U-I-230/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-230/10
Datum odločitve:
23. 6. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 56/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.230.10
Akt:
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) (ZIntPK), 1. odst. 27. čl. in 3. odst. 27. čl.
Izrek:
Prvi odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) ni v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije se zavrže.
Evidenčni stavek:
Vsako zakonodajno urejanje načina izvrševanja izvirnih pristojnosti občin še ne pomeni nedopustnega posega v zagotovljeno lokalno samoupravo. Določitev prepovedi poklicnemu županu, da bi bil član ali bi opravljal dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega ali zasebnega prava z namenom preprečevanja korupcije, ne pomeni posega v jedro lokalne samouprave. Ni treba, da zakon posebej ureja postopek imenovanja predstavnikov občine za člane ali za opravljanje dejavnosti v javnem podjetju, ker se uporabljajo splošne določbe o imenovanju teh predstavnikov v veljavnih zakonih. Položaj župana, ki bi bil član ali bi opravljal dejavnost upravljanja, nadzora ali zastopanja v pravnih osebah, ki so namenjene pridobivanju dobička, je z vidika namena izpodbijane določbe enak položaju župana, ki bi te naloge opravljal v pravnih osebah, ki zagotavljajo javne storitve in javne dobrine. Zato zakonodajalec z enako obravnavo teh položajev ni kršil načela enakosti. Položaj osebe, ki je pooblaščena za zastopanje interesov občine v javnem podjetju, ki ga je ustanovila občina, ni primerljiv s položajem župana, ki bi zastopal interese občine v takšnem javnem podjetju. Enako tudi ni primerljiv položaj župana kot zakonitega zastopnika občine s položajem drugih zakonitih zastopnikov pravnih oseb. Zato je ureditev lahko različna. Položaj župana v skupnem organu, ki je ustanovljen na podlagi četrtega odstavka 61. člena Zakona o lokalni samoupravi, ni primerljiv s položajem župana, ki zastopa interese občine v osebi javnega prava, ki jo je občina ustanovila za izvrševanje gospodarskih javnih služb. Če lokalna skupnost ne izkaže, da bi izpodbijane določbe zakona posegale v ustavni položaj in pravice samoupravne lokalne skupnosti, Ustavno sodišče zahtevo zavrže.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve - Neupravičeni predlagatelj.
1.4.51.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Položaj predlagatelja.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.4.1 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Temeljna načela - Avtonomija.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 140.1, Ustava [URS] 
Člen 21, 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občina Domžale
Datum vloge:
18. 10. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US29484
Dokument v PDF obliki:
U-I-230-10.pdf
245 KB
Prenesite datoteko
U-I-230/10-16
23. 6. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Domžale, Občine Trzin, Občine Mengeš in Občine Kamnik, ki jih vse zastopa Matej Podlipnik, odvetnik v Ljubljani, na seji 23. junija 2011
odločilo:
1. Prvi odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) ni v neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Predlagateljice navajajo, da sta prvi in tretji odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), ki poklicnim funkcionarjem (prvi odstavek) ter tudi nepoklicnim županom in podžupanom (tretji odstavek) zaradi preprečevanja nasprotja interesov določata prepoved članstva ter dejavnosti, v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave. Zakonodajalec naj bi z določitvijo absolutne prepovedi članstva in dejavnosti upravljanja nadzora ali zastopanja poklicnih in nepoklicnih funkcionarjev omejil pravico lokalne skupnosti, da samostojno odloča o izvajanju lokalnih zadev javnega pomena. Zaradi izpodbijanih določb ZIntPK župan ne sme zastopati občine v organih pravnih oseb, s čimer naj bi bila občini oziroma njenemu zakonitemu zastopniku onemogočena upravljanje in nadzor nad izvajanjem javne gospodarske službe. Občine naj bi po svojih