U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10
Datum odločitve:
10. 11. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 98/2011 in OdlUS XIX, 28
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.181.09
Akt:
Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10) (ZUS)

Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 157/2009 z dne 23. 4. 2009, sklep Upravnega sodišča št. U 768/2007 z dne 4. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 190/2009 z dne 11. 6. 2009 in sklep Upravnega sodišča št. U 466/2008 z dne 18. 3. 2009 

Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 247/2009 z dne 26. 11. 2009 in sklep Upravnega sodišča št. U 2133/2008 z dne 22. 4. 2009 

Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 304/2009 z dne 10. 12. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. I U 901/2009 z dne 4. 6. 2009
Izrek:
Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja lahko tožnik s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se zahteva odprava upravnega akta (izpodbojne tožbe), če izkaže pravno korist. Upravno sodišče ugotovitveno tožbo zavrne iz enakih razlogov, kot jih zakon določa za zavrnitev izpodbojne tožbe. Če presodi, da je ugotovitvena tožba utemeljena, s sodbo ugotovi, da je bil posameznik prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih z nezakonitim upravnim aktom. Zoper sodbo Upravnega sodišča ni pritožbe, mogoči pa sta obnova in revizija pod pogoji, ki jih določa zakon.

Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 157/2009 z dne 23. 4. 2009, sklep Upravnega sodišča št. U 768/2007 z dne 4. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 190/2009 z dne 11. 6. 2009 in sklep Upravnega sodišča št. U 466/2008 z dne 18. 3. 2009 se razveljavijo in zadevi se vrneta Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 247/2009 z dne 26. 11. 2009 in sklep Upravnega sodišča št. U 2133/2008 z dne 22. 4. 2009 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 304/2009 z dne 10. 12. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. I U 901/2009 z dne 4. 6. 2009 se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ureditev iz Zakona o upravnem sporu, ki tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, pomeni izvotlitev pravice do sodnega varstva. Zato je v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave. V neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave so tudi odločitve sodišč, ki temeljijo na ureditvi, ki ne zagotavlja sodne presoje zakonitosti upravnih aktov. S stališčem sodišč, da je sodno varstvo zoper morebitne kršitve človekovih pravic med upravnim postopkom zagotovljeno v rednem upravnem sporom, ni bilo poseženo v pravico do sodnega varstva.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe.
5.3.13.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dvostopenjska sodna pristojnost (25).
5.3.13.1.4 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Obseg - Upravni spor.
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
Pravna podlaga:
Člen 23.1, 157, 157.1, Ustava [URS] 
Člen 21, 40.2, 48, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 13. 5. 2010 pridružena zadeva št. U-I-73/10 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Boris Pavšlar, Kranj
Datum vloge:
15. 7. 2009
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US29616
Dokument v PDF obliki:
U-I-181-09, Up-860-09, Up-222-10.pdf
176 KB
Prenesite datoteko
U-I-181/09-15
Up-860/09-14
Up-222/10-14
10. 11. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopkih odločanja o pobudi in ustavnih pritožbah Borisa Pavšlarja, Kranj, ki ga zastopa dr. Aleksander Pavšlar, Kranj, na seji 10. novembra 2011
odločilo:
1. Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja lahko tožnik s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se zahteva odprava upravnega akta (izpodbojne tožbe), če izkaže pravno korist. Upravno sodišče ugotovitveno tožbo zavrne iz enakih razlogov, kot jih zakon določa za zavrnitev izpodbojne tožbe. Če presodi, da je ugotovitvena tožba utemeljena, s sodbo ugotovi, da je bil posameznik prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih z nezakonitim upravnim aktom. Zoper sodbo Upravnega sodišča ni pritožbe, mogoči pa sta obnova in revizija pod pogoji, ki jih določa zakon.
4. Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 157/2009 z dne 23. 4. 2009, sklep Upravnega sodišča št. U 768/2007 z dne 4. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 190/2009 z dne 11. 6. 2009 in sklep Upravnega sodišča št. U 466/2008 z dne 18. 3. 2009 se razveljavijo in zadevi se vrneta Upravnemu sodišču v novo odločanje.
5. Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 247/2009 z dne 26. 11. 2009 in sklep Upravnega sodišča št. U 2133/2008 z dne 22. 4. 2009 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
6. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 304/2009 z dne 10. 12. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. I U 901/2009 z dne 4. 6. 2009 se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pritožnik (oziroma pobudnik) z dvema vlogama izpodbija štiri sklepe Vrhovnega sodišča v zvezi s štirimi sklepi Upravnega sodišča. Z izpodbijanimi sklepi Upravnega sodišča št. U 768/2007 z dne 4. 2. 2009, št. U 466/2008 z dne 18. 3. 2009 in št. U 2133/2008 z dne 22. 4. 2009 je Upravno sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožbe zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V vseh treh primerih je bilo stališče Upravnega sodišča, da pritožnik ni imel več pravnega interesa za sodno varstvo, ker je bila javna prireditev, o kateri je tekel upravni postopek, že končana in zato pritožnik v upravnem sporu ne bi mogel več izboljšati svojega pravnega položaja. Sodišče je menilo, da bi moral pritožnik izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. Ugotovilo je, da je pritožnik izkazoval pravni interes za sodelovanje v postopku in za vlaganje pravnih sredstev v zvezi z dovolitvijo javne prireditve le do tedaj, dokler ta prireditev ni bila končana. S prenehanjem javne prireditve pa pravnega interesa več ne izkazuje. Vrhovno sodišče je odločitev Upravnega sodišča potrdilo.
2. Z izpodbijanim sklepom št. I U 901/2009 z dne 4. 6. 2009 je Upravno sodišče zavrglo tožbo, s katero je pritožnik želel uresničiti sodno varstvo v "subsidiarnem" upravnem sporu po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Po stališču sodišča tožba zaradi varstva ustavnih pravic ni dovoljena, ker je sodno varstvo zoper upravne akte, izdane v zvezi z javnimi prireditvami, zagotovljeno v "rednem" upravnem sporu. Vrhovno sodišče je odločitev Upravnega sodišča potrdilo.
3. Pritožnik zoper vse izpodbijane sodne odločitve uveljavlja kršitve pravice do sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (četrti odstavek 15. člena Ustave), pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) ter pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Kršitev pravice do sodnega varstva (četrti odstavek 15. člena in prvi odstavek 23. člena Ustave) pritožnik utemeljuje s tem, da stališče Upravnega in Vrhovnega sodišča, da je sodno varstvo pravic v upravnem sporu omejeno le na čas trajanja posamezne javne prireditve, dejansko pomeni, da sodnega varstva ni, saj v času trajanja prireditve ni mogoče izkoristiti pritožbe in upravnega spora proti odločbi, s katero se dovoli javna prireditev. Po zaključku prireditve pa naj bi postal upravni spor nedovoljen, ker naj prizadeti posameznik ne bi več mogel izkazati pravnega interesa. Pritožnik zatrjuje, da je objektivno nemogoče pred zaključkom prireditve, tudi če bi ta trajala nekaj mesecev, izčrpati pritožbeno pot v upravnem postopku, ki je pogoj za upravni spor, in nato doseči še pravnomočno odločitev upravnega sodišča. Ker mu je glede upravnih aktov, izdanih v zvezi z javnimi prireditvami, po praksi sodišč nedosegljiv tudi "subsidiarni" upravni spor, pritožnik meni, da sodno varstvo v zvezi z javnimi prireditvami sploh ni uresničljivo. Sodišča bi morala zato širše razlagati pravni interes in vsebinsko presojati tudi zakonitost upravnih aktov, glede katerih je javna prireditev že končana. Pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) naj bi bila pritožniku kršena zato, ker bi v primeru prepovedi prireditve organizator javne prireditve imel pravico do pritožbe in nato tudi do upravnega spora, čeprav bi čas, za katerega je zahteval izdajo dovoljenja, že potekel. Pritožnik, čigar interes je, da se javna prireditev ne dovoli, pa nima zagotovljenega sodnega varstva po končani prireditvi.
