U-I-186/12
Natisni
Opravilna št.:
U-I-186/12
Datum odločitve:
14. 3. 2013
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 25/2013 in OdlUS XX, 3
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2013:U.I.186.12
Akt:
Zakon za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) (ZUJF), 2. odst., 3. odst. in 4. odst. 143. čl.
Izrek:
Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) se razveljavijo. Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) so bili v delih, ki so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije mora vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi predpisov iz 1. in 2. točke izreka te odločbe, brez odlašanja izdati nove odločbe.
Evidenčni stavek:
Pokojnina v določeni višini je zakonsko določena pridobljena pravica, ki je varovana v okviru načela varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ekonomska nezmožnost države za pokrivanje socialnih dajatev je lahko ustavno dopusten razlog, zaradi katerega zakonodajalec lahko zmanjša zakonsko določene pridobljene pravice za naprej (višina pokojnine določena s pravnomočno odločbo), ne da bi to pomenilo neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Vendar pa mora zakonodajalec pri tem spoštovati načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
Zakonodajalec je z izpodbijano ureditvijo različno obravnaval v bistvenem podobne položaje uživalcev pokojnin, ki bi morali biti obravnavani enako (npr. vojaški zavarovanci); nekatere v bistvenem različne položaje uživalcev pokojnin je obravnaval enako, ne da bi imel za njihovo enako obravnavo ustavno dopusten razlog ali razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari; zakonodajalec tudi ni izkazal razumnih razlogov za različno obravnavo uživalcev pokojnin, za katere je (sicer zmotno) predpostavil, da so v enakem položaju. Razvrstitev skupin uživalcev pokojnin v drugi odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ je bila arbitrarna in zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Posebno varstvo skupin uživalcev pokojnin, katerih status je opredeljen v tretjem odstavku 50. člena Ustave, je zakonodajalec tem skupinam zagotovil tudi tako, da jim je priznal pravico do pokojnine, ki ni v celoti temeljila na plačanih prispevkih. Zato ta okoliščina sama zase ni ustavno dopusten razlog, ki bi lahko utemeljil enako obravnavanje teh skupin uživalcev pokojnin v razmerju z drugimi uživalci pokojnin, ki jih zajema izpodbijani ukrep, a po Ustavi ne uživajo posebnega varstva.
Upoštevanje neplačevanja prispevkov kot razlog za znižanje pokojninskih prejemkov bi pri upravičencih, katerih položaj ureja 30. člen Ustave, poseglo v ustavno podlago, ki je bila temelj za priznanje pravice do pokojnine. Zato okoliščina neplačevanja prispevkov tudi za te uživalce pokojnin sama zase ni ustavno dopusten razlog za njihovo enako obravnavo v razmerju z uživalci pokojnin, katerih pokojnine v celoti ne temeljijo na plačanih prispevkih, a razlogov za to ne gre pripisati prisilnim ukrepom države.
Zakonodajalec je znižal pokojnine tudi drugim skupinam uživalcev pokojnin, pri katerih so razlogi za neplačilo prispevkov na strani države, ker neplačevanje prispevkov ni bilo odvisno od njihove izbire, temveč je bilo posledica različnih prisilnih ukrepov države. Zato okoliščina neplačila prispevkov za čas, ki jim je vštet v pokojninsko dobo zaradi tovrstnih ukrepov države, ni razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari, za enako obravnavo z drugimi skupinami uživalcev pokojnin iz drugega odstavka 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ, katerih pokojnine ne temeljijo v celoti na plačanih prispevkih in ki so imeli možnost prosto in svobodno izbirati med pogoji svoje upokojitve.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.2.1.3 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Področje sklicevanja (14.1) - Socialna varnost.
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti (50).
5.4.16 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do pokojnine (50).
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14, 14.2, 30, 50.3, Ustava [URS] 
Člen 40.2, 43, 47.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Varuhinja človekovih pravic, Ljubljana
Datum vloge:
19. 7. 2012
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30025
Dokument v PDF obliki:
U-I-186-12 Tiskovno sporočilo.pdf
145 KB
Prenesite datoteko
U-I-186-12.pdf
384 KB
Prenesite datoteko
U-I-186/12-35
18. 3. 2013
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
I.
Odločitev
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-186/12 z dne 14. marca 2013 odločilo, da se drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ razveljavijo (1. točka izreka), in ugotovilo, da so bili drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v delih, ki so veljali do novele tega zakona in so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). V 3. točki izreka je Ustavno sodišče določilo način izvršitve svoje odločitve tako, da je Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije naložilo, naj vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi predpisov iz 1. in 2. točke izreka navedene odločbe, brez odlašanja izda nove odločbe. Odločitev je sprejelo soglasno.
Če ima zakonodajalec stvaren razlog, prevladujoč v javnem interesu, mu načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) ne preprečuje, da uzakoni znižanje pokojninskih prejemkov. Vendar mora pri tem spoštovati načelo enakosti (drugi odstavek 14. člen Ustave).
Ustavno sodišče je presodilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker je bila razvrstitev uživalcev pokojnin v drugi odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ, ki določa znižanje pokojninskih prejemkov, arbitrarna. Zanjo ni bilo bodisi ustavno dopustnih razlogov bodisi razumnih razlogov, ki bi izhajali iz narave stvari. Zaradi povezanosti vsebine drugega odstavka 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ z vsebino tretjega in četrtega odstavka tega člena je razveljavilo tudi ti določbi.
Ustavno sodišče je v 3. točki izreka določilo način izvršitve svoje odločbe, ker bi sicer lahko obveljalo, da bi zaradi učinka pravnomočnosti uživalci pokojnin, ki niso vložili pravnih sredstev zoper odločbe o znižanju pokojninskih prejemkov, kljub razveljavitvi izpodbijane zakonske ureditve še naprej prejemali pokojnine, odmerjene na protiustavni zakonski podlagi. Takšno stanje bi bilo v očitnem nasprotju z ustavnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
II.
Bistveni razlogi za odločitev
Varuhinja človekovih pravic (v nadaljevanju Varuhinja) je vložila zahtevo za oceno ustavnosti drugega do četrtega odstavka 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ. Zatrjevala je, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2., 3., 14., 25., 34., 50., 82., 89., 90. in 158. členom Ustave ter da krši zaveze, ki jih je Republika Slovenija sprejela s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Sporazumom o vprašanjih nasledstva in dvostranskimi sporazumi, sprejetimi na njegovi podlagi. Državni zbor in Vlada sta v nasprotju s trditvami Varuhinje menila, da je bilo znižanje pokojninskih prejemkov v skladu z navedenimi pravnimi akti, ker je bil ukrep nujen zaradi zagotovitve vzdržnosti javnih financ in uravnoteženega proračuna ter utemeljen z razlogom, da prizadeva tiste uživalce pokojnin, katerih pokojnine niso (delno ali v celoti) temeljile na plačanih prispevkih.
Ustavno sodišče je pri presoji upoštevalo, da se mora zakonodajalec s sprejetjem ustrezne zakonske ureditve odzivati na potrebe na vseh področjih družbenega življenja, kar velja še toliko bolj, če te potrebe zadevajo temelje delovanja države ali sposobnost učinkovitega zagotavljanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. To od njega zahteva načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Prav to je bil glede na zakonodajno gradivo namen Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF). Ustavno sodišče je zato presodilo, da je bil podan stvarni razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, ki, skladno že z dosedanjo ustavnosodno presojo, dopušča poseg v zakonsko določene pridobljene pravice za naprej, ne da bi to pomenilo neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Vendar pa mora zakonodajalec pri tem spoštovati načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno ali bistveno različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.
Z izpodbijano ureditvijo je zakonodajalec različno obravnaval v bistvenem podobne položaje, ki bi morali biti obravnavani enako. Pokojninske prejemke je namreč znižal tudi skupinam uživalcev pokojnin, ki so vplačevali prispevke v sklade pokojninskega in invalidskega zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ oziroma v enega od zveznih skladov. Ker je Republika Slovenija po osamosvojitvi v zvezi z zagotavljanjem izplačila pokojninskih prejemkov tem skupinam uživalcev pokojnin prevzela obveznosti z Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Sporazumom o vprašanjih nasledstva in dvostranskimi sporazumi, sprejetimi na njegovi podlagi, plačevanje prispevkov drugim skladom zavarovanja ne more utemeljiti različnosti njihovega položaja v razmerju do uživalcev pokojnin, ki so pokojnine pridobili po splošnih predpisih invalidskega in pokojninskega zavarovanja. Glede na kriterij odvisnosti pokojnine od zgolj plačanih prispevkov gre tako za v bistvenem podobne položaje kot pri uživalcih pokojnin po splošnih predpisih. Ker je te skupine uživalcev pokojnin zakonodajalec kljub temu obravnaval različno kot uživalce pokojnin, ki so pokojnino pridobili po splošnih predpisih, bi moral imeti za to razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari. Takega razloga zakonodajalec ni navedel, vplačevanje prispevkov drugim skladom zavarovanja pa glede na navedeno ne more biti tak razlog.
Poleg tega je zakonodajalec nekatere v bistvenem različne položaje obravnaval enako, ne da bi imel za enako obravnavo ustavno dopusten razlog ali razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari.
