U-II-2/11
Natisni
Opravilna št.:
U-II-2/11
Datum odločitve:
14. 4. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 30/2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.II.2.11
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (EPA 1535-V) (ZVDAGA)
Izrek:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi zaradi zavrnitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (EPA 1535-V) na referendumu nastale protiustavne posledice, se zavrne.
Evidenčni stavek:
Pristojnost Ustavnega sodišča po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi je treba razumeti tako, da lahko Ustavno sodišče ugotovi nastanek protiustavnih posledic morebitne zavrnitve zakona na referendumu, če navedbe Državnega zbora očitno izkazujejo obstoječo protiustavnost, katere odprava je nujna, da bi se zavarovale pomembne ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred ustavno pravico volivcev, da o zakonu odločajo na referendumu. V zahtevi Državnega zbora ni konkretnih navedb o tem, v čem bi ureditev v tretjem odstavku 65. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih sploh lahko škodovala interesom Republike Slovenije. Prav tako Državni zbor ni s konkretnimi navedbami utemeljil kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov.
Geslo:
1.2.51.3.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni zbor.
1.2.51.11.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Odločanje v postopku za izvedbo referenduma - Državni zbor.
1.3.4.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj.
1.3.52.5.2 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V postopku za izvedbo referenduma - O ustavnosti zahteve za razpis referenduma.
1.5.51.3.21 Zavrnitev zahteve za odločitev o nastanku protiustavnih posledic. 
3.1 - Splošna načela - Suverenost.
3.8 - Splošna načela - Ozemeljska načela.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava. 
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2). 
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
5.3.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do življenja (17).
5.3.4 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do telesne in duševne integritete (35).
5.3.12 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Osebna varnost (34).
5.3.30 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37).
5.3.23 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do informacij (39).
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
Pravna podlaga:
Člen 2, 4, 5, 14.2, 15.3, 17.1, 34, 35, 38.2, 39.2, Ustava [URS] 
Člen 21, Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi [ZRLI]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni zbor Republike Slovenije
Datum vloge:
18. 2. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US29402
Dokument v PDF obliki:
U-II-2-11.pdf
155 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-11_LM Pogačar.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-11_LM Deisinger.pdf
188 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-11_LM Korpič.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-11_LM Sovdat.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-11_LM Petrič.pdf
140 KB
Prenesite datoteko
U-II-2/11-11
14. 4. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevo Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 14. aprila 2011
odločilo:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi zaradi zavrnitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (EPA 1535-V) na referendumu nastale protiustavne posledice, se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Državni zbor je  4. 2. 2011 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA-A). Skupina poslank in poslancev Državnega zbora je 11. 2. 2011 vložila zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o tem zakonu. Državni zbor je 17. 2. 2011 sprejel sklep, naj Ustavno sodišče odloči, ali bi z zavrnitvijo ZVDAGA-A na referendumu nastale protiustavne posledice (prvi odstavek 21. člena v zvezi z 22. členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi – v nadaljevanju ZRLI).
2. Državi zbor v zahtevi navaja, da bi morebitna zavrnitev ZVDAGA-A na referendumu lahko povzročila, da bi se nadaljevalo stanje, ki naj bi bilo v neskladju z 2. in  5. členom, drugim odstavkom 14. člena, tretjim odstavkom 15. člena ter 17., 34. in 35. členom Ustave. Tretji odstavek 65. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06 – v nadaljevanju ZVDAGA), ki bi ga ZVDAGA-A dopolnil, naj bi bil namreč v neskladju z Ustavo. Omogočal naj bi neomejeno predčasno razkritje podatkov iz arhivskega gradiva, ki se nanašajo na obveščevalno-varnostno dejavnost v obdobju pred 17. 5. 1990. Ti arhivi, ki naj bi sicer ostali dostopni javnosti, vsebujejo posamezne podatke, ki se nanašajo na sedanje vitalne interese Republike Slovenije in tekočo obveščevalno-varnostno dejavnost v zvezi s tujino. Zakonska ureditev v ZVDAGA pa naj ne bi omogočala tehtanja, ali lahko dostop do konkretnega gradiva ogrozi pomembne državne interese oziroma človekove pravice posameznikov. Posamezniki, ki so opravljali obveščevalno-varnostno dejavnost pred 17. 5. 1990, naj bi bili neupravičeno postavljeni v slabši položaj kot osebe, ki so tako dejavnost opravljale po tem datumu (drugi odstavek 14. člena v zvezi s 5. členom Ustave). Ogrožena naj bi bila njihova varnost in osebno dostojanstvo ter varnost in dostojanstvo njihovih družin (34. in 35. člen Ustave). Zakonska ureditev naj bi bila škodljiva tudi za državno in javno varnost, obrambo, zunanje zadeve in obveščevalno-varnostno dejavnost države ter naj bi protiustavno posegala v ustavna načela, na katerih temelji država (4. člen Ustave). Državni zbor ocenjuje, da naj bi bili ogroženi tudi verodostojnost, ugled in položaj Republike Slovenije v mednarodni skupnosti ter v odnosu do drugih držav in mednarodnih institucij. Opozarja tudi na Uredbo o izročanju gradiva iz nekdanje Službe državne varnosti (Uradni list RS, št. 50/07 – v nadaljevanju Uredba), ki naj bi omogočala posebno varovanje in posebno ureditev dostopnosti tudi za arhivsko gradivo, ki je nastalo pred 17. 5. 1990, česar tretji odstavek 65. člena ZVDAGA ne omogoča. Zato naj bi bila Uredba nezakonita.
3. Državni zbor navaja, da naj bi tretji odstavek 65. člena ZVDAGA temeljil na predpostavki, da je bilo celotno delovanje slovenskih oblastnih organov pred 17. 5. 1990 sporno. Takšna ureditev naj bi spregledala dejstvo, da je bilo ob osamosvojitvi uveljavljeno načelo pravne kontinuitete. Meni, da bi morala pravica do zasebnosti oseb, na katere se nanašajo zbrani podatki, prevladati nad interesom javnosti do dostopnosti arhivov o delovanju bivše države. Ustavnemu sodišču predlaga, naj pri presoji izhaja iz koncepta pričakovane zasebnosti, ki naj ga razširi še na nov koncept pričakovanega varstva osebnega dostojanstva in osebne varnosti. Poleg tega naj bi razkritje podatkov iz arhivskega gradiva, dostopnega na podlagi sporne določbe ZVDAGA, "za obveščevalne službe zainteresiranih držav pomenilo možnost rekonstruiranja nekaterih preteklih dogodkov, ki so pomembno vplivali na mednarodne aktivnosti in sprejem nekaterih mednarodnih aktov."
4. Na navedbe v zahtevi Državnega zbora so odgovorili podpisniki zahteve za razpis referenduma. Poudarjajo, da naj bi se z ZVDAGA-A nesorazmerno zaprl dostop do arhivskega gradiva nekdanje Službe državne varnosti (v nadaljevanju SDV), ki naj bi delovala kot politična policija, ter do drugih arhivov, ki so nastali v prejšnjem nedemokratičnem režimu, ki je načrtno kršil človekove pravice in temeljne svoboščine. Državnemu zboru očitajo, da v zahtevi ne konkretizira protiustavnih posledic in da jih ne sooči z ustavno pravico do referendumskega odločanja. Menijo, da pravica do referenduma nima le ustavnopravne, ampak tudi naravnopravno podlago. ZVDAGA-A očitajo, da ne sledi Resoluciji Evropskega parlamenta z dne 2. aprila 2009 o evropski zavesti in totalitarizmu (UL C 137E, 27. 5. 2010, str. 25 – v nadaljevanju Resolucija o evropski zavesti in totalitarizmu), ki poziva vse države članice, naj si resnično prizadevajo za odprtje arhivov, tudi arhivov nekdanjih notranjih varnostnih služb, tajne policije in obveščevalnih služb. ZVDAGA-A naj bi kazal na to, da želi Vlada prikriti delovanja nekdanje SDV. Ustavna podlaga za odprtje arhivov SDV naj bi bila v osebnem dostojanstvu oseb, katerih človekove pravice naj bi ta služba kršila. ZVDAGA-A naj bi povzročil kršitve človekovih pravic do obveščenosti in poznavanja objektivne zgodovinske resnice, hkrati pa naj bi se s takimi dejanji sistematično rušila pravna država. Sklicujejo se na sodbo Vrhovnega sodišča št. Ips 187/98 z dne 23. 5. 2002. Zato naj bi bil ZVDAGA-A v
neskladju z 2., 34., 39. in 153. členom Ustave. Glede pravice do referenduma se sklicujejo na stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4). Menijo, da bi zavrnitev izvedbe naknadnega zakonodajnega referenduma pomenila izvotlitev 3., 44. in 90. člena Ustave. Zato predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi, da z odložitvijo uveljavitve ali zavrnitvijo ZVDAGA-A ne bi nastale protiustavne posledice.
B. – I.
5. Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je Ustavnemu sodišču zaupano, da na zahtevo Državnega zbora oceni, "ali bi bile z odložitvijo uveljavitve [...] zakona zaradi referenduma ali z njegovo neuveljavitvijo res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega – ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin – dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja" (tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-47/94). Ustavno sodišče mora pri presoji na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI ob tehtanju prizadetih ustavnih vrednot oceniti, ali je dopustno poseči v ustavno pravico do referenduma.
6. Protiustavne posledice, ki jih na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI v konkretnih primerih ugotavlja Ustavno sodišče, lahko po zakonskem besedilu nastanejo bodisi zaradi zavrnitve zakona na referendumu bodisi že zaradi odložitve uveljavitve zakona zaradi izvedbe referendumskega postopka. V obravnavani zadevi Državni zbor zatrjuje, da bi protiustavne posledice lahko nastale zaradi zavrnitve ZVDAGA-A na referendumu. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo le v tem obsegu.
7. Obseg ustavnosodne presoje nastanka protiustavnih posledic zaradi zavrnitve zakona je Ustavno sodišče razložilo v odločbi št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09). Izhodišče za presojo je predpostavka, da bodo volivci na referendumu sprejeti, a še ne uveljavljeni zakon, zavrnili. O nastanku protiustavnih posledic zaradi zavrnitve sprejetega zakona na referendumu je zato mogoče govoriti le, če je veljavna zakonska ureditev protiustavna, sprejeti zakon pa to protiustavnost odpravlja na ustavnoskladen način. Samo v takšnem primeru lahko Ustavno sodišče na podlagi tehtanja ustavnih vrednot s svojo odločitvijo poseže v ustavno pravico do referenduma.[1]
8. Prvi odstavek 21. člena ZRLI torej predvideva, da Ustavno sodišče najprej opravi presojo veljavnega zakona, nato pa po potrebi, če se izkaže, da je veljavni zakon protiustaven, še presojo, ali sprejeti zakon to protiustavnost odpravlja. Tako kot sicer pri naknadni presoji ustavnosti zakonov Ustavno sodišče tudi v postopku na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI presoja le, ali so posamezne zakonske določbe veljavnega oziroma sprejetega zakona v skladu z Ustavo. Možnost nastanka oziroma nadaljevanja protiustavnih posledic mora izhajati neposredno in konkretno iz normativne zakonske ureditve. V skladu s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11) je treba pristojnost po prvem odstavku 21. člena ZRLI razumeti tako, da lahko Ustavno sodišče ugotovi nastanek protiustavnih posledic morebitne zavrnitve zakona na referendumu, če navedbe Državnega zbora očitno izkazujejo obstoječo protiustavnost, katere odprava je nujna, da bi se zavarovale pomembne ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred ustavno pravico volivcev, da o zakonu odločajo na referendumu. Ustavno sodišče pa niti glede veljavnega zakona niti glede sprejetega, a še ne uveljavljenega zakona ne presoja, ali je ureditev primerna, koristna ali kako drugače smiselna.
B. – II.
9. Glede na izhodišča ustavnosodne presoje je moralo Ustavno sodišče v obravnavanem primeru presoditi, ali navedbe Državnega zbora očitno izkazujejo protiustavnost tretjega odstavka 65. člena veljavnega ZVDAGA. Ta določba se glasi: "(3) Arhivsko gradivo, nastalo pred konstituiranjem Skupščine Republike Slovenije 17. maja 1990, ki se nanaša na nekdanje družbenopolitične organizacije (npr. Zveza komunistov Slovenije, Socialistična zveza delovnega ljudstva, Zveza sindikatov Slovenije, Zveza socialistične mladine Slovenije, Zveza združenj borcev NOV Slovenije, Zveza rezervnih vojaških starešin Slovenije), organe notranjih zadev (npr. policija), pravosodne organe (npr. sodišča, tožilstva, zapori) in obveščevalno varnostne službe, je dostopno brez omejitev, razen arhivskega gradiva, ki vsebuje občutljive osebne podatke, ki so bili pridobljeni s kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter se nanašajo na osebe, ki niso bile nosilke javnih funkcij."
