U-I-292/09, Up-1427/09
Natisni
Opravilna št.:
U-I-292/09, Up-1427/09
Datum odločitve:
20. 10. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 98/2011 in OdlUS XIX, 27
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.292.09
Akt:
Zakon o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) (ZMZ), 3. odst. 22. čl., 5. al. 3. odst. 21. čl. in 26. čl.

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 425/2009 z dne 7. 10. 2009
Izrek:
Tretji odstavek 22. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) se razveljavi.

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 425/2009 z dne 7. 10. 2009 se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena in 26. člena Zakona o mednarodni zaščiti se zavrže.
Evidenčni stavek:
Postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito mora biti zasnovan tako, da je prosilcem zagotovljeno spoštovanje jamstev iz 18. člena Ustave. Zakonodajalec je s tem, ko je dopustil, da pristojni organ ne upošteva informacij o izvorni državi, če ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca, posegel v 18. člen Ustave. Ker je ta človekova pravica absolutne narave, je ni mogoče omejiti niti na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave. Zato je navedeni poseg nedopusten. V neskladju s to določbo Ustave je tudi sodba Vrhovnega sodišča, ki temelji na takšni ureditvi. Če pobuda ne vsebuje razlogov neskladnosti izpodbijanih členov predpisa z Ustavo ali z zakonom, jo Ustavno sodišče zavrže.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
5.3.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved mučenja, nečloveškega in ponižujočega ravnanja (18).
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
1.5.51.1.2.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Nepopolna vloga.
1.4.51.1 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Popolnost vloge.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
Pravna podlaga:
Člen 15.3, 18, Ustava [URS] 
Člen 3, Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin [EKČP]
Člen 33.1, Konvencija o statusu beguncev in Protokol o statusu beguncev [Ženevska konvencija]
Člen 3.1, 3.2, Konvencija proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju [MKPM]
Člen 25.3, 43, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
A. B. in C. Č., D.
Datum vloge:
18. 12. 2009
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, zavrženje
Dokument:
US29615
Dokument v PDF obliki:
U-I-292-09, Up-1427-09.pdf
223 KB
Prenesite datoteko
U-I-292-09,Up-1427-09 LM Jadek Pensa.pdf
178 KB
Prenesite datoteko
Up-1427/09
8. 1. 2010
SKLEP
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe, ki so jo vložili A. B. in C. Č., oba D., ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, ter E. F. in G. H., ki ju po pooblastilu njunih zakonitih zastopnikov A. B. in C. Č. zastopa mag. Matevž Krivic, na seji 8. januarja 2010
sklenil:
1. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 425/2009 z dne 7. 10. 2009 se sprejme v obravnavo.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvršitev odločbe Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-132/2007/22 (1232-12) z dne 20. 5. 2009.
3. Začasno zadržanje iz prejšnje točke začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Ministrstvu za notranje zadeve.
Obrazložitev
A.
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je na podlagi druge alineje prvega odstavka 52. člena v zvezi s prvo alinejo 53. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07 – v nadaljevanju ZMZ) zavrnilo prošnje pritožnikov za priznanje mednarodne zaščite. Hkrati je odločilo, da morajo pritožniki v sedmih dneh po pravnomočnosti odločbe zapustiti Republiko Slovenijo. Svojo odločitev je oprlo na oceno, da ni podana splošna verodostojnost pritožnikov. Upravno sodišče je ugodilo tožbi pritožnikov in izpodbijano odločbo MNZ odpravilo ter zadevo vrnilo MNZ v nov postopek. Ocenilo je, da ugotovitve MNZ ne zadoščajo za sprejeto dokazno oceno o splošni neverodostojnosti pritožnikov. Zoper sodbo Upravnega sodišča je MNZ vložilo pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče ugodilo in spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je pritrdilo oceni MNZ, da se odrasla pritožnika nista dovolj potrudila za to, da bi svoje izjave podkrepila z dokazi in izkazala svojo splošno verodostojnost. Ker je po oceni Vrhovnega sodišča MNZ utemeljeno presodilo, da pritožnika nista izkazala splošne verodostojnosti, mu glede na četrti odstavek 22. člena ZMZ ni bilo treba preverjati informacij o izvorni državi pritožnikov.
2. Pritožniki zatrjujejo, da jim je z izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča kršena pravica iz 22. člena Ustave. Opozarjajo na nejasnost in medsebojno nasprotje razlogov o enem od odločilnih dejstev v postopku, tj. državljanstvu pritožnikov. MNZ naj bi v svoji odločbi ugotovilo, da sta odrasla pritožnika kitajska državljana. Vrhovno sodišče pa naj bi štelo, da je MNZ na podlagi preučene zakonodaje in prakse (zgolj) domnevalo, da gre najverjetneje za kitajska državljana. Po mnenju pritožnikov gre za očitno napačno (protispisno) ugotovitev. Če bi ta ugotovitev držala, bi moralo Vrhovno sodišče odločbo MNZ odpraviti, ker ni odgovorila na bistveno vprašanje, ki v postopku ne more ostati odprto, tj. vprašanje državljanstva pritožnikov. Zatrjevano kršitev pravice iz 22. člena Ustave pritožniki vidijo tudi v tem, da je Vrhovno sodišče očitek o nejasnem napotilu Upravnega sodišča v zvezi s ponovnim ugotavljanjem državljanstva pritožnikov dobesedno prepisalo iz pritožbe MNZ, ne da bi preverilo, ali je ta očitek utemeljen. Sicer pa naj bi Vrhovno sodišče spremenilo prvostopenjsko sodbo, ne da bi pri tem spremenilo ključne ugotovitve sodišča prve stopnje. Pritožniki očitajo Vrhovnemu sodišču, da svoje ocene ni utemeljilo oziroma ustrezno obrazložilo, s tem pa je kršilo pravico do ustrezno obrazložene sodbe, ki izhaja iz 22. člena Ustave. Nasprotujejo temu, da je sodišče avtomatično štelo vse njihove navedbe za neverodostojne. S tem naj bi pritožnike prikrajšalo za pošteno odločanje in zakonit postopek. Pritožniki nadalje opozarjajo, da z odločbo MNZ ni bilo odločeno o priznanju subsidiarne oblike zaščite, kar je eden od obveznih elementov odločanja o priznanju mednarodne zaščite. Zatrjujejo tudi kršitev pravice do azila kot pravice, ki naj bi izhajala iz Konvencije o statusu beguncev in Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Ženevska konvencija) oziroma iz 35. člena Ustave. Pritožniki menijo, da bi jih moralo MNZ obravnavati kot prosilce
sur place
– torej kot prosilce, ki jim preganjanje grozi v matični državi Kitajski, iz D. pa so pobegnili iz strahu, da bi bili vrnjeni na Kitajsko. V tem delu pritožniki sodišču očitajo zmotno uporabo materialnega prava, zaradi katere naj bi bila neposredno prizadeta pravica do azila iz Ženevske konvencije oziroma iz 35. člena Ustave. Pritožniki poudarjajo, da ta zadeva odpira vrsto pomembnih pravnih vprašanj, ki niso pomembna le za konkreten primer, temveč tudi za druge primere, v katerih bi prišlo do uporabe 21., 22. in 26. člena ZMZ. Predlagajo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost navedenih zakonskih določb. Predlagajo tudi začasno zadržanje izvršitve izpodbijane odločitve.
