U-I-146/12
Natisni
Opravilna št.:
U-I-146/12
Datum odločitve:
14. 11. 2013
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 107/2013 in OdlUS XX, 10
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2013:U.I.146.12
Akt:
Zakon za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) (ZUJF), 1. odst. do 4. odst. 188. čl. in 246. čl.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13) (ZPIZ), 11. odst. 429. čl.
Izrek:
Prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13), drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ so, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo.

Prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) je bil, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so veljali za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo.

Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje iz 1. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja lahko javni uslužbenki zaradi predpisanih pogojev za upokojitev pogodba o zaposlitvi preneha veljati šele, ko izpolni enake pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot na podlagi izpodbijanih določb veljajo za moške zavarovance.

Določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ iz 1. in 2. točke izreka v preostalem delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Čeprav izpodbijana ureditev ni izrecno opredeljena kot implementacijski predpis, po vsebini pa sega na področje, ki je predmet urejanja prava Evropske unije, gre prav tako za predpis, ki pomeni izvajanje prava Evropske unije v slovenskem pravnem redu.
Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije, na podlagi tretjega odstavka 3.a Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo Evropske unije ter sodno prakso Sodišča Evropske unije. Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pravo Evropske unije pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije. Učinek prava Evropske unije v notranjem pravnem redu je torej odvisen od vsakokratnih pravil, ki urejajo delovanje Evropske unije. Gre za temeljna načela prava Evropske unije, ki so zapisana v Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije ali jih je v sodni praksi razvilo Sodišče Evropske unije. Zaradi tretjega odstavka 3.a člena Ustave so temeljna načela, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom Unije, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave. Ta načela kot notranja ustavnovnopravna načela zavezujejo tudi Ustavno sodišče pri izvrševanju njegovih pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo Evropske unije.
Izpodbijana ureditev, na podlagi katere pogodba o zaposlitvi preneha veljati ob izpolnitvi točno določenih upokojitvenih pogojev, ki so vezani na starost zavarovancev, pomeni poseg v pravico starejših javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave). Ob upoštevanju prvega odstavka 6. člena Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu so ustavno dopustni cilji za poseg v pravico starejših javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje za maso plač v javnem sektorju, zagotovitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev in preprečitev sporov o tem, ali je javni uslužbenec sposoben opravljati delo po določeni starosti.  Ker je izpodbijani ukrep primeren, nujen in sorazmeren v ožjem smislu, je poseg v pravico iz prvega odstavka 14. člena Ustave ustavno dopusten.
Izpodbijana ureditev, na podlagi katere pogodba o zaposlitvi preneha veljati ob izpolnitvi zakonskih upokojitvenih pogojev, pri čemer so ti določeni različno za moške in ženske, pomeni poseg v pravico javnih uslužbenk (kot žensk) do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave). Ker niti Državni zbor niti Vlada nista navedla razlogov, ki bi upravičevali razlikovanje na podlagi spola in ti razlogi tudi niso razvidni iz zakonodajnega gradiva, ne obstaja ustavnodopusten cilj, ki bi upravičeval poseg v pravico javnih uslužbenk (kot žensk) do nediskriminacijskega obravnavanja.
Z izpodbijano ureditvijo je zakonodajalec določil nov razlog za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi in tako posegel v trajajoča pravna razmerja. Na ta način je posegel v njihove pričakovane pravice. Za ta poseg je imel stvarne razloge, utemeljene v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Določitev prehodnega obdobja pa ni bila potrebna, ker je treba pri tehtanju med zakonskimi cilji in prizadetostjo pravnih položajev javnih uslužbencev dati prednost ciljem, ki jih zasleduje izpodbijana ureditev.
Geslo:
1.2.51.4.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Varuh človekovih pravic.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.2.2.7 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Starost.
5.2.2.1 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Spol.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.26 - Splošna načela - Načela prava Skupnosti.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.4.1.51 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svoboda poučevanja (58, 59) - Avtonomnost univerze in drugih visokih šol (58).
5.4.21 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Znanstvena svoboda (59).
5.4.22 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Umetniška svoboda (59).
