U-II-3/11
Natisni
Opravilna št.:
U-II-3/11
Datum odločitve:
8. 12. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 109/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.II.3.11
Akt:
Družinski zakonik (EPA 817-V) (DZ)
Izrek:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve Družinskega zakonika (EPA 817-V) na referendumu nastale protiustavne posledice, se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ker se Družinski zakonik začne uporabljati šele eno leto po njegovi uveljavitvi, izid referenduma ne vpliva na nastanek protiustavnih posledic. Tako v primeru zavrnitve Družinskega zakonika na referendumu kot v primeru njegove potrditve ostane pravni položaj enak, in sicer se še eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu uporablja Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih in Zakon o registraciji istospolne partnerske skupnosti. To obdobje je z malenkostnimi odstopanji enako obdobju, v katerem je Državni zbor po Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi vezan na izid referenduma. Morebitna referendumska zavrnitev Družinskega zakonika zato ne more povzročiti protiustavnih posledic.
Geslo:
1.2.51.3.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni zbor.
1.5.51.3.21 Zavrnitev zahteve za odločitev o nastanku protiustavnih posledic.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
3.3 - Splošna načela - Demokracija.
Pravna podlaga:
Člen 3.2.1, 5, 90, 160.1.11, Ustava [URS] 
Člen 21.1, Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi [ZRLI]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni zbor Republike Slovenije
Datum vloge:
2. 9. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US29632
Dokument v PDF obliki:
U-II-3-11 odločba.pdf
167 KB
Prenesite datoteko
U-II-3-11 LM Petrič.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-II-3-11 LM Pogačar.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-II-3-11 LM Jadek Pensa.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-II-3/11-22
8. 12. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevo Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 8. decembra 2011
odločilo:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve Družinskega zakonika (EPA 817-V) na referendumu nastale protiustavne posledice, se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Državni zbor je 2. 9. 2011 na podlagi prvega in drugega odstavka 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) sprejel sklep z zahtevo, naj Ustavno sodišče presodi, ali bi zaradi odložitve uveljavitve in zaradi zavrnitve Družinskega zakonika (v nadaljevanju DZ) na referendumu lahko nastale protiustavne posledice. Državni zbor meni, da protiustavne posledice zaradi odložitve uveljavitve DZ že nastajajo, ob referendumski kampanji naj bi nastale še nove, v primeru zavrnitve tega zakona na referendumu pa naj bi nastopilo še dodatno protiustavno stanje, saj področja, ki ga ureja DZ, zaradi določb ZRLI še nadaljnje leto ne bo mogoče uskladiti z Ustavo. Zaradi vložene referendumske pobude naj bi tako nastalo stanje, ki ni skladno z več določbami Ustave, in sicer z 2. členom, drugim odstavkom 3. člena, prvim in drugim odstavkom 14. člena, četrtim odstavkom 15. člena ter s 33., 34., 35., 53., 54., 56. in 63. členom Ustave. To stanje naj bi kršilo tudi mednarodnopravne obveznosti Republike Slovenije iz 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10 – v nadaljevanju Protokol št. 12) ter 2. in 4. člena Konvencije o otrokovih pravicah (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, in Uradni list SFRJ-MP, št. 15/90 – v nadaljevanju MKOP), bilo pa naj bi tudi v neskladju z Direktivo Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000).
2. Kot protiustavno posledico Državni zbor navaja dodatno odmaknitev izpolnitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 29), po kateri bi moral Zakon o registraciji istospolne partnerske skupnosti (Uradni list RS, št. 65/05 – v nadaljevanju ZRIPS) v šestih mesecih po njeni objavi uskladiti z Ustavo. Sledeč odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-328/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 78) pa naj bi bila nujna tudi preureditev rokov za vložitev tožbe na ugotavljanje ali izpodbijanje očetovstva po Zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZZZDR) tako, da bodo ti določeni kot subjektivni roki. Opozarja, da so v zvezi s tem vprašanjem pred Ustavnim sodiščem še nerešene zadeve. Državni zbor ocenjuje, da podobna protiustavna stanja, kot je bilo ugotovljeno v ZRIPS (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-425/06), obstajajo tudi v drugih zakonih.[1] Zahteva po izenačitvi pravnih posledic naj bi se glede na to nanašala tako na zakonsko zvezo in (registrirano) partnersko skupnost kot tudi na zunajzakonsko zvezo in zunajpartnersko (neregistrirano) istospolno skupnost.[2] Uveljavitev DZ bi po mnenju Državnega zbora prinesla ustavno skladno razrešitev protiustavnosti v posameznih zakonih z izenačitvijo pravnih posledic življenjskih skupnosti na splošni oziroma na sistemski ravni.
3. Državni zbor poudarja prednosti zagotovitve enakopravne obravnave istospolnih partnerskih skupnosti z enim zakonom na celovit in zaključen način. Delno usklajevanje po posameznih zakonodajnih področjih naj bi terjalo več časa in pretilo z nekonsistentnostjo ureditve. Meni, da izjemno veliko število na videz manjših diskriminacijskih pravil na različnih pravnih področjih tako rekoč paralizira pravni položaj istospolno usmerjenih posameznikov in posameznic ter pomeni izvotlitev temeljne ustavne pravice do enakega obravnavanja iz 14. člena Ustave. Tudi glede na 56. člen Ustave naj bi bilo nedopustno, da se pravice otrok v različnih življenjskih skupnostih razlikujejo zaradi teh osebnih okoliščin. Državni zbor pojasnjuje, da razlog za širitev pojma družina ni bila težnja po vključitvi istospolnih partnerskih skupnosti v področje družinskega življenja. Te skupnosti naj bi bile že po veljavnem zakonu obsežene pod pojmom družina. Prav tako naj bi že veljavna zakonodaja omogočala enostranske posvojitve otrok s strani istospolnih partnerjev. S široko opredelitvijo pojma družina naj bi zakonodajalec le sledil spremembam v življenjskih potekih in oblikah družinskega življenja, ki so se v sodobnosti pluralizirali. Glede na to je z DZ pravico do družinskega življenja priznal zlasti reorganiziranim in rejniškim družinam ter v ta pravni pojem jasno vključil tudi enostarševske družine. Med protiustavnimi posledicami morebitne zavrnitve DZ na referendumu Državni zbor navaja tudi odložitev uvedbe pogodbenega premoženjskega režima med zakoncema. Meni namreč, da posebna narava odnosov med zakoncema ne upravičuje več zgolj obstoja zakonitega premoženjskega režima v času trajanja zakonske zveze.