predstavnikih v organih družb in zavodov izvajale upravljanje, nadzor in usmerjenje delovanja teh oseb javnega prava, ki so ustanovljene prav z namenom izvajanja gospodarskih javnih služb. S takšno ureditvijo naj bi zakonodajalec nesorazmerno in prekomerno posegel v delovno področje občine in njeno avtonomno pravico odločati o tem, kdo zastopa njene interese. Predlagateljice navajajo, da so soustanoviteljice in solastnice javnega podjetja Centralna čistilna naprava Domžale – Kamnik, d. o. o., Domžale, ki je bilo ustanovljeno za izvajanje javne gospodarske službe čiščenja odpadnih in padavinskih vod za območje občin ustanoviteljic. Družbena pogodba tega podjetja določa, da skupščino sestavljajo vsi družbeniki ter da družbenike, ki so občine, na skupščini zastopa župan oziroma oseba, ki jo on pooblasti. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) naj ne bi določil, kateri organ in po kakšnem postopku naj imenuje predstavnika občine v organih pravnih oseb javnega prava, ki jih je ustanovila občina. Zato naj bi šlo za protiustavno pravno praznino, ker naj ne bi niti izpodbijani zakon niti drug zakon predvideval postopka in organa, ki bi imenoval oziroma pooblastil predstavnika občine v organih družb, agencij in zavodov. Zato naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave. Predlagateljice tudi zatrjujejo, da sta izpodbijani določbi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Menijo, da ni podan razumen razlog, da zakoniti zastopnik lokalne skupnosti ne bi smel predstavljati interesov občine v organih pravne osebe, ki jo je ustanovila občina. Zakonodajalec bi moral različno obravnavati prepoved članstva in dejavnosti poklicnih občinskih funkcionarjev v pravnih osebah, ki so ustanovljene z namenom opravljanja gospodarske dejavnosti, in v pravnih osebah, ki jih ustanovi občina z namenom zagotavljanja javnih storitev in dobrin. Menijo, da ni razumnega razloga za razlikovanje med županom kot zakonitim predstavnikom občine in drugo pooblaščeno osebo, ki bi zagovarjala interese občine v organih oseb javnega prava, ki izvajajo gospodarske javne službe. Pooblaščena oseba bi morala enako kot župan zagovarjati interese občine in se pred odločanjem posvetovati o odločitvah, ki jih bo zagovarjala kot članica ali pri opravljanju dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja.
2. Vlada Republike Slovenije je v svojem mnenju navedla, da izpodbijani določbi nista posegli v pridobljene pravice občin, ker naj bi v prehodnih določbah uredili prehod na novo ureditev. Navaja, da je v četrtem odstavku 61. člena ZLS določeno, da občine za izvrševanje ustanoviteljskih pravic v javnem zavodu ali javnem podjetju in za usklajevanje odločitev občin v zvezi z izvrševanjem lokalnih javnih služb ustanovijo skupni organ, ki ga sestavljajo župani. Skupni organ naj bi opravljal naloge v imenu in za račun občin, ki so ga ustanovile. S tem se izvajajo ustanoviteljska upravičenja in ne dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja, zato naj bi bilo članstvo v tem organu združljivo z opravljanjem funkcije župana. Zato po mnenju Vlade izpodbijana ureditev ni v neskladju z 2. členom Ustave. Vlada tudi meni, da je zatrjevanje predlagateljic o neskladnosti izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave neutemeljeno. Razlikovanje med funkcionarji in zaposlenimi v organu lokalne skupnosti pri članstvu in opravljanju dejavnosti upravljanja, zastopanja in nadzorovanja naj bi bilo objektivno utemeljeno z načinom zaposlitve, s pravicami in obveznostmi in s pravicami po prenehanju mandata. Izpodbijani določbi ZIntPK naj ne bi onemogočali občini sodelovanja pri izvajanju javnih služb, temveč naj bi urejali zgolj način sodelovanja in udeležbe občine v osebah javnega prava, pri katerem zaradi preprečevanja morebitnega nasprotja interesov ne smejo biti vključeni funkcionarji. Z izpodbijanima določbama ZIntPK naj ne bi bilo poseženo v katero koli pristojnost, ki jo lokalna skupnost izvaja avtonomno. Zato po mnenju Vlade izpodbijani določbi nista v neskladju s 140. členom Ustave.
3. Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) meni, da so očitki predlagateljic, da 27. člen ZIntPK nesorazmerno posega v pravice lokalne samouprave, neutemeljeni. Iz 27. člena ZIntPK naj bi izhajalo, da se prepoved članstva in dejavnosti nanaša izključno na funkcionarje in ne na občino. Izpodbijana določba naj ne bi prepovedovala, da občino v organih oseb javnega prava, ki izvajajo javne službe, zastopa njen predstavnik. Namen 27. člena ZIntPK naj bi bil preprečiti možnosti, da bi zasebni interes uradne osebe vplival ali ustvarjal videz, da vpliva na nepristransko ali objektivno opravljanje njenih nalog. Ustavno zajamčena samostojnost in pravica lokalne samouprave, da upravlja in nadzoruje zadeve javnega pomena, naj z določbo 27. člena ZIntPK ne bi bili v ničemer okrnjeni. Neutemeljeni naj bi bili tudi očitki predlagateljic, da 27. člen ZIntPK krši načelo enakosti. Koncentracija različnih funkcij v eni osebi naj bi po naravi stvari pomenila eno največjih tveganj za korupcijo, ker naj bi bil utemeljen razlog, zaradi katerega naj bi zakonodajalec določil temu primerne in sorazmerne ukrepe. Glede očitkov predlagateljic, da je zaradi 27. člena ZIntPK nastala protiustavna pravna praznina, Komisija navaja, da so same predlagateljice ugotovile, da obstajajo legitimne možnosti za imenovanje predstavnikov občine v organe pravnih oseb s priloženo družbeno pogodbo.
4. Predlagateljice v odgovoru na mnenje Vlade in stališče Komisije vztrajajo pri svojih navedbah. Menijo še, da ni razlogov za različno obravnavanje županov, ki delujejo v skupnem organu po ZLS, in županov, ki samostojno izvajajo funkcijo v okviru organov osebe javnega prava. Razlikovanje med ustanoviteljskimi pravicami in upravljavskimi oziroma nadzorstvenimi funkcijami naj ne bi bilo jasno.
B. – I.
5. Občina lahko na podlagi 91. člena ZLS vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov, če ti posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.
6. Predlagateljice izpodbijajo tretji odstavek 27. člena ZIntPK, ki ureja položaj nepoklicnih županov in podžupanov. Glede na to, da župani vseh štirih predlagateljic opravljajo svojo funkcijo poklicno, predlagateljice pa tudi ne navajajo, da bi imele podžupane, ki bi svoje funkcije opravljali nepoklicno, ta določba ne more posegati v njihov položaj. Glede na navedeno tretji odstavek 27. člena ZIntPK ne posega v ustavni položaj in pravice predlagateljic, zato je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
7. Prvi odstavek 27. člena ZIntPK določa prepoved članstva in dejavnosti poklicnih funkcionarjev. Zaradi izpodbijane določbe ZIntPK poklicni funkcionarji ne smejo zastopati občine v organih pravnih oseb, ki izvršujejo javne službe. S tem država določa način izvrševanja izvirne pristojnosti občine, zato je procesna predpostavka iz 91. člena ZLS za vložitev zahtev za oceno ustavnosti prvega odstavka 27. člena ZIntPK podana.
B. – II.
8. Iz navedb predlagateljic izhaja, da nasprotujejo samo določitvi prepovedi članstva in dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja poklicnega župana v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje gospodarskih javnih služb. Zato je Ustavno sodišče presojalo ustavnost prvega odstavka 27. člena ZIntPK samo v tem obsegu.
9. Člen 9 Ustave določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Lokalna samouprava zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti sodelovanje pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave, lokalnim skupnostim pa zagotavlja določeno stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države. Bistveni elementi lokalne samouprave so predvsem njena funkcionalna, organizacijska in finančna avtonomija. Občina avtonomno skrbi za lokalne zadeve javnega pomena in v okviru tega ureja javne službe ter skrbi za ustvarjanje razmer gospodarskega in družbenega razvoja na lokalni ravni. Skladno s 3. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št 15/96 – v nadaljevanju MELLS) označuje lokalna samouprava pravico in sposobnost lokalnih skupnosti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva ter da to pravico uresničujejo neposredno voljeni predstavniški organi.
