U-I-40/09
Natisni
Opravilna št.:
U-I-40/09
Datum odločitve:
4. 3. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 27/2010
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:U.I.40.09
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) (ZPIZ), 3. odst. 66. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Na podlagi plačila prispevkov so zavarovanci, ne glede na to, ali so zavarovani kot delavci ali kot kmetje oziroma samozaposleni, v enakem položaju. Enak položaj zavarovancev zahteva, da so pri pridobitvi pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja obravnavani enako. V primeru nastanka invalidnosti III. kategorije je obseg pravic, ki gredo zavarovancem delavcem, bistveno večji od obsega pravic, ki gredo zavarovancem kmetom oziroma samozaposlenim. Na podlagi tretjega odstavka 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju lahko kmet oziroma samozaposleni uveljavi pravico kot invalid III. kategorije le, če je pri njem ugotovljena zmanjšana delovna zmožnost. Če pa je ugotovljena omejena delovna zmožnost, tj. če lahko opravlja drugo ustrezno delo v svojem poklicu s polnim delovnim časom, pa Zakon kmetu oziroma samozaposlenemu ne daje nobene pravice. Očitno je torej, da je raven varstva primerjanih zavarovancev bistveno različna. Za tako razlikovanje ni razumnega razloga, ki izhaja iz narave stvari. Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da je tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, po katerem so kmetje in samozaposleni v primeru invalidnosti III. kategorije upravičeni le do pravice do dela s krajšim delovnim časom in delne invalidske pokojnine, v neskladju s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, Ustava [URS] 
Člen 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 9. 11. 2009 pridružena zadeva št. U-I-247/99 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Delovno in socialno sodišče v Ljubljani
Datum vloge:
26. 2. 2009
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29054
Dokument v PDF obliki:
U-I-40-09.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
LM mag. Klampfer.pdf
110 KB
Prenesite datoteko
U-I-40/09-15
4. 3. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 4. marca 2010
odločilo:
1. Tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani zahteva oceno ustavnosti tretjega odstavka 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1). Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s 14., z 22., s 34. in še zlasti s 50. členom in s prvim odstavkom 52. člena Ustave. Sodišče navaja, da je v postopku za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja ugotovilo, da je pri tožniku podana III. kategorija invalidnosti, ker za svoje delo kmeta ni več zmožen, zmožen pa je opravljati drugo ustrezno delo v okviru svojega poklica (tj. strojnega tehnika). Ker je bil tožnik kot član kmečkega gospodarstva zavarovan po 16. členu ZPIZ-1 (kmetje), naj mu skladno s tretjim odstavkom 66. člena ZPIZ-1 (vseh) pravic iz naslova invalidnosti ne bi bilo mogoče priznati. Predlagatelj navaja, da po tretjem odstavku tega člena pridobi zavarovanec iz 15. člena (samozaposleni) in iz 16. člena tega zakona pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja v primeru I. in II. kategorije invalidnosti, v primeru III. kategorije invalidnosti pa uveljavi pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in pravico do delne pokojnine, če izpolnjuje pogoje, ki jih določa zakon za pridobitev teh pravic. Predlagatelj meni, da je razlikovanje med invalidi III. kategorije glede na status zavarovanja ustavno sporno. Navedena določba naj bi različno obravnavala delavce v rednem delovnem razmerju in zavarovance, ki so obvezno zavarovani kot kmetje oziroma njihovi družinski člani po 16. členu ZPIZ-1 (in po 15. členu ZPIZ-1 kot samostojni podjetniki). Navedeno naj bi pomenilo, da ni varovano temeljno načelo obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, tj. da se z obveznim zavarovanjem zavarovancem na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti zagotavljajo pravice za primer starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi (prvi odstavek 3. člena ZPIZ-1). Navaja, da te pravice izhajajo iz dela, kar naj bi pomenilo tudi, da je delo zavarovanca in plačilo zanj podlaga za višino prispevkov in odmero ter obseg pravic, ki iz njih izvirajo (9. člen ZPIZ-1). Tretji odstavek 66. člena ZPIZ-1 naj bi navedene pravice ožil in jih vezal le na status zavarovanca v času nastanka invalidnosti. Določeni kategoriji zavarovancev naj bi vzel pravice, ki naj bi jih pridobili na podlagi obveznega zavarovanja. Predlagatelj navaja, da imajo zavarovanci, ki so postali invalidi III. kategorije invalidnosti in jim je priznana pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega brez dodatnih omejitev, pravico do delne invalidske pokojnine, in sicer tudi zavarovanci iz 15. in 16. člena ZPIZ-1. Zavarovanci z istim statusom, ki so za delo, ki so ga opravljali v času nastanka invalidnosti, popolnoma nezmožni in so zmožni le za drugo ustrezno delo (tak je primer zavarovanca, pri katerem je sodišče prekinilo postopek), pa pravice do delne invalidske pokojnine nimajo, čeprav je njihova delovna zmožnost bolj prizadeta. Po mnenju predlagatelja je zato izpodbijana ureditev za te zavarovance bolj stroga kot za zavarovance v rednem delovnem razmerju. Ureditev naj bi bila z vidika načela enakosti sporna tudi glede plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter iz tega naslova izhajajočih pravic III. kategorije invalidnosti. Po mnenju predlagatelja izpodbijana določba določa za določeno kategorijo zavarovancev manjši obseg pravic, pri tem pa ne upošteva nobenih drugih kriterijev, razen navedenega. Ker naj bi izpodbijana določba dajala zavarovancem z enako kategorijo invalidnosti različne pravice, naj bi bila diskriminacijska, v neskladju z načeli pravne in socialne države in z načeli obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Na diskriminacijskost ureditve naj bi kazal tudi 97. člen ZPIZ-1, ki naj bi omogočal, da osebe, ki niso obvezno zavarovane, ki so izgubile delo ali ki so po lastni krivdi prekinile delovno razmerje oziroma obvezno zavarovanje, pridobijo pravice kot invalidi III. kategorije.
2. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je po začetku postopka s prvo zahtevo vložilo še eno zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1. Navaja, da sta izvedenska organa Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) v postopku za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja ugotovila, da je pri tožniku podana III. kategorija invalidnosti, ker ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je bil razporejen – zidar, da pa je s polnim delovnim časom in z delovnim naporom, ki ne poslabša njegove invalidnosti, zmožen opravljati drugo delo v svojem poklicu oziroma delo na drugem delovnem mestu z (ugotovljenimi) omejitvami. Zavod naj bi zahtevo za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja zavrnil, saj pri tožniku, ki je zavarovan na podlagi 15. člena ZPIZ-1 (samozaposleni), ni podana invalidnost I. oziroma II. kategorije ter je zmožen s polnim delovnim časom in z delovnim naporom opravljati drugo delo v svojem poklicu z omejitvami in ker ni zdravstvenega razloga za delo v skrajšanem delovnem času. Ker naj bi Zavod štel, da tožnik ni invalid po 60. členu v povezavi s tretjim odstavkom 66. člena ZPIZ-1, mu ni priznal pravic iz invalidskega zavarovanja. Prej navedeno oceno naj bi potrdil tudi izvedenski organ v socialnem sporu. Sodišče navaja, da je tožnik zavarovan kot samostojni podjetnik na podlagi 15. člena ZPIZ-1. Prav ta status pa naj bi tožniku, kljub ugotovljenemu zdravstvenemu stanju, glede na tretji odstavek 66. člena ZPIZ-1 onemogočal pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja. V nadaljevanju navaja za neustavnost ureditve enake razloge kot v prvi zahtevi. Navaja še, da naj bi bili na podlagi ZPIZ-1 samostojni podjetniki v slabšem položaju kot po prej veljavni ureditvi (Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. – ZPIZ/92). V tem smislu naj bi šlo za kršitev načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Dodaja, da naj bi bilo že aprila 2007 predlagano, da bi tudi samozaposleni in določene druge kategorije zavarovancev lahko pridobili pravico do premestitve in pravico do ustreznih nadomestil in bili s tem izenačeni z zaposlenimi. Pridobitev pravic naj bi bila vezana na pretežni del skupnega obveznega zavarovanja. Pravic na podlagi II. in III. kategorije invalidnosti naj ne bi pridobil zavarovanec, ki bi pretežni del zavarovanja do ugotovljene invalidnosti dosegel v zavarovanju za ožji obseg. Predlagana sprememba naj ne bi bila uzakonjena, ker je bil predlog spremembe zakona umaknjen pred obravnavo na ekonomsko socialnem svetu.
3. Ustavno sodišče je (prvo) zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru Republike Slovenije. Ta v odgovoru navaja, da vsebina pravice do socialne varnosti v Ustavi ni določena, zato je v okviru polja proste presoje z zakonom določil krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj ter pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. Navaja še, da vlagatelj zahteve ni posebej navedel pravic, za katere naj bi bili prikrajšani zavarovanci – kmetje. Pridružuje se mnenju Vlade Republike Slovenije, da gre pri invalidih III. kategorije, ki so zavarovani kot kmetje na podlagi 16. člena ZPIZ-1, za drugačen dejanski (in specifičen) položaj v primerjavi s položajem drugih invalidov III. kategorije oziroma zavarovancev, ki jih navaja vlagatelj zahteve. Ker naj kmetje (enako naj bi veljalo za druge samozaposlene) ne bi imeli delodajalca, naj bi zakonodajalec njihovo zavarovalno podlago samostojno uredil. Ker naj bi bila ta kategorija zavarovancev v bistvu sama po sebi delodajalec, naj zakonodajalec ne bi mogel – v uresničevanje določenih pravic – vključiti delodajalca, kot to velja za druge zavarovance (npr. glede dolžnosti premestitve na drugo delovno mesto, pa tudi druge dolžnosti, ki jih za delodajalca pri zagotavljanju pravic invalidov predvideva ZPIZ-1). Državni zbor meni še, da mu razlike v dejanskih stanovih navedenih zavarovancev, invalidov, dajejo podlago za razlikovanje, urejeno v izpodbijani določbi. Zato meni, da tej ureditvi ni mogoče očitati diskriminacije, prav tako naj bi bila neutemeljena druga zatrjevanja protiustavnosti ureditve.
4. Svoje mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Zakonodajalec naj bi pri določanju različnega obsega pravic iz invalidskega zavarovanja izhajal iz različnega pravnega položaja zavarovanca delavca in zavarovanca samozaposlenega oziroma kmeta pri obračunavanju prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Druge pravice (npr. pravica do premestitve na drugo ustrezno delo) naj se zaradi njihove narave in specifičnosti ne bi mogle zagotoviti osebam, ki so zavarovane kot samozaposleni oziroma kmetje. Vlada meni, da je treba pri vprašanju uveljavljanja pravic iz invalidskega zavarovanja za posamezne kategorije zavarovancev upoštevati novo opredelitev invalidnosti, ki je bila uveljavljena z ZPIZ-1, tj. invalidnost kot izguba pridobitne zmožnosti (za katerokoli organizirano delo) in zmanjšanje ali izguba poklicne delovne zmožnosti za delo v svojem poklicu.[1] V postopku ugotavljanja preostale delovne zmožnosti naj bi bilo v primerih nastanka invalidnosti III. kategorije ugotovljeno, da je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za manj kot 50 % ali da zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar ne na delovnem mestu, na katero je razporejen. Zavarovanec, ki kot samozaposleni ali kmet opravlja samostojno pridobitno, poklicno ali kmetijsko dejavnost, naj ne bi bil razporejen na delovno mesto, saj ni v odvisnem delovnem razmerju in mu delovnega mesta ni določil delodajalec, zato naj ne bi bilo mogoče ugotavljati izgube delovne zmožnosti glede na "delovno mesto, na katerega je bil razporejen". Prav tako naj v primeru ugotovljene izgube delovne zmožnosti za delo, ki ga zavarovanec samostojno opravlja v okviru registrirane dejavnosti, ne bi bilo subjekta, ki bi bil dolžan zavarovancu zagotoviti pravico do premestitve na drugo ustrezno delo v skladu z odločbo o