U-I-249/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-249/10
Datum odločitve:
15. 3. 2012
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 27/2012 in OdlUS XIX, 34
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2012:U.I.249.10
Akt:
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) (ZSPJS), 1. do 10. odst. 42. čl.

Zakon o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 85/10) (ZSPJS), 2. čl.
Izrek:
Prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) in 2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 85/10), kolikor se nanaša na navedene določbe, so v neskladju z Ustavo. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v dveh letih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Do odprave ugotovljenega neskladja se uporabljajo prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Kolektivna pogodba za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09 in 89/10).
Evidenčni stavek:
Iz svobode delovanja sindikatov (76. člen Ustave) izhaja pravica sindikatov, da se v imenu delavcev, ki se vanje združujejo, s predstavniki delodajalcev prostovoljno avtonomno kolektivno pogajajo in sklepajo kolektivne pogodbe o socialnih in ekonomskih vprašanjih, povezanih z delovnimi razmerji. Svoboda delovanja sindikatov ima vsebinski in postopkovni vidik. Vsebinski vidik opredeljuje, katero tematiko (vsebino) smejo avtonomno s kolektivno pogodbo urejati socialni partnerji. Svoboda delovanja sindikatov pa varuje tudi temeljne postopkovne elemente, kot so svoboda, prostovoljnost in poštenost postopka kolektivnih pogajanj. Samostojna postopkovna prvina svobode delovanja sindikatov je možnost sindikata, da prostovoljno (skladno z lastno voljo) zastopa interese svojih članov pri sklepanju kolektivne pogodbe o vsebini, ki je lahko – čeprav morda ne tudi ustavnopravno nujno – predmet avtonomnega kolektivnega urejanja. Ureditev, ki dopušča sklenitev kolektivne pogodbe kljub nasprotovanju katerega od reprezentativnih sindikatov, ki združuje javne uslužbence, katerih položaj ureja ta kolektivna pogodba, zato posega v prostovoljnost kot element svobode delovanja sindikatov. Tak poseg je nesorazmeren, kadar omogoča sklenitev za vse javne uslužbence zavezujoče kolektivne pogodbe (1) ne glede na to, da takšni sklenitvi nasprotuje reprezentativni sindikat, ki edini združuje javne uslužbence iz posamezne kategorije javnega sektorja, in (2) ne glede na to, da ji nasprotujejo reprezentativni sindikati, v katere je včlanjenih več javnih uslužbencev posamezne kategorije kot v reprezentativne sindikate, ki prav tako zastopajo to kategorijo in podpirajo njeno sklenitev.
Geslo:
1.2.51.3.6 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Reprezentativni sindikat za območje države.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
5.4.11 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svoboda sindikatov (76).
5.3.26 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda združevanja (42).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 15.3, 42.2, 76, 87, Ustava [URS] 
Člen 11, Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin [EKČP]
Člen 6, 6.1, Evropska socialna listina [MESL]
Člen 4, Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja [Konvencija MOD št. 98]
Člen 40.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča z dne 19. 3. 2012 pridruženi zadevi št. U-I-259/10 in U-I-51/11 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Konfederacija sindikatov Slovenije PERGAM, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
11. 11. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29713
Dokument v PDF obliki:
U-I-249-10.pdf
261 KB
Prenesite datoteko
Tiskovno sporočilo k odločbi št  U-I-249-10.pdf
227 KB
Prenesite datoteko
U-I-249-10 LM Pogačar.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-249/10
5. 4. 2012
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-249/10 z dne 15. 3. 2012 odločilo, da so prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in 2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na navedene določbe, v neskladju z Ustavo. Odločitev je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnice Jadek Pensa, Klampfer in Pogačar ter sodnik Petrič. Sodnica Pogačar je dala odklonilno ločeno mnenje.
Ustavno sodišče je presodilo, da izpodbijana zakonska ureditev sklepanja kolektivne pogodbe za javni sektor ni v skladu s sindikalno svobodo iz 76. člena Ustave.
Sindikalna svoboda je v Ustavi Republike Slovenije določena kot človekova pravica, ki varuje tudi svobodno delovanje sindikatov pri sklepanju kolektivnih pogodb oziroma njihovem spreminjanju, za katerega morajo veljati enaka pravila kot za sklepanje. V javnem sektorju je ta svoboda skladno z Ustavo lahko omejena, saj so delovna razmerja lahko podvržena širokemu obsegu enostranskega oblastnega urejanja, zakonodajalec pa lahko časovno omejeno poseže tudi v predmet kolektivnega urejanja, če bi ocenil, da je to primerno, nujno in sorazmerno zaradi ustavno dopustnih razlogov. Ustava torej ne terja nujno možnosti neomejenega kolektivnega dogovarjanja v javnem sektorju, vendar pa mora zakonodajalec, če kolektivno dogovarjanje v javnem sektorju predvidi, upoštevati ustavne zahteve zagotavljanja svobode delovanja sindikatov, ki se nanašajo tudi na postopek sklepanja kolektivnih pogodb.
V primeru izpodbijane ureditve Zakona o sistemu plač v javnem sektorju je zakonodajalec možnost kolektivnega dogovarjanja o plačah vzpostavil in uredil enotno za vse javne uslužbence, ureditvi s kolektivno pogodbo za javni sektor pa je prepustil zavezujoče urejanje pomembnih vprašanj plač vseh javnih uslužbencev in ob tem izključil možnost, da se s kolektivno pogodbo nižje ravni dogovori drugačna ureditev. Zato se varstvo pravice do sindikalne svobode uporablja tudi pri sklepanju kolektivne pogodbe za javni sektor.
Prvini ustavno zagotovljene svobode delovanja sindikatov sta zahtevi po poštenosti postopka kolektivnih pogajanj ter možnost sindikata, da prostovoljno zastopa interese svojih članov pri sklepanju kolektivnih pogodb. Izpodbijana zakonska ureditev pa v to svobodo posega. Ta poseg je nesorazmeren in s tem protiustaven, ker izpodbijana ureditev omogoča sklenitev te kolektivne pogodbe, čeprav ji nasprotuje reprezentativni sindikat, ki edini združuje javne uslužbence iz posamezne dejavnosti ali poklica javnega sektorja, oziroma tudi tedaj, če ji nasprotujejo reprezentativni sindikati, v katere je včlanjenih več javnih uslužbencev posamezne kategorije kot v reprezentativne sindikate, ki ob zastopanju iste kategorije podpirajo njeno sklenitev.
Pri tej presoji se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti do tega, ali bi bil poseg prekomeren tudi, če bi bila ureditev reprezentativnosti za sklepanje kolektivne pogodbe za javni sektor drugačna.
Ustavno sodišče je izdalo ugotovitveno odločbo. Zakonodajalcu je določilo rok dveh let za odpravo protiustavnosti. Da bi bilo kolektivno pogajanje mogoče tudi do odprave ugotovljene protiustavnosti, je Ustavno sodišče kot način izvršitve svoje odločbe določilo, da se do ustrezne spremembe zakona še vedno uporabljajo prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju ter Kolektivna pogodba za javni sektor z aneksi. Način izvršitve je določilo tudi zato, ker ni moglo predvideti, kakšne bi bile sicer finančne posledice te odločbe za proračun in s tem za morebitno prizadetost z Ustavo varovanih pravic drugih oziroma javnega interesa. Takšen način izvršitve pomeni, da niti že sklenjena Kolektivna pogodba za javni sektor ter aneksi k njej niti morebitni v prihodnje sklenjeni aneksi ali nova kolektivna pogodba za javni sektor samo zaradi protiustavnosti, ugotovljene s to odločbo, ne morejo biti neveljavni.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
U-I-249/10-27
15. 3. 2012
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Konfederacije sindikatov Slovenije PERGAM, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik dr. Janez Posedi, Sindikata državnih organov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Ivan Stošič, odvetnik v Ljubljani, in Sindikata veterinarjev Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Bojan Grubar, odvetnik v Mariboru, na seji 15. marca 2012
odločilo:
1. Prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) in 2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 85/10), kolikor se nanaša na navedene določbe, so v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v dveh letih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja se uporabljajo prvi do deseti odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Kolektivna pogodba za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09 in 89/10).
Obrazložitev
A.
