U-I-209/09, U-I-210/09
Natisni
Opravilna št.:
U-I-209/09, U-I-210/09
Datum odločitve:
19. 5. 2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.209.09
Akt:
Zakon o prekrških (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 17/08, 21/08 – popr., 108/09 in 9/11) (ZP), 2. odst. 20. čl.
Izrek:
Zahtevi za oceno ustavnosti drugega odstavka 20. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 17/08, 21/08 – popr., 108/09 in 9/11) se zavržeta.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ni pristojno v postopku presoje ustavnosti zakona dajati svetovalnih mnenj.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 160.1.1, Ustava [URS]
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Okrajno sodišče v Kočevju in Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu
Datum vloge:
2. 9. 2009
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US29450
Dokument v PDF obliki:
U-I-209-09, U-I-210-09.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-209-09, U-I-210-09_LM Sovdat.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
U-I-209-09, U-I-210-09_LM Zobec.pdf
214 KB
Prenesite datoteko
U-I-209/09-18
U-I-210/09-20
19. 5. 2011
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevama Okrajnega sodišča v Kočevju in Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu, na seji 19. maja 2011
sklenilo:
Zahtevi za oceno ustavnosti drugega odstavka 20. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 17/08, 21/08 – popr., 108/09 in 9/11) se zavržeta.
Obrazložitev
A.
1. Okrajno sodišče v Kočevju (št. U-I-209/09) in Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu (št. U-I-210/09) sta vložili zahtevi za oceno ustavnosti drugega odstavka 20. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1).[1] Ker zahtevi vsebujeta vsebinsko identične navedbe, ju je Ustavno sodišče obravnavalo skupaj.
2. Okrajno sodišče v Kočevju in Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu (v nadaljevanju predlagatelja) sta na podlagi prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) izdali sklepe o prekinitvah postopkov za nadomestitev globe z opravo nalog v splošno korist ali v korist samoupravne lokalne skupnosti oziroma o prekinitvah postopkov nadomestitve prisilne izterjave globe. Zatrjujeta, da je drugi odstavek 20. člena ZP-1 v neskladju z 2. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave. V utemeljitev zatrjevanega neskladja navajata, da je Vrhovno sodišče v sodbah št. IV Ips 26/2008 in št. IV Ips 27/2008 z dne 15. 4. 2008 sprejelo stališče, da v postopku o prekršku, v katerem je odločeno s plačilnim nalogom, ni predvidena nadomestitev globe z opravo določenih nalog v splošno korist ali v korist samoupravne lokalne skupnosti. Glede na navedeno stališče bi bilo plačilo globe dopustno nadomestiti z opravo nalog v splošno korist ali korist samoupravne lokalne skupnosti le v primerih, ko je globa izrečena z odločbo prekrškovnega organa ali s sodbo sodišča, torej v primerih, ko ZP-1 določa, da se sme v primeru neplačila globe storilcu določiti uklonilni zapor (19. člen ZP-1). Predlagatelja v zahtevah podrobno navajata in utemeljujeta razloge, zakaj je razlaga izpodbijane določbe, kot jo je sprejelo Vrhovno sodišče, nedopustna. Menita, da stvarno utemeljenega razloga za razlikovanje glede pravice do nadomestitve globe z opravo nalog v splošno korist ni mogoče najti; oblika izdane odločbe oziroma izraba pravnega sredstva naj to ne bi bili. Predlagata še, naj Ustavno sodišče o zahtevah odloči skupaj z zadevo št. U-I-56/08.
3. Na navedbe predlagateljev v zahtevah je odgovoril Državni zbor Republike Slovenije, svoji mnenji sta poslala tudi Vlada Republike Slovenije ter Ministrstvo za pravosodje Republike Slovenije. Državni zbor v odgovoru na zahtevi navaja, da je v okviru prisilne izterjave, kot jo določa 20. člen ZP-1, nadomestitev plačila globe z opravo določenih nalog vselej mogoča, in sicer ne glede na vrsto odločitve o prekršku oziroma na način ugotovitve prekrška in tudi ne glede na višino izrečene globe. Prisilna izterjava globe naj bi bila namreč zadnja možna oblika izvršitve pravnomočno izrečene globe, saj naj bi bilo poleg nje možnih več drugih načinov izvršitve (plačilo polovične globe pod določenimi pogoji, prostovoljno plačilo, obročno odplačevanje globe, nadomestitev globe z opravo določenih nalog), ki že sami po sebi pomenijo milejšo obliko izvrševanja glavne sankcije za prekrške. Vlada in Ministrstvo za pravosodje sta poslala enaki mnenji. Pojasnjujeta, da je postopek o prekršku s plačilnim nalogom zasnovan kot posebno hiter postopek: o prekršku se odloči takoj, na kraju storitve, namen je hitro plačilo globe in hitro končanje postopka o prekršku. V primeru, da kršitelj globe ne plača v predpisanem roku, se takoj, brez posebnega opozorila, uvede postopek prisilne izterjave. Dopustitev možnosti, da bi bilo pri plačilnem nalogu mogoče nadomestiti plačilo globe z nalogami v splošno korist, bi po mnenjih Vlade in Ministrstva za pravosodje izničilo cilj, ki ga uvedba hitrega postopka zasleduje. Plačilni nalog naj bi bil izdan le za najnižji znesek, če je globa predpisana v razponu; visoke globe pa naj bi bile posledica steka prekrškov. Pravni položaj tistih storilcev prekrškov, kjer je bil postopek končan s plačilnim nalogom in ne z odločbo ali s sodbo o prekršku, naj bi bil varovan tudi z drugimi instituti (obročno odplačevanje globe, izvzetje in omejitev predmetov davčne izvršbe, odpust dolga).
4. O odgovoru Državnega zbora ter mnenjih Vlade in Ministrstva za pravosodje sta se izjavila tudi predlagatelja. Navajata, da pri vloženih zahtevah vztrajata, povzemata vsa sprejeta stališča in razlage ter ocenjujeta, da so razlogi, ki jih v odgovoru navaja Državni zbor, v nasprotju z razlogi, ki sta jih navedla Vlada in Ministrstvo za pravosodje. Ker naj bi bilo glede na navedeno izpodbijano določbo mogoče razlagati na dva načina, predlagatelja menita, da je drugi odstavek 20. člena ZP-1 že iz tega razloga v neskladju z Ustavo. Pri tem pa menita, da je izpodbijana določba v neskladju z 2. členom Ustave, če se jo razume tako, kot jo razlagajo Vlada, Ministrstvo za pravosodje in Vrhovno sodišče. Ustavnemu sodišču podrejeno predlagata, naj v primeru presoje, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo, izda (sprejme) interpretativno odločbo, v kateri kot pravilno opredeli takšno vsebino drugega odstavka 20. člena ZP-1, kot izhaja iz stališča v odgovoru Državnega zbora.
B.
5. Po prvi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave in prvi alineji prvega odstavka 21. člena ZUstS je Ustavno sodišče pristojno za presojo skladnosti zakonov z Ustavo. Izpodbijani določbi predlagatelja sicer očitata neskladje (protiustavnost) z 2. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave ter predlagata naj Ustavno sodišče oceni skladnost drugega odstavka 20. člena ZP-1 z navedenima določbama Ustave. Vendar iz vsebine zahtev izhaja, da predlagatelja pravzaprav zahtevata le stališče Ustavnega sodišča o tem, kako je treba razlagati izpodbijano določbo (ali tako kot izhaja iz stališča Vrhovnega sodišča, mnenja Vlade in Ministrstva za pravosodje ali tako kot jo razlaga Državni zbor), oziroma mnenje o tem, katera od razlag izpodbijane določbe je najprimernejša. Na to kaže še naslednje: v izjavi, v kateri sta se opredelila do odgovora Državnega zbora in mnenj Vlade ter Ministrstva za pravosodje, predlagatelja ugotavljata, da sta možni dve razlagi, od katerih naj bi bila edino pravilna tista, ki jo je sprejel Državni zbor. Zato Ustavnemu sodišču (sicer podrejeno) predlagata, naj v primeru, če ugotovi, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo, o uporabi drugega odstavka 20. člena ZP-1 izda interpretativno odločbo s takšno razlago, kot izhaja iz odgovora Državnega zbora.