ugotovljeni invalidnosti ter preostali delovni zmožnosti. Pravic, ki naj bi jih delodajalec zagotavljal zavarovancu v delovnem razmerju na podlagi 101. do 104. člena ZPIZ-1, naj ne bi bilo mogoče zagotoviti samozaposlenemu zavarovancu, saj naj ne bi bilo subjekta, ki bi ga zakon k temu zavezoval, oziroma subjekta, od katerega bi bilo mogoče zagotovitev teh pravic izterjati. Delo, ki ga zavarovanec opravlja v okviru registrirane dejavnosti, naj bi se obravnavalo kot "svoj poklic" in na takšni podlagi naj bi bilo mogoče ugotoviti le, ali je prišlo do zmanjšanja zavarovančeve delovne zmožnosti za svoj poklic in za koliko je takšna delovna zmožnost zmanjšana. Zavarovanec, ki samostojno opravlja pridobitno, poklicno ali kmetijsko dejavnost in pri katerem je ugotovljeno, da ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo vsaj s polovico polnega delovnega časa, naj bi na podlagi preostale delovne zmožnosti lahko opravljal to dejavnost z delovnim časom v obsegu, ki ustreza njegovi preostali delovni zmožnosti, in pridobil pravico do delne invalidske pokojnine. Šlo naj bi za opravljanje iste, že registrirane dejavnosti, ustrezen obseg dela skladno z odločbo Zavoda o preostali delovni zmožnosti pa naj bi uresničil zavarovanec sam, saj do prerazporeditve ne pride. Zato naj bi bila v tretjem odstavku 66. člena ZPIZ-1 izrecno urejena pravica navedenih zavarovancev do dela s krajšim delovnim časom od polnega in pravica do delne pokojnine, saj naj bi bilo tem zavarovancem glede na specifičnost njihovega položaja oziroma statusa to pravico mogoče zagotoviti. Glede na specifični status kmetov in članov kmetijskih gospodarstev, ki samostojno opravljajo kmetijsko dejavnost kot edini in glavni poklic ter izpolnjujejo druge pogoje za obvezno zavarovanje, naj se ti tako ne bi mogli enačiti z zavarovanci v odvisnem razmerju. Vlada navaja še,
da sistem pokojninskega zavarovanja kot eden od sistemov socialnega zavarovanja temelji na delu in vplačanih prispevkih iz tega naslova. Tekoče financiranje pokojninskega in invalidskega zavarovanja naj bi potekalo s prispevki, ki jih po določeni stopnji zavezanci plačujejo Zavodu. Samozaposlenim, ki se v obvezno zavarovanje vključijo na podlagi opravljanja določene dejavnosti, kmetom itd. naj bi se prispevki obračunavali od zavarovalne osnove, ki jo sami izberejo. Zato naj bi bili, glede na to, da zaposleni nimajo možnosti izbire zavarovalne osnove, s takšno ureditvijo samozaposleni in kmetje v izrazito ugodnejšem položaju. V zvezi z navedbami predlagatelja glede 97. člena ZPIZ-1 Vlada navaja, da je treba navedeno določbo obravnavati širše, in sicer glede na naravo nadomestil za invalidnost. Pravica do nadomestila za invalidnost naj bi bila pravica do denarnega nadomestila, ki je povezana s kategorijo invalidnosti in z delovnopravnim statusom delovnega invalida. ZPIZ-1 naj bi v 97. členu določal delovnemu invalidu za pridobitev pravice do ustreznega denarnega nadomestila iz invalidskega zavarovanja dodaten pogoj. In sicer naj bi se delovni invalid, ki ob nastanku invalidnosti ni vključen v obvezno zavarovanje, oziroma ki je ob nastanku ali po nastanku invalidnosti izgubil delo ali po lastni krivdi prekinil delovno razmerje ali obvezno zavarovanje, moral v roku 30 dni po dokončnosti odločbe o pravici iz invalidskega zavarovanja oziroma po prenehanju delovnega razmerja prijaviti Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod za zaposlovanje). Delovni invalid, ki je prijavljen pri Zavodu za zaposlovanje, naj bi bil ves čas svoje brezposelnosti na razpolago za delo ter naj bi aktivno iskal zaposlitev in sprejel ustrezno zaposlitev, če mu je ta priskrbljena. Če ne bi izpolnjeval teh pogojev, naj ga Zavod za zaposlovanje ne bi več vodil v registru brezposelnih oseb in tako tudi ne bi bil več upravičen do pravice do nadomestila za invalidnost.
5. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki nanju ni odgovoril. Druga zahteva ni bila poslana Državnemu zboru, ker so navedbe v obeh zahtevah v bistvenem enake.
B. – I.
6. Ustavno sodišče je zahtevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
7. Temeljno načelo obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je, da se z obveznim zavarovanjem zavarovancem na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti zagotavljajo pravice za primere starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi (prvi odstavek 3. člena ZPIZ-1). Z obveznim zavarovanjem se zagotavljajo pravica do pokojnine, pravice iz invalidskega zavarovanja, dodatne in druge pravice (prvi odstavek 4. člena ZPIZ-1). Pravice iz obveznega zavarovanja pridobi zavarovanec izključno na podlagi plačila prispevkov, če za posamezne primere zakon ne določa drugače (peti odstavek 7. člena ZPIZ-1). Obvezno zavarovanje za vse primere [2] se pod pogoji iz 16. do 18. člena ZPIZ-1 nanaša tudi na kmete in člane kmečkega gospodinjstva ter na samozaposlene.
8. Po točki b) prvega odstavka 4. člena ZPIZ-1 so pravice iz invalidskega zavarovanja naslednje:
– pravica do poklicne rehabilitacije,
– pravica do nadomestila za invalidnost,
– pravica do premestitve in dela s krajšim delovnim časom od polnega,
– pravica do drugih nadomestil iz invalidskega zavarovanja in
– pravica do povrnitve potnih stroškov.[3]
Z obveznim zavarovanjem se zagotavlja tudi pravica do invalidske pokojnine (točka a) prvega odstavka 4. člena ZPIZ-1).
9. Za primer nastanka invalidnosti III. kategorije [4] zakon za zavarovance predpisuje naslednje pravice:
– invalidska pokojnina pod pogoji iz tretje alineje prvega odstavka 67. člena ZPIZ-1,
– pravica do premestitve in nadomestila pod pogoji iz tretje alineje prvega odstavka 91. člena in 92. člena ZPIZ-1,
– pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega in delna invalidska pokojnina pod pogoji iz 93. člena ZPIZ-1,
– pravica do nadomestila za invalidnost pod pogoji iz prvega in tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1 in
– pravica do povračila potnih stroškov pod pogoji iz 107. člena ZPIZ-1.