10. Državni zbor zatrjuje, da bi bile protiustavne posledice zavrnitve ZVDAGA-A na referendumu v tem, da bi prišlo do razkritja podatkov, ki bi lahko ogrozili pomembne interese Republike Slovenije. Razkritje teh podatkov naj bi huje škodilo varnostnim, zunanjepolitičnim in gospodarskim interesom Republike Slovenije ter verodostojnosti, ugledu in položaju Republike Slovenije v mednarodni skupnosti ter v odnosu do drugih držav in mednarodnih institucij. Posledica razkritja naj bi bila trajnejša ogrozitev interesov državne varnosti, ki vključujejo zlasti varstvo samostojnosti, neodvisnosti in  suverenosti ter ozemeljske celovitosti Republike Slovenije. V zvezi s tem zatrjujejo kršitev 2. in 4. člena Ustave.
11. Navedenih protiustavnih posledic Državni zbor ne obrazloži, temveč jih zatrjuje zgolj abstraktno, ne da bi jih konkretiziral. Državni zbor v svoji zahtevi pravzaprav navaja razloge, ki jih prvi odstavek 65. člena ZVDAGA določa kot razloge za omejitev dostopnosti do javnega arhivskega gradiva. Ustavno sodišče na podlagi takih trditev ne more ugotoviti, ali bi protiustavne posledice dejansko sploh lahko nastale. Glede na izhodišča ustavnosodne presoje bi moral Državni zbor jasno in določno obrazložiti razloge za možnost nastanka oziroma nadaljevanja protiustavnih posledic, ki izhajajo neposredno iz zakonske ureditve. V zahtevi Državnega zbora ni konkretnih navedb o tem, v čem bi ureditev v tretjem odstavku 65. člena ZVDAGA sploh lahko škodovala interesom sedanje Republike Slovenije oziroma v čem bi posegla v njeno samostojnost, neodvisnost, suverenost ter ozemeljsko celovitost. Ta določba namreč ureja samo dostopnost do arhivskega gradiva nekdanjih družbenopolitičnih organizacij, organov notranjih zadev, pravosodnih organov in obveščevalno-varnostne službe, nastalega pred 17. 5. 1990. Gre torej samo za dostopnost do arhivskega gradiva, ki se nanaša na politični sistem in delovanje nekdanje enopartijske države.[2] Dostopnost do tovrstnega arhivskega gradiva ne more posegati v načelo, da je Slovenija pravna in socialna država (2. člen Ustave). Prav tako iz zahteve Državnega zbora, kako bi lahko sporna določba ZVDAGA, ki je bila uveljavljena leta 2006, sploh posegala v ustavno načelo, da je Slovenija ozemeljsko enotna in nedeljiva država (4. člen Ustave).
12. Protiustavne posledice, ki naj bi nastale zaradi zavrnitve ZVDAGA-A na referendumu, Državni zbor vidi tudi v tem, da bi prišlo do razkritja podatkov, ki bi lahko ogrozili posameznike, ki so v interesu države pred 17. 5. 1990 sodelovali pri zbiranju obveščevalnih podatkov v zvezi s tujino. Razkritje gradiva o obveščevalni dejavnosti SDV v tujini bi lahko ogrozilo njihovo osebno varnost in dostojanstvo ter jih izpostavilo kazenskemu pregonu v posameznih državah. Ogrozilo pa naj bi tudi varnost in dostojanstvo njihovih družinskih članov. Zaradi tega naj bi prišlo do kršitev 5. člena, drugega odstavka 14. člena, tretjega odstavka 15. člena, prvega odstavka 17. člena ter 34. in 35. člena Ustave.
13. Tudi teh očitkov Državni zbor v svoji zahtevi ni utemeljil s konkretnimi navedbami. Treba je namreč upoštevati, da tretji odstavek 65. člena ZVDAGA (skupaj z nekaterimi drugimi določbami Zakona) z določitvijo dostopa do arhivskega gradiva po eni strani pomeni zakonsko izpeljavo drugega odstavka 39. člena Ustave, po katerem ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja (kar vključuje tako dokumentarno kot tudi arhivsko gradivo), za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Po drugi strani pa tretji odstavek 65. člena ZVDAGA
pomeni tudi izpeljavo drugega odstavka 38. člena Ustave, ki določa, da zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon. Glede na to ustavno določbo je tretji odstavek 65. člena ZVDAGA opredelil izjemo, po kateri ni dostopno tisto arhivsko gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke, pridobljene s kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter nanašajoče se na osebe, ki niso bile javni funkcionarji. Drugo arhivsko gradivo iz te določbe, ki ne sodi v okvir te izjeme, je torej dostopno pod splošnimi zakonskimi pogoji. To pomeni, da se tisti osebni podatki, ki so na podlagi tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA dostopni brez omejitev, obravnavajo kot vsi drugi dostopni osebni podatki iz arhivskega gradiva. Zanje velja splošna ureditev varstva osebnih podatkov po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1), ki sistemsko ureja pravna sredstva posameznika za varstvo osebnih podatkov. Varstvo
osebnih podatkov pri uporabi arhivskega gradiva je treba namreč upoštevati tudi glede na peti odstavek 63. člena ZVDAGA, ki določa, da mora uporabnik arhivskega gradiva pred uporabo tega gradiva podpisati izjavo o seznanitvi, da je zloraba tajnih in osebnih podatkov sankcionirana v Kazenskem zakoniku (Uradni list RS, št. 55/08 in nasl. – KZ-1) in drugih predpisih ter da bo te podatke uporabljal samo za zakonite namene.[3] Glede na to se bo v konkretnih postopkih varstva osebnih podatkov pred upravnimi organi in sodišči določilo razmerje med javnim interesom do obveščenosti in zasebnim interesom varstva osebnih podatkov v skladu z ZVDAGA in ZVOP-1.[4]
14. V zvezi z navedbami Državnega zbora je Ustavno sodišče upoštevalo tudi, da je bil tretji odstavek 65. člena ZVDAGA uveljavljen aprila 2006. Državni zbor v zahtevi ne navaja, da bi v obdobju veljavnosti ZVDAGA že prišlo do konkretnega primera, ki bi potrjeval njegova abstraktna zatrjevanja o prizadetosti državnih interesov oziroma kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov.
15. Navedbe Državnega zbora, ki se nanašajo na zakonitost Uredbe, za odločitev Ustavnega sodišča v tej zadevi niso pomembne.
16. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zahtevo Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi zaradi ZVDAGA-A na referendumu nastale protiustavne posledice, zavrnilo. Ta odločba učinkuje z vročitvijo Državnemu zboru.
C.
17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Korpič – Horvat in Sovdat ter sodnik Petrič. Pritrdilni ločeni mnenji sta dala sodnica Pogačar in sodnik Deisinger, odklonilna ločena mnenja pa sodnici Korpič – Horvat in Sovdat ter sodnik Petrič.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10).
[2] Enajsta alineja 2. člena ZVDAGA opredeljuje arhivsko gradivo kot "dokumentarno gradivo, ki ima trajen pomen za znanost in kulturo ali trajen pomen za pravno varnost oseb v skladu s strokovnimi navodili pristojnih arhivov". V skladu z drugim odstavkom 53. člena ZVDAGA sodijo v javno službo arhivov tudi naloge varstva arhivskega gradiva nekdanjih državnih, avtonomnih, samoupravnih in drugih organov ter pravnih oseb, za katere so bili ti arhivi ali njihovi predhodniki pristojni po prejšnjih arhivskih predpisih.
[3] ZVOP-1 v 16. členu določa, da se osebni podatki lahko zbirajo le za določene in zakonite namene, ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače.
[4] Po ZVOP-1 je treba posameznika seznaniti z obdelavo osebnih podatkov, vključno s tem, da so bili posredovani določenemu uporabniku, razen v izrecno določenih primerih (19. člen). Posameznik ima pravico do seznanitve z osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj (30. in 31. člen ZVOP-1), pravico, da kadarkoli z ugovorom zahteva prenehanje njihove obdelave in v zvezi s tem pravico do odločitve upravljavca in do postopka pred Državnim nadzornim organom za varstvo osebnih podatkov (tretji, četrti in peti odstavek 32. člena ZVOP-1) ter sodno varstvo, vključno z začasno odredbo (35. člen ZVOP-1).
U-II-2/11-15
18. 4. 2010
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice Jasne Pogačar
1. Vsebino zahteve Državnega zbora razumem drugače kot večina sodnikov. Menim, da je Državni zbor določno navedel, katere določbe ZVDAGA naj bi bile protiustavne in iz katerih ustavnopravnih razlogov, ter razložil možnost nastanka protiustavnih posledic. Protiustaven naj bi bil tretji odstavek 65. člena ZVDAGA, ker ne omogoča zavarovanja podatkov, katerih razkritje bi škodovalo varnostnim, zunanjepolitičnim in gospodarskim interesom sedanje države (interesi države) ali imelo za posledico poseg v osebno dostojanstvo in varnost posameznikov (kršitev človekovih pravic). Nezavarovani naj bi bili podatki o identiteti posameznikov, ki so obveščevalno ali protiobveščevalno delovali v korist današnje države, pa tudi občutljivi osebni podatki[1] in podatki o vsebini, ki so še relevantni ali omogočajo rekonstruiranje nekaterih preteklih dogodkov, ki so vplivali na mednarodne aktivnosti in sprejetje nekaterih mednarodnih aktov. Protiustavne posledice naj bi nastale zaradi zavrnitve ZVDAGA-A na referendumu, saj bi se zaradi zavrnitve nadaljevalo protiustavno stanje in bi prišlo do nedovoljenega razkritja podatkov zaradi protiustavne pravne praznine v tretjem odstavku 65. člena ZVDAGA, kar bi povzročilo kršitve prvega stavka prvega odstavka 5. člena, 14. člena (enakost pred zakonom), prvega stavka 17. člena (nedotakljivost človekovega življenja), 34. člena (pravica do osebnega dostojanstva in varnosti) ter 35. člena (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic) Ustave. Menim torej, da zahteva Državnega zbora omogoča presojo, ali gre za očitno protiustavnost, katere odprava je nujna.
2. Strinjam se z zavrnitvijo zahteve Državnega zbora, vendar iz drugih razlogov. Menim, da tretji odstavek 65. člena ZVDAGA ni protiustaven, to pa pomeni, da ne morem pritrditi zatrjevanju, da bi nastale protiustavne posledice zaradi nadaljevanja protiustavnega stanja. Menim, da normativna ureditev ne dopušča interpretacije, da bi prost dostop iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA omogočal tudi prosto uporabo podatkov, ki so aktualni, ker se nanašajo na interese sedanje države, in podatkov, katerih varstvo zagotavlja že Ustava. Načeloma lahko do nedovoljenega razkritja tovrstnih podatkov dejansko pride zaradi načina uporabe ZVDAGA ali vsebine interpretacije predpisov, predvsem tistih, ki urejajo arhivsko in dokumentarno gradivo, dostop do informacij javnega značaja in varstvo osebnih podatkov. Vendar sem iz zahteve Državnega zbora razbrala, da ne gre za spornost v dostopu do arhivskega gradiva iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA, pač pa za spornost v dostopu do gradiva, ki je nastalo v nekdanji Službi državne varnosti in njenih predhodnicah, pa ima pomen za interese sedanje države. ZVDAGA se je namreč začel uporabljati aprila 2006, sporna določba se je v praksi začela uresničevati oziroma se še uresničuje na način, ki ga je določila Vlada z Uredbo o izročanju gradiva iz nekdanje Službe državne varnosti.[2] Ne opredeljujem se do vprašanj skladnosti Uredbe z Ustavo in zakoni, pomembno pa je, da ta Uredba ni bila izpodbita v postopku pred Ustavnim sodiščem, ni bila spremenjena in ni prenehala veljati. Ne dvomim, da je uresničevanje tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA in predhodne zakonske ureditve zahtevno in bi drugačna zakonska ureditev sigurno pripomogla k večji jasnosti in določnosti pravnih norm. Ni pa to razlog za pritrditev zatrjevanju, da je tretji odstavek 65. člena ZVDAGA obremenjen s protiustavno pravno praznino.
