženih s citirano odločbo. Ureditev sofinanciranja investicij, kot so opredeljene z 21. členom ZFO-1, naj bi se namreč nanašala le na gradbena dela. To naj bi pomenilo, da izpodbijani 14. člen ZFO-1A ne ureja sofinanciranja vseh investicij, ki so opredeljene v 21. členu ZFO-1, kot naj bi zahtevala navedena odločba Ustavnega sodišča. Predlagateljica tako meni, da izpodbijana ureditev ne dopušča sofinanciranja investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine kot pomembnih socialnih ukrepov. Zato naj bi bila v neskladju z načelom socialne države iz 2. člena Ustave. Edina možnost sofinanciranja drugih stroškov, kot so gradbeni, naj bi izvirala iz pete alineje prvega odstavka 14. člena ZFO-1A, ki pa temelji na navodilih organa upravljanja sredstev kohezijske politike. Predlagateljica meni, da glede na načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave ni dopustno z navodili tega organa nadomestiti z zakonom določenih kriterijev. Ker prva alineja prvega odstavka 14. člena ZFO-1A dopušča med stroški, za katere lahko občina zahteva sofinanciranje, le nakup zemljišča, ne pa tudi druge oblike pridobitve zemljišč (npr. lizinške pogodbe, stavbna pravica), predlagateljica meni, da je s tem omejena svobodna gospodarska pobuda. Zato naj bi izpodbijana določba ogrožala lokalno samoupravo, kot jo določa 138. člen Ustave, in omejevala svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave.
6. Predlagateljica tudi zavrača trditev, da naj bi bil prej veljavni ZFO v neskladju z ustavnimi načeli lokalne samouprave in načeli Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Ocenjuje, da naj bi bila taka pavšalna trditev uporabljena zato, da bi bilo občinam onemogočeno opredeliti in zahtevati povračilo škode, ki naj bi jo povzročal novi ZFO-1. Poleg tega naj iz ZFO-1A ne bi izhajalo, kako je zakonodajalec v ureditvi prehodnega obdobja po uveljavitvi ZFO-1 upošteval že začete in predvidene projekte.
7. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da je zahteva neutemeljena. Niti z ZFO-1 niti z ZFO-1A naj ne bi bilo protiustavno poseženo v obseg prihodkov predlagateljice, ki naj ji glede na to tudi niso mogle nastati protipravne škodljive posledice. V letih izvrševanja ZFO-1A naj bi proračuni predlagateljice namreč kazali, da je svojo primerno porabo v celoti financirala s svojimi dohodki iz dohodnine in da ni bila udeležena pri sredstvih solidarnostne izravnave in tudi ni prejemala sredstev finančne izravnave iz državnega proračuna. Vlada opozarja, da iz citirane odločbe ne izhaja, da bi dejstvo, da naj bi predlagateljica imela po ZFO-1 manj sredstev kot po ZFO, že samo po sebi pomenilo protiustaven poseg v ustavna načela lokalne samouprave iz 142. in 138. člena Ustave.
[4]
8. Vlada meni, da 7. in 8. člen ZFO-1A jasno določata, katere naloge občin in z njimi povezani stroški so podlaga za izračun povprečnine. Naloge Zakon določa v 7. členu, v 8. členu pa določa podatke, ki se upoštevajo za ugotovitev povprečnih stroškov za financiranje teh nalog. Sporočanje teh podatkov naj bi občinam nalagal že zakon, ki ureja javne finance. Vlada meni, da je zakonska ureditev iz 7. člena in prvega odstavka 8. člena ZFO-1A vsebinsko natančna in ne dopušča niti spreminjanja nalog občin niti spreminjanja podatkov o stroških za te naloge z morebitnimi drugimi akti. Metodologija za izračun povprečnine naj bi urejala le tehnična vprašanja, v postopku njenega sprejemanja pa sodelujejo tudi občine. Izračuni naj bi bili podlaga za Dogovor o povprečnini, ki naj jo Vlada upošteva v predlogu državnega proračuna za naslednje obdobje. Vlada meni, da ureditev iz izpodbijanih določb zakona temelji na načelih financiranja lokalne samouprave, ki jih določa 9. člen MELLS, zlasti na načelu sorazmernosti med finančnimi viri in nalogami ter na načelu sodelovanja glede načina dodelitve prerazporejenih virov. Dolžnost Vlade in reprezentativnih združenj občin naj bi bila v tem, da skušajo doseči soglasje, ne drži pa navedba predlagateljice, da se povprečnina lahko določi samo s sporazumom.
[5]
Vlada pojasni, da je od višine povprečnine odvisna odločitev o delitvi javnofinančnih prihodkov, v danem primeru dohodnine, med državnim in občinskimi proračuni. Zato naj bi bilo v pristojnosti Vlade, da predlaga reprezentativnim združenjem občin uskladitev izračunane povprečnine, kakor tudi, da v primeru nestrinjanja teh združenj predlaga višino povprečnine Državnemu zboru v sprejetje neposredno s predlogom zakona o izvrševanju državnega proračuna. Poudarja, da imajo občine poleg dohodnine, s katero se financirajo obvezne naloge občin, ki jih določajo zakoni (t. i. primerna poraba), na razpolago še druge lastne vire. Te določata 6. in 7. člen ZFO-1, glede katerih pa zakon ne določa namena porabe in so torej občinski organi pri njihovi porabi povsem samostojni.