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.1, 14.2, 58, 59 Ustava [URS] 
Člen 21, 40.2, 47, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Varuh človekovih pravic, Ljubljana
Datum vloge:
13. 6. 2012
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30278
Dokument v PDF obliki:
U-I-146-12 Odločba.pdf
387 KB
Prenesite datoteko
U-I-146-12 - Tiskovno sporočilo.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-146-12 - LM Korpič - Horvat.pdf
217 KB
Prenesite datoteko
U-I-146-12 - LM Jadek Pensa.pdf
226 KB
Prenesite datoteko
U-I-146-12 - LM dr. Sovdat.pdf
235 KB
Prenesite datoteko
U-I-146/12-40
17. 12. 2013
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
I.
Odločitev
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-146/12 z dne 14. novembra 2013 odločilo o zahtevi Varuha človekovih pravic in ugotovilo, da so prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je tudi, da je bil v neskladju z Ustavo prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so veljali za moške zavarovance, ter da vse navedene določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ v preostalem delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo.
Ustavno sodišče je odločalo v sestavi devetih sodnic in sodnikov. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno. Tretjo in četrto točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica dr. Dunja Jadek Pensa. Peto točko izreka je Ustavno sodišče sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovale sodnice dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat in dr. Jadranka Sovdat. Odklonilno ločeno mnenje so dale sodnice Jadek Pensa, Korpič – Horvat in Sovdat.
II.
Bistveni razlogi za odločitev
Ustavno sodišče je presojalo zakonsko ureditev, po kateri javnemu uslužbencu preneha oziroma je prenehala veljati pogodba o zaposlitvi ob izpolnitvi zakonsko določenih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Ugotovilo je, da izpodbijana ureditev pomeni poseg v pravico javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja glede na starost in spol. Diskriminacija na podlagi starosti je upravičena in zato izpodbijana ureditev s tega vidika ni v neskladju z Ustavo. Diskriminacija na podlagi spola je protiustavna.
V zvezi z diskriminacijo na podlagi starosti je Ustavno sodišče presodilo, da cilj zmanjšanja sredstev za maso plač v javnem sektorju sam po sebi ni ustavno dopusten cilj, skupaj s cilji vzpostavitve uravnotežene kadrovske strukture in preprečitve morebitnih sporov o sposobnosti zaposlenega za opravljanje dela po določeni starosti pa gre za ustavno dopustne cilje za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja starejših javnih uslužbencev.
Pri presoji primernosti je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijani ukrep soprispeva k zmanjševanju sredstev za maso plač v javnem sektorju in da se bo s prenehanjem veljavnosti pogodb o zaposlitvi starejših javnih uslužbencev kadrovska struktura zaposlenih v javnem sektorju medgeneracijsko uravnotežila. Ukrep je primeren tudi za dosego cilja preprečevanja morebitnih sporov o sposobnosti javnega uslužbenca za opravljanje dela po neki starosti, ker omogoča, da javnemu uslužbencu preneha veljati pogodba o zaposlitvi, ne da bi bilo treba ugotavljati njegovo zmožnost za opravljanje dela in doseganje pričakovanih rezultatov v postopku redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti.
Izpodbijani ukrep je nujen za istočasno in enako učinkovito dosego zastavljenih ciljev. Cilj izpodbijane ureditve je zaposlovalna politika, katere namen je trajno zmanjšati sredstva za plače v javnem sektorju in obenem dolgoročno vzpostaviti ustrezno starostno strukturo zaposlenih. Odpuščanja javnih uslužbencev po delovnopravni zakonodaji, ki temeljijo na individualni obravnavi delavca, teh ciljev ne bi zagotavljala trajno in sistemsko ter ne bi omogočila trajnejše strukturne stabilizacije odhodkov na področju stroškov dela.
Izpodbijani ukrep tudi ni nesorazmeren. Osebe, na katere se nanaša, so na koncu poklicne kariere upravičene do finančnega nadomestila v obliki starostne pokojnine brez zmanjšanja. Poleg tega izpodbijana ureditev ni uvedla obveznega upokojevanja, saj javnim uslužbencem ne preprečuje, da bi se ponovno zaposlili oziroma da bi drugje nadaljevali poklicno dejavnost. Pri presoji je Ustavno sodišče upoštevalo tudi, da dejansko ne gre za začasen ukrep, temveč bodo njegovi učinki glede na ekonomske kazalnike dolgoročni. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti.
Ustavno sodišče je presojalo tudi skladnost izpodbijane ureditve z načelom jasnosti in določnosti predpisov ter načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena, z avtonomnostjo univerz in drugih visokih šol iz 58. člena Ustave ter s svobodo znanosti in umetnosti z 59. člena Ustave. Ugotovilo je, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami.