Posebno varstvo skupin uživalcev pokojnin, ki ima na področju ustavne pravice do socialne varnosti podlago v tretjem odstavku 50. člena Ustave (vojni veterani in žrtve vojnega nasilja), je zakonodajalec v preteklosti zagotovil tudi tako, da jim je priznal pravico do pokojnine, ki ni v celoti temeljila na plačanih prispevkih. Zato okoliščina neplačevanja prispevkov sama zase ni ustavno dopusten razlog, ki bi lahko utemeljil enako obravnavanje teh skupin uživalcev pokojnin v razmerju z drugimi uživalci pokojnin, ki jih zajema izpodbijani ukrep, a po Ustavi ne uživajo posebnega varstva. Podobno velja tudi za skupino uživalcev pokojnin, ki jim je v pokojninsko dobo vštet čas neutemeljenega odvzema prostosti. Gre za upravičence, katerih položaj ureja 30. člen Ustave, ki jim zagotavlja poleg pravice do rehabilitacije in povrnitve škode, tudi druge pravice po zakonu. Ena od njih je bila prav pravica do priznanja pokojninske dobe kot podlage za odmero pravice do pokojnine, čeprav prispevki zaradi neutemeljenega odvzema prostosti v tem obdobju niso bili plačani. Razlog, da pokojnina teh upravičencev ne temelji v celoti na plačanih prispevkih, zato ni ustavno dopusten razlog za enako obravnavanje z drugimi uživalci pokojnin glede na ta kriterij. Z enako obravnavo se namreč posega v ustavno podlago, ki je bila temelj za priznanje pravice do pokojnine.
Izpodbijana ureditev zajema tudi druge skupine uživalcev pokojnin, pri katerih so razlogi, da njihove pokojnine ne temeljijo v celoti na plačanih prispevkih, na strani države. Gre za (1) upravičence iz 6. člena Zakona o popravi krivic in (2) uživalce pokojnin, ki so se ob izpolnitvi določenih pogojev morali predčasno upokojiti na podlagi zakonov, ki so v preteklosti zapovedovali obveznost upokojitve. Prvim je država zaradi neupravičenega kaznovanja zaradi političnih razlogov okrnila možnost biti vključen v sistem splošnega pokojninskega zavarovanja. Okoliščina neplačevanja prispevkov za čas, ki je tem skupinam uživalcev pokojnin vštet v pokojninsko dobo zaradi tovrstnih prisilnih ukrepov države, ni razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari, za enako obravnavo z drugimi skupinami uživalcev pokojnin, katerih pokojnine ne temeljijo v celoti na plačanih prispevkih, a so imeli možnost prosto in svobodno izbirati med pogoji svoje upokojitve v času svoje aktivne dobe.
Zakonodajalec prav tako ni izkazal razumnih razlogov za različno obravnavo položajev nekaterih skupin uživalcev pokojnin, ki jo je izrazil z opredelitvijo izjem v petem odstavku 143. člena ZUJF in jih tako izvzel iz ukrepa znižanja pokojninskih prejemkov. Ustavno sodišče je pri presoji kršitve načela enakosti v tem delu upoštevalo, (1) da se izpodbijana ureditev navezuje na 232. člen prej veljavnega Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju, (2) da je ta določba zajemala tudi skupine uživalcev pokojnin iz petega odstavka 143. člena ZUJF, in (3) da so bili ti uživalci pokojnin v tem pogledu glede na zakonodajalčev kriterij neplačevanja prispevkov v enakem položaju kot skupine uživalcev pokojnin, ki jih je prizadel ukrep znižanja pokojninskih prejemkov (primerjaj drugi in peti odstavek 143 člena ZUJF).
Pri presoji položajev uživalcev pokojnin, ki jih izpodbijana ureditev prizadeva, se je Ustavno sodišče omejilo na primere, ki jih je izpostavila predlagateljica. Vprašanja morebiti spornega enakega ali različnega obravnavanja položajev (še) drugih številnih skupin uživalcev pokojnin, na katere se izpodbijana ureditev nanaša, ni presojalo, ker razlog neplačevanja prispevkov, ki naj bi utemeljeval njihovo enako obravnavo, niti v zakonodajnem postopku niti v odgovoru Državnega zbora in mnenju Vlade ni bil postavljen v kontekst med seboj različnih posebnih pogojev za upokojevanje drugih skupin uživalcev pokojnin in razlogov zakonodajalca zanje. Zato Ustavno sodišče niti ni moglo presojati, ali se položaji drugih skupin uživalcev pokojnin iz drugega odstavka 143. člena ZUJF med seboj razlikujejo v bistvenem ali pa se ne, pa je zakonodajalec tudi z njihovo enako obravnavo kršil načelo enakosti.
Ustavno sodišče je zato presodilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
U-I-186/12-34
14. 3. 2013
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuhinje človekovih pravic, na seji 14. marca 2013
odločilo:
1. Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) se razveljavijo.
2. Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) so bili v delih, ki so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo.
3. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije mora vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi predpisov iz 1. in 2. točke izreka te odločbe, brez odlašanja izdati nove odločbe.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Varuhinja človekovih pravic navaja, da izpodbija 143. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF). Zatrjuje, da je v neskladju z 2., 3., 14., 25., 34., 50., 82., 89., 90. in 158. členom Ustave, da izpodbijana določba krši zaveze, ki jih je Republika Slovenija sprejela s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju TUL), Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju UZITUL), Sporazumom o vprašanjih nasledstva (Zakon o ratifikaciji Sporazuma o vprašanjih nasledstva, Uradni list RS, št. 71/02, MP, št. 20/02 – v nadaljevanju MSVN) in z dvostranskimi sporazumi, sprejetimi na njegovi podlagi. Pri tem posebej omenja 14. in 18. člen UZITUL. V uvodu zahteve prikazuje posebnosti razvoja slovenskega pokojninskega sistema in temeljne značilnosti dosedanje ustavnosodne presoje ter opozarja na pomen minimalnih evropskih standardov varstva pravic, ki izhajajo iz sodb Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v primerih množičnih kršitev človekovih pravic, ter s sklicevanjem na odločitve ESČP tudi na pomen pravne varnosti.
2. Izpodbijane določbe naj bi tistim, na katere se nanašajo, kršile pravico do dostojanstva iz 34. člena Ustave. Predlagateljica to trditev utemeljuje predvsem z navedbo o njihovem velikem razočaranju in užaljenosti ter prizadetosti njihovega ponosa in dostojanstva zaradi načina posega v njihovo pokojnino z obrazložitvijo, da njihove materialne pravice ne izhajajo iz plačevanja prispevkov. Zatrjuje tudi, da je z znižanjem pokojnin prišlo do protiustavnega posega v pravico do socialne varnosti prizadetih upokojencev ter do prekomernega posega v njihovo pravico do pokojnine iz 50. člena Ustave in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Predlagateljica meni, da legitimni cilj, ki ga navaja zakonodajalec (varčevanje v pogojih ekonomske krize), ni resničen. Vrsta okoliščin naj bi kazala na to, da naj bi bil cilj izpodbijane ureditve predvsem zmanjšanje pravic določenim skupinam upokojencev (prevrednotenje narodnoosvobodilnega boja  – v nadaljevanju NOB – njegovega prispevka k razvoju in osamosvojitvi Slovenije ter znižanje pokojnin veteranom NOB). Nepravično in nesorazmerno naj bi bilo, da mora breme znižanja, ki predstavlja manj kot 1 odstotek vrednosti vseh pokojnin, nositi manj kot 5 odstotkov vseh upokojencev, prizadetim pa se na podlagi izpodbijane določbe poleg tega pokojnine občutno (tudi do ene četrtine) znižujejo.
3. Predlagateljica neskladje s 14. členom Ustave utemeljuje z navedbami, da izpodbijana ureditev neenako obravnava prizadete uživalce pokojnin v primerjavi s tistimi, ki prejemajo pokojnino po splošnih predpisih. Prizadeti uživalci pokojnin naj bi bili nesorazmerno obremenjeni glede na majhnost njihove skupine (manj kot dvajsetina vseh upokojencev) in relativno visoko znižanje (tudi do ene četrtine) pokojnin ter dejstvo, da državni proračun zagotavlja sredstva za vse pokojnine in ne le za njihove pokojnine. Nadalje opozarja na nesorazmernost obremenitve, izhajajoč iz istih predpostavk, tudi v razmerju do zmanjšanja plač zaposlenim v javnem sektorju in državnim funkcionarjem, ki se jim plače zaradi varčevanja na podlagi ZUJF znižujejo v manjšem deležu, kot to velja za pokojnine 26.000 prizadetih. Neenakost utemeljuje tudi z različno obravnavo znotraj skupine upokojencev, katerih pokojnine se plačujejo iz državnega proračuna na podlagi prvega odstavka 232. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), saj naj se skupinam upokojencev, določenim v petem odstavku 143. člena ZUJF, pokojnine na podlagi izpodbijane ureditve ne bi znižale. Opozarja na neenako obravnavo vojnih veteranov in na posebno varstvo, ki je njim in žrtvam vojnega nasilja zagotovljeno po tretjem odstavku 50. člena Ustave. Poleg tega opozarja na različnost položajev med posameznimi skupinami prizadetih uživalcev pokojnin. V zvezi s tem izpostavlja dejstvo prisilnega upokojevanja v preteklosti, dejstvo, da rehabilitirani politični zaporniki v času neutemeljenega odvzema prostosti niso plačevali prispevkov, ker jim je to onemogočila država, dejstvo, da so prizadete skupine uživalcev pokojnin, ki so del delovne dobe delali v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije (v nadaljevanju SFRJ) oziroma v delovnih organizacijah s sedežem zunaj Republike Slovenije, plačevale prispevke, in dejstvo plačevanja višjih prispevkov v primerih, ko se je zaradi težjega in nevarnejšega dela pokojninska doba štela s povečanjem. Predlagateljica meni, da ni upravičene podlage za razlikovanje med pokojninami različnih skupin upokojencev glede na to, ali in v kakšni meri proračun prispeva k izplačevanju njihovih pokojnin. Ker naj bi šlo večinoma za starejše ljudi, naj bi nesorazmerna obremenitev prizadetih skupin pri premagovanju ekonomske krize v primerjavi z drugimi upokojenci in z zaposlenimi prerastla v diskriminacijo na podlagi starosti (prvi odstavek 14. člena Ustave).