9. Vlada zavrača očitek predlagateljice, da naj bi zastopanje občinskih interesov prek reprezentativnih združenj občin povzročalo neenakopravno obravnavo občin, ki bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izračunano povprečnino za prihodnje proračunsko leto naj bi na podlagi tretjega odstavka 8. člena ZFO-1A prejele v mnenje vse občine. Poudarja, da so združenja občin po
Zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) tiste ustanove občin, katerih namen je zagotavljati interese lokalne samouprave, notranja razmerja v združenjih pa urejajo ustanoviteljice samostojno. Vlada meni, da se skladnost financiranja občin z drugim odstavkom 14. člena Ustave ocenjuje z vidika enakopravnosti prebivalcev glede financiranja nalog, ki jih zanje zagotavljajo občine.
10. Po mnenju Vlade tudi ureditev iz 2., 9., 10. in 11. člena ZFO-1A ni protiustavna in naj bi uveljavila usmeritve iz
citirane
odločbe Ustavnega sodišča.
[6]
Tako 2. člen ZFO-1A določa, kolikšen delež vplačane dohodnine je vir financiranja občin, nadaljnji izpodbijani členi pa opredeljujejo merila za določitev prihodkov od dohodnine, ki pripadajo posamezni občini. Temeljno merilo za ugotovitev potrebnega obsega prihodkov od dohodnine posamezne občine določa 9. člen ZFO-1A, in sicer kot izračun primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe. Dvostopenjsko določanje pripada sredstev iz dohodnine,
[7]
plačane od zavezancev z območja občine, naj bi zagotavljalo po eni strani neposredno povezanost sredstev iz tega vira z območjem občine in z njenimi prebivalci, po drugi strani pa solidarnostno izravnavo med občinami, po kateri prejmejo dodatna sredstva iz tega občinskega vira (dohodnine) tiste občine, katerih neposredni prihodki iz dohodnine so nižji od izračunanega obsega njihove primerne porabe. Merila za določitev sredstev dohodnine, ki pripadejo posamezni občini, naj bi bila z zakonom določen ukrep za izravnavo učinkov neenake porazdelitve prihodkov od dohodnine v razmerju do stroškov opravljanja nalog, ki ga predvideva peti odstavek 9. člena MELLS.
V
lada meni, da 10. člen ZFO-1A jasno določa sistem delitve sredstev iz dohodnine kot občinskega vira po posameznih občinah za financiranje njihove primerne porabe in da skupaj z 9. in 11. členom ZFO-1A zagotavlja izvajanje lokalne samouprave, kot jo določata 138. in 140. člen Ustave.
11. Vlada zavrača tudi očitke o protiustavnosti 14. člena ZFO-1A. Pojasnjuje, da je s to ureditvijo določen delež posamezne občine v sredstvih državnega proračuna iz drugega odstavka 21. člena tega zakona. Navaja, da ta določba neposredno določa obseg sredstev, ki ga posamezna občina lahko pridobi, namene porabe in postopek, tako da se dodeljevanje sredstev za sofinanciranje posameznega občinskega projekta izvaja neposredno na podlagi zakona. Ureditev iz pete alineje prvega odstavka 14. člena ZFO-1A naj bi bila skladna z ureditvijo koriščenja sredstev skladov Evropske unije in se po vsebini nanaša na sredstva, namenjena za dodatno sofinanciranje projekta, za katera občina želi pridobiti sredstva sklada Evropske unije. Ta ureditev naj ne bi posegala v pristojnost občine, da v okviru svojih nalog načrtuje in izvaja razvojne načrte za zadovoljitev različnih potreb in interesov svojih občanov, za katera se namenja lastna sredstva občin, sredstva iz njihove zadolžitve in sredstva iz državnega proračuna, če so za slednje izpolnjeni pogoji.
12. Mnenje Vlade je bilo poslano predlagateljici, ki se o njem ni izjavila.
B. – I
.
13. Predlagateljica izpodbija 2., 7., 8., 9., 10., 11. in 14. člen ZFO-1A. Z uveljavitvijo ZFO-1A so navedene določbe postale tretji in četrti odstavek 6. člena, 11. člen, 12. člen, 13.a člen, 14. člen, prvi odstavek 15. člena in 23. člen ZFO-1. Zato je Ustavno sodišče štelo, da so izpodbijane navedene določbe ZFO-1.
14. Občina lahko na podlagi 91. člena ZLS vloži zahtevo za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov države, če ti posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Ker izpodbijane določbe ZFO-1 urejajo sistem financiranja občin in s tem vplivajo na obseg in višino lastnih sredstev občin za financiranje njihovih izvirnih nalog, je procesna predpostavka iz 91. člena ZLS izpolnjena.
