U-I-215/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-215/10
Datum odločitve:
5. 4. 2012
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2012:U.I.215.10
Akt:
Zakon o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91) (ZStk), 7. čl. in 11. čl. 

Sklep o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (Uradni list RS, št. 75/10)
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti 7. in 11. člena Zakona o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91) ter Sklepa o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (Uradni list RS, št. 75/10) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ker v delu zahteve, ki se nanaša na Sklep o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (v nadaljevanju Sklep), niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču, je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti Sklepa zavrglo. Sklep Vlade je bil izdan na podlagi 15. člena Zakona o stavki, ki ga predlagateljica ne izpodbija, in ne na podlagi 7. in 11. člena Zakona o stavki. Zato s temi navedbami predlagateljica ne izkaže pogoja iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču za presojo njune ustavnosti. Zaradi tega Ustavno sodišče zahtevo tudi v tem delu zavrglo.
Geslo:
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
1.2.1.53 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Vloga državnega in drugega organa - Sindikat.
1.2.51.3.6 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Reprezentativni sindikat za območje države.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Konfederacija sindikatov Pergam, Ljubljana
Datum vloge:
29. 9. 2010
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US29741
Dokument v PDF obliki:
U-I-215-10.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-I-215-10_LM Korpič - Horvat.pdf
227 KB
Prenesite datoteko
U-I-215/10-17
5. 4. 2012
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Konfederacije sindikatov Pergam, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik dr. Janez Posedi, na seji 5. aprila 2012
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti 7. in 11. člena Zakona o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91) ter Sklepa o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (Uradni list RS, št. 75/10) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
1. Predlagateljica izpodbija 7. in 11. člen Zakona o stavki (v nadaljevanju ZStk) ter Sklep o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (v nadaljevanju Sklep). Zatrjuje njihovo neskladje z 2. in 77. členom Ustave.
2. Stavka javnega sektorja, za potrebe katere je Vlada sprejela izpodbijani sklep, se je 13. 10. 2010 končala. Vlada je sprejela Sklep o prenehanju veljavnosti Sklepa o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (Uradni list RS, št. 83/10). Na tej podlagi je izpodbijani sklep prenehal veljati. Po drugem odstavku 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče odloči o ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti. Pri podzakonskih predpisih Ustavno sodišče odloči, ali ima njegova ugotovitev učinek razveljavitve ali odprave. Zato je Ustavno sodišče predlagateljico pozvalo, naj izkaže, katere morebitne škodljive posledice naj bi nastale zaradi izpodbijanega sklepa in niso bile odpravljene oziroma bi jih bilo treba odpraviti.
3. Predlagateljica v odgovoru na poziv navaja, da vztraja pri zahtevi. Navaja, da v tem trenutku ni jasno, ali so vsi pravni postopki, ki so povezani s konkretno stavko, ne le končani, temveč predvsem tudi začeti, saj še niso potekli delovnopravni roki za sankcioniranje zaposlenih (disciplinska odgovornost in postopki izredne odpovedi s strani delodajalca ali odpovedi iz krivdnega razloga).
4. Predlagateljica s tem ni izkazala nastanka škodljivih posledic, ki naj bi nastale kot posledica protiustavnosti Sklepa in ki bi jih bilo treba odpraviti prav na podlagi opravljene ustavnosodne presoje Sklepa. Pri tem je treba upoštevati, da ima ta lahko le naravo podzakonskega predpisa, na katerega sodišče v primeru morebitnega spora ni vezano. Ker torej v delu zahteve, ki se nanaša na Sklep, niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS, je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti Sklepa zavrglo.
5. Predlagateljica izpodbija tudi 7.[1] in 11.[2] člen ZStk. Zatrjuje, da se lahko pravica do stavke omeji le z zakonom, ne pa tudi s podzakonskim aktom, splošnim aktom ali s kolektivno pogodbo.
6. Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko na podlagi enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa le v primeru, če so ogrožene pravice delavcev. Predlagateljica utemeljuje ogroženost pravic delavcev posredno le z navedbo, da je zaradi domnevno protiustavnih izpodbijanih določb ZStk lahko poseženo v pravico delavcev do stavke. To povezuje z izpodbijanim sklepom Vlade, ki naj bi v konkretnem primeru stavke v javnem sektorju protiustavno omejil pravico veterinarjev do stavke, ki se je 13. 10. 2010 končala. Ta Sklep Vlade je bil izdan na podlagi 15. člena ZStk, ki ga predlagateljica ne izpodbija, in ne na  podlagi  7. in 11. člena ZStk. Zato s temi navedbami predlagateljica ne izkaže pogoja iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS za presojo njune ustavnosti. Zaradi tega je Ustavno sodišče zahtevo tudi v tem delu zavrglo.