6. Iz zahtev izhaja, da ustavnost izpodbijane določbe za predlagatelja sploh ni sporna. Sporna se jima zdi razlaga, ki jo je v sodbah št. IV Ips 26/2008 in št. IV Ips 27/2008 z dne 15. 4. 2008 sprejelo Vrhovno sodišče (prav tako razlaga, ki izhaja iz mnenj Vlade in Ministrstva za pravosodje), medtem ko razlago, ki jo je v odgovoru na zahtevi sprejel Državni zbor, sprejemata kot skladno z Ustavo. Predlagatelja torej v resnici želita samo, da jima Ustavno sodišče svetuje, kako naj izpodbijano določbo v konkretnem postopku razložita. To pa ni naloga Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče namreč v postopku presoje ustavnosti zakona ni pristojno dajati svetovalnih mnenj
(advisory opinions)
o pravilni (ustavnoskladni) razlagi predpisa, preden ni izčrpana pravna pot pred organi, ki morajo predpise uporabiti v posamičnem postopku.[2] V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče presoja očitke o njegovi protiustavnosti, ne odloča pa o tem, ali sodišča pravilno razlagajo zakon. Razlagati zakone so namreč poklicana pristojna sodišča, ki odločajo v sodnih postopkih v posamičnih primerih. Zahtevi za oceno ustavnosti, s katerima predlagatelja od Ustavnega sodišča zahtevata odločitev o pravilni izbiri ene od možnih razlag zakona, ob tem, da že sama ocenita, katera razlaga je ustavnoskladna, sta zato v nasprotju z namenom pooblastila sodišču, določenim v 23. členu ZUstS. Ustavno sodišče ju je zato zavrglo.
7. Predlog predlagateljev, naj Ustavno sodišči zahtevi obravnava skupaj z zadevo št. U-I-56/08 je brezpredmeten, ker je o njej Ustavno sodišče že odločilo (glej odločbo št. U-I-56/08 z dne 16. 12. 2009, Uradni list RS, št. 109/09).
C.
8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sodnik Jože Tratnik je bil pri odločanju o zadevi izločen. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Mozetič in sodnica Sovdat. Sodnica Sovdat je dala odklonilno ločeno mnenje, sodnik Zobec pa pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Drugi odstavek 20. člena ZP-1 se glasi: "V postopku prisilne izterjave se uporabljajo določbe petega, šestega in sedmega odstavka prejšnjega člena. Predlog za nadomestitev prisilne izterjave globe lahko storilec, ki mu uklonilni zapor ni bil določen, vloži najpozneje v osmih dneh po poteku roka za plačilo globe. Če je bil uklonilni zapor izvršen, se rok za vložitev predloga za nadomestitev prisilne izterjave globe šteje od dneva izvršitve uklonilnega zapora."
[2] Primerjaj npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-216/09 z dne 5. 11. 2009, odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 14/10) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-96/10 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 40/10).
U-I-209/09-19
U-I-210/09-21
3. 6. 2011
Odklonilno ločeno mnenje sodnice mag. Jadranke Sovdat,
ki se mu pridružuje sodnik mag. Miroslav Mozetič
1. Glasovala sem proti sklepu o zavrženju zahtev na podlagi utemeljitve, da predlagatelja zahtevata od Ustavnega sodišča le stališče o tem, kako je treba razlagati izpodbijano določbo zakona, oziroma da zahtevata mnenje o tem, katera od razlag izpodbijane določbe je primernejša, in da ustavnost izpodbijane določbe za predlagatelja sploh ni sporna. S tem ne morem soglašati.
2. Sodnici (zato v nadaljevanju govorim o predlagateljicah) dveh okrajnih sodišč sta prekinili sodni postopek in vložili vsebinsko povsem enaki zahtevi za oceno ustavnosti zakonske določbe. Zakon o prekrških (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 17/08, 21/08 – popr., 108/09 in 9/11 – v nadaljevanju ZP-1) določa v prvem odstavku 20. člena, da se globa izterja prisilno, če uklonilni zapor ni bil določen ali če storilec tudi po uklonilnem zaporu ne plača globe. Predlagateljici pa izpodbijata drugi odstavek tega člena ZP-1, po katerem se v postopku prisilne izterjave uporabljajo peti, šesti in sedmi odstavek 19. člena (ki urejajo nadomestitev uklonilnega zapora z opravo določene naloge v splošno korist) in ki določa, kdo in kdaj lahko vloži predlog za nadomestitev. Zatrjujeta, da je ta določba v neskladju s splošnim načelom enakosti, ker menita, da Zakon ne omogoča nadomestitve uklonilnega zapora z opravo nalog v splošno korist tudi v primerih, ko pooblaščena uradna oseba prekršek zazna neposredno ali z uporabo tehničnih sredstev in izda plačilni nalog po 57. členu ZP-1, ali v primerih posebnega plačilnega naloga po 57.a členu ZP-1. Predlagateljici menita, da gre za enake primere, ki jih je treba obravnavati enako; menita, da način ugotovitve prekrška ali vrsta odločbe, s katero je storilcu izrečena globa, ni stvarno upravičen razlog, zaradi katerega bi bilo dopustno različno urejanje. Predlagateljici torej zatrjujeta neskladje izpodbijane določbe ZP-1 z drugim odstavkom 14. člena Ustave, čeprav v svojih navedbah zatrjevano protiustavnost kvalificirata kot neskladje z 2. členom Ustave (ob tem, ko se v utemeljitev argumentov sklicujeta na komentar Ustave k drugemu odstavku 14. člena Ustave). Napačna (ali bolje rečeno nenatančna kvalifikacija – drži namreč, da je načelo enakosti vsebovano v samem pojmu pravičnosti, kot pravita predlagateljici, ki zahteva tudi, da se enaki položaji obravnavajo enako; vendar specialne ustavne določbe zahtevajo pravno kvalifikacijo, ki jih upošteva) pravna kvalifikacija sama po sebi še ne more biti ovira, da Ustavno sodišče njunih navedb ne bi vsebinsko presojalo –
iura novit curia
.