4. V obeh vlogah pobudnik izpodbija tudi ustavnost ZUS-1. Dostopnost sodnega varstva naj bi bila v upravnem sporu časovno omejena na trajanje dogajanja, ki je neposredno ali posredno predmet obravnave v upravnem sporu. Pobudnik navaja, da je izpostavljen ponavljajočim se posegom v svoje pravice, ki so zaradi same narave posega nujno in vselej nepovratne. Do kršitev njegovih pravic naj bi prihajalo z izdajanjem nezakonitih upravnih aktov, torej z aktivnim in ciljno usmerjenim ravnanjem upravnih organov. Zato bi moralo sodno varstvo obsegati predvsem prepoved ponavljanja kršitev. Zaradi varstva pravice do učinkovitega sodnega varstva bi zato moralo biti zagotovljeno sodno varstvo tudi ob konkretno izkazani nevarnosti bodočih kršitev. ZUS-1 bi po mnenju pobudnika moral omogočati tožbo, ki bi tudi v primeru že končanih prireditev omogočala ugotovitev nezakonitosti upravne odločbe in prepoved ponavljanja enake ali podobne kršitve. Ker ZUS-1 takih posebnih pravil ne vsebuje, sodno varstvo v "rednem" upravnem sporu pa naj bi bilo dejansko nemogoče uresničiti, naj bi bil ZUS-1 v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena in prvim odstavkom 23. člena Ustave.
5. Ustavno sodišče je zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
6. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-860/09, Up-222/10, U-I-181/09 z dne 3. 6. 2010 pobudo in ustavni pritožbi sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Vrhovno sodišče. Sklep o sprejemu pobude s priloženima pobudama je poslalo Državnemu zboru Republike Slovenije, ki nanju ni odgovoril. Svoje mnenje v zvezi z navedbami v pobudi je podala Vlada Republike Slovenije. Po njenem mnenju v ZUS-1 ni protiustavne pravne praznine, ker ne ureja posebnih pravil, ki bi omogočali sodno varstvo zoper upravne akte, ki so povezani z izdajo dovoljenja za javno prireditev. Vlada se strinja s pobudnikom, da mu v rednem upravnem sporu ni bilo zagotovljeno sodno varstvo, niti mu ni bilo zagotovljeno sodno varstvo zoper zatrjevane kršitve glede prekomernega hrupa in prekomernih posegov v lastninsko pravico. Vendar meni, da bi ustavnoskladna razlaga zakonskih določb omogočila uresničitev pravice do sodnega varstva v skladu s četrtim odstavkom 15. člena in prvim odstavkom 23. člena Ustave. V 36. členu ZUS-1 so določene procesne predpostavke, ki morajo biti izpolnjene, da lahko sodišče odloča o samem zahtevku. Vlada meni, da 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ni mogoče razlagati tako restriktivno, da tožnik po končani javni prireditvi ne bi več imel pravnega interesa. Morebitna ugoditev tožnikovi tožbi bi po mnenju Vlade lahko privedla do spremembe njegovega pravnega položaja. Člen 66 ZUS-1 naj bi urejal različne primere oziroma situacije in naj bi dajal pravno podlago za odločitev o ugotovitvenem zahtevku. Zato Vlada ocenjuje, da ZUS-1 ni v neskladju z Ustavo.
