U-I-295/12
Natisni
Opravilna št.:
U-I-295/12
Datum odločitve:
9. 5. 2013
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 47/2013
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2013:U.I.295.12
Akt:
Zakon o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) (ZMZ), 3. odst. 78. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) ni bil v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Zakon o mednarodni zaščiti daje izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje pogojev in načinov zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Zato je očitek, da pomeni izpodbijani tretji odstavek 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti le golo pooblastilo ministru, neutemeljen. Izpodbijana ureditev ni bila v neskladju z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
5.3.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do dostojanstva (21).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
Pravna podlaga:
Člen 3.2, 14.2, 34, 120.2, 125, 153.1, 156, Ustava [URS]
Direktiva Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (UL L 31, 6. 2. 2003) [Sprejemna direktiva]
Člen 21, 47, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 9. 5. 2013 pridružena zadeva št. U-I-317/12 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
30. 11. 2012
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30102
Dokument v PDF obliki:
U-I-295-12.pdf
187 KB
Prenesite datoteko
U-I-295/12-18
9. 5. 2013
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Upravnega sodišča, na seji 9. maja 2013
odločilo:
Tretji odstavek 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) ni bil v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Upravno sodišče je s sklepoma št. I U 1178/2012 z dne 10. 10. 2012 in št. I U 1880/2012 z dne 19. 12. 2012 prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu zaradi odmere mesečne finančne pomoči prosilcem za mednarodno zaščito (v nadaljevanju prosilci) in na podlagi 156. člena Ustave vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost tretjega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ). Po mnenju predlagatelja je izpodbijana določba ZMZ v neskladju s 87. členom v zvezi s prvim odstavkom 153. člena ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
2. Predlagatelj navaja, da tožniki v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ), s katero jim je MNZ odmerilo (znižalo) mesečno finančno pomoč. Pojasnjuje, da v upravnem sporu izpodbijani odločbi MNZ temeljita na šestem odstavku 83. člena ZMZ, ki določa, da se prosilcu, ki mu je odobrena razselitev na zasebni naslov in nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ ter nima lastnih sredstev za preživljanje, dodeli finančna pomoč v višini, ki je določena s predpisom iz tretjega odstavka 78. člena ZMZ. Na tej podlagi je bil izdan Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 68/11 in 42/12 ­– v nadaljevanju Pravilnik), na podlagi katerega je MNZ določilo višino finančne pomoči tožnikom. Izpodbijani tretji odstavek 78. člena ZMZ določa, da Minister, v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, družino in socialne zadeve ter za šolstvo in šport, predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje pravic iz prejšnjega odstavka in pravic iz 15. člena tega zakona. Po mnenju predlagatelja ta določba pomeni t. i.
bianco
ali golo pooblastilo, ki prenaša na ministra celotno podrobnejšo ureditev tako pogojev kot tudi načinov zagotavljanja pravic prosilcev. Zato naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju s 87. členom Ustave, po katerem lahko Državni zbor pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb določi samo z zakonom. Predlagatelj poudarja, da je zakonodajalec sicer res v X. poglavju ZMZ določil pravice prosilcev, predpisovanje podrobnejših pogojev in načinov zagotavljanja pravic, ki so naštete v 78. členu ZMZ, pa je prepustil ministru (izvršilni veji oblasti), čeprav je v izrecni pristojnosti zakonodajalca, da določi pogoje, pod katerimi prosilec pridobi določene pravice. V konkretnem primeru naj bi tako minister, na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 78. člena ZMZ, s Pravilnikom neodvisno od ZMZ določil podrobnejše pogoje in načine zagotavljanja pravic prosilcev, kar je po mnenju predlagatelja v nasprotju z drugim odstavkom 3. člena, z drugim odstavkom 120. člena in s prvim odstavkom 153. člena Ustave.
