U-I-176/08
Natisni
Opravilna št.:
U-I-176/08
Datum odločitve:
7. 10. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 84/2010
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:U.I.176.08
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) (ZLS), 5. in 6. odst. 39. čl.
Izrek:
Peti odstavek 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) ni v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti šestega odstavka 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 76/08) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Petega odstavka 39. člena ZLS glede na dosedanji potek urejanja posebne pravice do političnega predstavništva v občinskem svet,  ni več mogoče razlagati in uresničevati samostojno, ampak le v povezavi z njegovo konkretizacijo v šestem odstavku tega člena, ki temelji na dejanskih okoliščinah oziroma podatkih o tradicionalni oziroma zgodovinski naselitvi romske skupnosti v posamezni občini.  Glede na Ustavo zakonodajalec take pravice ni bil zavezan podeliti, čim pa je tako pravico romskim skupnostim dal, ga veže splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zakonodajalec je z okoliščino tradicionalne oziroma zgodovinske naselitve, ki jo je v zakonu poimenoval "avtohtona naselitev", oblikoval vez med določenim območjem občine in romsko skupnostjo, ki kaže ustalitev te skupnosti na določenem območju in zato povezanost z njim in z drugimi prebivalci, ki na tem območju živijo, ter oblikovanje skupnih in posebnih, z romskim poreklom povezanih, potreb prav na tem območju. Ta okoliščina je glede na to razumen razlog za različno obravnavanje romskih skupnosti, zato zakonodajalec s podelitvijo posebne pravice iz petega odstavka 39. člena Zakona o lokalni samoupravi  ni kršil načela enakosti pred zakonom. Izpodbijana ureditev pomeni t. i. kolektivno zaščitno pravico. Ta ni dana posameznikom kot takim, ampak romskim skupnostim kot posebnim lokalnim skupnostim zaradi zavarovanja njihovih etničnih značilnosti. Ker ne gre za človekovo pravico ali temeljno svoboščino posameznikov, morebiti različen položaj posameznih Romov glede tega vprašanja sam po sebi ne more pomeniti diskriminacije glede enakega zagotavljanja človekovih pravic po prvem odstavku 14. člena Ustave.
Geslo:
1.2.51.4.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Varuh človekovih pravic.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
5.3.42 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Zaščita manjšin in pripadnikov manjšin (64, 65).
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.2.2.52 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Druga osebna okoliščina (14/1).
5.3.28 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do sodelovanja v javnih zadevah (44).
Pravna podlaga:
Člen 14, 15.1, 44, 64, 65, 138. 139, 140, Ustava [URS] 
Člen 21. 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Varuhinja človekovih pravic
Datum vloge:
26. 6. 2008
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US29256
Dokument v PDF obliki:
U-I-176-08.pdf
169 KB
Prenesite datoteko
U-I-176/08-10
7. 10. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuhinje človekovih pravic, na seji 7. oktobra 2010
odločilo:
1. Peti odstavek 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) ni v neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti šestega odstavka 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 76/08) se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Varuhinja človekovih pravic (v nadaljevanju Varuhinja) izpodbija peti in šesti odstavek 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Peti odstavek 39. člena ZLS, ki določa, da imajo Romi na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost, v občinskem svetu najmanj po enega predstavnika, naj bi bil v neskladju s 14., 15. in 65. členom Ustave ter s 