B. – I.
7. Pobudnik je lastnik nepremičnin, ki mejijo na zemljišče, ki je pogosto namenjeno izvedbi različnih javnih prireditev. Javne prireditve in javne shode, ki pomenijo izvrševanje pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj, ureja Zakon o javnih zbiranjih (Uradni list RS, št. 64/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZJZ). Predmet ustavnih pritožb, ki jih je vložil pobudnik, so javne prireditve, za katere je treba pridobiti dovoljenje.[1] Stranka v postopku izdaje dovoljenja za prireditev je lahko samo organizator prireditve. Kot stranski udeleženec (kar je bil pobudnik) pa se lahko postopka udeležuje tisti, ki to pisno zahteva najmanj pet dni pred dnevom prireditve in če utemelji ter dokaže svoj pravni interes (drugi in tretji odstavek 16.a člena ZJZ).[2] Namen, ki mu stranke v upravnem postopku pri izdaji dovoljenja za izvedbo javne prireditve sledijo, je torej doseči izdajo dovoljenja (organizator) ali doseči prepoved izvedbe javne prireditve, če predpisani pogoji niso izpolnjeni, oziroma doseči naložitev dodatnih ukrepov za zaščito svojih pravnih interesov pri izvedbi javne prireditve (stranski udeleženec v postopku).
8. Posebnosti upravnega postopka pri izdaji dovoljenja za izvedbo javne prireditve so urejene v ZJZ. V skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZJZ mora organizator vlogo za izdajo dovoljenja vložiti najmanj deset dni pred dnevom prireditve. Člen 21 ZJZ določa roke, v katerih morajo pristojni organi odločiti. Pristojni organ (upravna enota) mora organizatorju vročiti odločbo o prepovedi prireditve brez odlašanja, najkasneje pa dva dni pred dnevom prireditve (prvi odstavek 21. člena ZJZ). Zakon vsebuje tudi domnevo, da je javna prireditev dovoljena, če predpisani rok za izdajo dovoljenja ni spoštovan. Če namreč pristojni organ odločbe o prepovedi ne vroči v predpisanem roku, se šteje, da je prireditev dovoljena (tretji odstavek 21. člena ZJZ).
9. Zoper odločbo o prepovedi prireditve je dovoljena pritožba v roku treh dni od vročitve, ki pa ne zadrži izvršitve – kar pomeni, da prireditve ni dopustno začeti izvajati pred odločitvijo o pritožbi. O pritožbi odloči Ministrstvo za notranje zadeve v roku treh dni. Če pritožbeni organ odločbo odpravi po času, ko naj bi se izvedla predvidena prireditev, lahko organizator spremeni datum prireditve in se prireditev lahko izvede na ta datum (peti, šesti in sedmi odstavek 21. člena ZJZ). Člen 16.č ZJZ določa, da tudi pritožba zoper izdano dovoljenje (ki bi jo lahko vložil stranski udeleženec) nima suspenzivnega učinka, kar pomeni, da se kljub pritožbi prireditev lahko izvede. Pritožbeni postopek zoper izdano dovoljenje nima posebnih pravil glede roka za vložitev pritožbe ali glede roka, v katerem mora odločiti pritožbeni organ. Zoper dovoljenje je torej mogoča pritožba v rednem pritožbenem roku 15 dni (prvi odstavek 235. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10 – v nadaljevanju ZUP), ministrstvo pa je dolžno o pritožbi odločiti najkasneje v dveh mesecih (prvi odstavek 256. člena ZUP). Tožbo v upravnem sporu je nato zoper dovoljenje dopustno vložiti v roku 30 dni od dneva vročitve (prvi odstavek 28. člena ZUS-1), niti ZUS-1 niti ZJZ pa ne določata roka, v katerem bi moralo odločiti Upravno sodišče. To pomeni, da tožnik tudi ob največji skrbnosti in hitrosti vlaganja pravnih sredstev zaradi narave javne prireditve in narave upravnega akta,[3] ki ga izpodbija s tožbo, ne more doseči, da bi sodišče tožbo obravnavalo v času, ko bi prireditev še trajala. Ko pa je javna prireditev končana, odprava dovoljenja ne more izboljšati pravnega položaja tožnika, zato sodišče tožbo zavrže.
10. Pobudnik zatrjuje, da zoper dovoljenje za izvedbo javne prireditve ni zagotovljena sodna presoja zakonitosti v upravnem sporu, zato naj bi bil ZUS-1 v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave.