3. Predlagateljici več kot očitno razlagata prvi in drugi odstavek 20. člena ZP-1 tako, kot ju je razložilo Vrhovno sodišče v sodbah št. IV Ips 26/2008 in št. IV Ips 27/2008, obe z dne 15. 4. 2008 (na sodbi Vrhovnega sodišča se izrecno sklicujeta!), ko je zavrnilo zahtevi vrhovnega državnega tožilca. Ta je skušal doseči razlago 19. in 20. člena ZP-1, ki nadomestitev plačila globe v postopku prisilne izterjave ne veže na uklonilni zapor – torej da je mogoča tudi v primeru izdanih plačilnih nalogov. Vrhovno sodišče je po 127. členu Ustave najvišje sodišče v državi in njegova bistvena vloga je prav v tem, da zagotovi enotno uporabo zakonskega prava v državi. V tem primeru je na zahtevo vrhovnega državnega tožilca Vrhovno sodišče že leta 2008 povedalo, kako je treba razlagati navedene določbe ZP-1. Na področju prekrškov drugačen dostop do Vrhovnega sodišča sploh ni mogoč, saj zakonska ureditev stranki v tem postopku ne daje možnosti vlaganja izrednih pravnih sredstev zoper pravnomočne odločitve sodišč o prekrških pred Vrhovnim sodiščem. Pričakuje se torej, da bo prvostopenjski sodnik takšni razlagi zakona sledil, saj drugače Vrhovno sodišče svoje temeljne vloge ne more učinkovito opravljati. Predlagateljici očitno glede takšne razlage zakona, kot jo je podalo Vrhovno sodišče že leta 2008, nista imeli pomislekov (na ravni razlage zakona seveda).[1] Prav tako jih nista imela Ministrstvo za pravosodje in Vlada v svojih mnenjih, v katerih se prav tako sklicujeta na navedeni sodbi. Državni zbor pa je v odgovoru na zahtevo ponudil povsem nasprotno razlago zakona in na tej podlagi zavrnil očitke o protiustavnosti zakonske ureditve.[2]
4. Predlagateljici v odgovoru na navedbe nasprotnega udeleženca najprej ugotovita ti nasprotujoči si razlagi, pri čemer dodatno rečeta, da je potemtakem izpodbijana določba v neskladju z 2. členom Ustave, ker jo je mogoče razlagati na dva različna načina. Pri zahtevi vztrajata. Vztrajata torej na zatrjevani neskladnosti izpodbijane določbe z načelom enakosti. Dodatno pa zatrjujeta še njeno neskladnost z 2. členom Ustave (ki je v resnici ne argumentirata, kajti to, da je mogoče zakonsko določbo razlagati na dva načina, samo po sebi ustavnopravno ni sporno z vidika 2. člena Ustave). Podrejeno pa, pravita, naj Ustavno sodišče izda interpretativno odločbo, da je zakonska določba protiustavna, če se razlaga tako, kot jo razlagajo Vrhovno sodišče ter Vlada in Ministrstvo – kar razumem, izhajajoč iz tega, kar sta že na začetku trdili, da je torej v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Seveda je naloga sodišč, tudi prvostopenjskih, da odločajo tako na podlagi Ustave kot na podlagi zakona, pa čeprav lahko še vedno v sodbah sodišč in, kar me še posebej žalosti, celo v sodbah Vrhovnega sodišča, zasledimo odklonitev sojenja na podlagi Ustave, češ da za kaj takega v veljavnih določbah zakona, ki jim določajo pristojnost in postopek za odločanje o pravnem sredstvu, ni zakonske podlage. Takšna stališča so seveda protiustavna, kar je nenazadnje že velikokrat povedalo Ustavno sodišče. Prav zato, ker sodišča morajo soditi (tudi) na podlagi Ustave, je njihova naloga, da zakone ustavnoskladno razlagajo. Zato so tudi prva poklicana k tej nalogi in zato se zgolj za njeno izvrševanje ne morejo obračati na Ustavno sodišče. Če ustavnoskladna razlaga zakona ni mogoča, se morajo obrniti na Ustavno sodišče. S samim stališčem, po katerem Ustavno sodišče ni poklicano dajati svetovalnih mnenj sodiščem o ustavnoskladni razlagi zakona, se torej strinjam. Ne morem pa se strinjati, da gre v tej zadevi za to, da hoče sodišče od Ustavnega sodišča, naj mu pove le, kako naj ustavnoskladno razloži zakon.
5. V tej zadevi gre za to, da imata prvostopenjski sodnici pred seboj zakonsko določbo in njeno razlago, ki jo je dalo tisto sodišče v državi, ki je na podlagi svojega ustavnega položaja poklicano zagotavljati enotno uporabo zakona. Vrhovno sodišče je v skladu s svojimi ustavnimi pooblastili leta 2008 povedalo, kako je treba razlagati izpodbijano določbo zakona. S tem, ko prvostopenjsko sodišče sledi takšni razlagi, se udejanjajo načelo enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), načelo predvidljivosti dela državnih organov, še posebej sodišč (2. člen Ustave), ter učinkovitost sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), kar pripomore k pravni varnosti kot enemu izmed ključnih načel pravne države (2. člen Ustave). Predlagateljicama se razlaga Vrhovnega sodišča z vidika razlage zakona očitno ni zdela sporna. Zato vztrajata na trditvah v zahtevi o protiustavnosti zakonske določbe z vidika načela enakosti. Tako tudi razumem v odgovoru na odgovor Državnega zbora le podrejeno podan njun predlog o interpretacijski odločbi. Zato torej ne gre za to, da predlagateljici menita, da je zakon mogoče razlagati tudi drugače, ampak za to, da podrejeno predlagata Ustavnemu sodišču, naj, če tudi samo meni, da je zakon kljub razlagi Vrhovnega sodišča vendarle treba razlagati tako, kot meni Državni zbor, izda interpretacijsko odločbo in z njo zagotovi enakost pred zakonom. Temu bi dodala: na obvezujoč način, kajti odločbe Ustavnega sodišča so obvezne (tudi) za vsa sodišča. Sporna se jima torej zdi zakonska določba ustavnopravno. Zato sta se obrnili z zahtevo na Ustavno sodišče. Preden odgovorimo na njun podrejen predlog, je treba odgovoriti na temeljno zahtevo.
6. Državni zbor ima možnost spremeniti zakon, kadar meni, da mu Vrhovno sodišče z razlago daje drugačno vsebino, kot mu jo je hotel dati sam (v tem pogledu se v ameriški pravni teoriji govori o tem, da zakonodajalec nadigra razlago zakona, ki jo je dalo vrhovno sodišče [3]). Razlaga, ki jo poda Državni zbor kot udeleženec v postopku pred Ustavnim sodiščem, pa ne more sama po sebi "nadigrati" razlage, ki jo je dalo najvišje sodišče v državi. Takšno moč bi ji lahko poleg spremembe zakona v tem primeru dalo šele Ustavno sodišče s svojo odločitvijo v postopku za oceno ustavnosti njene določbe, četudi samo s t. i. "interpretacijo v obrazložitvi odločbe" glede vsebine spodnje premise ustavnosodnega odločanja, ki je v tem primeru zakonska določba. Drugače lahko pride do okrnitve položaja Vrhovnega sodišča v razmerju do zakonodajalca. Ta je poklican k sprejetju zakona, Vrhovno sodišče je poklicano k njegovi razlagi in Državni zbor ne more z dajanjem drugačnih razlag kar tako "nadigravati" odločitev Vrhovnega sodišča, lahko pa seveda spremeni zakon. Ob spoštovanju zavor in ravnovesij v sistemu deljene državne oblasti, kar je treba upoštevati kot prvo, da se zagotovita učinkovitost sodne oblasti in enakost pred zakonom, pa se mi tudi ne zdi logično, da bi v primeru, ko Državni zbor v odgovoru na vloženo zahtevo ne bi ponudil drugačne razlage zakona, Ustavno sodišče (ob izpolnjenih drugih pogojih) navedbe predlagateljic vsebinsko presojalo (odgovoriti bi moralo, ali gre za neskladje z načelom enakosti), ker jo je ponudil, pa nista izpolnjeni procesni predpostavki za vsebinsko presojo. Kaj to pomeni? Da so bile procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo zahteve ob njeni vložitvi izpolnjene (postopek je bil torej začet, zahtevo smo poslali v odgovor Državnemu zboru), po prejemu odgovora Državnega zbora pa ne obstajajo več? Pri tem se Ustavno sodišče do tega, ali je razlaga zakona, ki jo je ponudil Državni zbor, sploh ne opredeli. To lahko celo pomeni, da s takšno odločitvijo sporočamo sodišču, naj ne glede na sodbi Vrhovnega sodišča kar uporabi drugačno razlago, ki jo je dal Državni zbor, če meni, da je takšna razlaga ustavnoskladna, pa čeprav morebiti zakona na podlagi ustaljenih metod razlage norm tako sploh ne bi bilo mogoče razložiti. Stranka v postopku o prekršku zoper takšno določitev tako in tako ne bo imela dostopa do Vrhovnega sodišča. Tako bo res izničena vloga, ki jo je Vrhovno sodišče odigralo v citiranih sodbah.