4. Državni zbor opozarja na mednarodnopravne obveznosti Republike Slovenije, ki izhajajo iz 14. člena EKČP, zlasti iz nedavno ratificiranega Protokola št. 12. Po njegovi oceni se je Republika Slovenija s tem Protokolom obvezala, da splošno pravico do enakega obravnavanja, tudi glede pravic, določenih z zakonom, vključi v ustavno pravo Republike Slovenije. V tem okviru naj bi bil vsebovan tudi vidik osebnih okoliščin. Navaja tudi več odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki so zagotovile istospolnim partnerjem enakopravno uživanje posameznih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zlasti na socialnem področju, in primer, ki ga je ESČP že presojalo na podlagi Protokola št. 12. DZ naj bi reševal tudi številne pomanjkljivosti in neskladnosti veljavne ureditve z MKOP in Evropsko konvencijo o uresničevanju otrokovih pravic (Uradni list RS, št. 86/99, MP, št. 26/99 – v nadaljevanju MEKUOP).
5. Državni zbor se pri utemeljevanju protiustavnih posledic sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04, in OdlUS XIII, 54), po kateri je bil "referendum proti džamiji" nedopusten, ker je bil edini cilj izpodbijanega sklepa o razpisu referenduma v lokalni skupnosti omejitev pravice iz 41. člena Ustave, ne da bi šlo za hkratno varstvo pravic drugih. Državni zbor navaja, da DZ ne omejuje ustavnih pravic posameznikov, prav to pa naj bi bil cilj referendumske pobude. Meni, da je referendumska pobuda protiustavna, ker naj bi spodbujala k neenakopravnosti na podlagi spolne usmerjenosti. Zato naj bi tudi referendumska kampanja spodbudila razpihovanje nestrpnosti na podlagi spolne usmerjenosti.
6. Na zahtevo Državnega zbora je odgovorila Civilna iniciativa za družino in pravice otrok kot predstavnica pobudnikov za vložitev zahteve za razpis referenduma (v nadaljevanju pobudniki referenduma). Menijo, da glede na dosedanja merila Ustavnega sodišča za presojo protiustavnih posledic po 21. členu ZRLI Državni zbor z zahtevo ni izkazal pogojev za prepoved referenduma. Prerekajo argument Državnega zbora, da naj bi šlo pri tem referendumu za odločanje večine o manjšini, ker ocenjujejo, da gre za odločanje večine o varstvu otrok. Navajajo, da interesi istospolnih skupnosti niso nujno javni interes, pač pa naj bi bil v javnem interesu ustrezen pravni položaj tistih življenjskih skupnosti, iz katerih naša družba črpa svoj potencial za nadaljnji obstoj.
7. Pobudniki referenduma nasprotujejo vsem trditvam Državnega zbora o obstoju oziroma o nastanku protiustavnih posledic zaradi morebitne nadaljnje uporabe veljavne ureditve družinskega prava. Menijo tudi, da protiustavnosti, če bi obstajale, DZ ne odpravlja, saj naj bi bil tudi sam v več pogledih protiustaven. V celoti zavračajo očitke Državnega zbora, da sta pobuda za referendum in morebitna referendumska kampanja že sami po sebi protiustavni, ker naj bi spodbujali k neenakopravnosti in nestrpnosti na podlagi spolne usmerjenosti. Zavračajo tudi očitek o razpihovanju sovraštva in nestrpnosti med referendumsko kampanjo in ga razumejo kot poskus utišanja drugače mislečih.
8. Navedbam o protiustavnih posledicah zaradi neizvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-425/06 in neupoštevanja odločbe št. U-I-328/05 pobudniki referenduma očitajo neprepričljivost. Državni zbor bi potrebno uskladitev z Ustavo lahko izvedel z novelama zakonov, pa je predlog novele ZRIPS izrecno zavrnil. Nasprotujejo argumentom Državnega zbora, da naj bi bila ZZZDR in ZRIPS v neskladju z načelom enakega obravnavanja iz 14. člena Ustave in Protokolom št. 12. Menijo, da ustrezno različno obravnavanje različnih oblik življenjskih skupnosti ni protiustavno, niti njihove izenačitve ne zahteva Protokol št. 12. Navajajo, da ne pristajajo na dejstvo, da se interesi istospolno usmerjenih oseb prikazujejo kot ustavne pravice in da se ti interesi postavljajo pred koristi otrok. Zahteva po popolni izenačitvi naj ne bi izhajala niti iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-425/06, ker je v njej odločeno le o ustavni skladnosti ureditve dedovanja kot premoženjske pravice v registrirani istospolni skupnosti. Pri tem naj bi Ustavno sodišče navedlo, da je registrirana istospolna skupnost po vsebini podobna zakonski zvezi, kar naj bi implicitno pomenilo, da ji ni enaka. Nepriznavanje specifičnosti spolov, kar deloma vsebuje DZ, naj bi vodilo do tragičnega eksperimentiranja na otrocih. Posebno varstvo, ki ga raznospolni pari uživajo po veljavnem pravu (53. člen Ustave in 2. člen ZZZDR), naj bi bilo utemeljeno prav zaradi zaščite družine, ki jo narekujejo koristi otrok. Navajajo tudi, da je prikazovanje neenakopravne obravnave istospolnih skupnosti v nekaterih veljavnih področnih zakonih nenatančno in zavajajoče.
9. Pobudniki referenduma menijo, da zatrjevanih protiustavnosti veljavne ureditve, če bi te zares obstajale, DZ ne odpravlja na ustavno skladen način. Zato bi uveljavitev DZ lahko imela protiustavne posledice. Menijo, da 53. člen Ustave v okviru varovanja družine najprej varuje položaj otroka. Z izrecnim varovanjem materinstva in očetovstva naj bi bilo v tej ustavni določbi zaščiteno tudi razmerje obeh staršev do otroka kot tudi otrokovo razmerje do obeh staršev. Po njihovem mnenju je izhodišče ustavnopravnega varovanja družine spoznanje, da je za otrokov skladen osebnostni razvoj najbolje, da ima ob sebi dobro mamo in dobrega očeta. DZ pa naj bi z opredelitvijo novih institutov nedopustno odpravil družbeno normo o odgovornem starševstvu. Novo uzakonjeni koncept socialnega starševstva naj tako ne bi vseboval elementov jasnosti, trajnosti in stabilnosti, ki sicer izhajajo iz razmerij v tradicionalni družini. V tej zvezi opozarjajo tudi na problem konkurenčnih upravičenj naravnega in socialnega starševstva, ki v DZ ni urejen. Pobudniki referenduma tudi menijo, da je rešitev, ki jo DZ vsebuje glede posvojitve v istospolni skupnosti, poskus prevare. Rešitev naj namreč ne bi predvidevala, da partner v taki skupnosti lahko posvoji le biološkega otroka svojega partnerja. Poudarjajo tudi, da naj bi golo abstraktno izenačevanje različnih oblik življenjskih skupnosti v DZ na pravnih področjih zunaj družinskega prava povzročilo nejasnosti in nedoločnosti pravnih norm glede na različnost konkretnih položajev, ki jih urejajo posamezni področni zakoni. V DZ predvideni kogentni režim pravnih posledic zunajpartnerske skupnosti pa naj bi v nasprotju z Ustavo prekomerno krčil zasebnost in svobodo posameznika ter naj bi pomenil uzakonjenje primerjalnopravno nepoznanega instituta.
