U-I-196/09, Up-947/09
Natisni
Opravilna št.:
U-I-196/09, Up-947/09
Datum odločitve:
11. 2. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 17/2010
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:U.I.196.09
Akt:
Zakon o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 67/07, 100/07 – popr., 69/08 in 40/09) (ZTFI) 1. točka  2. odst. 507. čl.

Ustavna pritožba zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. 06031-2/2009-1 z dne 9. 7. 2009 v zvezi z odredbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. N-NP-VPS-49/08-ook-(607) z dne 8. 12. 2008
Izrek:
Točka 1 drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 67/07, 100/07 – popr., 69/08 in 40/09) ni v neskladju z Ustavo. 

Ustavna pritožba zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. 06031-2/2009-1 z dne 9. 7. 2009 v zvezi z odredbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. N-NP-VPS-49/08-ook-(607) z dne 8. 12. 2008 se zavrže.
Evidenčni stavek:
Vzajemni pokojninski sklad je ena od dveh zakonskih oblik pokojninskih skladov, ki izvajajo pokojninske načrte prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja.
Odredba o odpravi kršitev je eden od ukrepov nadzora, ki so Agenciji za trg vrednostnih papirjev (Agencija) na voljo v postopku nadzora nad upravljavcem vzajemnega pokojninskega sklada. Odredba o odpravi kršitev je posamični akt javne agencije, s katerim je odločeno o dolžnostih upravljavca, in zoper katerega mora biti na podlagi prvega odstavka 23. člena Ustave zajamčeno sodno varstvo pred neodvisnim, nepristranskim in z zakonom ustanovljenim sodiščem.
Ker ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic, mora zoper vsako odločitev o pravicah, obveznostih in pravnih koristih obstajati učinkovito sodno varstvo. Bistvenega pomena za pravico do sodnega varstva je, da ne pride do dejanj, ki bi izničila morebitni kasnejši uspeh v postopku tako, da bi bila vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred posegom v pravni položaj upravičenca, nemogoča ali nesorazmerno otežena.
Možnost dostopa upravljavcev do sodišča je le začasno odložena.
Ker zakonska ureditev zagotavlja, da je odloženo sodno varstvo učinkovito, izpodbijana določba ni omejitev pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
Ustavno sodišče je zavrglo ustavno pritožbo, ker zoper izpodbijani posamični akt niso bila izčrpana vsa redna in izredna pravna sredstva.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrženje.
1.4.52.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke v postopku ustavne pritožbe - Izčrpanje pravnih sredstev .
5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
Pravna podlaga:
Člen 2. 23.1, Ustava [URS]
Člen 21., 55.b.1.5, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d. d., Ljubljana
Datum vloge:
10. 8. 2009
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US29025
Dokument v PDF obliki:
U-I-196-09, Up-947-09.pdf
131 KB
Prenesite datoteko
U-I-196/09-15
Up-947/09-9
11. 2. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Križaj & Trpin, o. p., d. n. o., Ljubljana, na seji 11. februarja 2010
odločilo:
1. Točka 1 drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 67/07, 100/07 – popr., 69/08 in 40/09) ni v neskladju z Ustavo.