7. V takšnem položaju po mojem mnenju zahteve ni mogoče zavreči, vsaj na podlagi utemeljitve v tem sklepu ne. Ustava zahteva od sodišča, naj prekine sodni postopek in začne postopek za oceno ustavnosti zakona, za katerega meni, da je protiustaven, pred Ustavnim sodiščem. Nujno je, da sodišče tako ravna, kadar meni, da zakona ni mogoče ustavnoskladno razlagati. Zahteva mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa Zakon o Ustavnem sodišču, da jo Ustavno sodišče lahko obravnava. Z vidika vsebine odločanja so tu še posebej pomembni ustavnopravni razlogi, s katerimi sodnik utemeljuje zatrjevano protiustavnost. Če teh ni, se lahko strinjam, da je takšna zahteva nepopolna in nepopolne zahteve Ustavno sodišče zavrže. Prav tako se strinjam s tem, da Ustavno sodišče zavrže zahtevo, iz katere izhaja, da želi sodišče doseči le vnaprejšnjo potrditev Ustavnega sodišča o ustavnopravni pravilnosti razlage zakona. Ne strinjam pa se s tem, da imamo pred seboj takšen primer.
mag. Jadranka Sovdat
S o d n i c a
mag. Miroslav Mozetič
S o d n i k
Opombe:
[1] Vrhovno sodišče je v 7. točki obrazložitve sodbe št. IV Ips 26/2008 navedlo: "Postopek odločanja o prekršku s plačilnim nalogom je v okviru veljavne ureditve prekrškovnega prava zasnovan kot posebno hiter postopek, v katerem se o prekršku odloči takoj na kraju storitve in katerega namen je čim hitrejše plačilo globe za storjeni prekršek in s tem čim hitrejše končanje postopka. Kolikor kršitelj globe ne plača v predpisanem roku, se takoj, brez posebnega opozorila, uvede postopek prisilne izterjave. Obstoj možnosti, da kršitelj poda predlog o nadomestitvi plačila globe in odločanje o takšnem predlogu bi bilo v nasprotju s tako zasnovanim postopkom oziroma bi povsem izničilo cilj, ki ga uvedba posebej hitrega postopka zasleduje. Da nadomestitev globe, izrečene s plačilnim nalogom (…) ni predvidena, kaže to, da običajno kršitelj takšnega predloga ne bi mogel podati. S plačilnim nalogom napreč ni opozorjen na to možnost, niti ni kasneje obveščen o tem, da je neplačan plačilni nalog poslan v izvršitev davčnemu organu in od kdaj teče rok za podajo predloga. (…)."
[2] Pri tem celo predlaga Ustavnemu sodišču (enako tudi Vlada in Ministrstvo), naj zahtevo predlagateljev zavrne, kar kaže na nepoznavanje zakona, ki ureja postopek pred Ustavnim sodiščem. Zahteve predlagatelja postopka pred Ustavnim sodiščem ni mogoče zavrniti, čeprav bi bila zakonska ureditev, ki bi dopuščala zavrnitev zahteve kot (očitno) neutemeljene, včasih glede na kvaliteto vlog predlagateljev povsem na mestu.
[3] Več o tem glej v D. A. Widiss, Shadow Precedents and the Separation of powers: Statutory Interpretation of Congressional Overrides, Notre Dame Law Review, let. 82, št. 2, 2009, str. 511–583. Študija posebej opozarja na razlikovanje med razlago zakona in razlago ustave (str. 569) in na to, da za slednjo ne veljajo enaka pravila, kajti sodišča in ne zakonodajalec, naj imajo zadnjo besedo pri razlagi ustave. Študija v temelju obravnava enako temo kot znana slabi dve desetletji starejša študija prof. Eskridga; glej W. E. Eskridge Jr., Overriding Supreme Court Statutory Interpretation Decions, The Yale Law Journal, let. 101, št. 2, 1991, str. 331–455.
U-I-209/09-20
U-I-210/09-22
3. 6. 2011
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Jana Zobca
1. Pritrdilnega ločenega mnenja ne pišem zato, ker se ne bi strinjal z argumentacijo sklepa. Nasprotno, stališčem, ki so navedeni v njegovi obrazložitvi, v celoti pritrjujem. Z ločenim mnenjem želim zgolj dodati in osvetliti nekaj svojih razmišljanj in pogledov, zaradi katerih nisem imel težav z glasovanjem za zavrženje zahteve. Jedro problema vidim v razlagi 156. člena Ustave, po katerem mora sodišče, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem (vsebinsko enak je prvi odstavek 23. člena ZUstS). Osrednje vprašanje je, ali ustavni (zakonski) dejanski stan te določbe zajema tudi razlagalne dvome in zadrege sodišča, ali pa velja samo za položaje, ko sodišče meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven – se pravi takrat, ko z nobeno od uveljavljenih metod razlage spornega pravila ne more razložiti na ustavnoskladen način.
2. Odgovor na to vprašanje terja kompleksnejše razmisleke, ki jih je mogoče uvrstiti v tri sklope: prvi se nanaša na vezanost rednega sodstva na Ustavo, drugi na razmerje med rednim sodstvom in Ustavnim sodiščem, tretji pa na spoštovanje/upoštevanje (enotne ali poenotene) sodne prakse. Vezanost na Ustavo (v grobem in zelo na splošno bi se temu lahko reklo tudi konstitucionalizacija sodne presoje) ima dva temeljna vidika. Prvi, ki je obenem primaren, se izraža v dolžnosti sodišča najti ustavnoskladno razlago predpisa (posamezne zakonske določbe, za katero meni, da jo je treba uporabiti za odločitev v konkretnem sporu) – kar pomeni, da si mora v okviru uveljavljenih metod razlage prizadevati za tako razlago predpisov, katere rezultat (normativno sporočilo zakonske določbe) je skladen z Ustavo, in med več možnimi razlagami (ki so vse skladne z uveljavljenimi razlagalnimi metodami) dati prednost ustavnoskladni razlagi. Če je mogočih več ustavnoskladnih razlag, je sodišče z ustavnega vidika prosto (nevezano) glede tega, kateri od teh (ustavnoskladnih) razlag bo dalo prednost.