10. Pobudniki referenduma navajajo, da naj bi opredelitev, koliko pravic in katere priznati istospolno usmerjenim v okviru družinskih razmerij, ki smiselno vključujejo tudi otroke, pomenila vprašanje izrazito kulturno-politične narave, kjer je v jedru razprava o otrokovi koristi. Vsebina otrokove koristi pa naj ne bi bila ustavnopravno vprašanje. Opredelitev, ali preurejeni družinskopravni instituti služijo otrokovi koristi, naj bi najustrezneje podali prav volivci, izhajajoč iz svojih življenjskih izkušenj. Poudarjajo, da naj zavrnitev DZ na referendumu Državnemu zboru ne bi preprečevala sprejetja novel področnih zakonov, za katere Državni zbor morebiti ocenjuje, da so zaradi diskriminacije istospolno usmerjenih oseb v neskladju z Ustavo. Tudi 25. člen ZRLI naj bi pomenil le prepoved sprejeti zakon z enako vsebino, ne pa tudi posameznih konkretnih ureditev v področnih zakonih.
11. Odgovor pobudnikov referenduma je bil poslan Državnemu zboru, ki se je o njem izjavil. Državni zbor navaja, da se strinja z mnenjem Vlade Republike Slovenije, podanem k odgovoru pobudnikov referenduma. Vztraja pri argumentaciji, ki jo je podal v zahtevi, da naj Ustavno sodišče odloči o obstoju protiustavnih posledic na podlagi prvega in drugega odstavka 21. člena ZRLI. Meni, da je pri tej presoji ključnega pomena izhajati iz 14. člena Ustave, ki s pojmom "katerakoli druga osebna okoliščina" obsega tudi spolno usmerjenost posameznikov, kar izrecno izhaja iz obrazložitve predloga tega ustavnega člena. Prepoved takega razlikovanja bi morala biti dosledno spoštovana v zakonskih predpisih, kar veljavna ureditev ne zagotavlja. Zaradi pravne varnosti in predvidljivosti naj bi bil edini mogoči način odprave diskriminacije istospolnih parov sistemska ureditev v enem predpisu, kot to zagotavlja DZ. Meni, da ne bi smeli dopustiti, da bi večina na referendumu poteptala pravice manjšine, pri čemer pravica manjšine v ničemer ne ogroža pravnega položaja večine.
12. Državni zbor meni, da veljavna pravna ureditev področja družinskega prava vsebuje več protiustavnosti, da DZ te protiustavnosti rešuje na ustavno skladen način ter da tehtanje med pravico do referenduma in drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih bi jih zagotovila uveljavitev DZ, narekuje umik ustavne pravice do referenduma. Pobudniki referenduma naj bi napačno razumeli pravni domet referenduma o DZ kot glasovanje o simboličnem in abstraktnem izenačevanju različnih oblik sobivanja odraslih oseb in določanju vsebine otrokovih koristi. Nasprotno Državni zbor meni, da če bo referendum dopuščen, bodo volivci odločali, ali so za zakonik, ki prinaša vrsto konkretnih izboljšav za otroke in družine ter izenačuje njihov pravni položaj. V nadaljevanju obširno navaja prednosti nove ureditve iz DZ glede na veljavno ureditev družinskega prava, s katerimi izpodbija navedbe pobudnikov referenduma.
13. Pobudniki referenduma so 2. 11. 2011 na lastno iniciativo Ustavnemu sodišču posredovali dopolnitev svojega odgovora. V njem so se opredelili do odgovora Državnega zbora z dne 19. 10. 2011, v katerem se ja ta opredelil do njihovega odgovora z dne 6. 10. 2011. Utemeljujejo, da Vlada in Državni zbor, ki je njen odgovor v celoti povzel, nista uspela zavrniti nobenega od argumentov, ki so jih navedli v svojem odgovoru. Ponavljajo svoje stališče, da ustrezno različno obravnavanje različnih oblik življenjskih skupnosti ni protiustavno, da v družinskih razmerjih svoboda odraslih ne sme biti postavljena pred otrokove koristi, da je vzpostavitev pravnih posledic zunajpartnerske skupnosti že na prvi pogled protiustavna in v evropskem prostoru nepoznana ter da so pravne posledice abstraktnega izenačevanja različnih oblik življenjskih skupnosti nepremišljene in škodljive. Glede na to menijo, da Vlada in Državni zbor nista izkazala, da bi bilo v primeru zavrnitve DZ na referendumu "nadaljevanje protiustavnega stanja nevzdržno oziroma da bi nastale nevzdržne protiustavne posledice".
B. – I.
14. Ustava v prvem stavku drugega odstavka 3. člena kot temeljno načelo državne ureditve določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljani in državljanke jo uresničujejo neposredno in z volitvami. Kot obliko neposrednega izvrševanja oblasti Ustava v 90. členu predvideva zakonodajni referendum, ki ga Državni zbor lahko razpiše na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volivcev. Čeprav v Sloveniji oblast izvršujejo državljani  posredno prek svojih predstavnikov v Državnem zboru ali neposredno na zakonodajnem referendumu, pa nobeden od teh dveh načinov demokratičnega izvrševanja oblasti ni brez omejitev.
15. Omejitev neposrednega demokratičnega odločanja na zakonodajnem referendumu je na podlagi enajste alineje prvega odstavka 160. člena Ustave urejena v prvem odstavku 21. člena ZRLI. Na podlagi te določbe, ki pomeni omejitev ljudske demokracije z ustavno demokracijo, Ustavno sodišče na zahtevo Državnega zbora presoja, ali bi z odložitvijo uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona na referendumu lahko nastale protiustavne posledice, ki utemeljujejo omejitev ustavne pravice do referendumskega odločanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavno sodišče v posameznih primerih osredotoči ugotavljanje obstoja protiustavnih posledic na primer, ko bi bil zakon na referendumu zavrnjen. Izhodiščno vprašanje v tej zadevi je zato, ali lahko z zavrnitvijo DZ na referendumu nastanejo protiustavne posledice (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Uradni list RS, št. 20/11).