3.  Ustavno sodišče je poslalo Državnemu zboru v odgovor le prvo zahtevo, ker so navedbe predlagatelja v obeh zahtevah enake. Državni zbor v odgovoru izraža pomisleke glede dopustnosti izpodbijanja tretjega odstavka 78. člena ZMZ. Meni namreč, da lahko sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti le za tiste določbe ZMZ, ki se nanašajo na predmet spora v konkretnem upravnem sporu, tj. le za tiste določbe, s katerimi bo utemeljilo svojo odločitev v zvezi z odmero finančne pomoči, izpodbijani tretji odstavek 78. člena ZMZ pa daje zgolj pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa (izvršilna klavzula). Ne glede na navedene pomisleke se Državni zbor opredeli tudi do zatrjevane protiustavnosti izpodbijane določbe v delu, v katerem določa, da se s podzakonskim predpisom predpišejo podrobnejši pogoji in način zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru razselitve na zasebni naslov. Poudarja, da je vsebina pravice (pogoji in merila za določitev višine finančne pomoči) v ZMZ določena, prav tako pa je mogoče iz Zakona jasno razbrati namen zagotavljanja te pravice. Pojasnjuje, da so pogoji za razselitev na zasebni naslov določeni v drugem in tretjem odstavku 83. člena ZMZ, pogoji za pridobitev pravice do finančne pomoči pa v petem in šestem odstavku 83. člena ZMZ. Čeprav je določitev konkretne višine finančne pomoči (obsega pravice) prepuščena podzakonskemu predpisu, je po stališču Državnega zbora minister pri določanju njene višine vezan na vsebinski okvir, ki je določen v ZMZ, in na namen, ki je iz Zakona jasno razviden. Po mnenju Državnega zbora iz ZMZ jasno izhaja, da je pravica do finančne pomoči namenjena zlasti kritju izdatkov za osnovno oskrbo prosilca, tj. izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine, torej za tisto osnovno oskrbo, ki je sicer prosilcem brezplačno zagotovljena v azilnem domu (drugi odstavek 80. člena ZMZ), ki je v prvi vrsti namenjen njihovi nastanitvi. Iz ZMZ naj bi tudi jasno izhajalo, da je višina finančne pomoči odvisna od tega, kateri elementi osnovne oskrbe (na primer nastanitev, prehrana, obleka) so prosilcu morebiti brezplačno zagotovljeni na zasebnem naslovu. Iz dodatnega pogoja, da prosilcu pripada pravica do finančne pomoči, če nima lastnih sredstev za preživljanje pa naj bi izhajalo, da se finančna pomoč prosilcu, ki ima določena lastna sredstva za preživljanje, ustrezno zniža. Na podlagi navedenega Državni zbor meni, da je v ZMZ podana ustrezna vsebinska podlaga za podrobnejšo ureditev in razčlenitev pogojev za pridobitev pravice do finančne pomoči in njene višine v podzakonskem predpisu. Zahteva za presojo ustavnosti izpodbijane določbe naj bi bila zato neutemeljena.
4. Mnenje je poslala tudi Vlada. Meni, da minister s Pravilnikom ni posegel v pravice prosilcev, temveč je le določil način njihovega izvrševanja v mejah ZMZ. Prav tako naj Pravilnik ne bi določal niti pogojev, pod katerimi lahko prosilec pridobi določene pravice, niti obsega teh pravic, saj te določa ZMZ v 9., 10., 13., 79., 79.a, 83., 84., 85., 86. in 87. členu. Ker ZMZ v navedenih določbah določa pravice prosilcev kot tudi pogoje in omejitve, pod katerimi je te pravice mogoče uveljaviti, po mnenju Vlade izpodbijane določbe ni mogoče označiti za golo pooblastilo ministru. Glede pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu Vlada poudarja, da je ta podrobneje urejena v 83. členu ZMZ, ki določa, pod katerimi pogoji se lahko prosilci razselijo izven azilnega doma in kdaj so upravičeni do finančne pomoči. Finančna pomoč pa se prosilcu odmeri v višini in pod pogoji, podrobneje določenimi v Pravilniku. Vlada tudi pojasnjuje, da je nastanitvi prosilcev primarno namenjen azilni dom, kjer imajo prosilci zagotovljeno vso potrebno oskrbo, lahko pa se na svojo lastno željo in pobudo razselijo na zasebni naslov in v primeru, da nimajo sredstev za preživljanje, prejmejo finančno pomoč. Vendar namena dodelitve finančne pomoči, ki je natančneje opredeljena v Pravilniku, ne gre enačiti z namenom dodelitve minimalnega dohodka oziroma denarne socialne pomoči. Upravičenci do denarne socialne pomoči si namreč preživetja ne morejo zagotoviti na drugačen način, kar pa ne velja za prosilce, ki jim je v azilnem domu zagotovljena osnovna oskrba.