3. Drugi vidik konstitucionalizacije sodnega odločanja je subsidiaren: kadar sodišče ob vseh razlagalnih naporih ne more najti normativnega sporočila, ki bi bilo skladno z Ustavo, in zato predpis, ki ga mora uporabiti za odločitev v sodnem sporu, oceni kot protiustaven, mora pred Ustavnim sodiščem sprožiti postopek za oceno njegove ustavnosti. Dolžnost sodišča zahtevati presojo ustavnosti predpisa, za katerega meni, da ga je treba uporabiti, hkrati pa ga ocenjuje kot protiustavnega (se pravi takega, ki ga ni mogoče rešiti z ustavnoskladno razlago), je logična posledica ustavne vezanosti (tudi rednega) sodstva na Ustavo (prim. drugi stavek 125. člena Ustave; po 23. členu Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09 in 33/11 – v nadaljevanju ZSS) sodnik ne priseže samo na zakon in na svojo vest, ampak tudi na Ustavo).[1]
4. Navedeno pomeni, da ima vlogo ustavnega sodišča navsezadnje tudi vsako redno sodišče – ker pač nujno odloča tudi o ustavnopravnih vprašanjih. Razlika med Vrhovnim in Ustavnim sodiščem je zato delno na horizontalni (stvarno pristojnostni), delno pa na vertikalni (hierarhični) osi. Vrhovno sodišče dokončno odloča o razlagi in uporabi "navadnega" (zakonskega) prava, medtem ko ima Ustavno sodišče vrhovno in zadnjo kompetenco o ustavnopravnih vprašanjih. Ustavno sodišče zato ni redna instanca sodstva, je pa njegova ustavna instanca – natanko toliko, kolikor tudi redno sodstvo odloča o ustavnih vprašanjih.[2]
5. Če ta izhodišča uporabimo v obravnavanem primeru, se pokaže, da se sodnici nista znašli v krizi, ki bi se prilegala ustavnemu dejanskemu stanu 156. člena Ustave – soočenje s protiustavnim predpisom (in s težavo, ker ne bi mogli ustreči obojemu, na kar sta prisegli – Ustavi in zakonu), pač pa v krizi, ki korenini v njunem stališču, da sta sodbi Vrhovnega sodišča z dne 15. 4. 2008 (št. IV Ips 26/2008 in št. IV Ips 27/2008) razlagalni precedens ter da sta nanj vezani. Tisto, kar je po njunem protiustavno, zato v resnici sploh ni sporna določba drugega odstavka 20. člena ZP-1, pač pa njeno normativno sporočilo, ki ji ga je s svojo razlago dalo šele Vrhovno sodišče v omenjenih dveh sodbah (sprejetih na isti dan v dejansko isti zadevi). Izvirna dilema sodnic je bila torej naslednja: ali naj spoštujeta hierarhično moč precedensov ali zgolj njihovo prepričevalno moč – z drugimi besedami: ali naj dasta prednost argumentu moči, ali moči (njunih ustavnopravnih) argumentov. Odločili sta se za prvo in sprožili zahtevo za presojo ustavnosti.
6. Pri tem pa sta prezrli bistveno – pozabili sta, da slovensko pravo pripada kontinentalnemu pravnemu krogu s kodificiranim oziroma uzakonjenim pravom in da precedensi višjih sodnih instanc (razen odločitev Ustavnega sodišča) niso (neposredno) formalno zavezujoči (nimajo učinkov
erga omnes
).[3] Vezanost nižjih sodišč na precedense višjih sodnih instanc je kvečjemu posredna – prek ustavnih načel pravne države (pravna predvidljivost, koherentnost, zaupanje v pravo) in enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) oziroma, ko gre za sodne postopke, enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Vendar to ne pomeni, da bi Ustava prepovedovala kakršen koli odstop od sodne prakse (kot tudi ne prepoveduje spreminjanja zakonodaje in njenega odzivanja na spreminjajočo se življenjsko prakso) – prepoveduje le samovoljen oziroma arbitraren odstop.[4] Tudi od ustaljene sodne prakse lahko nižja sodišča odstopijo – pod pogojem, da za to navedejo razumne argumente (take, ki jih ni mogoče označiti kot arbitrarne oziroma samovoljne).[5] In argumenti ustavnoskladne razlage so vsekakor razumni (upam reči celo nujni – sodniki so namreč vezani na Ustavo, na katero so tudi prisegli). Zato se rešitev zadrege, pred katero sta se znašli sodnici, na prvi pogled ne zdi pretirano težka: če menita, da je razlaga drugega odstavka 20. člena ZP-1, kot jo je sprejelo Vrhovno sodišče, protiustavna in da je ustavnoskladna razlaga taka, kot jo predlaga Državni zbor, potem naj pač sporno zakonsko določbo razlagata tako, da "omogoča nadomestitev globe z opravo nalog v splošno korist vselej, ne glede na vrsto odločbe o prekršku, torej tudi v primeru, ko je globa izrečena s plačilnim nalogom in ne glede na višino izrečene globe." Če menita, da je taka razlaga ustavnopravno nujna in z vidika v pravu priznanih metod razlage tudi mogoča, imata do take razlage in do uporabe prava v skladu z njo ne samo "pravico", ampak tudi dolžnost (drugi stavek 125. člena Ustave in 23. člen ZSS, po katerem mora sodnik soditi tudi po svoji vesti).
7. Problem je zato nastal šele takrat, ko sta se sodnici namesto, da bi svoje ustavnopravne poglede na razlago drugega odstavka 20. člena ZP-1 izrazili v sodnih odločbah, obrnili na Ustavno sodišče ter s temi pogledi, stališči in argumenti utemeljili zahtevo za oceno ustavnosti te zakonske določbe. V izjavi, v kateri sta se opredelili do odgovora Državnega zbora ter mnenj Vlade in Ministrstva za pravosodje, celo izrecno ugotavljata, da sta možni dve razlagi, od katerih naj bi bila edino pravilna tista, ki jo je sprejel Državni zbor, ter zato "podrejeno" predlagata, naj Ustavno sodišče izda interpretativno odločbo (pri tem najbrž mislita na negativno interpretativno odločbo, s katero bi Ustavno sodišče iz pravnega reda izločilo sporno, po njunem protiustavno razlago Vrhovnega sodišča).
8. Rečeno je že bilo, da je Vrhovno sodišče najvišja oblast glede razlage in uporabe podustavnega ("navadnega") prava, Ustavno sodišče pa najvišji organ za varstvo človekovih pravic in ustavnosti, torej najvišji organ za presojo ustavnopravnih vprašanj. Obe visoki sodni instanci sta delno v prirejenem položaju, delno pa je Ustavno sodišče hierarhično nad Vrhovnim sodiščem – hegemonijo ima samo glede ustavnopravne materije, medtem ko mora glede razlage in uporabe navadnega (podustavnega) prava spoštovati ustavno pristojnost (in neodvisnost) sodstva, na vrhu katerega je Vrhovno sodišče. Vprašanje, ki se tu poraja, je zato naslednje: ali mora razlago, ki jo je določeni zakonski določbi dalo Vrhovno sodišče (ki je po Ustavi najvišji organ sodstva, čigar ustavna pristojnost je, da v skladu z načelom delitve oblasti razlaga zakonsko pravo), Ustavno sodišče sprejeti kot dejstvo in vzeti, da je tako razložena normativna vsebina sporne zakonske določbe edina mogoča (čeprav je sámo mnenja, da bi bilo mogoče zakonsko določbo razlagati tudi drugače – npr. ustavnoskladno in s tem rešiti zakon pred razveljavitvijo)?[6] V nasprotnem bi se namreč lotilo nečesa, kar je v pristojnosti sodstva, in poseglo tja, kamor ne sme – v razlagalno oblast sodstva, ki je glede "navadnega" (podustavnega) prava po Ustavi prerogativa te veje oblasti.