16. Protiustavne posledice so nedoločen pravni pojem, ki ga s stališči, sprejetimi v postopku presoje ustavne dopustnosti zakonodajnega referenduma, napolnjuje Ustavno sodišče. Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je Ustavno sodišče doslej petkrat odločalo o ustavni dopustnosti naknadnega zakonodajnega referenduma. Čeprav se razlaga pojma protiustavnih posledic in meril njihove presoje še razvija, je Ustavno sodišče v zvezi s tem že oblikovalo določena merila presoje. Merila, ki jih je doslej vzpostavilo pri razlagi pojma protiustavnih posledic, so razvidna zlasti iz odločb št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09, in OdlUS XVIII, 50), št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10) in št. U-II-1/11. V slednji je posebej izpostavilo posebnosti tovrstne presoje v primerjavi z naknadno presojo ustavnosti zakonov, ki jo praviloma izvaja. Poudarilo je, da mora Ustavno sodišče o zahtevi Državnega zbora iz prvega odstavka 21. člena ZRLI odločiti v tridesetih dneh in da gre, kljub temu da je ta rok instrukcijski, za zadevo, o kateri mora Ustavno sodišče odločiti v zelo kratkem roku, saj je zakonodajni referendum del zakonodajnega postopka v širšem smislu in je smisel zahteve za razpis referenduma v tem, da volivci čim prej odločijo, ali se zakon, ki ga je Državni zbor že sprejel, potrdi ali zavrne. Poleg časovne omejitve je poudarilo tudi posebnost, da ta pristojnost Ustavnega sodišča praviloma zadeva vprašanje ustavnosti dveh zakonov ter na koncu še tehtanje ustavne pravice do referenduma in drugih ustavnopravno varovanih vrednot. Zato se Ustavno sodišče v postopku na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI ne more spuščati v presojo ustavnosti veljavne in sprejete zakonske ureditve v celoti. Državni zbor mora v svoji zahtevi, naj Ustavno sodišče presodi o dopustnosti referenduma, jasno in določno navesti, katere določbe veljavnega zakona so protiustavne in iz katerih ustavnopravnih razlogov. Enako breme utemeljevanja ima Državni zbor glede navedb, da sprejeti zakon odpravlja obstoječe protiustavnosti na ustavnoskladen način. Ustavno sodišče je posebej poudarilo, da navedeno še toliko bolj velja glede zakonov, ki celovito urejajo določeno širše področje (t. i. sistemski zakoni).
17. Glede na navedeno je treba torej pristojnost Ustavnega sodišča po prvem odstavku 21. člena ZRLI razumeti tako, da lahko Ustavno sodišče ugotovi nastanek protiustavnih posledic morebitne zavrnitve zakona na referendumu, če navedbe Državnega zbora izkažejo obstoječo očitno protiustavnost, katere takojšnja odprava je nujna zaradi zavarovanja tako pomembnih ustavnopravnih vrednot, da jim je treba dati prednost pred ustavno pravico, da o zakonu odločajo volivci na referendumu. Predmet odločanja na tem referendumu je DZ. Gre za zakon, ki ureja celotno področje družinskega prava. Ureja torej vprašanja, ki zadevajo temeljna medčloveška razmerja, zato se tiče praktično vseh posameznikov. Referendumsko odločanje glede na takšno vsebino zakona pridobi posebno težo.
B. – II.
18. Državni zbor zatrjuje, da protiustavne posledice nastajajo že zaradi odložitve uveljavitve DZ. Zatrjuje tudi, da bo zaradi morebitne zavrnitve DZ na referendumu nastopilo še dodatno protiustavno stanje, ker področja, ki ga ureja ta zakonik, zaradi 25. člena ZRLI še nadaljnje leto po razglasitvi odločitve na referendumu ne bo mogoče uskladiti z Ustavo. Meni, da bodo protiustavne posledice nastale tudi med referendumsko kampanjo.
19. Ustava v drugem stavku prvega odstavka 90. člena predpisuje vezanost Državnega zbora na izid referenduma, ki jo podrobneje ureja 25. člen ZRLI. Po tej določbi ZRLI Državni zbor eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu ne sme sprejeti zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev. Po preteku tega obdobja odločitev na referendumu Državnega zbora vsebinsko ne veže več. Državni zbor lahko ponovno sprejme enako ureditev ali pa se odloči sprejeti drugačno. Vendar tudi v obdobju vezanosti na referendumsko odločitev učinkuje vezanost Državnega zbora na odločbe Ustavnega sodišča. Tako mora Državni zbor, četudi gre za zakonodajno vsebino, ki je bila na naknadnem referendumu zavrnjena kot del t. i. sistemskega zakona ali kot samostojna zakonska ureditev, uskladiti zakon z Ustavo, kadar to izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča. Poleg tega mora Državni zbor v skladu s 5. členom Ustave tudi v tem obdobju varovati človekove pravice in temeljne svoboščine. Zato lahko zakonodajno vsebino, za katero meni, da je v neskladju z Ustavo, vedno spremeni tako, da jo uskladi z Ustavo. Iz navedenega torej izhaja, da bi Državni zbor v primeru zavrnitve DZ na referendumu lahko ponovno odločal o enakem ali spremenjenem zakoniku po preteku enega leta od razglasitve rezultata, že v obdobju tega leta pa opravil uskladitve z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-425/06 in tudi tiste uskladitve z Ustavo, za katere meni, da so na tem področju potrebne zaradi varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
20. Ob ocenjevanju posledic zavrnitve DZ na referendumu pa je poleg 25. člena ZRLI treba upoštevati tudi, kdaj DZ začne pravno učinkovati. Iz 309. člena DZ izhaja, da se ta zakonik sicer uveljavi v običajnem petnajstdnevnem roku po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne eno leto po njegovi uveljavitvi. To hkrati pomeni, da ZZZDR sicer preneha veljati, se pa še eno leto uporablja (307. člen DZ). ZRIPS preneha veljati šele z dnem začetka uporabe DZ in se uporablja še tri mesece po začetku uporabe DZ (torej po prenehanju svoje veljavnosti); v tem roku ni mogoče registrirati novih istospolnih partnerskih skupnosti po ZRIPS (305. člen DZ). Na podlagi te določbe bi se po uveljavitvi DZ torej še eno leto (v delu pa še nadaljnje tri mesece) uporabljal tudi ZRIPS. Taka ureditev pomeni, da DZ še eno leto po svoji uveljavitvi ne povzroča pravnih učinkov.