1. Konfederacija sindikatov Slovenije PERGAM (v nadaljevanju prvi predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega, tretjega, četrtega, šestega, sedmega, osmega, devetega in desetega odstavka 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) ter 2. člena Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-O). Navaja, da je reprezentativna konfederacija sindikatov za območje države, ki združuje reprezentativne sindikate dejavnosti in poklicev, med njimi tudi sindikate, ki pretežno združujejo zaposlene v javnem sektorju. Prilaga odločbe o reprezentativnosti za območje države in za več dejavnosti. Prvi predlagatelj med drugim pojasnjuje, da izpodbijana sprememba pogojev za veljavnost, spremembe in dopolnitve kolektivne pogodbe posega v pravice vanj včlanjenih sedmih reprezentativnih sindikatov, podpisnikov Kolektivne pogodbe za javni sektor (v nadaljevanju KPJS[1]), prav tako pa neposredno vpliva na pravice javnih uslužbencev, članov prvega predlagatelja. Tako naj bi na podlagi spremenjenih pogojev brez sodelovanja sindikatov predlagatelja že prišlo do sklenitve dveh aneksov h KPJS (Uradni list RS, št. 89/10), ki sta po njegovem prepričanju retroaktivno posegla v pravice javnih uslužbencev.
2. ZSPJS naj bi v neskladju s 76. členom Ustave posegel v veljavno KPJS, ki je avtonomen pravni vir. Določil naj bi namreč, da se lahko kolektivna pogodba za javni sektor spremeni in dopolni na način, drugačen od tistega, za katerega so se stranke KPJS svobodno dogovorile v 4. členu KPJS. Poudarja, da je avtonomija kolektivnega pogajanja, ki je tudi mednarodnopravni standard, ustavna pravica, izpeljana iz sindikalne svobode, vsebovane v 76. členu Ustave. Po mnenju prvega predlagatelja pomenijo ukrepi, s katerimi država enostransko nadomesti sprejete in uveljavljene avtonomne norme kolektivnih pogodb, omejitev avtonomije kolektivnega pogajanja in neskladje s 4. členom Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (Uradni list FLRJ, MP, št. 11/58 – v nadaljevanju Konvencija MOD št. 98). Izpodbijana ureditev, ki posega v obligacijski del KPJS, naj bi bila tudi v neskladju z zahtevo po hierarhiji pravnih aktov. Neskladne s 76. členom Ustave so po prepričanju prvega predlagatelja tudi vse tiste izpodbijane določbe, ki urejajo način ugotavljanja, ali sindikati podpisniki izpolnjujejo pogoje o številu članstva, ki zadošča za sklenitev, spreminjanje in dopolnjevanje kolektivne pogodbe za javni sektor. Delodajalčevo štetje celotnega članstva sindikatov naj bi bil namreč nedopusten in nesorazmeren poseg v svobodo sindikalnega delovanja in svobodo včlanjevanja. Prvi predlagatelj dodaja, da pomeni vpogled v pristopne izjave članov sindikata obdelavo posebno občutljivih osebnih podatkov, ki so tudi predmet varstva Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL L 281, 23. 11. 1995, str. 31–50)
.
Deseti odstavek 42. člena ZSPJS pa po njegovem mnenju v nasprotju s 76. členom Ustave sindikatom, ki ne pristanejo na preštevanje članstva, dejansko onemogoči zastopanje interesov članstva.
3. Prvi predlagatelj opozarja, da bi lahko na podlagi drugega odstavka 42. člena ZSPJS kolektivno pogodbo za javni sektor sprejeli oziroma jo spremenili sindikati, katerih članstvo bi sicer presegalo 40 odstotkov zaposlenih v javnem sektorju, čeprav bi temu nasprotovali sindikati, katerih članstvo presega 50 odstotkov zaposlenih v javnem sektorju. To naj bi bilo nelogično in nedemokratično ter konceptualno neskladno z ureditvijo Zakona o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – v nadaljevanju ZRSin), po kateri reprezentativni sindikat predstavlja vse zaposlene v obsegu, za katerega je pridobil status reprezentativnosti. S tem naj bi navedena določba v nasprotju z ZRSin in s 76. členom Ustave nedopustno in nesorazmerno omejevala možnosti sindikatov za zastopanje interesov zaposlenih na področjih, za katera so dobili status reprezentativnosti.
4. Drugi odstavek 42. člena ZSPJS in 2. člen ZSPJS-O naj bi bila nejasna in zato v neskladju z 2. členom Ustave. S sprejetjem izpodbijane ureditve je zakonodajalec po oceni prvega predlagatelja zlorabil pravila zakonodajnega postopka, država pa naj bi ravnala fravdulozno, ker je s spremembo zakona retroaktivno dosegla znižanje kvoruma. Zato je po njegovem mnenju podano neskladje izpodbijane ureditve s tistim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki nosilce oblasti zavezuje k upoštevanju predpisov. Končno so po mnenju prvega predlagatelja izpodbijane določbe neskladne tudi s 155. členom Ustave, ki prepoveduje retroaktivno učinkovanje zakonov. ZSPJS-O, ki je spremenil 42. člen ZSPJS, naj bi namreč spremenil pogoje za spreminjanje kolektivne pogodbe za javni sektor med pogajanji, ki so kazala na to, da do večine, ki je skladno s KPJS potrebna za njeno spremembo, ne bo prišlo.
5. Sindikat državnih organov Slovenije (v nadaljevanju drugi predlagatelj) izpodbija 42. člen ZSPJS in 2. člen ZSPJS-O zaradi neskladja z 2., 76. in 155. členom Ustave. Obe določbi naj bi posegali v obstoječo KPJS, ker naj bi spremenili v njej določen kvorum za spreminjanje KPJS. To naj bi omogočili sredi pogajanj, z namenom izigranja socialnih partnerjev, hkrati pa naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za nujni zakonodajni postopek. Dodaja, da je "poseganje v konkretno število članstva" nedopusten poseg v 76. člen Ustave.
6. Sindikat veterinarjev Slovenije (v nadaljevanju tretji predlagatelj) izpodbija osmi odstavek 1. člena ZSPJS-O. Zatrjuje njegovo neskladje z 38. in 76. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi zahtevala posredovanje občutljivih osebnih podatkov o članstvu v sindikatu brez predhodne izrecne osebne privolitve članov. Posredovanje podatkov o članstvu naj bi posegalo tudi v pravico posameznikov, da se svobodno odločijo o včlanitvi v sindikat.
7. Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo zahtevo prvega predlagatelja. Nanjo ni odgovoril, mnenje o njej pa je podala Vlada Republike Slovenije. Ta v njem pojasnjuje, da niso utemeljene trditve o protiustavnem posegu v KPJS. Sklicujoč se na nekatera stališča Ustavnega sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP),[2] Vlada namreč ocenjuje, da akcijska svoboda sindikatov iz 76. člena Ustave ne zagotavlja pravice do učinkovitosti in torej pravice do sklenitve kakršne koli kolektivne pogodbe. Nasprotno, iz 76. člena Ustave, 11. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 6. člena Evropske socialne listine – spremenjena (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL) in Konvencije MOD št. 98 naj bi izhajali svoboda in prostovoljnost sklepanja kolektivnih pogodb. Po mnenju Vlade 76. člen Ustave državi ne preprečuje, da bi brez soglasja sindikatov spremenila pogoje, pod katerimi velja kolektivna pogodba za nepodpisnike in nečlane sindikatov. V zvezi s tem Vlada poudarja, da kolektivna pogodba za javni sektor glede na ZSPJS (zlasti njegova 7. in 13. člen) velja za vse delodajalce in zaposlene v javnem sektorju in torej učinkuje enako kot kolektivna pogodba z razširjeno veljavnostjo po Zakonu o kolektivnih pogodbah (Uradni list RS, št. 43/06 – v nadaljevanju ZKolP). Le zakon lahko po prepričanju Vlade določi pogoje za razširjeno veljavnost kolektivne pogodbe, ko torej slednja velja tudi za sindikate, ki je niso podpisali, za zaposlene, ki niso člani sindikatov, in za dejavnosti, za katere pri sklepanju kolektivne pogodbe ni sodeloval noben reprezentativni sindikat. Ker tudi spremembe in dopolnitve kolektivne pogodbe za javni sektor učinkujejo razširjeno, velja enako tudi za določanje pogojev za veljavnost sprememb in dopolnitev. Konvencija MOD št. 98 naj ne bi veljala za javne uslužbence, izpodbijana ureditev pa naj ne bi bila v neskladju niti s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 154 o spodbujanju kolektivnega pogajanja (Uradni list RS, št. 46/08, MP, št. 12/08, Uradni list RS, št. 121/05, MP, št. 22/05 – v nadaljevanju Konvencija MOD št. 154), ki naj bi to materijo urejala. Prav tako po mnenju Vlade predpisani način ugotavljanja kvoruma ni neskladen s svobodo delovanja sindikatov niti s pravico posameznikov do svobodnega vključevanja v sindikate iz 76. člena Ustave. Predpisoval naj bi namreč le štetje predloženih pristopnih izjav, ki jih pooblaščena oseba po vpogledu vrne sindikatu, in ne preverjanja konkretnega, poimenskega članstva.
