Up-267/11, U-I-45/11
Natisni
Opravilna št.:
Up-267/11, U-I-45/11
Datum odločitve:
3. 4. 2014
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 31/2014
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2014:Up.267.11
Akt:
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 134/2009 z dne 9. 12. 2010 

Sodba Upravnega sodišča št. U 750/2007 z dne 19. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 66/2010 z dne 16. 12. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča št. I U 508/2009 z dne 16. 12. 2010 

Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09) (ZJC)
Izrek:
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 134/2009 z dne 9. 12. 2010 se zavrne.

Sodba Upravnega sodišča št. U 750/2007 z dne 19. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 66/2010 z dne 16. 12. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča št. I U 508/2009 z dne 16. 12. 2010 se razveljavijo ter se zadeve vrnejo Upravnemu in Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ni upravičeno presojati, ali Vrhovno sodišče zakonito uporablja določbe Zakona o upravnem sporu o dovoljenosti revizije. Zgolj z očitki o kršitvi materialnega prava ni mogoče utemeljiti kršitve človekove pravice.
Iz prvega odstavka 70. člena Ustave izhaja, da se posebna pravica uporabe na javnem dobru lahko pridobi, če tako določa zakon in pod pogoji, ki jih določa zakon. Smisel zakonskih norm, ki urejajo posebno pravico uporabe javnega dobra, je ureditev možnosti ustanovitve te pravice v korist določene osebe in uravnoteženje različnih interesov na področju zagotavljanja splošne rabe javnega dobra.
Norme, ki opredeljujejo posebno pravico uporabe javnega dobra, imajo lahko v razmerju do splošne rabe javnega dobra omejevalni pomen. Zato tem normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa tudi varstvo posameznikovega interesa. Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa.
Odgovor na vprašanje, ali se konkretni posameznik upravičeno sklicuje na pravno zavarovani položaj, bo odvisen od odgovora na vprašanje o pristnosti in dejanskosti posameznikove potrebe po doslednem spoštovanju zakonskih pogojev za ustanovitev posebne pravice uporabe javnega dobra, ki izražajo javnopravni interes na tem področju. Tovrstno potrebo lahko utemelji vpliv, ki ga ima omejitev splošne rabe javne ceste s pravico posebne rabe dejansko na izvrševanje kakšne posameznikove pravice. V takih primerih zasebnega interesa posameznika ni mogoče razločiti od javnopravnega interesa, da je posebna pravica uporabe podeljena zgolj pod pogoji in po postopku, ki jih določa zakon ali splošni akt lokalne skupnosti. S tovrstnim kontekstom opredeljeni položaj in skozenj izraženi varovani interes posamezniku omogočata zahtevati zgolj spoštovanje pravil, ki opredeljujejo abstraktno upravičenje do ustanovitve posebne pravice uporabe javnega dobra, ne omogoča pa mu uveljavljanja določene vsebine odločitve kot pri javni pravici.
Stališče sodišča, da v postopku podelitve posebne pravice do uporabe javne ceste tretja oseba nikoli ne more varovati svojih pravnih koristi, krši pravico iz 22. člena Ustave.
Sodišče je zaradi zmotnega stališča, da je javno dobro prepuščeno klasični individualni oblasti imetnika lastninske pravice na javnem dobru in zato njegovi svobodni odločitvi, opustilo presojo, ali bi pritožnik v postopkih podelitve posebne pravice uporabe lahko varoval kakšne svoje pravne koristi. S tem je kršilo pritožnikovo pravico iz 22. člena Ustave.
Pobudnik nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti.
Geslo:
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe.
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
5.3.13.17 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Obrazložitev.
1.4.51.5 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati.
Pravna podlaga:
Člen 22, 70.1, Ustava [URS] 
Člen 25.3, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Boris Pavšlar, Kranj
Datum vloge:
1. 3. 2011
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev, razveljavitev ali odprava, zavrženje
Dokument:
US30377
Dokument v PDF obliki:
Up-267-11, U-I-45-11.pdf
235 KB
Prenesite datoteko
Up-267/11-16
U-I-45/11-10
3. 4. 2014
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Borisa Pavšlarja, Kranj, ki ga zastopa dr. Aleksander Pavšlar, Kranj, na seji 3. aprila 2014
odločilo:
1. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 134/2009 z dne 9. 12. 2010 se zavrne.