3. Menim, da je tretji odstavek 65. člena ZVDAGA treba razlagati v povezavi z drugimi določbami tega zakona, z ustaljenimi metodami pravne razlage in ob upoštevanju pravil arhivske stroke. Izhodišče razlagi je zakonsko besedilo, tj. sam jezik zakona, razlaga pa mora biti restriktivna, ker gre za izjemo od splošnih pravil o omejevanju dostopa do podatkov javnega arhivskega gradiva, ki se nanašajo na državno in javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost sedanje države ter njene gospodarske interese ter poslovne in davčne skrivnosti in tudi občutljive osebne podatke. Že jezikovna razlaga potrjuje, da se sporna določba nanaša samo na arhivsko gradivo bivšega političnega sistema in na delovanje nekdanje enopartijske države. Nedvomno je zakonodajalec hotel odpreti arhivsko gradivo nekdanjih obveščevalno-varnostnih služb, ki so delovale v imenu in za bivši politični sistem, in omogočiti dostop do informacij, ki so potrebne zgolj za proučevanje preteklosti in pomembne za posameznike. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen sporne določbe razkriti akte in dejanja oblasti pred 17. 5. 1990, ker naj za omejitve pri uporabi gradiva, ki so ga do uveljavitve osamosvojitve predali organi in organizacije nekdanje SFRJ, ne bi bilo pravne podlage v kontinuiteti državne oblasti, kot sicer izhaja iz Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I).[3] Glede na navedeno je torej odločilno, kakšen pomen ima arhivsko gradivo, ne pa, kdaj je nastalo. Iz namena, ki ga je sporni določbi dal zakonodajalec, razumem, da se jezikovni pomen te določbe nanaša samo na podatke o delovanju institucij nekdanjih SRS in SFRJ, ki imajo zgodovinsko vrednost, ker so se njihovi učinki že izčrpali v okviru nekdanjega  političnega sistema in danes ne morejo več vplivati na interese in položaj Republike Slovenije.[4]
4. Zakonodajalec je v 11. alineji 2. člena ZVDAGA pojasnil vsebino pojma arhivsko gradivo in določil, da gre za dokumentarno gradivo, ki ima trajen pomen za znanost in kulturo ter pravno varnost oseb v skladu s strokovnimi navodili pristojnih arhivov, v ZVDAGA pa vključil določbo, da nastane arhivsko gradivo z odbiranjem iz dokumentarnega na podlagi vrednotenja dokumentarnega gradiva (osmi odstavek 40. člena ZVDAGA).[5] Po razpoložljivih podatkih in listinah, ki jih je zahtevi priložil Državni zbor, je na tak način nastajal vsaj del arhivskega gradiva iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA. V arhivski stroki ima arhivsko gradivo izvor v dokumentarnem gradivu[6] in označuje gradivo, ki je bilo iz dokumentarnega gradiva odbrano za določen namen. Kot arhivsko se odbira tisto dokumentarno gradivo, ki ni več aktivno, ker več ni pomembno za tekoči poslovni proces. Arhivsko gradivo, ki nastane z odbiranjem, lahko vsebuje osebne podatke in tudi občutljive osebne podatke. Po razpoložljivih podatkih se gradivo iz specialnega arhiva nekdanjega Ministrstva za notranje zadeve, ki se je nanašalo na Službo državne varnosti, ni kar na podlagi zakona niti s samo priključitvijo državnemu arhivu preoblikovalo v arhivsko gradivo iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA.[7] Gradivo Službe državne varnosti, ki je nastajalo v tej službi in njenih predhodnicah pred 17. 5. 1990, in ob svojem nastanku ni bilo namenjeno javnosti, se je po uveljavitvi ZVDAGA začelo odbirati (izločati) in izročati državnemu arhivu po pravilih Uredbe, ki je bila sprejeta na podlagi desetega odstavka 40. člena ZVDAGA. Gradivo se je odbiralo iz tedanjega operativnega, dokumentarnega in arhivskega gradiva, ki je bilo v hrambi pri tedanji Slovensko obveščevalno varnostni agenciji. Državni zbor še navaja, da naj bi interese sedanje države zaščitil direktor takratne Varnostno informativne službe, ki je 24. 12. 1991 dovolil na podlagi 19. člena takrat veljavnega Zakona o notranjih zadevah, da se določeno gradivo vodi kot tekoče, tj. kot dokumentarno ali kot operativno v okviru varnostno obveščevalne dejavnosti sedanje države. Torej gre lahko za vprašanje dostopnosti do gradiva, ki nima pomena arhivskega gradiva iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA, ker je neločljivo povezano ali z gradivom, ki je nastajalo po 17. 5. 1990, ali z gradivom varnostno-obveščevalne dejavnosti sedanje države.[8] Lahko bi šlo za arhivsko, dokumentarno ali operativno gradivo ali pa za podatke v tem gradivu, ki so pomembni za interese sedanje države, ali za osebne podatke, katerih varovanje zagotavlja Ustava (v okviru človekovih pravic iz 34. do 38. člen Ustave).[9] V ZVDAGA so določbe o varovanju podatkov javnega arhivskega gradiva, katerih razkritje bi lahko povzročilo škodljive posledice za varnost države in drugih oseb ter za njihove interese, in občutljivih osebnih podatkov,[10] z drugimi predpisi je urejeno tudi ravnanje z dokumentarnim in operativnim gradivom. ZVDAGA vsebuje samo določbe o časovnih pogojih uporabe določenih podatkov javnega arhivskega gradiva, nima pa določb o dovolitvi proste uporabe osebnih podatkov, ki bi izključevale varstvo osebnih podatkov, ki ga zagotavlja Ustava vsakomur, zakon (ZVOP-1) pa določa načela, način in sredstva za preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov, kamor sodi tudi njihova uporaba. Vprašanje, ali je veljavna ureditev primerna in zadosti učinkovita, pa ni stvar odločanja Ustavnega sodišča. Iz zahteve Državnega zbora tudi nisem razbrala, ali se vodi kakšen konkreten spor v zvezi z zahtevo do proste uporabe določenih podatkov arhivskega gradiva, saj gre pri dostopu do arhivskega gradiva za pravico, ki dovoljuje uporabo podatkov v skladu z namenom in varstvom, ki ga arhivskemu gradivu daje zakon. Zato ne gre spregledati namena, ki ga daje ZVDAGA arhivskemu gradivu, niti omejitev, ki jih za uporabo podatkov arhivskega gradiva določajo predpisi.
5. Odločanje Ustavnega sodišča po prvem odstavku 21. člena ZRLI vzbuja različna pričakovanja. Pravna stroka pričakuje nadomestitev tistega, kar ni v Ustavi in tudi ne v ZRLI, politika pričakuje možnost uveljavitve odločitev, ki jih v Državnem zboru zasleduje manjšina, volivci pričakujejo odgovorno in zaupanja vredno politiko, ki jih bo razumno obremenila z neposrednim odločanjem in odgovornostjo. Normativni okvir odločanja Ustavnega sodišča je vpet v presojo možnosti nastanka protiustavnih posledic, po izoblikovanih izhodiščih pa je nastanek protiustavnih posledic mogoče ugotoviti le, če gre za očitno protiustavnost, ki jo je treba nujno odpraviti, da bi se zavarovale pomembne ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred ustavno pravico, da o zakonu odločijo volivci na referendumu.[11] Če veljavna zakonska ureditev ni protiustavna, ni v nobenem primeru mogoče omejiti referendumskega odločanja. Čeprav se strinjam, da je referendumsko odločanje pomembna ustavna vrednota, sicer ne človekova pravica, menim, da bi bilo treba omejiti možnost neposrednega odločanja o ključnih nacionalnih interesih države, če gre za tako specifična vprašanja, ki ne dopuščajo alternativnih rešitev in ne morejo biti prepuščena uveljavljanju osebnih interesov ali interesov manjšine, ki zahteva razpis referenduma, ter niso primerna za odločanje v okviru splošnega opredeljevanja z  "za" ali "proti". Če naj bo referendum učinkovita oblika neposredne demokracije, namenjena odločanju volivcev o pomembnih političnih vprašanjih, na volivce ne gre prenašati odgovornosti za sprejetje odločitev, ki so nujne za zavarovanje konkretnega nacionalnega interesa. Ne nazadnje je tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19.1.1995 o razveljavitvi takratne zakonske ureditve, ki je izključevala posamezne vrste zakonov iz referendumskega odločanja, na katero se radi sklicujemo, štela, da je zakonska formulacija zgolj preširoka in da se je mogoče izogniti abstraktnemu predpisovanju, ne pa, da referendumskega odločanja o posameznih vprašanjih zaradi ustavnih določb sploh ne bi bilo mogoče omejiti. Da temelji po mojem mnenju odločitev iz navedene odločbe Ustavnega sodišča na ugotovitvi, da Ustava nima izrecnih omejitev glede vprašanj, o katerih je mogoče odločati na referendumu, sem izrazila že v svojem pritrdilnem ločenem mnenju k odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010.
Jasna Pogačar
sodnica
Opombe:
[1] Po 19. točki 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07, v nadaljevanju ZVOP-1) so občutljivi osebni podatki: podatki o rasnem, narodnem ali narodnostnem poreklu, političnem, verskem ali filozofskem prepričanju, članstvu v sindikatu, zdravstvenem stanju, spolnem življenju, vpisu ali izbrisu v kazensko evidenco ali evidenc, ki se vodijo na podlagi zakona, ki ureja prekrške, ali iz teh evidenc; občutljivi osebni podatki so tudi biometrične značilnosti, če je z njihovo uporabo mogoče določiti posameznika v zvezi s kakšno od prej navedenih okoliščin. Po 20. točki istega člena ZVOP-1 so biometrične značilnosti takšne telesne, fiziološke ter vedenjske značilnosti, ki jih imajo vsi posamezniki, so pa edinstvene in stalne za vsakega posameznika posebej in je mogoče z njimi določiti posameznika, zlasti z uporabo prstnega odtisa, posnetka papilarnih linij s prsta, šarenice, očesne mrežnice, obraza, ušesa, dezoksiribonukleinske kisline ter značilne drže.
[2] Uredba o izročanju gradiva iz arhiva nekdanje Službe državne varnosti (Uradni list RS, št. 50/07).
[3] Poročevalec DZ, št. 3/06, Poročevalec DZ, št. 29/06 in 30/06, ter magnetogram 39. seje Državnega zbora dne 29. 5. 1996, 20. točka dnevnega reda.
[4] Omogočiti dostop do dokumentov, ki so pomembni za posameznike ali potrebni za znanstvene raziskave, je tudi vsebina poziva Evropskega parlamenta državam članicam Evropske unije (6. točka Resolucije o evropski zavesti in totalitarizmu z dne 2. 4. 2009), naj si resnično prizadevajo za odprtje arhivov, tudi arhivov nekdanjih notranjih varnostnih služb, tajne policije in obveščevalnih služb, in opozorila, da je treba zagotoviti, da se odprtje ne bo zlorabljalo za politične namene. Glej tudi Priporočilo Sveta Evrope z dne 21. februarja 2002 o dostopu do uradnih dokumentov.
[5] V 8. členu ZVDAGA so določena naslednja merila za vrednotenje: potrebe zgodovinopisja, drugih znanosti in kulture; potrebe oseb za trajno pravno varnost; pomembnost vsebine gradiva; specifičnost dogodkov in pojavov v določenem času; specifičnost kraja ali območja; pomen javnopravne osebe; pomen avtorja; izvirnost dokumentov; izvirnost podatkov in informacij; reprezentativnosti izbor; notranje in zunanje značilnosti gradiva in druga merila, ki jih določi pristojni arhiv.
[6] Glej J. Žontar, Arhivska veda v 20. stoletju, Arhiv Republike Slovenije, Ljubljana 2003.
[7] Po podatkih Ministrstva za kulturo <http//www.arhiv.gov.si/si.a arhivu/zgodovina> je bil leta 1998 Arhivu Republike Slovenije priključen del nekdanjega specialnega Arhiva Ministrstva za notranje zadeve z gradivom Službe državne varnosti.   [8] Glej Sporazum o posebnem varovanju in dostopnosti določenega dela arhivskega gradiva, prevzetega na podlagi prevzemnega zapisnika, št. 62510-83/2006/51, z dne 1. 7. 2008.
[9] Ustavno sodišče je že pojasnilo, da imajo posebno mesto med človekovimi pravicami določbe, ki varujejo človekovo dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo zasebnost in varnost (34. do 38. člen Ustave) in ki prepovedujejo vsem - na prvem mestu državi, pa tudi posameznikom - poseganje v naštete pravice. V skladu z načelom, da je tu prepovedano vse, kar ni izrecno dovoljeno, je po Ustavi prepovedan vsak poseg v naštete pravice, razen tistih, ki so izrecno dovoljeni (Odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-25/95 z dne 27.11.1997, Uradni list RS, št. 5/98).
[10] Prvi in drugi odstavek 65. člena ZVDAGA določata:
"(1) Javno arhivsko gradivo, ki vsebuje podatke, ki se nanašajo na državno in javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države in njene gospodarske interese ter poslovne in davčne skrivnosti in katerih razkritje, bi lahko povzročilo škodljive posledice za varnost države in drugih oseb ter njihove interese, postane dostopno za uporabo praviloma najkasneje 40 let po nastanku.
(2) Javno arhivsko gradivo, ki vsebuje občutljive osebne podatke postane dostopno za uporabo 75 let po svojem nastanku ali deset let od smrti osebe, na katero se nanaša, če je datum smrti znan, če z drugimi predpisi ni določeno drugače."
[11] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 14. 3. 2011, 20. točka obrazložitve.