9. Menim, da je treba dilemo rešiti ob upoštevanju moči, ki jo imajo sodni precedensi. Drugače povedano: vse je odvisno, od tega, ali so ti (v jeziku kontinentalnih pravnih sistemov) že postali ustaljena sodna praksa[7] ali "živo" pravo.[8] Kolikšna je ta moč, do kod sega in kolikšna je posledična vezanost (nižjih) sodišč na precedense, je odvisno od vrste okoliščin – med drugim od tega, katero sodišče in kako je oblikovalo sodno prakso, v kakšni sestavi (ni isto, ali gre za "navadne", morda kar stihijsko nastajajoče judikate, ali že za take, ki so se prelili skozi selekcijsko sito, ali pa celo za pravno mnenje, ki je bilo sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča, ki po drugem odstavku 110. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09 in 33/11 – v nadaljevanju ZS) zavezuje vse senate tega sodišča), koliko časa vlada v sodstvu razlagalni konsenz, kako širok je, kolikšna je starost predpisa, ki je predmet razlage, kako sodno prakso sprejema (kritizira in komentira) relevantna strokovna javnost itd. Če je sporna razlaga že postala "živo" (sodno) pravo, potem mora táko, na podlagi ustavne pristojnosti sodstva oblikovano pravo Ustavno sodišče praviloma spoštovati – in imeti v tem okviru tudi razumevanje za prvostopenjsko sodišče, ki je sprožilo postopek za oceno ustavnosti, ker se ne strinja z ustavno skladnostjo "živega" prava (pri čemer problema ne artikulira kot razlagalnega, ampak kot napako zakonodajalca). Za Ustavno sodišče mora biti ustaljena sodna praksa praviloma "dejstvo". Če taka praksa obstaja, "[…] bi se moralo Ustavno sodišče odreči svoji avtonomni razlagi izpodbijane pravne določbe […], ker je 'prava vsebina' zakona pač tista, ki jo je kot táko sprejelo Vrhovno sodišče".[9]
10. Po drugi strani pa je treba upoštevati, da je dolžnost vseh oblastnih organov in še posebej sodišč, da pravne določbe razlagajo ustavnoskladno. "Sodišče se mora pri reševanju konkretnih primerov truditi, da zakonsko določbo, ki jo je mogoče razlagati na ustavnoskladni ali ustavnoneskladni način, 'reši' z uporabo ustavnoskladne razlage. Načelo demokratičnosti zahteva, da se zakonom kot aktom predstavniškega telesa izkaže potrebno spoštovanje in to spoštovanje zahteva, da se volja zakonodajalca, kot je razvidna iz zakona, kolikor je to mogoče, obdrži v veljavi. V tem smislu postane tehnika interpretativnih odločb metoda, s katero se sodišče lahko izogne dolžnosti, da zadevo posreduje Ustavnemu sodišču. Obenem pa to tudi pomeni, da tehnika interpretativnih odločb ni več monopol Ustavnega sodišča, temveč je to dolžnost vsakega sodnika".[10] In prav za to gre v tem primeru. Sodnici sta namreč "podrejeno" celo predlagali izdajo interpretativne odločbe, ker sta očitno mnenja, da je ustavnosporna samo razlaga, ki jo je drugemu odstavku 20. člena ZP-1 dalo Vrhovno sodišče, ne pa tudi sama zakonska določba. Po mnenju sodnic bi jo bilo mogoče "rešiti" že z razlago, ki jo ponuja Državni zbor.
11. Če torej nastalo situacijo (ki je posebna prav v tem, da sodnici svoje očitke v resnici ne naslavljata na zakonodajalca, pač pa na Vrhovno sodišče) povežemo z možnostjo odstopa od ustaljene sodne prakse in dolžnostjo sodišč, da predpise razlagajo in uporabljajo Ustavi prijazno, potem sodbi Vrhovnega sodišča (dejansko gre samo za en judikat – drugi, ki je izdan istega dne, je čisti "klon" prvega) še nista zavezujoče "živo" pravo (še zlasti ne, ker sodnici navajata, da "se izpodbijana norma v praksi razume in razlaga na več načinov", kar kaže, da se kljub omenjenima sodbama o pomenu zakonske določbe v praksi še ni izoblikovalo zadostno soglasje). Stopnja vezanosti na ta judikata je zato s tega vidika (tj. z vidika formalne pravičnosti [enakosti], pravne varnosti, zaupanja v pravo in pravne koherentnosti) ustrezno manjša – drug vidik zajema vsebinsko korektnost sodne prakse (argument ustaljene sodne prakse črpa svojo moč tudi iz večkrat preizkušene, preverjene in potrjene razlage in uporabe zakonskih določb, zaradi česar se domneva, da je taka razlaga pravilna). Pa tudi če bi sodbi že prerasli v novo kvaliteto – v ustaljeno sodno prakso,[11] jima sodnici z ustavnega vidika ne bi bili dolžni brezpogojno slediti. Lahko bi odločili drugače, če bi pri tem spoštovali zahteve, ki jih je oblikovala dosedanja ustavnosodna presoja: odstop od sodne prakse (v tem primeru od nosilnega razlagalnega stališča, vsebovanega v omenjenih dveh sodbah Vrhovnega sodišča) ne sme biti samovoljen, kar pomeni, da mora sodišče, ki od sodne prakse odstopa, 1) to prakso (predvsem argumente nosilnih razlagalnih stališč) poznati in to v obrazložitvi sodbe tudi navesti (odstop od sodne prakse mora biti zavesten) ter 2) odstop od te prakse ustrezno obrazložiti.[12] Od sodne prakse odstopajoče sodišče s tem izpolni ustavne zahteve dopustnosti odstopa (ki so v bistvu samo procesne narave – gibljejo se namreč znotraj procesnih jamstev iz 22. člena Ustave). Ali bo tak odstop "obrodil sadove" na svojem matičnem ("podustavnem") pravnem področju, se pravi, ali bo uspel spremeniti tok sodne prakse (ali pa vsaj vzpostaviti izjemo od pravila, kakršnega je izoblikovala sodna praksa), pa je odvisno od kvalitete novih razlagalnih argumentov, o katerih ima dokončno in avtoritativno besedo Vrhovno sodišče kot "najvišje sodišče v državi" (prvi odstavek 127. člena Ustave).[13] Še posebej je odstop od ustaljene sodne prakse dopusten, v resnici celo nujen, ko sodeči sodnik meni, da je ustaljena sodna praksa protiustavna.[14]
12. V obravnavanem primeru pa niti ne gre za ustaljeno sodno prakso (Vrhovno sodišče je v bistvu odločilo samo z enim judikatom, predlagateljici, okrajni sodnici pa ob tem opozarjata, da "se izpodbijana norma v praksi razume in uporablja na več načinov"), niti se ni Vrhovno sodišče opredelilo do argumentov, s katerimi predlagateljici utemeljujeta svoje očitke o neustavnoskladni razlagi Vrhovnega sodišča. Drugače bi bilo, če bi v zahtevah navedli, da je "prava" vsebina zakona (drugega odstavka 20. člena ZP-1) tista, ki jo je z omenjenima sodbama odkrilo Vrhovno sodišče (zlasti, če bi bila potem taka razlaga potrjena še v več naslednjih judikatih),[15] ali če bi se Vrhovno sodišče o njunih argumentih (v omenjenih sodbah) že izreklo in jih zavrnilo – bodisi kot ustavnopravno napačne ali kot zgrešene z vidika v pravu uveljavljenih metod razlage.