4. Glede neskladja z načelom zaupanja v pravo in pričakovanih pravic iz 2. člena Ustave predlagateljica navaja, da se učinki 143. člena ZUJF v nekaterih primerih zelo približujejo učinkovanju predpisov, ki veljajo za nazaj. Opozarja na številne primere in razloge, zaradi katerih je prišlo do upokojevanja pod posebnimi pogoji. Izpostavlja na primer vojaške zavarovance, vojne veterane, uživalce administrativnih pokojnin, žrtve vojnega nasilja in politične zapornike.
5. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru očitek o kršitvi človekovega dostojanstva zavrača z navedbo, da je različno gledanje na vprašanje, ali se lahko poseže v del pokojnin, ki niso rezultat vplačanih prispevkov, legitimno, vendar ne more biti podlaga za utemeljevanje zatrjevanega neskladja. Državni zbor kot neutemeljene opredeljuje tudi očitke predlagateljice glede kršitve pravice do socialne varnosti in pravice do pokojnine. Pojasnjuje, da je bil cilj zakonskih sprememb varčevanje, dvom predlagateljice o drugačnih, prikritih ciljih pa naj bi bil zavrnjen na seji matičnega delovnega telesa. V zvezi z očitkom o neskladju z načelom enakosti pred zakonom navaja, da v nobenem primeru, ki ga izpostavlja predlagateljica, ne gre za primerljive položaje, in ponovno poudarja, da je bilo temeljno izhodišče, da gre pri pokojninah prizadetih upokojencev za pokojnine, ki deloma ali v celoti ne temeljijo na plačanih prispevkih. V zvezi z zatrjevanim neskladjem s prvim odstavkom 14. člena Ustave pa navaja, da gre pri upokojencih (praviloma) za starejše osebe, pri čemer je prav zaradi narave stvari same tak poseg povezan z okoliščino starosti. Navaja še, da v tem delu predlagateljica niti ne navaja višine zmanjšanja pokojnin oziroma višine pokojnin teh upokojencev pred uveljavitvijo 143. člen ZUJF, da bi se Državni zbor do tega lahko konkretneje opredelil. Glede kršitve TUL oziroma 18. člena UZITUL navaja, da je ta določba del osamosvojitvene zakonodaje, vendar ne pomeni, da so kategorije upokojencev, na katere se nanaša, popolnoma izvzete iz morebitnega znižanja pokojninskih prejemkov. Državni zbor zavrača tudi očitke o retroaktivnem učinkovanju izpodbijane določbe, saj ta učinkuje le za naprej. Hkrati navaja, da se do navedb predlagateljice glede posega v pričakovane pravice ne more opredeliti, ker svojih trditev ni podkrepila s konkretnimi podatki.
6. Mnenje je Ustavnemu sodišču poslala tudi Vlada Republike Slovenije. Navaja, da so cilji ZUJF zagotoviti dolgoročno vzdržne javne finance in uravnotežen proračun, nadgraditi sistem upravljanja javnih financ, makroekonomska stabilnost, trajen in stabilen narodnogospodarski razvoj, ob sočasni zagotovitvi enakopravnega socialnega položaja upravičencev do posameznih vrst transferjev, za katera sredstva prispeva državni proračun bodisi delno bodisi v celoti. Z varčevalnimi ukrepi naj bi zakonodajalec skušal enakomerno poseči v vse družbene skupine (javni uslužbenci, družine, mladi idr.) ter pravično razdeliti breme težkih razmer, ki jih prinaša gospodarsko-finančna kriza. Vlada navaja, da na pokojninskem področju z ukrepom zamrznitve pokojnin in prilagoditve izplačila letnega dodatka finančno breme nosijo vsi upokojenci. Znotraj skupine upokojencev naj bi iz nadaljnjih varčevalnih ukrepov izvzeli uživalce, katerih pokojnina je bila pridobljena z vplačanimi prispevki iz naslova dela, in uživalce, pri katerih pokojnine znašajo do 622 evrov. Vlada navaja, da gre pri pravicah iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 za pokojnine, ki so jih upravičenci pridobili pod ugodnejšimi pogoji ali z ugodnejšo odmero, kot to določa ZPIZ-1, oziroma za primere, ko so bili prispevki zanje na podlagi prejšnjih predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ali na podlagi vplačil prispevkov za te pokojnine vplačani v sklade drugih republik nekdanje SFRJ ali v posebni vojaški sklad namesto v slovenski republiški sklad. Vlada meni, da se je s posameznimi ukrepi sorazmerno poseglo v višino posameznih sredstev, ki jih Republika Slovenija zagotavlja za izplačevanje pokojnin. Breme prihranka naj bi se porazdelilo tudi znotraj posameznih skupin upravičencev iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 na način, da bi se v sorazmerju znižal dodatek iz državnega proračuna glede na celotno upravičenčevo pokojnino, ob tem pa naj znižanje ne bi prizadelo tistih, katerih pokojnine so nižje od 622 evrov. Vlada pojasnjuje, da je zakonodajalec posamezne skupine prejemnikov pravic iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 izvzel glede na dva kriterija, in sicer (1) socialno najbolj ranljive skupine in (2) skupine, za katere bi bilo glede na način pridobitve pravice znižanje nesorazmerno (npr. pripadnike Teritorialne obrambe Republike Slovenije, ki bi bili zaradi štirinajstdnevne obrambe nesorazmerno prikrajšani pri pokojnini), oziroma skupine, pri katerih poseg v pokojnine ne bi pomenil nikakršnega finančnega učinka (tri žrtve vojnega nasilja). Vlada v zvezi z navedbami predlagateljice, da so bile z izpodbijanimi ukrepi prizadete zgolj izbrane skupine "kaznovanih" skupin upokojencev, navaja, da so bile prikrajšanja deležne vse družbene skupine, da je bilo ključno vodilo pri pripravi ukrepov, da se ne prizadenejo najrevnejše skupine prebivalstva, nikakor pa naj ne bi bil namen ZUJF osredotočanje na "kaznovanje" posameznih izbranih kategorij.
7. Vlada navaja, da se pokojnine iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 kljub sistemski ureditvi v ZPIZ-1 od pokojnin iz splošnega sistema razlikujejo po svoji pravni naravi, namenu, obliki in viru, ki zagotavlja te pravice. V ZPIZ-1 naj bi bile umeščene zato, ker so v večini primerov "neločljivo" povezane s pravico do pokojnine iz splošnega sistema. Zatrjuje, da za pravice iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 nikoli niso bili plačani prispevki, ampak so bile pravice podeljene posameznikom kot ugodnost zaradi posebnih "osebnih" okoliščin v aktivnem obdobju (npr. udeležba v NOB, status političnega zapornika, administrativna upokojitev sodnikov). Te pravice naj bi bile sicer po svojem namenu primerljive z drugimi pravicami, za plačilo katerih sredstva zagotavlja državni proračun (npr. transferji posameznikom in gospodinjstvom). Po oceni Vlade 143. člen ZUJF ne pomeni nedopustnega posega v pridobljene pravice, saj prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1 ne ureja pridobitve in odmere pravic, temveč samo zagotavljanje sredstev za izplačevanje teh pravic. Pogoje za pridobitev teh pravic naj bi opredeljevali drugi predpisi, v katere ZUJF ne posega. Navaja tudi, da so bili nekateri od teh predpisov uveljavljeni v drugačnih družbenoekonomskih okoliščinah z namenom privilegiranja določenih družbenih skupin in so imeli tudi določeno časovno veljavo. Poleg tega naj bi se te pravice kljub dejstvu, da naj v določenih primerih zanje ne bi bili plačani prispevki, podeljevale za nedoločen čas. Ker naj torej ZUJF z uskladitvijo ne bi spremenil niti "pričakovanih" pravic, niti posameznih "elementov" pričakovanih pravic in ker naj bi tudi v prihodnje ostali v veljavi tako posebni predpisi kot zakonsko določeni ugodnejši pogoji za upokojitev oziroma ugodnejša odmera pokojnine, naj ne bi bilo mogoče govoriti o tem, da je ZUJF posegel v "pričakovane" kot tudi ne v "pridobljene" pravice.
8. V zvezi z očitkoma neskladja z načelom socialne države in načelom enakosti Vlada navaja, da smisel varčevalnih ukrepov ni enakomerna medgeneracijska razdelitev finančnih bremen, temveč delitev bremena med generacijami, ki bo pravična glede na dane in pričakovane (napovedane) makroekonomske razmere, saj je treba upoštevati, da imajo aktivne generacije zaradi kombinacije pravic iz različnih naslovov drugačno socialno varnost kot upokojenci. Prav (finančna) pravičnost naj bi bila torej tista, ki je v pokojninskem sistemu glede na vir financiranja med splošnimi pravicami in pravicami iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 vprašljiva. Glede neskladja s pravico do socialne varnosti Vlada pojasnjuje, da je bil namen varčevalnih ukrepov tudi varovanje ustavno varovane kategorije "pravice do pokojnine", saj bi bilo sicer lahko ogroženo zagotavljanje sredstev v državnem proračunu za izplačevanje vseh pokojnin, torej tudi tistih, ki so v celoti odmerjene na podlagi splošnih predpisov, oziroma tistih, ki so za pokojnino svoje celotno aktivno obdobje plačevali prispevke v slovenski pokojninski sklad. Vlada meni, da je treba upoštevati tudi, da gre za ukrep začasne narave, kar naj bi izhajalo iz umestitve izpodbijane določbe v IV. del zakona, kjer so opredeljeni začasni ukrepi. Vlada nasprotuje tudi navedbam predlagateljice o tem, da država z varčevalnimi ukrepi ne spoštuje človekovega dostojanstva. Meni, da je razumevanje varčevalnih ukrepov v tej smeri ne le nesmiselno, temveč tudi zaskrbljujoče, saj zaradi nerazumevanja širi nestrpnost. Navaja, da država s temi ukrepi le izpolnjuje svojo ustavno določeno nalogo iz 50. člena Ustave, ki je v tem, da ureja sisteme socialnih zavarovanj in skrbi za njihovo delovanje.
9. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo predlagateljici, da se o njiju izjavi. Predlagateljica v celoti vztraja pri zahtevi. V zvezi z mnenjem Vlade pa navaja, da ne oporeka ciljem sprejemanja ZUJF, ponovno pa poudarja, da so izpodbijani ukrepi diskriminacijsko in nesorazmerno prizadeli le del uživalcev pokojnin, ki jih Republika Slovenija zagotavlja tudi iz državnega proračuna.
10. Ustavno sodišče je za nekatere podatke in pojasnila zaprosilo Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod). Ta je posredoval odgovor in dokumentacijo v zvezi s postavljenimi vprašanji. Odgovor Zavoda je Ustavno sodišče poslalo v odgovor predlagateljici in Državnemu zboru, ki se o njem nista izjavila.
B. – I.
11. Predlagateljica izpodbija drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF. Navedeni odstavki 143. člena določajo:
"(2) Ne glede na prejšnji odstavek se pokojnine, za katerih izplačilo zagotavlja Republika Slovenija sredstva iz državnega proračuna, v skladu s prvim odstavkom 232. členom ZPIZ-1, ki na dan pred uveljavitvijo tega zakona oziroma ob uveljavitvi pravice presegajo znesek 622,00 eurov, s prvim dnem naslednjega meseca po uveljavitvi tega zakona oziroma pravice uskladijo tako, da se zmanjšajo za:
– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 100 eurov, če znaša pokojnina do 777,50 eurov, pri čemer pa pokojnina ne more znašati manj kot 622,00 eurov;
– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 150 eurov, če znaša pokojnina do 933,00 eurov;
– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 200 eurov, če znaša pokojnina do 1.088,50 eurov;
– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 250 eurov, če znaša pokojnina do 1.244,00 eurov;
– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 300 eurov, če znaša pokojnina do 1.450,00 eurov
– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 350 eurov, če znaša pokojnina nad 1.450,00 eurov.
(3) Če pokojnina, usklajena po prejšnjem odstavku, presega znesek 1.450,00 eurov, se dodatno uskladi tako, da se zmanjša za celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar ne pod znesek 1.450,00 eurov.
(4) Če se po uveljavitvi tega zakona spremeni delež sredstev, ki jih za izplačilo pokojnine iz drugega odstavka tega člena zagotavlja Republika Slovenija iz državnega proračuna, se pokojnina od prvega dne naslednjega meseca po nastali spremembi preračuna in uskladi na način, določen v drugem odstavku tega člena, če so zanj še izpolnjeni pogoji, sicer pa izplačuje v pripadajoči višini."
[1]
12. Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF torej vplivajo na tiste pokojninske prejemke, ki so višji od 622,00 evrov in za plačilo katerih Republika Slovenija v skladu s prvim odstavkom 232. člena ZPIZ-1 zagotavlja sredstva iz državnega proračuna, ker so bile pravice priznane ali odmerjene pod posebnimi pogoji. Izpodbijana ureditev pa zaradi določbe petega odstavka 143. člena ZUJF ni veljala za:
"– pokojnine pripadnikov Teritorialne obrambe Republike Slovenije, policistov, operativnih delavcev kriminalistične in obveščevalno varnostne službe, oboroženih pripadnikov narodne zaščite ter pripadnikov enot za zveze Republike in občin, ki so v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v času od 26. 6. do 18. 7. 1991 opravljali dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije;
– upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ;
– pokojnine žrtev dachavskih procesov;
– pokojnine delavcev pri proizvodnji ter predelavi azbesta;
– dele pokojnin, ki so bili priznani ob upoštevanju obdobij iz 189. člena ZPIZ-1;
– dele pokojnin, ki so bili priznani ob upoštevanju obdobij, prebitih v invalidskih podjetjih, za katere po 226. členu ZPIZ-1 niso bili plačani prispevki;
– dele pokojnin, ki so bili priznani ob upoštevanju obdobij pokojninske dobe iz četrtega odstavka iz 193. in 201. člena ZPIZ-1 in
– dele pokojnin, ki so bili priznani ob upoštevanju obdobij iz 54., 55. oziroma 56. člena ZPIZ-1."
13. Po podatkih Zavoda je od 40.547 uživalcev pokojnin, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, znižanje prizadelo 28.253 upravičencev, saj ti prejemajo pokojnino v znesku nad 622,00 evrov. To pomeni, da je ukrep prizadel približno 5 odstotkov vseh uživalcev pokojnin (po podatkih za leto 2011 je bilo vseh uživalcev pokojnin 574.560) oziroma 13,4 odstotka tistih uživalcev pokojnin, ki prejemajo pokojnino, višjo od 622,00 evrov (po podatkih Zavoda je bilo na dan 27. 1. 2013 takšnih uživalcev pokojnin 210.856). Izpodbijani ukrep ob predpostavki, da se pokojninski prejemek zniža za celoten znesek, ki je določen za posamezni razred iz drugega odstavka 143. člena ZUJF, znaša od 13,8 do 24,1 odstotka celotnega pokojninskega prejemka, odvisno od višine oziroma uvrstitve v ustrezni razred.
14. Iz mnenja Vlade je razvidno, da je država z izpodbijanim ukrepom leta 2012 privarčevala 18,5 milijona evrov. Znesek privarčevanih sredstev pomeni 4 odstotke sredstev, ki jih je država namenila za izplačilo pravic iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 oziroma 1,3 odstotka vseh sredstev, ki jih je država iz proračuna na podlagi prvega odstavka 232., 233.
[2]
in 234.
[3]
člena ZPIZ-1 leta 2011 zagotovila Zavodu za izplačilo obveznosti iz sistema pokojninskega zavarovanja
.
Država je na podlagi prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 leta 2011 za izplačilo pokojnin pod posebnimi pogoji oziroma pokojnin, pri katerih je izpadlo plačilo prispevkov, namenila 440 milijonov evrov,
[4]
za plačilo razlike med prihodki in odhodki Zavoda na podlagi 233. in 234. člena ZPIZ-1 pa je morala Zavodu zagotoviti sredstva v višini približno 1 milijarde evrov.
[5]
15. Izpodbijani ukrep se nanaša na skupine uživalcev pokojnin, ki so pravico do pokojnine pod posebnimi pogoji pridobili na zelo različnih pravnih podlagah. Pogoje za pridobitev pokojnin pod posebnimi pogoji je namreč urejalo oziroma jih ureja (vsaj) 36 zakonov,
[6]
ki so bili sprejeti v obdobju od konca druge svetovne vojne do osamosvojitve Republike Slovenije in tudi po njej. Vsem je skupno, da je bila pokojnina priznana in odmerjena ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so veljali v času zavarovanja oziroma upokojitve posameznega upravičenca do tovrstne upokojitve. Četudi je zakonodajalec izpodbijano ureditev poimenoval usklajevanje pokojnin, iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-162/12, Up-626/12 z dne 12. 7. 2012 (Uradni list RS, št. 55/12) izhaja drugačno stališče. V tem sklepu je Ustavno sodišče ugotovilo, da gre "za določitev višine pokojnine v drugačni višini z novo odločbo". Zato izpodbijane določbe pomenijo znižanje pokojninskih prejemkov in ne njihovega usklajevanja.
16. Čeprav ima pravica do pokojnine tudi premoženjskopravno naravo, to ne pomeni, da Ustava zagotavlja tudi pokojnino v določeni višini.
[7]
Zakonske spremembe, s katerimi se zakonsko določeni obseg človekove pravice zmanjšuje, zato ne pomenijo nujno že posega v človekovo pravico do pokojnine.
[8]
Pokojnina v določeni višini je zato praviloma zakonsko določena pravica, ki je varovana v okviru načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo varstva zaupanja v pravo kot enega od ustavnih načel pravne države.
[9]
Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom tako lahko zmanjša z učinkom za naprej.
17. Pravni subjekt pridobi pravico takrat, ko so upravičenja, ki jo sestavljajo, dovolj individualizirana (torej jasno določena glede pravnega subjekta) in konkretizirana (jasno določena glede vsebinskega obsega), da omogočajo njihovo izvrševanje. Praviloma je to takrat, ko je pravica določena v posamičnem aktu, zlasti pravnomočni sodbi ali dokončni upravni odločbi ali v pogodbi.
[10]
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da odločba o odmeri pokojnine priznava le višino pokojnine na podlagi ob odmeri veljavne zakonodaje.
[11]
Pravnomočna odločba o odmeri pokojnine zato uživalcu pokojnine, četudi gre za pridobljeno pravico, ne zagotavlja, da se višina pokojninskega prejemka, odmerjenega s pravnomočno odločbo, v prihodnje ne bo spreminjala.
18. V obravnavanem primeru je predmet presoje Ustavnega sodišča zakonska ureditev, ki znižuje pokojninske prejemke, opredeljene s pravnomočnimi odločbami, izdanimi na podlagi predpisov, ki so veljali ob priznanju in odmeri pokojnine. Varstvo pridobljenih zakonskih pravic zoper zakonske posege za naprej je v ustavnem sistemu zagotovljeno v okviru načel pravne države (2. člen Ustave), zlasti v okviru načela pravne varnosti oziroma načela zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno,
[12]
brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je takšen razlog za znižanje pokojninskih prejemkov lahko na primer (1) v ekonomski nezmožnosti države za pokrivanje socialnih dajatev (vključno z izplačevanjem pokojninskih prejemkov) ali (2) v morebitnih posebej in izrecno ugotovljenih očitnih nesorazmerjih med pravicami posameznih kategorij upravičencev iz pokojninskega zavarovanja.