10. Očitke o posegu v avtonomni položaj predlagateljic Ustavno sodišče presoja z vidika prvega odstavka 140. člena Ustave. Prvi odstavek 140. člena Ustave[1] poudarja avtonomijo lokalne skupnosti, hkrati pa je tudi omejitvena določba za zakonodajalca. Ustavno sodišče je že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118) razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave. Določba pomeni ustavni branik pred posegi države v jedro lokalne samouprave. Ustavno sodišče v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave presoja, ali je država s svojimi predpisi posegla v zajamčeno področje izvirne pristojnosti občine tako, da občina ne bi več mogla učinkovito izvrševati svojih izvirnih pristojnosti.[2]
11. Za položaj lokalne skupnosti je pomembno načelo, ki ga vsebuje 4. člen MELLS in pravi, da morajo biti temeljna pooblastila in naloge lokalne samouprave določene z Ustavo in zakonom. Načelo avtonomije samoupravnih lokalnih skupnosti narekuje pravno ureditev, ki bo zagotavljala pravico lokalne samouprave, da v okviru Ustave in zakona samostojno opravlja bistveni del javnih zadev v korist svojega prebivalstva. [3] Avtonomnost občine pri izvrševanju izvirnih pristojnosti ne pomeni, da je občina popolnoma samostojna pri njihovem izvrševanju.[4] Zato vsako zakonodajno urejanje načina izvrševanja izvirnih pristojnosti občin še ne pomeni nedopustnega posega v zagotovljeno lokalno samoupravo. Obveznosti ureditve protikorupcijskega delovanja Ustava izrecno ne določa, vendar pa iz splošnega načela zakonitosti delovanja organov javne oblasti in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja tudi zahteva po preprečevanju korupcije. Korupcija namreč ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne in druge oblastne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir.[5] Zakonodajalec je dolžan z zakonom določiti ukrepe, ki preprečujejo korupcijo. Uresničevanje temeljnega namena pri institutu nasprotja interesov[6] je zakonodajalec uredil z dvema oblikama: kot dolžnost izogibanja nasprotovanju interesov in kot nezdružljivost funkcij. Prvi odstavek 27. člena ZIntPK ureja nezdružljivost funkcij poklicnih funkcionarjev.[7] Zakonodajalec lahko določi nezdružljivosti posameznih funkcij tudi na ravni lokalne samouprave, ker mora biti ureditev enotna za vse občine.
12. Zaradi izpodbijane določbe prvega odstavka 27. člena ZIntPK občine ne morejo poklicnih funkcionarjev imenovati v organe oseb javnega prava, ki izvršujejo lokalne gospodarske javne službe. Zagotavljanje lokalnih javnih služb je izvirna pristojnost občine (peta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali prepoved imenovanja poklicnih občinskih funkcionarjev za člane ali za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje gospodarskih lokalnih javnih služb, tako posega v jedro lokalne samouprave, da predlagateljice ne morejo več učinkovito zagotavljati dejavnosti lokalnih javnih služb.