2. Sodba Upravnega sodišča št. U 750/2007 z dne 19. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 66/2010 z dne 16. 12. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča št. I U 508/2009 z dne 16. 12. 2010 se razveljavijo ter se zadeve vrnejo Upravnemu in Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper posamične akte, ki so bili izdani v treh postopkih. V prvem postopku (prireditev Veseli december 2006) je pritožnik predlagal obnovo postopka izdaje soglasja k uporabi zemljišča za izvedbo prireditve. Občinski organ je predlog za obnovo postopka zavrnil. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je revizijo zavrglo. V drugem in tretjem postopku (prireditev Veseli december 2008 in Kranfest 2009) je pritožnik zahteval udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za uporabo zemljišč za javno prireditev. Prvostopenjski organ je vlogi zavrgel. Drugostopenjski organ je pritožbi zavrnil. Upravno sodišče je tožbi zavrglo. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbi in potrdilo izpodbijana sklepa Upravnega sodišča, vendar iz drugih razlogov kot Upravno sodišče.
2. Pritožnik zatrjuje, da je sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 134/2009 očitno napačen v delu, ko navaja, da je soglasje za izvedbo javne prireditve akt, izdan na podlagi Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07 – v nadaljevanju ZSPDPO), ker je soglasje izdano eno leto pred začetkom uporabe tega zakona. S sodbo Upravnega sodišča in ostalima sklepoma Vrhovnega sodišča naj bi bili kršeni četrti odstavek 15. člena, 22. člen, prvi odstavek 23. člena in 33. člen Ustave. Za običajno rabo nepremičnine, ki meji na javno površino, naj bi bila nujna tudi "sosedska raba" javne površine. Nepremičnina naj bi izgubila svojo funkcijo brez možnosti "sosedske rabe" javne površine. Stališča Vrhovnega sodišča in Upravnega sodišča v izpodbijanih aktih naj bi obstoj pravice do "sosedske rabe" javne nepremičnine v celoti izključila. Po stališčih sodišč naj bi bilo javno dobro zasebna last upravljavca, ki sprejema odločitve o rabi javnega dobra na podlagi svoje absolutne lastninske oblasti. S takšnim stališčem naj bi sodišča zanikala pravico splošne rabe in pravico "sosedske rabe" javne površine. Posegi na javni površini, ki omejijo "sosedsko rabo", naj bi pomenili poseg v lastninsko pravico. (33. člen Ustave). Zato bi moralo biti lastniku sosednje nepremičnine omogočeno, da sodeluje v postopku izdaje dovoljenja za posebno rabo javnega dobra. Stališči sodišč, da je soglasje za posebno rabo javnega dobrega civilnopravni akt oziroma da je splošna raba javnega dobra zgolj javna korist in dejanska korist posameznika, naj bi pritožniku onemogočali sodelovati v postopku, v katerem naj bi se odločalo o njegovih pravicah. Pravica do enakega varstva (22. člen Ustave) naj bi zagotavljala pravico posameznika, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici ali pravni koristi. Iz 22. člena Ustave naj bi tudi izhajala pravica do nearbitrarne uporabe predpisa v odnosu do posameznika. Sodišča naj bi bila dolžna pravno enake situacije obravnavati enako. Pritožnik meni, da stališča sodišč v njegovi zadevi odstopajo od načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča iz leta 1970, iz katerega izhaja, da je v primeru motilnih dejanj, ki so storjena na javnem dobrem, pristojen upravni organ. Iz ustaljene sodne prakse naj bi izhajalo, da sodišča splošne pristojnosti odklanjajo odločanje o sporih glede uporabe javnih površin. Za reševanje teh sporov naj bi bili pristojni upravni organi. Vrhovno sodišče naj bi v obravnavnih postopkih zavzelo stališče, da odločitev o uporabi javne površine ni upravna zadeva. Zato bi moralo Vrhovno sodišče pojasniti, zakaj pritožnik kljub načelnemu pravnemu mnenju ni bil upravičen do pravnega varstva pred upravnim organom, ki je izdal soglasje za moteče ravnanje. Enak učinek naj bi imelo stališče Upravnega sodišča, da pritožnik nima nobene pravice, ki bi jo lahko branil v upravnem postopku. Zato pritožnik meni, da pravice do normalne, običajne rabe svoje nepremičnine, ne more braniti niti pred sodišči splošne pristojnosti niti v upravnem sporu. Sodnega varstva pravice do zasebne lastnine naj pri posegih na javni površini, ki motijo normalno, običajno rabo, ne bi bilo. S tem naj bi bilo poseženo v prvi odstavek 23. člena Ustave, ki zagotavlja sodno varstvo pravic, in četrti odstavek 15. člena Ustave, ki zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic.