[13]
19. Zakonodajalec se mora s sprejetjem ustrezne zakonske ureditve odzivati na potrebe na vseh področjih družbenega življenja, kar velja še toliko bolj, če te potrebe zadevajo temelje delovanja države ali sposobnost učinkovitega zagotavljanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
[14]
To od njega zahteva načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave).
[15]
To je bil glede na zakonodajno gradivo namen ZUJF.
[16]
20. Finančna nezmožnost države za pokrivanje socialnih in drugih dajatev vodi v iskanje (novega) ravnovesja med konkurirajočimi si interesi politik na socialnem, ekonomskem in fiskalnem področju, kar pa se neizogibno izrazi v prilagajanju višine zakonskih pravic, financiranih iz državnega poračuna, temu ravnovesju in danim možnostim. To je stvarni razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki dopušča poseg v zakonsko določene pridobljene pravice (za naprej).
[17]
21. Ekonomska nezmožnost države za pokrivanje socialnih dajatev je torej lahko ustavno dopusten razlog, zaradi katerega zakonodajalec lahko zmanjša zakonsko določene pridobljene pravice za naprej, ne da bi to pomenilo neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Vendar pa mora zakonodajalec pri tem spoštovati načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zato je Ustavno sodišče najprej presodilo, ali je izpodbijana ureditev skladna z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
B. – II.
22. S prvim odstavkom 143. člena ZUJF je zakonodajalec določil, da se pokojnine vsem uživalcem v določenem obdobju ne usklajujejo. S šestim odstavkom 143. člena ZUJF je bilo prilagojeno izplačilo letnega dodatka. Z drugim odstavkom 143. člena ZUJF pa je zakonodajalec znižal pokojninske prejemke (nekaterim) skupinam uživalcev pokojnin, za katere je Republika Slovenija na podlagi prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 neposredno zagotavljala sredstva iz državnega proračuna
[18]
in katerih pokojnine so na dan pred uveljavitvijo tega zakona oziroma ob uveljavitvi pravice presegale znesek 622,00 evrov. Pri tem je šlo, kot je sledilo iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1, za pokrivanje obveznosti iz obveznega zavarovanja, ki so nastajale zaradi priznavanja ali odmere pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja pod posebnimi pogoji oziroma zaradi izpada prispevkov
[19]
(v nadaljevanju pokojnine pod posebnimi pogoji).
[20]
Ukrep iz drugega odstavka 143. člena ZUJF pa ne velja za vse uživalce pokojnin iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1. Tisti, ki so opredeljeni v petem odstavku 143. člena ZUJF, so iz ukrepa znižanja pokojnin iz drugega odstavka 143. člena ZUJF izvzeti. To pomeni, da so uživalci pokojnin iz drugega odstavka 143. člena ZUJF dvojno obremenjeni, medtem ko za uživalce pokojnin iz petega odstavka 143. člena ZUJF velja zgolj ukrep, ki je prizadel tudi uživalce pokojnin, ki so pravico do pokojnine pridobili po splošnih predpisih pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Uživalci pokojnin iz izpodbijane ureditve (drugi odstavek 143. člena ZUJF) so tako zaradi znižanja pokojninskih prejemkov prikrajšani v razmerju do drugih uživalcev pokojnin v državi.
23. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo uživalce pokojnin obravnaval različno. Razlikoval je (1) med uživalci pokojnin, ki so pridobili pravico do pokojnine po splošnih predpisih pokojninskega in invalidskega zavarovanja, in uživalci pokojnin, ki so pravico do pokojnine pridobili pod posebnimi pogoji in so bili zato uvrščeni v prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1, ter (2) med uživalci pokojnin, ki so bili uvrščeni v prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1
24. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno ali bistveno različne položaje ureja enako, pa mora za to obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.
[21]
25. Zakonodajalec je s sklicevanjem na prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1 in upoštevaje peti odstavek 143. člena ZUJF v drugi odstavek 143. člena ZUJF uvrstil le nekatere skupine uživalcev pokojnin, ki so pridobili pravico do pokojnine pod posebnimi pogoji.
[22]
Vlada priznava različnost položajev posameznih skupin uživalcev, ki jih izpodbijani ukrep prizadeva. Kot razlog za znižanje pokojnin vsem tem skupinam pa navaja, da njihove pokojnine (delno ali v celoti) nimajo podlage v vplačanih prispevkih. Iz navedenega izhaja, da drugi odstavek 143. člena ZUJF zajema različne položaje posameznih skupin uživalcev pokojnin. Zakonodajalec pa jih je obravnaval enako. Ker je vsem pokojninske prejemke znižal, jih je hkrati obravnaval različno kot uživalce pokojnin, ki jih znižanje pokojninskih prejemkov ni prizadelo. Med slednje sodijo (1) uživalci pokojnin, ki so pravico do pokojnine prejeli po splošnih predpisih pokojninskega in invalidskega zavarovanja, in (2) tisti, ki jih iz znižanja izvzema peti odstavek 143. člena ZUJF. Razloga za razlikovanje med uživalci pokojnin iz drugega in petega odstavka 143. člena ZUJF sta po navedbah Vlade nesorazmernost znižanja v primeru posameznih izvzetih skupin in nizko število upravičencev iz posamezne skupine. Ustavno sodišče je moralo tako presoditi, ali so omenjeni razlogi za razlikovanje oziroma za enako obravnavo uživalcev pokojnin utemeljeni. Razlog lahko utemelji bodisi razlikovanje med v bistvenem podobnimi položaji bodisi enako obravnavo v bistvenem različnih položajev, če gre za razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Pri presoji, ali gre za enake ali različne položaje posameznih skupin uživalcev pokojnin, je treba upoštevati njihov celotni pravni položaj, kot je ta opredeljen v Ustavi in mednarodnih pogodbah ter v zakonih, ki opredeljujejo pravno naravo posebnih pogojev za pridobitev pokojnine.
26. V prvem odstavku 232. člena ZPIZ-1 so med drugimi zajete skupine uživalcev pokojnin, ki so vplačevale prispevke v sklade pokojninskega in invalidskega zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ oziroma v enega od zveznih skladov, kot velja na primer za uživalce vojaških pokojnin. V teh primerih pokojnine v resnici temeljijo na vplačanih prispevkih uživalcev pokojnin. Pokojninske prejemke tem uživalcem pokojnin mora Republika Slovenija zagotavljati na podlagi sprejete ureditve položaja naslednic nekdanje skupne države. Republika Slovenija se je že z UZITUL obvezala, da bo uživalcem vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji zagotavljala varstvo pravic v obsegu in pod pogoji, ki so jih do 25. junija 1991 določali predpisi SFRJ (18. člen UZITUL).
[23]
Varstvo pravice do pokojnine v obsegu in pod pogoji, ki so jih do osamosvojitve Republike Slovenije določali predpisi SFRJ, zagotavljajo tudi MSVN in bilateralni sporazumi, sklenjeni na njegovi podlagi med Republiko Slovenijo in med posameznimi republikami nekdanje SFRJ.
[24]
Razlika med položajem uživalcev pokojnin iz splošnega sistema invalidskega in pokojninskega zavarovanja in položajem v tej točki obrazložitve omenjenih skupin uživalcev pokojnin obstaja tako (le) glede dejstva, da so bili prispevki vplačani pri drugih nosilcih zavarovanja. Ker pa je Republika Slovenija po osamosvojitvi v zvezi z zagotavljanjem izplačila pokojninskih prejemkov tem skupinam uživalcev pokojnin prevzela obveznosti z navedenimi pravnimi akti, dejstvo plačevanja prispevkov drugim skladom zavarovanja ne more utemeljiti različnosti njihovega položaja v razmerju do uživalcev pokojnin, ki so pokojnine pridobili po splošnih predpisih invalidskega in pokojninskega zavarovanja. Glede na kriterij odvisnosti pokojnine zgolj od plačanih prispevkov gre tako za v bistvenem podobne položaje kot pri uživalcih pokojnin po splošnih predpisih. Ker je te skupine uživalcev pokojnin zakonodajalec kljub temu obravnaval različno kot uživalce pokojnin, ki so pokojnino pridobili po splošnih predpisih, bi moral imeti za to razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari. Plačevanje prispevkov drugim skladom zavarovanja glede na navedeno ne more biti tak razlog, drugega razloga pa zakonodajalec ni navedel. Da zaradi plačevanja prispevkov v drugi odstavek 143. člena ZUJF ne spadajo upravičenci do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ, je med tem ugotovil zakonodajalec že sam in temu ustrezno spremenil zakonsko ureditev (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona za uravnoteženje javnih financ, Uradni list RS, št. 105/12
–
v nadaljevanju ZUJF-A). Iz zakonodajnega gradiva k predlogu ZUJF-A je razvidno, da predlog te spremembe ZUJF zasleduje načelo enakopravnosti oziroma enakega obravnavanja upravičencev.
[25]
27. Poleg skupin uživalcev pokojnin iz prejšnje točke drugi odstavek 143. člena ZUJF zajema tudi skupine uživalcev pokojnin, katerih pokojnine niso bile v celoti odvisne zgolj od plačanih prispevkov. Položaji teh skupin uživalcev pokojnin se glede na kriterij odvisnosti pokojnine od plačanih prispevkov razlikujejo od položaja uživalcev pokojnin, katerih pokojnine v celoti temeljijo na vplačanih prispevkih (uživalci pokojnin po splošnih predpisih pokojninskega in invalidskega zavarovanja in tisti iz prejšnje točke te obrazložitve). Zastavlja pa se vprašanje, ali lahko okoliščina, da pokojnine teh uživalcev pokojnin niso bile odvisne zgolj od plačanih prispevkov, utemelji enako obravnavo vseh skupin uživalcev pokojnin, ki jih je ukrep prizadel. Načelo enakosti je namreč lahko kršeno tudi, če zakonodajalec enako obravnava osebe, katerih položaji so v bistvenem različni, pa za to nima razumnih razlogov, ki izhajajo iz narave stvari.