Izpodbijana ureditev je le delno protiustavna. V delu, v katerem se nanaša na javne uslužbence kot moške zavarovance, izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo je le v delu, ki se nanaša na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke. Ustavno sodišče je izdalo ugotovitveno odločbo in zakonodajalcu določilo šestmesečni rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti. Določilo je tudi način izvršitve svoje odločbe in sicer tako, da lahko tudi javnim uslužbenkam preneha veljati pogodba o zaposlitvi šele, ko izpolnijo enake pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot na podlagi izpodbijanih določb veljajo za moške zavarovance.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
U-I-146/12-35
14. 11. 2013
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 14. novembra 2013
odločilo:
1. Prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13), drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ so, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo.
2. Prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) je bil, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so veljali za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo.
3. Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje iz 1. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Do odprave ugotovljenega neskladja lahko javni uslužbenki zaradi predpisanih pogojev za upokojitev pogodba o zaposlitvi preneha veljati šele, ko izpolni enake pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot na podlagi izpodbijanih določb veljajo za moške zavarovance.
5. Določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ iz 1. in 2. točke izreka v preostalem delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Varuh človekovih pravic v zahtevi z dne 13. 6. 2012 in v razširitvi zahteve z dne 15. 1. 2013 izpodbija 188. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ
(v nadaljevanju ZUJF) v temeljnem besedilu in v spremenjenem besedilu, uveljavljenem z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), ter 246. člen ZUJF. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb s prepovedjo diskriminacije na podlagi spola in na podlagi starosti, ki jo določa prvi odstavek 14. člena Ustave, v zvezi z 49. in 66. členom Ustave. Navaja, da izpodbijana ureditev neenako in manj ugodno obravnava ženske v primerjavi z moškimi pri ureditvi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve predpisanih pogojev za upokojitev, saj ženske te pogoje, ki jih sicer določa Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) oziroma ZPIZ-2, izpolnijo prej kot moški. Meni, da posebna, ugodnejša ureditev pogojev za pridobitev starostne pokojnine za ženske ne sme biti razlog za manj ugodno ureditev varstva v zvezi s prenehanjem veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Posledično naj bi javne uslužbenke prej ostale brez delovnopravnega varstva zaposlitve in naj bi bile glede nadaljnje zaposlitve prej postavljene v negotov položaj. To naj bi zmanjševalo možnosti žensk za enakopravno poklicno udejstvovanje in razvoj njihove poklicne kariere. Predlagatelj dodaja, da je izpodbijana ureditev sporna tudi z vidika prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), pri čemer se opira na prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) in na Direktivo 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (preoblikovano) (UL L 204, 26. 7. 2006, str. 23 – v nadaljevanju Direktiva 2006/54/ES).
2. Izpodbijana ureditev po mnenju predlagatelja v neenak in manj ugoden položaj glede delovnopravnega varstva v zvezi s prenehanjem veljavnosti pogodbe o zaposlitvi postavlja tudi vse starejše javne uslužbence, ki izpolnjujejo predpisane pogoje za upokojitev, v primerjavi z mlajšimi javnimi uslužbenci, ki teh pogojev še ne izpolnjujejo. Na ta način naj bi izpodbijana ureditev starejšim javnim uslužbencem odrekala vsakršno ustrezno varstvo pred arbitrarnim in neutemeljenim prenehanjem zaposlitve na podlagi starosti. Njihova zaposlitev naj bi bila negotova in odvisna od volje delodajalca. To naj bi jih postavljalo v pretirano podrejen položaj, kar ima lahko po mnenju predlagatelja negativne posledice tudi na drugih področjih. Predlagatelj meni, da izpolnitve določene starosti oziroma pogojev za upokojitev, kar je neločljivo povezano z določeno starostjo, ni mogoče šteti za okoliščino, ki bi bila sama po sebi povezana z (ne)sposobnostjo delavca opravljati delo. V zvezi s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti omeni tudi 4. člen Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/84, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Unesca, mednarodnih večstranskih pogodb o zračnem prometu, konvencij MOD, konvencij mednarodne pomorske organizacije, carinskih konvencij in nekaterih drugih mednarodnih večstranskih pogodb, Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92) ter 24. člen Evropske socialne listine (spremenjene) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL). Za ponovno zaposlitev teh oseb naj bi bile precej omejene možnosti zaradi značilne težje zaposljivosti starejših, zato se po mnenju predlagatelja pravica do starostne pokojnine dejansko spremeni v obveznost. Predlagatelj se sklicuje tudi na 6. člen Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000, str. 16 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES) ter na njem temelječo sodno prakso SEU. Kršitev prepovedi diskriminacije pa predlagatelj utemeljuje tudi s tem, da izpodbijana ureditev brez razumnega razloga s t. i. začasnim ukrepom za uravnoteženje javnih financ trajno posega v delovnopravni položaj le določene starostne generacije, ki bo prav v času učinkovanja izpodbijanega ukrepa izpolnila pogoje za upokojitev oziroma jih je že izpolnila pred njegovo uveljavitvijo. Le tisti, za katere velja izpodbijana ureditev, bodo zaradi "začasnega" ukrepa nosili trajne in nepopravljive delovnopravne in socialnopravne posledice tudi po izteku veljavnosti tega "začasnega" ukrepa.