B.
3. Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile z izpodbijano sodno odločbo kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine pritožnikov.
4. Če je ustavna pritožba sprejeta v obravnavo, lahko po 58. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) senat ali Ustavno sodišče na nejavni seji zadrži izvršitev posamičnega akta, ki se z ustavno pritožbo izpodbija, če bi z izvršitvijo lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Odločba MNZ o zavrnitvi prošenj za priznanje mednarodne zaščite je z odločitvijo Vrhovnega sodišča postala pravnomočna. Glede na to bi lahko prišlo do izvršitve te odločbe, ki v 2. točki izreka določa, da morajo pritožniki zapustiti Republiko Slovenijo v sedmih dneh po pravnomočnosti odločbe. To pomeni, da bi bili lahko pritožniki prisilno odstranjeni z ozemlja Republike Slovenije, še preden bi Ustavno sodišče odločilo o njihovi ustavni pritožbi in s tem o morebitni kršitvi človekovih pravic. Z izvršitvijo navedene pravnomočne odločbe MNZ bi torej lahko pritožnikom nastale nepopravljive posledice. Zato je senat Ustavnega sodišča na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS določil način izvršitve svoje odločitve. Določil je, da se izvršitev odločbe MNZ do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži (2. točka izreka).
C.
5. Senat je sprejel ta sklep na podlagi drugega odstavka 55.b člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi:  predsednik senata mag. Miroslav Mozetič ter članici mag. Marta Klampfer in Jasna Pogačar. Sklep je sprejel soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik senata
U-I-292/09-9
Up-1427/09-16
20. 10. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., oba D., ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, ter E. F. in G. H., ki ju po pooblastilu njunih zakonitih zastopnikov A. B. in C. Č. zastopa mag. Matevž Krivic, na seji 20. oktobra 2011
odločilo:
1. Tretji odstavek 22. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) se razveljavi.
2. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 425/2009 z dne 7. 10. 2009 se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena in 26. člena Zakona o mednarodni zaščiti se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je na podlagi druge alineje prvega odstavka 52. člena v zvezi s prvo alinejo 53. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) zavrnilo prošnje pritožnikov za priznanje mednarodne zaščite. Hkrati je odločilo, da morajo pritožniki v sedmih dneh po pravnomočnosti odločbe zapustiti Republiko Slovenijo. Ker pritožniki v postopku niso predložili nobenih dokazov (niti osebnih dokumentov, s katerimi bi izkazali svojo identiteto), temveč so prošnje utemeljevali zgolj s svojimi izjavami, je MNZ opravilo presojo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZMZ. V okviru te presoje je večino izjav, s katerimi sta odrasla pritožnika utemeljevala prošnje za mednarodno zaščito, ocenilo kot neprepričljive oziroma malo verjetne. Na podlagi celovite ocene vseh izjav ter ravnanja pritožnikov v postopku je MNZ sprejelo oceno, da ni podana njihova splošna verodostojnost. Upravno sodišče je ugodilo tožbi pritožnikov in izpodbijano odločbo MNZ odpravilo ter zadevo vrnilo MNZ v nov postopek. Ocenilo je, da ugotovitve MNZ ne zadoščajo za sprejeto dokazno oceno o splošni neverodostojnosti pritožnikov. Zoper sodbo Upravnega sodišča je MNZ vložilo pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče ugodilo in spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je pritrdilo oceni MNZ, da se odrasla pritožnika nista dovolj potrudila za to, da bi svoje izjave podkrepila z dokazi in izkazala svojo splošno verodostojnost. Ker je po oceni Vrhovnega sodišča MNZ utemeljeno presodilo, da pritožnika nista izkazala splošne verodostojnosti, mu glede na četrti odstavek 22. člena ZMZ ni bilo treba preverjati informacij o izvorni državi.
2. Pritožniki zatrjujejo, da so jim z izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča kršene pravice iz 22. člena Ustave. Poudarjajo, da so v sodbi navedeni razlogi o enem od odločilnih dejstev (tj. državljanstvu pritožnikov) nejasni in med seboj v nasprotju oziroma protispisni. MNZ naj bi v svoji odločbi jasno ugotovilo, da so pritožniki kitajski državljani. Vrhovno sodišče pa naj bi s svojo ugotovitvijo, da je MNZ na podlagi preučene zakonodaje in prakse zgolj domnevalo, da gre najverjetneje za kitajske državljane, povzročilo nejasnost. Po mnenju pritožnikov gre za očitno napačno (protispisno) ugotovitev. Zatrjevano kršitev pravice iz 22. člena Ustave pritožniki vidijo tudi v navajanju neresničnih in protispisnih razlogov za sprejeto odločitev v 16. in 17. točki obrazložitve sodbe. Odločba MNZ je po mnenju pritožnikov nezakonita, saj MNZ v njej ni presojalo pogojev za priznanje subsidiarne oblike zaščite (kot obveznega elementa presoje v postopku za priznanje mednarodne zaščite), temveč je zgolj hipotetično (podrejeno) navedlo, da v primeru, če so pritožniki brez državljanstva, na Kitajsko sploh ne morejo biti vrnjeni, "s čimer pa odpade možnost priznanja subsidiarne zaščite". Pritožniki nadalje opozarjajo na neobrazloženost sodbe Vrhovnega sodišča v delu, ki se nanaša na zatrjevano nedopustnost uporabe četrtega odstavka 22. člena ZMZ. V zvezi s tem naj bi sodba Upravnega sodišča vsebovala zelo podrobno obrazložitev, Vrhovno sodišče pa svojega stališča, ki je bilo drugačno od stališča prvostopenjskega sodišča, ni utemeljilo. Pritožniki zatrjujejo tudi kršitev pravice do azila kot pravice, ki naj bi izhajala iz Konvencije o statusu beguncev in Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Ženevska konvencija) oziroma iz 35. člena Ustave. Menijo, da bi jih moralo MNZ obravnavati kot prosilce
sur place
– torej kot prosilce, ki jim preganjanje grozi v matični državi Kitajski, iz D. pa so pobegnili iz strahu, da bi bili vrnjeni na Kitajsko. V tem delu pritožniki sodišču očitajo zmotno uporabo materialnega prava, zaradi katere naj bi bila neposredno kršena pravica do azila iz Ženevske konvencije oziroma iz 35. člena Ustave.
3. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-1427/09 z dne 8. 1. 2010 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev odločbe MNZ. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče. Na podlagi prvega odstavka 56. člena ZUstS je sklep o sprejemu in ustavno pritožbo poslalo MNZ.
4. MNZ v vlogi z dne 27. 1. 2010 predlaga zavrnitev ustavne pritožbe. Očitek pritožnikov o nejasnosti glede državljanstva pritožnikov, ki naj bi jo povzročila sodba Vrhovnega sodišča, je po oceni MNZ neutemeljen. Po stališču MNZ je iz celotnega konteksta jasno, da gre v delu, v katerem je Vrhovno sodišče zapisalo, da je MNZ zgolj "domnevalo", da sta odrasla pritožnika najverjetneje kitajska državljana, za nerodno formulacijo in ne za prepričanje Vrhovnega sodišča. MNZ poudarja, da je v svoji odločbi ugotovilo, da so prosilci kitajski državljani. Zavrača očitke, da naj bi pritožnike ob presoji pogojev za pridobitev statusa beguncev štelo kot kitajske državljane, v okviru presoje subsidiarne oblike zaščite pa kot osebe brez državljanstva. V zvezi z očitkom o nezakonitosti odločbe, ki naj ne bi vsebovala presoje pogojev za pridobitev statusa subsidiarne zaščite, MNZ poudarja, da verodostojnosti pritožnikov ni mogoče ločeno obravnavati, ko gre za priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite, saj se o tem odloča v enotnem postopku. Zato ne drži trditev, da MNZ ni odločilo glede obeh statusov. Kot poudarja MNZ, ocene o splošni neverodostojnosti pritožnikov ni sprejelo zgolj na podlagi ene izjave ali le nekaterih izjav, temveč je upoštevalo večino izjav ter ravnanje pritožnikov v postopku. Navedbe pritožnikov glede državljanstva so bile le del ocene verodostojnosti, pri čemer je bilo za oceno njunih izjav bistveno, da na osebnem razgovoru nista izpovedala vsega, kar sta vedela glede njunega državljanstva.
5. Ustavno sodišče je pritožnike seznanilo s stališči MNZ glede očitkov iz ustavne pritožbe. V vlogi z dne 9. 7. 2010 pritožniki vztrajajo pri navedbah in predlogih, ki so jih podali v ustavni pritožbi. Opozarjajo na nevzdržnost stališča, po katerem "zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito ne pomeni avtomatsko prisilne odstranitve v izvorno državo, kar posledično pomeni, da z zavrnitvijo prošnje ne pride do kršitve načela
non-refoulment
, na kar mora država paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar ji v postopku priznanja mednarodne zaščite ob ugotovljeni splošni neverodostojnosti ni treba preverjati informacij o izvorni državi". Menijo, da se pri odločanju o mednarodni zaščiti temu vprašanju ni dopustno izogniti.
6. Pritožniki so vložili tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena, četrtega odstavka 22. člena ter 26. člena ZMZ. Zatrjevano protiustavnost pete alineje tretjega odstavka 21. člena ZMZ pritožniki utemeljujejo s trditvijo, da je pojem splošne verodostojnosti prosilca sam po sebi "v globokem nasprotju s temeljnimi človekovimi pravicami, še zlasti s pravico do človekovega dostojanstva, pa tudi s pravico do poštenega sojenja ali upravnega odločanja". Po njihovem mnenju je protiustaven tudi četrti odstavek 22. člena ZMZ, ki pristojnemu organu dopušča, da ne upošteva informacij o izvorni državi, če ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca. Pritožniki so prepričani, da ta člen nasprotuje načelu nevračanja (
non-refoulment
) kot enemu od temeljnih načel Ženevske konvencije. Četudi pride do nejasnosti in protislovij v izjavah prosilca, po mnenju pritožnikov to ne more biti dopusten razlog za to, da pristojnemu organu ni treba preverjati informacij o izvorni državi. Pritožniki opozarjajo tudi na notranje protislovje določb ZMZ, ki na več mestih predvideva primerjanje vsebine izjav prosilca z informacijami o izvorni državi (prim. tretja alineja tretjega odstavka 21. člena ZMZ in četrta alineja prvega odstavka 55. člena ZMZ). Zato je četrti odstavek 22. člena ZMZ po njihovem mnenju tudi v nasprotju s temeljnimi načeli pravne države, iz katerih izhaja zahteva po jasnosti in neprotislovnosti zakonov. Pritožniki zatrjujejo tudi neskladje 26. člena ZMZ z Ženevsko konvencijo. Po tej konvenciji prosilcem za mednarodno zaščito ni treba dokazovati, da so bili že preganjani, temveč morajo izkazati "utemeljen strah pred preganjanjem". Ker 26. člen ZMZ govori o "dejanjih preganjanja", naj bi se na podlagi te določbe ustvarilo pravno zgrešeno pojmovanje tega standarda v upravni in sodni praksi.