28. Drugi odstavek 143. člena ZUJF zajema (med drugimi) skupine uživalcev pokojnin, ki so bili udeleženci NOB, narodni heroji, nosilci partizanske spomenice 1941 in žrtve vojnega nasilja. V zvezi s položaji teh uživalcev pokojnin je treba upoštevati zaveze iz TUL in UZITUL. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-223/96 sprejelo stališče, po katerem je Republika Slovenija ob osamosvojitvi med drugim zagotovila tudi varstvo pravic borcev v obsegu in pod pogoji, ki so jih do takrat določali predpisi SFRJ, kar je bilo potem tudi uresničeno in je ostalo v veljavi vse do uveljavitve izpodbijanega zakona. Določbe 18. člena UZITUL sicer ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Republika Slovenija določeni kategoriji upravičencev zagotovila, da se višina njihovih prejemkov, povezanih s tem njihovim položajem, nikoli ne bo zmanjšala ali kako drugače prilagodila gospodarski oziroma finančni sposobnosti države.
[26]
Vendar je ob tem treba spoštovati načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave in tretji odstavek 50. člena Ustave, po katerem gre tej kategoriji upravičencev posebno varstvo, torej praviloma večji obseg pravic.
[27]
Tretji odstavek 50. člena Ustave tako obvezuje državo, da zagotovi posebno varstvo vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja, ki presega pravice, ki jih obsega zagotavljanje socialne varnosti, ali pravice iz obveznega socialnega zavarovanja drugih zavarovancev. Posebno varstvo torej pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic.
[28]
Posebno varstvo v zvezi s pravico do pokojnine pomeni, da na primer zakonodajalec za varovano skupino določi posebne (ugodnejše) pogoje za pridobitev pravice do pokojnine. Te je zakonodajalec tem skupinam uživalcev pokojnin zagotovil tako, da jim je priznal pravico do pokojnine, ki ni v celoti temeljila na plačanih prispevkih. Zato ta okoliščina sama zase ni ustavno dopusten razlog, ki bi lahko utemeljil enako obravnavanje teh skupin uživalcev pokojnin v razmerju z drugimi uživalci pokojnin, ki jih zajema izpodbijani ukrep, a po Ustavi ne uživajo posebnega varstva.
29. Podobno velja tudi za skupino uživalcev pokojnin, ki jim je v pokojninsko dobo vštet čas neupravičenega odvzema prostosti (druga alineja prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1). Gre za upravičence iz 546. člena ZKP,
[29]
katerih položaj ureja 30. člen Ustave, ki jim poleg pravice do rehabilitacije in povrnitve škode zagotavlja tudi druge pravice po zakonu. Ena od njih je bila prav pravica do priznanja pokojninske dobe kot podlage za odmero pravice do pokojnine, čeprav prispevki zaradi neupravičenega odvzema prostosti v tem obdobju niso bili plačani. Država je tej skupini uživalcev pokojnin z neutemeljenim odvzemom prostosti hkrati neutemeljeno okrnila možnost biti vključen v sistem splošnega sistema obveznega pokojninskega zavarovanja. Upoštevanje neplačevanja prispevkov bi v teh primerih poseglo v ustavno podlago, ki je bila temelj za priznanje pravice do pokojnine. Zato okoliščina neplačevanja prispevkov sama zase ni ustavno dopusten razlog za njihovo enako obravnavo v razmerju z uživalci pokojnin, katerih pokojnine v celoti ne temeljijo na plačanih prispevkih, a razlogov za to ne gre pripisati prisilnim ukrepom države.
30. Izpodbijana ureditev se nanaša tudi na drugo skupino uživalcev pokojnin, ki ji je v pokojninsko dobo vštet čas neupravičenega kaznovanja zaradi političnih razlogov (upravičenci iz 6. člena ZPKri).
[30]
Gre za tiste skupine uživalcev pokojnin, pri katerih za to obdobje niso bili plačani prispevki. Vendar je možnost biti vključen v sistem splošnega pokojninskega zavarovanja tudi tej skupini uživalcev pokojnin okrnila država z neupravičenim kaznovanjem. Smiselno enako velja tudi za delavce organov za notranje zadeve in Ministrstva za obrambo, ki so se ob izpolnitvi določenih pogojev morali predčasno upokojiti na podlagi odločbe predstojnika organa v skladu z 90. členom ZPZ/57, 61. členom TZPZ/64, 102.a členom ZNZ in 108. členom ZObr.
[31]
Glede na navedeno je zakonodajalec znižal pokojnine tudi tistim skupinam uživalcev pokojnin, pri katerih so razlogi za neplačilo prispevkov v pokojninski sklad nastali na strani države, saj neplačevanje prispevkov v pokojninski sklad za določeno obdobje ni bilo odvisno od izbire uživalcev pokojnin, temveč je bilo posledica prisilnih ukrepov države. Okoliščina neplačila prispevkov za čas, ki jim je vštet v pokojninsko dobo, zato ni razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari, za enako obravnavo v primerjavi z drugimi skupinami uživalcev pokojnin iz drugega odstavka 143. člena ZUJF, katerih pokojnine ne temeljijo v celoti na plačanih prispevkih in ki so imeli možnost prosto in svobodno izbirati med pogoji svoje upokojitve.
31. Kot je že bilo obrazloženo, je zakonodajalec nekatere skupine uživalcev pokojnin iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 izvzel iz izpodbijane ureditve drugega odstavka 143. člena ZUJF. Te je opredelil v petem odstavku 143. člena ZUJF.
[32]
To pomeni, da je zakonodajalec razlikoval med skupinami uživalcev pokojnin, ki jih zajema prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1. Vlada v mnenju določitev izjem iz petega odstavka 143. člena ZUJF pojasnjuje z navedbo, da pokojnin niso znižali tistim skupinam uživalcev pokojnin, pri katerih bi bilo znižanje glede na način pridobitve pravice nesorazmerno (kot primer navajajo pripadnike Teritorialne obrambe), in tistim, pri katerih znižanje pokojnine zaradi nizkega števila upravičencev ne bi imelo nikakršnega finančnega učinka (kot primer navajajo tri žrtve dachavskih procesov). Za določitev drugih izjem iz petega odstavka 143. člena ZUJF Vlada ne pojasni razlogov.
32. Vlada kot prvi razlog za določitev izjem iz petega odstavka 143. člena ZUJF navaja, da določeni skupini uživalcev pokojnin ni znižala pokojnin, ker bi bilo znižanje glede na način pridobitve pravice nesorazmerno. Kot primer navaja pripadnike Teritorialne obrambe, pri tem pa ne pojasni, v čem naj bi bila ta nesorazmernost niti glede na druge skupine uživalcev pokojnin iz drugega odstavka 143. člena ZUJF niti glede na vojne veterane NOB, čeprav predlagateljica v zvezi s tem posebej opozarja na neenako obravnavo upokojenih veteranov NOB v razmerju do veteranov vojne za Slovenijo. Število upravičencev posamezne skupine uživalcev pokojnin pa sploh ne more biti razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari in na tej podlagi dopuščal različno obravnavanje posameznih skupin uživalcev pokojnin.
33. Navedeni primeri kažejo, da je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo na eni strani različno obravnaval v bistvenem podobne položaje, ki bi morali biti obravnavani enako (npr. vojaški zavarovanci). Poleg tega je na drugi strani nekatere v bistvenem različne položaje obravnaval enako, ne da bi imel za enako obravnavo ustavno dopusten razlog ali razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari. Zakonodajalec tudi ni izkazal razumnih razlogov za različno obravnavo skupin položajev uživalcev pokojnin, za katere je z izpodbijano ureditvijo (sicer zmotno) predpostavil, da so v enakem položaju (primerjaj drugi in peti odstavek 143. člena ZUJF). Pri presoji položajev uživalcev pokojnin, ki jih izpodbijana ureditev prizadeva, se je Ustavno sodišče omejilo na primere, ki jih izpostavlja predlagateljica. Vprašanja morebiti spornega enakega ali različnega obravnavanja položajev (še) drugih skupin uživalcev pokojnin, na katere se izpodbijana ureditev nanaša, ni presojalo, ker razlog neplačevanja prispevkov, ki naj bi utemeljeval njihovo enako obravnavo, niti v zakonodajnem postopku niti v odgovoru Državnega zbora in mnenju Vlade ni bil postavljen v kontekst med seboj različnih posebnih pogojev za upokojevanje in razlogov zakonodajalca zanje. Zato Ustavno sodišče niti ni moglo presojati, ali se položaji drugih skupin uživalcev pokojnin iz drugega odstavka 143. člena ZUJF med seboj ne razlikujejo v bistvenem ali pa se, pa je zakonodajalec tudi z njihovo enako obravnavo kršil načelo enakosti.
34. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je bila razvrstitev skupin uživalcev pokojnin v drugi odstavek 143. člena ZUJF arbitrarna; zanjo ni ustavno dopustih razlogov ali razumnih razlogov, ki bi izhajali iz narave stvari. Zato je drugi odstavek 143. člena ZUJF v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
35. Zaradi povezanosti vsebine drugega odstavka 143. člena ZUJF z vsebino tretjega in četrtega odstavka tega člena je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave tudi tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF. Zato jih je razveljavilo (1. točka izreka). Ker je Ustavno sodišče izpodbijane določbe razveljavilo že zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave, drugih zatrjevanih protiustavnosti ni preizkušalo.