5. Tožniki iz upravnega spora (št. I U 1178/2012) so predložili Ustavnemu sodišču pripravljalno vlogo, v kateri predstavljajo svoje stališče do vložene zahteve. Navajajo, da je bila zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 78. člena ZMZ vložena brez potrebe ter v nasprotju z vloženo tožbo in jasno izraženim interesom tožnikov po hitri razrešitvi spora, saj s prepolovljeno finančno pomočjo preprosto ne morejo preživeti. Tožniki se strinjajo s trditvijo predlagatelja, da je določanje pogojev, pod katerimi prosilec pridobi določene pravice, v izrecni pristojnosti zakonodajalca, vendar poudarjajo, da v primeru, kadar so pogoji v zakonu vsaj okvirno določeni, zgolj podrobnejša razčlenitev teh zakonsko določenih pogojev ni protiustavna in ni v nasprotju z ustavnim načelom zakonitosti delovanja uprave. Trdijo, da v konkretnem primeru uporabljeni sporni 27. člen Pravilnika sploh ni določil nikakršnih pogojev za določitev pravice do finančne pomoči, ne okvirnih ne podrobnejših, ampak neposredno njeno vsebino, torej višino te finančne pomoči. To vsebino naj bi določil v očitnem nasprotju z zakonsko opredelitvijo, katere potrebe prosilcev bi morala zakonska pomoč pokrivati (osnovno oskrbo, tj. stroške za hrano, obleko, higienske potrebščine in stanovanje). Ker naj bi bila ta določba Pravilnika nezakonita, brez vsakršne zakonske podlage, je po načelu
exceptio illegalis
sodišče pri sojenju sploh ne bi smelo upoštevati. Zato po mnenju tožnikov ni bilo nikakršne potrebe, da bi sodišče zahtevalo oceno ustavnosti tretjega odstavka 78. člena ZMZ.
6. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju in tožnikom v upravnem sporu, ki so zahtevali udeležbo v postopku pred Ustavnim sodiščem. O navedbah v odgovoru Državnega zbora in o mnenju Vlade se je izjavil le predlagatelj. Poudarja, da sicer obsežno mnenje Vlade ne vsebuje razlogov za trditev, da namena dodelitve finančne pomoči, ki je natančneje opredeljena v Pravilniku, ne gre enačiti z namenom minimalnega dohodka oziroma denarne socialne pomoči, zaradi česar višina finančne pomoči po Pravilniku ni enaka višini denarne socialne pomoči oziroma minimalnega dohodka. Ker razlogi za razlikovanje med kategorijami prejemnikov denarne socialne pomoči in finančne pomoči po Pravilniku (ki prejemajo s koeficientom znižano višino denarne socialne pomoči), ki enako kot prejemniki denarne socialne pomoči nimajo lastnih sredstev za preživetje, ostajajo nepojasnjeni, predlagatelj vztraja pri vloženi zahtevi.
7. Ustavno sodišče je zahtevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
B. – I.
8. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. V obravnavanem primeru je zahtevi za oceno ustavnosti vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopka v posamičnih zadevah, v katerih bo moralo presoditi zakonitost odločb o odmeri mesečne finančne pomoči prosilcem v primeru naselitve na zasebnem naslovu. Ker po izpodbijani določbi podrobnejše pogoje in načine zagotavljanja te pravice predpiše minister, s čimer napotuje sodišče na uporabo podzakonskega predpisa pri odločanju o tej pravici, je v okoliščinah obravnavanega primera ta določba upoštevna za odločanje Upravnega sodišča. Ustavni in zakonski pogoj sta zato izpolnjena.
9. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 83/12 – ZMZ-C) je bil izpodbijani tretji odstavek 78. člena spremenjen. V skladu s prvim odstavkom 47. člena ZUstS Ustavno sodišče odloči o ustavnosti zakona, ki v času vložitve zahteve ne velja več, le v primeru, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Glede na to, da vlaga predlagatelj zahtevo v zvezi z odprtima sodnima postopkoma, je pogoj iz prvega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjen.
B. – II.
10. Po prvem odstavku 78. člena ZMZ je imel prosilec pravice do: prebivanja v Republiki Sloveniji, spremljanja postopka v jeziku, ki ga razume, informiranja, osnovne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu, brezplačne pravne pomoči v postopkih iz prvega in drugega odstavka 13. člena tega zakona, in sicer s pomočjo enega svetovalca za begunce, nujnega zdravljenja, izobraževanja, dela in zaposlovanja, humanitarne pomoči in žepnine. Navedene pravice je prosilec pridobil z vloži­tvijo popolne prošnje. Te pravice so trajale do izvršitve odločitve pristojnega organa oziroma najdlje do pravnomočnosti odločitve (drugi odstavek 78. člena ZMZ).