2. Ustavna pritožba zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. 06031-2/2009-1 z dne 9. 7. 2009 v zvezi z odredbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. N-NP-VPS-49/08-ook-(607) z dne 8. 12. 2008 se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica izpodbija 1. točko drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (v nadaljevanju ZTFI), ki izključuje posebno sodno varstvo proti odločbi, s katero Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) odloči o ugovoru proti svoji odredbi in ga zavrže, zavrne ali spremeni odredbo. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za vložitev pobude z dejstvom, da je Agencija z dokončno in s pravnomočno odločbo zavrnila njen ugovor proti odredbi o odpravi kršitev, izdani v postopku nadzora nad pobudnico kot upravljavko Zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence (v nadaljevanju Sklad). Sodno varstvo proti navedeni odločbi naj bi ji bilo zagotovljeno šele v postopku s tožbo proti odločbi, ki jo Agencija izda, ker subjekt nadzora ne ravna v skladu z njeno odredbo (tretji odstavek 507. člena ZTFI). Agencija naj bi imela v primeru kršitve odredbe o odpravi kršitev, izdane upravljavcu vzajemnega pokojninskega sklada, možnost na podlagi 2. točke prvega odstavka 216. člena Zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZISDU-1) izdati odločbo o začasni prepovedi upravljanja vzajemnega pokojninskega sklada, zoper katero je dopustno sodno varstvo pred Vrhovnim sodiščem. Pobudnica meni, da izpodbijana ureditev predpostavlja, da subjekt nadzora ravna v nasprotju z dokončno in s pravnomočno odločbo, zoper katero ni sodnega varstva. Izpodbijana določba ZTFI naj bi dostop do sodišča pogojevala s tem, da upravljavec zavestno prekrši konkretni pravni akt oziroma naj bi ga silila k nespoštovanju pravnomočne in izvršljive odločbe. Po oceni pobudnice to pomeni, da so upravljavci vzajemnih pokojninskih skladov (če želijo sodno izpodbijati odredbo o odpravi kršitev) izpostavljeni grožnji začasne prepovedi upravljanja sklada, ki učinkuje takoj in lahko vodi tudi do trajnega odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti upravljanja vzajemnih pokojninskih skladov ali celo do likvidacije upravljavca, in to samo zato, ker njihovo razumevanje zakona ni pravilno. Pobudnica navaja, da taka ureditev postavlja upravljavce pred izbiro med izvršitvijo nezakonite odločbe in posledično izgubo kakršnegakoli sodnega varstva ter neizvršitvijo odločbe in prevzemom zgoraj navedenih tveganj. Pobudnica ne vidi pogojev, ki bi upravičevali takšno omejitev pravice do sodnega varstva. Iz izpodbijane določbe naj ne bi bil razviden niti cilj zakonodajalca za omejitev, v vsakem primeru pa naj omejitev ne bi bila smiselna, nujna in sorazmerna. Siljenje h kršitvi pravnomočnih in izvršljivih odločb naj bi bilo tudi v neskladju z načelom pravne države. Pobudnica meni, da je 1. točka drugega odstavka 507. člena ZTFI v neskladju z 2. in s 23. členom Ustave ter s tretjim odstavkom 120. člena Ustave.
2. Pobudnica je hkrati s pobudo vložila ustavno pritožbo. Z njo izpodbija odločbo, s katero je Agencija zavrnila njen ugovor zoper odredbo, s katero je Agencija pobudnici naložila odpravo kršitev pravil o upravljanju premoženja Sklada, in ji med drugim naložila, da v roku 30 dni od dokončnosti odredbe na denarni račun Sklada iz lastnih sredstev nakaže denarni znesek v višini razlike med dejansko čisto vrednostjo sredstev in zajamčeno vrednostjo sredstev Sklada. Pobudnica zatrjuje kršitev človekovih pravic iz drugega odstavka 14. člena Ustave, 22. člena Ustave in 74. člena Ustave. Izpodbijana odločba naj bi bila objektivno neizvršljiva.
3. Državni zbor Republike Slovenije na pobudo ni odgovoril, mnenje pa je podala Vlada Republike Slovenije. Opozarja na odločbo št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 13/06 in OdlUS XV, 2), v kateri naj bi Ustavno sodišče odločilo v podobnem primeru, kot je obravnavani. Ureditev sodnega varstva v ZTFI naj bi izhajala iz specifičnosti zadev, o katerih odloča Agencija. Šlo naj bi za odločanje v zadevah nadzora trga finančnih instrumentov, torej enega od osrednjih stebrov tržnega gospodarstva, ki je v vseh sodobnih ureditvah predmet posebnega urejanja in nadzora. Vlada meni, da mora ureditev navedenega trga zagotavljati varstvo investitorjev, pošteno, transparentno in učinkovito delovanje ter zmanjševanje sistemskih tveganj. Po njenem mnenju je za zagotavljanje navedenih ciljev ključnega pomena učinkovit nadzor. Zanj naj bi bila potrebna primerna in učinkovita sredstva organa nadzora. Vlada šteje, da lahko pobudnica v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo Agencija izda v primeru kršitve odredbe, učinkovito varuje svoje pravice, tudi tiste, ki se nanašajo na postopek z odredbo. V prid učinkovitosti obstoječega sistema sodnega varstva naj bi govoril tudi 509. člen ZTFI, ki določa, da so zadeve po ZTFI nujne in sodišče o njih odloča prednostno. Vlada zato zavrača očitke pobudnice o neskladju z Ustavo.