10. Pridobitev navedenih pravic pa ni odvisna le od izpolnjevanje pogojev, ki jih zakon predpisuje za pridobitev posamezne pravice. Katere od v prejšnji točki navedenih pravic bo invalid III. kategorije ob izpolnjevanju drugih pogojev lahko pridobil, je odvisno tudi od statusa zavarovanca (pravnega razmerja, ki je podlaga za obvezno zavarovanje). Iz zakona izhaja, da so vse pravice iz invalidskega zavarovanja zagotovljene le zavarovancem 13. in 14. člena ZPIZ-1 (zaposleni). Tretji odstavek 66. člena ZPIZ-1 določa, da samozaposleni in kmetje (zavarovanci iz 15. in iz 16. člena ZPIZ-1) v primeru III. kategorije invalidnosti lahko (ob izpolnjevanju pogojev, ki jih za pridobitev teh pravic določa zakon) pridobijo le pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in pravico do delne invalidske pokojnine. Gre za pravico, ki se prizna le v primeru ugotovitve zmanjšane delovne zmožnosti (93. člen ZPIZ-1). Če se ugotovi omejena zmanjšana delovna zmožnost, pa kmetu oziroma samozaposlenemu ne gre nobena pravica. Navedena določba omejuje obseg pravic iz invalidskega zavarovanja za kmete in samozaposlene.
B. – II.
11. Predlagatelj navaja, da sta bila tožnika v trenutku nastanka invalidnosti zavarovana po 15. (samozaposleni) oziroma po 16. členu ZPIZ-1 (kmetje) in da je pri njiju podana III. kategorija invalidnosti – omejena zmanjšana delovna zmožnost, tj. da nista več zmožna opravljati dela, ki sta ga opravljala v času nastanka invalidnosti, lahko pa (z ugotovljenimi omejitvami) še delata v svojem poklicu s polnim delovnim časom. Predlagatelj ugotavlja, da, za razliko od zavarovancev po 14. in 14. členu ZPIZ-1 (zaposleni), glede na tretji odstavek 66. člena ZPIZ-1 tem zavarovancem ni mogoče priznati nobene izmed pravic na podlagi invalidnosti.
12. Predlagatelj meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju s številnimi določbami Ustave, obrazloženo pa utemeljuje le neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijano ureditev preizkusilo z vidika zatrjevanega neskladja s tem členom Ustave.
13. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26).
14. Ustavno sodišče v nadaljevanju te odločbe primerja položaj zavarovancev kmetov in samozaposlenih, za katere je ugotovljeno, da lahko opravljajo drugo ustrezno delo v svojem poklicu s polnim delovnim časom, gre za omejeno zmanjšano delovno zmožnost), s položajem zavarovancev delavcev, ki so v enakem položaju, tj. niso zmožni za delo na svojem delovnem mestu, na katerega so razporejeni, lahko pa še delajo v svojem poklicu s polnim delovnim časom (omejena zmanjšana delovna zmožnost). Pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali gre pri teh dveh vrstah zavarovancev z vidika zagotavljanja pravic iz invalidskega zavarovanja za enaka položaja, ki zahtevata enako pravno obravnavanje.
15. Državni zbor trdi, da je pri določanju pravic na podlagi invalidnosti izhajal iz različnega pravnega položaja zavarovanca delavca in zavarovanca kmeta, saj se glede na različnost njunih pravnih položajev nekatere pravice po naravi stvari ne morejo nanašati na kmete (npr. pravica do premestitve na drugo delo). Enako navaja Vlada in dodaja, da se ta različnost oziroma različen obseg pravic odraža tudi v različnem obračunavanju prispevkov.
16. Trditev, da gre pri zavarovancu delavcu in zavarovancu kmetu za različno obračunavanje prispevkov, ne drži. Osnova za obračunavanje prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje je bruto plača oziroma bruto zavarovalna osnova zavarovanca (glej 207. člen ZPIZ-1).
Da so osnove za obračunavanje prispevkov glede na podlago za zavarovanje različne, je samo po sebi umevno. Kako se določajo zavarovalne osnove za samozaposlene zavarovance in za druge zavarovance, ki ne prejemajo plače, določa 209. člen ZPIZ-1.
Uvrstitev v zavarovalno osnovo se določi na podlagi zadnje  odločbe o odmeri davka iz dejavnosti oziroma zadnje odločbe o odmeri dohodnine in glede na podatke o povprečni oziroma minimalni plači za leto, na katero se nanaša davek iz dejavnosti (drugi odstavek 209. člena ZPIZ-1). Podrobnejše določbe o postopku za razvrščanje v zavarovalne osnove vsebuje Pravilnik o postopku za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 49/06 in 38/07). Glede na navedeno ne drži navedba Vlade, da si kmetje in samozaposleni lahko sami izbirajo zavarovalne osnove.[5] Obračunavanje prispevkov torej ne more biti razlog za zatrjevanje različnosti položajev. Kot je navedeno v 5. točki obrazložitve, se obvezno zavarovanje za vse primere nanaša tudi na kmete.
17. Iz navedenega izhaja, da gre za enaka položaja. Da so zavarovanci na podlagi plačila prispevkov za vse primere zavarovanja v enakem položaju, ne glede na to, ali so zavarovani na podlagi delovnega razmerja ali kot samozaposleni, je Ustavno sodišče že presodilo. Napisalo je, da njihov enak položaj zahteva njihovo enako obravnavanje (odločba št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006, Uradni list RS, št. 112/06 in OdlUS XV, 72).
18. Ugotovitev, da gre za enaka položaja, ne pomeni nujno, da morata imeti obe vrsti zavarovancev iste (enake) pravice. Že zaradi različne narave kmetijske dejavnosti oziroma opravljanja dejavnosti samozaposlenega in dela pri delodajalcu (vse) pravice ne morejo biti enake (npr. pravica do premestitve iz 91. člena ZPIZ-1 se po naravi stvari ne more nanašati na kmete oziroma samozaposlene, saj jo lahko zagotavlja le delodajalec). Iz zahteve po enakem obravnavanju pa izhaja, da mora biti obema vrstama zavarovancev, ki sta v enakem položaju, v okviru invalidskega zavarovanja zagotovljena enaka raven varstva.