26. členom Mednarodnega pakta o političnih in državljanskih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju MPDPP). Šesti odstavek 39. člena ZLS, ki določa, da Vlada z uredbo določi kriterije in merila, na podlagi katerih se opredeli avtohtonost naseljene romske skupnosti, pa naj bi bil v neskladju s 65. in 87. členom, pa tudi z 2. in 3. ter s 153. členom Ustave. Določba petega odstavka 39. člena ZLS naj bi učinkovala diskriminacijsko, ker naj bi manj ugodno obravnavala posamezne predstavnike in posamezne lokalne romske skupnosti pri dodeljevanju in uživanju posebnih pravic. Zahteva po avtohtonosti naj ne bi bila v bistveni zvezi s predmetom pravnega urejanja. Zaradi nastanka novih občin naj bi obstajal utemeljen dvom, da je ob delitvi občin kakšen del (avtohtono naseljene) romske skupnosti v kateri od novonastalih občin ostal brez pravice do zastopstva v občinskem svetu. V zvezi z določnostjo pojma "avtohtonost" se Varuhinja sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-416/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 55), v kateri je bila v tej povezavi ugotovljena protiustavna pravna praznina. Opozarja, da 65. člen Ustave ne veže priznavanja posebnih pravic romske skupnosti na pogoj avtohtone naseljenosti, kot je to primer pri ustavni ureditvi posebnih pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti, zato naj bi bilo treba to ustavno določbo razlagati v prid pravicam (
in favorem libertatis)
, kot naj bi to sicer izhajalo iz petega odstavka 15. člena Ustave. Glede na povedano naj bi izpodbijana določba dopuščala podzakonsko urejanje tudi v smislu zoževanja že pridobljenih pravic. Varuhinja ocenjuje, da gre za sistemsko izključevanje "neavtohtone" romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, od uživanja posebnih pravic, kar naj bi pomenilo, da se tem Romom ne zagotavlja zadostnega varstva pred rasno oziroma etnično diskriminacijo, poleg tega pa naj bi izpodbijana ureditev povzročala tudi diskriminacijo na podlagi rojstva oziroma porekla med pripadniki same romske skupnosti in tudi med skupnostmi samimi. Šestemu odstavku 39. člena ZLS pa Varuhinja očita, da naj ne bi vseboval jasno določenega in v zadostni meri opredeljenega okvira za sicer predvideno podzakonsko urejanje kriterijev za ugotovitev avtohtonosti naselitve romske skupnosti, s tem pa naj bi bila tudi nejasna opredelitev posebne pravice same, poleg tega pa naj bi se glede na 65. člen Ustave vsa vprašanja posebnih pravic romske skupnosti urejala neposredno z zakonom.
2. Varuhinja vlaga zahtevo na podlagi pooblastila iz pete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) kot preventivno sredstvo za varstvo posameznih človekovih pravic, ki naj bi bile zaradi posameznih predpisov resno ogrožene in bi kršitve nastale z njihovo uporabo. Zahteva naj bi temeljila tudi na 9. členu Zakona o varuhu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 71/93 in 15/94 – popr. – v nadaljevanju ZVarCP), po katerem varuh lahko obravnava širša vprašanja, pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost državljanov Republike Slovenije. Varuhinja namreč ocenjuje, da gre za primer, kjer je posameznikom lahko prizadejana velika ali težko popravljiva škoda in kjer naj bi bile ogrožene že pridobljene posebne pravice romske skupnosti, ker naj bi bila posameznim lokalnim romskim skupnostim zaradi izpodbijanih določb kršena pravica do enakega obravnavanja oziroma je podana kršitev prepovedi diskriminacije nekaterih predstavnikov te skupnosti.
3. Varuhinja predlaga, naj Ustavno sodišče po koneksiteti presodi tudi o ustavnosti ureditve posebnih pravic romske skupnosti v Zakonu o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 33/07 – v nadaljevanju ZRomS-1), ker naj bi tudi ta zakon temeljil na merilu avtohtonega prebivanja te skupnosti v Sloveniji.
4. Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril, mnenje pa je poslala Vlada Republike Slovenije. V njem opozarja, da je bil ZLS leta 2009 spremenjen tako, da so sedaj v šestem odstavku 39. člena navedene občine, ki so dolžne zagotoviti pravico v občini naseljeni romski skupnosti do enega predstavnika v občinskem svetu, pooblastilo Vladi za določitev podrobnejših kriterijev za ugotavljanje avtohtone naseljenosti pa je v zakonu opuščeno. Vlada meni, da je s to spremembo vprašanje pravice romske skupnosti do predstavništva na lokalni ravni urejeno z zakonom na jasen in nedvoumen način ter da so očitki Varuhinje v zvezi s šestim odstavkom 39. člena ZLS zato neutemeljeni. V zvezi z očitki, naslovljenimi na peti odstavek 39. člena ZLS, pa Vlada meni, da je argumente Varuhinje treba ocenjevati z vidika pojmov "lokalna skupnost" in "lokalna samouprava". Tako naj bi bil prvi pojem naravna danost, ki ga opredeljujejo sociološke sestavine (ozemlje in ljudje), drugi pa pravni status, ki mora biti lokalni skupnosti z državnim aktom izrecno podeljen in pomeni način samostojnega in neodvisnega upravljanja skupnih lokalnih javnih zadev. S tega vidika naj bi bila lokalni romski skupnosti kot ožjemu delu lokalne skupnosti, s katero je povezana s skupnimi interesi in potrebami, dana pravica uveljavljati posebne interese in potrebe ter sodelovati pri sprejemanju odločitev v občini. Te pravice naj torej zakon ne bi dajal osebam romskega porekla kot takim, temveč njihovim lokalnim skupnostim. Te, enako kot sicer lokalne skupnosti, zakon določa z območjem oziroma ozemljem lokalne skupnosti, ki je praviloma območje naselja, in ljudmi, ki oblikujejo skupnost na območju svoje poselitve. Enako naj bi bila dana pravica uveljavljati posebne interese in potrebe ter sodelovati pri sprejemanju občinskih odločitev avtonomnima italijanski in madžarski narodni skupnosti na območju, kjer ti skupnosti živita. Zakonodajalec naj bi želel narodne in etnične skupnosti na lokalni ravni obravnavati enako, to pa naj bi bil verjetni razlog, da je v petem odstavku 39. člena ZLS uporabil pojem "avtohtono naseljena". Vsebina tega pojma ni natančneje določena v domačih ali mednarodnih uradnih dokumentih, glede na to jo stroka nadomešča s pojmom "zgodovinska ali tradicionalna poselitev". Kriteriji, ki jih v ta namen uporabljajo nekatere druge države, so zaradi različnih naselitvenih navad pripadnikov romskih skupnosti, ki živijo v Sloveniji, neprimerni, poleg tega pa naj ne bi bili v skladu z usmeritvami in priporočili mednarodnih organizacij. Vlada namreč meni, da kriterijev in meril za ugotavljanje avtohtonosti ni mogoče pripraviti v takšni obliki, ki bi izključevala poseg v osebnostne pravice teh oseb in romske skupnosti v celoti (preštevanje, obvezno opredeljevanje o etnični pripadnosti, določanje obdobja stalnega prebivanja), kot tudi ne možnosti arbitrarnega odločanja občinskih svetov na njihovi podlagi. Zato sam zakon neposredno določa občine, v katerih je treba romski skupnosti, tradicionalno živeči na njihovem območju, zagotoviti pravico do predstavnika v občinskem svetu. S tem naj bi bila zagotovljena ustrezna trdnost pravnega varstva tega predstavništva kot posebne pravice romske skupnosti. Za zakonsko določitev teh območij so služili arhivska gradiva in rezultati raziskav, posamične terenske raziskave Inštituta za narodnostna vprašanja ter ugotovitve Urada za narodnosti, izhajajoče iz ugotovljene problematike romskih skupnosti v posameznih občinah. Vlada meni, da bi priznanje posebnih pravic političnega predstavništva posameznim osebam romskega porekla, ne da bi živeli v lokalni romski skupnosti z vsemi elementi, ki jo vanjo povezujejo (naselje, prebivalci, skupne potrebe in interesi), preseglo namen in cilje pozitivne diskriminacije in ne bi bilo v skladu z ustavno zasnovo občine. O predlogu Varuhinje, naj Ustavno sodišče po koneksiteti presoja še ZRomS-1, češ da v izhodišču temelji na izpodbijani ureditvi, Vlada meni, da je neutemeljen. ZRomS-1 naj ne bi v ničemer izvorno urejal vprašanja avtohtonosti romske skupnosti, niti naj ne bi predstavništvo v Svetu romske skupnosti Republike Slovenije temeljilo na merilu avtohtonega prebivanja romske skupnosti v Sloveniji ali slonelo zgolj na predstavnikih romske skupnosti v občinskih svetih, poleg tega pa dopušča ustanovitev delovnih teles občinskih svetov za spremljanje romske problematike tudi v občinah, ki jih seznam iz šestega odstavka 39. člena ZLS ne omenja.