8. Vlada zavrača tudi očitke o nejasnosti, o kršitvi načela pravne varnosti, o retroaktivnosti, o zlorabi svoje vloge v zakonodajnem postopku in o izigranju pogodbenih partnerjev. Nujni postopek sprejemanja ZSPJS-O naj bi bil skladen s Poslovnikom Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 –PoDZ-1); razlog zanj naj bi bila izognitev težko popravljivim posledicam za delovanje države. Te naj bi nastale, ko zaradi pomanjkljivih določb o sklenitvi sprememb in dopolnitev kolektivnih pogodb za javni sektor teh ne bi bilo mogoče skleniti. V takem primeru naj namreč ne bi bilo mogoče uveljaviti ukrepov na področju plač v javnem sektorju v letih 2011 in 2012, nujnih za doseg javnofinančne vzdržnosti. V sklepnem delu svojega mnenja Vlada podrobno opisuje potek pogajanj z reprezentativnimi sindikati o politiki plač v javnem sektorju, ki jih je sama sprožila zaradi zahteve po uravnoteženosti gibanja plač v javnem in zasebnem sektorju ter zaradi vzdržnosti javnih financ. Od tod naj bi izhajalo, da je država poskušala ohraniti socialni dialog, ki je bil zaradi nepripravljenosti določene skupine sindikatov močno ogrožen oziroma blokiran, in da je bila zato primorana iskati druge rešitve, ki bi omogočile nadaljevanje socialnega dialoga.
B. – I.
9. Prvi predlagatelj izpodbija drugi odstavek 42. člena ZSPJS, ki subsidiarno določa pogoje za sklenitev, spreminjanje in dopolnjevanje kolektivne pogodbe za javni sektor. Zapisal je, da poleg tega izpodbija tudi tretji in četrti ter šesti do deseti odstavek 42. člena ZSPJS. Iz utemeljitve tega dela zahteve izhaja, da nasprotuje ugotavljanju enega od pogojev iz drugega odstavka 42. člena ZSPJS, to je števila članov reprezentativnih sindikatov, ki so podpisali kolektivno pogodbo za javni sektor. Zato je Ustavno sodišče štelo, da prvi predlagatelj poleg drugega odstavka 42. člena ZSPJS izpodbija vse tiste določbe istega člena, ki se nanašajo na ugotavljanje pogoja o številu članstva in na posledice, če sindikat v to ugotavljanje ne privoli. To so tretji in četrti odstavek 42. člena ZSPJS, kolikor se nanašata na njegov drugi odstavek, ter šesti, sedmi, osmi, deveti in deseti odstavek istega člena ZSPJS. Prvi predlagatelj prav tako navaja, da izpodbija 2. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah ZSPJS. Ta v prvem odstavku določa, da se določbe tega zakona uporabljajo za sklenitev kolektivne pogodbe za javni sektor oziroma za njene spremembe in dopolnitve, sklenjene po njegovi uveljavitvi. V drugem odstavku pa je določeno, da Vlada v treh dneh po uveljavitvi tega zakona ponovno pozove reprezentativne sindikate javnega sektorja k podpisu Aneksa št. 4 h KPJS in da se za ugotavljanje pogojev za njegovo sklenitev uporabijo določbe tega zakona. Iz vsebine zahteve izhaja, da prvi predlagatelj temu členu nasprotuje le, kolikor se nanaša na tiste določbe 42. člena ZSPJS, ki jih izpodbija s to zahtevo.
10. Drugi predlagatelj navaja, da izpodbija 42. člen ZSPJS in 2. člen ZSPJS-O. Iz utemeljitve njegove zahteve izhaja, da po vsebini izpodbija le drugi odstavek 42. člena ZSPJS, tretji in četrti odstavek 42. člena ZSPJS, kolikor se nanašata na njegov drugi odstavek, ter šesti do deseti odstavek 42. člena ZSPJS. Poleg tega izpodbija še 2. člen ZSPJS-O, kolikor se nanaša na začetek veljavnosti prej navedenih določb.
11. Tretji predlagatelj je zapisal, da izpodbija osmi odstavek 1. člena ZSPJS-O, kar je vsebina osmega odstavka 42. člena ZSPJS.
12. Ustavno sodišče je zahteve zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Zahtev, vloženih v zadevah št. U-I-259/10 in št. U-I-51/11, Ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. V njiju namreč ni nobenih vsebinskih očitkov, ki jih ne bi vsebovala že zahteva v zadevi št. U-I-249/10, s katero je bil Državni zbor seznanjen.
13. Ustavno sodišče ob analizi izpodbijanih določb in njihove umeščenosti v širši zakonodajni okvir ocenjuje, da ima tudi prvi odstavek 42. člena ZSPJS, čeprav ga predlagatelji ne izpodbijajo, enak ustavnopravno pomemben učinek kot izpodbijane določbe. Tako prvi kot drugi odstavek 42. člena ZSPJS namreč omogočata, da kolektivna pogodba za javni sektor začne veljati, čeprav je ne podpišejo vsi reprezentativni sindikati, ki predstavljajo javne uslužbence, na katere se kolektivna pogodba nanaša. Ker imata torej prvi in drugi odstavek 42. člena ZSPJS enak učinek, oba določata kvorum, in ker je med njima pomembna medsebojna zveza (določbi sta v razmerju subsidiarnosti), je Ustavno sodišče skladno s 30. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) postopek za oceno ustavnosti razširilo še na oceno ustavnosti prvega odstavka 42. člena ZSPJS ter drugih z njim povezanih določb. Na tej podlagi je presojalo prvi do deseti odstavek 42. člena ZSPJS in 2. člen ZPSJS-O, kolikor se nanaša na te določbe.
B. – II.
14. Prvi in drugi odstavek 42. člena ZSPJS se glasita:
"(1) Kolektivna pogodba za javni sektor ali njene spremembe in dopolnitve so sklenjene, ko jih podpišejo Vlada Republike Slovenije in večina reprezentativnih sindikatov javnega sektorja, ki predstavljajo najmanj štiri različne dejavnosti javnega sektorja.
(2) V primeru, da kolektivna pogodba za javni sektor ali njene spremembe in dopolnitve niso sklenjene v skladu s prejšnjim odstavkom, za sklenitev kolektivne pogodbe za javni sektor ali njenih sprememb in dopolnitev zadostuje tudi, če jih podpišejo Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja najmanj štirih različnih dejavnosti javnega sektorja, katerih skupno število članstva presega 40 % zaposlenih v javnem sektorju, za katere velja kolektivna pogodba za javni sektor."
15. Čeprav kolektivno pogodbo za javni sektor skleneta[3] le Vlada ter v prvem in drugem odstavku 42. člena ZSPJS opredeljene skupine sindikatov, ta zavezuje vse javne uslužbence, ne glede na to, ali so člani sindikatov podpisnikov kolektivne pogodbe ali ne, in vse njihove delodajalce. ZSPJS je torej določil razširjeno veljavo kolektivne pogodbe za javni sektor, saj njena normativna vsebina učinkuje širše kot le za pogodbeni stranki oziroma njune člane.[4] Takšnega razširjenega učinkovanja kolektivne pogodbe za javni sektor ZSPJS sicer ne določa izrecno. Vendar razširjena veljavnost kolektivne pogodbe izhaja iz določb, v katerih ZSPJS opredeljuje vsebino in s tem domet kolektivne pogodbe za javni sektor; predpisana večina za njeno sklenitev to potrjuje. Kolektivna pogodba za javni sektor namreč ureja določanje orientacijskih delovnih mest in njihovo uvrščanje v plačne razrede,[5] določitev meril in kriterijev za delovno uspešnost,[6] določitev višine več vrst dodatkov (npr. za delovno dobo, za mentorstvo, za specializacijo, magisterij in doktorat)[7] ipd. Kolektivna pogodba za javni sektor torej skupaj z ZSPJS pomembno soopredeljuje višino plač vseh javnih uslužbencev. Učinek kolektivne pogodbe za javni sektor pri določitvi plač za vse javne uslužbence je brezpogojen, dokončno zavezujoč. Izključena je namreč možnost, da se s kolektivno pogodbo nižje ravni ali v individualni pogodbi o zaposlitvi izposluje drugačno (ugodnejše) plačilo od tistega, dogovorjenega s kolektivno pogodbo za javni sektor.[8]
B. – III.
16. Prvi predlagatelj izpodbijani ureditvi očita, da je v neskladju s 76. členom Ustave nedopustno in nesorazmerno omejila možnosti sindikatov za zastopanje interesov zaposlenih na področjih, za katera so pridobili status reprezentativnosti.