3. Pritožnik je hkrati vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Meni, da je v ZJC pravna praznina, ki je v neskladju s 33. in 67. členom Ustave. Zakonodajalec bi moral v ZJC, ki ureja javne prometne površine, urediti pravico do sosedske rabe javne površine, v obsegu, ki je potreben za normalno, običajno rabo nepremičnine. Nepremičnina, ki meji na javno prometno površino, bi brez možnosti sosedske rabe javne površine postala neuporabna za bivanje.
4. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo s sklepom št. Up-267/11 z dne 19. 9. 2012 sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče, Upravno sodišče in Mestno občino Kranj.
B. – I.
5. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 134/2009 z dne 9. 12. 2010, s katerim je Vrhovno sodišče zavrglo revizijo, ker je sklenilo, da niso izpolnjeni pogoji za dovolitev revizije. Pritožnik zatrjuje kršitev 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj bi očitno napačno uporabilo predpis, ki naj v času odločanja prvostopenjskega upravnega organa še ne bi veljal. S temi očitki pritožnik zatrjuje očitno napačno uporabo materialnega prava. Iz sklepa Vrhovnega sodišča izhaja, da je presodilo trditveno podlago pritožnika v reviziji, vendar je ocenilo, da ni izkazal razlogov za dovoljenost revizije. Vrhovno sodišče je z uporabo ZSPDPO zgolj obrazložilo svoje stališče, da pritožnik v reviziji ni izkazal, da gre v konkretnem primeru za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju. Ustavno sodišče ni upravičeno presojati, ali Vrhovno sodišče pravilno, tj. zakonito uporablja določbe Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) o dovoljenosti revizije.[1] Zgolj dejstvo, da se pritožnik ne strinja s stališči Vrhovnega sodišča, ne more utemeljiti zatrjevane kršitve človekove pravice iz 22. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 134/2009 z dne 9. 12. 2010 zavrnilo (1. točka izreka).
B. – II.
6. V obravnavanem primeru so predmet ustavnih pritožb odločitve sodišč o pritožnikovi pravici do udeležbe v postopku, v katerem je občina dovolila uporabo javne prometne površine za izvedbo javne prireditve. Mestna občina Kranj je organizatorju javnih prireditev Veseli december 2006, Veseli december 2008 in Kranfest 2009 dovolila uporabo več trgov in ulic v starem mestnem jedru Kranja. Med drugimi tudi uporabo območja Glavnega trga, ki meji na nepremičnine v lasti pritožnika. Glavni trg je obsegal del parcele št. 966/1, k. o. Kranj,[2] ki je v lasti Mestne občine Kranj. Glavni trg je bila zbirna mestna cesta (6. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest in kolesarskih poti v Mestni občini Kranj, Uradni list RS, št. 3/04 in 42/06)[3] in območje za pešce (prvi odstavek 4. člena Odloka o ureditvi in varnosti cestnega prometa v Mestni občini Kranj, Uradni list RS, št. 39/05, 2/06, 70/07, 62/08 in 121/08). Sporna nepremičnina je bila javna cesta.