4. Pobudnica se je odzvala na mnenje Vlade. Vztraja pri svojem stališču iz pobude, da je izpodbijana določba neskladna z Ustavo. Pobudnica sicer pritrjuje Vladi, da je cilj varstva investitorjev brez dvoma legitimen, vendar meni, da se je treba vprašati, ali je ta cilj mogoče doseči le z izključitvijo sodnega varstva. Pobudnica ocenjuje, da sodni nadzor nad dokončno in izvršljivo odločbo, s katero Agencija zavrže ali zavrne ugovor proti odredbi ali spremeni odredbo, v ničemer ne posega v učinkovitost odločbe, saj do odloga izvršitve ne pride samo zaradi sprožitve sodnega postopka, pač pa le, če stranka poda ustrezen predlog, ki mu sodišče ugodi. Tak sodni nadzor pa naj bi prizadeti stranki omogočil, da takoj preveri pravilnost odločitve Agencije ter izključi tveganje začasne prepovedi upravljanja pokojninskega sklada in nadaljnjih posledic, ki jim je sicer  izpostavljena z nespoštovanjem navedene odločitve. Izključitev tveganja upravljavca naj bi pomenila (v konkretnem primeru) tudi izključitev tveganja zavarovancev Sklada, ki jih je več kot 180.000. Prenos upravljanja na drugega upravljavca naj bi zanje pomenil izgubo in tveganje za njihove naložbe. Pobudnica ponavlja stališča iz pobude, da upravljavce izpodbijana določba sili v kršitev zakona in jih privede v položaj, ki je tvegan z vidika odvzema dovoljenja. Pravica do sodnega varstva naj bi bila najprej odložena, dana pa šele potem, ko Agencija upravljavcu najprej začasno, lahko pa tudi trajno, prepove upravljanje sklada, kar pomeni poseg v bistvo njegovega delovanja. Pobudnica meni, da se položaj upravljavca Sklada zaradi uporabe pravnega sredstva bistveno poslabša, kar naj ne bi bilo v skladu s temeljnimi pravnimi načeli. Opozarja, da ZTFI ne daje možnosti ravnanja po dokončni in izvršljivi odločbi Agencije, ob sočasnem sodnem nadzoru njene pravilnosti in zakonitosti. Če upravljavec odločbo izvrši, naj bi bila pot do sodnega nadzora zanj za vedno zaprta. To pa naj bi pomenilo, da mu ZTFI daje pravico do pravnega sredstva le tedaj, ko ravna v nasprotju z odločbo Agencije o ugovoru proti odredbi. Člen 23 Ustave po mnenju pobudnice ne dovoljuje vezanja pravice do sodnega nadzora na kršitev dokončne odločbe Agencije. Zato naj izpodbijana omejitev pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave ne bi bila sorazmerna. Pobudnica navaja, da iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da stranki ne sme biti odvzeta pravica do sodnega varstva s tem, da ji je ponujeno drugo pravno sredstvo z manj ugodnimi učinki zanjo. Izpodbijana določba naj bi pomenila, da se položaj upravljavca bistveno poslabša prav zato, da bi sploh lahko uporabil pravno sredstvo. Izpodbijana ureditev naj tudi ne bi omogočala odločanja v zadevi brez nepotrebnega odlašanja. Pobudnica meni, da odločba Ustavnega sodišča št. U-I-213/03 ni pomembna za družbe za upravljanje in upravljavce vzajemnih pokojninskih skladov.
B. – I.
Obseg presoje Ustavnega sodišča
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-196/09 z dne 17. 9. 2009 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. točke drugega odstavka 507. člena ZTFI. Ustavno sodišče ni sprejelo predloga pobudnice, naj glede izpodbijane določbe ZTFI izvede javno obravnavo, ker je ocenilo, da so dejanska in pravna vprašanja, povezana s pobudo, dovolj pojasnjena. Navedeno določbo je presojalo le v delu, v katerem jo pobudnica izpodbija, torej v delu, v katerem se nanaša na odločbe o ugovorih proti odredbam o odpravi kršitev, izdanim v postopku nadzora nad upravljavci vzajemnih pokojninskih skladov (v nadaljevanju upravljavci).