5. Mnenje Vlade je bilo poslano Varuhinji v izjavo, vendar se ta do navedb Vlade ni opredelila.
B. – I.
6. Ustavno sodišče se je doslej že izreklo o več vidikih ustavnopravnega položaja romske skupnosti, ki živi v Sloveniji. Tako je že večkrat navedlo, da je namen ustavnega varstva v ohranitvi etničnih posebnosti romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, in sicer tako, da ji večinski narod z zakonom zagotovi poleg pravic, ki gredo vsakomur, še posebne pravice. Opozorilo je na razliko v primerjavi z ureditvijo posebnih pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti, ki jih ureja neposredno Ustava (64. člen).[1] Ustava v 65. členu določa, da položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja zakon. S tem zavezuje zakonodajalca, da določi, katere posebne pravice ima romska skupnost, ki živi v Sloveniji. To pomeni, da jih je zakonodajalec dolžan določiti, ima pa pri tem široko polje proste presoje. Po lastni presoji izbere take ukrepe (posebne pravice, privilegije), ki bodo v največji meri zagotavljali doseganje namena ustavnega varstva. Kot temeljni zakon, ki ureja pravice romske skupnosti, je zakonodajalec sprejel ZRomS-1.[2] Nekatere posebne pravice ureja tudi v drugih zakonih. Tako je v petem odstavku 39. člena ZLS predpisal, da imajo na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost, Romi v občinskem svetu najmanj enega predstavnika. Ta posebna pravica pomeni, da ima romska skupnost v občini t. i. pluralni votum, to je dve volilni pravici za isti občinski organ.[3] Njihov predstavnik v občinskem svetu tako nima pooblastila za odločanje le o zadevah, ki bi se nanašale samo na romsko skupnost v občini, ampak enakopravno soodloča o vseh zadevah iz pristojnosti občinskega sveta, torej o zadevah, ki se nanašajo na vse prebivalce občine. Ta posebna pravica pa ne izhaja neposredno iz Ustave, kot to velja za italijansko in madžarsko narodno skupnost, temveč gre za zakonsko pravico, kar pomeni, da ne bi bilo v neskladju z Ustavo, če je zakon sploh ne bi predvidel.
7. Ustavno sodišče je že presojalo peti odstavek 39. člena ZLS, in sicer v času, ko ta člen ZLS še ni vseboval seznama občin z obveznostjo zagotoviti predstavništvo romske skupnosti, ki živi v občini, ampak so občine morale tako obveznost ugotoviti in izvršiti same. Ustavno sodišče je v zvezi s tako ureditvijo ugotovilo, da dolžnost zakonodajalca ni zgolj to, da določi posebno pravico romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, temveč tudi ureditev njenega izvrševanja na način, ki bo zagotavljal njeno učinkovitost; ker je bila določba petega odstavka 39. člena ZLS s tega vidika nepopolna, je ugotovilo protiustavno zakonsko praznino in je zato odločilo, da je ZLS v neskladju z Ustavo. Zakonodajalca je napotilo, da natančneje določi kriterije, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na njihovem območju živi avtohtona romska skupnost; navedlo je tudi, da naj pri tem oceni, ali bi bilo treba predpisati za uresničevanje te pravice še druge kriterije, kot npr. organiziranost, število pripadnikov.[4] Ustavno sodišče je že presojalo tudi ureditev, s katero se je zakonodajalec odzval na to odločitev Ustavnega sodišča in izvedel uskladitev ZLS z Ustavo tako, da je neposredno v zakonu določil seznam občin, ki imajo tako obveznost (14. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 51/02 – ZLS-L oziroma 101.a člen ZLS). Ugotovilo je, da taka ureditev ni v nasprotju z Ustavo ter da je očitek o arbitrarni določitvi teh občin neutemeljen.[5] Tako je po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 79/09 – v nadaljevanju ZLS-P), ki odpravlja prej predvideno podzakonsko urejanje kriterijev za ugotavljanje avtohtonosti poselitve romske skupnosti na določenem območju, v izpodbijanem petem odstavku 39. člena ZLS dejansko določeno le načelo za uresničevanje posebnih pravic predstavništva romske skupnosti v občinskem svetu (na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost), ki ga šesti odstavek istega člena konkretizira (naštete so občine, ki so dolžne zagotoviti to pravico).