21. Odložena uporaba DZ na oba mogoča izida referenduma vpliva na naslednji način:
– v primeru zavrnitve DZ na referendumu ta zakonik ne bi začel veljati in glede na 25. člen ZRLI bi še najmanj eno leto ostala v veljavi ZZZDR in ZRIPS;
– v primeru potrditve DZ na referendumu bi DZ sicer začel veljati, vendar bi se začel uporabljati šele eno leto po uveljavitvi, v tem času pa bi se uporabljal ZZZDR, še nadaljnje tri mesece pa v delu tudi ZRIPS.
To pomeni, da bi zaradi odloženega začetka uporabe DZ, ne glede na izid referenduma, dejansko ostal pravni položaj enak, in sicer bi še eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu učinkovala ZZZDR in ZRIPS. To obdobje pa je z malenkostnimi odstopanji enako času, ko je Državni zbor vezan na izid referenduma. V enoletnem prehodnem obdobju, kot ga določa sam DZ, rezultat referenduma zato ne more vplivati na nastanek protiustavnih posledic.
22. Glede na navedeno ne držijo navedbe Državnega zbora, da očitne protiustavne posledice v smislu 21. člena ZRLI nastajajo že zaradi odložitve uveljavitve DZ ter da bodo zaradi 25. člena ZRLI obstajale še najmanj eno leto. Tudi sam Državni zbor ob sprejetju DZ očitno ni ocenil, da bi bile protiustavnosti, ki jih sedaj zatrjuje v zahtevi, takšne narave, da bi bila nujna njihova takojšnja odprava, kar bi lahko pomenilo podlago za prepoved glasovanja na referendumu.
23. Ker torej zavrnitev DZ na referendumu ne more povzročiti protiustavnih posledic, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z razlogi, ki naj bi te posledice utemeljevali.
24. Navedbe Državnega zbora o nastanku protiustavnih posledic zaradi referendumske kampanje, ki naj bi spodbudila razpihovanje nestrpnosti na podlagi spolne usmerjenosti, za postopek presoje po 21. členu ZRLI niso upoštevne. V tem postopku Ustavno sodišče presoja le, ali bi zaradi zavrnitve zakona na referendumu lahko nastale protiustavne posledice. Zato potek referendumske kampanje oziroma morebitne kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, do katerih bi prišlo v okviru te kampanje, ne pomenijo protiustavnih posledic, ki bi bile upoštevne z vidika presoje po tem členu. Varstvo človekovih pravic ali temeljnih svoboščin v referendumski kampanji je zagotovljeno v drugih postopkih.
25. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zahtevo Državnega zbora, naj odloči, da bi zaradi zavrnitve DZ na referendumu nastale protiustavne posledice, zavrnilo.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovale sodnice Korpič – Horvat, Pogačar in Sovdat ter sodnik Petrič. Odklonilni ločeni mnenji sta dala sodnica Pogačar in sodnik Petrič, pritrdilno ločeno mnenje pa je dala sodnica Jadek Pensa.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombi:
[1] V zahtevi je naštetih 11 zakonov, ki naj bi vsebovali tako protiustavno stanje (npr. v zdravstveni, pokojninski, socialnovarstveni, delovni, kazenski in postopkovni zakonodaji).
[2] V zahtevi je naštetih 20 zakonov, ki naj bi določali izenačitev pravic registriranih istospolnih skupnosti s pravicami zakoncev ali partnerjev v zunajzakonski skupnosti, ne pa tudi izenačitve pravic za istospolne skupnosti, ki niso registrirane, a dejansko obstajajo.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ernesta Petriča
1. Najprej želim izpostaviti, da gre v tej zadevi le za odločanje Ustavnega sodišča o dopustnosti ali prepovedi referenduma o Družinskem zakoniku (DZ) in ne za presojo o skladnosti vsebine tega zakona ali njegovih posameznih določb z Ustavo. Ta vsebinska presoja bi bila možna – če bo zakon na referendumu potrjen – kot naknadna presoja njegove skladnosti z Ustavo. Torej gre v zadevi U-II-3/11 le za presojo – na zahtevo Državnega zbora – ali naj Ustavno sodišče na temelju 21. člena ZRLI referendum prepove, zato ker naj bi z morebitno zavrnitvijo zakona na referendumu nastale protiustavne posledice.
2. Referendum, za čigar uporabo je po naši ustavni ureditvi odprt tako rekoč neomejen dostop, seveda če ga predlaga kvalificiran predlagatelj, je del zakonodajnega postopka. Zakonodajna oblast je po naši ustavni ureditvi v pristojnosti bodisi izvoljenega predstavniškega telesa (Državni zbor) bodisi je dana neposredno državljanom (referendum in ljudska iniciativa). To bi, četudi bi ne bilo eksplicitnih določil ustave, izhajalo že iz načela delitve oblasti (3. člen Ustave). Člen 21 ZRLI pa vzpostavlja pristojnost Ustavnega sodišča, da lahko v zakonodajni postopek poseže. Ustavnemu sodišču daje možnost poseči v zakonodajni postopek, da prepove referendum, če bi ugotovilo, da bi z zavrnitvijo zakona na referendumu lahko "nastale protiustavne posledice". S tem Ustavno sodišče omeji oz. vzame volivcem ustavno pravico do referenduma, zagotovljeno v Ustavi (člen 90 Ustave). Pri tem naj opozorim, da ta pristojnost Ustavnega sodišča ni predvidena ne v okviru določanja pristojnosti Ustavnega sodišča v členu 160 Ustave in ne v okviru opredelitve referenduma v členu 90 Ustave. To izjemno dalekosežno pooblastilo - poseg v zakonodajni postopek - je Ustavnemu sodišču dano z zakonom, ne v Ustavi, v členu 21 ZRLI. Sicer člen 90 Ustave govori o tem, da se referendum ureja z zakonom, kar pa ni nujno, da to tudi pomeni, da se z zakonom lahko določa tudi, kdaj je referendum dopusten. To naj bi šlo po mojem mnenju le Ustavi, saj je določanje zakonodajnih pristojnosti – torej tudi tega, kdaj je referendum dopusten – ustavna, ne zakonska materija, razen če bi Ustava za to zakon izrecno pooblastila. Tega pooblastila pa v 90. členu Ustave ni, saj govori le o »urejanju referenduma«, torej njegovih modalitet, z zakonom in ne o urejanju tega, kdaj je referendum dopusten in kdaj ni.