3. Po mnenju predlagatelja naj bi bili z izpodbijano ureditvijo neutemeljeno v neenak položaj postavljeni tudi zaposleni v javnem sektorju v primerjavi s tistimi, ki niso zaposleni v javnem sektorju, saj za slednje splošna delovnopravna ureditev ne predvideva prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz podobnih razlogov.
4. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v delu, ki se nanaša na prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi univerzitetnim učiteljem in raziskovalcem, v neskladju z ustavno zagotovljeno avtonomijo univerze in drugih visokih šol (58. člen Ustave) v zvezi z ustavno zagotovljeno svobodo znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen Ustave), tudi zato, ker ne predvideva prilagoditvenega prehodnega obdobja. Meni, da je poseg zakonodajalca v kadrovanje akademskega osebja v nasprotju z ustavno varovano avtonomijo univerze, zlasti zaradi opustitve predhodne uskladitve z univerzami. Predlagatelj poudarja, da je izvajanje znanstvenega pouka pogojeno z desetletja trajajočim znanstvenim in pedagoškim usposabljanjem, saj je pridobitev naziva univerzitetnega učitelja za določeno področje podvržena izjemno zahtevnim habilitacijskim postopkom. Izpodbijana ureditev naj bi zato univerze postavila pred kratkoročno nerešljive probleme, ki dolgoročno terjajo dodatna sredstva in napore za zapolnitev praznine. Izpodbijani ukrep naj bi zato pomenil hud poseg v delovanje univerz in naj bi ogrožal opravljanje njihovega poslanstva na pedagoškem in raziskovalnem področju. Pri tem se predlagatelj sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) in št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95, in OdlUS IV, 52). Opozarja tudi na možnost, da bi lahko na podlagi izpodbijane ureditve prišlo do prenehanja pogodbe o zaposlitvi rektorja univerze in nekaterih dekanov njenih fakultet, ki so jih na ta mesta demokratično izvolili zaposleni na univerzi in študenti. Dodaja, da znanstveno delovanje potrebuje stalnost, ki je sprotno podaljševanje delovnega razmerja s predvidenimi sprotnimi dogovori ne more zagotavljati. Stalnost naj bi bila nujen predpogoj za svobodo znanstvenega delovanja v okviru avtonomnega univerzitetnega prostora.
5. Izpodbijani ureditvi predlagatelj očita tudi nejasnost in nedoločnost (neskladje z 2. členom Ustave), saj naj ne bi bilo mogoče ugotoviti njene vsebine in namena. Pri tem izpostavlja nejasnost obstoja možnosti nove zaposlitve v javnem sektorju osebe, ki že izpolnjuje predpisane upokojitvene pogoje, ter vprašanje pravne narave dokončnega sklepa o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Ker izpodbijana ureditev ne vsebuje prehodnega obdobja, pa naj bi v načela pravne države iz 2. člena Ustave nedopustno posegala tudi zaradi kršitve načela varstva zaupanja v pravo. V zvezi s tem predlagatelj opozarja, da mora zakonodajalec urediti prehodno obdobje, kadar nova ureditev posega v trajajoča razmerja oziroma v upravičena pravna pričakovanja. Z vidika prizadetih posameznikov naj bi šlo za protiustaven poseg v njihova utemeljena pričakovanja, saj ob zaposlitvi in v času zaposlitve ob odsotnosti podobnih določb pred izpodbijano ureditvijo niso mogli pričakovati take spremembe svojega delovnopravnega in socialnopravnega položaja. Predlagatelj še poudarja, da izpodbijana ureditev pomeni izjemno velike spremembe tudi za univerzo, ki mora zagotavljati dolgoročno vzdržno in razvojno naravnano znanstvenoraziskovalno in pedagoško delo, pri čemer je načrtovanje kariere profesorjev dolgoročni proces in ne
ad hoc
odločitev.