7. Ustavno sodišče je pobudo poslalo Državnemu zboru Republike Slovenije, ki nanjo ni odgovoril.
8. V vlogi z dne 23. 2. 2010 so pritožniki pobudo dopolnili z argumentacijo iz tožbe v zadevi
Tenzin
, ki naj bi jo obravnavalo Upravno sodišče in v kateri naj bi bil podan predlog za sprožitev postopka za oceno ustavnosti celotnega tretjega odstavka 21. člena ZMZ. Zatrjujejo, da je ta zakonska določba kot celota v hudem nasprotju z Direktivo Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304, 30. 9. 2004, str. 12–23 – v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva), posledično pa tudi v neskladju s 3.a členom Ustave.
B. – I.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 22. člena ZMZ
9. Pritožniki so vložili ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča (s katero je to sodišče spremenilo sodbo Upravnega sodišča in zavrnilo tožbo, vloženo zoper odločbo MNZ), ki med drugim temelji na stališču, da v skladu s četrtim odstavkom 22. člena ZMZ pristojnemu organu ni bilo treba upoštevati informacij o  izvorni državi pritožnikov, ker ni bila ugotovljena njihova splošna verodostojnost. Po oceni Ustavnega sodišča pritožniki izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti navedene zakonske določbe. Ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna tudi od odločitve o pobudi, je moralo Ustavno sodišče najprej odločiti o njej.
10. Po drugem odstavku 22. člena ZMZ pristojni organ v postopku preverja izjave prosilca v povezavi z informacijami o izvorni državi iz osme in devete alineje 23. člena ZMZ (tj. splošne informacije o izvorni državi, zlasti o družbenopolitični situaciji in sprejeti zakonodaji, ter specifične informacije o izvorni državi, ki so podrobne, poglobljene in povezane izključno s konkretnim primerom, lahko pa vključujejo tudi način izvajanja zakonov in drugih predpisov izvorne države). Izpodbijani četrti odstavek 22. člena ZMZ pa je določal: "Če ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca, pristojni organ ne upošteva informacij o izvorni državi iz prejšnjega odstavka." Ob sprejemu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 99/10 – v nadaljevanju ZMZ-B) je zakonodajalec vsebino izpodbijanega četrtega odstavka 22. člena ZMZ prenesel v tretji odstavek istega člena zakona. Ker gre zgolj za spremembo pri oštevilčenju člena, vsebina izpodbijane zakonske določbe pa ni bila spremenjena, je Ustavno sodišče očitke pobudnikov presojalo v okviru tretjega odstavka 22. člena ZMZ.
11. Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijana zakonska določba nasprotuje načelu nevračanja (
non-refoulment
) kot enemu od temeljnih načel Ženevske konvencije. Morebitne nejasnosti in protislovja v izjavah prosilca po njihovem mnenju ne morejo biti dopusten razlog za to, da pristojnemu organu ni treba upoštevati informacij o izvorni državi.
12. Načelo nevračanja
oseb v države, v katerih jim preti določena nevarnost, preganjanje ali je na drug način ogroženo njihovo življenje, osebna integriteta ali svoboda, je splošno priznano mednarodno načelo.[1] Obveznost spoštovanja tega načela izhaja iz prvega odstavka 33. člena Ženevske konvencije in prvega odstavka 3. člena Konvencije proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/93 – v nadaljevanju MKPM).[2] Po vsebini ta obveznost izhaja tudi iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), ki prepoveduje mučenje ter nečloveško in ponižujoče ravnanje ali kaznovanje. Pri presoji azilnih zadev z vidika 3. člena EKČP je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) izoblikovalo stališče, da je prepovedana izročitev posameznika drugi državi, kadar so izkazani tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.[3] Kvalifikacijska direktiva v prvem odstavku 21. člena določa, da države članice spoštujejo načelo nevračanja skladno s svojimi mednarodnimi obveznostmi.
13. Ustavno sodišče je temeljna izhodišča, ki jih je treba upoštevati pri odločanju o azilih in izročitvi posameznikov drugi državi oziroma njihovem izgonu, opredelilo v odločbi št. Up-78/00 z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 295). Presojo okoliščin, povezanih z načelom nevračanja, je umestilo v 18. člen Ustave (prepoved mučenja). Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča ta člen prepoveduje, da bi bila oseba, glede katere obstaja realna nevarnost, da bo v primeru vrnitve v izvorno državo izpostavljena nečloveškemu ravnanju, izročena tej državi oziroma vanjo izgnana. Pri tem se je oprlo tudi na stališča ESČP v zvezi z vsebino 3. člena EKČP. Ker pravnomočna zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito pomeni, da je prosilec lahko prisilno odstranjen v državo, iz katere je prišel, mora po stališču Ustavnega sodišča zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito vsebovati tudi presojo, da prisilna odstranitev ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali svobode ter da prosilec v tej državi ne bo izpostavljen mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju ali kaznovanju.[4] V ustavnosodni presoji je bilo sprejeto tudi stališče, da je pravica iz 18. člena Ustave absolutne narave, kar pomeni, da je ni mogoče omejiti niti na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave.[5]
14. Zahteve, ki izhajajo iz navedenih mednarodnopravnih instrumentov ter 18. člena Ustave, zavezujejo zakonodajalca, ko ureja postopek za priznanje mednarodne zaščite. Postopek obravnave prošenj za mednarodno zaščito mora biti zasnovan tako, da je prosilcem zagotovljeno spoštovanje jamstev iz 18. člena Ustave. To zlasti vključuje možnost presoje vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na oceno pristojnega organa, da vrnitev prosilca v izvorno državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali svobode oziroma izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju. Glede na to je treba presoditi, ali izpodbijana zakonska določba, ki dopušča, da pristojni organ v primeru ugotovitve splošne neverodostojnosti prosilca ne upošteva informacij o izvorni državi, posega v 18. člen Ustave.