B. – II.
Sistem nadzora nad upravljavci vzajemnih pokojninskih skladov
6. Vzajemni pokojninski sklad (odprti ali zaprti) je premoženje, ki je namenjeno kritju obveznosti do zavarovancev prostovoljnega dodatnega zavarovanja in ki nima pravne osebnosti (prvi in tretji odstavek 307. člena ZPIZ-1). Skupaj s pokojninsko družbo je ena od dveh zakonskih oblik pokojninskih skladov, ki izvajajo pokojninske načrte prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja,[1]  na podlagi katerih se lahko uveljavljajo davčne olajšave (prvi in drugi odstavek 306. člena ZPIZ-1 v zvezi s prvim odstavkom 297. člena ZPIZ-1). Vzajemni pokojninski skladi izvajajo prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje pod pogoji iz ZPIZ-1, pokojninskega načrta (295. člen ZPIZ-1) in pravil vzajemnega pokojninskega sklada (314. člen ZPIZ-1).[2] Ustanoviteljem vzajemnih pokojninskih skladov, ki ne izpolnjujejo sami zakonskih pogojev za upravljavca, prvi odstavek 311. člena ZPIZ-1 nalaga, da sklenejo pogodbo o upravljanju sklada z upravljavcem iz 315. člena ZPIZ-1. S sprejemom pravil sklada in s sklenitvijo te pogodbe je sklad oblikovan. Člen 244 ZPIZ-1 opravljanje dejavnosti upravljavca izrecno dovoljuje tudi pobudnici. ZPIZ-1 v 377. in 378. členu ureja nadzor nad upravljanjem vzajemnih pokojninskih skladov, ki ga opravlja Agencija v sodelovanju z Agencijo za zavarovalni nadzor.
7. Sistem nadzora nad upravljavci dopolnjujejo določbe drugih predpisov. To velja zlasti za podpoglavje 8. 4. ZISDU-1 (Nadzor nad vzajemnimi pokojninskimi skladi in njihovimi upravljavci ter pogoji, ki jih morajo izpolnjevati upravljavci vzajemnih pokojninskih skladov). Glede na to, da nadzor opravlja primarno Agencija, je zanj upoštevno celotno 14. poglavje ZTFI (Postopek odločanja agencije v posamičnih zadevah). Agencija namreč odloča o posamičnih zadevah, za katere je pristojna po ZTFI ali drugem zakonu, po postopku, določenem v tem poglavju, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače (prvi odstavek 496. člena ZTFI). V oddelku 14.2 ZTFI, kjer se nahaja tudi izpodbijana določba, je urejeno sodno varstvo proti odločbam Agencije, v oddelku 14.3 ZTFI pa postopek nadzora. Določbe tega oddelka se uporabljajo v vseh postopkih nadzora, ki ga opravlja Agencija po ZTFI ali drugem zakonu, če zakon za posamezen postopek nadzora ne določa drugače (prvi odstavek 520. člena ZTFI). Iz prvega odstavka 525. člena ZTFI izhaja, da se v postopkih nadzora, razen nadzora nad borznoposredniškimi družbami, smiselno uporabljajo členi 234 do 246 Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 131/06 in nasl. – v nadaljevanju ZBan-1). Zato je mogoče povzeti, da sta za nadzor nad upravljavci primarno upoštevna ZPIZ-1 in ZISDU-1, vendar se za številna vprašanja, ki jih ta dva predpisa puščata odprta, subsidiarno uporabljata še ZTFI in (smiselno) ZBan-1.
8. Navedeno velja tudi za izdajanje odredb o odpravi kršitev. Odredba o odpravi kršitev je eden od ukrepov nadzora, ki ga določa Agencija v postopku nadzora nad upravljavcem (četrti odstavek 210. člena ZISDU-1 v zvezi z 200. členom ZISDU-1). Urejena je v 214. členu ZISDU-1, Agencija pa jo mora izdati, če ugotovi, da upravljavec krši določbe o upravljanju vzajemnih pokojninskih skladov ali da krši obveznost poročanja in obveščanja. Vsebino te določbe je treba razlagati skupaj z 201. členom ZISDU-1, ki se za nadzor nad upravljavci na podlagi četrtega odstavka 210. člena ZISDU-1 uporablja smiselno.