8. V konkretni zadevi ni sporna ta posebna pravica, temveč zakonski kriterij, na podlagi katerega se določijo občine, v katerih mora biti romski skupnosti ta pravica zagotovljena. Tako Varuhinja kriteriju avtohtone naseljenosti romske skupnosti na določenem območju očita, da sistemsko izključuje "neavtohtono" romsko skupnost, živečo v Sloveniji, od uživanja posebnih pravic. Meni, da so zato "neavtohtoni" Romi prikrajšani za ustrezno varstvo pred rasno oziroma etnično diskriminacijo, med romskimi skupnostmi in posamezniki, ki v njih živijo, pa naj bi taka ureditev povzročila diskriminacijo na podlagi rojstva oziroma porekla in neenakost pred zakonom. Poudarja, da so človekove pravice nedeljive in neločljivo medsebojno povezane, zato v skladu s petim odstavkom 15. člena Ustave tiste od njih, ki jih konkretizira na podlagi ustavnega pooblastila šele zakon, niso nič manj ustavno varovane. Stališču Varuhinje o nedeljivosti človekovih pravic je treba pritrditi, vendar pa tiste njene navedbe o omejevanju posebnih pravic romske skupnosti v Sloveniji, ki so posplošene, ne pomenijo utemeljene argumentacije za očitke o zatrjevanih kršitvah človekovih pravic. Varuhinja namreč izpodbija ureditev, ki se nanaša na ureditev političnega predstavništva lokalne romske skupnosti v občinskem svetu, hkrati pa očita splošno omejevanje uživanja posebnih pravic romske skupnosti zaradi kriterija avtohtonosti ter v zvezi s tem kršitve 14. člena Ustave. Vendar se peti odstavek 39. člena ZLS, ki ga izpodbija, ne nanaša na druge posebne pravice, ki jih romska skupnost ali Romi v Sloveniji uživajo po drugih zakonih, in nanje niti posredno ne vpliva.[6] Ker je kriterij avtohtonosti uporabljen le pri ureditvi političnega predstavništva njihovih lokalnih romskih skupnosti in je le ta ureditev izpodbijana, je Ustavno sodišče njene navedbe presojalo v tej povezavi. Zato je neupravičen posplošeni očitek, da v Sloveniji "neavtohtoni" Romi ne uživajo ali so omejeni v uživanju posebnih pravic, podeljenih zaradi varstva in zaščite njihove skupnosti. Romi uživajo v Sloveniji vse pravice, ki jim gredo kot državljanom, in vse posebne pravice, ki jim jih dajejo zakoni, sprejeti na podlagi 65. člena Ustave. Kriterij avtohtone naseljenosti je uporabljen le pri pravici, da imajo Romi v občinskem svetu svojega predstavnika, ki ga sami izvolijo.
9. Kot rečeno, je vprašanje natančnejše določitve kriterijev, ki naj bi jih vseboval pojem "avtohtona naselitev", postavilo Ustavno sodišče že leta 1998 (odločba št. U-I-416/98). Iz zakonodajnega gradiva za sprejetje ZLS-L[7] in iz mnenja Vlade izhaja, da so nadaljnja preučevanja tega vprašanja pokazala, da zaradi raznolikosti v zgodovinskem razvoju posameznih romskih skupnosti na območju Slovenije ni mogoče določiti enotnih natančnejših kriterijev za določitev vsebine tega pojma ter da glede na to strokovna določitev oziroma strokovno razumevanje ta pojem opredeljuje kot "tradicionalna oziroma zgodovinska naselitev". Glede na to se je mogoče v pravnem tolmačenju tega pojma nasloniti le na táko razumevanje njegove vsebine. Dejansko ugotovitev take naselitve Romov je upošteval Državni zbor kot stvarno podlago zakonske določitve občin z obveznostjo zagotoviti romskega svetnika, upoštevalo pa jo je tudi Ustavno sodišče, ko je ugotovilo, da taka ureditev ni v neskladju z Ustavo (glej odločbo št. U-I-315/02). Glede na tak potek urejanja posebne pravice iz petega odstavka 39. člena ZLS te določbe ni mogoče razlagati in uresničevati samostojno, ampak le v povezavi z njeno konkretizacijo v šestem odstavku tega člena, upoštevaje dejanske okoliščine oziroma podatke o naselitvi romske skupnosti v posamezni občini.