U-II-2/11-13
19. 4. 2011
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mitja Deisingerja
,
ki se mu pridružujeta sodnika
mag. Miroslav Mozetič in Jan Zobec
1. Strinjam se z odločitvijo, da se zahteva Državnega zbora za prepoved referenduma zavrne, ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da
tretji odstavek 65. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih
(Uradni list RS, št. 30/06 – v nadaljevanju ZVDAGA)
ni v nasprotju z Ustavo
. Z zavrnitvijo novele zakona (ZVDAGA-A) torej ne bi prišlo do protiustavnih posledic. Najbolj očitna potrditev takšne ugotovitve je prav v času petletne veljavnosti ZVDAGA, ko niso nastale nikakršne protiustavne posledice in je torej veljavni zakon opravil že svojevrstni "test", ki potrjuje njegovo skladnost z Ustavo. Z uporabo arhivskih podatkov, ki se nanašajo na obdobje pred 17. 5. 1990, je avtor Igor Omerza leta 2010 izdal knjigo "Edvard Kocbek – Osebni dosje št. 584"[1], s katero niso nastale nikakršne protiustavne posledice.
2. Tretji odstavek 65. člena ZVDAGA je skladen z Resolucijo Evropskega parlamenta o evropski zavesti in totalitarizmu.[2] V 6. točki resolucije je izraženo obžalovanje, "da se 20 let po razpadu komunističnih diktatur v srednji in vzhodni Evropi v nekaterih državah članicah še vedno neupravičeno omejuje dostop do dokumentov, ki so pomembni za posameznike ali potrebni za znanstvene raziskave". Iz tega razloga je v Resoluciji tudi poziv za "vse države članice, naj si resnično prizadevajo za odprtje arhivov, tudi arhivov nekdanjih notranjih varnostnih služb in obveščevalnih služb" (ob razumljivi omejitvi, da se to ne bo izrabljalo za politične namene). Prav ta stališča v Resoluciji so vsebovana v tretjem odstavku 65. člena ZVDAGA, medtem ko je dostop do teh podatkov v arhivih v noveliranem četrtem odstavku 65. člena (6. člen ZVDAGA-A) prav glede obveščevalne in protiobveščevalne dejavnosti v času do 17. 5. 1990, torej glede nekdanje Službe državne varnosti (v nadaljevanju SDV) kot obveščevalno-varnostne službe iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA, bistveno omejen. Ob tem je treba še dodati, da se tretji odstavek navedenega člena ne nanaša na arhivsko gradivo iz pomembnega obdobja po 17. 5. 1990, torej na vse podatke v arhivih, ki so nastali več kot leto dni pred osamosvojitvijo; omenjeni arhivski podatki so enako dostopni kot arhivi, ki so nastali po osamosvojitvi Slovenije.
3. Pravilna razlaga tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA že z
jezikovno metodo
pokaže, da se ne nanaša na arhivsko gradivo, ki bi vplivalo na položaj Republike Slovenije oziroma na varnost države, njene zunanjepolitične ali gospodarske interese. Takšni arhivski podatki ne sodijo v okvir tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA, ker gre za podatke, katerih dostopnost ureja prvi odstavek 65. člena ZVDAGA. V tretjem odstavku tega člena so brez omejitev dostopni le podatki glede nosilcev javnih funkcij; tudi za ostale osebe, ki niso bile funkcionarji, ni omejitev pri dostopu do podatkov iz arhivov, omejitev pa je podana v primeru, ko gre za občutljive osebne podatke, ki so bili pridobljeni s kratenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Iz tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA je povsem razvidno, da se nanaša le na razmerje družbenopolitičnih organizacij, organov notranjih zadev, pravosodnih organov in obveščevalno-varnostne službe do posameznikov. Takšna razlaga izhaja tudi
iz
namenske (teleološke) razlage.
Očiten namen zakonodajalca je bil v tem, da bi se razkrili akti in dejanja oblasti pred 17. 5. 1990, ki se nanašajo na posameznika, ne pa na državno in javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno ali varnostno dejavnost države ter njene gospodarske interese ter poslovne in davčne skrivnosti. To potrjuje tudi
zgodovinska razlaga
, saj je že prejšnja ureditev omogočala dostopnost do obravnavanih arhivov brez omejitev na podoben način, kot je urejen v ZVDAGA.[3] Do iste ugotovitve pridemo tudi s
sistemsko razlago
. Tudi sodišča, ki so uvrščena v tretji odstavek 65. člena ZVDAGA smejo na podlagi prvega odstavka 128. člena Zakona o kazenskem postopku dovoliti pregled in prepis posameznih kazenskih spisov, ki jih hranijo, vsakemu, ki ima opravičen interes; takšen pregled in prepis pa se sme na podlagi tretjega odstavka istega člena odreči, če to narekujejo posebni razlogi obrambe ali varnosti države. Uporabljene razlagalne metode torej jasno pokažejo, da se tretji odstavek 65. člena ZVDAGA nanaša izključno na
razmerje institucij
, naštetih v tem odstavku, oziroma njihovo delovanje
do posameznih oseb
. Ob tem je treba še dodati, da za ravnanja in postopke pred 17. 5. 1990 nihče nima pravnih posledic, izjema so bili le sodniki, za katere je veljala "lustracija", določena v četrtem odstavku 8. člena Zakona o sodniški službi.
4. Državni zbor uveljavlja, da je pri tretjem odstavku 65. člena ZVDAGA spregledano "dejstvo, da je bilo ob osamosvojitvi uveljavljeno
načelo pravne kontinuitete
, kar pomeni, da je slovenski pravni red v pomembni meri izpeljan in izgrajen tudi na pravni podlagi, ki je nastala pred osamosvojitvijo, ter da je bila nova Ustava sprejeta s strani organa in v postopku, ki ga je določila republiška ustava iz leta 1974, ki je na ta način formalni temelj novi slovenski ustavni ureditvi".[4] Popolnoma enaka utemeljitev za sprejetje ZVDAGA-A, posebej četrtega odstavka 65. člena, je tudi v predlogu Vlade.[5] Iz tega je razvidno, da je bil
ratio legis
za sprejetje novega četrtega odstavka 65. člena prav v stališču pravne kontinuitete z nekdanjo SFRJ, kot se lahko sklepa iz omenjenih stališč. Pri tem se tako Državni zbor kot Vlada sklicujeta na akademika prof. dr Marijana Pavčnika.[6] Popolnoma neutemeljeno razlagata njegova stališča, saj avtor obravnava vprašanje pravne kontinuitete samo z vidika pravne praznine ter s tem povezane rešitve v Ustavnem zakonu za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju UZITUL). Nikakor torej
ne moremo govoriti o pravni kontinuiteti z nekdanjo SFRJ
. Iz korektne razlage 1. člena Ustave izhaja, da je bila Slovenija v okviru nekdanje federativne države le teoretično "država", ki se je od sedanje države Republike Slovenije kot suverene države razlikovala tudi glede na bistveno kakovost tedanje ustavne ureditve; ni bila namreč niti pravna "država" oziroma "skupnost".[7] Tudi Ustave nove države ne moremo povezovati z ustavo socialistične republike v federativni državi. Iz prejšnje ustavne ureditve je bila uresničena le temeljna in trajna pravica slovenskega naroda do samoodločbe, ki so jo sicer nekateri neutemeljeno zanikali, češ da je bila že izrabljena.
5. Pri utemeljevanju pravne kontinuitete sta tako Državni zbor kot Vlada spregledala  namen in pomen prvega odstavka 4. člena UZITUL, v katerem je natančno določeno, da se le do izdaje ustreznih predpisov smiselno uporabljajo nekdanji zvezni predpisi, kolikor ne nasprotujejo pravnemu redu Republike Slovenije. Ta določba povsem jasno opredeljuje, da je država ob ustanovitvi s tem
zapolnila pravno praznino
do sprejetja ustreznih predpisov. Iz pravnega reda je izločila vse tiste nekdanje zvezne predpise, ki so nasprotovali pravnemu redu nove države. Že iz preambule Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije sledi ugotovitev o dejstvu, da "
SFRJ ne deluje kot pravna država in se v njej hudo kršijo človekove pravice"
. Vsi
predpisi in delovanje organov,
ki so bili
povezani s kršitvijo človekovih pravic,
se v Republiki Sloveniji niso smeli več uporabljati. Glede teh predpisov je bila torej podana pravna diskontinuiteta. Državni zbor se je do tega vprašanja že opredelil ob sprejetju prejšnjega 67. člena ZAGA. Iz obrazložitve k temu členu je razvidno, da
"za označbe vseh vrst iz stopenj zaupnosti in za kakršnekoli omejitve uporabe gradiva ni pravne osnove v kakršnikoli tozadevni kontinuiteti z bivšo SFRJ".
[8] V SFRJ je SDV in politična policija delovala s posebnimi operativnimi metodami in sredstvi na podlagi tajnih predpisov, kar je pomenilo hudo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. To je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi št.
U-I-25/95
[9], ki je zavezujoča tudi za zakonodajalca. Prav v tej zvezi se zastavlja vprašanje "obveščevalne in protiobveščevalne dejavnosti" do 17. 5. 1990, katere arhivski podatki so z določbo novega četrtega odstavka 65. člena ZVDAGA-A glede dostopnosti bistveno bolj omejeni kot takšni podatki v arhivih družbenopolitičnih organizacij in pravosodnih organov. S tem so podatki o delovanju nekdanje SDV ter njenih članov in sodelavcev zaščiteni in težko dostopni, posredno pa je s tem dana legitimnost delovanju SDV, kar je povsem v nasprotju s citirano odločbo Ustavnega sodišča.
6. Tudi Uredbo o izročanju gradiva iz arhiva nekdanje SDV (Uradni list RS, št. 50/07), ki sicer za odločitev v tej zadevi ni pomembna, je potrebno ustrezno razlagati. Uredba ni spremenila in tudi ni mogla spremeniti določb ZVDAGA, saj iz 1. člena Uredbe jasno izhaja, da se nanaša le na izročanje gradiva Arhivu Republike Slovenije. V 4. členu Uredbe je določeno zgolj to, da Arhiv RS kot nova lokacija arhiva zagotovi  posebno varovanje in dostopnost do omenjenega gradiva, da bi bilo varovano pred nepooblaščenim dostopom oziroma zlorabo, ker ni več hranjeno na sedežu SOVE, kjer je bil način varovanja očitno tehnično boljši. Beseda "dostopnost" do arhiva nekdanje SDV v Uredbi je povzeta skladno z naslovom 6. člena ZVDAGA "načelo dostopnosti", ki se nanaša na tehnični vidik hrambe dokumentarnega gradiva. Vsebinski zakonski pogoji za dostop do tega arhivskega gradiva so po sprejetju Uredbe še vedno ostali povsem enaki v okviru tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA.
dr. Mitja Deisinger
Sodnik
mag. Miroslav Mozetič
Sodnik
Jan Zobec
Sodnik
Opombe:
[1] Založba Karantanija, Ljubljana 2010.
[2] Evropski parlament je 2. aprila 2009 s 553 glasovi za, 44 proti in 33 vzdržanimi glasovi sprejel Resolucijo o evropski zavesti in totalitarizmu, s katero je izrazil spoštovanje do vseh žrtev totalitarnih ni nedemokratičnih režimov v Evropi. Med drugim je poudaril, da je treba za okrepitev evropske zavesti o zločinih, ki so jih zagrešili totalitarni in nedemokratični režimi, podpirati dokumentiranje in pričevanja o nemirni evropski preteklosti, saj brez spomina ne more biti sprave. Državni zbor je 22. oktobra 2009 sprejel Deklaracijo o seznanitvi z Resolucijo Evropskega parlamenta o evropski zavesti in totalitarizmu z dne 2. aprila 2009 (Uradni list RS, št. 84/09).
[3] V prejšnjem Zakonu o arhivskem gradivu in arhivih (Uradni list. RS, št. 20/97 – v nadaljevanju ZAGA) je bilo v 66. členu že določeno, da je gradivo bivših družbenopolitičnih organizacij (Zveza komunistov Slovenije, Socialistična zveza delovnega ljudstva Slovenije, Zveza sindikatov Slovenije, Zveza socialistične mladine Slovenije) dostopno brez omejitve, razen podatkov iz tretjega odstavka 41. člena (podatki o zasebnosti posameznika). V 68. členu istega zakona je bilo določeno, da so vse vrste in stopnje zaupnosti, označene na dokumentih organov in organizacijah bivše SFRJ, nične, prav tako omejitve uporabe gradiva, ki so ga do uveljavitve samostojnosti Republike Slovenije predali organi in organizacije bivše SFRJ. Tudi v tem zakonu je bila podana omejitev v drugem odstavku 41. člena glede podatkov, ki se nanašajo na obrambne in mednarodne zadeve, zadeve s področja nacionalne varnosti ter ekonomske interese države.
[4] Sklep Državnega zbora, št. 005-02/11-4/3, EPA 1604-V z dne 18. 2. 2011, str. 8.
[5] Predlog Vlade, EVA 2011-3511-0010, št. 00716-1/2011/4 z dne 20. 1. 2011.
[6] M. Pavčnik, Teorija prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 396–401.
[7] P. Jambrek, L. Šturm (ur.) v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 44.
[8] Poročevalec DZ, št. 29 in 30 ter magnetogram 39. seje Državnega zbora z dne 29. 5. 1996, 20. točka dnevnega reda.