19. Na podlagi tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1 kmet oziroma samozaposleni lahko uveljavita pravico kot invalida III. kategorije le, če je pri njiju ugotovljena zmanjšana delovna zmožnost. V takem primeru lahko uveljavita pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in pravico do delne invalidske pokojnine. Ta pravica namreč pripada le v primeru, če kmet oziroma samozaposleni s predhodno poklicno rehabilitacijo ali brez nje ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja  določeno delo vsaj s polovico delovnega časa (prvi odstavek 93. člena ZPIZ-1). V takšnem primeru sta izenačena z zavarovanci delavci. Če pa je ugotovljena omejena delovna zmožnost, tj. ko kmet oziroma samozaposleni ni več sposoben opravljati svojega dela kot kmet oziroma dela, ki ga je opravljal kot samozaposleni, lahko pa opravlja drugo ustrezno delo v svojem poklicu s polnim delovnim časom, Zakon kmetu oziroma samozaposlenemu ne daje nobenih pravic iz invalidskega zavarovanja.[6]
20. Nasprotno pa je delavec – invalid III. kategorije, ki ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je razporejen, lahko pa še dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, upravičen do pravice do premestitve in nadomestila (91. in 92. člen ZPIZ-1) in pravice do nadomestila za invalidnost (94. člen ZPIZ-1). Če mu ni zagotovljena ustrezna zaposlitev oziroma prerazporeditev, pa mu ob izpolnjevanju starostnega pogoja pripada tudi invalidska pokojnina (tretja alineja 67. člena ZPIZ-1).
21. Očitno je torej, da je obseg pravic (raven varstva) primerjanih zavarovancev bistveno različen. Odgovoriti je treba na vprašanje, ali za tako razlikovanje obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Takšen razlog po oceni Ustavnega sodišča ni izkazan. Tak razlog tudi ne izhaja iz odgovora Državnega zbora oziroma mnenja Vlade. Dejstvo, da gre za različno naravo dejavnosti in da morajo biti zato pravice prilagojene naravi dejavnosti (18. točka obrazložitve te odločbe), ni razumen razlog za ugotovljeno neenako obravnavanje. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
22. Ker gre za položaj iz prvega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo. Zakonodajalcu je določilo rok šestih mesecev za odpravo ugotovljene neskladnosti z Ustavo.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS in druge alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Klampfer je dala pritrdilno ločeno mnenje.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Z ZPIZ-1 so bile uveljavljene številne novosti v invalidskem zavarovanju. To temelji na drugačnih načelih kot invalidsko zavarovanje, urejeno v ZPIZ/92. V ospredju je funkcija poklicne rehabilitacije kot glavnega instrumenta za ponovno vključitev zavarovancev, pri katerih je zaradi zdravstvenega stanja nastopila zmanjšana delovna zmožnost, v delovni proces. Sam potek rehabilitacije, pogoji in višina nadomestil, do katerih so upravičeni invalidi po ZPIZ-1, so zasnovani tako, da ne le spodbujajo, temveč predvsem zaradi svojih materialnih posledic do določene mere tudi silijo delovnega invalida v iskanje ustrezne zaposlitve. Zakon določa nove pravice in pogoje za njihovo uveljavitev. V določeni meri so podobne tistim po ZPIZ/92, vendar pa zaradi drugačne zasnove sistema z njimi niso primerljive (povzeto po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju z uvodnimi pojasnili in stvarnim kazalom Jožeta Kuhlja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 80–82).
[2] Z zavarovanjem za vse primere zavarovanja je zavarovancem zagotovljena možnost pridobitve katerekoli pravice, določene z zakonom. Več glej J. Kuhelj, Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju z uvodnimi pojasnili in s stvarnim kazalom, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 22–34.
[3] Podrobneje so navedene pravice urejene v IV. poglavju ZPIZ-1, v členih 80 do 108. Členi 60 do 66 istega poglavja vsebujejo splošne določbe v zvezi s pravicami na podlagi invalidnosti, med drugim v 66. členu ZPIZ-1 splošne pogoje za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti.
[4] Po tretji alineji drugega odstavka 60. člena ZPIZ-1 gre za invalidnost III. kategorije, če zavarovanec s predhodno poklicno rehabilitacijo ali brez nje ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo vsaj s polovico polnega delovnega časa (zmanjšana delovna zmožnost), oziroma če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za manj kot 50 % ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je razporejen (omejena zmanjšana delovna zmožnost).
[5] To so omogočale, ob nekaterih omejitvah, prejšnje ureditve. Glej tudi N. Belopavlovič, A. Cvetko, M. Kalčič, J. Kuhelj, N. Plavšak in B. Rangus, Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjev, GV Založba, Ljubljana 2000, str. 713–714.
[6] Kot svoj poklic se šteje delo na delovnem mestu, na katero je zavarovanec razporejen, in vsa dela, ki ustrezajo zavarovančevim telesnim in duševnim zmožnostim, za katera ima ustrezno strokovno izobrazbo, dodatno usposobljenost in delovne izkušnje, ki se zahtevajo za določena dela skladno z zakoni ali s kolektivnimi pogodbami (tretji odstavek 60. člena ZPIZ-1).
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice mag. Marte Klampfer
1. Ustavno sodišče je z navedeno odločbo ugotovilo, da je tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZPIZ-1) v neskladju z Ustavo (z drugim odstavkom 14. člena). Soglašam z izrekom odločbe oziroma z odločitvijo, saj zakonodajalec ni imel oziroma ni izkazal razumnega razloga, ki izhaja iz narave stvari, za neenako obravnavanje zavarovancev delavcev ter samozaposlenih in kmetov pri zagotavljanju pravic iz invalidskega zavarovanja. Strinjam se tudi s stališčem, da (vse) pravice ne morejo biti enake že zaradi različne narave kmetijske dejavnosti oziroma opravljanja dejavnosti samozaposlenega in dela pri delodajalcu. Pravica do premestitve, ki jo po drugem odstavku 91. člena ZPIZ-1 zavarovancu zagotovi delodajalec, se že po naravi stvari ne more nanašati na kmete oziroma samozaposlene. Iz zahteve po enakem obravnavanju pa izhaja, da mora biti obema vrstama zavarovancev, ki sta v enakem položaju, v okviru invalidskega zavarovanja zagotovljena enaka raven varstva. Da je treba zavarovance na podlagi plačila prispevkov za vse primere zavarovanja, ne glede na to, ali so zavarovani na podlagi delovnega razmerja ali kot samozaposleni, enako obravnavati, je Ustavno sodišče že presodilo.[1] V 11. točki obrazložitve je tudi zapisalo, da dejstvo, da ureditev pokojninskega in invalidskega zavarovanja pri urejanju pravic iz naslova tega obveznega zavarovanja izhaja izključno iz institutov delovnopravne zakonodaje, ki se ne nanaša na pravni položaj oseb, ki niso zavarovane na podlagi delovnega razmerja, nikakor ne more biti razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog za različno ureditev položaja zaposlenih in samozaposlenih pri uveljavitvi navedenih pravic. Zato zakonodajalec ne sme opredeliti ožjega obsega pravic le s pomočjo kriterija, ki ga je mogoče uporabiti samo pri osebah v delovnem razmerju.