15. V času postopka pred Ustavnim sodiščem je bil s 3. členom Zakona o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin (Uradni list RS, št. 14/15 – v nadaljevanju ZUUJFO) spremenjen 23. člen ZFO-1. To pomeni, da je izpodbijani 23. člen ZFO-1 v dotedanji vsebini prenehal veljati. Ustavno sodišče praviloma presoja veljavne predpise. Če je med postopkom pred Ustavnim sodiščem zakon v izpodbijanem delu prenehal veljati, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Predlagateljica splošno navaja, da ZFO-1A ni odpravil škodljivih posledic izvrševanja protiustavnega ZFO-1, ki naj bi jih prestavljala odvzeta sredstva glede na prej veljavni zakon, zlasti tista, ki naj bi izvirala iz protiustavno določenega prehodnega obdobja v 38. členu ZFO-1 v zvezi z že začetimi projekti občin.
16. Če Ustavno sodišče v okviru presoje na podlagi 47. člena ZUstS ugotovi, da je zakonska določba v neskladju z Ustavo, ima taka ugotovitev učinek razveljavitve.
[8]
Ta učinkuje le za naprej. Zato 23. člen ZFO-1, ki je z uveljavitvijo ZUUJFO prenehal veljati, na ustavni položaj in pravice predlagateljice ne more vplivati. Poleg tega glede na predlagateljičine splošne navedbe o škodljivih posledicah tudi ni jasno, ali je 23. člen ZFO-1 z zatrjevanimi protiustavnimi posledicami, očitanimi ZFO-1, sploh povezan. Glede na to je Ustavno sodišče zahtevo v delu, ki se nanaša na 23. člen ZFO-1, zavrglo (2. točka izreka).
17. Navedb predlagateljice, da izpodbijani zakon posega tudi v njen položaj Ljubljane kot glavnega mesta Republike Slovenije, in s tem povezanega očitka o neskladju izpodbijanega zakona z 10. členom Ustave Ustavno sodišče ni presojalo. Naloge in položaj Ljubljane kot glavnega mesta ureja Zakon o glavnem mestu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 22/04 in 110/09 – v nadaljevanju ZGMRS), ki ga predlagateljica ne izpodbija.
[9]
B. – II.
18. Ustavno sodišče se je že opredelilo do vprašanja, kakšen sistem financiranja občin od zakonodajalca zahteva 142. člen Ustave, ki je z vidika določitve lastnih virov občin strožji od MELLS
[10]
in med lastne vire ne dopušča upoštevati tudi dodeljenih virov iz državnega proračuna.
[11]
Zakonodajalec mora sistem urediti tako, da lahko prebivalci občine uresničujejo lokalno samoupravo, da obstaja sorazmerje m
ed prihodki posamezne občine ter njenimi ustavnimi in zakonskimi nalogami, kar zahteva tudi načelo sorazmernosti iz 9. člena MELLS. Sistem financiranja mora občinam zagotavljati tolikšen obseg sredstev, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog.
[12]
Ustavno sodišče je ponovno poudarilo svoje stališče, da mora zakonodajalec presojo kriterija primernosti določenega sistema financiranja lokalnih skupnosti opreti na značilnosti "abstraktne" občine in ne na posamezno občino, in sicer tako, da bo sistem ustrezal večini občin.
[13]
Zakonodajalec ima torej na voljo več dopustnih pristopov k ureditvi sistema financiranja občin, pri tem pa ni zavezan k neposrednemu upoštevanju vseh položajev v vseh občinah. Zato niso utemeljeni očitki predlagateljice, ki pomenijo težnjo po določanju zakonskih kriterijev za neposredno določitev obsega potrebnih sredstev za izvajanje z zakonom določenih nalog za vsako posamezno občino glede na njene "dejanske potrebe".
19. V odločbi št. U-I-24/07 je Ustavno sodišče posebej poudarilo, da je za izvrševanje lokalne samouprave odgovorna predvsem občina sama – na temelju prizadevanj lastnega prebivalstva in gospodarstva.
[14]
Predlagateljica očita, da izpodbijani zakon tega stališča ne upošteva. Razlaga si ga tako, da viri za financiranje primerne porabe, do katerih je po zakonu posamezna občina upravičena, pripadejo neposredno njej, četudi so višji, kot jih za ta namen potrebuje. Zato naj bi po njenem mnenju z izpodbijano ureditvijo država posegala v lastne vire občin oziroma jih celo odvzemala. Vendar predlagateljica ne upošteva dejstva, da na financiranje občin poleg ustavnega načela funkcionalne in finančne avtonomije občin vplivajo še druga ustavna načela. Ustavno sodišče je prav v odločbi št. U-I-24/07 posebej opozorilo, da na financiranje z zakonom določenih nalog občin vplivata tudi načeli solidarnosti in enakosti pred zakonom. Navedlo je, da lahko na ta način finančno-materialna sestavina lokalne samouprave tudi v razvojno zapostavljenih, šibkejših občinah prebivalcem uspešno zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na njihovo gmotno stanje in družbeni položaj.