7. Pritožnik izpodbija dva sklepa Vrhovnega sodišča in sodbo Upravnega sodišča. V prvem postopku (Veseli december 2006) je Upravno sodišče sprejelo stališče, da uporabniki javne prometne površine v primeru začasne zapore te površine ne varujejo svojih pravnih temveč dejanske koristi. Navedlo je, da v ZJC, Odloku o občinskih cestah v Mestni občini Kranj (Uradni list RS, št. 20/2000, 20/06, 70/07 in 82/12 – v nadaljevanju Odlok) in v zakonu, ki je urejal varnost cestnega prometa, ni mogoče najti določb o zavarovanju koristi uporabnikov javne prometne površine v primeru začasne zapore te površine. Uveljavljanje dejanske koristi pa pritožniku ne daje pravice do udeležbe v postopku. V drugem (Veseli december 2008) in tretjem postopku (Kranfest 2009) je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da je Mestna občina Kranj z javno površino, ki je v njeni lasti, razpolagala s civilnopravnim aktom in je s tem izvrševala svojo lastninsko in iz nje izhajajočo upravljavsko pravico na lastnem stvarnem premoženju v skladu z ZSPDPO. Navedeni zakon naj oddaje stvarnega premoženja občine v brezplačno uporabo ne bi urejal kot upravne zadeve. Na tej podlagi je Vrhovno sodišče zavrnilo pritožnikov očitek o kršitvi pravice do sodelovanja v postopku.
8. Pritožnik meni, da je v obravnavanih postopkih varoval svojo pravico do uporabe javne ceste in da ima v skladu z 22. členom Ustave pravico do sodelovanja v postopkih, v katerih občina kot lastnica javnega dobra dovoli tretji osebi uporabo javne ceste, ki je drugačna od osnovnega namena javne ceste. Pritožnik meni, da sta Upravno sodišče in Vrhovno sodišče s stališči, navedenimi v prejšnji točki obrazložitve te odločbe, posegli v pravico iz 22. člena Ustave.
9. Ustava v 22. členu vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Pravica iz 22. člena Ustave posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici, dolžnosti ali pravnem interesu.[4] Bistveno za pravico do sodelovanja v postopku torej je, da zagotavlja posamezniku, da kot subjekt sodeluje v postopkih, v katerih varuje svoje pravice ali pravne interese, in tako vpliva na vsebino odločitve. V okviru 22. člena Ustave je varovan tudi pravni interes posameznika. Varstvo je zagotovljeno tistim interesom, ki so ovrednoteni kot pravno relevantni in so kot takšni predmet pravnega varstva.[5] Kateri so pravno relevantni interesi posameznika, opredeljuje relevantna konkretna pravna ureditev. Presoja, kateri konkretni interes je varovan, je stvar razlage te ureditve.
10. Javne ceste je v času odločanja pristojnih organov urejal ZJC.[6] Na podlagi drugega odstavka 2. člena ZJC so bile javne ceste javno dobro izven pravnega prometa.[7] V 2. členu Odloka je določeno, da so občinske ceste javno dobro. Nepremičnina, na kateri so potekale javne prireditve, je bila kategorizirana zbirna mestna javna cesta. Zato je bila javno dobro. To značilnost sporne nepremičnine je treba upoštevati pri presoji, ali relevantni predpisi posamezniku podeljujejo pravico ali varujejo njegov interes, ki ga lahko posledično uveljavlja in varuje v upravnem postopku ter upravnem sporu ali drugem postopku sodnega varstva.[8]
11. Ustava pojma javnega dobra ne opredeljuje. Javno dobro je opredeljeno v prvem odstavku 19. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13 – v nadaljevanju SPZ), ki določa, da je javno dobro stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo. Poglavitni opredelilni element javnega dobra v domačem pravnem redu je možnost vsakogar, da ga uporablja v skladu z njegovim namenom. Tako rabo SPZ poimenuje splošna raba. Bistveno za splošno rabo je, da je anonimna. Njenega družbenega namena drugače niti ni mogoče udejanjiti. Anonimnost abstraktnega upravičenja splošne rabe javne ceste izključuje obstoj subjektivne pravice posameznika do uporabe javne ceste. Vendar za obravnavani primer ni ključno vprašanje pravne narave (anonimne) pravice vsakogar do splošne rabe javnega dobra, temveč položaj pritožnika v postopku podeljevanja posebne pravice uporabe javnega dobra.