9. Pravna narava odredbe o odpravi kršitev izhaja iz določb 14. poglavja ZTFI. Agencija izdaja odločbe v obliki odločb, sklepov in odredb (prvi odstavek 503. člena ZTFI).[3] V 504. in 505. členu ZTFI je določeno, o čem odloči Agencija z odločbo, o čem pa s sklepom. Sklep je namenjen odločanju o postopkovnih vprašanjih, z odločbo pa Agencija odloča o izdaji in odvzemu dovoljenj ter o drugih zadevah, razen o tistih, za katere zakon določa, da o njih odloča s sklepom ali z odredbo. Sklepanje po nasprotnem razlogovanju pokaže, da odredba (njene pravne narave ZTFI ne pojasnjuje izrecno) ne more biti namenjena odločanju o vprašanjih, ki zadevajo postopek, kar ZTFI v 505. členu prepušča sklepu. Z odredbo Agencija (vsebinsko) odloča o tistih zadevah, za katere tako določa zakon.
10. Upravljavcem je, kot izhaja iz podpoglavja 8. 4. ZISDU-1, mogoče izdati le odredbo o odpravi kršitev, saj se drugi ukrepi nadzora nad njimi izdajajo v obliki odločb. Odredba o odpravi kršitev je posamičen pravni akt, s katerim Agencija upravljavcu naloži, da odpravi kršitve oziroma nepravilnosti oziroma da opravi določena dejanja ali jih opusti (242. člen ZBan-1 v zvezi s 525. členom ZTFI). Odredba mora biti obrazložena (drugi odstavek 527. člena ZTFI). Proti odredbi so upravljavcu na voljo pravna sredstva. Najprej lahko uporabi nedevolutivno pravno sredstvo ugovora proti odredbi o odpravi kršitev (528. člen ZTFI). Če ga vloži, se z odredbo določeni rok za odpravo kršitev podaljša za čas od vložitve ugovora do vročitve odločbe o ugovoru. Ugovor zadrži izvršitev odredbe, izdane proti upravljavcu, razen če Agencija odloči drugače, ker zaradi narave kršitve z izvršitvijo odredbe ni mogoče odlašati (drugi odstavek in 2. točka tretjega odstavka 528. člena ZTFI). [4] O ugovoru Agencija odloči z odločbo, s katero lahko ugovor zavrže ali zavrne ali spremeni odredbo ali jo odpravi (drugi odstavek 532. člena ZTFI). Odločba o ugovoru postane izvršljiva z dokončnostjo (prvi odstavek 548. člena ZTFI). Ker proti njej ni pritožbe (drugi odstavek 503. člena ZTFI v zvezi s prvim odstavkom 224. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP, ki se za odločanje Agencije subsidiarno uporablja na podlagi drugega odstavka 496. člena ZTFI), ta trenutek nastopi z njeno vročitvijo upravljavcu.[5] V tem trenutku (če ni bila z odločbo odpravljena) postane dokončna tudi odredba o odpravi kršitev, ne glede na to, ali jo je Agencija v ugovornem postopku spremenila ali ne.
11. Od vročitve odločbe o zavrnitvi ali zavrženju ugovora ali o spremembi odredbe proti upravljavcu naprej lahko Agencija – za primer nespoštovanja odredbe – izreka druge ukrepe proti upravljavcu.[6] Če upravljavec ne ravna v skladu z odredbo o odpravi kršitev, mu Agencija z odločbo začasno prepove upravljanje vzajemnega pokojninskega sklada (2. točka prvega odstavka 216. člena ZISDU-1) do izdaje odločbe, s katero ugotovi, da so bile kršitve odpravljene oziroma do pravnomočnosti odločbe o odvzemu dovoljenja oziroma do prenehanja dovoljenja po 218. členu ZISDU-1. Za ta čas Agencija imenuje skrbnika, ki prevzame upravljanje vzajemnega pokojninskega sklada. Z izdajo odločbe o začasni prepovedi upravljanja vzajemnega sklada preidejo na skrbnika vse pravice upravljavca v zvezi z upravljanjem vzajemnega pokojninskega sklada, vključno s pravicami do provizij in do povrnitve stroškov. Skrbnik prevzame vse obveznosti upravljavca vzajemnega pokojninskega sklada, razen obveznosti iz 322. člena ZPIZ-1 (četrti odstavek 216. člena ZISDU-1). Začasna prepoved upravljanja postane izvršljiva s svojo dokončnostjo.