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Korpič – Horvat in sodnik Mozetič. Sodnica Korpič – Horvat je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
zanj
mag. Miroslav Mozetič
Podpredsednik
Opombi:
[1] V skladu s 7. členom ZStk se pravica delavcev do stavke v organizacijah in pri delodajalcih, ki opravljajo dejavnost ali dela posebnega družbenega pomena, določena z zakonom ali na zakonu temelječem odloku skupščine družbenopolitične skupnosti, in v organizacijah posebnega pomena za ljudsko obrambo, določenih z odlokom pristojnega organa v skladu z zakonom, lahko uveljavi samo pod pogojem, da se zagotovi: 1) minimum delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali delo drugih organizacij; 2) izpolnjevanje mednarodnih obveznosti. Z zakonom ali na zakonu temelječem odloku skupščine družbenopolitične skupnosti, ki določa dejavnosti in dela posebnega družbenega pomena, se predpiše način zagotavljanja pogojev iz prvega odstavka tega člena. S splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo se v skladu z zakonom določijo dela in naloge iz prvega odstavka tega člena in način njihovega opravljanja med stavko.
[2] Po 11. členu ZStk delavci v organu oziroma organizaciji družbenopolitične skupnosti in v drugem državnem organu uveljavljajo pravico do stavke pod pogojem, da z njo ni bistveno ogroženo uresničevanje funkcije teh organov in organizacij. S splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo se v skladu z zakonom določijo dela in naloge, ki se morajo kot bistveni za uresničevanje funkcij navedenih organov in organizacij opravljati tudi med stavko. V organu in organizaciji iz prvega odstavka tega člena se stavka napove funkcionarju, ki vodi ta organ oziroma organizacijo, tako da se mu pošljeta sklep o začetku stavke ter izjava o načinu opravljanja omenjenih del in nalog najpozneje sedem dni pred začetkom stavke. Pri sporazumnem reševanju nastalega spora sodelujejo stavkovni odbor, sindikat, če ne opravlja funkcije tega organa, funkcionar, ki vodi organ oziroma organizacijo iz prvega odstavka tega člena, in predstavnik izvršilnega organa skupščine družbenopolitične skupnosti.
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat
1. Glasovala sem proti odločitvi, da se zahteva za oceno ustavnosti 7. in 11. člena Zakona o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91 v nadaljevanju ZStk) ter Sklep o opravljanju del in nalog Veterinarske uprave Republike Slovenije med stavko (Uradni list RS, št. 75/10 v nadaljevanju Sklep Vlade) zavrže. Ustavno sodišče je svojo odločitev obrazložilo s tem, da se je stavka v času obravnavane zadeve na Ustavnem sodišču že končala in Sklep Vlade prenehal veljati, predlagateljica pa ni izkazala škodljivih posledic, ki naj bi ji nastale zaradi izpodbijanega Sklepa Vlade. Moje nestrinjanje z odločitvijo Ustavnega sodišča je v tem, ker menim, da gre za grobo kršitev pravice do stavke, določene v 77. členu Ustave.
2. Pravica do stavke je ustavna pravica. Ustava v 77. členu določa: "Delavci imajo pravico do stavke. Če to zahteva javna korist, se lahko pravica do stavke, upoštevajoč vrsto in naravo dejavnosti, z zakonom omeji." Konkretizacija ustavne določbe je opredeljena v ZStk, ki se še vedno smiselno uporablja v Republiki Sloveniji na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti  Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/1991).
3. V skladu z Ustavo je omejitev stavke lahko določena le z zakonom in omejena s pravicami drugih (drugi in tretji odstavek 15. člena Ustave). Do omejitev lahko pride le zaradi zahtev javne koristi in z upoštevanjem vrste ter narave dejavnosti, kar je v skladu tudi z opredelitvami v mednarodnimi aktih.