3. Na ustavno problematičnost te zakonske določbe (21. člen ZRLI) predvsem z vidika 3. člena Ustave (delitev oblasti) sem opozoril že v ločenih mnenjih v zadevah opr. št. U-II-1/11 in U-II-2/11, ko je šlo za zahtevi Državnega zbora, da naj bi Ustavno sodišče referenduma prepovedalo zaradi možnih "protiustavnih posledic", če bi bila zadevna zakona (ZPIZ-2 in ZVDAG-A) na referendumu zavrnjena. Ustavno sodišče sicer v teh zadevah referendumov ni prepovedalo, se je pa na podlagi 21. člena ZRLI spustilo v presojo morebitnega nastanka protiustavnih posledic. Če bi odločilo drugače in bi referenduma prepovedalo, bi poseglo v zakonodajni postopek in s tem, kot sem argumentiral že v obeh prejšnjih ločenih mnenjih, kršilo načelo delitve oblasti. Zakonodajni postopek bi zaustavilo in odvzelo volivcem ustavno pravico do referenduma.
4. V obeh ločenih mnenjih sem dovolj obširno opredelil svoje stališče o potrebi ustavne presoje 21. člena ZRLI. Četudi je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-47/94 to ustavnopravno sporno pristojnost sprejelo in s tem ustvarilo precedens, pa ni nujno, da ta precedens Ustavno sodišče za vedno in absolutno zavezuje. Ponavljam že povedano ob zadevi U-II-2/11, da praksa Ustavnega sodišča ne sme biti slepo vezana na njegove prejšnje odločitve, če nova spoznanja in spremenjene družbene okoliščine in razmere narekujejo, da je potrebna tudi korektura, dopolnilo ali sprememba kakega preteklega stališča. Zlasti v sedanjih nastalih dejanskih okoliščinah, ko je pogosto prihajalo do zahtev in do razpisovanja referendumov o zadevah, ki po naravi stvari pa tudi po praksi drugih držav na referendum ne sodijo, in nato posledično do zahtev po prepovedi referendumov, menim, da bi bila nujna ustavnopravna presoja 21. člena ZRLI. Ob odločanju Ustavnega sodišča o dopustitvi ali prepovedi referenduma o tako občutljivi zadevi kot je Družinski zakonik, kar ima tudi globoko in neposredno zvezo s problematiko človekovih pravic, torej ko gre za poseg v zakonodajni postopek o tej občutljivi problematiki, sodim, da je še posebej primeren trenutek, da bi Ustavno sodišče po koneksiteti pristopilo k ustavnopravni presoji 21. člena ZRLI. Ustavnopravna presoja člena 21 ZRLI bi vodila k razjasnitvi položaja Ustavnega sodišča v referendumskem, tj. v zakonodajnem postopku. Če bi Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 21. člena ZRLI, kar sam
prima facie
menim da bi, moral ustavodajalec sam smotrno urediti pravico do referenduma tako glede dopustnosti referenduma sploh kot tudi glede njegove uporabe kot posebne faze v zakonodajnem postopku. Ne pa da je Ustavno sodišče postavljeno v položaj tistega, ki dopušča ali prepoveduje referendume, ki so sicer načeloma dopustni tako rekoč o čemer koli, in s tem posega v zakonodajno sfero oblasti.
5. Ob razlogih in argumentaciji v mojih ločenih mnenjih k odločbama v zadevah št. U-II-1/11 in U-II-2/11, ki jih ne želim ponavljati, naj dodam, da bi ustavnopravna presoja 21. člena ZRLI bila še posebej aktualna sedaj, ko potekajo razprave o dopolnilih k Ustavi in je posebej izpostavljeno tudi vprašanje ustavne opredelitve in omejitve ustavne pravice do referenduma. Ne trdim vnaprej, da bi presoja skladnosti 21. člena ZRLI z Ustavo nujno vodila k njegovi razveljavitvi. Morda bi presoja rezultirala v ugotovitev, da 21. člen ZRLI ni v neskladju z Ustavo, če se ga tolmači tako, da je uporaba v njem vsebovanega pooblastila Ustavnemu sodišču omejena le na prepoved referenduma v primeru, da zakon, ki naj bi bil predmet referenduma, odpravlja ugotovljene, dejansko že obstoječe protiustavne posledice in ne le protiustavnosti, ki bi šele lahko nastale; in kadar bi šlo za prepoved referenduma o zakonu, ki bi imel kot tak namen odpraviti že ugotovljene protiustavnosti in bi to bilo njegovo bistvo, njegov
ratio legis
.
6. Iz navedenih razlogov in razlogov navedenih že v ločenih mnenjih k odločbama v zadevah št. U-II-1/11 in U-II-2/11 tudi tokrat vztrajam pri stališču, da bi bila potrebna in smotrna ustavnopravna presoja 21. člena ZRLI. Menim, da bi Ustavno sodišče moralo zahtevo za prepoved referenduma zavreči in hkrati po koneksiteti pristopiti k ustavno pravni presoji 21. člena ZRLI. Zato sem glasoval proti odločitvi večine, s katero je Ustavno sodišče znova poseglo v zakonodajno sfero, ne da bi po koneksiteti izpostavilo 21. člen ZRLI ustavnosodni presoji. Odločitev večine sodnikov gre sicer - kot je razvidno iz njene obrazložitve - v pravo smer, saj v bistvu oži vprašljivo pristojnost iz 21. člena  ZRLI. Se je pa tudi tokrat Ustavno sodišče izognilo možnosti, da bi z ustavnopravno presojo 21. člena  ZRLI poseglo v bistvo ustavnopravne problematike referenduma pri nas. V zadnjih letih je bil referendum nekajkrat uporabljen v politične namene, Ustavno sodišče pa je z zahtevo, naj referendum prepove, bilo postavljeno v položaj odločati o referendumih o dalekosežnih, v bistvu političnih vprašanjih, in s tem posredno o teh vprašanjih samih (npr. o pokojninski reformi). Ustavnopravna presoja 21. člena ZRLI in po mojem mnenju verjetna ugotovitev, da gre pri 21. členu ZRLI za ustavno sporno normo, ki omogoča poseg Ustavnega sodišča v zakonodajno sfero oblasti, bi posledično povzročila nujnost za novo ustavnoskladno in smotrno ureditev ustavne pravice do referenduma in vloge Ustavnega sodišča pri tem.
dr. Ernest Petrič
Odklonilno ločeno mnenje sodnice Jasne Pogačar
1. Čeprav se zavzemam za zožujočo razlago pristojnosti Ustavnega sodišča iz 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), ne morem pritrditi opravljeni presoji. Ustavno sodišče se ni ukvarjalo z razlogi, ki naj bi utemeljevali nastanek protiustavnih posledic, je pa razložilo, da že odložena uporaba Družinskega zakonika (v nadaljevanju DZ) preprečuje njihov nastanek. S takšno razlago, ki temelji na stališču, da DZ še eno leto od uveljavitve ne bo učinkoval, zaradi učinkovanja Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR) in Zakona o registraciji istospolne partnerske skupnosti (v nadaljevanju ZRIPS) pa bo pravni položaj dejansko ostal enak, se ne morem strinjati.