17. Ustava v 76. členu (sindikalna svoboda) določa, da so ustanavljanje in delovanje sindikatov ter včlanjevanje vanje svobodni. Sindikalna svoboda je torej posebna oblika svobode združevanja, zagotovljene z drugim odstavkom 42. člena Ustave.[9] To pomeni, da je ustavodajalec izrecno poudaril ustavnopravni pomen svobodnega združevanja delavcev, torej združevanja, katerega namen je delovanje, usmerjeno k oblikovanju standardov socialno-ekonomskih pravic delavstva, k njihovemu uresničevanju in zviševanju. Člen 76 Ustave sicer ni umeščen v II. poglavje "Človekove pravice in temeljne svoboščine", temveč v III. poglavje "Gospodarska in socialna razmerja". Vendar je glede na vsebino in namen navedene določbe tudi pravica do sindikalne svobode človekova pravica, ki jo varuje Ustava in v katero je dopustno posegati samo pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave.[10]
18. Za obravnavani primer je bistven akcijski vidik sindikalne svobode, torej svoboda delovanja sindikatov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je eden od vidikov te svobode pravica do kolektivnega dogovarjanja, ki temelji na svobodnem in prostovoljnem sklepanju kolektivnih pogodb ter avtonomiji pogodbenih strank (odločbi št. U-I-61/06 in št. U-I-159/07).[11] Vrednoto kolektivnih pogajanj kot temeljno pravico varujejo tudi mednarodni instrumenti, ki zavezujejo Slovenijo. Konvencija MOD št. 98 v 4. členu zavezuje k sprejemanju ukrepov za spodbujanje in pospeševanje razvoja ter uporabe mehanizmov prostovoljnega pogajanja med delodajalci in eno ali več delodajalskimi organizacijami na eni strani ter delavskimi organizacijami na drugi, da bi s kolektivnimi pogodbami uredili delovne pogoje. Pri tem ne ureja položaja "državnih funkcionarjev" (tako uradno besedilo 6. člena, v angl. izvirniku
public servants
),[12] državi pa prepušča odločitev, v kolikšnem obsegu konvencijska jamstva veljajo za oborožene sile in policijo. Dopolnjuje jo Konvencija MOD št. 154, ki države zavezuje k sprejemanju ukrepov za spodbujanje kolektivnega dogovarjanja in konkretizira cilje, ki naj jih ti ukrepi dosežejo. Velja za gospodarske dejavnosti in omogoča, da se z nacionalno ureditvijo določijo posebni načini njene uporabe za "javne službe" (tako uradno besedilo tretjega odstavka 1. člena, v angl. izvirniku
public service
), medtem ko ureditev za pripadnike oboroženih sil in policije prepušča državi. Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 151 o varstvu pravice do organiziranja in postopkih za določitev pogojev zaposlitve v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 55/10, MP, št. 10/10 – Konvencija MOD št. 151) med drugim spodbuja k sprejetju ukrepov za spodbujanje in pospeševanje postopkov za pogajanja o pogojih zaposlitve med organi javne uprave in organizacijami javnih uslužbencev za vse tiste zaposlene, za katere ne veljajo ugodnejše določbe drugih konvencij. Za policiste, oborožene sile, uslužbence na visokih položajih in tiste, ki opravljajo zelo zaupne naloge, omogoča določitev ožjega obsega jamstev.
19. Z navedenimi konvencijami MOD se je torej država zavezala priznati pravico do kolektivnega pogajanja v zasebnem in v javnem sektorju. Vendar sme za zaposlene v "javnih službah" določiti posebne načine izvrševanja jamstev iz Konvencije MOD št. 154. Za določene kategorije javnih uslužbencev (policisti, oborožene sile) pa sme sama določiti, v kolikšnem obsegu jim bo priznala pravico do kolektivnih pogajanj.
20. MESL v drugem odstavku 6. člena zavezuje države podpisnice k učinkovitemu uresničevanju pravice do kolektivnega pogajanja, med drugim tudi, če je to potrebno, k spodbujanju mehanizmov za prostovoljna pogajanja med delodajalci in njihovimi organizacijami ter organizacijami delavcev, s ciljem, da bi uredila pravila za zaposlovanje na podlagi določb kolektivnih pogodb. Po stališču Evropskega odbora za socialne pravice se vsebina celotnega 6. člena MESL nanaša ne le na zaposlene v zasebnem sektorju, temveč tudi na javne uslužbence (
public officials
), upoštevajoč pri tem očitno potrebne modifikacije za osebe, ki jih ne zavezujejo pogodbena določila, temveč javnopravni predpisi.[13]
Za slednje osebe (
civil servants
) je torej obseg jamstev kolektivnega pogajanja lahko omejen. Tisti javni uslužbenci, katerih zaposlitev je do določene mere urejena s predpisi, ne s pogodbo o zaposlitvi, in zanje glede na nacionalno ureditev ne pridejo v poštev redni postopki kolektivnega dogovarjanja, pa morajo imeti pravico sodelovanja pri sprejemanju predpisov, ki urejajo njihov položaj (ta pravica izhaja iz prvega odstavka 6. člena MESL).[14]
21. Podobno tudi Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 83, 30. 3. 2010, str. 389), ki je postala pravno zavezujoča z uveljavitvijo Lizbonske pogodbe, v 28. členu (pravica do kolektivnih pogajanj in ukrepov) določa, da imajo delavci in delodajalci ali njihove organizacije v skladu s pravom Unije in nacionalnimi zakonodajami ter običaji pravico pogajati se in sklepati kolektivne pogodbe na ustreznih ravneh.
22. Iz 76. člena Ustave, razumljenega tudi v povezavi z navedenimi določbami mednarodnih instrumentov,[15] torej izhaja pravica sindikatov, da se v imenu delavcev, ki se vanje združujejo, s predstavniki delodajalcev prostovoljno avtonomno kolektivno pogajajo in sklepajo kolektivne pogodbe o socialnih in ekonomskih vprašanjih, povezanih z delovnimi razmerji. Urejanje položaja delavcev s kolektivnim dogovarjanjem blaži strukturno podrejenost posameznega delavca pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi in s tem omogoča relativno uravnoteženost izpogajanih pravic in delovnih pogojev. S tem dobi širšo vrednost, saj prispeva k zagotavljanju socialne pravičnosti in socialnega miru, vtkanih v načelo socialne države (2. člen Ustave), in k zviševanju ravni demokratičnosti družbenega urejanja. Vendar iz 76. člena Ustave ne izhaja zahteva, da mora država zagotoviti sklenitev kolektivne pogodbe. Takšna obveznost bi pomenila zanikanje prostovoljnosti, ki je bistvena opredelilnost sindikalne svobode iz 76. člena Ustave.[16] Pač pa akcijska svoboda sindikatov za državo ustvarja dolžnost zagotoviti pravni okvir, ki omogoča učinkovit sistem kolektivnega pogajanja.
23
.
Iz svobode delovanja sindikatov izpeljana pravica sindikatov do kolektivnih pogajanj ima torej več vidikov. Vsebinski vidik zarisuje širino polja avtonomije sindikatov in delodajalcev. Opredeljuje torej, katera tematika sodi v okvir avtonomije socialnih partnerjev, katera so tista z delovnimi razmerji povezana vprašanja, ki jih smeta avtonomno s kolektivno pogodbo urediti njeni stranki. Delovna razmerja javnih uslužbencev pomembno zaznamuje dejstvo, da v njih kot delodajalci nastopajo država oziroma drugi javnopravni subjekti. Država je hkrati nosilka oblasti in mora varovati javni interes. Za uresničitev tega cilja mora sprejeti pravila in pogoje opravljanja javne službe, ukrepe za smotrno javnofinančno politiko ipd. Zagotoviti mora tako učinkovito izvrševanje svojih pristojnosti kot učinkovito delovanje vsega javnega sektorja. Zato mora poskrbeti tudi za to, da svoboda kolektivnega pogajanja, ki torej vsebuje možnost, da do soglasja volj za sklenitev kolektivne pogodbe ne pride, ne bi resno ogrozila izvrševanja navedenih bistvenih nalog. Glede na to so na splošno delovna razmerja zaposlenih v javnem sektorju po naravi stvari podvržena širokemu obsegu enostranskega oblastnega (heteronomnega) urejanja in je temu ustrezno vsebinski vidik avtonomije kolektivnega pogajanja zanje ožji. Še prav posebej to velja za delovna razmerja nekaterih kategorij zaposlenih v javnem sektorju (npr. vojska, policija in uradništvo) ter za določene elemente delovnih razmerij (npr. plače). Tovrstne posebnosti upoštevajo tudi zavezujoče norme mednarodnega prava. Kljub navedenemu je zakonodajalec z ZSPJS za vse javne uslužbence enotno uredil možnost avtonomnega kolektivnega dogovarjanja o elementih plač. Zato se Ustavnemu sodišču v tem primeru ni bilo treba opredeljevati do vprašanja, kje so meje med ustavno zagotovljeno vsebinsko avtonomijo urejanja socialno-ekonomskih vprašanj različnih kategorij javnih uslužbencev na eni strani in oblastnim urejanjem teh vprašanj na drugi.