13. Pri izvrševanju gospodarskih lokalnih javnih služb ima samoupravna lokalna skupnost, ko nastopa v vlogi ustanoviteljice javnega podjetja na podlagi 26. in 27. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju ZGJS), pristojnosti, da določi pogoje za izvajanje dejavnosti ter za zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, sprejme poslovno poročilo, obračune in zaključni račun javnega podjetja ter imenuje in razrešuje direktorja javnega podjetja. Občina lahko izvršuje ustanoviteljske pravice tudi z ustanovitvijo skupnega organa, ki ga posebej predvideva četrti odstavek 61. člena ZLS. Vpliv občine kot ustanoviteljice na poslovanje javnega podjetja je tako velik, da zgolj dejstvo, da občina ne sme v organe nadzora in upravljanja javnega podjetja imenovati župana, ne more vplivati na to, da občina ne bi zmogla učinkovito urejati in upravljati lokalnih gospodarskih javnih služb ter skrbeti zanje. Občine lahko imenujejo katero koli drugo osebo v članstvo in opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v javnem podjetju. Občina lahko kljub prepovedi članstva in dejavnosti poklicnega župana v osebah javnega prava, ki izvršujejo gospodarske javne službe, učinkovito zagotavlja in nadzoruje izvrševanje gospodarskih javnih služb. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da zakonodajalec z ureditvijo v prvem odstavku 27. člena ZIntPK ni posegel v ustavno zagotovljeno jedro lokalne samouprave. Zato prvi odstavek 27. člena ZIntPK ni v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
14. Ustavno sodišče tudi ugotavlja, da zaradi izpodbijane določbe ni nastala protiustavna pravna praznina (2. člen Ustave). Kot je že bilo povedano, občina lahko imenuje katero koli drugo osebo v članstvo in opravljanje upravljanja, nadzora in zastopanja v javnem podjetju. Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena ZLS).[8] Iz navedenega izhaja, da je občinski svet pristojen imenovati osebe, ki bodo zastopale interese občine v organih oseb javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvajanje gospodarskih javnih služb. Ni treba, da zakon posebej ureja postopek imenovanja predstavnikov občine za člana ali za opravljanje dejavnosti v javnem podjetju, ker se uporabljajo splošne določbe o imenovanju teh predstavnikov v veljavnih zakonih. Glede na navedeno prvi odstavek 27. člena ZIntPK ni v neskladju z 2. členom Ustave.
15. Predlagateljice tudi zatrjujejo, da je izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti z več vidikov. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26).
16. Predlagateljice med seboj primerjajo položaj župana kot zakonitega zastopnika občine s položajem drugih zakonitih zastopnikov. Položaja župana kot zakonitega zastopnika občine ni mogoče primerjati s položajem drugih zakonitih zastopnikov. Drugi zakoniti zastopniki zastopajo pravne osebe, ki niso sposobne same oblikovati svoje volje. Župan pa zastopa občino, ki je teritorialna enota, namenjena urejanju javnih zadev lokalnega pomena. Samoupravna lokalna skupnost je ustanovljena z namenom upravljanja z lokalnimi javnimi zadevami. Ne gre za primerljive položaje, zato je ureditev lahko različna.
17. Položaj župana, ki bi bil član ali bi opravljal dejavnost upravljanja, nadzora ali zastopanja v pravnih osebah, ki so namenjene pridobivanju dobička, je z vidika namena izpodbijane določbe enak položaju župana, ki bi te naloge opravljal v pravnih osebah, ki zagotavljajo javne storitve in javne dobrine. Prepoved članstva in dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja županov v osebah zasebnega ali javnega prava je namenjena preprečevanju koncentracije različnih funkcij v eni in isti osebi, ki pomeni tveganje za korupcijo. Zato ni pomembno, ali je župan član oziroma opravlja dejavnost upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebi zasebnega prava ali v osebi javnega prava. Pristojnosti drugih oseb, ki bi bile pooblaščene za zastopanje interesov občine v osebah javnega prava, se lahko določijo v omejenem obsegu. Župan pa ima že na podlagi zakona široka pooblastila za odločanje o vseh zadevah lokalnega javnega pomena, zato obstaja večja možnost navzkrižja interesov. Župan je tudi odredbodajalec in podpisnik pogodb, sklenjenih med javnim podjetjem in občino pri izvrševanju posameznih nalog. Zato položaj osebe, ki je pooblaščena za zastopanje interesov občine v javnem podjetju, ki ga je ustanovila občina, ni primerljiv s položajem župana, ki bi zastopal interese občine v takšnem javnem podjetju.