[15]
Zato so očitki, ki temeljijo zgolj na upoštevanju položaja ene oziroma posamezne občine in zato na strogem vezanju lastnega vira za primerno porabo izključno le na posamezno občino, neutemeljeni.
20. Predlagateljica izpodbija določbe ZFO-1, ki se nanašajo na zakonske kriterije in postopke za določitev sredstev primerne porabe občin in primernega obsega teh sredstev za posamezno občino. Sredstva primerne porabe so v sistemu financiranja občin, kot ga določa ZFO-1, namenjena financiranju nalog, ki jih mora občina opravljati na podlagi zakonov in v obsegu, ki so določeni z zakoni. Očitno je torej, da niso namenjena financiranju drugih nalog občin. Zato je treba zavrniti očitek, da izpodbijana zakonska ureditev ne omogoča izvrševanja lokalne samouprave, ker naj ne bi upoštevala nalog, ki jih občine lahko določijo same. Predlagateljica je namreč spregledala, da ima v ta namen na voljo vse druge lastne vire, kot so določeni v 6. členu ZFO-1, in da je delež iz dohodnine namenjen za financiranje primerne porabe, to je z zakonom določenih občinskih nalog. Le za ta sredstva izpodbijani zakon predvideva postopek določitve (primernih) sredstev za financiranje primerne porabe, vključno s solidarnostno izravnavo. Kolikor pa je ta očitek izraz mnenja predlagateljice o primernejšem sistemu financiranja občin, pa ni ustavnopravno upošteven.
21. Predlagateljica očita zakonodajalcu, da nikjer ne ureja posebnega položaja mestnih občin, s čimer naj bi kršil 141. člen Ustave. Kolikor se ta očitek nanaša na ZFO-1, ki ureja sistem financiranja občin, je očitno, da ne gre za zakon, s katerim naj bi se urejal posebni položaj mestnih občin. Posebnega financiranja mestnih občin 141. člen Ustave ne zahteva. Financiranje nalog mestnih občin, ki jih te občine opravljajo kot svoje, je v ZFO-1 obseženo z ureditvijo primerne porabe. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ta očitek zavrnilo kot očitno neutemeljen.
B. – III.
22. Poleg navedenega p
redlagateljica na izpodbijane določbe ZFO-1 naslavlja dva sklopa ustavnopravnih očitkov. Prvi izhaja iz ocene, da ZFO-1 nezadostno določa način financiranja občin in se nanaša na ureditev iz 11. in 12. člena tega zakona. V navedenih členih ZFO-1
ureja naloge občin in stroške v zvezi z njimi, ki se upoštevajo pri ugotovitvi primerne porabe, ter povprečnino.
23. Predlagateljica svoj očitek utemeljuje s trditvijo, da je zakonodajalec ponovno vsebinsko nedoločno opredelil občinske naloge. To naj bi bilo razlog, da naj niti Vlada niti reprezentativna združenja občin ne bi imela zakonske podlage za ugotavljanje primernega obsega sredstev za financiranje zakonskih nalog občin in za izračun povprečnine z Dogovorom. Zato naj bi pri tem delovali arbitrarno. Vlada naj iz istega razloga ne bi imela z zakonom določenih pooblastil za svoje delovanje v postopku sklepanja Dogovora, zakon pa naj tudi ne bi določal meril za sprejetje uredbe za izračun povprečnine. Predlagateljica ocenjuje, da nova ureditev ni bistveno različna od ureditve, za katero je Ustavno sodišče že ugotovilo neskladje z Ustavo. Glede na te očitke je treba presoditi o naslednjih ustavnopravnih vprašanjih, in sicer: ali je ureditev občinskih nalog v ZFO-1 dovolj določno urejena (načelo jasnosti in določnosti pravnih norm), ali ima Vlada za delovanje v postopku ugotavljanja povprečnih stroškov za financiranje občinskih nalog v zakonu opredeljen okvir (legalitetno načelo) ter ali sam Dogovor morda povzroča obstoj obeh navedenih ustavnih spornosti izpodbijane ureditve.
24.
Zapoved jasnosti in določnosti predpisov kot eno od načel pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in pravnimi subjekti urejajo s splošnimi pravnimi normami tako, da je zanje delovanje države oziroma njenih organov vnaprej znano, pregledno in predvidljivo, kar pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012, Uradni list RS, št. 22/12). Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon (načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave) pa izključuje možnost, da bi izvršilna veja oblasti brez zakonskih okvirov samostojno urejala tudi vprašanja, ki spadajo v polje zakonodajalca (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/12 z dne 9. 5. 2013, Uradni list RS, št. 47/13).