24. Vsebinski vidik ni edina razsežnost pravice do kolektivnih pogajanj, ki jo jamči 76. člen Ustave. Poleg nje varuje tudi temeljne postopkovne elemente tega procesa, kot so svoboda, prostovoljnost in poštenost postopka pogajanj. Tudi če s 76. členom Ustave varovan vsebinski vidik avtonomije kolektivnih pogajanj ne terja nujno možnosti kolektivnega dogovarjanja o določeni temi, mora zakonodajalec, če uredi mehanizem kolektivnega dogovarjanja o tej temi, pri tem upoštevati postopkovni (procesni) vidik svobode delovanja sindikatov. Ko država predvidi kolektivno dogovarjanje v javnem sektorju in sprejme pravila zanj, zahteva po poštenosti postopka pogajanj od nje med drugim terja, da tudi sama svoj interes delodajalke udejanja v skladu s predpisanimi pravili tega procesa, brez neupravičene uporabe oblastne moči. V to jamstvo bi bilo poseženo, če bi med pogajalskim procesom, v katerem bi sama nastopala kot ena od prirejenih strank, oblastno spremenila pravila tega procesa, da bi s tem (lažje) dosegla uresničitev svojega "delodajalskega" interesa v okviru kolektivnega pogajanja. To pa ne preprečuje zakonodajalcu, da bi časovno omejeno posegel v predmet kolektivnega urejanja, če bi ocenil, da je to primerno, nujno in sorazmerno zaradi ustavno dopustnih razlogov.[17]
25. Prav tako je samostojna postopkovna prvina svobode delovanja sindikatov tudi možnost sindikata, da prostovoljno (skladno z lastno voljo) zastopa interese svojih članov pri sklepanju kolektivne pogodbe o vsebini, ki je lahko – čeprav morda ne tudi ustavnopravno nujno – predmet avtonomnega kolektivnega urejanja. Ureditev, ki dopušča sklenitev kolektivne pogodbe kljub nasprotovanju katerega od reprezentativnih sindikatov, ki združuje javne uslužbence, katerih položaj ureja ta kolektivna pogodba, zato posega v prostovoljnost kot element svobode delovanja sindikatov iz 76. člena Ustave.
26. Kolektivna pogodba lahko po volji zakonodajalca sicer učinkuje tudi na sindikalno neorganizirane delavce. Upoštevaje vsebino zahtev in glede na to, da so jih vložili sindikati, to ni predmet te presoje. Vendar je napačno izhodišče prvega in drugega predlagatelja, da smeta stranki kolektivne pogodbe, ki ima po zakonu učinek tudi za nečlane, torej tretje, sami s kolektivno pogodbo določiti kvorum za njeno spreminjanje in dopolnjevanje. V primeru, kadar kolektivna pogodba presega zgolj avtonomno urejanje položaja strank kolektivne pogodbe in njunih članov, ker določa tudi pravice in obveznosti tretjih oseb, sme namreč v skladu s 87. členom Ustave takšno učinkovanje in predpostavke zanj določiti le zakon.
B. – IV.
27. Prvi in drugi odstavek 42. člena ZSPJS dopuščata, da se plače javnih uslužbencev uredijo s kolektivno pogodbo v nasprotju z voljo katerega od reprezentativnih sindikatov, ki te javne uslužbence zastopa. Zato posegata v svobodo delovanja sindikatov iz 76. člena Ustave. Ustavno sodišče je v nadaljevanju presojalo, ali takšna ureditev pogojev za sklenitev (spreminjanje in dopolnjevanje) kolektivne pogodbe zasleduje ustavno dopusten cilj (tretji odstavek 15. člena Ustave) in ali je omejitev skladna s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
28. Zakonodajalec je sprejel odločitev, da se določeni elementi sistema plač v javnem sektorju oblikujejo za vse javne uslužbence enotno, s sklenitvijo kolektivne pogodbe za javni sektor. Iz sklepnega dela mnenja Vlade je mogoče razbrati, da je bil cilj izpodbijane ureditve omogočiti učinkovitost tega sistema. Učinkovitost kolektivnega pogajanja, torej ustvarjanje realnih možnosti za to, da bo kolektivna pogodba o elementih plač javnih uslužbencev res sklenjena (spremenjena oziroma dopolnjena), je ustavno dopusten cilj. Socialna pravičnost in socialni mir, katerih vitalni gradnik in promotor je prav delujoč socialni dialog, sta nedvomno v javnem interesu. Cilj posega: izogibanje zahtevnim, visoko postavljenim predpostavkam za sklenitev kolektivne pogodbe, ki bi na kolektivno dogovarjanje delovale zaviralno in bi zato načenjale njegovo učinkovitost, je tudi v sozvočju s prevzetimi mednarodnimi obveznostmi spodbujati avtonomno kolektivno dogovarjanje.
29. Ker poseg v sindikalno svobodo zasleduje ustavno dopusten cilj in s tega vidika ni nedopusten, je treba oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, ali je torej nujna, primerna in sorazmerna v ožjem smislu.
30. Ne da bi Ustavno sodišče presojalo primernost in nujnost posega, ocenjuje, da je ta nesorazmeren v ožjem smislu. V okviru presoje tega elementa Ustavno sodišče tehta, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo nastale zaradi posega. Pri tem je Ustavno sodišče izhajalo iz obstoječe ureditve in prakse sklepanja kolektivne pogodbe za javni sektor. Iz nje izhaja, da lahko pri sklepanju sodelujejo reprezentativni sindikati javnega sektorja, ne glede na to, na kakšni ravni so organizirani: kot konfederacija sindikatov, kot sindikati dejavnosti (ki niso identične dejavnostim v smislu 7. člena ZSPJS) ali celo kot sindikati poklicev.[18] Glede na to se Ustavnemu sodišču v tej zadevi ni bilo treba opredeliti do tega, ali bi lahko v primeru drugačne ureditve reprezentativnosti za sklepanje kolektivne pogodbe za javni sektor sindikat višje ravni "preglasoval" sindikat nižje ravni, in če bi ga lahko, pod kakšnimi pogoji.
31. Na eni strani tehtnice je prizadetost možnosti dela reprezentativnih sindikatov, da pri sklenitvi kolektivne pogodbe zastopajo interese svojih članov, za katere bo kolektivna pogodba veljala (in s tem prizadetost javnih uslužbencev, ki so se združili v sindikate z namenom, da bodo ti zastopali njihove interese). Pri tem je treba upoštevati, da so sindikatom, ki sklenitvi kolektivne pogodbe za javni sektor nasprotujejo, zaprta vrata morebitnega nadaljnjega kolektivnega dogovarjanja, s katerim bi za svoje člane poskušali izposlovati drugačno (po njihovi oceni ugodnejšo) ureditev plač od tiste, dogovorjene s kolektivno pogodbo za javni sektor. Na drugi strani pa je javni interes, da sklenitev kolektivne pogodbe o plačah javnih uslužbencev ne bo preveč otežena. Pri iskanju ustavnopravno sprejemljivega razmerja med stopnjo prizadetosti pravice sindikatov in vrednostjo cilja je treba upoštevati, da se z naraščanjem intenzivnosti posega (to je z večanjem števila javnih uslužbencev, ki jih zastopajo sindikati, ki nasprotujejo sklenitvi kolektivne pogodbe) zmanjšuje skupna koristna teža zasledovanega cilja (korist od učinkovitosti sklenitve takšnih kolektivnih pogodb). To velja toliko bolj, kadar sklenitvi kolektivne pogodbe nasprotuje sindikat, ki edini zastopa posamezno kategorijo javnih uslužbencev. Izpodbijana ureditev torej omogoča reprezentativnim sindikatom, ki predstavljajo znaten del javnih uslužbencev, da sklenejo za vse javne uslužbence zavezujočo kolektivno pogodbo ne glede na dvoje bistvenih okoliščin. Sklenitev takšne pogodbe je mogoča ne glede na to, da ji nasprotuje reprezentativni sindikat, ki edini združuje javne uslužbence iz posamezne kategorije javnega sektorja, na katere se bo ta kolektivna pogodba med drugimi nanašala. Poleg tega je kolektivna pogodba lahko sklenjena tudi v primeru, če ji nasprotujejo reprezentativni sindikati, v katere je včlanjenih več javnih uslužbencev posamezne kategorije kot v reprezentativne sindikate, ki prav tako zastopajo to kategorijo in podpirajo njeno sklenitev. Prava mera med zožitvijo možnosti reprezentativnih sindikatov, da pri sklenitvi kolektivne pogodbe zastopajo interese svojih članov, in učinkovitostjo kolektivnega dogovarjanja je s tem prekoračena.