4. Mednarodni akti, ki urejajo stavko in zavezujejo Republiko Slovenijo so predvsem Konvencija MOD št. 87 o sindikalnih svoboščinah in varstvu sindikalnih pravic (Uradni list FLRJ, MP, št. 8/58 in Uradni list RS, MP, št. 54/92) in Spremenjena evropska socialna listina (MESL, Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 v nadaljevanju). MESL v členu G določa, da je stavka lahko omejena le z zakonom, in le za tista dela, ki so "v demokratični družbi nujna za zaščito pravic in svoboščin drugih ali za zaščito javnega interesa, državne varnosti, javnega zdravja ali morale." Predvsem je upoštevati tudi stališča Evropskega odbora za socialne pravice in stališča strokovnih in nadzornih organov MOD, ki omejitve stavke razlagajo zelo restriktivno. V skladu z opredelitvami MOD je stavko mogoče omejiti oziroma prepovedati le tistim javnim uslužbencem, ki izvajajo oblastne naloge in javnim uslužbencem, ki opravljajo dela v bistvenih javnih službah, v katerih bi stavka ogrozila življenja, osebno varnost in zdravje celotnega ali dela prebivalstva.[1]
5. ZStk v 7. členu določa omejitve stavke v javnih službah. Stavka je zakonita pod pogojem, da se zagotovi: (1) minimum delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali delo drugih organizacij; (2) izpolnjevanje mednarodnih obveznosti. V 11. členu ZStk določa posebno ureditev pravice do stavke v državnih organih. Javni uslužbenci lahko uveljavljajo pravico do stavke pod pogojem, da z njo ni bistveno ogroženo uresničevanje funkcije državnih organov. Veterinarsko upravo Republike Slovenije, kot organ v sestavi ministrstva, štejemo med državne organe.
6. Za določena dela, ki jih opravljajo javni uslužbenci na Veterinarski upravi Republike Slovenije, je zakonodajalec ocenil, da se morajo opravljati tudi med stavko. Opredelil jih je v 82. členu Zakona o veterinarskih merilih skladnosti (Uradni list RS, št. 93/05). Gre za zagotovitev izvedbe nujnih ukrepov v primeru izbruha določenih bolezni živali in nujnih ukrepov za zaščito živali. Sklep Vlade pa je razširil vrsto del, ki so jih morali opravljati javni uslužbenci v času, ko so organizirali stavko, še na sodelovanje v sistemu, nadzorne naloge in upravne naloge. S tem je Vlada prekoračila pooblastila, saj po 77. členu Ustave podzakonski predpisi ne smejo določati del s katerimi omejujejo stavko. Sklep Vlade je bil sprejet zaradi organiziranja stavke. Po prenehanju stavke je prenehal veljati. Omejitev stavke se lahko določi vnaprej in le z zakonom, zato bi le zakon lahko določal vrsto del, ki so jih javni uslužbenci v času stavke dolžni opravljati. Sklep Vlade je šteti za oblastni akt in ne za splošni akt, ki je opredeljen v 7. in 11. členu ZStk. S splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo se v skladu z zakonom določijo dela in naloge na podlagi dogovora med delodajalcem in delavci zaradi konkretne izpeljave nalog med stavko.