15. Izpodbijani tretji (prej četrti) odstavek 22. člena ZMZ je umeščen v III. poglavje ZMZ, ki ureja ugotavljanje pogojev za mednarodno zaščito. V 21. členu tega zakona je zakonodajalec opredelil dolžnosti prosilca glede utemeljitve prošnje (t. i. subjektivni element), v 22. členu pa preverjanje pristojnega organa (t. i. objektivni element). Obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito torej poteka ob upoštevanju dveh temeljnih elementov: subjektivnega elementa, v okviru katerega je prosilec dolžan navesti vsa dejstva in okoliščine, ki utemeljujejo njegov strah pred preganjanjem ali resno škodo, ter predložiti vso dokumentacijo in vse razpoložljive dokaze, s katerimi utemeljuje svojo prošnjo, ter objektivnega elementa, v okviru katerega pristojni organ izjave prosilca preverja z vidika objektivnih dejstev in informacij o izvorni državi.[6] Za primere, ko prosilci ne morejo predložiti nobenih dokazov, temveč svojo prošnjo utemeljujejo zgolj s svojimi izjavami, je zakonodajalec v tretjem odstavku 21. člena ZMZ opredelil posebne pogoje presoje.[7]
16. Ureditev ZMZ temelji na načelu, po katerem je dolžan prošnjo za mednarodno zaščito utemeljiti prosilec.[8] Z ustavnopravnega vidika dolžnost sodelovanja prosilca pri utemeljevanju prošnje sama po sebi ni sporna. Če naj bodo jamstva iz 18. člena Ustave dejansko zagotovljena, pa prosilcu ne sme biti naloženo pretežko breme dokazovanja ogroženosti. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-78/00, je po naravi stvari prizadeta oseba tista, ki mora zatrjevati okoliščine, da je ogrožena. Pristojni organ mora v postopku presoditi, (1) ali so okoliščine, zaradi katerih prizadeta oseba prosi za mednarodno zaščito, take, da se lahko čuti ogrožena in (2) ali je tak strah objektivno utemeljen. Pri presoji o obstoju prvega elementa mora upoštevati navedbe prizadete osebe v celoti in morebitne druge dokaze ter narediti zanesljivo oceno o verodostojnosti teh navedb. V presojo o obstoju drugega elementa mora vključiti oceno stanja v državi, v katero bi se prosilec v primeru zavrnilne odločbe moral vrniti.[9] Iz ustavnosodne presoje izhaja tudi stališče, da pristojni organ kot enega od pogojev presoje lahko upošteva splošno verodostojnost prosilca.[10] Pristojni organ mora v vsakem posamičnem postopku, v katerem odloča o prošnji za mednarodno zaščito, s pomočjo metod razlage ta nedoločni pravni pojem napolniti z vsebino ter nato ugotoviti, ali v konkretni zadevi obstajajo okoliščine, ki ustrezajo navedenemu pojmu. Ugotovitev splošne verodostojnosti mora biti vselej rezultat celovite presoje izjav in ravnanja prosilca pred in med postopkom za pridobitev mednarodne zaščite.[11]
17. Podobne zahteve izhajajo iz stališč ESČP, sprejetih v okviru 3. člena EKČP. Tudi ESČP poudarja, da je dolžnost prosilca, da v največjem možnem obsegu zagotovi gradivo in informacije, ki pristojnim nacionalnim organom, pa tudi sodišču omogočajo oceno tveganja, ki bi mu bil izpostavljen ob odstranitvi v izvorno državo.[12] Če je treba, ESČP posamezne podatke pridobi tudi samo (
proprio motu
). V vsakem posameznem primeru se osredotoči na presojo predvidljivih posledic v primeru vrnitve prosilca v izvorno državo, in sicer tako z vidika splošnega položaja v izvorni državi kot tudi z vidika osebnih okoliščin prosilca. Odgovornost držav pogodbenic v okviru 3. člena EKČP je v tem, da posameznika ne izpostavijo mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju. Zato se obstoj tveganja primarno ocenjuje glede na dejstva, ki so bila znana oziroma bi morala biti znana državi pogodbenici v času izgona oziroma izročitve prosilca.[13] Za odločanje ESČP pa so pomembni tudi aktualni podatki o stanju v državi v času odločanja sodišča, ki so pridobljeni po sprejemu končne odločitve nacionalnih organov.[14] ESČP te podatke praviloma črpa iz poročil mednarodnih organizacij o splošnem stanju v državi, kateri naj bi bil prosilec izročen. Vendar ugotovitev, da v posamezni državi prihaja do resnih kršitev človekovih pravic, sama po sebi ne zadošča za ugoditev pritožbi. ESČP namreč vselej presoja, ali je osebna situacija pritožnika takšna, da bi bila njegova izročitev v izvorno državo v nasprotju s 3. členom EKČP. Pri tem ocenjuje tudi splošno verodostojnost izjav prosilca, podanih pred nacionalnimi organi in v postopku pred ESČP.[15] Po stališču ESČP je treba zaradi specifičnega položaja, v katerem se pogosto znajdejo prosilci, spoštovati načelo, da se v dvomu odloči v korist prosilca. Vendar mora prosilec v primeru, če glede na razpoložljive informacije obstaja resen dvom v verjetnost njegovih izjav, podati zadovoljivo razlago glede ugotovljenih neskladij.[16]
18. Navedeno kaže, da se glede na zahteve, ki izhajajo iz 18. člena Ustave in mednarodnopravnih instrumentov, v postopku obravnave prošenj za mednarodno zaščito ni mogoče izogniti presoji okoliščin, ki so pomembne z vidika spoštovanja načela nevračanja. Izjave prosilca glede nevarnosti, da bi bil v primeru vrnitve v izvorno državo izpostavljen mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju, je po naravi stvari mogoče preveriti le tako, da pristojni organ v presojo vključi tudi podatke o stanju v državi, v katero bi se prosilec v primeru zavrnilne odločbe moral vrniti. Obseg ugotavljanja teh dejstev in informacij je v prvi vrsti odvisen od navedb in izjav prosilca glede subjektivne ogroženosti. Vendar mora pristojni organ tudi sam zbrati vse potrebne podatke in ni vezan samo na navedbe ali predložene dokaze prosilca.[17] Po oceni Ustavnega sodišča je zakonodajalec s tem, ko je dopustil, da pristojni organ ne upošteva informacij o izvorni državi, če ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca, posegel v pravico iz 18. člena Ustave. Izpodbijana zakonska določba po presoji Ustavnega sodišča dopušča, da pristojni organ zavrne prošnjo za mednarodno zaščito, ne da bi upošteval vse okoliščine, ki bi lahko vplivale na oceno, ali obstajajo tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo prosilcu v primeru prisilne odstranitve kršen 18. člen Ustave. Upoštevajoč stališče, da je pravica iz 18. člena Ustave absolutne narave, kar pomeni, da je ni mogoče omejiti niti na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave, Ustavno sodišče ocenjuje, da navedeni poseg ni dopusten. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo tretji odstavek 22. člena ZMZ (1. točka izreka).