12. Agencija upravljavcu odvzame dovoljenje za upravljanje vzajemnega pokojninskega sklada tudi, če krši odločbo o začasni prepovedi upravljanja (3. točka 217. člena ZISDU-1).[7] ZPIZ-1 v prvi alineji prvega odstavka 331. člena pravnomočni odvzem dovoljenja določa kot predpostavko za začetek likvidacije sklada, vendar lahko Agencija v tem primeru sklene, da se namesto likvidacije opravi prenos upravljanja sklada na drugega upravljavca (336. člen ZPIZ-1).
B. – III.
Presoja z vidika prvega odstavka 23. člena Ustave
13. Pobudnica zatrjuje, da je 1. točka drugega odstavka 507. člena ZTFI v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
14. Pravica do sodnega varstva je pravica vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Pravica do sodnega varstva zagotavlja možnost predložitve zadeve sodišču, ki bo v zadevi v razumnem času odločilo. V dosedanji ustavnosodni presoji se je ustalilo stališče, da ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic.[8] Zato mora zoper vsako odločitev o pravicah, obveznostih in pravnih koristih obstajati učinkovito sodno varstvo. Bistvenega pomena za to človekovo pravico je, da ne pride do dejanj, ki bi izničila morebitni kasnejši uspeh v postopku tako, da bi bila vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred posegom v pravni položaj upravičenca, nemogoča ali nesorazmerno otežena.[9]
15. Izpodbijana 1. točka drugega odstavka 507. člena ZTFI je umeščena v pododdelek 14. 2. 1. ZTFI, v katerem so skupne določbe za postopek sodnega varstva proti odločbam Agencije. Proti odločbam Agencije je praviloma dovoljeno začeti postopek sodnega varstva (prvi odstavek 507. člena ZTFI), vendar to na podlagi izpodbijane določbe ne velja za odločbo o ugovoru zoper odredbo o odpravi kršitev. Zoper to odločbo ni posebnega sodnega varstva. Odločba o ugovoru proti odredbi o odpravi kršitev se lahko izpodbija s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo Agencija izda, ker upravljavec ne ravna v skladu z njeno odredbo (tretji odstavek 507. člena ZTFI).
16. Ustavno sodišče se je zato moralo najprej opredeliti do vprašanja, ali izpodbijana ureditev pomeni poseg v pravico do sodnega varstva upravljavcev. Pri tem je upoštevalo, da se je že opredelilo do vsebinsko sorodnega vprašanja v podobni zadevi, ki se je sicer nanašala na nadzor nad borznoposredniškimi družbami (odločba št. U-I-213/03). V navedeni odločbi, na katero opozarja tudi Vlada, je Ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju s pravico do sodnega varstva 1. točka drugega odstavka 325. člena (tedanjega) Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZTVP-1), ki je izključila posebno sodno varstvo proti odločbi, s katero je Agencija odločila o ugovoru proti odredbi in ga zavrgla, zavrnila ali spremenila odredbo. Takšno odločbo je bilo mogoče izpodbijati s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo je Agencija izdala, ker subjekt nadzora ni ravnal v skladu z odredbo.[10] Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-213/03 ocenilo, da bo subjekt nadzora lahko v tem sodnem postopku učinkovito uveljavljal varstvo svojih pravic, tudi tistih, ki se nanašajo na postopek z odredbo. Ugotovilo je, da zato sploh ne gre za poseg v pravico do sodnega varstva. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče pojasnilo, da na njegovo stališče ne more vplivati navedba prve pobudnice, da jo takšna ureditev sili v neizpolnitev odredbe, če želi doseči sodno varstvo.