18. Položaja župana, ko zastopa interese občine v osebi javnega prava, ki izvršuje gospodarske javne službe, ni mogoče primerjati s položajem župana, ko deluje v skupnem organu na podlagi četrtega odstavka 61. člena ZLS (v nadaljevanju skupni organ).[9] Namen skupnega organa je zagotavljanje ustanoviteljskih pravic občine, ki so določene v ZGJS, in usklajevanje odločitev posameznih občin v zvezi z zagotavljanjem javnih služb. Člani uprave ali nadzornega sveta javnega podjetja morajo pri sprejemanju svojih odločitev skrbeti predvsem za poslovanje javnega podjetja kot samostojnega subjekta, katerega interesi so lahko v navzkrižju z interesi občine. Zato po stališču Ustavnega sodišča položaju župana v skupnem organu ni primerljiv s položajem župana, ki je član ali opravlja funkcijo upravljanja, nadzora ali zastopanja v javnem podjetju.
19. Glede na navedeno prvi odstavek 27. člena ZIntPK ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in prvim odstavkom 140. člena Ustave.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Po prvem odstavku 140. člena Ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine.
[2] Podobno Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-264/95 z dne 25. 1. 1996 (Uradni list RS, št. 9/96, in OdlUS V, 11).
[3] Povzeto po S. Vlaj, Lokalna samouprava, Teorija in praksa, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2006, str.159.
[4] Država je nosilec suverenosti, ki pomeni najvišjo stopnjo samostojnosti, podprto z vojsko in zakonodajno oblastjo. Država je nad vsemi družbenimi subjekti na svojem področju, vključno z lokalno in vsako drugo samoupravo. S svojo zakonodajo, ki jo omejuje le Ustava, določa mesto in položaj ter ureditev lokalne samouprave v političnem sistemu države (J. Šmidovnik, Lokalna samouprava, Zbirka Pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 31).
[5] Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05, in OdlUS XIV, 76) in v odločbi št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22).
[6] Nasprotje interesov so okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javni nalog (12. točka 4. člena ZIntPK). Zasebni interes uradne osebe pomeni premoženjsko ali nepremoženjsko korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične ali pravne osebe, s katerimi ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike (13. točka 4. člena ZIntPK).
[7] O nezdružljivosti funkcij govorimo v vseh tistih primerih, ko normativna ureditev nekaterim osebam onemogoča hkratno opravljanje dveh ali več funkcij. Osnovno merilo za zakonsko ureditev nezdružljivosti nekaterih funkcij je predvsem v možnosti pojavljanja navzkrižnih interesov v pretežnem delu pooblastil, ki jih ima v okviru posamezne funkcije posameznik kot njen nosilec. Do tega navzkrižja interesov lahko prihaja na različne načine in v različnih oblikah, denimo zaradi hierarhičnega razmerja med različnimi funkcijami in organi, zaradi nadzorstvenega razmerja med njimi ali pa na primer zaradi razmerja, ki nosilcu funkcije omogoča, da ima pod drugačnimi pogoji v primerjavi z drugimi nosilci istovrstne funkcije ugodnejši položaj (povzeto po M. Senčur, Vrtiljak nezdružljivosti javnih funkcij, Pravna praksa, št. 39(2009), str. 16).
[8] Občinski svet je izvoljeni predstavniški organ občine z generalno pristojnostjo za odločanje iz okvira pravic in dolžnosti občine. Občinski svet je nosilec celotnega odločanja iz pristojnosti občine; tudi pooblastila, ki jih ima župan kot drugi najpomembnejši organ občine, ne zmanjšujejo pristojnosti občinskega sveta. V drugem odstavku 29. člena ZLS so pristojnosti občinskega sveta naštete eksemplifikativno (povzeto po J. Šmidovnik, Lokalna samouprava, Zbirka Pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 194).
[9] Zaradi izvrševanja ustanoviteljskih pravic občin v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom javnega zavoda ali javnega podjetja, ki ga dvoje ali več občin ustanovi zaradi gospodarnejšega in učinkovitega zagotavljanja javnih služb, ter za usklajevanje odločitev občin v zvezi z zagotavljanjem javnih služb občinski sveti udeleženih občin ustanovijo skupni organ, ki ga sestavljajo župani (tretji in četrti odstavek 61. člena ZLS).