13. Ker pa se ni nič od tega zgodilo, je zaradi spoštovanja ustavnih pristojnosti sodstva nujna zadržanost Ustavnega sodišča. Sodstvu je treba omogočiti, da najprej sámo najde in uporabi ustavnoskladno razlago predpisa – če pa je tako razlago že našlo, da to sámo tudi pove (in zavrne ustavne argumente predlagateljic). To v obravnavanem primeru pomeni zagotovitev možnosti, da se z ustavnopravnimi in razlagalnimi stališči predlagateljic seznani in o njih izreče Vrhovno sodišče – tisto telo, čigar prerogativa je, da se dokončno in avtoritativno izreka, kako je treba zakonske določbe razlagati in uporabljati. Ustavno sodišče, ki mora biti pri posegih v druge veje oblasti kar se da zadržano (izdaja interpretativnih odločb pomeni poseganje v razlagalno oblast sodstva – to metodo Ustavno sodišče uporabi šele, ko se je zanesljivo prepričalo, da sodstvo ni opravilo svoje dolžnosti razlagati predpise Ustavi prijazno), naj zato s svojo razlago zakonskega prava ne prehiteva Vrhovnega sodišča, ampak naj mu da možnost, da po tem, ko se seznani z argumenti sodnic, pove, ali so ti argumenti (res) ustavno upoštevni in z vidika v pravu uveljavljenih metod razlage (sploh) mogoči, ter nato ob morebitnem pozitivnem spoznanju sámo izloči svojo eventualno protiustavno razlago drugega odstavka 20. člena ZP-1, ali pa ob nasprotnem spoznanju utrdi dosedanjo razlago. Tako kot temelji zahteva po t. i. materialnem izčrpanju (kot predpostavki za dostop ustavnega pritožnika do Ustavnega sodišča) na ideji, da se morajo o ustavnopravnih vprašanjih izrekati sodišča na vseh stopnjah sojenja, je treba v tem duhu razumeti tudi 156. člen Ustave. Ta postopek bo sodišče sprožilo šele, ko bo mnenja, da ni druge možnosti (razlage) kot le še intervencija Ustavnega sodišča v tretjo vejo oblasti. Če obstaja možnost, da se tej intervenciji izogne, jo je treba izkoristiti. Ta možnost pa je vselej, ko sodišče kot predlagatelj zahtevo utemeljuje zgolj z očitkom o neustavnoskladni razlagi, ko so torej njegovi očitki uperjeni zoper sodstvo (v resnici zoper samega sebe, ker se premalo zaveda svoje vloge "miniaturnega" ustavnega sodišča) in ne zoper zakonodajalca.[16]
14. Ker je z vidika načela delitve oblasti Ustavno sodišče v sistemu zavor in ravnotežij skrajno sredstvo –
ultima ratio
ali (tako v izvirnem kot v prenesenem pomenu)
the court of last resort
, ki stopi na sceno šele, ko so odpovedali vsi znotraj posamezne veje oblasti vzpostavljeni mehanizmi zagotavljanja ustavnosti (ko gre za sodno oblast, je tak mehanizem vezanost sodišč na Ustavo, njegova metoda pa ustavnoskladna razlaga predpisov, ki ima izrecno ustavno potrditev v drugem stavku 125. člena in v prvem odstavku 15. člena Ustave), ni potrebe po njegovi intervenciji (ki že sama po sebi pomeni vpletanje v samostojnost in neodvisnost sodne veje oblasti), kadar obstajajo pravne in "stvarne" možnosti za uveljavitev ustavnoskladne razlage. Pravna možnost je splošna in očitna (drugi stavek 125. člena in prvi odstavek 15. člena Ustave), "stvarna" možnost pa je tu v dejstvu, da sta sodnici sami navedli, katera razlaga drugega odstavka 20. člena ZP-1 je po njunem skladna z Ustavo. O ustavnoskladni razlagi zakonskega prava naj se zato Ustavno sodišče izreče potem, ko bodo svoje ustavne in razlagalne argumente ter stališča predstavili vsi udeleženci ustavnega diskurza in se potem o njih tudi vsi izrekli.[17] Šele nato, ko so razgrnjeni vsi ustavni argumenti, naj kot zadnji in dokončni arbiter stopi na sceno Ustavno sodišče in pove, kaj je Ustava.
Jan Zobec
Sodnik
Opombe:
[1] Tako tudi A. Teršek (Ustavna demokracija in vladavina prava - Ustavnopravni eseji, Famnit, Koper 2009, str. 81), ki pa meni, da bi moral biti "[p]rvi korak v smeri intenzivnejšega poustavljanja rednega sodstva […] storjen v smeri pogostejšega naslavljanja ustavnopravnih vprašanj na Ustavno sodišče" ter da bi "[d]rugi korak […] morala pomeniti neposredna uporaba Ustave pri sojenju." Tretji korak je po njegovem "dvig zavesti o tem, da redno sodstvo mora poznati odločbe Ustavnega sodišča in jih uporabljati pri sojenju." V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj bi moral biti vrstni red nasproten - najprej uporaba Ustave pri sojenju (ki vsekakor vključuje poznavanje odločb Ustavnega sodišča in njih uporabo pri sojenju - Ustavno sodišče je namreč tisto, ki zavezujoče, z
erga omnes
učinki pove, kaj je Ustava - prim. tretji odstavek 1. člena ZUstS) in šele nato (subsidiarno) naslavljanje ustavnopravnih vprašanj na Ustavno sodišče.
[2] Prek "sevalnega učinka" človekovih pravic v razmerjih med posamezniki ("
Ausstrahlungswirkung
") in dolžnosti ustavnoskladne razlage navadnega prava (kar vključuje tudi ustavnosodno jurisprudenco) se redna sodišča preobražajo v miniaturna ustavna sodišča, ustavno sodišče pa prevzema vlogo vrhovnega ustavnega sodišča (gl. M. Bobek, Quantity or Quality? Reassessing the Role of Supreme Jurisdictions in Central Europe, The American Journal of Comparative Law, let. 57, št. 1(2009), str. 59, 64). V številnih odločbah Ustavnega sodišča ponovljeno mantro, da Ustavno sodišče ni redna instanca sodišč, je treba zato razumeti samo v kontekstu navadnega (zakonskega) prava. Ko gre za ustavnopravna vprašanja, ima Ustavno sodišče vsekakor položaj instance – toliko, kot ga ima Vrhovno sodišče za vprašanja navadnega (zakonskega) prava.
[3] V tem je tudi prednost pred klasičnimi precedenčnimi sistemi, za katere je značilna formalna vezanost nižjih sodišč na precedense višjih instanc. Dovoljuje namreč, da se v diskurz o razlogih za odstop od enotne sodne prakse vključuje več kompetentnih subjektov na več stopnjah sojenja in s tem bistveno prispeva k kakovosti končnega premisleka – ki je tako in tako pri tistem, ki je avtor precedensa. Na ta način imajo tudi "nižja sodišča možnost, da soustvarjalno oblikujejo sodno prakso in vplivajo na njen razvoj. – Sodnikova
iščoča vloga
nikakor ni v nasprotju s tem, da mora biti zaradi pravne varnosti sodna praksa ustaljena, ker ta varnost temelji tudi na vsebinski predpostavki, da je treba zastarelo prakso opustiti, če imamo za to dobre (nove, boljše, drugačne) razloge. Iskati nove in ustreznejše rešitve ne pomeni, da nižja sodišča delujejo zaviralno. Če je to iskanje strokovno utemeljeno in če upošteva tisto, kar je za neko družbo v mejah pravno mogočega tipično, so v njem novi vidiki in odtenki, ki jih višja (vrhovna) sodišča še niso zaznala." (M. Pavčnik, Argument sodnega (pravnega) precedensa (Čemu razprava o pomenu sodne prakse?), Podjetje in delo, št. 6 – 7(2004), str. 1036, 1037.
[4] Prim. A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 317 in nasl.
[5] Prim sklep št. Up-337/00 z dne 26. 2. 2002: "Iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) med drugim izhaja, da sodišče ne sme samovoljno oziroma arbitrarno, torej brez razumne pravne obrazložitve, odstopiti od enotne in ustaljene sodne prakse." Prim. tudi odločbo št. Up-551/04 z dne 11. 5. 2006 (Uradni list RS, št. 53/06): "[U]stava ne prepoveduje kakršnegakoli odstopa od sodne prakse, pač pa le samovoljen oziroma arbitraren odstop. Gre za zahtevo, da sodišče, če se odloči, da bo od uveljavljene sodne prakse odstopilo, razloge za to posebej obrazloži (kar predvsem predpostavlja, da sodno prakso tudi pozna)." V tem smislu tudi številni drugi judikati Ustavnega sodišča.