17. Proti odločbi o začasni prepovedi upravljanja vzajemnega pokojninskega sklada je dovoljeno začeti postopek sodnega varstva. Člen 506 ZTFI določa, da se sodno varstvo proti odločbam Agencije zagotavlja v postopku, določenem z ZTFI, za katerega se subsidiarno in smiselno uporablja Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju ZUS-1). Možnost dostopa upravljavcev do sodišča je na podlagi izpodbijane določbe in tretjega odstavka 507. člena ZTFI začasno odložena. Svoje pravne in dejanske argumente za nasprotovanje odredbi lahko upravljavci uveljavijo v tožbi zoper odločbo o začasni prepovedi upravljanja vzajemnega pokojninskega sklada. V tem postopku lahko učinkovito uveljavijo svoje pravice, saj ima Vrhovno sodišče pooblastilo za odpravo izpodbijane odločbe (drugi odstavek 506. člena ZTFI v zvezi s 64. in 65. členom ZUS-1). Če je odločba v postopku po tretjem odstavku 507. člena ZTFI odpravljena, prenehajo pravni učinki odpravljenega akta, Agencija pa je dolžna upoštevati pravno stališče Vrhovnega sodišča. S tem je vzpostavljeno prejšnje stanje in so upravljavčeve pravice v celoti zavarovane. Upoštevati je treba tudi, da so zadeve v postopku sodnega varstva po ZTFI nujne in o njih Vrhovno sodišče odloča prednostno (509. člen ZTFI). K hitremu in učinkovitemu odločanju Vrhovnega sodišča dodatno pripomorejo kratki roki za procesna dejanja (510. člen ZTFI) in omejenost preizkusa izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti (512. člen ZTFI).
18. V sodnem postopku lahko upravljavec na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva odložitev izvršitve izpodbijanega akta o začasni prepovedi upravljanja do izdaje pravnomočne odločbe v stvari, če bi se mu z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda. Na ta način lahko uspešno odvrne škodo, ki bi mu lahko nastala zaradi takojšnjega učinkovanja odločbe o začasni prepovedi upravljanja. Če upravljavec s svojim predlogom uspe, mu ni treba prenesti poslov upravljanja na imenovanega skrbnika.[11] Možnost začasnega odloga izvršitve torej dodatno pripomore k učinkovitosti sodnega varstva, ki je upravljavcu na voljo v postopku nadzora Agencije nad njim. Tudi če upravljavec ne bi uspel sodno izpodbiti odločbe o začasni prepovedi upravljanja, bi  lahko dosegel njeno ukinitev, če bi naknadno prilagodil svoje ravnanje odredbi o odpravi kršitev (drugi odstavek 216. člena ZISDU-1). Opisana ureditev odloženega sodnega varstva proti odločbi o ugovoru zoper odredbo o odpravi kršitev omogoča učinkovito zaščito pravic upravljavca, ne da bi bila okrnjena učinkovita vloga Agencije, ki ji je zaupana z ZPIZ-1. Zato izpodbijana določba ne posega v pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in ni v neskladju z njo.
B. – IV.
Presoja z vidika 2. člena Ustave in tretjega odstavka 120. člena Ustave
19. Pobudnica trdi, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave, ker zavezanca sili h kršitvi pravnomočne in izvršljive odločbe. V pravni državi (2. člen Ustave) se pričakuje, da tako posamezniki kot pravne osebe ravnajo v skladu z izvršljivimi posamičnimi pravnimi akti, izdanimi po pravilih upravnega postopka. Če menijo, da so ti nezakoniti, lahko varstvo svojih pravic ali pravnih koristi uveljavljajo v sodnem postopku pred pristojnim sodiščem. Kot je razvidno iz 17. in 18. točke obrazložitve te odločbe, je pobudnici učinkovito sodno varstvo njenih pravic zagotovljeno, zato je njen očitek o neskladju izpodbijane določbe z 2. členom Ustave neutemeljen.