11. Upravno sodišče izpodbija tretji odstavek 78. člena ZMZ, ki je določal, da minister v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, družino in socialne zadeve ter za šolstvo in šport, predpiše podrobnejše pogoje in načine zagotavljanja pravic iz prejšnjega odstavka in pravic iz 15. člena tega zakona. Predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana določba pomeni t. i.
bianco
ali golo pooblastilo, zato je v neskladju z drugim odstavkom 3. člena, s 87. členom, z drugim odstavkom 120. člena in s prvim odstavkom 153. člena Ustave. Poudarja, da je zakonodajalec v X. poglavju ZMZ določil pravice prosilcev, predpisovanje podrobnejših pogojev in načinov zagotavljanja teh pravic pa je prepustil ministru, čeprav je določanje pogojev, pod katerimi prosilec lahko pridobi določene pravice, v izrecni pristojnosti zakonodajalca.
12. Izpodbijana določba se nanaša na vse pravice, določene v prvem odstavku 78. člena ZMZ, vendar se je Ustavno sodišče omejilo le na presojo pooblastila glede pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu (šesta alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ), v zvezi s katero je Upravno sodišče prekinilo konkretna postopka in vložilo obravnavani zahtevi. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je Ustavno sodišče opravilo presojo izpodbijane določbe z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave.
13. Po drugem odstavku 120. člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Navedeno pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – vendar izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Kadar zakon vsebuje posebno zakonsko pooblastilo (t. i. izvršilno klavzulo), to pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti. Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti. [1]
14. Za presojo izpodbijanega tretjega odstavka 78. člena ZMZ je torej bistveno, ali daje ministru, pristojnemu za notranje zadeve, pooblastilo za urejanje materije, ki je zakon ne ureja, oziroma ali mu prepušča urejanje vprašanj, ki so v izključni pristojnosti zakonodajalca. Izpodbijani člen ministra pooblašča, da predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje pravic prosilcev (med njimi pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu). Če bi izhajali zgolj iz besedila izvršilne klavzule, tej ni mogoče očitati neskladja z Ustavo, saj predpisovanje podrobnejših pogojev in načinov zagotavljanja v ZMZ določenih pravic z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave ni sporno. Ker pa je iz zahteve predlagatelja razbrati očitek, da ministru ni prepuščeno le določanje podrobnejših pogojev, temveč da pogoji za pridobitev pravice do finančne pomoči in njen obseg v ZMZ niso (ustrezno) določeni, je treba odgovoriti na vprašanje, ali so pogoji za pridobitev pravice do finančne pomoči in njena vsebina v Zakonu vsaj okvirno določeni oziroma iz njega vsaj z razlago ugotovljivi.
15. ZMZ razselitev izven azilnega doma ureja v 83. členu. Po prvem odstavku 83. člena ZMZ lahko pristojni organ prosilca po vložitvi prošnje v primeru izjemnih osebnih okoliščin razseli v druge primerne institucije, če mu ne more zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi. Prosilec, ki je nastanjen izven azilnega doma iz tega razloga, je upravičen do finančne pomoči v višini, določeni s predpisom iz izpodbijanega tretjega odstavka 78. člena ZMZ, pod pogojem, da nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ[2] ter da nima lastnih sredstev za preživljanje. Če višina stroškov oskrbe in nastanitve v drugi primer­ni instituciji presega višino finančne pomoči, ki je dodeljena pro­silcu, razliko v stroških krije ministrstvo, kolikor ni na podlagi drugega predpisa določen drug zavezanec za plačilo (četrti odstavek 83. člena ZMZ).
16. Po drugem odstavku 83. člena ZMZ lahko pristojni organ odobri prosilcu razselitev na zasebni naslov pod pogojem, da je njegova istovetnost ugotovljena, da so mu na zasebnem naslovu zagotovljeni ustrezni pogoji za bivanje in da je bil z njim opravljen osebni razgovor. Po petem odstavku 83. člena ZMZ je prosilec, ki je razseljen na svojo željo in nima lastnih sredstev za preživljanje, upravičen do finančne pomoči v višini, določeni s predpisom iz izpodbijanega tretjega odstavka 78. člena ZMZ, le, če mu pristojni organ ne more zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi.