12. Iz besedila prvega odstavka 70. člena Ustave sledi, da je poleg splošne rabe javnega dobra,[9] kar je bistvena prvina javnega dobra, dopustna tudi posebna pravica uporabe javnega dobra. Posebne pravice uporabe javnega dobra opredeljujejo uporabo, ki je izven osnovnega namena stvari. Vsebina te pravice je v posebnem načinu rabe javnega dobra, ki pripada samo upravičenemu posamezniku in ki lahko omejuje splošno rabo drugih.[10] Iz prvega odstavka 70. člena Ustave izhaja, da se posebna pravica uporabe na javnem dobru lahko pridobi, (1) če tako določa zakon in (2) pod pogoji, ki jih določa zakon. Zakonodajalec je po prvem odstavku 70. člena Ustave pooblaščen v zakonu urediti dopustne oblike posebne rabe ter način in postopek pridobitve te pravice. Na ta način Ustava na posreden način izraža pomen javnega dobra. Splošno rabo javnega dobra je tako dopustno omejiti zgolj z zakonsko določenimi posebnimi pravicami uporabe in na način, ki ga določa zakon. S pogoji, predpisanimi v zakonu, je hkrati opredeljen in omejen prostor odločanja o ustanavljanju posebne pravice uporabe javnega dobra za organ oblasti, ki upravlja z javnim dobrom. Smisel zakonskih norm, ki opredeljujejo možnost ustanovitve posebne pravice uporabe na javnem dobru in pogoje za njeno ustanovitev, ni le v opredelitvi (abstraktne) možnosti ustanovitve tovrstne pravice v korist določene osebe, temveč hkrati tudi v uravnoteženju (raznolikih) interesov na področju zagotavljanja splošne rabe javnega dobra z interesom, ki se zasleduje z abstraktno zagotovljeno možnostjo ustanovitve pravice do posebne rabe. Ustava v zvezi s tem določa, da mora biti javni interes izražen (pa tudi varovan) z zakonsko normo.
13. Država oziroma lokalna skupnost imata pri upravljanju z javnim dobrim, ki je v njuni lasti, dvojno vlogo. Nastopata hkrati v vlogi lastnika in v vlogi oblastvenega organa, ki je zavezan z opredelitvijo javnega interesa v zakonski normi. V vlogi lastnika morata dopustiti, da javno dobro ob enakih pogojih v skladu z njegovim namenom uporablja vsakdo v obsegu, ki ga je določil zakon. Po drugi strani pa morata država oziroma lokalna skupnost v vlogi oblastvenega organa v postopku konkretizacije zakonsko opredeljene posebne pravice uporabe javnega dobra zagotoviti, da se bo ta pravica pridobila pod pogoji, ki jih določa zakon. Zakon podeljuje organom oblasti pooblastilo do ustanovitve posebne pravice uporabe javnega dobra in jih hkrati omejuje.
14. V konkretnem primeru je, kot je že bilo obrazloženo, navedena vprašanja uredil ZJC. V prvem odstavku 2. člena ZJC je bilo določeno, da so javne ceste površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. S tem je zakonodajalec določil obseg splošne rabe javne ceste. V ZJC so urejene tudi posebne pravice uporabe javne ceste. Med drugimi posebnimi pravicami uporabe je urejena tudi posebna pravica uporabe glavne ali regionalne ceste za izvedbo športne ali druge prireditve (tretji odstavek 64. člena ZJC).[11]
15. V obravnavanem postopku je bila dovoljena izvedba javne prireditve na občinski javni cesti. Zato so za presojo položaja pritožnika relevantne tudi določbe, ki urejajo posebne pravice uporabe občinskih javnih cest. S prvim odstavkom 82. člena ZJC je zakonodajalec pooblastil lokalno skupnost, da pod pogoji, ki jih določa zakon, uredi posebne pravice uporabe občinskih javnih cest.[12] Na tej podlagi je Mestna občina Kranj sprejela Odlok, v katerem je uredila varstvo občinskih cest in prometa na njih (druga alineja 1. člena Odloka) ter postopke in pogoje za posege v občinske ceste in druge javne prometne površine (četrta alineja 1. člena Odloka). Iz 39. člena Odloka izhaja, da je za občasne ali začasne omejitve uporabe občinskih cest ter drugih javnih prometnih površin bilo treba pridobiti soglasje pristojnega občinskega organa. V skladu s tretjo in četrto alinejo prvega odstavka 39. člena Odloka je bilo takšno soglasje treba pridobiti tudi za izvajanje športnih, kulturnih in drugih prireditev ter za postavitev kioskov, stojnic in drugih oblik širjenja gostinske, trgovske ali druge gospodarske in negospodarske dejavnosti. V 53. in 54. členu Odloka je bilo urejeno dovoljenje za delno ali popolno zaporo oziroma omejitev prometa na občinski cesti. Dovoljenje je bilo treba pridobiti tudi za športne in