20. Očitek o neskladju s tretjim odstavkom 120. člena Ustave je pavšalen in neobrazložen, zato ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
21. Glede na navedeno 1. točka drugega odstavka 507. člena ZTFI ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
B. – V.
Odločitev o ustavni pritožbi
22. Pobudnica vlaga ustavno pritožbo zoper odločbo, s katero je Agencija zavrnila njen ugovor zoper odredbo, s katero je Agencija pobudnici naložila odpravo kršitev pravil o upravljanju premoženja Sklada in plačilo denarnega zneska Skladu.
23. Pobudnica je vložila ustavno pritožbo neposredno zoper odločbo Agencije. Pobudnica ima možnost navedeno odločbo izpodbijati pred Vrhovnim sodiščem pod pogoji iz tretjega odstavka 507. člena ZTFI. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo zavrglo, ker pravna sredstva niso izčrpana (2. točka izreka).
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in pete alineje prvega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
Opombe:
[1] Prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje je zbiranje denarnih sredstev na osebnih računih zavarovancev, vključenih v to obliko zavarovanja, z namenom, da se jim ob dopolnitvi določene starosti ali v drugih primerih, določenih v pokojninskem načrtu, zagotovijo dodatne pokojnine ali druge v ZPIZ-1 določene pravice (prvi odstavek 293. člena ZPIZ-1).
[2] Za delovanje Sklada je pomemben še Zakon o kolektivnem dodatnem pokojninskem zavarovanju za javne uslužbence (Uradni list RS, št. 126/03 – ZKDPZJU).
[3] Očitno je zakonodajalec pri oblikovanju te določbe izhajal iz implicitnega razlikovanja med "odločbami v širšem smislu" (pojem zajema vse vrste odločitev Agencije) in "odločbami v ožjem smislu", ki so le ena od vrst mogočih odločitev Agencije.
[4] Odredbe o odpravi kršitev, izdane proti upravljavcem, se nikoli ne izvršujejo prisilno (549. in 550. člen ZTFI), zato je glede njih zakonsko dikcijo o zadržanju izvršitve treba razumeti, kot da ugovor zadrži izdajo nadaljnjih ukrepov proti subjektu nadzora, ki so na voljo Agenciji za primer kršitve odredbe.
[5] J. Breznik v: J. Breznik (red.), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2. dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 682, navaja, da odločba, izdana v enostopenjskem upravnem postopku, postane dokončna z njeno vročitvijo stranki.
[6]  Agencija pri odločanju o ugovoru odredbe ne sme spremeniti v škodo subjekta nadzora (peti odstavek 532. člena ZTFI). Vendar je jasno, da edino odprava odredbe pomeni, da je upravljavec prost vsake obveznosti za odpravo kršitev. Čeprav je odredba o odpravi kršitev spremenjena, tako da je za upravljavca ugodnejša in manj obremenjujoča, še vedno pomeni odločitev, s katero so mu naložene določene obveznosti.
[7] Iz prvega odstavka 315. člena in iz prve alineje prvega odstavka 331. člena ZPIZ-1, pa tudi na podlagi logične razlage 217. člena ZISDU-1, je razvidno, da gre prav za to dovoljenje, kljub temu da 217. člen govori o "dovoljenju za oblikovanje vzajemnega pokojninskega sklada". Dovoljenje za oblikovanje vzajemnega pokojninskega sklada pridobi ustanovitelj (člena 312 in 313 ZPIZ-1), ki je v določenih primerih lahko ista oseba kot upravljavec, vendar sta ti vlogi in dovoljenji zanju jasno ločeni.
[8] Odločba Ustavnega sodišča št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998 (OdlUS VII, 231).
[9] Primerjaj s 5. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-233/01 z dne 5. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 16/04 in OdlUS XIII, 6).
[10]  Iz 320. člena ZTVP-1 je izhajalo, da je Agencija po tem zakonu vsebinske odločitve izdajala v obliki odredbe, razen v zadevah izdaj in odvzemov dovoljenj oziroma soglasij ter v drugih zadevah, za katere je zakon določal izdajo odločbe. O odpravah kršitev je Agencija odločala z odredbo (349. člen ZTVP-1).
[11] V tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 je določeno, da lahko sodišče z začasno odredbo tudi začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, kar lahko pride v poštev zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih. Upravljanje vzajemnega pokojninskega sklada je prav takšno trajajoče pravno razmerje.