B. – II.
Odločitev o ustavni pritožbi
19. Ker izpodbijana odločitev Vrhovnega sodišča temelji na določbi ZMZ, za katero je Ustavno sodišče presodilo, da ni v skladu z 18. členom Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavni pritožbi, razveljavilo izpodbijano sodbo ter zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje (2. točka izreka). V ponovljenem postopku Vrhovno sodišče svoje odločitve ne bo smelo opreti na razveljavljeno zakonsko določbo.[18]
20. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo že zaradi kršitve 18. člena Ustave, se v druge zatrjevane kršitve človekovih pravic ni spuščalo.
B. – III.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena in 26. člena ZMZ
21. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-55/09, Up-257/09 z dne 26. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 14/11) obrazložilo, kaj mora na podlagi drugega odstavka 24.b člena ZUstS vsebovati pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa.
22. Ker pobuda v delu, v katerem predlaga oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena ZMZ, ne izpolnjuje navedenih zakonskih pogojev, jo je Ustavno sodišče zavrglo (3. točka izreka), ne da bi pritožnike pozvalo k njeni dopolnitvi.
23. Ker pritožnikom prošnje za mednarodno zaščito niso bile zavrnjene na podlagi presoje okoliščin iz 26. člena ZMZ, ki določa lastnosti dejanj preganjanj, pritožniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti te zakonske določbe. Zato je Ustavno sodišče njihovo pobudo tudi v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
24. Dopolnitve pobude, ki so jo pritožniki vložili 23. 2. 2010, Ustavno sodišče ni štelo kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti celotnega tretjega odstavka 21. člena ZMZ. Ustavno sodišče bi lahko na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS sámo začelo postopek za oceno ustavnosti te zakonske določbe, če bi ocenilo, da je to potrebno zaradi odločitve o ustavni pritožbi.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena, prvega odstavka 59. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Klampfer. Sodnica Jadek Pensa je dala pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] S. Rakočević, Nekatera pravna vprašanja glede priznavanja statusa begunca in načelo nevračanja (non-refoulment), Pravnik, let. 55, št. 6–8 (2000), str. 468.
[2] Po prvem odstavku 33. člena Ženevske konvencije sta prepovedana izgon ali prisilna vrnitev begunca na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja. Tudi prvi odstavek 3. člena MKPM izrecno prepoveduje pregon, izgon oziroma izročitev osebe drugi državi, če so resni razlogi za sum, da utegne biti mučena. V skladu z drugim odstavkom 3. člena MKPM se pri tem upoštevajo vse relevantne okoliščine, med drugim tudi to, ali obstaja v zadevni državi vrsta sistematičnih resnih, očitnih ali množičnih kršitev človekovih pravic.
[3] Prim. odločitve ESČP v zadevah
Soering proti Združenemu kraljestvu
(sodba z dne 7. 7. 1989),
Vilvarajah in drugi proti Združenemu kraljestvu
(sodba z dne 30. 10. 1991),
Ahmed proti Avstriji
(sodba z dne 17. 12. 1996),
Salah Sheekh proti Nizozemski
(sodba z dne 11. 1. 2007),
Saadi proti Italiji
(sodba z dne 28. 2. 2008).
[4] Prim. odločbo št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 134/06, in OdlUS XV, 83) in odločbo št. Up-763/09 z dne 17. 9. 2009 (Uradni list RS, št. 80/09).
[5] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-238/06, 14. točka obrazložitve.
[6] Prim. tudi R. Thomas, Assessing the Credibility of Asylum Claims: EU and UK Approaches Examined, European Journal of Migration and Law, let. 8, št. 1 (2006), str. 79–96. Kot izhaja iz članka, se v okviru subjektivnega elementa ugotavlja obstoj subjektivnega strahu prosilca pred preganjanjem, v okviru objektivnega elementa pa preveri, ali so podani utemeljeni razlogi za sklep, da je subjektivni strah prosilca pred preganjanjem objektivno utemeljen.
[7] Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZMZ pristojni organ pri presoji upošteva naslednje pogoje:
– da se je prosilec kar najbolj potrudil za utemeljitev svoje prošnje;
– da je podal utemeljene razloge, zakaj ni mogel predložiti dokazov;
– da so njegove izjave skladne in verjetne ter ne nasprotujejo dostopnim specifičnim in splošnim informacijam, povezanim z njegovim primerom;
– da je zaprosil za mednarodno zaščito, kakor hitro je bilo to mogoče, razen če lahko izkaže utemeljen razlog, zakaj tega ni storil;
– da je bila ugotovljena njegova splošna verodostojnost.
[8] Republika Slovenija je v ZMZ sprejela možnost, ki jo državam članicam daje prvi stavek prvega odstavka 4. člena Kvalifikacijske direktive, in sicer, da prosilcem naložijo dolžnost, da v najkrajšem možnem času predložijo vse potrebne elemente za utemeljitev prošnje za mednarodno zaščito (t. i. dolžnost substanciranja prošnje za mednarodno zaščito). Za države članice, ki uporabljajo to načelo, je obvezna tudi uporaba petega odstavka 4. člena Kvalifikacijske direktive. To določbo Kvalifikacijske direktive je zakonodajalec prenesel v tretji odstavek 21. člena ZMZ. Podrobneje o vsebini 4. člena Kvalifikacijske direktive glej K. Hailbronner (ur.), EU Immigration and Asylum Law, Commentary on EU Regulations and Directives, Verlag C. H. Beck oHG, München 2010, str. 1024 in nasl.
[9] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-78/00.
[10] Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1970/08 z dne 2. 4. 2009 (Uradni list RS, št. 36/09) in št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09).