druge prireditve na njej ali ob njej, kadar izvedba prireditve vpliva na varnost udeležencev v prometu. Izda ga pristojni občinski organ. V prvem odstavku 15. člena Odloka o ureditvi in varnosti cestnega prometa v Mestni občini Kranj, z naslovom Omejitve prometa ob posebni rabi ceste, je bilo določeno, da mora organizator javne prireditve na cesti ali ob cesti, zaradi katere je treba omejiti, preusmeriti ali prepovedati promet, pridobiti dovoljenje za začasno preusmeritev, omejitev ali prepoved prometa v skladu z določili odloka o občinskih cestah. Iz navedenega izhaja, da so ZJC, Odlok in Odlok o ureditvi in varnosti cestnega prometa v Mestni občini Kranj dopuščali posebno rabo javne ceste za izvedbo javnih prireditev. Prireditelj javne prireditve v Mestni občini Kranj je moral glede na vrsto javne prireditve pridobiti ali soglasje ali dovoljenje pristojnega občinskega organa za uporabo občinske javne ceste, o katerem se je odločalo v upravnem postopku.
16. Lokalna skupnost je v postopku odločanja o posebni pravici uporabe javnega dobra zavezana spoštovati ZJC in splošne akte, ki jih je sama sprejela na njegovi podlagi; to velja tudi za javnopravni interes, izražen v zakonskih normah, pri čemer ga soopredeljujejo mnogi soodvisni interesi posameznikov. Lokalna skupnost je v javnopravnem interesu dolžna na eni strani zagotavljati splošno rabo javnih cest, ki so javno dobro, in na drugi strani, prav tako v javnopravnem interesu (in ne le v interesu osebe, ki si prizadeva pridobiti posebno pravico uporabe na javnem dobru), omogočiti pod pogoji, ki jih določa zakon, ustanovitev pravice do posebne rabe javnega dobra. Ker imajo lahko norme, ki opredeljujejo pravico do posebne rabe javnega dobra za izvedbo javne prireditve in pogoje za pridobitev te pravice, v razmerju do splošne rabe javnega dobra omejevalen pomen, tem normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa varstvo posameznikovega interesa, četudi iz splošne rabe javne ceste ni mogoča izpeljava subjektivne pravice konkretnega posameznika. Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da od organov oblasti v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa. Odgovor na vprašanje, ali se konkretni posameznik upravičeno sklicuje na pravno zavarovani položaj, bo odvisen od odgovora na vprašanje o pristnosti in dejanskosti posameznikove potrebe po doslednem spoštovanju zakonskih pogojev za ustanovitev posebne pravice uporabe javnega dobra, ki izražajo javnopravni interes na tem področju. Tovrstno potrebo lahko utemelji vpliv, ki ga ima omejitev splošne rabe javne ceste s pravico posebne rabe dejansko na izvrševanje kakšne posameznikove pravice.
V takih primerih zasebnega interesa posameznika ni mogoče razločiti od javnopravnega interesa, da je posebna pravica uporabe podeljena zgolj pod pogoji in po postopku, ki jih določa zakon ali splošni akt lokalne skupnosti. S tovrstnim kontekstom opredeljeni položaj in skozenj izraženi varovani interes posamezniku omogočata zahtevati zgolj spoštovanje pravil, ki opredeljujejo abstraktno upravičenje do ustanovitve posebne pravice uporabe javnega dobra, ne omogoča pa mu uveljavljanje določene vsebine odločitve kot pri javni pravici.[13], [14]
17. Pravni interes posameznika se izrazi v formalni pravici sodelovati v upravnem postopku, v katerem oblastni organ odloča o pravici tretje osebe do posebne pravice uporabe javnega dobra. V skladu s četrtim odstavkom 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (stranski udeleženec). Pravni interes ima tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.[15] Pravna korist mora biti osebna in neposredna. Iz prejšnje točke obrazložitve že izhaja, da je lahko namen norm, ki urejajo podelitev posebne pravice uporabe javne ceste za izvedbo javne prireditve, tudi varovanje posameznikovega interesa, da je posebna pravica uporabe javne ceste podeljena pod pogoji, ki jih določa zakon. Če je tako in če uporabnik javne ceste izkaže, da ima omejitev splošne rabe javne ceste s pravico posebne rabe neposreden vpliv na izvrševanje drugih njegovih pravic, bo s tem lahko utemeljil osebno in neposredno pravno korist. Upravni organ mora torej v postopkih podelitve posebne pravice uporabe javne ceste obstoj pravne koristi posameznika presojati od primera do primera.