25. Prvi odstavek 11. člena ZFO-1 našteva naloge občin po glavnih vsebinskih področjih, zadnja alineja tega odstavka pa vsebuje generalno klavzulo: "opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom". To pomeni, da so v tej določbi ZFO-1 obsežene tako tiste naloge občin, ki so v njem izrecno določene, kot tudi tiste, ki jih določajo posebni zakoni. Iz te ureditve izhaja, da naloge občin, ki so podlaga za financiranje primerne porabe, lahko določa le zakon. Po prvem odstavku 12. člena ZFO-1 se za določitev povprečnih stroškov občinskih nalog upoštevajo podatki o tekočih odhodkih in tekočih transferjih za te naloge, ki jih občine pošiljajo ministrstvu, pristojnemu za finance. S stališča delovanja sistema financiranja občin tako ni bistveno, da zakon določa vsa konkretna opravila, ki sestavljajo posamezno občinsko nalogo. Upoštevajo se tiste naloge oziroma z njimi povezana opravila, za katera je občina poslala podatke o nastalih stroških. Pač pa je bistveno, da ureditev, poleg upoštevanja že obstoječih stroškov, zagotavlja tudi upoštevanje stroškov na novo določenih zakonskih nalog, kar je urejeno v Dogovoru po drugem odstavku 11. člena ZFO-1. Tako je očitno, da 11. člen ZFO-1 obsega vse vsebine občinskih nalog, ki so določene z zakoni, oziroma se nanaša nanje, in vse te vsebine so upoštevne pri določanju stroškov občin kot podlage za ugotovitev primerne porabe. To pomeni, da je zakonska določitev občinskih nalog, ki se upoštevajo pri določanju primerne porabe občine, jasna in določna ter da omogoča predvidljivo delovanje sistema financiranja občin. Pritrditi je treba Vladi, ki poudarja, da izpodbijana zakonska ureditev z akti izvršilne veje oblasti ne dopušča spreminjanja niti nalog niti podatkov o stroških za te naloge. Navsezadnje je treba poudariti tudi dejstvo, da je izpodbijana ureditev upoštevnih občinskih nalog bistveno drugačna od ureditve, za katero je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-24/07 ugotovilo neskladje z Ustavo. Po prejšnji ureditvi je imela Vlada namreč pooblastilo, da z uredbo podrobneje določi naloge, katerih stroški so se upoštevali pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin.
[16]
Očitki predlagateljice o vsebinsko nedoločni ureditvi občinskih nalog, katerih stroški se upoštevajo za ugotovitev primerne porabe, so zato neutemeljeni.
26. Za oceno, ali ima Vlada v postopku sklenitve Dogovora zakonsko podlago za svoje delovanje, je treba izhajati iz celovitosti ureditve po 11. in 12. členu ZFO-1. Ne zadošča le upoštevanje določbe zakona, ki ji daje pooblastilo za njegovo sklenitev. Z Dogovorom se določijo povprečni stroški za financiranje občinskih nalog. Povprečni stroški se ugotovijo kot povprečnina, z upoštevanjem podatkov o tekočih odhodkih in tekočih transferjih za občinske naloge, določene z zakoni. Povprečnina je izračunana na podlagi metodologije, ki jo sprejme Vlada z uredbo, ob sodelovanju občin in njihovih združenj (drugi odstavek 11. člena ter prvi odstavek 12. člena ZFO-1). V postopku sklepanja Dogovora mora Vlada torej upoštevati podatke o tekočih odhodkih in o tekočih transferjih za občinske naloge, ki jih občine sproti sporočajo ministrstvu, pristojnemu za finance. Podlaga za to obveznost občin je še vedno veljavni 27. člen ZFO.
[17]
S tem zakon določa tudi okvir za odločanje in delovanje Vlade tako pri sklepanju Dogovora kot pri sprejetju
Uredbe o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog (Uradni list RS, št. 51/09 – v nadaljevanju Uredba).
Dogovor sicer po eni strani pomeni možnost prožne uporabe z zakonom določenih podatkov, vendar je po drugi strani z institutom dogovora občinam omogočeno sodelovati pri državnih odločitvah, ki imajo neposreden vpliv na obseg financiranja njihovih nalog, ki jih določa država z zakoni. Uredba pa na podlagi poslanih podatkov občin določa le tehnične vidike njihove uporabe pri določanju povprečne vrednosti tekočih stroškov občin (upoštevanje členitve bilance prihodkov in odhodkov proračuna, upoštevanje inflacije, upoštevanje dogovora o novih oziroma ukinjenih zakonskih nalogah občin za naslednje proračunsko leto). Očitek, da bi Vlada pri sklepanju dogovora in pri sprejetju Uredbe lahko delovala brez podlag v zakonu in zato v neskladju z legalitetnim načelom, glede na to ni utemeljen. Ker so z zakonom določeni podatki osnova za sklenitev Dogovora tudi na strani reprezentativnih združenj občin, očitek o njihovem arbitrarnem delovanju pri sklepanju Dogovora prav tako ni utemeljen.
27.