32. Prvi in drugi odstavek 42. člena ZSPJS torej čezmerno posegata v pravico reprezentativnih sindikatov, da skladno s svojo voljo zastopajo svoje člane pri kolektivnem pogajanju, ki je ena od razsežnosti svobode delovanja sindikatov iz 76. člena Ustave. Zato sta z njo v neskladju. S tem postanejo brez pomena vse druge izpodbijane določbe 42. člena ZSPJS, ki so vsebinsko povezane izključno s sklepanjem kolektivne pogodbe za javni sektor z izpodbijano večino. Enako velja za 2. člen ZSPJS-O, kolikor se nanaša na navedene določbe 42. člena ZSPJS. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo tudi protiustavnost teh določb (1. točka izreka).
33. Ustavno sodišče je izdalo ugotovitveno odločbo, ker zaradi kompleksnosti vprašanj, ki se urejajo z ZSPJS, upoštevaje izhodišča iz 30. točke obrazložitve te odločbe, razveljavitev ni mogoča. Iz istega razloga je določilo daljši, to je dveletni rok za odpravo ugotovljenih protiustavnosti (2. točka izreka). V tem času bo moral zakonodajalec vzpostaviti pravni okvir kolektivnega pogajanja o plačah v javnem sektorju, ki bo skladen z Ustavo.
34. Ustavno sodišče je določilo tudi način izvršitve svoje odločbe (drugi odstavek 40. člena ZUstS). Določilo je, da se do odprave protiustavnega stanja prvi do deseti odstavek 42. člena ZSPJS ter KPJS z aneksi še vedno uporabljajo (3. točka izreka). S tem je zagotovilo, da bo kolektivno dogovarjanje o plačah javnih uslužbencev mogoče tudi do odprave ugotovljene protiustavnosti. Za ugotovitev brez določitve načina izvršitve, katere posledica bi lahko bila neveljavnost že sklenjenih aneksov h KPJS, se Ustavno sodišče ni odločilo tudi zato, ker ni moglo predvideti, kakšne finančne posledice bi to imelo za proračun.[19] Način izvršitve torej pomeni, da že sklenjena KPJS ter aneksi k njej niti morebitni v prihodnje sklenjeni aneksi ali nova kolektivna pogodba za javni sektor samo zaradi protiustavnosti, ugotovljenih s to odločbo, ne morejo biti neveljavni (3. točka izreka).
35. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijanih določb že iz navedenih razlogov, drugih zatrjevanih protiustavnosti ni presojalo.
C.
36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnice Jadek Pensa, Klampfer in Pogačar ter sodnik Petrič. Sodnica Pogačar je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Okrajšava KPJS je uporabljena za poimenovanje konkretne, v času odločanja Ustavnega sodišča veljavne Kolektivne pogodbe za javni sektor. Ko gre za generično poimenovanje tovrstnih kolektivnih pogodb, je beseda o kolektivni pogodbi za javni sektor.
[2] Gre za stališča iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/95 z dne 5. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 21) in v njej povzetih sodb ESČP:
Nacionalni sindikat belgijske policije proti Belgiji
, sodba z dne 27. 10. 1975;
Sindikat švedskih strojevodij proti Švedski
, sodba z dne 6. 2. 1976,
Schmidt in Dahlström proti Švedski
, sodba z dne 6. 2. 1976.
[3] Enako velja za spremembe in dopolnitve iste kolektivne pogodbe. Kar velja za sklenitev kolektivne pogodbe za javni sektor, velja tudi za njeno spreminjanje oziroma dopolnjevanje, čeprav to v tej odločbi Ustavnega sodišča ni vselej izrecno zapisano.
[4] Pojem "razširjena veljavnost" (oziroma razširjeni učinek) je v tej odločbi Ustavnega sodišča uporabljen za splošno poimenovanje učinkovanja kolektivne pogodbe na subjekte, ki niso člani pogodbenih strank, in ne kot sinonim instituta razširjene veljavnosti kolektivne pogodbe iz 12. in 13. člena ZKolP.
[5] Tako četrti odstavek 12. člena ZSPJS določa, da se s kolektivno pogodbo za javni sektor določijo orientacijska delovna mesta in nazivi, prvi odstavek 13. člena ZSPJS pa, da se z isto kolektivno pogodbo določi uvrstitev ovrednotenih orientacijskih delovnih mest in nazivov v plačne razrede. Osnovno plačo javnega uslužbenca določa plačni razred, v katerega je uvrščeno njegovo delovno mesto oziroma naziv (prvi odstavek 9. člena ZSPJS), uvrstitev delovnih mest in nazivov pa se opravi prav upoštevaje uvrstitev orientacijskih delovnih mest in nazivov (prvi odstavek 13. člena ZSPJS).
[6] Glej drugi odstavek 22.a člena ZSPJS.
[7] Glej npr. drugi odstavek 25. člena, 26. in 27. člen ZSPJS.
[8] Iz več določb ZSPJS izhaja, da se pomembni kriteriji za določitev višine plač javnih uslužbencev določijo prav s kolektivno pogodbo za javni sektor (glej opombi 5 in 6), kar pomeni, da istih vprašanj ni mogoče urediti z drugo (ožjo) kolektivno pogodbo. Tretji odstavek 3. člena ZSPJS pa določa, da se v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu javnemu uslužbencu ne sme določiti plače v drugačni višini, kot je določena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi, ter s kolektivnimi pogodbami.
[9] EKČP v okviru svobode združevanja v prvem odstavku 11. člena izrecno omenja sindikate: "Vsakdo ima pravico, da mirno zboruje in se svobodno združuje, vključno s pravico, da ustanavlja sindikate in se jim pridruži, da bi zavaroval svoje interese."
[10] Da je vsebina 76. člena Ustave človekova pravica, je Ustavno sodišče prvič nakazalo že v odločbi št. U-I-57/95, ko jo je razlagalo skupaj s človekovo pravico do svobodnega združevanja iz 11. člena EKČP. Povsem jasno pa je vsebino te ustavne določbe ovrednotilo kot človekovo pravico v odločbah št. U-I-61/06 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 72) in št. U-I-159/07 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 51/10).
[11] Da so kolektivna pogajanja sestavni del 76. člena Ustave, tudi M. Blaha v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 750. Podobno za nemško ustavno ureditev Zvezno ustavno sodišče poudarja ustavodajalčevo izhodišče, po katerem bosta stranki kolektivne pogodbe primerneje uskladili nasprotujoče si interese kot država, ker jima je predmet urejanja bližji kot državi (BVerfGE 92, 26). Nekoliko ožje sindikalno svobodo pojmuje ESČP, ki je npr. v sodbi zadevi
Wilson, National Union of Journalists in drugi
proti Združenemu kraljestvu
z dne 2. 7. 2002 med drugim zapisalo, da kolektivna pogajanja niso nujna za učinkovitost sindikalne svobode.
[12] Teorija ta konvencijski pojem razlaga kot "uradnike, zaposlene pri organih državne ali lokalne uprave" (glej K. Kresal Šoltes, Oblastni posegi v kolektivna pogajanja, Delavci in delodajalci, let. X, št. 4 (2010), str. 580) oziroma kot "javne uslužbence v državni upravi" (glej P. Končar v: M. Novak, P. Končar in A. Bubnov Škoberne (ur.), Konvencije Mednarodne organizacije dela s komentarjem, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani in GV Založba, Ljubljana 2006, str. 59). Enako izhaja tudi iz poročila Odbora za svobodo združevanja pri Mednarodni organizaciji dela glede obsega Konvencije MOD št. 98 (329th Report, Case No. 2177/2183, para. 644, povzeto po: Freedom of Association: Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, International Labour Office, Ženeva 2006, str. 179, točka 892). Poročilo med drugim poudarja, da zgolj dejstvo, da so javni uslužbenci beli ovratniki (
white-collar employees
), samo po sebi ne zadošča, da se jih šteje za zaposlene pri upravljanju države (
employees engaged in the administration of the State
); če bi bilo tako, bi bil domet Konvencije MOD št. 98 močno prikrajšan. Pač pa po oceni odbora vsi uslužbenci javnega sektorja (
public service
), z edino mogočo izjemo oboroženih sil, policije in državnih uradnikov, neposredno zaposlenih pri upravljanju države (
directly
engaged in the administration of the State
), uživajo pravice kolektivnega pogajanja.
[13] Conclusions III, p. 33, Federal Republic of Germany, povzeto po L. Samuel, Fundamental social rights, Case law of the European Social Charter, Council of Europe Publishing, Strasbourg 2002, str. 137.
[14] Conclusions III, p. 34, Federal Republic of Germany, and Conclusions IV, p. 45, Austria, povzeto po L. Samuel, prav tam, str. 140.
[15] Po petem odstavku 15. člena Ustave ni dopustno nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.