6. Državni zbor v svojem odgovoru na zahtevo predlagatelja izpostavlja, da je treba pri primerjavi zaposlenih v javnem sektorju s tistimi, ki delajo v zasebnem sektorju, glede prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi upoštevati, da gre za različne položaje. Sredstva za zaposlene v zasebnem sektorju zagotavljajo zasebniki, ki so stalno izpostavljeni tržnemu delovanju in zahtevam po prilagajanju, kar pomeni manjšo varnost zaposlitve. Zaposlovanje v zasebnem sektorju je podvrženo trgu, v javnem sektorju pa za zaposlovanje skrbi država, ki sredstva za zaposlene zagotavlja v proračunu. Glede diskriminacije na podlagi starosti Državni zbor poudarja, da imajo ukrepi zakonodajalca različen vpliv na posamezne generacije, kar je odvisno tudi od ekonomskega položaja družbe in časa sprejetja posamičnega ukrepa. Dodaja, da so si prizadeti zaposleni že zagotovili socialno varnost v obsegu, ki ga mlajši zaposleni šele morajo doseči. Meni, da je izpodbijana ureditev tudi v skladu s sodno prakso SEU in Ustavnega sodišča, ki ni zavzelo izrecnega stališča, da je ureditev avtomatično v neskladju z Ustavo zgolj zaradi kriterija starosti pri prenehanju zaposlitve. Opozarja tudi na druge primere izgube možnosti nadaljnjega opravljanja dela po izpolnitvi določene starosti (sodniki, notarji). Glede diskriminacije na podlagi spola pa Državni zbor navaja, da ni izkazan konkretni primer ženske, ki bi bila zaradi zatrjevanega diskriminacijskega razlikovanja prizadeta. Državni zbor nasprotuje tudi očitku o nejasnosti in nedoločnosti izpodbijanih določb, saj naj bi navedbe o nepričakovanosti izpodbijane ureditve kazale na dejstvo, da je ureditev razumljiva, vendar za posameznike težje sprejemljiva. Glede očitkov v zvezi s prehodnim obdobjem izpodbijane ureditve pa navaja, da glede na naravo in cilje ZUJF ne bi bilo smotrno, če bi zakon predvidel daljše prehodno obdobje. Poleg tega naj bi že izpodbijane določbe v določenih primerih omogočale kontinuirano funkcioniranje, pri čemer imajo prizadeti javni uslužbenci na voljo ustrezno pravno varstvo pred arbitrarnimi odločitvami svojih predpostavljenih. Državni zbor meni, da je neutemeljen tudi očitek predlagatelja o posegu v avtonomijo univerz in fakultet ter v svobodo znanosti in umetnosti (58. in 59. člen Ustave), saj je od delodajalca (torej od univerz in fakultet) odvisna odločitev o tem, ali se bo zaradi zagotovitve nemotenega delovnega procesa z javnim uslužbencem dogovoril za nadaljevanje delovnega razmerja. Meni, da zaradi najrazličnejših mogočih oblik vključitve v pedagoško-znanstveno delo tudi v primeru prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi prizadetim posameznikom ni odvzeta avtonomnost pri pedagoško-znanstvenem delovanju. Državni zbor ocenjuje, da izpodbijana ureditev pomeni uravnoteženje med različnimi interesi in generacijami. Prizadeti posamezniki naj bi delo lahko nadaljevali drugje ali pa na pogodbeni podlagi. Državni zbor dodaja, da trajnosti oziroma stalnosti zaposlitve Ustava ne zagotavlja.