11. Iz pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave)[4] izhaja, da mora stranka imeti možnost, da spor predloži sodišču in da sodišče v tem sporu tudi meritorno odloči z zavezujočo odločitvijo. Ustava v tretjem odstavku 120. člena še posebej zagotavlja sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil. V primerih, kadar ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, se uresničevanje pravice do sodnega varstva na upravnem področju zagotavlja z institutom upravnega spora iz 157. člena Ustave. Prvi odstavek 157. člena Ustave določa, da pristojno sodišče odloča v upravnem sporu, če so izpolnjeni naslednji pogoji: (1) če gre za dokončni posamični akt, (2) če navedeni akt izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil, (3) če se z njim odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov in organizacij ter (4) če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo (tako tudi Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-23/95 z dne 16. 11. 1995, OdlUS IV, 137).
12. Iz navedenih ustavnopravnih izhodišč o pravici do sodnega varstva izhaja, da mora biti zoper vsak dokončni posamični akt, ki ga izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil in s katerim se odloča o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, zagotovljeno sodno varstvo. Če sodno varstvo ni zagotovljeno v drugem postopku, mora biti glede na prvi odstavek 157. člena Ustave zagotovljeno v upravnem sporu. Iz prvega odstavka 157. člena Ustave pa tudi izhaja, da ima pravica do sodnega varstva na upravnem področju praviloma drugačno vsebino kot v civilnih in kazenskih postopkih.[5] Posameznik ima pravico do sodne presoje zakonitosti posamičnih aktov. To pomeni, da vloga sodišč temelji predvsem na presoji zakonitosti aktov uprave in ne na odločanju o pravicah in obveznostih ter posledičnem podvajanju ali poseganju na področje delovanja izvršilne oblasti.[6]
13. V ZUS-1 so jasno določene oblike sodnega varstva, ki jih lahko zahteva posameznik, in pooblastila sodišč glede sprejemanja različnih odločitev. Če tožnik izpodbija posamičen dokončen upravni akt, lahko zahteva samo (prvi odstavek 33. člena ZUS-1): odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba), izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka organa) in spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). Seznam pooblastil, ki jih ima sodišče za ukrepanje v primeru ugoditve zahtevka pritožnika, je odvisen od vrste aktov in dejanj, ki jih lahko tožnik izpodbija v upravnem sporu.[7] V danem primeru je pravilno stališče sodišč, da odprava že izvršenega in neveljavnega dovoljenja za javno prireditev, potem ko je bila ta že izvršena, ne more pripeljati do izboljšanja pravnega položaja tožnika, ki je vložil tožbo na odpravo tega upravnega akta (izpodbojno tožbo). Izpodbojna tožba je namenjena temu, da se z odpravo nezakonitega upravnega akta prepreči poseg (ali nadaljevanje poseganja) v pravni položaj tožnika in da se zadeva vrne v ponovno odločanje pristojnemu upravnemu organu, ki naj v ponovnem odločanju postopek zaključi z izdajo pravilnega in zakonitega upravnega akta. Tako je nesporno, da izpodbojna tožba ni primerno sodno varstvo, ki bi v danem primeru lahko učinkovito zaščitilo pravice in pravne interese pobudnika. Enako lahko iz istih razlogov ugotovimo tudi za tožbo na spremembo upravnega akta (tožbo v sporu polne jurisdikcije), medtem ko tožba zaradi molka organa očitno sploh ne more priti v poštev, saj v danem primeru ni sporno, da je bilo dovoljenje za javno prireditev izdano in vročeno stranki, pobudnik kot stranski udeleženec v postopku izdaje navedenega dovoljenja pa pravnega interesa za tako tožbo tudi iz drugih razlogov ne bi imel. Iz navedenega izhaja, da veljavna zakonska ureditev v ZUS-1 tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, da bi v upravnem sporu lahko dosegel sodno presojo zakonitosti nad izdanim dovoljenjem za javno prireditev.