2. To stališče je Ustavno sodišče zavzelo pri presoji ustavnosti zakonskih določb, ki urejata delno pokojnino in ponovni vstop v zavarovanje, torej pri uveljavljanju pravic iz pokojninskega zavarovanja. Pravica do delne pokojnine postopno zmanjšuje delovne obveznosti in omogoča lažje prehajanje iz aktivnega statusa v status upokojenca. Zakonodajalec je očitno to pravico uzakonil le za zaposlene, pri tem pa je (mogoče tudi zavestno) pozabil na vse ostale zavarovance, ki prav tako plačujejo prispevke za vse zavarovalne primere, tako kot tisti, ki so zaposleni. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost izpodbijanih določb. Ker gre pri pravici do delne pokojnine za pravico, ki ni vezana na delovni proces pri delodajalcu ali na delovno mesto, ampak je zakonski pogoj za pridobitev te pravice vezan le na delovni čas, menim, da bo zakonodajalec v skladu z razlogi Ustavnega sodišča ugotovljeno neustavnost lahko odpravil. Resnejši problem pa bo nastal pri odpravi ugotovljene neustavnosti določbe, ki priznava kmetom in samozaposlenim v primeru III. kategorije invalidnosti le eno pravico iz invalidskega zavarovanja, saj so skoraj vsi instituti invalidskega zavarovanja še vedno vezani na delovno mesto in organizirani delovni proces v okviru delodajalca. Zato bo odprava ugotovljene neskladnosti z Ustavo zahtevala kompleksnejšo zakonodajno urejanje.
3. Ustavno sodišče je v konkretni odločbi ugotovilo neustavnost tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1, ki daje samozaposlenim (15. člen ZPIZ-1) in kmetom (16. člen ZPIZ-1) kot invalidom III. kategorije le eno pravico iz invalidskega zavarovanja, to je pravico do dela s skrajšanim delovnim časom s pravico do delne invalidske pokojnine. Povsem se strinjam z ugotovitvijo Ustavnega sodišča, da obračunavanje prispevkov ne more biti razlog za zatrjevanje različnosti položajev, saj navedbe Vlade, da si samozaposleni in kmetje lahko sami izbirajo zavarovalno osnovo, ne držijo. To možnost je omogočala prej veljavna pokojninska in invalidska zakonodaja, medtem ko po novem ni več tako (16. točka obrazložitve). Strinjam se tudi s tem, da zgolj dejstvo, da gre za enaka položaja glede plačila prispevkov, ne pomeni nujno tudi, da morata imeti obe vrsti zavarovancev enake pravice, saj že zaradi različne narave kmetijske dejavnosti oziroma opravljanja samostojne dejavnosti tem zavarovancem ne morejo pripadati vse pravice, kot na primer pravica do premestitve, ki že po naravi stvari ne more veljati za tovrstne zavarovance. Soglašam tudi s stališčem, da mora biti v okviru invalidskega zavarovanja obema vrstama zavarovancev zagotovljena enaka raven varstva, saj so tudi zavarovanci, ki samostojno opravljajo poklicno ali kmetijsko dejavnost, zavarovani za širši obseg pravic, torej za vse zavarovalne primere (18. točka obrazložitve). Ne morem pa, zlasti upoštevajoč novo definicijo invalidnosti, soglašati s tem, da je tudi za zavarovance kmete in samozaposlene mogoče ugotoviti, da gre pri njih za omejeno zmožnost za delo (19. točka obrazložitve). Kot izhaja iz definicije omejene zmožnosti za delo, je ta podana takrat, ko zavarovanec ni več zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je razporejen, v okviru svojega poklica pa lahko dela še poln delovni čas in to pri delodajalcu, pri katerem je zaposlen. Pri kmetu in samozaposlenemu pa ne gre za razporeditev na delovno mest. Poleg tega se pri teh zavarovancih izguba poklicne zmožnosti za delo ne more presojati glede na "delovno mesto, na katero je razporejen," ampak glede na dejavnost, ki jo opravlja in na podlagi katere je tudi obvezno zavarovan. Zato menim, da pri kmetu in samozaposlenemu institut "omejene zmožnosti za delo" ni uporabljiv. Tudi če bi omejena zmožnost za delo lahko bila uporabljiva za tovrstne zavarovance, tako da bi namesto "delovnega mesta, na katerega je razporejen", uporabili pojem "svoje delo", bi nastal položaj, v katerem kmet oziroma samozaposlen ne bi bil več sposoben opravljati svoje dejavnosti, drugega dela, ki naj bi ga v okviru svojega poklica lahko še opravljal, pa nima. Edino merilo za razvrstitev zavarovanca v kategorijo invalidnosti po drugem odstavku 60. člena ZPIZ-1 pa je ugotavljanje preostale delovne zmožnosti glede na drugo delovno mesto. Zato bi se moralo pri ugotavljanju III kategorije invalidnosti samozaposlenih in kmetov zastaviti vprašanje, katero je tisto drugo delovno mesto, ki mora ustrezati zdravstvenemu stanju zavarovanca oziroma naravi spremembe v njegovem zdravstvenem stanju, da se stopnja invalidnosti ne bi poslabšala in tudi kdo mu je dolžan zagotoviti to drugo delo, ki bi ga v okviru svojega poklica lahko še opravljal. V skladu z drugim odstavkom 91. člena ZPIZ-1 je pri zavarovancih - delavcih to delodajalec, za samozaposlene in kmete pa zakonska ureditev tega ne ureja.
4. Tako kot po prej veljavni, so tudi po novi pokojninski in invalidski zakonodaji, ki je začela veljati 1. januarja 2000, instituti invalidskega zavarovanja vezani na organiziran delovni proces pri delodajalcu. Čeprav je bilo izvajanje novega sistema invalidskega zavarovanja po 446. členu ZPIZ-1 praktično odloženo na 1. januar 2003, se kasneje v praksi vprašanju izvajanja novih določb o invalidskem zavarovanju in njihovi razlagi ni posvečalo dovolj pozornosti.