[9] V odločbi Ustavnega sodišča U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (OdlUS VI/2), v točkah 80–84, je med drugim ugotovljeno, da so organi, ki so opravljali zadeve državne varnosti, delovali na podlagi tajnih predpisov ter kršili nedotakljivost tajnosti pisem in drugih občil brez časovne omejitve in odločitve sodišča, opravljali tajno vstopanje in preiskavo stanovanj in izvajali še druge nedovoljene ukrepe.
U-II-2/11-16
19. 4. 2011
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat
1. Glasovala sem proti odločitvi, da se zavrne zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, da bi zaradi zavrnitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA-A) nastale protiustavne posledice.
2. Vsaka država se sama odloča, katere arhive bo odprla in kakšna bo dostopnost do arhivskih gradiv. Pravila uredi praviloma z zakonom. Razvite demokracije dostopnost do informacij vse manj omejujejo, za kar se zavzemam tudi sama, vendar ob ustreznem varovanju dostopa do informacij javnega interesa in zasebnega življenja posameznikov, ko gre za poseg v ustavne pravice. Iz primerjalnopravne ureditve varovanja osebnih podatkov lahko ugotovim, da se varujejo informacije, ki se nanašajo na zasebno življenje oseb, ne pa informacije v zvezi z opravljanjem funkcije.[1] Tudi iz Priporočila Odbora ministrov Sveta Evrope št. 2000 (13) državam članicam o evropski politiki dostopa do arhivov izhaja, da bi morali imeti vsi uporabniki dostop do javnega arhivskega gradiva, zakonodaja članic pa bi morala določiti, ali je odprtje javnega arhivskega gradiva brez omejitev ali pa velja splošen rok nedostopnosti. Priporočilo pa dopušča izjeme od neomejenega dostopa do javnega arhivskega gradiva, da se zagotovi zaščita javnih interesov (državna obramba, javni red in zunanja politika) ali posameznikov pred objavo informacij o njihovem zasebnem življenju.[2] Iz Priporočila Odbora ministrov Rec (2002) 2 državam članicam glede dostopa do uradnih dokumentov, ki ga je sprejel Svet Evrope, pa izhaja, da države članice lahko omejijo pravico dostopa do uradnih dokumentov. Omejitve morajo biti natančno določene z zakonom, nujne in sorazmerne s ciljem varovanja, med drugim tudi zaradi varovanja zasebnosti in drugih pravno utemeljenih zasebnih interesov.[3] Tudi Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin[4] v drugem odstavku 8. člena določa, da se javna oblast ne sme vmešavati v izvrševanje pravice do spoštovanja zasebnega življenja, razen če je to določeno v zakonu in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato da se prepreči nered ali zločin, da se zavaruje zdravje ali morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi.
3. Pritrjujem zapisanemu v odločbi, da Državni zbor ni zadostno utemeljil, v čem bi ureditev v tretjem odstavku 65. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA) lahko škodovala interesom Republike Slovenije, čeprav bi Ustavno sodišče lahko sprejelo predlog Državnega zbora, da pridobi dokumente Arhiva Republike Slovenije in pojasnila Sove v zvezi z morebitnimi posledicami ob razkritju vsebine dokumentov. Zato v mnenju ne bom obravnavala vprašanja razkritja gradiva, ki bi lahko škodovalo varnosti države in njenim zunanjepolitičnim ali gospodarskim interesom.
4. Ne glede na to, ali Državni zbor navaja konkreten primer kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pa po moji oceni zadoščajo navedbe Državnega zbora, da bi z neomejenim dostopom do podatkov v arhivskem gradivu prišlo do razkritja oseb, ki so sodelovale pri zbiranju obveščevalnih podatkov v korist Slovenije, kar bi lahko sprožilo nasilna dejanja posameznikov ali skupin zoper navedene osebe in njihove družinske člane, katerih identifikacijski podatki so zajeti v navedenem gradivu.
5. Menim, da je tretji odstavek 65. člena ZVDAGA v neskladju z Ustavo ne samo, ker dopušča neomejen dostop do podatkov v arhivu za navedene osebe, ampak tudi, ker dovoljuje neomejen dostop do arhivskega gradiva, ki vsebuje občutljive osebne podatke, ki so bili pridobljeni s kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki se nanašajo na vse osebe, ki so bile nosilke javnih funkcij.
6. Po stališču, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v  odločbi  št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (zadeva pokojninska reforma), mora Državni zbor v svoji zahtevi, naj Ustavno sodišče presodi o dopustnosti referenduma, jasno in določno navesti, katere določbe veljavnega zakona so protiustavne in iz katerih ustavnopravnih razlogov. Breme zatrjevanja in utemeljevanja mora torej nositi Državni zbor. Ustavno sodišče opravi preizkus le v mejah zatrjevanega, v mejah zahtevka. Zato Ustavno sodišče zavrne zahtevek, če Državni zbor v svojih navedbah ne izkaže protiustavnosti zakona oziroma njegovih določb. Taka presoja se mi je zdela v primeru obravnavanja pokojninske reforme (sistemskega zakona) edino mogoča, saj bi bilo objektivno nemogoče, da bi Ustavno sodišče v kratkem roku 30 dni, kot ga določa Zakon o referendumu in ljudski iniciativi,[5] presodilo ustavno skladnost vseh (okrog 430 členov) določb pokojninskega zakona. V primerih, ko gre za ustavno spornost le enega ali manjšega števila členov, pa bi po mojem mnenju Ustavno sodišče moralo presoditi o njihovi skladnosti z Ustavo v celoti in ne le v okviru navedb predlagatelja. Določba zakona je lahko namreč protiustavna tudi v delu, v katerem njegove protiustavnosti predlagatelj ne zatrjuje. Če Ustavno sodišče presoja le v okviru navedb predlagatelja, ta pa protiustavnosti ne izkaže, mora njegovo zahtevo zavrniti in dopustiti referendum. Če na referendumu sprejeti (novi) zakon ni potrjen, velja določba veljavnega zakona, ki pa je lahko protiustavna. Ustavno sodišče je, kljub temu da je varuh ustavnosti in zakonitosti, dopustilo, da je obveljala protiustavna določba. Menim, da do takega primera lahko pride v obravnavani zadevi. Po mojem mnenju je tretji odstavek 65. člena ZVDAGA očitno neskladen z Ustavo ne samo zaradi razloga dostopnosti podatkov zaposlenih v obveščevalno-varnostnih službah, ampak tudi vseh nosilcev javnih funkcij, kar utemeljujem v nadaljevanju.
7. Menim, da bi moralo ustavno sodišče v obravnavani zadevi presoditi ustavnost tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA v celoti. ZVDAGA je po moji presoji glede na predmet pravnega urejanja, to je dostopa do navedenih osebnih podatkov, treba upoštevati kot posebni zakon v razmerju do Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1). Za njuno razmerje v tem delu velja načelo
lex specialis derogat legi generali
(posebni predpis razveljavi splošnega).
8. Tretji odstavek 65. člena ZVDAGA se glede na navedeno načelo uporablja v celoti tako za osebe, ki so bile nosilke javnih funkcij, kot za druge osebe. Glede oseb nosilk javnih funkcij (med te osebe sodijo npr. sodniki, tožilci, vsi državni in občinski funkcionarji idr.) določa, da so občutljivi osebni podatki,[6] ki se nanašajo nanje in so bili pridobljeni s kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, dostopni brez omejitev.
9. Tretji odstavek 65. člena ZVDAGA je v tem delu po mojem mnenju v neskladju z 38. členom Ustave. Ustava v prvem odstavku 38. člena določa, da je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov in da je prepovedana uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Navedena določba je poseben vidik pravice do zasebnosti iz 35. člena Ustave. Tudi J. Čebulj v Komentarju Ustave Republike Slovenije navaja, da se varstvo osebnih podatkov obravnava kot del človekove zasebnosti.[7] Posegi v varstvo osebnih podatkov iz 38. člena Ustave so dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti, če prestanejo t. i. strogi test sorazmernosti. Ustavno sodišče te presoje ni opravilo glede vprašanja dostopa do občutljivih osebnih podatkov nosilcev javnih funkcij, pridobljenih s kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ker se Državni zbor nanje ni skliceval. Prav tako pa te presoje ni opravilo glede dostopa do podatkov oseb, ki so sodelovale pri zbiranju obveščevalnih podatkov v korist Slovenije. Po mojem mnenju se je namreč napačno sklicevalo na splošno ureditev varstva osebnih podatkov po ZVOP-1. S tem se je izognilo presoji ustavnosti tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA.
10. Tudi sicer pa je sklicevanje na ureditev po ZVOP-1 neprepričljivo. Nedopusten poseg v 38. člen Ustave lahko pomeni že sam dostop do teh podatkov, zato bi bila pravna sredstva posameznika za varstvo osebnih podatkov po tem zakonu neučinkovita. Po mojem mnenju bi se morale varovati informacije, ki se nanašajo na zasebno življenje oseb, kot je to pravilo tudi v drugih državah. Prizadeta oseba ne more dobiti zadostne satisfakcije v sodnih postopkih, ko so že enkrat obdelani ali celo objavljeni njeni občutljivi osebni podatki, in to podatki, ki so bili pridobljeni s kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
11. Prav tako je po mojem mnenju v odločbi vprašljivo sklicevanje na peti odstavek 63. člena ZVDAGA, ki določa, da je zloraba osebnih podatkov sankcionirana v Kazenskem zakoniku. Ob ureditvi, ki dopušča neomejen dostop do določenih podatkov, je o zlorabi teh podatkov nesmiselno govoriti.
12. Po moji presoji je nerazumljiva tudi razlaga v odločbi, ki se nanaša na informacijo javnega značaja. V skladu z drugim odstavkom 39. člena Ustave ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, če ima pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon, vendar Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ki ureja to področje, določa, da se arhivska gradiva, ki se hranijo v skladu z zakonom, ki ureja arhive (to je z ZVDAGA, op.a.), ne štejejo za informacijo javnega značaja.
13. Prav tako ne morem soglašati, da niso pomembne navedbe Državnega zbora, ki se nanašajo na zakonitost Uredbe[8] o izročanju gradiva iz nekdanje Službe državne varnosti. Navedena Uredba določa posebno varovanje in dostopnost predanega arhivskega gradiva, ki je nastalo v nekdanji Službi državne varnost in njenih predhodnicah pred 17. 5. 1990, in s tem omejuje dostopnost do arhivskega gradiva. ZVDAGA takega posebnega varovanja in dostopnosti ne določa. Kljub temu se Ustavno sodišče ne opredeli do navedb Državnega zbora in skladnosti navedene Uredbe z ZVDAGA.
dr. Etelka Korpič – Horvat
Sodnica
Opombe:
[1] Iz sodne prakse Vrhovnega upravnega sodišča Nemčije je znana sodba v zadevi 3 C 41/03 – Kohl II z dne 23. junija 2004. Omogočen je bil dostop do arhivov Stasi v zvezi s Helmutom Kohlom za namene raziskovanja, politične in zgodovinske obdelave informacij ter za uporabo v medijih. Sodišče je prepovedalo posredovanje informacij, ki se nanašajo na zasebno življenje, ne pa informacij v zvezi z opravljanjem funkcije.
[2] Sprejel ga je Odbor ministrov 13. julija 2000, dostopno na
<
http://www.arhiv.gov.si/fileadmin/arhiv.gov.si/pageuploads/zakonodaja/SvetEurope-prip1.pdf
>.
[3] Sprejel ga je Odbor ministrov 21. februarja 2002, dostopno na
<
http://www.arhiv.gov.si/fileadmin/arhiv.gov.si/pageuploads/zakonodaja/SvetEurope-prip2.pdf
>.
[4] Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94).
[5] Zakon o referendumu in ljudski iniciativi, Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI)
[6] Občutljivi osebni podatki so podatki o rasnem, narodnem ali narodnostnem poreklu, političnem, verskem ali filozofskem prepričanju, članstvu v politični stranki in sindikatu, zdravstvenem stanju, spolnem življenju, vpisu ali izbrisu v ali iz kazenske evidence, ki se vodijo na podlagi zakona , ki ureja prekrške, biometrične značilnosti, če je z njihovo uporabo mogoče določiti posameznika v zvezi s kakšno od prej navedenih okoliščin (21. Alineja 2. člena ZVDAGA).
[7] Glej L. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 408 – 411.
[8] Po tretjem odstavku 153. člena Ustave je uredba splošni pravni akt, ki mora biti v skladu z Ustavo in zakoni.