14. Navedeno se kaže kot sistemska pomanjkljivost ureditve upravnega spora, saj tu ne gre za značilnosti, ki bi bile pomembne izključno pri odločanju o dovoljenjih za javne prireditve, temveč za splošno zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči. Navedene pomanjkljivosti ne nadomesti niti možnost izdaje začasne odredbe s strani sodišča, na podlagi katere se lahko začasno zadrži izvršitev izpodbijanega upravnega akta (32. člen ZUS-1), saj pogoji za izdajo začasne odredbe niso enaki splošni pravovarstveni potrebi tožnika – povedano drugače, tožnik ima pravico do učinkovitega upravnega spora tudi v primeru, če ne bi bil upravičen do zaščite svojih interesov z začasno odredbo
.
Učinkovito sodno varstvo bi v pobudnikovem primeru bila možnost vložitve tožbe, s katero bi tožnik lahko zahteval ugotovitev, da je bilo poseženo v njegove pravice in pravne koristi z nezakonitim upravnim aktom. Izdaja ugotovitvene sodbe bi z vsebovanimi pravnimi stališči vplivala na kasnejše odločanje o izdaji dovoljenj za javne prireditve, saj bi izdaja odločb v nasprotju z jasno sodno prakso lahko privedla tudi do drugih oblik odgovornosti oseb, ki bi takšna dovoljenja izdajali.[8]
15. Omejitev sodnega varstva v pobudnikovem primeru le na čas trajanja javne prireditve pomeni, da naknadne sodne presoje zakonitosti zoper dokončno dovoljenje za izvedbo javne prireditve dejansko ni. Upravni spor je formalno sicer dopusten, vendar dejansko nikoli ni mogoča meritorna presoja zakonitosti dokončnega dovoljenja za izvedbo javne prireditve. Iz prvega odstavka 157. člena Ustave izhaja, da je na upravnem področju zagotovljena sodna presoja zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij. Ureditev v ZUS-1, ki tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, torej dejansko odvzema pravico do sodnega varstva. Taka zakonska ureditev pomeni izvotlitev pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.[9] Kadar presojana ureditev pomeni poseg v človekovo pravico do te mere, da preraste v izvotlitev človekove pravice, presoja dopustnosti posega ne zahteva tehtanja sorazmerja med posegom v človekovo pravico in morebitnim ustavno dopustnim ciljem. Noben še tako dopusten cilj namreč ne more utemeljiti odvzema pravice do sodnega varstva. Zato je ZUS-1 v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave.
16. Ker gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Dejstvo, da je upravni spor po svoji naravi naknadna oblika sodnega nadzora nad upravo in torej sledi predhodni izdaji upravnega akta, pa ne pomeni, da bi bilo samo po sebi v nasprotju z Ustavo, če bi zakonodajalec v primeru enakih ali ponavljajočih se kršitev okrepil pooblastila sodišča tudi z možnostjo močnejše vezanosti uprave na ugotovitvene sodbe sodišča (npr. s prepovedjo ali zapovedjo določenega ravnanja) ali da bi vzpostavil dodatne ukrepe poleg splošnega sodnega varstva v upravnem sporu posebej za posamezne vrste upravnih zadev, tudi za javna zbiranja.
17. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločitve. Do odprave ugotovljenega neskladja lahko tožnik s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se zahteva odprava upravnega akta (izpodbojne tožbe), če izkaže pravno korist. To pomeni, da mora tožnik vložiti ugotovitveno tožbo v enakem roku in na enak način kot izpodbojno tožbo, le da mora biti v njej postavljen drugačen zahtevek,[10] pa tudi tožba sama je podvržena enakemu predhodnemu preizkusu in procesnim predpostavkam kot izpodbojna tožba (36. člen ZUS-1). Ob tem se po načinu izvršitve predvideva, da bo tožnik izkazal določeno pravno korist, s katero bo izkazal legitimacijo za izdajo ugotovitvene sodbe, kar je lahko na primer v preprečitvi ponavljanja bodočega istovrstnega odločanja s strani uprave ali v pridobitvi pravnega temelja za uveljavljanje škode. Glede pooblastil Upravnemu sodišču pri sprejemanju odločitev veljajo enaka pravila, kot jih določa ZUS-1. Ustavno sodišče kot način izvršitve določa, da Upravno sodišče ugotovitveno tožbo zavrne iz enakih razlogov, kot jih zakon določa za zavrnitev izpodbojne tožbe (63. člen ZUS-1). Če pa presodi, da je ugotovitvena tožba utemeljena, na način, določen v drugem odstavku 64. člena ZUS-1, s sodbo ugotovi, da je bil posameznik prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih z nezakonitim upravnim aktom, in odloči o tožnikovem zahtevku, da se mu povrne škoda, če je bil ta zahtevek postavljen. Sodišče lahko napoti tožnika, naj uveljavlja ta zahtevek v pravdi, če odločitev o zahtevku zahteva ugotavljanje dejstev, ki bi pomenilo bistveno podaljševanje postopka v upravnem sporu. Zoper sodbo Upravnega sodišča ni pritožbe, mogoči pa sta obnova in revizija pod pogoji, ki jih določa zakon (3. točka izreka).
B. – II.
18. Pritožnik je vložil dve ustavni pritožbi, v katerih izpodbija štiri sklepe Vrhovnega sodišča.
Ustavni pritožbi zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 157/2009 z dne 23. 4. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. U 768/2007 z dne 4. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 190/2009 z dne 11. 6. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. U 466/2008 z dne 18. 3. 2009 in sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 247/2009 z dne 26. 11. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. U 2133/2008 z dne 22. 4. 2009
19. V navedenih sklepih so sodišča sprejela stališče, da pritožnik nima več pravnega interesa za vložitev tožbe po končani javni prireditvi, ker je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in z njegovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ni več mogoče doseči.
20. Izpodbijane odločitve sodišč v navedenih sklepih temeljijo na ureditvi v ZUS-1, za katero je Ustavno sodišče presodilo, da ni v skladu s prvim odstavkom 23. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavnim pritožbam ter razveljavilo sklepe Vrhovnega in Upravnega sodišča. Zadeve je vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (4. in 5. točka izreka). V pritožnikovih primerih gre za situacijo, ko izpodbijani upravni akti v času odločanja sodišč niso več veljali in njihova odprava ni bila več mogoča, zato mora Upravno sodišče pri ponovnem odločanju upoštevati način izvršitve, ki ga je Ustavno sodišče za take primere določilo v 3. točki izreka te odločbe.
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 304/2009 z dne 10. 12. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. I U 901/2009 z dne 4. 6. 2009
21. Pritožnik je vložil ustavno pritožbo tudi zoper navedena akta, v katerih je stališče sodišč, da tožba zaradi varstva ustavnih pravic ni dovoljena, ker je sodno varstvo zoper upravne akte, izdane v zvezi z javnimi prireditvami, zagotovljeno v "rednem" upravnem sporu. Pritožnik se z navedenimi stališči ne strinja, saj meni, da mu v rednem upravnem sporu ni zagotovljeno učinkovito sodno varstvo. Izpodbijani odločitvi očita kršitev pravice iz četrtega odstavka 15. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave.
22. Pritožnik je uveljavljal kršitev človekovih pravic v upravnem postopku izdaje dovoljenja o izvedbi javne prireditve. Dovoljenje za izvedbo javne prireditve je upravni akt, zoper katerega lahko tožnik uveljavlja sodno varstvo na podlagi 2. člena ZUS-1. Odločanje v upravnem postopku na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 pa je dopustno samo, če tožniku ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ustavno sodišče je s to odločbo ugotovilo, da mora biti zagotovljen sodni nadzor nad zakonitostjo vseh upravnih aktov, torej tudi dovoljenj o izvedbi javne prireditve v upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1. Stališče Vrhovnega sodišča v izpodbijanih sklepih je skladno z navedenimi izhodišči Ustavnega sodišča. Dejstvo, da je Ustavno sodišče s to odločbo tudi ugotovilo, da ZUS-1 pri sodnem nadzoru zakonitosti dokončnih dovoljenj za izvedbo javnih prireditev ne zagotavlja sodnega varstva v rednem upravnem postopku in je zato v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave, ne more pomeniti, da je bilo pritožniku tudi v tem postopku poseženo v pravice iz četrtega odstavka 15. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave.