5. Koncept ugotavljanja kategorije invalidnosti je zakonodajalec spremenil z namenom zmanjšanja števila invalidov III. kategorije predvsem v podjetjih. Vendar pa je zakonodajalec pri tem zanemaril prav dejstvo, da bi bilo treba pri novi ureditvi invalidskega zavarovanja izhajati tudi iz drugih konceptualnih rešitev, ki bi upoštevale predvsem položaj in vse večje število samozaposlenih. Temelj nove pravne ureditve invalidskega zavarovanja je bila sicer uvedba nove definicije invalidnosti in spremljevalnih poddefinicij posameznih kategorij (stopenj) invalidnosti ter korelatnih definicij, ki omogočajo oceno kategorije invalidnosti, to sta definiciji svojega poklica (tretji odstavek 60. člena ZPIZ-1) in preostale delovne zmožnosti (61. člen ZPIZ-1).[2] Žal pa se je pri opredelitvi pojmov invalidskega zavarovanja ponovno izhajalo iz delovnopravnih institutov, ki se ne nanašajo na pravni položaj oseb, ki niso zavarovane na podlagi delovnega razmerja.
6. Zakon ne določa definicije invalidnosti v medicinskem smislu, temveč določa socialnopravno definicijo. Gre za kombinacijo medicinskih in nemedicinskih meril, ki se ugotavljajo v izvedenskem postopku pred invalidskimi komisijami. Povezanost obeh skupin kriterijev predstavlja invalidnost, ki znotraj definicije opredeljuje tudi kategorije invalidnosti, ki jih prav tako ugotavlja izvedenski organ, to je invalidska komisija.[3] Nova definicija invalidnosti upošteva poleg medicinskih vidikov tudi celoto splošnih in poklicnih delovnih zmožnosti. V sistemu prejšnjega invalidskega zavarovanja je bila uzakonjena relativna definicija invalidnosti, pri kateri se je izguba ali zmanjšanje delovne zmožnosti ugotavljala in ocenjevala glede na t. i. svoje delo, to je glede na zmožnost opravljanja dela na delovnem mestu, na katerem je zavarovanec delal pred nastankom invalidnosti. Po novem pa ne gre več za ugotavljanje zmožnosti za delo na delovnem mestu, na katerega je bil zavarovanec razporejen pred nastankom invalidnosti, ampak glede na delovno mesto, na katerem bo lahko delal, ne da bi se poslabšala njegova invalidnost. S tem se je zagotovilo predvsem objektivnejše ocenjevanje invalidnosti vseh zavarovancev v okviru organiziranega delovnega procesa pri delodajalcih.
7. Iz nove definicije invalidnosti jasno izhaja, da gre za invalidnost le takrat, če se zaradi sprememb v zdravstvenem stanju, ki jih ni mogoče odpraviti z zdravljenjem in ukrepi medicinske rehabilitacije, zavarovancu zmanjša zmožnost za zagotovitev drugega delovnega mesta, za ohranitev delovnega mesta in za poklicno napredovanje. Pomembna za ugotavljanje invalidnosti je tudi preostala delovna zmožnost, ki jo opredeljuje 61. člen ZPIZ-1. Ta je podana, če zavarovanec lahko dela s polnim delovnim časom in z delovnim naporom, ki ne poslabša njegove invalidnosti, na drugem delovnem mestu, ki ustreza njegovi izobrazbi oziroma sposobnosti, če se zavarovanec s poklicno rehabilitacijo lahko usposobi za delo s polnim delovnim časom na drugem delovnem mestu ali če zavarovanec lahko opravlja določeno delo vsaj polovico polnega delovnega časa. Preostala delovna zmožnost je torej vezana izključno na drugo delovno mesto in ne na tisto, na katerega je bil zavarovanec dokončno razporejen neposredno pred nastankom invalidnosti. Ugotavlja se pri invalidnosti II. in III. kategorije ter predstavlja edino merilo za razvrstitev zavarovanca v kategorijo invalidnosti po drugem odstavku 60. člena ZPIZ-1, ki je podlaga za določitev pravic iz invalidskega zavarovanja.
8. Problem omejevanja pravic samozaposlenih in kmetov je zakonodajalec poskušal odpraviti s tretjim odstavkom 66. člena ZPIZ-1, ki daje tem zavarovancem v primeru III. kategorije invalidnosti le pravico do dela s skrajšanim delovnim časom od polnega s pravico do delne invalidske pokojnine pod pogoji, ki jih določa 93. člen ZPIZ-1. Vendar pa, kot izhaja iz izvedenskih mnenj invalidskih komisij, ki kot izvedenski organi ugotavljajo pravno odločilno dejstvo - invalidnost, od katerega je odvisna pravica iz invalidskega zavarovanja, iz prakse Zavoda in sodne prakse, se samozaposlenim ter kmetom ne priznava invalidnost III. kategorije zaradi zmanjšane zmožnosti za delo, kar omogoča pridobitev te pravice. Invalidske komisije namreč ugotovijo, da sta na primer zidar ali šofer, oba samozaposlena, zmožna za organizirano delo v okviru svojega poklica s polnim delovnim časom, pri tem pa zanemarijo dejstvo, da samozaposleni ne opravljajo dela na delovnem mestu, na katerega so razporejeni, kar pa je bistven element instituta omejene zmožnosti za delo. Ker gre v večini primerov za ugotovitev omejene zmožnosti za delo, samozaposleni in kmetje kot invalidi III. kategorije tako praktično nimajo nobenih pravic. Tista pravica, ki jim jo daje zakon, pa v praksi ne pride v poštev, saj izvedenski organi pri njih zmanjšane zmožnosti za delo ne ugotovijo, glede na to, da v svojem poklicu še lahko delajo s polnim delovnim časom.
9. Pri obravnavanju navedenega problema vidim osnovni problem pri interpretaciji nove definicije invalidnosti. V okviru definicije invalidnosti so opredeljeni štirje pravnorelevantni instituti, in sicer:
·	splošna nezmožnost za delo,
·	poklicna nezmožnost,
·	zmanjšana zmožnost za delo in
·	omejena zmožnost za delo.
Žal pa ti pojmi v zakonu niso v celoti in jasno definirani, kar povzroča težave pri njihovi interpretaciji, zlasti pri interpretaciji II. in III. kategorije invalidnosti. Definicija splošne invalidnosti je pojasnjena pri opredelitvi I. kategorije in pomeni izgubo pridobitne zmožnosti zaradi nezmožnosti opravljanja katerega koli dela, ki je osebi na voljo na splošnem trgu delovne sile. Ta kategorija je podana tudi, kadar gre pri zavarovancu za poklicno invalidnost, nima pa več preostale delovne zmožnosti po 61. členu ZPIZ-1. Čeprav zakon poklicne invalidnosti jasno ne definira, se pri posameznih zakonskih rešitvah nanjo sklicuje, kar povzroča težave pri razlagi teh določb. Če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za 50 odstotkov in več, je podana II. kategorija invalidnosti, III. kategorija invalidnosti pa zajema dva elementa, in sicer zmanjšano zmožnost za delo in omejeno zmožnost za delo.