18. Upravno sodišče je v prvem postopku (Veseli december 2006) zavzelo stališče, da koristi, ki jih ima pritožnik z uporabo javne površine, niso oprte na določbe zakonov ali podzakonskih aktov in da zato ne gre za pravne, temveč zgolj za dejanske koristi. Kot že izhaja iz obrazložitve te odločbe, je interes uporabnika javne ceste, da je posebna pravica uporabe podeljena le pod pogoji in po postopku, ki ga določa zakon ali splošni akt lokalne skupnosti, lahko pravno varovan. Naveden interes lahko posameznik pod določenimi pogoji varuje v upravnem postopku, v katerem lokalna skupnost dovoli posebno rabo občinske javne ceste, oziroma v upravnem sporu. Pritožnik je zatrjeval, da je lastnik nepremičnin ob Glavnem trgu. Posebna pravica uporabe, ki je obsegala postavitev objektov na javno cesto in izvedbo javne prireditve, naj bi po stališču pritožnika glede na značilnosti spremljajočih objektov in način njihove postavitve tako omejila splošno rabo javne ceste, da naj bi znatno okrnila normalno uživanje objektov v njegovi lasti in pravico bivanja. Ker po stališču Upravnega sodišča uporabnik javne ceste v spornih postopkih nikoli ne more varovati svojih pravnih koristi in zato posledično pritožnik nikoli ne more imeti pravice udeleževati se postopka, v katerem oblastni organ odloča o podelitvi posebne pravice uporabe javne ceste, Upravno sodišče ni presojalo, ali pritožnikove trditve morda utemeljijo pravno korist pritožnika. S tem je kršilo 22. člen Ustave.
19. Vrhovno sodišče je v drugem (Veseli december 2008) in tretjem postopku (Kranfest 2009) sprejelo stališče, da je Mestna občina Kranj pri oddaji javne ceste s civilnopravno pogodbo zgolj izvrševala svojo lastninsko pravico. To stališče ne upošteva, da je sporna nepremičnina javno dobro in da je bila po izrecni določbi zakona izven pravnega prometa.[16] (Že) zato ni prepuščena klasični individualni oblasti posameznega nosilca lastninske pravice in na tej ni mogoče utemeljevati svobode odločanja organa oblasti o ustanovitvi posebne pravice uporabe. Pogoji, predpisani v zakonu in splošnem aktu lokalne skupnosti za pridobitev posebne pravice do uporabe javnega dobra (in ne lastninska pravica), opredeljujejo pooblastila organa oblasti pri odločanju o ustanavljanju posebne pravice uporabe javnega dobra. Ker Vrhovno sodišče tega ni upoštevalo, tudi ni presojalo, ali je Mestna občina Kranj sploh pravno učinkovito izrazila soglasje za ustanovitev posebne pravice uporabe v civilnopravni pogodbi. Glede na to ni presojalo, ali bi pritožnik v teh postopkih lahko varoval kakšne svoje pravne koristi. S takšnim stališčem je Vrhovno sodišče kršilo 22. člen Ustave.
20. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo Upravnega sodišča in sklepa Vrhovnega sodišča razveljavilo in zadeve vrnilo sodiščema v novo odločanje (2. točka izreka). Sodišči bosta morali v ponovljenem postopku presojati položaj pritožnika ob upoštevanju stališč, ki izhajajo iz te odločbe. Ker je Ustavno sodišče ugodilo ustavni pritožbi že iz navedenih razlogov, drugih zatrjevanih kršitev ni presojalo.
B. – III.
21. Izpodbijani predpis je med postopkom pred Ustavnim sodiščem v delu, ki mu nasprotuje pobudnik, prenehal veljati. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena ZUstS lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti. Izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS.