2. Zastopam stališče, da postane sprejeti zakon z uveljavitvijo, t.j. z začetkom veljavnosti, del veljavnega pravnega reda in pridobi obvezno moč zakona. Na to ne kaže samo oblika, v kateri je bil sprejet, razglašen in objavljen, pač pa tudi njegova vsebina. Ta postane spoznavna in pomeni glede na namen odložene uporabe, ki jo poudarja nomotehnika, pravno podlago za izdajo podzakonskih predpisov in drugih ukrepov. V prehodnem obdobju je tak zakon mogoče novelirati, ga razveljaviti, pri odločanju o posamičnih zadevah pa razlagati njegovo vsebino in se nanjo sklicevati. V primerih, kot je obravnavani, bo treba v prehodnem obdobju v skladu z ureditvijo v DZ razlagati norme dosedanjih predpisov in presojati učinke pravnomočnih odločitev. Prehodne določbe DZ namreč to zahtevajo, dosedanji podzakonski predpisi se uporabljajo le, kolikor niso v nasprotju z DZ. Poznejši začetek uporabe zakona je običajen, če se z zakonom ureja nova, doslej še ne urejena materija, ali če gre za obsežnejše dograditve veljavne zakonske ureditve, ki terjajo izdajo in uporabo novih izvršilnih predpisov, v času do njihove izdaje pa ni mogoče smiselno uporabljati dosedanjih.[1] Poznejši začetek uporabe je običajen pri sistemskih zakonih, s katerimi se normira neka zaokrožena celota in se z predlaganimi rešitvami zasleduje tudi cilj, da se neka materija na novo normira. Odložena uporaba DZ kaže na postopnost prilagajanja novi normativni vsebini, ki je nujna za zagotovitev delovanja izvršilne oblasti, ne pa na obstoj stanja pred začetkom veljavnosti DZ. Zato menim, da poznejši začetek uporabe DZ ni okoliščina, ki bi izkazovala odsotnost možnosti nastanka protiustavnih posledic, ali celo postala merilo za odločanje po 21. členu ZRLI.
3. Dejstvu učinkovanja ZZZDR in ZRIPS v prehodnem obdobju, ki ga določa DZ, tudi ne pripisujem pomembnosti. Navedena zakona bosta zaradi DZ sicer prenehala učinkovati, vendar se sprašujem, če se sporna vprašanja sploh nanašajo na vsebino, ki jo urejata, kar bi pomenilo, da vprašanje nujnosti sprememb obstoječe zakonske ureditve sploh ni pomembno. ZZZDR, ki je bil uveljavljen leta 1977 in nekajkrat noveliran, ureja vprašanja sobivanja dveh odraslih oseb nasprotnega spola (zakonske zveze in v pravnih posledicah njej izenačene zunajzakonske skupnosti) in, kar je razvidno iz 1. člena, tudi institute, ki sodijo v okvir urejanja teh oblik sobivanja, kot so razmerja med starši in otroki in med drugimi sorodniki, posvojitev, rejništvo ter drugo varstvo. ZRIPS, ki je bil uveljavljen leta 2005, pa ureja, glede na 1. člen, pogoje in postopek za registracijo istospolne partnerske skupnosti, pravne posledice registracije, prenehanje ter razmerja med partnerjema oziroma partnericama po prenehanju registrirane skupnosti.
4. Iz Predloga DZ,[2] zahteve Državnega zbora in mnenja Vlade razberem, da sloni DZ na novem, širšem konceptu normiranja,[3] ker je namen zakonodajalca v uveljavitvi sistemske ureditve na področju družinskega prava. Poglavitne rešitve DZ so namenjene (1.) uresničitvi odločitev Ustavnega sodišča, (2.) dograditvi obstoječe zakonske ureditve in (3) odpravi pravne neurejenosti. Ocenjujem, da so v obravnavani zadevi za odločanje po 21. členu ZRLI najpomembnejša vprašanja v zvezi z odpravo pravne neurejenosti. Državni zbor zatrjuje, da bi po novem konceptu normiranja vprašanja sobivanja dveh odraslih oseb istega spola morala biti pravno urejena in vključena v sistemsko ureditev na točno določen način, ki naj bi bil edino ustavnopravno skladen, zato naj bi zakonodajni referendum ne bil dopusten. Predlagatelj zakonodajnega referenduma pa meni, da gre za vprašanja temeljnih medčloveških razmerij, ki zadevajo vse volivce, in poudarja, ….. da naj bi se na referendumu glasovalo zgolj o simboličnem in abstraktnem izenačevanju oblik sobivanja odraslih oseb ter o razumevanju otrokove koristi, ne pa o posameznih konkretnih rešitvah…
.
Sporna so torej vprašanja dopustnosti referendumskega odločanja o vprašanjih nove normativne vsebine, ne pa morebitne protiustavnosti obstoječe zakonske ureditve in nujnosti sprememb. Učinkovanje ZZZDR in ZRIPS v prehodnem obdobju samo po sebi tudi ne more biti problematično, ker DZ (glede na vsebino svojega urejanja) ne ukinja obstoječih pravno urejenih oblik sobivanja. Lahko bi se zastavilo le vprašanje obstoja naknadne protiustavne pravne praznine, saj zakonodajalcu, glede na vsebino in namen urejanja v ZZZDR in ZRIPS, ni mogoče očitati, da ni uredil vseh vprašanj.
5. O odločanju po prvem odstavku 21. člena ZRLI se mi zastavlja vedno več vprašanj. Normativna ureditev zakonodajnega referenduma je dokaj skopa in ne vsebuje izrecnih omejitev glede vprašanj ali pa zakonov, o katerih ni mogoče odločati na referendumu. Da v kakšnem primeru odločanje na zakonodajnem referendumu ni dopustno, izhaja samo iz vsebine pristojnosti, ki je z zakonom dana Ustavnemu sodišču. Po ZRLI je odločanje na zakonodajnem referendumu mogoče omejiti v postopku, na podlagi pravočasne in vsebinsko utemeljene zahteve Državnega zbora. Ustavno sodišče je pri odločanju postavljeno pred dejstvo, da v vsakem posamičnem primeru presoja dopustnost referendumskega odločanja, pri čemer ugotavlja možnost nastanka protiustavnih posledic, se ukvarja z merili presoje in razlaga vsebino tega nedoločenega pravnega pojma. Sooča pa se tudi z dejstvom, da o ustavnopravni naravi in bistvu zakonodajnega referenduma, predvsem o pomenu te oblike neposrednega odločanja v našem ustavnem sistemu, ni širšega konsenza, pač pa veliko odprtih konceptualnih vprašanj in dilem, ki po mojem mnenju presegajo okvir posamičnega odločanja. V obravnavani zadevi sem se ukvarjala tudi z vprašanjem, o čem volivci pravzaprav odločajo. Ali z glasovanjem odločajo zgolj o potrditvi sprejetega zakona (v celoti) in vprašanja, ki naj bi vplivala na oblikovanje njihove volje in na glasovanje, sploh niso pomembna? Ali pa se z glasovanjem dejansko opredeljujejo do vprašanj, ki jih ureja zakon, in so izpostavljena kot sporna, kar bi pomenilo, da ima referendumska odločitev posebno težo, ker je od nje odvisna normativna vsebina.