U-II-2/11-14
19. 4. 2011
Odklonilno ločeno mnenje sodnice mag. Jadranke Sovdat
1. Ustavnopravno bistvo osamosvojitve Republike Slovenije ni bilo samo v tem, da smo kot prejšnja enota federalne države postali samostojna in suverena država, ampak predvsem tudi v tem, da je bila ta samostojna država vzpostavljena kot demokratična pravna država, ki priznava osebno dostojanstvo ter človekove pravice in temeljne svoboščine vsakega človeka. Samostojnost in neodvisnost bosta zato v naši zavesti vedno pomenili predvsem tudi to, da je bila država vzpostavljena na novih vrednostnih temeljih, ki kljub temu, da je bila osamosvojitev dosežena na praven način, pomenijo prelom s prejšnjo nedemokratično državo, v kateri je prihajalo do hudih in grobih kršitev človekovih pravic. V tem pogledu zato ni mogoče govoriti o pravni kontinuiteti.[1]  Nova država je nastala na temelju zahteve po spoštovanju človekovih pravic (prvi odstavek III. točke Temeljne ustavne listine), ki je vgrajena tako v same temelje slovenske ustave (Preambula) kot v pomemben del njenih določb. Zato je prav, da ta demokratična država odpre arhive, ki so navedeni v tretjem odstavku 65. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva (Uradni list RS, št. 30/06 – v nadaljevanju ZVDAGA), torej tudi arhive obveščevalno-varnostne službe (Službe državne varnosti – v nadaljevanju SDV) nekdanje države, ki so nastali pred konstituiranjem prvega demokratično izvoljenega parlamenta, tedaj imenovanega skupščina. Odprtje teh arhivov naj med drugim omogoči tudi znanstveno proučevanje še ne tako oddaljenega zgodovinskega obdobja, kot zatrjuje predlagatelj, sama pa bi rekla, ne samo to: omogoči naj zavedanje nas in bodočih rodov o storjenih nedopustnih kršitvah človekovih pravic, ki ne danes ne v bodoče ne smejo biti več dovoljene. Ko država to stori (namreč ko odpre te arhive) in to stori bistveno prej, kot je to sicer običajno zaradi varstva drugih vrednot, je prav, da ravna na način, ki je vgrajen v same temelje njenega nastanka, tako torej, da pri tem sama spoštuje človekove pravice in temeljne svoboščine. Tako so ne nazadnje ravnali tudi v državi, na katere ureditev se dostikrat sklicujemo, v Zvezni republiki Nemčiji, ko je šlo za ureditev dostopa do arhivov tajne policije
Stasi
. Kajti to je sedaj ravnanje te demokratične države, ki se presoja po tem, ali temelji na spoštovanju vladavine prava in človekovih pravic, in ne ravnanje prejšnje države, ki je ni treba in je tudi ne želimo varovati. To je zame temeljno ozadje zadeve, ki se je znašla pred nami. Vendar nisem glasovala proti odločbi zato, ker bi imela glede teh temeljnih vprašanj kakršnekoli pomisleke. Nasprotno, menim, da drugače sploh biti ne more. Vprašanje je tudi, kakšna bi bila moja končna opredelitev, če bi Ustavno sodišče opravilo presojo v celoti, tako kot menim, da bi jo moralo opraviti. Vendar tega ni storilo. Glasovala sem proti odločbi, ker se ne strinjam s tem, da se je Ustavno sodišče ustavilo na samem začetku ob ugotovitvi, da Državni zbor ni izkazal zatrjevane protiustavnosti veljavne ureditve že zato, ker so njegove navedbe abstraktne ali nezadostne, in da se zato nadaljnje razpravljanje o protiustavnosti zakonske ureditve konča že na tej točki; še toliko manj je po tem potrebno nadaljnje razpravljanje glede nastanka protiustavnih posledic.
2. Ustavno sodišče je v 18. točki odločbe št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11) zapisalo, da mora "Državni zbor (…) v svoji zahtevi (…) jasno in določno navesti, katere določbe veljavnega zakona so protiustavne in iz katerih ustavnopravnih razlogov", ter da ima enako breme utemeljevanja tudi glede navedb, da sprejeti zakon odpravlja obstoječe protiustavnosti na ustavnoskladen način. S tem je Ustavno sodišče jasno povedalo, da je Državni zbor tisti, ki nosi takò trditveno breme zatrjevanja protiustavnosti kakor tudi breme njene utemeljitve – torej mora ne le zatrjevati protiustavnost, ampak jo mora z ustavnopravnimi razlogi tudi utemeljiti, pri čemer mora protiustavnost že obstajati. S tem se seveda strinjam. Ne strinjam pa se s tem, kar večina tokrat zapiše v točkah 8 in 9 obrazložitve odločbe. Zahteva se namreč, da navedbe Državnega zbora "očitno izkažejo obstoječo protiustavnost", v tem primeru torej odgovorijo na vprašanje, ali "očitno izkazujejo protiustavnost tretjega odstavka 65. člena veljavnega ZVDAGA". Na eni strani je videti, kot da Ustavno sodišče v izhodišču sledi svojim že uveljavljenim stališčem, zadnjič zapisanim v odločbi št. U-II-1/11. In če odmislimo ta del o "očitni izkazanosti", jim sledi, ker imamo pred seboj (v izhodišču, ne nujno tudi v končni oceni!) prav tak primer, kot smo ga imeli pri odločanju v zadevah št. U-II-2/09 in U-II-1/10. Če bi hoteli vzpostaviti drugačna pravila, bi morali spremeniti svoje dosedanje stališče in to tudi zelo jasno povedati. Nismo ga spremenili. Pa kljub temu je na drugi strani videti, kot da smo postrožili zahtevano aktivnost predlagatelja. S tem seveda ne prispevamo k jasnosti stališč Ustavnega sodišča. Pojem očiten je doslej Ustavno sodišče sicer že razložilo v sklepu št. Up-62/96 z dne 11. 4. 1996 v neposredni povezavi z očitnostjo kršitve človekove pravice, na podlagi katere je mogoče še pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev odločati o ustavni pritožbi. Na to opredelitev se je sklicevalo tudi v marsikateri svoji kasnejši odločitvi. Za pojem očiten je navedlo, da "pomeni takšen, ki ga ni mogoče ovreči ali omajati niti po vsestranskem preizkusu, ker vse okoliščine, zdrava pamet in vse izkušnje, brez dokazovanja in brez možnosti nasprotnega utemeljevanja izključujejo vsako možnost drugačnega sklepa." Ne da bi se spustila v analizo te opredelitve, bi v tem pogledu lahko v zadevah, kakršno imamo pred seboj, govorili kvečjemu o očitni protiustavnosti. Vendar Ustavno sodišče tega kriterija ni vzpostavilo in ga ni hotelo vzpostaviti ne v odločbi št. U-II-1/11, ne v tej odločbi. Kaj torej pomeni "očitno izkaže", da obstaja protiustavnost (ki mora obstajati, ne zahteva pa se zanjo, da je očitna, kajti o tem, ali ima predlagatelj ustavnopravno prav, bo presodilo Ustavno sodišče), si ob uvodoma navedeni opredelitvi, kakšno breme zatrjevanja in utemeljevanja je Državnemu zboru naloženo (ki je po mojem mnenju jasna), pravzaprav ni mogoče prav dobro predstavljati. Ocene "ne obrazloži, temveč jih zatrjuje zgolj abstraktno, ne da bi jih konkretiziral", "ni navedb o tem, v čem bi ureditev (…) sploh lahko škodovala interesom sedanje Republike Slovenije" (11. točka odločbe), "očitkov (…) ni utemeljil s konkretnimi navedbami" (13. točka obrazložitve odločbe), če bi bile utemeljene, bi namreč vse sodile pod to, da je bodisi trditvena podlaga prešibka bodisi ni ustavnopravnih razlogov, ki utemeljujejo protiustavnost. Zakaj je potem tokrat treba uporabiti izraz "očitno izkaže"? To je že prvo, kar me moti v odločbi. Drugo, s tem povezano pa je, kaj pomeni, da morajo obstajati konkretne navedbe. So to ustavnopravno "konkretne" navedbe, kar bi pomenilo ustavnopravne razloge, ustavnopravne argumente glede ustavnosti zakonske ureditve, ali so to "konkretne" navedbe v smislu dejanskih podatkov, kot bi izhajalo iz 13. točke obrazložitve odločbe?
3. Menim, da bi Ustavno sodišče moralo presoditi utemeljenost predlagateljevih navedb, ker vsaj v delu (in ena ugotovljena protiustavnost zakonske ureditve zadošča, ni treba, da je zakonska določba v neskladju z več določbami Ustave) je Državni zbor svojo obveznost zatrjevanja in utemeljevanja protiustavnosti izpolnil. Menim namreč, da predlagatelju ni mogoče očitati, da zahteve ni obrazložil, da ni ponudil ustavnopravnih razlogov v utemeljitev svojih trditev, takšnih ustavnopravnih razlogov, ki jih presojamo kot upoštevne, kadar imamo opravka z oceno ustavnosti predpisa – torej ustavnopravno "konkretnih". Tudi ugovora nasprotnega udeleženca, predlagatelja referenduma, ki se nanaša na konkretno izražene posledice, ne razumem v takšnem pomenu, kot ga uporablja odločba, kajti predlagatelj referenduma ta ugovor "konkretnih protiustavnih posledic" zelo jasno poveže s pravico do referenduma in razmerjem med njima. Poveže ju torej s tisto fazo našega testa, ki jo označujemo kot tehtanje ustavno varovanih vrednot, pri čemer je ena od njih ustavno določena pravica zahtevati referendum, ki jo predlagatelji referenduma v tem postopku varujejo. Do te faze pa ob odgovarjanju na prvo vprašanje, ali je veljavni zakon protiustaven, še ne pridemo. Če takšno argumentiranje sprejmemo, se zgodi "zamenjava tez". Če pa bi se spustili v to, ali so posledice konkretno izkazane tudi glede prve zatrjevane protiustavnosti (varnost države in interesi Republike Slovenije), pa se zastavlja celo vprašanje, ali lahko predlagatelj v tem specifičnem primeru, ko imamo opravka s tajnimi podatki, ki jih hrani Arhiv in ki so pod posebnim režimom, res razkrije posledice z navajanjem posamičnih primerov (tako konkretno torej), saj to lahko pomeni razkritje tajnosti same.
4. Po mojem mnenju je predlagatelj dovolj "konkretno" navedel razloge najmanj glede drugega dela zatrjevanih protiustavnosti, kolikor gre za posege v človekove pravice posameznikov. Vprašanje seveda je, ali se z njimi strinjamo – vendar je to presoja utemeljenosti njegovih navedb oziroma presoja tega, ali njegove argumente sprejemamo ali ne, ne pa odpravljanje razlogov z očitkom, da ni izpolnil bremena zatrjevanja in utemeljevanja protiustavnosti že veljavne ureditve. Očitek, da pri tem predlagatelj ni bil "konkreten", po tem, ko je podal tudi dokazni predlog, do katerega se Ustavno sodišče ni opredelilo, se mi tudi ne zdi na mestu. Dokazni predlog pa se nanaša na vpogled v gradivo, ki ni v domeni predlagatelja in ta z njim tudi ne razpolaga, ampak je njegov skrbnik Arhiv Republike Slovenije. Ali v tem posebnem primeru, ko gre za posebno tajno gradivo, tak predlog res sploh ne more biti upošteven? Po tem, ko smo v prejšnji tovrstni zadevi pridobili celo kopico podatkov in smo dovolili njihovo pridobivanje še po končani javni obravnavi?
5. Predlagatelj zatrjuje obstoj protiustavne pravne praznine, kar naj bi bilo v neskladju s 17., 34. in 35. členom ter z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da je tretji odstavek 65. člena ZVDAGA sicer zasledoval ustavno dopusten cilj, da se zagotovi čim bolj popolna zgodovinska analiza obdobja druge Jugoslavije, vendar ocenjuje da zakonska ureditev ne prestane testa sorazmernosti in da prekomerno posega v človekove pravice. Meni, da je zasledovani cilj mogoče doseči tudi z bolj selektivno opredelitvijo dostopa do arhivov. Pri tem že uvodoma opozori na 4. člen Uredbe o izročanju gradiva iz nekdanje Službe državne varnosti (Uradni list RS, št. 50/07). Na njegovi podlagi je direktor Sove 1. 7. 2008 ob izročitvi gradiva Arhivu Republike Slovenije arhivskemu gradivu SDV določil stopnjo tajnosti TAJNO, ker da bi razkritje nekaterih tajnih podatkov v tem gradivu lahko hudo škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije. Zatrjuje, da je navedena določba Uredbe protiustavna, ker je v nasprotju z veljavnim besedilom tretjega odstavka 65. člena ZVDAGA, po katerem je vse arhivsko gradivo obveščevalne službe, nastalo pred 17. 5. 1990, dostopno brez omejitev. Opozori pa tudi na to, da je direktor Varnostno obveščevalne službe 24. 12. 1991, torej naslednji dan po razglasitvi prve ustave samostojne demokratične države, določil, katere registrirane tekoče zadeve so zaradi interesa varnosti države še naprej del redne obveščevalne dejavnosti takratne službe državne varnosti, s čimer naj bi bila narejena selekcija gradiva v smeri upoštevanja ustavne demokracije, kar vključuje tudi spoštovanje človekovih pravic. Večina meni, da navedbe predlagatelja, ki se nanašajo na zakonitost Uredbe o izročanju gradiva iz arhiva nekdanje službe državne varnosti, pri tem sploh niso pomembne (15. točka obrazložitve odločbe). To po mojem mnenju ne drži.