[16] Enako je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-57/95 poudarilo, da sindikatom ni zagotovljena pravica do učinkovitosti, ker bi ta nujno predpostavljala obveznost sklenitve kolektivne pogodbe na delodajalski strani. Podobno tudi sklep Evropske komisije za človekove pravice v zadevi
Association A proti Zvezni republiki Nemčiji
z dne 14. 7. 1983.
[17] Glede meril organov Mednarodne organizacije dela in Sveta Evrope za enostransko oblastno poseganje v avtonomijo kolektivnega pogajanja glej K. Kresal Šoltes, Vsebina kolektivne pogodbe: Pravni vidiki s prikazom sodne prakse in primerjalnopravnih ureditev, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 192–199.
[18] Glej npr. kolektivno pogodbo in anekse k njej, objavljene v Uradnem listu RS, št. 57/08, 23/09, 91/09 in 85/10.
[19] Primerjaj s 151. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84).
Odklonilno ločeno mnenje sodnice Jasne Pogačar
Glasovala sem proti, ker se ne strinjam s presojo, ki temelji na ugotovitvah, da prvi in drugi odstavek 42. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) čezmerno posegata v pravico reprezentativnih sindikatov do zastopanja svojih članov pri kolektivnem pogajanju, kadar je mogoča sklenitev kolektivne pogodbe za javni sektor ne glede na to, da ji nasprotuje reprezentativni sindikat, ki edini združuje javne uslužbence posamezne kategorije, in ne glede na to, da ji nasprotujejo reprezentativni sindikati, v katere je včlanjenih več javnih uslužbencev posamezne kategorije kot v reprezentativne sindikate, ki prav tako zastopajo to kategorijo in podpirajo njeno sklenitev. V odklonilnem ločenem mnenju bi rada predstavila moja razmišljanja v zvezi z uresničevanjem sindikalne svobode v javnem sektorju.
Sindikalna svoboda je temeljna svoboščina, za katero Ustava izrecno ne predpisuje zakonskega urejanja načina njenega izvrševanja in ne predvideva možnosti njenega omejevanja. Po splošnem pravilu iz 15. člena Ustave lahko zakon predpiše način njenega izvrševanja, če je to nujno zaradi njene narave, omejitve so dopustne zaradi pravic drugih ali varstva javnega interesa. To pravilo ne preprečuje zakonodajalcu, da uredi vprašanja, ki so potrebna za učinkovito uresničevanje sindikalne svobode v vseh okoljih, v katerih se ta udejanja. V javnem sektorju ni mogoče zanikati pravice do svobodnega ustanavljanja sindikalnih organizacij in včlanjevanja vanje niti pravice do svobodnega delovanja sindikalnih organizacij. Sprašujem pa se, ali je ustavno dopustno uveljaviti posebnosti uresničevanja pravice do kolektivnega dogovarjanja v okolju, ki se po naravi bistveno razlikuje od zasebnega sektorja. Gre za javni sektor v smislu Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) in ZSPJS.[1] Mednarodni delovnopravni standardi dopuščajo prilagoditev uresničevanja pravice do kolektivnega dogovarjanja delovanju javnega sektorja, to izkazujeta Konvencija o varstvu pravice do organiziranja in postopkih za določitev pogojev zaposlitve v javnem sektorju (Konvencija MOD št. 151)[2] in Konvencija o spodbujanju kolektivnega pogajanja (Konvencija MOD št. 154).[3] Menim, da področje njune uporabe ne more biti odvisno od dobesednih prevodov, kajti v evropskem prostoru ne obstaja opredelitev javnega sektorja, pač pa le osnovni okvir za prepoznavanje značilnosti javnega sektorja in standardi, ki so uporabljivi tako za oblastni kot za storitveni del. Obseg in način delovanja javnega sektorja pa je stvar nacionalnih ureditev. V tem okviru se v javni sektor uvrščajo subjekti, ki ne delujejo po načelih svobodne gospodarske pobude, ker morajo npr. v okviru odgovornosti države stalno in nemoteno zagotavljati javne dobrine, kar jih veže na pridobivanje javnih sredstev in vključuje v sistem javnih financ. Da je namen ratifikacije Konvencije MOD št. 151 v njeni uporabi za osebe, ki so v ZJU opredeljene kot javni uslužbenci, je razvidno iz obrazložitve Predloga Zakona o ratifikaciji Konvencije MOD št. 151.[4] Zato se zastavlja vprašanje, ali narekuje uveljavitev posebnosti sama vključitev v javni sektor,[5] uveljavitev omejitev pa narava posameznega uslužbenskega mesta oziroma vsebina odgovornosti.[6]
Ob presoji skladnosti drugega odstavka 7. člena ZSPJS z drugim odstavkom 120. člena Ustave je Ustavno sodišče razložilo, da je ZSPJS pristojne osebe za sklepanje kolektivnih pogodb omejil z nekaterimi splošnimi načeli oziroma pravili, ki morajo biti upoštevana pri sprejemanju omenjenih pravnih aktov.[7] Ustavnemu sodišču pa se v zadevi št. U-I-256/08 ni bilo treba ukvarjati z razmerjem med kolektivnim dogovarjanjem ter z ureditvijo v ZJU in ZSPJS. V obravnavani zadevi pa predlagatelji očitke o neskladnosti s 76. členom Ustave opirajo na razlago, da zakon ne bi smel določiti vsebine kolektivne pogodbe za javni sektor, ker naj bi bilo kolektivno pogajanje namenjeno pridobivanju ugodnejših pravic od zakonskega minimuma. Takšna razlaga ne bi zahtevala odgovora, če bi presoja Ustavnega sodišča ostala v okviru izpodbijanih določb Zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-O) in zatrjevanj, da naj bi država med pogajanji oblastno spremenila v socialnem dialogu dogovorjena pravila in kot socialna partnerica dosegla zase ugodnejši položaj. Z razširitvijo presoje na prvi odstavek 42. člena ZSPJS-O pa se je odločanje Ustavnega sodišča oddaljilo od presoje zatrjevanih očitkov in se osredotočilo na vsebinska vprašanja uresničevanja pravice do kolektivnega dogovarjanja v javnem sektorju. Težava pa je v tem, da izhodiščne ugotovitve in stališča, ki jim sledijo, ne upoštevajo vsebine, s katero ZJU in ZSPJS določata avtonomijo kolektivnega dogovarjanja, pravzaprav se sploh ne opredeljujejo do vprašanja, ali je država v javnem sektorju avtonomijo kolektivnega dogovarjanja prekomerno omejila, pač pa nekritično sledijo izhodiščem in standardom, ki so se uveljavila v zasebnem sektorju.
V odločbi Ustavnega sodišča je razloženo, da je v javnem sektorju avtonomija kolektivnega pogajanja ožja, ne pa tudi, v čem je drugačna od ureditve v zasebnem sektorju. Že besedilo drugega odstavka 1. člena ZSPJS[8] razkriva, da je bil namen uveljavitve ZSPJS v določitvi skupnih temeljev, ki naj bi zagotovili primerljivost in obvladljivost sistema. Iz zakonodajnega gradiva[9] izhaja, da so ključni cilji ZSPJS v: (1) vzpostavitvi skupnega plačnega sistema za javne uslužbence in funkcionarje; (2) določitvi ustreznih razmerij med plačami javnih uslužbencev in funkcionarjev; (3) vzpostavitvi fleksibilnega plačnega sistema, ki bo višino plač bolj povezoval z učinkovitostjo in rezultati dela; (4) transparentnemu in obvladljivemu plačnemu sistemu z vidika javnih financ. Vprašanja položaja posameznih kategorij javnih uslužbencev so predmet pogajanj za sklenitev kolektivnih pogodb za dejavnost ali za uporabnika proračunskih sredstev (npr. kolektivne pogodbe za RTV) ali za poklic. Kolektivna pogodba za javni sektor je
sui generis
pogodba, ker se z njo urejajo skupna vprašanja plačnega sistema. Država je pristojnost za urejanje skupnih vprašanj, ki zagotavljajo primerljivost plač v plačnem sistemu, prenesla na socialne partnerje, in je vse reprezentativne sindikate, ne glede na njihovo organiziranost, vključila v proces sprejemanja odločitev o skupnih vprašanjih. ZSPJS določa vsebino kolektivne pogodbe,[10] vsaka pogodbena stranka pa lahko predlaga pogajanja za ureditev drugih skupnih vprašanj. S kolektivno pogodbo za javni sektor se ne določajo plače. Tudi določitev orientacijskih delovnih mest in nazivov ni bila namenjena temu, pač pa abstraktni primerjavi znotraj plačnih skupin in med plačnimi skupinami, kar je omogočilo dejansko določitev osnovnih plač z uvrščanjem posameznih delovnih mest in nazivov. Vendar je bilo vse to že izvedeno, in sicer s kolektivnimi pogodbami za dejavnost, podzakonskimi akti in splošnimi akti, s kolektivno pogodbo za javni sektor so se določile le osnovne plače spremljajočih delovnih mest, ki niso značilna za dejavnost, za uporabnika javnih sredstev ali za poklic.