7. Po stališčih Evropskega odbora za socialne pravice in  stališčih strokovnih in nadzornih organov MOD je treba minimalne storitve (
minimum service)
razlagati ozko in upoštevati posebne zahteve posameznega sektorja.[2] Poleg tega se prepoved stavke lahko nanaša le na tiste javne uslužbence, ki opravljajo funkcijo javne oblasti oziroma izvajajo avtoriteto v imenu oblasti; pri izvajanju javne službe pa je omejitev stavke dopustna le tistim, ki opravljajo naloge, ki so ocenjene kot nujne, glede na posebne zahteve, in so določene v zakonu (v bistvenih javnih službah). Prepoved stavke drugim kategorijam javnih uslužbencev je v nasprotju s Konvencijo MOD št. 87.[3]
8. Določbe ZStk niso v skladu z mednarodnimi akti, ki urejajo stavko. Zato bi Ustavno sodišče moralo naložiti zakonodajalcu, da sprejme nov zakon o stavki,[4] ki bi bil v skladu z ustavno koncepcijo pravice do stavke in mednarodnimi akti. V zakonu bi bilo treba jasno opredeliti, kdaj se lahko stavka omeji zaradi "javne koristi",  glede na "vrsto in naravo dejavnosti" in pri tem upoštevati predvsem določila MESL in Konvencijo MOD št. 87, ki jasno ločita bistvene od nebistvenih služb ter oblastne naloge, kjer je mogoče prepovedati stavko.[5] Tudi v teoriji se navaja, da 7. in 11. člen ZStk nista skladna z Ustavo, ker ne določata razlik med tistimi javnimi uslužbenci, ki  pravico do stavke uživajo brez omejitev in tistimi, ki je ne.[6]
9. Sklep Vlade pomeni poseg v ustavno varovano pravico do stavke, saj se je javnim uslužbencem stavka omejila tako močno, da se je dejansko prepovedala in zato pravica do stavke izvotlila. Tako nosilci pravice do stavke nikoli ne bodo v naprej vedeli, ali lahko ustavno pravico do stavke realizirajo. Tudi, če bi jo začeli uresničevati, bi lahko Vlada kdajkoli izdala začasen sklep, s katerim bi jim to pravico odvzela. Javni uslužbenci so bili oškodovani zato, ker jim je bila ustavna pravica do stavke  izvotljena. Taka oblastna omejitev stavke ne pomeni le kršitve pravice do stavke po četrtem odstavku 6. člena MESL in 77. členu Ustave, ampak gre za kršitev temeljnega načela pravne države, določenega v  2. členu Ustave (načelo legalitete). Morebitni odškodninski zahtevki javnih uslužbencev so drugotnega pomena.
10. Vsaka stavka se bo praviloma končala do sprejema odločitve Ustavnega sodišča, ker stavke ne trajajo toliko časa, kot trajajo postopki na Ustavnem sodišču. Sklep Vlade ni bil v skladu s 77. členom Ustave. Njegova neustavnost je bila tudi v začasnem trajanju, kar pa je Ustavno sodišče štelo kot enega izmed razlogov za zavrženje, ne pa za oceno njegove neustavnosti. Sklep Vlade, kot navedeno, je oškodoval javne uslužbence, ker jim je bilo onemogočeno stavkati. Pravica do stavke izhaja iz pravice do sindikalne svobode.[7] Gre za akcijsko pravico sindikata, ki je zadnje sredstvo za uveljavljanje ekonomskih in socialnih pravic delavcev, ki je v mednarodnih aktih zapisana kot protiutež prevladovanja kapitala nad delom. Pravica do stavke je poleg pravice do kolektivnega pogajanja najpomembnejša pravica[8] brez uresničevanja katere bi bila tudi sindikalna svoboda izvotljena. Kljub vsemu navedenemu Ustavno sodišče ni opravilo ustavnosodnega preizkusa ustavnosti in zakonitosti stavke, s čimer pa nisem mogla soglašati.
dr. Etelka Korpič – Horvat
Opombe:
[1] ILO, Freedom of Association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Goverment Body of the ILO, 5. dopolnjena izdaja, Genova 2006, 576 odstavek.
[2] Council of Europe: Digest of the Case Law of the European Committee of Social Rights, 1. december 2008, str.231 – 237. Matti Mikkola: Social Human Rights of Europe, Brookwell Ltd, Porvoo, 2010, str. 289 – 292.
[3] Lenia Samuel: Fundamental Social Rights, Case Law of the European Social Charter, Council of Europe Publishing, 2002, str. 155 – 159.
[4] Predlog novega zakona o stavki je že bil že pripravljen leta 1999. O ureditvi stavke
de lege ferenda
glej Marijan Debelak: Pravna ureditev stavke
de lege ferenda
, Delavci in delodajalci, Revija za delovno pravo in pravo socialne varnosti, št. 1/2010, letnik X, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, str. 29 – 50.
[5] Enako kot v opombi 2.
[6] Marijan Debelak: Aktualna vprašanja pravne ureditve stavke v Republiki Sloveniji, Delavci in delodajalci, Revija za delovno pravo in pravo socialne varnosti, št. 4/2005, letnik V, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, str. 54 – 553.
[7] Polonca Končar: Sindikalna svoboda in pravica do stavke v Ustavi Republike Slovenije in njuna zakonska ureditev: Uveljavljanje političnih, državljanskih, ekonomskih in socialnih pravic v pravnem sistemu Republike Slovenije, Zbornik referatov, Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ljubljana, 1994, str. 72 – 83.
[8] Katarina Kresal Šoltes: Vsebina kolektivne pogodbe, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 151 – 154.