10. Glede na 65. člen Ustave zakonodajalec take pravice ni bil dolžan podeliti, čim pa je tako pravico romskim skupnostim dal, ga veže splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ker je tako pravico podelil romskim skupnostim samo v nekaterih občinah, mora imeti glede na splošno načelo enakosti pred zakonom za razlikovanje med njimi razumen razlog. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč ta ustavna določba zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako in različne različno, ter dopušča različno urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in stvarni razlogi (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-93/02 z dne 28. 10. 2004, Uradni list RS, št. 123/04, in OdlUS XIII, 66). Zato mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec tak razumen razlog imel.
11. Da bi bila pravica do političnega predstavništva lokalne romske skupnosti dejansko učinkovita, na kar je Ustavno sodišče vseskozi opozarjalo, mora biti po naravi stvari vpeta v sistem lokalne samouprave in lokalnih volitev. Ta sistem temelji na povezanosti med določenim območjem in ljudmi, ki na njem prebivajo in ki zato lahko oblikujejo skupne interese in potrebe, ki jih lahko zadovoljijo na lokalni ravni. Ustavno sodišče je ustavni koncept občine opredelilo kot življenjsko skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij; za občino je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medsebojnih in sosedskih odnosov, ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.[8] Tak koncept povezave teritorija in prebivalstva jasno izhaja iz ZLS. Ta določa, da območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev, in da je območje občine določeno z zakonom (prvi in drugi odstavek 12. člena ZLS). To pomeni, da je bilo treba za vzpostavitev političnega predstavništva romske skupnosti v občinskem svetu najti vez med določenim območjem občine in romsko skupnostjo, ne glede na kulturološko posebnost romskega ljudstva kot potujočega ljudstva, ki nima svoje matične države kot svojega teritorija.[9]
12. To vez je zakonodajalec oblikoval v okoliščini tradicionalne naselitve, v zakonu poimenovane "avtohtona naselitev", ki naj kaže ustalitev romske skupnosti na določenem območju in zato povezanost z njim in z drugimi prebivalci, ki na tem območju živijo, ter oblikovanje skupnih in posebnih, z romskim poreklom povezanih potreb prav na tem območju. Zgolj začasna naselitev, ki ji sledita relativno hitra zapustitev območja in preselitev drugam, bi pomenila povsem drugačne potrebe, izvirajoče iz popotovanja. Pomen vezi romske skupnosti z območjem prebivanja je tako bolj v ospredju kot stalnost prebivanja posameznikov na njem. Naselitev romske skupnosti je skoraj vedno povezana z lastninskimi vprašanji, ker se zgodi na tuji zemlji, neurejene bivanjske razmere pa so izhodišče za marsikatero drugo problematiko oziroma težave romskih skupnosti.[10] Ob upoštevanju kulturoloških posebnosti romskega ljudstva pogoj tradicionalne oziroma zgodovinske poselitve (avtohtona naselitev) torej kaže ustalitev naselitve, ki je uspela ob rešenih ali nerešenih lastninskih vprašanjih glede poseljenih zemljišč, in je, kot že rečeno, pomembna za opredelitev vezi z določenim območjem, s tem pa z določeno občino. Dejstvo, da je zakonodajalec skladno z ustavno zasnovo občine kot lokalne skupnosti (138., 139. in 140. člen Ustave) vezal politično predstavništvo romske skupnosti v občinskem svetu na ustaljeno (zgodovinsko) naselitev te skupnosti na določenem območju te občine, pomeni razumen razlog za različno obravnavo teh skupnosti. Zato je tako razlikovanje ustavno dopustno.