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-24/07 že ugotovilo, da imajo občine kot nosilke lokalne samouprave glede na svoj samoupravni položaj pravico, da izrazijo mnenje, predstavijo svoja stališča in sodelujejo pri reševanju vseh tistih vprašanj, ki se nanašajo na uresničevanje lokalne samouprave. ZLS od zakonodajalca, Vlade in posameznih ministrstev tako zahteva, da je lokalnim skupnostim dana možnost sodelovanja pri pripravi in sprejemanju predpisov, ki se nanašajo na koristi lokalnih skupnosti, njihove pristojnosti, delovanje in njihovo financiranje. Načelo sodelovanja lokalnih skupnosti določa tudi 9. člen MELLS, ki zahteva, da so lokalne skupnosti na primeren način vprašane za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni finančni viri. Ustavno sodišče je v citirani odločbi presodilo, da odsotnost določitve načina sodelovanja občin pri sprejemanju pomembnih aktov v sistemu financiranja občin (tedanja uredba o podrobnejši določitvi nalog za upoštevanje stroškov) lahko privede do izvotlitve pravice do sodelovanja občin in njihovih reprezentativnih združenj iz 94. člena ZLS in s tem do neskladja ureditve s pravico lokalnih skupnosti do lokalne samouprave iz 138. člena Ustave.
[18]
28. ZFO-1 je glede na to pri sklepanju Dogovora, predlogu izračuna povprečnine za prihodnje proračunsko leto ter pri metodologiji za izračun povprečnine, ki jo Vlada določi z Uredbo, predpisal sodelovanje občin. S tem je upošteval njihov samoupravni položaj in ojačal njihovo avtonomijo, tudi finančno, kar samo po sebi ne more biti ustavnopravno sporno. Zaradi izpodbijanega Dogovora kot akta sodelovanja med državo in občinami pa jasnost in izvedljivost ZFO-1 nista nič manjši. Za sklenitev Dogovora je zakon predpisal bistvene sestavine (udeleženci, objektivni podatki o stroških občinskih nalog, izračun povprečnine) in sankcioniral njegov rezultat z zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. Občine kot neposredni uporabniki izpodbijane ureditve so tako udeležene pri oblikovanju lastnih finančnih okvirov za financiranje z zakonom določenih nalog v naslednjem proračunskem obdobju. Kolikor pri sklepanju Dogovora sodeluje Vlada kot organ izvršilne oblasti, kar je njena zakonska dolžnost, je okvir za njeno delovanje v tem zakonu določen, kot je obrazloženo v 24. točki te obrazložitve. Zakonodajalec je Vladi naložil odgovornost zagotoviti podlage za vsakoletno financiranje občin, zato mora Vlada v primeru, da do sklenitve Dogovora ne bi prišlo, te podlage predlagati neposredno Državnemu zboru v predlogu zakona, ki ureja izvrševanje državnega proračuna, in za svoj predlog prevzeti odgovornost.
[19]
Glede na to niso utemeljeni očitki, da institut Dogovora povzroča nedoločenost, nepreglednost in celo neobstoj ureditve financiranja primerne porabe občin in posledično ogrožanje izvrševanja lokalne samouprave.
29. Predlagateljica uveljavlja tudi očitek, da je izražena volja reprezentativnih združenj občin, katerih članica je, z vidika "preglasovanih občin" v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Na stališča združenja članica vpliva v skladu z njegovimi notranjimi akti. To velja tudi za morebitno upoštevanje različne teže stališč med manjšimi in večjimi občinami. Pri tem je predvsem pomembno, da sistem financiranja občin v fazi določitve povprečnine ni naravnan na umeritev financiranja prav za vsako občino, ampak pomeni določanje agregatnih vrednosti javnih sredstev, ki se porabijo za financiranje občinskih nalog, določenih v zakonih. Določitev povprečnih vrednosti stroškov tako za posamezno občino morda ne pomeni pokritja dejanskih stroškov za izvajanje občinskih nalog, vendar temu služijo drugi instrumenti, določeni v ZFO-1. Glede na tako postavljen sistem financiranja zakonskih nalog občin vloga stališč reprezentativnih združenj občin v okviru izpodbijanih določb 11. in 12. člena ZFO-1 ne ogroža uresničevanja lokalne samouprave in enakopravne obravnave posamezne občine, ampak, nasprotno, zagotavlja sodelovanje občin pri oblikovanju izhodišč, da se zagotovi enakopravnost pri izvajanju nalog lokalne samouprave v vseh občinah.
30. Ustavno sodišče je glede na povedano odločilo, da 11. in 12. člen ZFO-1 nista v neskladju ne z 2. členom Ustave ne z drugim odstavkom 14. člena Ustave niti z drugim odstavkom 120. člena Ustave ter tudi ne z načeli lokalne samouprave iz 138., 140. in 142. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – IV.
31.