6. Ker menim, da odločanje Ustavnega sodišča ne bi smelo biti vpeto v razreševanje temeljnih ustavno političnih vprašanj in dilem, se pridružujem stališču sodnika dr. Ernesta Petriča, da bi bila potrebna in smotrna ustavnosodna presoja 21. člena ZRLI.
Jasna Pogačar
Sodnica
Opombe:
[1] Povzeto po Nomotehnične smernice, Podlage za izdelavo pravnih predpisov, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Založba Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2004, st. 81.
[2] Besedilo Predloga DZ je objavljeno na spletni strani Ministrstva za delo družino in socialne zadeve (<
www.mddsz.gov.si>
). Med razlogi za sprejem DZ je posebej izpostavljeno naslednje: "Družinska razmerja so doslej urejena v Zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, ki je bil trikrat noveliran; vendar praksa sodišč in centrov za socialno delo kot tudi spoznanja teorije kažejo, da so v zakonu še prisotne pravne praznine, nedodelanosti in pomanjkljivosti, predvsem pa da so še odprte možnosti za boljšo ureditev družinsko pravnega področja. Dodaten razlog za sprejem DZ je tudi prilagoditev zakonodaje razvoju družbenih odnosov na tem področju, različnim oblikam družinskih skupnosti, družbeni realnosti."
[3] Besedilo 1. člena DZ se glasi:
"Ta zakonik ureja zakonsko zvezo, zunajzakonsko skupnost, partnersko skupnost, zunajpartnersko skupnost, razmerja med starši in otroki, oblike pomoči države pri težavah partnerskega in družinskega življenja ter preživljanje, posvojitev, rejništvo in skrbništvo za otroke in druge osebe, ki potrebujejo posebno varstvo."
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa
Pritrdilno ločeno mnenje podajam, (1) ker želim izraziti, da bi bilo moralo Ustavno sodišče presojati o ustavni skladnosti 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI), in (2) ker želim izraziti skrb v zvezi z vsebino vprašanja volivcem na naknadnem zakonodajnem referendumu o sistemskih zakonih, ki urejajo zelo raznolika razmerja med ljudmi.
1. Pridružujem se sodniku prof. dr. Ernestu Petriču, ko v odklonilnem ločenem mnenju opozarja na potrebo po presoji ustavnosti 21. člena ZRLI. Njegovim tehtnim in prepričljivim razlogom v tem delu nimam kaj dodati.
2. Če bi bilo Ustavno sodišče presojalo po koneksiteti ustavnost 21. člena ZRLI, bi bila ta določba ZRLI v postopku pred Ustavnim sodiščem morda razveljavljena. V primeru razveljavitve te določbe brez odloženega učinka bi odpadla pravna podlaga, ki utemeljuje pristojnost Ustavnega sodišča za presojo o zahtevi Državnega zbora Republike Slovenije iz prvega odstavka 21. člena ZRLI. Ker pa je bil postopek o konkretni zahtevi Državnega zbora v teku, se mi zdi, da bi bil takojšen učinek razveljavitve te določbe ZRLI lahko v nasprotju z načelom zaupanja v pravo. Skladnejša z načelom zaupanja v pravo bi bila razveljavitev prvega odstavka 21. člena ZRLI z odloženim učinkom. Ob takšnem mojem izhodišču sem se morala soočiti z vsebinskim odločanjem o zahtevi Državnega zbora v tem kočljivem primeru, upoštevaje dani ustavni in zakonski okvir.
3. Ob tem nisem mogla prezreti, da prvi odstavek 90. člena Ustave opredeljuje, da lahko Državni zbor "o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom," razpiše referendum, medtem ko ZRLI izključuje možnost, da bi se na volivce naslovilo
konkretno vprašanje, za katero imajo pobudniki referenduma interes, da se opravi naknadni zakonodajni referendum. V 16.c členu ZRLI zapovedano vprašanje ("Ali ste za to, da se uveljavi zakon…") je v primeru naknadnega zakonodajnega referenduma o sistemskih zakonih, ki urejajo praviloma zelo raznolika razmerja med ljudmi (tak je tudi Družinski zakonik), po mojem mnenju v očitnem nasprotju z zahtevo po izostritvi vsebine, ki naj bo tema odločanja volivca na referendumu in ki šele, kot razumem, lahko omogoči zavestno glasovanje volivcev na referendumu. Pri sistemskih zakonih, katerih vsebina je kompleksna in obsežna, se mi vsiljuje tudi vprašanje, ali se na ta način volivcu ne zakriva alternativa, s katero je dejansko soočen ob odločanju. Poleg tega pa oblika – v ZRLI zapovedano vprašanje – v tovrstnih primerih vsem tistim volivcem, ki nimajo izoblikovanega enotnega prepričanja o vseh, praviloma zelo raznolikih vprašanjih, ki jih sistemski zakon ureja, po mojem mnenju pravzaprav onemogoča, da podajo izjavo volje, ki bi bila skladna njihovim resničnim pogledom na številne in raznolike rešitve, ki jih prinaša zakon, o katerem se odloča na referendumu.
4. Iz pravkar zapisanega pa lahko izluščim le še eno izmed težav, ki je neizogibno vgrajena tudi v presojo Ustavnega sodišča po prvem odstavku 21. člena ZRLI. Tudi Ustavno sodišče namreč ob presoji po prvem odstavku 21. člena ZRLI lahko poda le pritrdilen ali nikalen odgovor na zahtevo Državnega zbora iz prvega odstavka 21. člena ZRLI, ne da bi pri tem lahko razločilo raznolikost vsebin sistemskega zakona, ki naj bo kot celota tema odločanja volivcev na naknadnem zakonodajnem referendumu.
dr. Dunja Jadek Pensa
sodnica