6. Predlagatelj ima prav, ko zatrjuje protiustavnost 4. člena Uredbe. Po tretjem odstavku 65. člena ZVDAGA je namreč vse arhivsko gradivo, katerega predajo Arhivu ureja ta uredba, javno. Predlagatelj navaja, da je Arhiv Republike Slovenije prevzel gradivo SDV 1. 7. 2008 (zato je čas uveljavitve ZVDAGA – april 2006, omenjen v 14. točki obrazložitve odločbe, zavajajoč), pri čemer je direktor Sove s tem dnem določil stopnjo tajnosti TAJNO tistemu delu gradiva, za katerega je ocenil, da bi njegovo razkritje škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije. To pa pomeni, da je po volji zakonodajalca vse arhivsko gradivo SDV javno (kajti pooblastilo zakonodajalca iz četrtega odstavka 66. člena ZVDAGA za podaljšanje roka nedostopnosti arhivskega gradiva na predlog javnopravne osebe, ki mora to gradivo izročiti, ne velja za to gradivo), po 4. členu Uredbe pa je javen samo tisti del tega gradiva, za katerega je takò na podlagi Uredbe in ne na podlagi zakonskega pooblastila odločil direktor Sove. Povsem jasno je, kaj to pomeni. Takšno protiustavno uredbo lahko izloči vsak prvostopenjski sodnik na podlagi pravila o
exceptio illegalis
v vsakem sodnem postopku. In po tem se zastavi vprašanje ustavnosti zakonske ureditve; točno tako, kot ga zastavlja predlagatelj. Če je bil del gradiva SDV ob izročitvi Arhivu opredeljen s stopnjo tajnosti TAJNO, to po mojem mnenju seveda pomeni, da ni mogoč vpogled vanj; če bi bilo drugače, ni videti smisla v tej oznaki tajnosti. Tako imamo opravka s tem, da na eni strani, kljub jasni zakonski določbi o dostopnosti gradiva "brez omejitev", lahko niso dostopni podatki, ki bi morali biti dostopni (to so lahko npr. tudi osebni podatki nosilcev javnih funkcij v nekdanji državi, kolikor se nanašajo na njihovo opravljanje javne funkcije in se ne nanašajo na tisti del njihove zasebnosti, ki mora biti kljub opravljanju javne funkcije varovan), ker ne pomenijo nedopustnega posega v posameznikove človekove pravice. Na drugi strani pa so lahko javno dostopni podatki, katerih razkrivanje nedopustno posega v posameznikove človekove pravice.[2] Dokler nimamo pred seboj vsakega posamičnega primera, ocene o morebitnem nedopustnem poseganju v človekove pravice posameznika ne moremo podati. In prav to zatrjuje tudi predlagatelj.
7. Državni zbor zatrjuje, da obstoječa zakonska ureditev onemogoča tehtanje pristojnega državnega organa, ali lahko dostop do konkretnega gradiva ogrozi pomembne državne interese, kar sicer omogoča prvi odstavek 65. člena ZVDAGA, in še več, onemogoča tehtanje, ali lahko tak dostop ogrozi varstvo ustavno zagotovljenih temeljnih pravic posameznikov. Zatrjuje, da neomejena dostopnost arhiva SDV, ki se nanaša na obveščevalno in protiobveščevalno dejavnost, lahko povzroči kratenje človekovih pravic osebam, katerih podatki so vsebovani v gradivu, zlasti njihovo osebno varnost ter osebno dostojanstvo in celo življenje teh oseb (pravi, da razkritje sodelovanja lahko sproži nasilna dejanja zoper osebe in njihove družinske člane, posamezniki bi bili lahko kazensko preganjani v tuji državi, poseglo bi se v identifikacijske podatke posameznikov in njihovih družinskih članov), huje škodi varnostnim, gospodarskim in zunanjepolitičnim interesom Slovenije (tudi interesom slovenskih manjšin v sosednjih državah), pa tudi škodi verodostojnosti in ugledu države v mednarodni skupnosti. Predlagatelj pravi, da je konkretnejše posledice za konkretnega posameznika mogoče natančno predvideti le ob predhodni preučitvi vsakega primera posebej, zaradi česar predlaga, naj Ustavno sodišče ob spoštovanju zaupnosti pridobi v ta namen od Arhiva Republike Slovenije vzorčne dokumente ter pojasnila Sove v zvezi z morebitnimi posledicami ob razkritju teh dokumentov. Meni, da 34. in 17. člen Ustave varujeta tudi pričakovano osebno dostojanstvo in osebno varnost in da ni videti razumnega razloga v smislu 14. člena Ustave, zakaj ti ne bi bili enako varovani v zvezi z razkritjem identitete posameznika, ne glede na datum 17. 5. 1990. Menim, da je treba pritrditi predlagatelju, da je ustavnopravno mogoče preprečiti nedopustne posege v navedene človekove pravice in hkrati doseči ustavno dopusten cilj, ki ga zasleduje tudi predlagatelj referenduma, samo ob spoštovanju načela sorazmernosti in na podlagi tehtanja v vsakem posamičnem primeru. Veljavna zakonska ureditev tega ne dovoli, Uredba, ki prepusti to pravico tehtanja direktorju Sove, pa nima zakonske podlage in je torej že zaradi tega protiustavna, in sicer je v neskladju z načelom zakonitosti, kar predlagatelj tudi zatrjuje.
8. Odgovor, ki ga na zatrjevano protiustavnost ponuja odločba v 13. točki, po mojem mnenju na navedena zatrjevanja ne odgovori. Menim celo, da odgovori ustavnopravno napačno. Seveda je mogoče
ex post facto
zahtevati sodno varstvo pravic posameznika. Vendar ni mogoče spregledati tega, da škodljivih posledic, ki nastanejo z nedopustnimi (kar je lahko zakonito, vendar protiustavno) posegi v osebno dostojanstvo, v pravico do zasebnosti in v pravico do varstva osebnih podatkov kot specialno pravico v razmerju do pravice do zasebnosti, do katerih pride v posameznih primerih, morebiti sploh ni mogoče več odpraviti. Zato pritrjujem predlagatelju, da mora v takšnih primerih zakonodajalec upoštevati pravno naravo teh pravic in predvideti njihovo ustrezno varstvo, preden do teh posledic pride. Predlagatelj govori o "pričakovanem varstvu osebnega dostojanstva in osebne varnosti" iz 34. in 17. člena Ustave. Oceno, da veljavni zakon ne daje zadostnih ustavnih jamstev za varstvo človekovih pravic (zlasti iz 8., 9. in 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94 – EKČP) posameznikov, je podala tudi Varuhinja človekovih pravic in predlagatelj je to mnenje priložil zahtevi.
9. Predlagatelj zatrjuje in utemeljuje tudi, na kakšen način naj bi sprejeta novela ZVDAGA te protiustavnosti odpravljala. Ocenjuje, da je zaradi posledic, ki bi se udejanjile kot kratenje ustavno zagotovljenih pravic, potrebna ustavnosodna presoja, saj da gre za vrednote človekovih pravic in upoštevne ustavne vrednote nacionalne varnosti Republike Slovenije kot države. Trditve in utemeljitve Državnega zbora so po mojem mnenju takšne, da bi moralo Ustavno sodišče na njih odgovoriti, opredeliti bi se moralo tudi do dokaznega predloga glede vpogleda v arhivsko gradivo, ne pa jih označiti kot "abstraktne" in "ne-konkretne". Šele po vsebinski opredelitvi do teh navedb bi se lahko opredelilo do tega, ali imamo opravka s protiustavno zakonsko ureditvijo, in če bi ocenilo, da je protiustavna, bi moralo oceniti še, ali je predlagatelj utemeljil odpravo protiustavnosti s sprejeto zakonsko novelo. Šele, če bi tudi na to odgovorilo pritrdilno, bi moralo narediti še nadaljnjo oceno, ali se mora zaradi varstva ustavnopravnih vrednot, ki jih ta vprašanja zadevajo, umakniti ustavna pravica do referenduma. Do teh ocen Ustavno sodišče sploh ni prišlo glede na postavljeno izhodišče, da Državni zbor zaradi svojih abstraktnih, ne-konkretnih navedb sploh ni ponudil ustavnopravnih argumentov za oceno, da imamo opravka s protiustavno ureditvijo. Temu pa glede na navedeno nisem mogla pritrditi.
mag. Jadranka Sovdat
s o d n i c a
Opombi:
[1] Po mojem mnenju tudi navedb teoretikov, na katere se sklicuje predlagatelj, ni mogoče razumeti kot zanikanje tega. Prof. Cerar govori o treh vidikih kontinuitete med staro in novo ustavno ureditvijo, in sicer: ohranitev prejšnjih predpisov, ki "
ostajajo sprejemljivi tudi v novem ustavnem sistemu
(poud. J. S.)
"
, v uporabi, novo ustavo je sprejela skupščina, ustava je bila sprejeta po ustavnorevizijskem postopku stare ustave; M. Cerar, Ustava Republike Slovenije : z uvodnim komentarjem dr. Lojzeta Udeta, dr. Franca Grada in Mira Cerarja, ml., Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1992, str. 8.  Prav tako takò ni mogoče razumeti akademika prof. Pavčnika, ki pravi, da Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine temelji na načelu pravne kontinuitete, kar pomeni, da prej veljavni formalni pravni viri ostanejo v veljavi, vendar s pomembnim dostavkom: "
če so po svoji vsebini takšni, da ne nasprotujejo slovenskemu pravnemu redu
(poud. J. S.)
." M. Pavčnik,  Teorija prava : prispevek k razumevanju prava, 3. razširjena in dop. izd., GV Založba, Ljubljana 2007, str. 398, in potrditev pomena dostavka str. 399.
[2] Res je, da tega predlagatelj ne zatrjuje, vendar tretji odstavek 65. člena ZVDAGA ne varuje celo t. i. občutljivih osebnih podatkov, ki jih je SDV pridobivala s kršitvami človekovih pravic od oseb na javnih funkcijah. Splošno znan je primer ljubljanskega sodnika (sodna funkcija je bila javna funkcija tudi v nekdanji državi), ki je bil obsojen na podlagi hudih kršitev njegovih človekovih pravic.
U-II-2/11-12
19. 4. 2011
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ernesta Petriča
1. Že v pritrdilnem ločenem mnenju k odločbi U-II-1/11 sem izrazil in utemeljil stališče, da bi moralo Ustavno sodišče v skladu s sedanjimi razmerami razjasniti svoj položaj in vlogo glede pooblastila (pristojnosti), ki mu jo daje člen 21 ZRLI. Ta določba pooblašča Ustavno sodišče, da na zahtevo Državnega zbora presoja, ali bi z zavrnitvijo potrditve zakona na referendumu ali z odložitvijo njegove uveljavitve »nastale protiustavne posledice«.
2. Tokrat Državni zbor v zahtevi naj Ustavno sodišče prepove referendum navaja, da bi morebitna zavrnitev Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA-A) na referendumu lahko povzročila nadaljevanje neustavnosti, ker 3. odstavek 65. člena sedanjega zakona (ZVDAGA) omogoča neomejeno predčasno razkritje podatkov iz arhivskega gradiva, ki se nanašajo na obveščevalno-varnostno dejavnost v obdobju pred 17. 5. 1990. Ti arhivi naj bi vsebovali tudi posamezne podatke, ki se nanašajo na sedanje vitalne interese Republike Slovenije in tekočo obveščevalno-varnostno dejavnost. Tudi človekove pravice, varnost, dostojanstvo in interesi posameznikov, ki so pred 17. 5. 1990 opravljali obveščevalno dejavnost za bivšo državo (SFRJ), naj bi bili ogroženi in je zato sedanja ureditev (ZVDAGA) v nasprotju z Ustavo (zlasti členom 14, 5, 34, 4).
3. Državni zbor v svoji zahtevi ostaja pri pretežno pavšalnih ugotovitvah o »nevarnostih« in »tveganjih« za Republiko Slovenijo in državne interese in posameznike, ki so delali za obveščevalno službo bivše države. Iz teh pretežno pavšalnih navedb je težko ugotoviti nastanek protiustavnih posledic, saj gre za bivšo državo in za najmanj 20 let od takrat. Izhodišče Državnega zbora, ki vzpostavlja kontinuiteto sedanje z bivšo državo glede obveščevalnih dejavnosti je težko vzdržno. Republika Slovenija je nova država, ni nadaljevanje bivše države.Nastala je prav v konfrontaciji z bivšo državo. Zato je težko utemeljevati ogrožanje interesov sedanje države ter varstvo človekovih pravic, in posledično protiustavnost, s prikrivanjem dejavnosti za bivšo državo. Prav iz razloga diskontinuitete tudi Svet Evrope poziva k odprtju arhivov inter alia tajnih služb nekdanjih t. i. socialističnih držav.