Druga skupina očitkov predlagateljice izhaja iz njene ocene, da ZFO-1 ne zagotavlja odgovornosti občin, da same poskrbijo za zagotovitev zadostnega obsega sredstev za financiranje nalog, niti take odgovornosti ne omogoča. Zakon naj bi primeren obseg sredstev posamezne občine za financiranje primerne porabe kar sam neposredno določal, mehanizem dveh stopenj solidarnostne izravnave pa naj bi lastna sredstva občinam celo odvzemal (tretji in četrti odstavek 6. člena, 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena ZFO-1). Zagotavljanje dodatnih sredstev občinam, ki zaradi nezadostne gospodarske razvitosti nimajo dovolj virov in posledično sredstev za financiranje ustavnih in zakonskih nalog, naj bi bila ustavna naloga države in ne občin. Glede na te očitke je treba presoditi, ali izpodbijana ureditev posega v funkcionalno in finančno avtonomijo občin (138. in 142. člen Ustave).
32. Izpodbijane določbe v okviru sistema financiranja občin urejajo sistem zagotavljanja in pripada sredstev primerne porabe občin, torej sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občin, in sicer delež dohodnine, ki je vir financiranja občin; primeren obseg sredstev za financiranje primerne porabe posamezne občine; prihodke občine za financiranje primerne porabe; finančno izravnavo.
33. Za uresničevanje lokalne samouprave v občinah sta poleg funkcionalne avtonomije neogibno potrebni finančna samostojnost in avtonomnost občin.
[20]
Vendar je Ustavno sodišče že ugotovilo, da na uresničevanje navedenih ustavnih načel vplivajo tudi druga ustavna načela, zlasti načelo socialne države (2. člen Ustave) in načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Vsem prebivalcem, ne glede na to, v kateri občini prebivajo, je treba zagotoviti dobrine, ki pomenijo njihove ustavne in zakonske pravice in jih izvajajo občine. Za uresničevanje finančne avtonomije občin tako ni pomemben le položaj občin v razmerju do virov njihovega financiranja, ampak tudi zagotavljanje takega sistema financiranja, ki prebivalcem občin zagotavlja uživanje enakih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne glede na njihovo gmotno stanje in družbeni položaj. Vsi državljani imajo namreč enake pravice pri uresničevanju lokalne samouprave ter pravico do enakega obsega in kvalitete storitev, ki jih morajo občine nuditi lokalnemu prebivalstvu pri izvrševanju svojih izvirnih nalog.
[21]
34. Predlagateljici je treba pritrditi, da so občine prvenstveno same odgovorne za svoj razvoj. Tudi Ustavno sodišče je poudarilo, da je občina za uresničevanje lokalne samouprave predvsem odgovorna sama, na temelju prizadevanj lastnega prebivalstva in gospodarstva.
[22]
Vendar je Ustavno sodišče temu stališču dodalo enako pomembno stališče, da je treba vsem prebivalcem občin, ne glede na to, v kateri občini živijo, pri uresničevanju lokalne samouprave zagotoviti enake pravice ter pravico do enakega obsega in kvalitete storitev, ki jih morajo občine nuditi lokalnemu prebivalstvu pri izvrševanju svojih zakonskih izvirnih nalog. V tej povezavi je presodilo, da zakonsko urejanje prerazporejanja lastnih virov med posameznimi občinami v primeru ustvarjenih presežkov lastnih virov nad izračunano primerno porabo ne pomeni protiustavnega posega v finančno avtonomijo občin. Sredstva, ki občinam pripadejo kot lastni vir za financiranje njihovih z zakonom določenih nalog, tako pomenijo materialno podlago tudi za solidarnost in za zagotavljanje enakosti med občinami in njihovimi prebivalci.
[23]
Pri tem je pomembno imeti pred očmi dejstvo, da ureditev financiranja občin izhaja iz abstraktne, povprečne občine, kar zagotavlja uravnavanje javnih financ glede na zbrana javna sredstva tudi na občinski ravni. ZFO-1 šele potem, ko je oblikovan občinski agregat javnih sredstev, ureja pripad sredstev primerne porabe (iz občinskega deleža dohodnine) posamezni občini z določitvijo primernega obsega sredstev za ta namen, kar pa se zagotavlja tudi s solidarnostno izravnavo med tovrstnimi sredstvi posameznih občin (13.a člen ZFO-1). To pomeni, da se tudi sredstva solidarnostne izravnave in dodatne solidarnostne izravnave (14. člen ZFO-1) uporabljajo za uresničevanje lokalne samouprave. Neposredne povezave s posamezno občino niso izgubila, saj se določajo glede na stanje pobiranja dohodnine v konkretni občini in glede na konkretno ugotovljeni primerni obseg sredstev primerne porabe v isti občini.