B. – III.
36. Iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-162/12, Up- 626/12 izhaja, da je moral Zavod ob ustavnoskladni razlagi ZUJF na njegovi podlagi določiti višine pokojnin z novo upravno odločbo. S temi odločbami so bile določene nove višine pokojnin, in sicer na podlagi zakonske določbe, ki je bila s to odločbo Ustavnega sodišča razveljavljena. Učinke odločbe Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen zakon, določa 44. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/97 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Razveljavljeni zakon ali del zakona se po navedeni določbi ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Za obravnavani primer bi uporaba navedene določbe pomenila, da bi odločbe Zavoda, zoper katere uživalci pokojnin niso vložili pravnih sredstev in so postale pravnomočne, kljub razveljavitvi izpodbijane zakonske ureditve, na kateri temeljijo, ostale še naprej v veljavi. Uživalci pokojnin bi tudi po začetku učinkovanja te odločbe Ustavnega sodišča zaradi učinka pravnomočnosti odločb Zavoda še naprej prejemali pokojnine, odmerjene na protiustavni zakonski podlagi.
37. Takšno stanje bi bilo v očitnem nasprotju z ustavnim načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Da bi Ustavno sodišče preprečilo takšne učinke svoje odločitve, je na podlagi pooblastila, ki ga ima po drugem odstavku 40. člena ZUstS, določilo način izvršitve svoje odločbe. Zavodu je naložilo, naj vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila odmerjena pokojnina na podlagi razveljavljenih določb, izda nove odločbe o odmeri pokojnine, upoštevaje ureditev, ki je veljala pred začetkom učinkovanja razveljavljenih določb ZUJF. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo, da so bile določbe drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena ZUJF izpodbijane pred Ustavnim sodiščem neposredno po njihovem sprejetju (objava v Uradnem listu 30. 5. 2012, začetek veljavnosti 1. 6. 2012, zahteva je bila vložena 19. 7. 2012), zaradi česar so se lahko številni zavarovanci zanašali na to, da bo morebitna razveljavitvena odločba Ustavnega sodišča učinkovala tudi v njihovem primeru, in niso sprožali postopkov, ki bi odlagali nastanek pravnomočnosti.
[33]
Tako opredeljeni način izvršitve zakonodajalcu ne preprečuje, da zakonsko uredi odpravo posledic razveljavljene ureditve za nazaj.
B. – IV.
38. Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF so v delih, ki se nanašajo na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ, na podlagi ZUJF-A prenehali veljati. Sprememba zakonske ureditve se je začela uporabljati 1. 1. 2013.
39. O ustavnosti predpisa, ki ne velja več, odloča Ustavno sodišče le, če so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS, tj. če je zakon med postopkom prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice protiustavnosti. ZUJF-A je spremenil položaj navedenih upravičencev, tako da jih je določil kot izjemo, ki jih znižanje pokojnin ne zajema. ZUJF-A pa ni uredil položaja teh uživalcev pokojnin v obdobju od uveljavitve ZUJF do začetka uporabe ZUJF-A, kar pomeni, da ni odpravil posledic protiustavnosti, to je konkretnih prikrajšanj zaradi izplačila nižjih pokojninskih prejemkov, ki so nastala v tem obdobju. Iz podatkov Zavoda izhaja, da je izpodbijani ukrep prizadel 8.210 uživalcev pokojnin iz te skupine. Glede na navedeno je očitno, da niso bile odpravljene posledice protiustavne ureditve.
[34]
Zato so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 47. člena ZUstS za odločanje o ustavnosti izpodbijanih določb.
40. Ustavno sodišče ugotavlja, da so bili drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) v delu, ki se nanaša na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ iz razlogov, navedenih v 26. točki obrazložitve te odločbe, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
41. Ker je zakon ali del zakona, za katerega Ustavno sodišče ugotovi, da ni v skladu z Ustavo, po 43. členu ZUstS mogoče le razveljaviti, ima tudi ugotovitev neskladnosti lahko le učinek razveljavitve. To pomeni, da odločbe o znižanju pokojnin tistih uživalcev pokojnin iz te skupine, ki niso vložili pravnih sredstev in katerih odločbe o znižanju pokojnin so tako postale pravnomočne, z ugotovitvijo protiustavnosti in uveljavitvijo ZUJF-A niso prenehale veljati. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe tudi v tem delu. Zavodu je naložilo, da mora tudi tej skupini uživalcev pokojnin izdati nove odločbe o odmeri pokojnine, upoštevaje ureditev, ki je veljala pred začetkom učinkovanja razveljavljenih določb ZUJF (4. točka izreka).
C.
42. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena, drugega odstavka 40. člena in drugega odstavka 47. člena ZUstS ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnika dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sodnik dr. Mitja Deisinger je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Zanj
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
[1]
V skladu s prvim odstavkom 232. člena ZPIZ-1 Republika Slovenija zagotavlja sredstva iz državnega proračuna za pokrivanje obveznosti obveznega zavarovanja, ki nastanejo zaradi priznavanja ali odmere pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja pod posebnimi pogoji oziroma zaradi izpada prispevkov določenim skupinam uživalcev (pokojnin) pravic, in sicer za:
"– udeležence NOB in druge vojne veterane, udeležence španske vojne, narodne heroje in nosilce partizanske spomenice 1941, družinske člane padlih oziroma umrlih borcev NOB, žrtve vojnega nasilja;
– osebe, ki jim je v pokojninsko dobo vštet čas neupravičenega kaznovanja zaradi političnih razlogov oziroma neupravičenega odvzema prostosti;
– uživalce izjemnih pokojnin;
– uživalce oskrbnine;
– delavce ministrstva za notranje zadeve in zavodov za izvrševanje kazenskih sankcij;
– uživalce administrativnih pokojnin po zakonih o notranjih zadevah, poslancih, o vladi, o obrambi, o prekrških, o sodniški službi;
– uživalce vojaških pokojnin;
– uživalce akontacij pokojnin, ki bi jih bil dolžan izplačati nosilec zavarovanja iz katere od drugih držav, nastalih na območju nekdanje SFRJ;
– uživalce dodatkov k pokojninam, ki jih izplačuje nosilec zavarovanja iz katere od drugih držav, nastalih na območju nekdanje SFRJ;
– žrtve dachauskih procesov;
– upravičence do višjega zneska pokojnine na podlagi zakona o popravi krivic;
– izjemne pokojnine delavcev v premogovnikih in pri proizvodnji ter predelavi azbesta;
– upokojene člane sklada obrtnikov, ki so pridobili pravice do skladove pokojnine na podlagi obdobja zavarovanja od uvedbe skladovega zavarovanja, pa do 1. 1. 1983 – do zneska minimalne pokojnine;
– preživnine bivšim zasebnim dimnikarskim obrtnikom;
– prispevek zavarovanca in delodajalca za delavce v invalidskih podjetjih;
– prispevek delodajalca za zavarovance, za katere ta prispevek plačuje Republika Slovenija;
– kmete in člane kmečkih gospodinjstev, ki jim je bil prispevek zmanjšan ali odpisan po zakonu o pogojih, pod katerimi se kmetom zmanjšani ali odpisani prispevki štejejo za plačane;
– del pokojnine, ki je bila priznan ob upoštevanju obdobij iz 189. člena tega zakona;
– del pokojnine, ki je bila priznana ob upoštevanju obdobij, prebitih v invalidskih podjetjih, za katere po 226. členu tega zakona niso bili plačani prispevki;
– del pokojnine, ki je priznan ob upoštevanju pokojninske dobe iz četrtega odstavka iz 193. člena in 201. člena tega zakona;
– del pokojnine, ki je priznan ob upoštevanju 55. člena tega zakona;
– del pokojnine iz 54. ter iz 56. člena tega zakona in
– v drugih primerih, če tako določa zakon."
[2]
V 233. členu ZPIZ-1 je bilo določeno: "Republika Slovenija iz državnega proračuna oziroma iz drugih virov zagotavlja sredstva za pokrivanje razlike med prihodki zavoda iz prispevkov in iz drugih virov, ter odhodki zavoda." Enako določa tudi 162. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 – v nadaljevanju ZPIZ-2).
[3]
V 234. členu ZPIZ-1 je bilo določeno: "Če zavodu primanjkuje likvidnih sredstev za izpolnitev obveznosti za izplačilo pokojnin in drugih obveznosti ter za kritje morebitnega primanjkljaja med prihodki in odhodki v posameznem koledarskem letu, mu Republika Slovenija iz državnega proračuna zagotovi potrebna sredstva." Enako določa tudi 163. člen ZPIZ-2.
[4]
Obveznosti države iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 so določene v Zakonu o poračunavanju finančnih obveznosti Republike Slovenije iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list RS, št. 81/00 – v nadaljevanju ZPFOPIZ). Po podatkih Zavoda sredstva, ki jih mora država zagotoviti na prej navedeni podlagi, upadajo (leta 2009 so znašala 459.233.452 evrov, leta 2010 444.285.053 evrov in leta 2011 441.043.465 evrov) in torej navedba Vlade o naraščanju teh sredstev ne drži.
[5]
Iz podatkov Zavoda izhaja, da je na podlagi 233. člena ZPIZ-1 državni proračun zagotovil sredstva za pokrivanje razlike med prihodki Zavoda iz prispevkov in iz drugih virov ter odhodki Zavoda v naslednji višini: 778.461.433 evrov leta 2009, 841.644.695 evrov leta 2010 in 1.001.376.173 evrov leta 2011.