[11] Glej tudi R. Thomas, cit. delo, str. 81. Avtor opredeljuje tri temeljne kriterije za oceno verodostojnosti prosilca: (1) notranja neskladja v pripovedi prosilca, ugotovljena bodisi znotraj istega razgovora ali pisne izjave bodisi ob primerjanju prosilčevih izjav po posameznih fazah postopka ali ob primerjanju izjav dveh ali več prosilcev, ki jih vežejo skupne okoliščine; (2) zunanja neskladja, ugotovljena ob primerjavi prosilčevih izjav z objektivnimi informacijami o stanju v izvorni državi; (3) kriterij verjetnosti obstoja dogodkov, kot jih opisuje prosilec. Avtor poudarja, da je organ odločanja v azilnih zadevah v specifičnem položaju, saj ima pred seboj zgolj izpoved prosilca, ki jo lahko preveri le tako, da jo primerja z objektivnimi podatki o stanju v izvorni državi (drugače kot npr. v pravdnem postopku, ko stranki zatrjujeta vsaka svoje videnje istih dogodkov in sodišče po izvedenem dokaznem postopku odloči v korist ene ali druge).
[12] Prim. sodbo ESČP v zadevi
Said proti Nizozemski
z dne 5. 7. 2005.
[13] Prim. sodbo ESČP v zadevi
Vilvarajah in drugi proti Združenemu kraljestvu
, 107. točka obrazložitve.
[14] Prim. sodbo ESČP v zadevi
Chahal proti Združenemu kraljestvu
z dne 15. 11. 1996.
[15] Prim. sklep ESČP v zadevi
Nasimi proti Švedski
z dne 16. 3. 2004.
[16] Prim. sklepe ESČP v zadevah
Collins in Akaziebie proti Švedski
z dne 8. 3. 2007,
Nasimi proti Švedski
in
S. M. proti Švedski
z dne 10. 2. 2009.
[17]  Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-763/09, 6. točka obrazložitve.
[18] V skladu s prvim odstavkom 99. člena ZMZ-B se postopki, začeti po Zakonu o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07 in 58/09 – ZMZ) nadaljujejo in končajo po določbah tega zakona.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa
V pritrdilnem ločenem mnenju želim podati razloge, (1) da Ustavno sodišče ni prezrlo, da iz drugega odstavka 1. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZMZ) izhaja ugotovitev, da je ta zakon v skladu z več direktivami, (2) da ta ugotovitev ne drži, kolikor se nanaša na razveljavljeni tretji odstavek 22. člena ZMZ, ter (3) da se zato pred presojo o (ne)ustavnosti te določbe ZMZ ni izpostavila potreba po razmisleku o učinku tretjega odstavka 3.a člena Ustave.
1. Direktiva je za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči (tretji odstavek 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, UL C 83, 30. 3. 2010 – prečiščena različica – v nadaljevanju PDEU). Nacionalnim organom ista določba PDEU prepušča izbiro oblike in metod za uveljavitev direktive. Pri tem pa je jasno, (i) da mora biti implementacija direktive glede cilja, ki ga zasleduje, v nacionalni pravni red opravljena s prisilnimi predpisi v splošno zavezujočih aktih, (ii) na način, ki bo omogočal harmonizacijo določenega segmenta pravnega reda na področju Evropske unije (v nadaljevanju EU). Ti dve zahtevi sta nujni predpostavki za izgradnjo skladnega pravnega sistema EU v državah članicah, ki ga uvaja določena direktiva.
2. Osnova za uporabo in razlago (na primer) zakonov, s katerimi je država članica izpolnila dolžnost implementacije direktive v domači pravni red, v posamičnih primerih je konkretno besedilo teh zakonov. Vsakršno popravljanje besedila direktiv ob implementaciji zato prinaša podlago za različno razumevanje in s tem nevarnost, da cilji, ki jih direktiva zasleduje in ki so bili ravno namen harmonizacije, ne bodo doseženi.[1] Smiselno enako velja (i) za dodajanje besedila na temo vsebine, ki je obsežena s cilji direktive, (ii) in za uporabo pravnih pojmov iz implementirane direktive v tako dodanem besedilu.
3. Ob tem velja izpostaviti še, da implementacija direktiv v pravni red držav članic prinaša s seboj nov (širši) pravni kontekst in s tem nov pravni okvir našega mišljenja. Iskanje prav(n)e vsebine besed in z njimi opredeljenih pravnih pojmov v tovrstnih zakonih, terja zato vselej umeščanje v pravni prostor EU. Ker se tudi pri razlagi tovrstnih zakonov šele išče prav(n)i pomen besed, s katerimi so opredeljeni pravni pojmi, se le na tak način lahko zagotavlja eno (in skupno) izhodišče za uporabo prava EU v vseh državah članicah. To je nadaljnja nujna predpostavka za enotno uporabo prava EU v vseh državah članicah, za razlago katerega je pristojno Sodišče EU (267. člen PDEU).
4. To izhodišče mi narekuje, da pri opredeljevanju pomena pojma
"splošne verodostojnosti
prosilca"
izhajam iz vsebine določbe petega odstavka 4. člena Direktive Sveta 2004/83/ES (v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva), ki to besedno zvezo uvaja, ZMZ, s katerim je Republika Slovenija izpolnila dolžnost implementacije te Direktive, pa to besedno zvezo (zato lahko
le
) ponavlja.[2] V obravnavani zadevi je tako po mojem razumevanju pomembna Kvalifikacijska direktiva, katere glavni cilj je bil zagotoviti, da države članice uporabljajo (minimalna)
skupna
merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito.[3]
5. Iz petega odstavka 4. člena Kvalifikacijske direktive izhaja
dolžnost
držav članic, če opredelijo, da mora prosilec sam substancirati svojo prošnjo za mednarodno zaščito (takšen pristop je bil izbran tudi v ZMZ). V takem primeru morajo države članice prosilca te dolžnosti razbremeniti, če so izpolnjeni izčrpno našteti pogoji v točkah (a), (b), (c), (d) in (e).[4] Gre za pravilo o t. i. olajšanju dokaznega bremena (
relaxation of proof
).[5]
6. Implementaciji te dolžnosti držav članic iz Kvalifikacijske direktive je namenjen tretji odstavek 21. člena ZMZ. V tej določbi je enako kot v Kvalifikacijski direktivi z besedno zvezo
"splošna verodostojnost
prosilca"
opredeljen (le) eden izmed pogojev za uporabo pravila o olajšanju dokaznega bremena. Iz tega logično sledi, (1) da je (konkretna) ocena o splošni verodostojnosti prosilca za azil le ena izmed podlag za uporabo pravila o olajšanju dokaznega bremena, (2) ki je prav zato neizogibno vpeta v vsebino tretjega odstavka 21. člena ZMZ na način, da z ostalimi tvori smiselno celoto.