35. Predlagateljica meni, da bi moral biti vrstni red zagotavljanja dodatnih sredstev občinam, ki same ne ustvarijo zadostnih prihodkov, tak, da najprej dodeli sredstva finančne izravnave država. Šele če ta sredstva ne bi zadoščala, dopušča solidarnostno prispevanje h kritju manjkajočih sredstev med občinami samimi. To ni upošteven ustavnopraven argument. Ustava v drugem stavku 142. člena ne zapoveduje, da pred zagotovitvijo dodatnih sredstev države slabše gospodarsko razvitim občinam (finančna izravnava) ne bi bilo dopustno z zakonom urediti pogojev za prerazporejanje sredstev med občinami samimi. Navsezadnje je Ustavno sodišče že poudarilo, da zakonsko prerazporejanje lastnih sredstev med posameznimi občinami v primeru ustvarjenih presežkov lastnih virov nad izračunano primerno porabo zaradi zagotavljanja solidarnosti med občinami in njihovimi prebivalci ne pomeni protiustavnega posega v finančno avtonomijo občin.
[24]
Navedba predlagateljice, da ZFO-1 ne določa kriterijev za določitev slabše gospodarske razvitosti občine kot podlage za njeno dodatno financiranje s finančno izravnavo iz državnega proračuna, pa ne drži. ZFO-1 teh kriterijev sicer ne določa posebej, vendar ti izhajajo iz prvega odstavka 15. člena ZFO-1. Po tej določbi je jasno, da je kriterij za ugotavljanje slabše gospodarske razvitosti občin odmerjena dohodnina na območju občine v razmerju do primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe te občine (13.a člen ZFO-1). Če solidarnostno prerazporejanje sredstev primerne porabe med občinami po 14. členu ZFO-1 ne zagotovi pokritja izračunanega obsega primerne porabe občine, nastopi obveznost države zagotoviti manjkajočo razliko s sredstvi iz državnega proračuna.
36. Ustavno sodišče je glede na to odločilo, da tretji in četrti odstavek 6. člena, 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena ZFO-1A niso v neskladju s 138. in 142. členom Ustave (1. točka izreka).
C.
37.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič
ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa,
mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat.
Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
[1]
"Primerna poraba občine" je za posamezno občino za posamezno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog (3. točka 2. člena ZFO-1).
[2]
"Povprečnina" je na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občin (2. točka 2. člena ZFO-1).
[3]
Trenutno so v ta namen zagotovljena sredstva v višini enega odstotka skupne primerne porabe občin (glej 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2014 in 2015, Uradni list RS, št. 14/15 – ZIPRS1415-D).
[4]
Pri tem se Vlada sklicuje na 36. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-24/07.
[5]
V zvezi s tem se Vlada sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11).
[6]
Vlada opozarja na 27., 30. in 32. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-24/07.
[7]
Posamezni občini pripade 37,8 odstotka na območju občine plačane dohodnine, pod pogojem, da višina teh sredstev ne presega primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe; 16,2 odstotka dohodnine pripade vsem občinam; ta delež skupaj z ugotovljenimi presežki pri posameznih občinah so prihodki, ki se namenijo za solidarnostno izravnavo in dodatno solidarnostno izravnavo; le tiste občine, ki si niti s solidarnostno izravnavo ne morejo pokriti primerne porabe, so upravičene do finančne izravnave iz državnega proračuna.
[8]
T
ako npr. v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-239/14, Up-1169/12 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15).
[9]
Po 6.a členu ZGMRS je predlagateljici
za financiranje posebnih nalog Ljubljane kot glavnega mesta
v letih 2010–2012 pripadlo dodatnih 0,73 odstotka dohodnine, v kar je posegel
Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 (Uradni list RS, št. 104/12 – ZIPRS1314), ki je za to obdobje zagotovil ta sredstva v višini 0,58 odstotka (drugi odstavek 45. člena).
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-24/07, 18. točka obrazložitve.
[11]
Prav tam, 27. točka obrazložitve.
[12]
Prav tam, 17. točka obrazložitve.
[13]
Tako stališče je sprejelo v zvezi z razmejitvijo državnih in občinskih funkcij v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996, Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118. Ponovilo ga je v odločbi št. U-I-24/07, 17. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo št. U-I-24/07, 25. točka obrazložitve.
[15]
Glej prav tam, 31. točka obrazložitve.
[16]
Glej 41. in 42. točko obrazložitve odločbe št. U-I-24/07.
[17]
V ZFO-1 je 46. člen kot prehodna določba ohranil veljavnost 27. člena ZFO, ki ureja poročanje občin ministrstvu, pristojnemu za finance. Na podlagi te določbe je bil izdan Pravilnik o poročanju občin o realiziranih prihodkih in drugih prejemkih ter odhodkih in drugih izdatkih občinskih proračunov (Uradni list RS, št. 56/07 in 6/08), ki določa mesečno poročanje občin o teh podatkih.
[18]
Glej odločbo št. U-I-24/07, 43., 44. in 46. točka obrazložitve.
[19]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-1/11 za tako ureditev že presodilo, da je v skladu z Ustavo.
[20]
Glej več S. Vlaj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev–A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 148–150; glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-24/07, 14. do 18. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-24/07, 30. in 31. točka obrazložitve.
[22]
Prav tam, 25. točka obrazložitve.
[23]
Prav tam, 32. točka obrazložitve.
[24]
Prav tam.