[6]
Določba prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 je skupine uživalcev pokojnin, na katere se nanaša, opredelila opisno. Po podatkih Zavoda in raziskavi, ki jo je naredilo Ustavno sodišče, so pravne podlage, ki jih je zajemal prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1, naslednje:
– Zakon o pokojninskem zavarovanju (Uradni list FLRJ, št. 51/57, 44/58, 27/59, 48/59, 10/61, 22/62 in 53/62 – v nadaljevanju ZPZ/57),
– Temeljni zakon o pokojninskem zavarovanju (Uradni list SFRJ, št. 51/64, 56/65, 14/66, 1/67, 18/67, 31/67, 54/67, 17/68, 32/68, 55/68, 11/69, 56/69, 47/70, 60/70, 15/71, 16/71 – popr. in 60/71 – v nadaljevanju TZPZ/64)
– Zakon o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 35/72, 18/76, 58/76, 22/78 in 74/80 – v nadaljevanju ZTPPIZ/72),
– Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list SRS, št. 19/77 – prečiščeno besedilo in 30/78 – v nadaljevanju ZPIZ/72),
– Zakon o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 23/82, 77/82, 75/85, 8/87, 65/87, 87/89 in 44/90),
– Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list SRS, št. 27/83, 21/87, 48/87, 27/89, Uradni list RS, št. 14/90, 30/90, 44/90 in 10/91),
– Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96, in 54/98 – ZPIZ),
– Zakon o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95, 108/99, 76/03 in 38/06 – ZVV),
– Zakon o starostnem zavarovanju kmetov (Uradni list SRS, št. 30/79),
– Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZPIZ-1),
– ZPFOPIZ,
– Zakon o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95, 8/96, 44/96, 70/97, 43/99, 28/00, 64/01, 110/02, 3/03 – popr. in 72/09 – ZZVN),
– Zakon o popravi krivic (Uradni list RS, št. 70/05 – uradno prečiščeno besedilo in 92/07 – v nadaljevanju ZPKri),
– Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKP),
– Zakon o družbeni samozaščiti, varnosti in notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 47/72 in 23/76),
– Zakon o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80, 38/88, 27/89, Uradni list RS, št. 19/91, 4/92, 58/93 in 87/97 – v nadaljevanju ZNZ),
– Zakon o policiji (Uradni list RS, št. 66/09 – uradno prečiščeno besedilo in 22/10 – ZPol),
– Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list SRS, št. 17/78, Uradni list RS, št. 12/92, 58/93, 71/94, 29/95, 10/98 in 26/99),
– Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 40/09 in 109/12 – ZIKS-1),
– Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 91/09 in 33/11 – ZSS),
– Zakon o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 36/83 – popr., 42/85, 2/86 – popr., 47/87, 5/90, Uradni list RS, št. 10/91, 13/93, 66/93, 35/97, 87/97, 73/98, 31/00 in 24/01 – ZP),
– Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 – ZPos),
– Zakon o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08 in 8/12 – ZV),
– Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZObr),
– Zakon o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja bivših vojaških zavarovancev (Uradni list RS, št. 12/07 – uradno prečiščeno besedilo in 28/09 – v nadaljevanju ZPIZVZ),
– Zakon o prepovedi proizvodnje in prometa z azbestnimi izdelki ter o zagotovitvi sredstev za prestrukturiranje azbestne proizvodnje v neazbestno (Uradni list RS, št. 56/96, 35/98 in 86/00 - ZPPPAI),
– Zakon o odpravljanju posledic dela z azbestom (Uradni list RS, št. 38/06, 139/06 in 51/09 – ZOPDA),
– Zakon o temeljnih pravicah borcev španske narodnoosvobodilne in revolucionarne vojne 1936 –1939 (Uradni list SFRJ, št. 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89 in 87/89),
– Zakon o temeljnih pravicah odlikovancev z redom narodnega heroja (Uradni list SFRJ, št. 67/72, 21/74, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89 in 87/89),
– Zakon o pravicah imetnikov "Partizanskega spominskega znaka 1941" (Uradni list FLRJ, št. 15/56, Uradni list SFRJ, št. 56/65, 23/67, 42/67, 60/70 (sprememba naslova zakona: Zakon o pravicah imetnikov "Partizanske spomenice 1941"), 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89 in 87/89),
– Zakon o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (Uradni list SRS, št. 18/74, Uradni list RS, št. 14/90),
– Zakon o nadomestilih osebnega dohodka delegatov v skupščini SFRJ in o osebnih dohodkih funkcionarjev, ki jih razglasi, voli ali imenuje skupščina SFRJ (Uradni list SFRJ, št. 72/89 in 74/90),
– Temeljni zakon o posebnih pogojih za pridobitev pokojnine za delavce v premogovnikih (Uradni list SFRJ, št. 30/68 in 56/69),
– Zakon o uvedbi pravice do izjemne pridobitve pokojnine za delavce v premogovnikih (Uradni list SRS, št. 44/69),
– Zakon o preživninah bivšim zasebnim dimnikarskim obrtnikom (Uradni list SRS, št. 20/71).
[7]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11).
[8]
Primerjaj z 10. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 2/97, in OdlUS V, 176).
[9]
Tako Ustavno sodišče npr. v sklepih št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), št. U-I-120/91 z dne 9. 4. 1992 in št. U-I-123/92 z dne 1. 4. 1993 in 22. 4. 1993 (Uradni list RS, št. 24/93, in OdlUS II, 109).
[10]
R. Pirnat, Instrumentalnost javnega prava in načelo zaupanja v pravo (primer določb ZUJF o letnem regresu), Podjetje in delo, št. 6–7/2012, str. 1046, in M. Pavčnik, Teorija prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 205.
[11]
Primerjaj npr. s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 in s 23. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98).
[12]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00.
[13]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-86/96 in št. U-I-223/96 z dne 11. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 49/98, in OdlUS VII, 123).
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12).
[15]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-69/03 z dne 20. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 75).
[16]
Glej Predlog zakona za uravnoteženje javnih financ – ZUJF, Poročevalec DZ z dne 17. 4. 2012, EPA 263-VI (v nadaljevanju Predlog ZUJF).
[17]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-86/96 in št. U-I-223/96.
[18]
Obveznosti države iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 so podrobneje opredeljene v ZPFOPIZ.
[19]
Primerjaj z besedilom prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1.
[20]
Izpad prispevkov se nanaša na osemnajsto in devetnajsto alinejo prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1. Na ti dve skupini uživalcev pokojnin se izpodbijana določba ne nanaša, ker sta uvrščeni v peti odstavek 143. člena ZUJF. To pomeni, da izpodbijana določba zajema le uživalce pokojnin, ki prejemajo pokojnino pod posebnimi pogoji.
[21]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-18/11 z dne 19. 1. 2012 (Uradni list RS, št. 9/12) in št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12).
[22]
Primerjaj opombo št. 6.
[23]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-74/96 z dne 14. 1. 1999 (OdlUS VIII, 114) in 4. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-86/96.
[24]
MSVN je mednarodna pogodba, ki jo je sklenilo in ratificiralo pet držav naslednic nekdanje SFRJ. O vprašanjih zagotavljanja pravice do pokojnine svojim državljanom ali prebivalcem so se te države dogovorile v Prilogi E tega sporazuma.
[25]
Predlog zakona o dopolnitvi Zakona za uravnoteženje javnih financ – ZUJF-A, EPA 734-VI,
http://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12565D400354E68C1257AA0004B17E9&db=kon_zak&mandat=VI&tip=doc
(14. 3. 2013).
[26]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-223/96.
[27]
Primerjaj prav tam.
[28]
Glej 10. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-187/00 z dne 9. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 47/02, in OdlUS XI, 70).
[29]
Prvi, drugi, četrti in peti odstavek 546. člena ZKP določajo:
"(1) Osebi, ki ji je zaradi neopravičene obsodbe ali neutemeljenega odvzema prostosti prenehalo delovno razmerje ali lastnost zavarovanca socialnega zavarovanja ali ji je bila onemogočena oziroma odložena zaposlitev, do katere bi sicer prišlo, se prizna delovna oziroma zavarovalna doba, kot da bi bila delala tisti čas, ki ga je zaradi neopravičene obsodbe ali neutemeljenega odvzema prostosti izgubila. V to dobo se všteje tudi čas nezaposlenosti, do katere je prišlo zaradi neupravičene obsodbe ali neutemeljenega odvzema prostosti, če se to ni zgodilo po njeni krivdi.
(2) Pri vsakem odločanju o pravici, na katero vpliva dolžina delovne oziroma zavarovalne dobe, upošteva pristojni organ dobo, priznano po prejšnjem odstavku.
(4) Na zahtevo organa, pri katerem se pravica iz drugega odstavka tega člena uveljavlja, se izplača iz proračunskih sredstev Republike Slovenije predpisani prispevek za čas, za katerega je bila po prvem odstavku tega člena doba priznana.
(5) Zavarovalna doba, priznana po prvem odstavku tega člena, se v celoti všteva v pokojninsko dobo."
[30]
Prvi in drugi odstavek 6. člena ZPKri določata:
"(1) Državljanu Republike Slovenije, ki se mu na podlagi tega zakona prizna status bivšega političnega zapornika, se v pokojninsko dobo šteje čas dejanskega odvzema prostosti, kot tudi čas v katerem mu je bila iz tega razloga, v predkazenskem ali preiskovalnem postopku pred odvzemom prostosti in po prenehanju odvzema prostosti, onemogočena zaposlitev, oziroma opravljanje samostojne dejavnosti, če to lahko vpliva na pravice iz invalidskega in pokojninskega zavarovanja.
(2) Čas dejanskega odvzema prostosti v preiskovalnem zaporu, s prisilnim delom in v delovnem koncentracijskem taborišču se osebi iz prejšnjega odstavka v pokojninsko dobo šteje dvojno."
[31]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-61/00 z dne 18. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 97/03, in OdlUS XII, 76), ki v 12. točki obrazložitve navaja, da dejstva, da je delavcu delovno razmerje prenehalo po odločitvi ministra, ni mogoče šteti za ugodnost.
[32]
Primerjaj 12. točko te obrazložitve.
[33]
Primerjaj z dopolnilno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-29/96 z dne 8. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 7/98, in OdlUS VII, 3).
[34]
Primerjaj z 20. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/96 z dne 10. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 19/2000, in OdlUS IX, 19).