17. Prosilcu, pri katerem obstajajo utemeljeni zdravstveni razlogi ali drugi utemeljeni razlogi, ki jih ugotovi pristojni or­gan, je po tretjem odstavku 83. člena ZMZ lahko odobrena razselitev na zasebni naslov tudi, če pogoja, da je ugotovljena istovetnost prosilca in da je bil z njim opravljen osebni razgovor, nista izpolnjena. Prosilcu, ki je nastanjen na zasebnem naslovu iz tega razloga in nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ ter nima lastnih sred­stev za preživljanje, se dodeli finančna pomoč v višini, določeni s predpisom iz tretjega odstavka 78. člena tega zakona.
18. Iz povzetih zakonskih določb izhaja, da so pogoji za razselitev na zasebni naslov, in pogoji, pod katerimi v takem primeru prosilci pridobijo finančno pomoč, v ZMZ izrecno določeni, ni pa izrecno določena višina denarnega zneska, ki ga zagotavlja pravica do finančne pomoči. Odgovoriti je torej treba na vprašanje, ali je ta vsaj okvirno določena oziroma z razlago ZMZ določljiva.
19. Pri razlagi pomena zakonske ureditve je treba upoštevati, da mora država prosilcem, ki so praviloma osebe, ki nimajo niti možnosti nastanitve niti sredstev za preživljanje, v času odločanja o utemeljenosti njihove prošnje zagotoviti dostojno bivanje (34. člen Ustave).[3] Tudi iz Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (UL L 31, 6. 2. 2003 –  v nadaljevanju Sprejemna direktiva) izhaja, da morajo države članice prosilcem zagotoviti dostojen življenjski standard (sedma uvodna izjava Sprejemne direktive).[4]
20. Z namenom, da se prosilcem zagotovi življenjski standard, ki je primeren za zdravje prosilcev in ki lahko zagotovi njihovo eksistenco, je v Republiki Sloveniji primarno za nastanitev prosilcev namenjena posebna institucija, tj. azilni dom in njegove izpostave (80. člen ZMZ), v katerem je prosilcem zagotovljena osnovna oskrba (četrta alineja 78. člena ZMZ), ki obsega nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine (79. člen ZMZ). Če imajo prosilci lastna sredstva za preživljanje ali jim je preživljanje zagotovljeno kako drugače, morajo sami kriti stroške ali sorazmeren delež stroškov osnovne oskrbe (četrti odstavek 80. člena ZMZ).
21. Iz določb ZMZ, povzetih v 15., 16. in 17. točki obrazložitve, izhaja, da so prosilci lahko razseljeni izven azilnega doma in pri tem upravičeni do finančne pomoči le izjemoma: (1) v primeru izjemnih osebnih okoliščin in če jim ne more zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, jih lahko pristojni organ razseli v druge primerne institucije;[5] (2) pristojni organ pa lahko prosilcem odobri razselitev na zasebni naslov tudi na njihovo željo, vendar v takem primeru prosilci niso upravičeni do finančne pomoči, razen če jim pristojni organ ne more zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi ter v primeru, če komisija, ki jo imenuje minister, ugotovi, da pri prosilcih obstajajo utemeljeni zdravstveni ali drugi utemeljeni razlogi, ki upravičujejo razselitev na zasebni naslov. Tudi tem prosilcem, ki so razseljeni ali jim je odobrena razselitev na zasebni naslov zato, ker obstajajo posebne okoliščine, zaradi katerih ne morejo biti nastanjeni v azilnem domu, mora država zagotoviti dostojno bivanje. Zaradi spoštovanja načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) jim morajo biti zagotovljeni enaki materialni pogoji za sprejem kot prosilcem, ki so nastanjeni v azilnem domu. Le da v primeru nastanitve v azilnem domu država prosilcu zagotavlja pogoje za dostojno življenje "v naravi", v primeru nastanitve na zasebnem naslovu pa v obliki finančne pomoči, tj. "v denarju". To pomeni, da jim mora biti zagotovljena finančna pomoč v obsegu (višini), ki zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe (tj. izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine).
22. Da je finančna pomoč namenjena za kritje izdatkov osnovne oskrbe, je razvidno tudi iz samih pogojev, pod katerimi jo prosilci lahko pridobijo. Namreč, če pristojni organ prosilca razseli v druge primerne institucije (četrti odstavek 83. člena ZMZ), se mu dodeli finančna pomoč le v primeru, če v tej instituciji nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ. Tudi v primeru, če pristojni organ odobri razselitev na zasebni naslov, ker obstajajo utemeljeni zdravstveni ali drugi utemeljeni razlogi (tretji odstavek 83. člena ZMZ), je prvi pogoj za pridobitev finančne pomoči, da prosilec nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ. Iz dodatnega pogoja, da je prosilec upravičen do finančne pomoči le, če nima lastnih sredstev za preživljanje, pa izhaja, da se finančna pomoč prosilcu, ki ima določena lastna sredstva za preživljanje, ustrezno zniža. Iz navedenih pogojev za pridobitev finančne pomoči izhaja tudi, da je višina finančne pomoči odvisna od tega, kateri od elementov osnovne oskrbe (nastanitev, prehrana, obleka in obutev, higienske potrebščine) so prosilcu morebiti brezplačno zagotovljeni na zasebnem naslovu.