V zasebnem sektorju velja pravilo, po katerem lahko kolektivna pogodba vsebuje le za delavce ugodnejše pravice od zakonskega minimuma (pravilo
in favorem
), izjeme so izrecno določene. Reprezentativni sindikat se pogaja za ugodnosti delavcev, ki jih predstavlja, širše učinkovanje sklenjene kolektivne pogodbe je stvar zagotavljanja enakih pogojev za delo. Če v zasebnem sektorju kolektivno pogajanje ni uspešno, velja že doseženi nivo pravic ali zakonski minimum. V javnem sektorju, v katerem so glede na ureditev v ZJU in ZSPJS plače podrobneje urejene z oblastnimi akti in velja dokajšna centralizacija, ni zakonskega minimuma pravic, kolektivna pogodba za javni sektor pa nadomešča oblastno urejanje. Reprezentativni sindikati se pogajajo o skupnih vprašanjih za vse javne uslužbence, za katere velja kolektivna pogodba za javni sektor,[11] kar pomeni, da v takem pogajanju ni mogoče uveljaviti položaja, ki ne bi sledil primerljivosti. Če kolektivno pogajanje ni uspešno, velja tudi v javnem sektorju obstoječa ureditev, vendar s to razliko, da bo za manjkajočo ureditev država morala sprejeti oblastni akt, v obstoječo plačno ureditev pa bo morebiti posegla z intervencijskim ukrepom.
V javnem sektorju ima država vlogo regulatorja in socialnega partnerja. Ne opredeljujem se do vprašanja, ali je v obravnavani zadevi država porušila ravnovesje med tema vlogama in s spremembo pravil, dogovorjenih v socialnem dialogu, nedopustno posegla v pravico do svobodnega delovanja sindikalnih organizacij. Menim pa, da glede na avtonomijo kolektivnega dogovarjanja, kot je urejena v ZJU in ZSPJS, ni mogoče razlagati, da naj bi čezmerno posegla v pravice reprezentativnih sindikatov. V socialnem dialogu je bilo dorečeno, da nastopajo kot stranka kolektivne pogodbe za javni sektor vsi reprezentativni sindikati. Pravila za ugotavljanje veljavnosti, ki dajejo večjo reprezentativnost tistim reprezentativnim sindikatom, ki skupaj dosežejo vnaprej določeno mejo zastopanosti javnih uslužbencev, za katere velja kolektivna pogodba za javni sektor, samo po sebi ne more omejevati delovanja reprezentativnih sindikatov, če imajo ti možnost, da se prostovoljno in svobodno odločajo o tem, ali bodo sodelovali pri kolektivnem pogajanju, in o tem, katere interese bodo glede na interese članov, ki jih zastopajo, skušali uveljaviti v okviru skupnih vprašanj. Odsotnost oblastnih pravil o organiziranju pogajalske strani delojemalcev omogoča vsem reprezentativnim sindikatom, da v skladu s svojo voljo sodelujejo pri oblikovanju pogajalskih izhodišč in delu pogajalske skupine delojemalcev. Dejstvo, da pri urejanju skupnih vprašanj reprezentativni sindikati nastopajo kot ena pogodbena stranka, terja njihovo skupno nastopanje, pravila, ki dajejo moč posameznim reprezentativnim sindikatom ali celo zahtevajo preštevanje njihovega članstva, pa slabijo njihovo pogajalsko moč in otežujejo socialni dialog. Da v pogajanjih za ureditev skupnih vprašanj posamezen reprezentativni sindikat ne more uveljaviti drugačne oziroma boljše plačne ureditve za svoje člane, preprečuje vsebina avtonomije kolektivnega pogajanja, ki jo je treba glede na veljavne predpise upoštevati. Zastavljam pa si tudi vprašanje, ali pravica do svobodnega delovanja sindikatov nasprotuje uvedbi takšnega modela socialnega dialoga med predstavniki delodajalcev in javnih uslužbencev, katerega predmet je urejanje skupnih vprašanj plačnega sistema.
Jasna Pogačar
Opombe:
[1] Javni sektor sestavljajo: državni organi in uprave lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi in druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Javni uslužbenci so zaposleni pri teh osebah javnega prava (ne pa funkcionarji). Uradniki so javni uslužbenci v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti.
[2] Iz Obvestila o začetku veljavnosti Konvencije o varstvu pravice do organiziranja in postopkih za določitev pogojev zaposlitve v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 80/11, MP, št. 12/11) izhaja, da je konvencija za Republiko Slovenijo začela veljati 20. 9. 2011. V uvodnem delu konvencije (Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu pravice do organiziranja in postopkih za določitev pogojev zaposlitve v javnem sektorju (Konvencija MOD št. 151), Uradni list RS, št. 55/10, MP, št. 10/10) je pojasnjeno, da so razlogi za sprejetje predvsem v: (1) povečanju števila dejavnosti javnega sektorja v državah članicah in potrebe po dobrih odnosih pri delu med oblastjo, ki izvaja naloge delodajalca, in organizacijami javnih uslužbencev, (2) raznolikosti političnih, socialnih in gospodarskih sistemov med državami članicami (npr. glede na naloge osrednje in lokalne vlade, zveznih in državnih ter deželnih organov, podjetij v državni lasti in raznovrstnih avtonomnih in delno avtonomnih javnih teles ter tudi različnih oblik delovnih razmerij), (3) različnih razlagah vsebine mednarodnih instrumentov in uporabe Konvencije o pravici do organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (1949) za javni sektor in pripomb nadzornih organov MOD, da nekatere države članice ne uporabljajo Konvencije MOD št. 98 za velike skupine javnih uslužbencev.
[3] Za javne službe se lahko z notranjo zakonodajo ali notranjo prakso določijo posebni načini uporabe te konvencije (tretji odstavek 1. člena Konvencije MOD št. 154).
[4] Glej Predlog Zakona o ratifikaciji Konvencije o varstvu pravice do organiziranja in postopkih za določitev pogojev zaposlitve v javnem sektorju (Konvencija MOD št. 151), Poročevalec Državnega zbora, št. 61/10.
[5] Konvencija MOD št. 151 v 7. členu določa: "Po potrebi se v skladu z razmerami v državi sprejmejo ukrepi za spodbujanje in pospeševanje celovitega razvoja in široke uporabe postopkov za pogajanja o pogojih zaposlitve med organi javne uprave in organizacijami javnih uslužbencev ali drugih načinov, ki predstavnikom javnih uslužbencev omogočajo sodelovanje pri odločanju o teh zadevah." V 9. členu je določeno: "Javni uslužbenci imajo tako kot drugi delavci državljanske in politične pravice, ki so bistvene za normalno uresničevanje svobode združevanja in so omejene samo z obveznostmi, ki izhajajo iz njihovega položaja in narave njihovih nalog."
[6] Konvencija MOD št. 151 v drugem odstavku 1. člena določa: "Obseg jamstev, predvidenih v tej konvenciji, ki se uporablja za uslužbence na visokih položajih, ki občasno opravljajo naloge, ki se nanašajo na oblikovanje politike ali vodenje, ali uslužbence, ki opravljajo zelo zaupne naloge, in za oborožene sile in policije, se določi z notranjimi zakoni ali predpisi."
[7] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-256/08 z dne 18. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 16/10).
[8] Prvi stavek drugega odstavka 1. člena ZSPJS se glasi:
"Zakon določa skupne temelje sistema plač v javnem sektorju, in sicer za uveljavitev načela enakega plačila za primerljive poklice, za zagotovitev preglednosti in primerljivosti plačnih in poklicnih skupin ter za stimulativen način nagrajevanja."
[9] Predlog Zakona o sistemu plač v javnem sektorju za prvo obravnavo (EPA 414) in Informacija o plačah v javnem sektorju (II. del, marec 2001) sta objavljeni v Poročevalcu Državnega zbora, št. 9/02.
[10] Po ZSPJS se s kolektivno pogodbo za javni sektor:
- določajo in v plačne skupine uvrščajo orientacijska delovna mesta in nazivi;
- v plačne skupine uvrščajo delovna mesta plačne skupine J (spremljajoča delovna mesta za ves javni sektor);
- določa skupni obseg za delovno uspešnost;
- sprejemajo merila in kriteriji za določanje dela za delovno uspešnost;
- določa višina dodatkov, ki ob enakih pogojih pripadajo vsem;
- določa višina uskladitve vrednosti plačnih razredov.
[11] ZSPJS pozna posebne ureditve za funkcionarje, diplomate, vojake, policiste, ravnatelje, direktorje in druge.