23. Ker zatrjevane kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin niso podane, je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 304/2009 z dne 10. 12. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. I U 901/2009 z dne 4. 6. 2009 zavrnilo (6. točka izreka).
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 40. člena, 48. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1]  Prvi odstavek 13. člena ZJZ določa:
"Ne glede na določbe 11. in 12. člena tega zakona je dovoljenje potrebno:
1. za shod ali prireditev na javni cesti, če predstavljata izredno uporabo ceste;
2. za mednarodno športno prireditev in člansko tekmovanje v kolektivnih športih, če na njem sodeluje vsaj en klub prve državne lige;
3. za prireditev, na kateri se uporablja odprt ogenj oziroma predmeti ali naprave, zaradi katerih je lahko ogroženo življenje ali zdravje ljudi ali premoženje;
4. za prireditev, na kateri se pričakuje več kot 3000 udeležencev."
[2] Pobudnik je pravni interes v postopkih podeljevanja dovoljenj za javne prireditve na Glavnem trgu v Kranju utemeljeval s posegi v njegovo lastninsko pravico in zdravo življenjsko okolje, zato mu je bil v upravnem postopku priznan položaj stranskega udeleženca.
[3] Dovoljenje za izvedbo javne prireditve je odločba, izdana za določen čas, s katero se neko upravičenje ali obveznost podeli za omejen rok trajanja (temporalna odločba). Materialni predpisi lahko določijo, da se določene pravice priznavajo oziroma obveznosti nalagajo samo za določen čas. Odločbe, izdane v takih upravnih zadevah, imajo časovno omejeno veljavnost, ker veljajo le določen čas. S potekom tega časa odločbe nehajo veljati in se morajo obnoviti, če se hoče podaljšati njihova veljavnost (povzeto po V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 405–406). Poleg navedenega pa pritožba tudi nima suspenzivnega učinka.
[4] Prvi odstavek 23. člena Ustave določa: "Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče."
[5] Na upravnem področju je področje odločanja o pravicah in obveznosti deljeno na pristojnosti izvršilne oblasti, ki avtoritativno odloča v okviru izvrševanja zakonov ter drugih predpisov, in na pristojnost sodne veje, da odloča v sporu med dvema strankama. Uprava ima lastno področje delovanja, na katerem odloča o pravicah, obveznostih ter pravnih koristih posameznikov (povzeto po E. Kerševan, Upravni spor, Koncept upravnosodnega nadzora nad upravo, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2002, str. 77).
[6] Prav tam.
[7] V. Androjna, E. Kerševan, nav. delo, str. 743.
[8] Obstoj institucije upravnega spora že sam po sebi deluje preventivno ter nekoliko preprečuje nezakonitost pri delu in odločanju v konkretnih upravnih zadevah v upravnem postopku. Pod vplivom sodnega nadzora se utrjuje zakonitost ter krepi varstvo pravic posameznikov (povzeto po V. Androjna in E. Kerševan, nav. delo, str. 645).
[9] Odločba Ustavnega sodišča št. Up-76/03, U-I-288/04 z dne 17. 3. 2005 (Uradni list RS, št. 34/05, in OdlUS XIV, 110).
[10] Ugotovitveni zahtevek je lahko po splošnih pravilih postavljen tudi podrejeno, na primer če je v trenutku vložitve tožbe še nejasno, ali bi lahko morda prišlo do odločitve sodišča v času, ki bi še omogočal učinkovito varstvo pravic z odpravo upravnega akta.