7. Besedilo razveljavljenega tretjega odstavka 22. člena ZMZ je opredeljevalo
predpostavko
za razbremenitev dolžnosti pristojnega organa, da izjave prosilca o ključnih razlogih za prošnjo za mednarodno zaščito preverja v povezavi s splošnimi in specifičnimi informacijami o stanju v izvorni državi iz osme in devete alineje 23. člena ZMZ. To predpostavko je opredeljevalo z besedno zvezo, da
"ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca".
Tovrstna opredelitev se zaradi uporabe besedne zveze
"[…] splošna verodostojnost prosilca"
vsiljuje v kontekst tretjega odstavka 21. člena ZMZ (ki je namenjen implementaciji petega odstavka 4. člena Kvalifikacijske direktive; prim. 6. točko tega mnenja). V tretji alineji tretjega odstavka 21. člena ZMZ pa je (enako kot v (c) točki petega odstavka 4. člena Kvalifikacijske direktive) opredeljena
dolžnost
pristojnega organa, da preverja skladnost in verjetnost izjav prosilca o ključnih razlogih za prošnjo v povezavi z dostopnimi specifičnimi in splošnimi informacijami o stanju varstva človekovih pravic v izvorni državi, povezanimi z njegovim primerom. ZMZ tako na enem mestu (v tretji alineji tretjega odstavka 21. člena) opredeljuje, da je kriterij za oceno prepričljivosti izjav, ki se nanašajo na zatrjevane ključne razloge za prošnjo,
objektiven
(to so dostopne splošne in specifične informacije – prim. drugi odstavek 22. člena ZMZ ter osmo in deveto alinejo 23. člena ZMZ). Na drugem mestu, v razveljavljenem tretjem odstavku 22. člena ZMZ, pa je bil opredeljen drugačen kriterij za preverjanje izjav prosilca o teh ključnih razlogih prošnje, to je ocena pristojnega organa, da
"ni podana splošna verodostojnost
prosilca"
. Tovrstne določbe v Kvalifikacijski direktivi nisem našla.
8. Jasno je, da je razveljavljena določba ZMZ opredeljevala standard za ugotavljanje, katere osebe potrebujejo mednarodno zaščito, na način, ki
ni
ugodnejši za prosilce. Zakonodajalec pri implementaciji zato, kot razumem, ni imel pooblastila za izbiro takšne opredelitve niti v osmi uvodni izjavi niti v 3. členu Kvalifikacijske direktive.[6]
9. Naj sklenem: po mojem prepričanju razveljavljeni tretji odstavek 22. člena ZMZ ni bil niti povzet iz Kvalifikacijske direktive niti zanj ni bilo podlage v tistih določbah omenjene Direktive, ki prepuščajo izbiro ugodnejših standardov državam članicam. Po mojem razumevanju je zato zmotna ugotovitev zakonodajalca v drugem odstavku 1. člena ZMZ, da je ta zakon v tem delu v skladu s Kvalifikacijsko direktivo.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
Opombe:
[1] To je bil tudi eden izmed glavnih argumentov, izraženem v angleški lordski zbornici ob sprejemanju angleškega zakona o blagovnih znamkah, v prid kar največji skladnosti besedila zakona z besedilom Direktive 89/104/EGS in obenem proti sicer tehtnim pomislekom zoper nejasne opredelitve predpostavk za razširjeno varstvo znamke z ugledom v tej Direktivi. Povzeto po Tony Martino, Trademark Dilution, London Press, Oxford 1996, str. 103. Avtor navaja stališče Lorda Strathclyde: "Tudi sam bi se želel izogniti besedilu v predlogu, ki se zdi nasprotujoče in nesmiselno. Zato cenim plemenito željo lordov k izboljšanju besedila. Vendar, kljub temu, da utegnem izzveneti dolgočasno, ne želim tvegati spremembe pomena določb, katerih namen je doseči enoten pomen v vseh državah članicah." (prev. DJP)
[2] Povedano še drugače: po mojem mnenju besedni zvezi
"splošna verodostojnost prosilca"
v ZMZ ni mogoče pripisati obenem dveh pomenov: prvič, pomena, ki izhaja iz konteksta Kvalifikacijske direktive, in drugič, pomena, ki bi ga iskali le v kontekstu domačega prava, ne oziraje se pri tem na pomen, ki ga ima v kontekstu Kvalifikacijske direktive. Če bi dopustili možnost, da ima ista besedna zveza lahko več pravnih pomenov v istem zakonu, bi to, kot razumem, vodilo v hude terminološke zadrege na eni strani, na drugi strani pa bi bilo tako stanje ugodna podlaga za nastanek vsebinskih razlik v posameznih državah članicah na pravnem področju, obseženem s cilji direktive. Zato dvomim, da bi bil takšen pristop lahko sprejemljiv.
[3] Šesta uvodna izjava Direktive 2004/83/ES se v celoti glasi: "Glavni cilj te direktive je po eni strani zagotoviti, da države članice uporabljajo skupna merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito, po drugi strani pa zagotoviti, da je v vseh državah članicah tem osebam na voljo določena minimalna raven ugodnosti."
[4] K. Hailbronner (ur.), EU Immigration and Asylum Law, Commentary on EU Regulations and Directives, Verlag C. H. Beck oHG, München 2010, str. 1031.
[5] Prav tam.
[6] "V sami naravi minimalnih standardov je, da morajo imeti države članice možnost uvesti ali ohraniti ugodnejše določbe za državljane tretjih držav […], kadar takšna prošnja temelji na tem, da je oseba bodisi begunec v smislu člena 1(A) Ženevske konvencije ali oseba, ki potrebuje mednarodno zaščito." Povzeto iz osme uvodne izjave Kvalifikacijske direktive. Možnost uvedbe ali ohranitve ugodnejših standardov za opredelitev osebe kot begunca ali osebe, upravičene do subsidiarne zaščite, in za določitev mednarodne zaščite, kolikor so ti standardi združljivi s Kvalifikacijsko direktivo, je dana državam članicam še izrecno v 3. členu.