4. Ustavno sodišče je z večino glasov ugotovilo, da Državni zbor ni utemeljil s konkretnimi in ustavno relevantnimi trditvami, da bi zaradi morebitne zavrnitve ZVDAGA-A na referendumu nastale protiustavne posledice in je zato zahtevo za prepoved referenduma zavrnilo. To pomeni še en referendum o vprašanju, čigar primernost za presojo na referendumu je vprašljiva. Znova je bilo Ustavno sodišče postavljeno v položaj naj presoja ali je referendum dopusten. Znova naj bi oz. je poseglo s svojo odločitvijo v sfero zakonodajne veje oblasti.
5. Zoper to odločitev sem glasoval sledeč mojemu načelnemu stališču, da o tem vprašanju (dopustnost ali nedopustnost referenduma na temelju pristojnosti iz člena 21 ZRLI) Ustavno sodišče ni poklicano odločati in bi zahtevo Državnega zbora moralo zavreči, hkrati pa odločiti o (ne)ustavnosti člena 21 ZRLI. Menim, da je Ustavno sodišče znova zamudilo priložnost, da bi sedanjim razmeram (ne tistim izpred 16 let) primerno razjasnilo svoj položaj in vlogo glede 21. člena ZRLI, to je tistega določila, ki pooblašča Ustavno sodišče, da na zahtevo Državnega zbora presoja, ali bi z zavrnitvijo zakona na referendumu ali z odložitvijo njegove uveljavitve "nastale protiustavne posledice". Gre za temeljno in nujno presojo pristojnosti Ustavnega sodišča do kje sme in ali sploh sme dejansko (s tem, da dopušča ali prepoveduje referendume) sodelovati v zakonodajnem postopku v najširšem smislu, ki vključuje tako odločanje poslancev kot tudi neposredno odločanje ljudstva na referendumu.
6. Pri tej presoji, pri kateri gre tudi za temeljno vprašanje pristojnosti Ustavnega sodišča v razmerju do zakonodajne veje oblasti, bi sodišče moralo izhajati iz splošnih ustavnih načel, zlasti iz načela o delitvi oblasti (3. člen Ustave) in dosedanjih izkušenj pri uresničevanju določb Ustave. Dejstvo sicer je, da se je o tem v drugačnem ustavnopravnem in družbenem kontekstu Ustavno sodišče opredelilo pred 16 leti (z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995). V takratnem položaju nove, mlade ustavne in zakonske ureditve Ustavno sodišče ni moglo predvideti nadaljnji razvoj ustavnopravnih in dejanskih izkušenj pri izvrševanju z Ustavo določene ureditve neposredne demokracije in zlasti ne, da bo prišlo do uporabe pravice do referenduma o zadevah, glede katerih je odločanje na referendumu vprašljivo, če ne tudi nesmiselno. .
7. Že v zadevi U-II-1/11 je Ustavno sodišče bilo soočeno z zahtevo, ki je po svoji vsebini in z njo povezanih okoliščinah odstopala od predhodnih in bi prav zato bilo utemeljeno, da bi Ustavno sodišče opravilo presojo 21. člena ZRLI z vidika 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti). Predmet tudi tokratne zahteve za referendum (in za njegovo prepoved) je zakon, ki ureja varstvo arhivov in arhivskega gradiva, kar je predvsem strokovno vprašanje, odločanje o tem z referendumom vprašljivo, odločanje Ustavnega sodišča o tem ali naj referendum bo, pa še toliko bolj.
8. Člen 21 ZRLI je opredelil pristojnost Ustavnega sodišča, ki jo Ustava ne opredeljuje izrecno ter ni predvidena ne v okviru navedbe pristojnosti Ustavnega sodišče v 160. členu Ustave, ne v okviru opredelitve referenduma v 90. členu Ustave. Temeljna naloga Ustavnega sodišča po 160. členu Ustave, kolikor gre za varovanje ustavnosti  in zakonitosti predpisov, je naknadna presoja skladnosti (že) veljavnih zakonov in drugih predpisov z Ustavo. Ustavnosodna praksa je temu nekajkrat izrecno pritrdila, tj. da predpisov, ki še niso stopili v veljavo, ne presoja (izjema je predhodna presoja v postopku ratifikacije mednarodnih pogodb). 21. člen ZRLI pa je uvedel presojo Ustavnega sodišča v sam zakonodajni postopek, saj se v tem primeru ustavnopravna presoja nanaša na še neveljaven zakon, ki je še v zakonodajnem postopku, ki bo zaključen šele z referendumom, in torej zakon morda sploh ne bo uveljavljen. Od odločitve Ustavnega sodišča – prepoved ali dopustitev referenduma – je odvisno, ali bo zakonodajni postopek v širšem smislu sploh končan z referendumskim odločanjem ljudstva, ali pa bo zaključen z že sprejeto odločitvijo Državnega zbora. Ustavno sodišče s svojo odločitvijo tako vpliva na sam potek zakonodajnega postopka v širšem smislu, s čemer po mojem mnenju posega v sfero zakonodajne funkcije, ki jo po Ustavi opravljata Državni zbor in ljudstvo, ki mu Ustava daje to vlogo z opredelitvijo referenduma kot ustavne pravice v 90. členu Ustave. Za tak poseg 21. člena ZRLI v 3. člen Ustave (načelo delitve oblasti) ne vidim ustavno-pravnega temelja, še posebej zato, ker Ustavno sodišče ne varuje pri tem posegu ustavnih pravic posameznikov, ki bi v tem postopku iskali sodno varstvo, temveč daje zakonodajalcu na njegovo zahtevo le svojevrstno oceno, da bi kot posledica zavrnitve njegovega akta nastale v prihodnosti protiustavne posledice in na tej podlagi, kar samo potrdi nujnost uveljavitve tega zakona namesto ljudstva samega.
9. Gotovo je tehten argument, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-47/94 in s kasnejšo prakso sprejelo – brez da bi se kasneje presojala morebitna ustavna spornost te prakse – pristojnost in vlogo, kot jo je določil 21. člen ZRLI. Gotovo je to pomemben precedens, ki ga velja pri ustavnopravni presoji upoštevati. Vendar precedens ni ne večen, ne nespremenljiv. Celo v anglosaksonskem pravnem sistemu, kjer je precedens zveličaven bolj kot kjerkoli drugje, je uveljavljeno, da
ultima ratio
precedens velja toliko, kolikor so tudi trdni razlogi, ki ga utemeljujejo, in prepričljivi argumenti zanj. Po letu 1966 je tako lahko Lordska zbornica spremenila lastno prakso ne glede na predhodno odločitev, če so zato bili
compeling reasons
. Strinjam se s stališčem, da rigidna zavezanost na precedens lahko pripelje do nepravične odločitve v konkretnem primeru ter omejuje razvoj prava. To stališče smatram še toliko bolj sprejemljivo v kontinentalni pravni praksi, ki že v izhodišču ne absolutizira precedens.
10. V naših sedanjih razmerah in v konkretnem odločanju o dopustnosti referenduma menim, da ni nujno, da se kot intakten smatra nek precedens izpred 16-ih let. V sedanjem položaju, ko je Ustavno sodišče vse bolj izpostavljeno zahtevam po prepovedi različnih (vse bolj pogostih) referendumov, je precedens, ustvarjen z odločbo št. U-I-47/94, možno in potrebno oceniti v kontekstu sedanjih razmer. Vse bolj se namreč utrjuje v pravni in tudi širši javnosti vtis, da je Ustavno sodišče tisti organ, ki ob sicer ne najbolj jasni opredelitvi v 21. členu ZRLI ("lahko nastale protiustavne posledice") stoji med Državnim zborom in ljudstvom ter odloča o dopustnosti ali nedopustnosti konkretnih referendumov, s čemer vstopa (nedopustno) v zakonodajno sfero. V razmerah, različnih od tistih izpred 16-ih let, vključevanje Ustavnega sodišča v odločanje o (ne)dopustnosti referendumov na podlagi povsem vsebinsko odprtih omejitev tudi po mnenju vsaj dela ustavnopravne stroke meji na zlorabo Ustavnega sodišča s strani zakonodajnega organa pri omejevanju ustavne pravice do referenduma. Ta je pri nas tako rekoč neomejena. Če pa naj bi se jo omejilo, je to stvar in naloga ustavodajalca oz. zakonodajalca, ne pa Ustavnega sodišča.
11. Menim torej, da precedensu ni potrebno slepo slediti. To, da je določena pristojnost doslej bila izvrševana (po odločbi št. U-I-47/94), ne more biti absolutna ovira, da bi Ustavno sodišče vsaj vstopilo v presojo 21. člena ZRLI, četudi dopuščam, da bi v presoji njegove protiustavnosti morda ne ugotovilo. Menim, da je v tovrstnih položajih dolžnost Ustavnega sodišča, da se brez predsodkov sooči z vprašanjem, ki "bode v oči", namreč, da Ustavno sodišče vse bolj vstopa oziroma se ga sili v odločanje v zakonodajnem postopku v širšem smislu. Ob vsem spoštovanju predhodnih odločitev Ustavnega sodišča, ugotavljam, da je konkretno odločba št. U-I-47/94 v takratnem kontekstu sicer utemeljena, a ne tako, da bi absolutno vezala sedanjo sestavo ustavnih sodnikov do te mere, da bi sploh ne smeli tvegati ustavnopravne presoje svoje pristojnosti po zakonu, ki je izhajal tudi iz navedene odločitve Ustavnega sodišča. Če bi sedanja presoja pritrdila argumentaciji izpred 16-ih let, bi to samo utrdilo avtoriteto Ustavnega sodišča tudi v sedanjem kontekstu očitno pogostih presojanj o protiustavnih posledicah, ki bi "lahko nastale" kot posledica prepovedi raznih referendumov. Ponavljam, praksa Ustavnega sodišča ne sme biti slepo vezana na dosedanje odločitve, če nova spoznanja in spremenjene družbene okoliščine kažejo, da je potrebna tudi korektura kakega preteklega stališča Ustavnega sodišča.
12. Ne trdim vnaprej, da bi, če bi se Ustavno sodišče odločilo za presojo skladnosti 21. člena ZRLI z Ustavo, da bi ta presoja nujno vodila k razveljavitvi te, po mojem mnenju ustavnopravno vprašljive zakonske določbe. Morda bi večina sodnikov ugotovila, da 21. člen ZRLI ni ustavnopravno vprašljiv ne z vidika 2. člena Ustave (nedoločnost), in ne z vidika 3. člena Ustave, glede česar sam menim, da je ustavnopravna problematičnost resna in presoje vredna, če že ne očitna na prvi pogled. Morda bi ustavnopravna presoja rezultirala v ugotovitev, da 21. člen ZRLI ni v neskladju z Ustavo, če se uporaba pooblastila Ustavnemu sodišču omeji le na odpravljanje že ugotovljenih protiustavnosti, torej ne le hipotetičnih, ki bi se kot take presojale v povezavi z referendumsko odločitvijo. Lahko se
prima faciae
strinjam z mnenjem, da takrat, kadar bi šlo za prepoved referenduma o zakonu, ki v celoti odpravlja že ugotovljene protiustavnosti, ustavnopravno ni vprašljiv "vdor" Ustavnega sodišča z odločanjem o posledicah referenduma v zakonodajno sfero. V takem primeru gre za že ugotovljeno in ne šele hipotetično protiustavnost, "ki bi lahko nastala". Vendar tudi o tem je smiselna razprava in presoja Ustavnega sodišča.
13. Zaradi navedenih načelnih pomislekov, zlasti glede smotrnosti in potrebnosti ustavnopravne presoje 21. člena ZRLI, sem se odločil, da zaostrim svoje stališče in za odločitev (izrek in obrazložitev Ustavnega sodišča, s katero to znova posega v zakonodajno sfero oblasti) ne glasujem. Odločitev večine gre sicer – kot je razvidno iz obrazložitve – v pravo smer (v bistvu oži pristojnost iz 21. člena ZRLI), vendar ne gre dovolj daleč, zato zanjo ne glasujem.
14. Na temelju povedanega menim, da ni ustavnopravnih razlogov, ki bi opravičevali, da Ustavno sodišče skladno z njegovim ustavnim položajem ne gre v presojo skladnosti 21. člena ZRLI z Ustavo. Ta presoja bi vodila k razjasnitvi položaja Ustavnega sodišča v zakonodajnem postopku v najširšem smislu, vključno s presojanjem o dopustnosti ali nedopustnosti referendumov. Vodila bi k zavrženju zahteve po prepovedi referenduma – in posledično vseh podobnih prihodnjih zahtev. Hkrati pa bi – če bi Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost člena 21 ZRLI (sam menim, da bi to moralo), ustavodajalec bil prisiljen sam urediti (in tudi smotrno omejiti) pravico do referenduma kot posebne faze v zakonodajnem postopku, ne pa da je Ustavno sodišče postavljeno v položaj tistega, ki omejuje pravico do referenduma in s tem posega v sfero zakonodajne oblasti.
dr. Ernest Petrič
Sodnik