22. Pobudnik utemeljuje pravni interes z vloženo ustavno pritožbo. Predmet ustavnih pritožb so posamični akti, v katerih so sodišča odločala o položaju uporabnika splošne rabe javnega dobra v postopkih, v katerih oblastveni organ dovoli posebno rabo javnega dobra. Pobudnik zatrjuje, da je ZJC v neskladju s 33. in 67. členom Ustave, ker ne ureja varstva pred onemogočanjem splošne rabe s strani tretjih oseb in varstva lastnikov nepremičnin, ki mejijo na javno dobro, zoper imisije, ki izhajajo iz javnega dobra. Navedeni vprašanji pa nista predmet teh ustavnih pritožb. To pomeni, da tudi morebitna ugoditev pobudi na način, ki jo predlaga pobudnik, ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev v konkretnih postopkih. Zato pobudnik z vložitvijo ustavne pritožbe še ne izkazuje pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za začetek postopka za oceno ustavnosti ZJC. Ustavno sodišče je pobudo zavrglo (3. točka izreka).
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Prvo in tretjo točko izreka je sprejelo soglasno. Drugo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Klampfer.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
Opombe:
[1] Takšno stališče je Ustavno sodišče že sprejelo v sklepu št. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 62/08, in OdlUS XVII, 96).
[2] Parcela je bila razdeljena na dve novi parceli št. 966/3 in 966/4, obe k. o. Kranj.
[3] Z uveljavitvijo Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Kranj (Uradni list RS, št. 51/12) je Odlok o kategorizaciji občinskih cest in kolesarskih poti v Mestni občini Kranj prenehal veljati.
[4] Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996 (OdlUS V, 182), št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 (OdlUS V, 184) in št. Up-29/98 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 243).
[5] M. Pavčnik, Teorija prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 157.
[6] Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10 in 48/12 – v nadaljevanju ZCest-1) je deloma razveljavil ZJC.
[7] V 2. točki prvega odstavka 14. člena ZJC je bilo določeno, da je javna cesta tista prometna površina, ki jo pristojni organ v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasi za javno cesto določene kategorije. Javna cesta pridobi status javnega dobra na podlagi kategorizacije (M. Krisper Kramberger, Javno dobro v novi pravni ureditvi, Pravna praksa, št. 395 (1998), str. 17). Okoliščina, da to pravno dejstvo ni vpisano v zemljiško knjigo, ni pomembna. Pravni režim, ki velja za javno dobro, nastane že z objavo predpisa o določitvi nepremičnine za javno dobro in obstaja neodvisno od dejstva, ali je to vpisano v zemljiško knjigo. Vpis tega dejstva v zemljiško knjigo ne povzroči nobenih učinkov (povzeto po M. Tratnik, R. Venčur, Javno dobro, Pravna praksa, št. 38 (2010), str. 22).
[8] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 47/10).
[9] Iz prvega odstavka 70. člena Ustave ne izhaja, da bi bila splošna raba javnega dobra ustavna pravica. Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-226/04 z dne 1. 12. 2005 (OdlUS XIV, 89).
[10] M. Juhart, M. Tratnik, R. Venčur, Stvarno pravo, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 75.
[11] V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZJC športne in druge prireditve na avtocestah in hitrih cestah, zaradi katerih bi bilo treba popolno zapreti promet, niso bile dovoljene.
[12] V prvem odstavku 82. člena ZJC je bilo določeno, da občina sprejme odlok o občinskih cestah, v katerem uredi upravljanje, graditev, vzdrževanje in varstvo občinskih cest ter nadzorstvo nad občinskimi cestami, in kategorizira občinske ceste najkasneje v enem letu po uveljavitvi tega zakona.
[13]  Podobno o javnopravnem interesu posameznika E. Kerševan, Uprava in sodni nadzor, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 80–83.
[14] Udeležba oziroma vstop v postopek na podlagi zgolj zatrjevane uporabe javnega dobra bi odprla vrata oviranju oziroma zavlačevanju upravnih postopkov z zlorabo procesnih pravic s strani oseb, ki javnega dobra dejansko ne uporabljajo (Podobno o pravnem interesu stranskega udeleženca  Z. Štucin v: J. Breznik (red.), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 178).
[15] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11).
[16] Glej drugi odstavek 2. člena ZJC.