23. Iz navedenega je razvidno, da je z razlago zakonskih norm mogoče opredeliti višino finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Prosilci lahko že na podlagi zakonskih določb okvirno predvidijo, kakšna bo višina finančne pomoči, če bodo nastanjeni na zasebnem naslovu: taka, da bo zadostovala za kritje izdatkov osnovne oskrbe, pri čemer bo konkretna višina seveda odvisna tudi od specifičnih okoliščin njihovega primera (na primer lastna sredstva za preživljanje in brezplačna nastanitev).
24. ZMZ daje izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje pogojev in načinov zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Zato je očitek, da pomeni tretji odstavek 78. člena ZMZ le golo pooblastilo ministru, neutemeljen. Izpodbijana ureditev ni bila v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
25. Vprašanje (razumnih) razlogov za razlikovanje med kategorijami prejemnikov denarne socialne pomoči in finančne pomoči po Pravilniku, ki prejemajo s koeficientom znižano višino denarne socialne pomoči, čeprav enako kot prejemniki denarne socialne pomoči nimajo lastnih sredstev za preživetje, ki ga zastavlja predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade, ni vprašanje presoje ustavnosti ZMZ. To je vprašanje, upoštevno pri presoji ustavnosti in zakonitosti Pravilnika, ki jo lahko opravi Upravno sodišče (125. člen Ustave). Zato se Ustavno sodišče v tej odločbi do ustavnosti Pravilnika ne opredeljuje.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 47. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
Opombe:
[1]Primerjaj npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 97/2000, in OdlUS IX, 226).
[2] Po 79. členu ZMZ pravica do osnovne oskrbe obsega nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine.
[3] Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-95/08, Up-1462/06 z dne 15. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 55), ko je presojalo t. i. institut razselitve z vidika pravice do svobode gibanja (10. točka obrazložitve).
[4] Po določbah Sprejemne direktive mora država članica zagotoviti, da so prosilcem ob vložitvi prošnje za azil na voljo materialni pogoji za sprejem (prvi odstavek 13. člena). Materialni pogoji za sprejem vključujejo nastanitev, hrano in obleko, zagotovljeno v naravi ali kot finančno pomoč ali v obliki kuponov, ter dodatek za dnevne izdatke (točka j 2. člena Sprejemne direktive). V zvezi z materialnimi pogoji za sprejem mora država članica sprejeti takšne ukrepe, da zagotovijo življenjski standard, ki je primeren za zdravje prosilcev in ki lahko zagotovi njihovo eksistenco (drugi odstavek 13. člena Sprejemne direktive). Vendar pa lahko država članica predvidi, da so vsi ali nekateri materialni pogoji za sprejem in zdravstveno varstvo odvisni od pogoja, da prosilci nimajo zadostnih sredstev, ki bi jim omogočala življenjski standard, ki je primeren za njihovo zdravje in ki omogoča njihovo eksistenco (tretji odstavek 13. člena Sprejemne direktive). Države članice lahko od prosilca zahtevajo, da krijejo ali prispevajo k stroškom materialnih pogojev za sprejem in za zdravstvo, če imajo dovolj sredstev (četrti odstavek 13. člena Sprejemne direktive). Materialne pogoje za sprejem lahko država zagotovi v naravi ali v obliki finančne pomoči oziroma v obliki kuponov ali kot kombinacijo. Če država članica zagotovi materialne pogoje za sprejem v obliki finančne pomoči ali kuponov, se njihov znesek določi skladno z načeli, ki veljajo za zagotavljanje materialnih pogojev (peti odstavek 13. člena Sprejemne direktive).
[5] Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da gre predvsem za primere nastanitve v dom za ostarele ali druge zdravstvene institucije, če je to potrebno zaradi posebnih potreb prosilca (Predlog Zakona o mednarodni zaščiti – ZMZ, Poročevalec DZ, št. 67/07, EPA 1564-IV).