Zmanjšana zmožnost za delo
je podana v primeru, če zavarovanec z ali brez predhodne poklicne rehabilitacije ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom (8 ur), lahko pa opravlja določeno delo vsaj polovico polnega delovnega časa (4 ure),
omejena zmožnost za delo
pa je podana v dveh primerih, in sicer:
·	če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana na manj kot 50 odstotkov ali
·	če zavarovanec lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, ni pa zmožen delati na delovnem mestu, na katerega je razporejen v času nastanka invalidnosti.
Podlaga za uvrstitev zavarovanca v kategorije invalidnosti je vedno preostala delovna zmožnost, ki se presoja ne samo glede na delovno mesto, temveč tudi na delovni čas. V primeru I. kategorije se preostala delovna zmožnost ne ugotavlja, ker predstavlja ta kategorija splošno invalidnost, kar pomeni, da je zavarovančeva pridobitna zmožnost v celoti izgubljena. V vsakem primeru pa mora invalidska komisija ugotoviti preostalo delovno zmožnost pri II. in III. kategoriji invalidnosti (zmanjšana oziroma omejena zmožnost za delo) ter pri tem izhajati iz pojma drugega delovnega mesta. Ta pojem pa v novem zakonu ni več opredeljen tako, kot je bil opredeljen v drugem odstavku 36. člena prej veljavnega ZPIZ.[4] Sedaj je določeno, da gre za delovno mesto, na katerem lahko zavarovanec dela glede na svojo preostalo delovno zmožnost. Zato invalidske komisije tudi preostalo delovno zmožnost ugotavljajo glede na delovno mesto, ki bo ustrezalo zmožnosti zavarovanca in ocenjujejo, ali bo zavarovanec na drugem delovnem mestu lahko delal poln ali skrajšan delovni čas, če ugotovijo, da njegova nezmožnost to zahteva. Delovne zmožnosti tako ne ugotavljajo več glede na delovno mesto, na katerega je bil razporejen zavarovanec pred nastankom invalidnosti. Samozaposleni in kmetje pa drugega delovnega mesta nimajo.
10. Ustavno sodišče je v obrazložitvi sicer zapisalo, da iz zahteve po enakem obravnavanju izhaja, da mora biti obema vrstama zavarovancev, ki sta v enakem položaju, v okviru invalidskega zavarovanja zagotovljena enaka raven varstva. Izhajajoč iz veljavne zakonodaje, ki ureja invalidsko zavarovanje, pa menim, da tega ni mogoče zagotoviti v celoti, saj tudi nova invalidska zakonodaja z novo definicijo invalidnosti, vključno s pravicami iz invalidskega zavarovanja, izhaja predvsem iz delovnega mesta zaposlenega. Kljub spremembi prejšnje zakonodaje so instituti invalidskega zavarovanja še naprej ostali vezani na organizirani delovni proces pri delodajalcu, torej izhajajo iz delovnopravnih institutov, kot so delovni čas, delovno mesto, razporeditev. Problem torej ni samo v tretjem odstavku 66. člena ZPIZ-1, temveč tudi v drugih zakonskih določbah, ki opredeljujejo pravne institute invalidskega zavarovanja. Da bi se lahko zagotovila vsaj približno enaka raven varstva vseh zavarovancev, tako delavcev kot samozaposlenih in kmetov, bi bilo treba reformirati celotno invalidsko zakonodajo. Pri tem bi bilo treba upoštevati spremenjene razmere na trgu dela. Podjetništvo kot človekova pravica, ki izhaja iz 74. člena Ustave, državi omogoča spodbujanje podjetništva, to pa seveda ne pomeni, da zakonodajalec ne bi mogel pri opredelitvi pojma invalidnosti in drugih pravic iz invalidskega zavarovanja izhajati iz narave dejavnosti, ki jo opravljajo samozaposleni in kmetje, na podlagi katere so tudi zavarovani za vse zavarovalne primere. Ker se v zadnjem času kažejo tudi vse večje težnje po raznih oblikah opravljanja dejavnosti, ki se zaradi njihove občasne narave ne morejo šteti kot delovno razmerje (malo delo) in bodo vključene v sistem socialnega zavarovanja, je treba pri modernizaciji invalidskega zavarovanja upoštevati tudi te oblike opravljanja dela.
11. V predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah ZPIZ-1 iz meseca aprila 2007, ki je bil umaknjen pred obravnavo na ekonomsko socialnem svetu, je bila predvidena sprememba 66. člena ZPIZ-1, ki bi zagotavljala samozaposlenim pridobitev pravice do premestitve na drugo ustrezno delo in pravico do ustreznih nadomestil.[5] To dokazuje, da se tudi zakonodajalec zaveda neustreznosti ureditve. Za odpravo ugotovljene neustavnosti ima zakonodajalec sicer na voljo različne možnosti. Glede na vse navedeno pa sem prepričana, da ugotovljene neustavnosti ne bo mogel odpraviti le s spremembo presojane zakonske določbe, temveč bo to lahko storil s sprejemom povsem novih določb, ki bodo odraz modernizacije invalidskega sistema in bodo na celovit način uredile, ne le položaj zaposlenih, temveč tudi samozaposlenih kmetov in drugih oblik dela.
mag. Marta Klampfer
Sodnica
Opombe:
[1] Odločba US št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006, Uradni Iist RS, št. 112/06 in OdlUS XV, 72.
[2] N. Belopavlovič, A. Cvetko, M. Kalčič, J. Kuhelj, N. B. Plavšak, Rangus, Komentar ZPIZ, GV Založba 2000, str. 290.
[3] M. Kalčič, Pravna ureditev izvedenskih organov v obveznem invalidskem zavarovanju, Delavci in delodajalci, št. 2/2003, str. 419.
[4] N. Belopavlovič, A. Cvetko, M. Kalčič, J. Kuhelj, N. B. Plavšak, Rangus, Komentar ZPIZ, GV Založba 2000, str. 303.
[5] M. Papež, Socialna varnost samozaposlenih za primer starosti in invalidnosti, Delavci in delodajalci, št. 2-3/2008, str. 472.