[6] S takim posegom v razlagalno pristojnost sodstva bi se Ustavno sodišče izognilo neutemeljenemu (lahko bi rekli celo krivičnemu) posegu v zakonodajno oblast. Ta se namreč zoper Ustavo sploh ni pregrešila. Zoper njo je (s protiustavno razlago) grešilo sodstvo. Sam bi dal v tem konfliktu (ki ga je treba rešiti na podlagi tehtanja med težo posega v razlagalno pristojnost sodstva in posega v zakonodajno oblast z razveljavitvijo zakona, katerega edini "greh" je, da ga sodstvo protiustavno razlaga) prednost aktu demokratično izvoljenega predstavniškega telesa.
[7] Ustaljeno sodno prakso (kot ustavno upoštevno vrednoto) je Ustavno sodišče opredelilo v odločbi št. Up-1631/08 z dne 11. 9. 2008 (Uradni list RS, št. 91/08, in OdlUS XVII, 81) z naslednjim stališčem: "O utečeni sodni praksi govorimo tedaj, ko sodišča relativno daljši čas enako določajo obseg zgornje premise, ki jo potem uporabijo v konkretnih primerih, če imajo ti primeri lastnosti, ki se med seboj ujemajo. Gre torej za več enakih odločb o enakem pravnem vprašanju, pri čemer matematične formule o tem, koliko enakih odločb že izkazuje ustaljenost sodne prakse, ni." Ustavno sodišče se je tu sklicevalo na M. Pavčnika (Teorija prava – prispevek k razumevanju prava, Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 257) in F. Testena (Enotna in ustaljena sodna praksa v civilnih in gospodarskih zadevah, Podjetje in delo, št. 6–7(2004), str. 1051). Po mnenju T. Štajnpihlerja institut enotne in ustaljene sodne prakse v ospredje postavlja verigo predhodnih odločitev, v katerih so sodišča zavzela enotno stališče do določenega pravnega vprašanja (Smisel precedenčnega učinka sodnih odločb, Zbornik znanstvenih razprav, letnik LXX, Pravna fakulteta v Ljubljani 2010, str. 269).
[8] O doktrini o "živem" pravu gl. S. Nerad, Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2007, str. 137 in nasl.
[9] Prav tam, str. 145. Od takega stališča pa bi bilo treba po mojem odstopiti, kadar bi imelo za posledico neutemeljeno (do najvišjega organa predstavniške demokracije krivično) razveljavitev zakona (gl. zgoraj op. 6!). Zato sem tudi navedel, da je za Ustavno sodišče ustaljena sodna praksa "samo"
praviloma
dejstvo – ne pa, da je to brezpogojni ustavni kanon.
[10] Prav tam, str, 123, 124.
[11] Argument za to bi bil lahko težavnost dostopa do Vrhovnega sodišča zaradi reševanja življenjsko manj usodnih pravnih vprašanj (v teh zadevah so vrata najvišje sodne instance odprta samo Državnemu tožilstvu) in posledične redkosti opredeljevanja do njih. Z vidika enotnosti in ustaljenosti sodne prakse je zato toliko pomembnejša utrditev stališč Vrhovnega sodišča v praksi nižjih sodišč.
[12] Prim. odločbe št. Up-1631/08 z dne 23. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 91/08, in OdlUS XVII, 81), št. Up-188/02 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 134/03, in OdlUS XII, 112), št. Up-551/04 z dne 11. 5. 2006 (Uradni list RS, št. 53/06), št. Up-444/06 z dne 10. 5. 2007 (Uradni list RS, št. 45/07, in OdlUS XVI, 53) in št. Up-2684/07 z dne 8. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 56/08). Prim. A. Galič, nav. delo, str. 321, 322.
[13] Kdor namerava odstopiti od ustaljene sodne prakse, nosi breme argumentacije. Kako téžko je to breme, je odvisno od vrste okoliščin. Stališče nemškega Zveznega sodišča (BGH) glede spreminjanja več desetletij trajajoče prakse je npr. dokaj strogo: samo boljše spoznanje ali zgolj boljši razlogi še ne zadoščajo za odstop od utrjene sodne prakse najvišjih sodišč (
gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung
). Razlogi za kaj takega morajo biti očitno pretehtajoči in absolutno nepremagljivi – BGHZ 85, 64 (66); 87, 150 (155); 125, 218 (222). Od sodne prakse je mogoče odstopiti tudi zaradi daljnosežnih pravno dogmatskih dvomov v precedens in njegove nekoherentnosti (BGHZ 106, 169 (174) – (povzeto po R. Alexy, R. Dreier, Precedent in the Federal Republic of Germany, v: (D. N. MacCormick, R. S. Summers (ur.)) Interpreting Precedents, , Ashgate/Dartmouth, Aldershot 1997, str. 30, 51, 57). Po mnenju nemškega Zveznega ustavnega sodišča se na varstvo zaupanja v pravo ni mogoče sklicevati, če je bila sodna praksa podvržena ostri kritiki in so že opazne težnje po njeni spremembi (BVerfGE 84, 212 (227), podobno BVerfGE 38, 386 (397) – gl. prav tam, str. 29, 35, 39).
[14] Tvegam celo stališče, da je Ustavo prezirajoča sodna praksa, četudi ustaljena, docela nezavezujoča – tako kot je v sistemu
common law
po doktrini
stare decisis
nezavezuoč "precedens"
per incuriam
.
[15]  Vendar sodnici oboje zanikata. V izjavi, v kateri sta se opredelili do odgovora Državnega zbora in mnenj Vlade in Ministrstva za pravosodje, sta navedli, "da je napadena norma, če se jo razume tako, kot jo razlagajo Vlada RS, Ministrstvo za pravosodje in Vrhovno sodišče, v nasprotju z 2. členom Ustave RS", pred tem pa, da "se izpodbijana norma v praksi razume in uporablja na več načinov."
[16] Natanko na to merijo ostre besede Aleca Stone Sweeta (Governing With Judges: Constitutional Politics in Europe, Oxford University Press, 200, str. 114-117, cit. po A. Teršek, nav. delo, str. 79), da (zato, ker je poustavljanje spodkopalo močne, globoko zakoreninjene dogme o značaju in delovanju kontinentalnih pravnih sistemov,) "ortodoksni pogledi na delitev oblasti med (1) ustavnimi sodniki, ki niso vključeni v presojo dejstev ali v presojo načina, kako se sodni spori dejansko rešujejo, ampak enostavno odgovarjajo na ustavnopravna vprašanja, ki so jim posredovana; in (2) vsemi drugimi sodniki, ki ne izrekajo utemeljenih sodb o ustavnosti, ampak namesto tega naslavljajo ustavnopravna vprašanja na ustavna sodišča, niso več v pomoč." Avtor pravi, da so taki pogledi "popolnoma zastareli" in nadaljuje: "Dejstvo, da se te dogme ohranjajo, ima veliko opraviti z nesposobnostjo sodnikov in pravnih teoretikov, soočenih s poustavljanjem, da bi vzpostavili legitimnost juridičnega reda na drugačen način kot v preteklosti." (prev. A. Teršek)
[17] Pritrjujem A. Teršku (nav. delo, str. 107), ko pravi: "Treba je krepiti zavest o tem, da sodnik Ustavnega sodišča, ko ta prejme vlogo za ustavnosodno presojo in v njej ustavnopravno vprašanje, znatno lažje odloča, če so se do tega vprašanja že strokovno opredelili akterji v okviru rednega sodnega postopka ali morebiti celo ustavnopravna teorija. Ustavni sodnik potem lažje sprejme boljšo odločitev, saj se njegovo delo odvija kot stalno in neposredno pravno razpravljanje. Tak proces sodnega odločanja vodi do univerzalnega učenja in prerekanja v okviru ustavnega prava na vseh ravneh pravnega sistema in uresničevanja prava, kar je bistveno za 'razpravljujočo ustavno demokracijo'."