Zakonodajalec glede na to z različno obravnavo romskih skupnosti in posameznikov pri ureditvi političnega predstavništva na lokalni ravni ni kršil načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
13. Varuhinja očita izpodbijani ureditvi tudi kršitev prepovedi diskriminacije oziroma razlikovanje posameznikov po rojstvu oziroma pripadnosti, kar prepoveduje prvi odstavek 14. člena Ustave. Posebna pravica do političnega predstavništva je oblikovana za zaščito romske skupnosti. Kot ugotavlja že sama Varuhinja, gre za t. i. kolektivno zaščitno pravico. Ta torej ni dana posameznikom kot takim, ampak romskim skupnostim kot posebnim lokalnim skupnostim zaradi zavarovanja njihovih etničnih značilnosti. Posamezniki kot pripadniki teh skupnosti uživajo človekove pravice do sodelovanja in upravljanja javnih zadev v lokalni skupnosti (44. člen Ustave) z izvrševanjem svoje volilne pravice na lokalnih volitvah tako kot vsak drugi posameznik, ki ima pravico voliti in biti voljen na lokalnih volitvah. Ne glede na celovitost in medsebojno odvisnost sistema človekovih pravic, pripadniki romske skupnosti kot posamezniki niso nosilci posebne pravice do predstavništva v občinskem svetu. Torej pri izpodbijani ureditvi ne gre za človekovo pravico ali temeljno svoboščino posameznikov. Zato njihov morebiti različni položaj glede tega vprašanja sam po sebi ne more pomeniti diskriminacije glede enakega zagotavljanja človekovih pravic Romov kot posameznikov po prvem odstavku 14. člena Ustave. To velja tudi za 26. člen MPDPP, kolikor zagotavlja vsebinsko istovrstne prepovedi diskriminacije kot prvi odstavek 14. člena Ustave. Izpodbijana ureditev glede na navedene razloge tudi ni v neskladju s petim odstavkom 15. člena Ustave, ki vsebuje načelo sistemske in povezane razlage človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Glede na povedano je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 1. točke izreka.
B. – II.
14. Z uveljavitvijo ZLS-P je bil dotedanji šesti odstavek 39. člena o pooblastitvi Vlade za določitev kriterijev in meril za opredelitev avtohtonosti naseljene romske skupnosti iz zakona izločen in zato ne velja več. V primeru prenehanja veljavnosti predpisa med postopkom Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 47. člena ZUstS odloči o njegovi ustavnosti le v primeru, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Ker takih posledic v obravnavanem primeru niti ne more biti, saj podzakonskega akta na podlagi izpodbijanega šestega odstavka 39. člena ZLS Vlada nikoli ni izdala, je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
15. Glede na svojo odločitev Ustavno sodišče ni imelo podlage upoštevati predloga Varuhinje za presojo ZRomS-1 po koneksiteti.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-15/10 z dne 16. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 54/10).
[2]
ZRomS-1 v drugem odstavku 12. člena določa, da morajo državni organi, organi lokalne samouprave in nosilci javnih pooblastil pridobiti predhodno mnenje Sveta romske skupnosti Republike Slovenije, kadar sprejemajo ali izdajajo predpise ali druge splošne akte, ki se nanašajo na položaj romske skupnosti.
[3] Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 20/98, in OdlUS VII, 26) glede dvojne volilne pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji.
[4] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-416/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 55), 12. točka obrazložitve.
[5] Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-315/02 z dne 3. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 87/02, in OdlUS XI, 198) in št. U-I-345/02 z dne 14. 11. 2002 (Uradni list RS, št. 105/02, in OdlUS XI, 230).
[6] Iz Nacionalnega programa ukrepov za Rome za obdobje 2010–2015, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije v marcu letošnjega leta, izhaja, da je zaščita romske skupnosti oziroma Romov vgrajena v 14 zakonov (objavljen na spletni strani: <www.uvn.si>).
[7] Glej Poročevalec DZ, št. 21/02.
[8] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 58).
[9] Glej več v Nacionalnem programu ukrepov za Rome za obdobje 2010–2015, nav. delo, poglavje 3. Strateški cilji programa Romov, str. 5, in v F. Zakrajšek v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 631.
[10] Glej več v Nacionalnem programu ukrepov za Rome za obdobje 2010–2015, nav. delo, poglavje 4. Ukrepi za izboljšanje dosedanjega stanja, str. 7.