7. Svoje mnenje je predložila tudi Vlada, ki opozarja, da izpodbijani določbi urejata prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem in ne pomenita njihovega neposrednega ali celo prisilnega upokojevanja. Navaja, da izpodbijani ukrep prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja sledi deloma ciljem kadrovskega prestrukturiranja, spodbujanja dostopa do zaposlitve mlajših delavcev in s tem izboljšanja medgeneracijske porazdelitve ter deloma cilju obvladovanja javnofinančnih izdatkov, in sicer z zmanjšanjem stroškov dela, saj javni uslužbenci med kariero napredujejo v višji plačni razred, kot so ga imeli ob vstopu v uslužbenski sistem, ter z zmanjšanjem števila zaposlenih v javnem sektorju. Vlada dodaja, da imajo javni uslužbenci, ki jim preneha pogodba o zaposlitvi na podlagi izpodbijane ureditve, pravico do starostne pokojnine brez zmanjšanja in s tem zagotovljeno socialno varnost. Ne glede na to pa naj bi se lahko samostojno in prostovoljno odločili bodisi za upokojitev bodisi da ostanejo na trgu dela s sklenitvijo novega delovnega razmerja v gospodarstvu, v kakšni drugi obliki zaposlitve, kot iskalci zaposlitve ali kot brezposelne osebe. Vlada pojasnjuje, da je že v predlogu ZUJF opozorila na Direktivo 2000/78/ES in izpostavila dopuščeno možnost različnega obravnavanja zaradi starosti, ki ne pomeni diskriminacije. Vlada tudi meni, da izpodbijani določbi ne obravnavata neenako javnih uslužbencev, ki izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, v primerjavi z drugimi delavci v gospodarstvu, saj jim po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ni preprečeno opravljanje dela pri drugem delodajalcu. Dodaja, da so zaposleni v zasebnem sektorju vsakodnevno soočeni s prenehanji delovnega razmerja iz različnih razlogov, pri čemer večini ni zagotovljena socialna varnost v obliki pokojnine. Opozarja tudi na možnost dogovora o nadaljevanju delovnega razmerja za določeno časovno obdobje med predstojnikom in javnim uslužbencem, ki ga omogočajo izpodbijane določbe. S tem naj bi zakonodajalec vsakemu delodajalcu – tudi univerzi – omogočil, da v vsakem posamičnem primeru presodi, do kakšnih posledic za delovni proces bi prišlo zaradi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Zato Vlada meni, da ni mogoče govoriti o posegu v avtonomno ureditev univerze. Glede očitkov o diskriminaciji na podlagi spola Vlada navaja, da se izpodbijana ureditev sklicuje na določbe ZPIZ-1, ki določajo enako upokojitveno starost 58 let za moške in ženske, saj ni upoštevana prehodna določba 398. člena ZPIZ-1. Sklicuje se tudi na sodno prakso SEU
.
Glede na vse navedeno Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo.
8. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki na navedbe v mnenju Vlade ni odgovoril, v odgovoru na navedbe Državnega zbora pa v celoti vztraja pri svoji zahtevi. Predlagatelj navaja, da Državni zbor ni odgovoril na vse njegove očitke in da izpodbijani ukrep ni namenjen zatrjevani pomladitvi kadrovske strukture profesorjev, temveč je namenjen varčevanju. To naj bi pomenilo, da se namesto upokojenih profesorjev ne bi mogli zaposliti drugi, saj za to ni sredstev, temveč bi morali drugi učitelji ob svojih obveznostih opravljati še obveznosti upokojenih profesorjev. Predlagatelj meni, da je pomlajevanje pedagoškega kadra na univerzi proces, ki mora biti dolgoročno načrtovan. Opozarja, da izpodbijane določbe možnost nadaljevanja dela profesorja, ki izpolnjuje pogoje za upokojitev, obravnavajo kot izjemo, ki je vezana na določene pogoje.
9. Na poziv Ustavnega sodišča je Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) poslalo podatke o kadrovski strukturi zaposlenih v organih državne uprave za leti 2012 in 2013.
B. – I.
10. Dne 1. 1. 2013 je začel veljati ZPIZ-2, ki je v celoti razveljavil ZPIZ-1 (prvi odstavek 429. člena ZPIZ-2). Na podlagi prehodne določbe enajstega odstavka 429. člena ZPIZ-2 je prenehal veljati tudi prvi odstavek 188. člena ZUJF v delu, v katerem je določal pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Namesto pogojev iz prvega odstavka 36. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena oziroma četrtim odstavkom 430. člena ali 402. členom ali 404. členom ZPIZ-1 so od uveljavitve ZPIZ-2 pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine določeni v četrtem in petem odstavku 27. člena ZPIZ-2 v zvezi s 398. členom ZPIZ-2.
11. Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Zato je Ustavno sodišče predlagatelja pozvalo, naj se o tem izjavi.
12. Predlagatelj je Ustavnemu sodišču sporočil, da vztraja pri vloženi zahtevi za oceno ustavnosti 188. in 246. člena ZUJF, upoštevajoč tako prvotno besedilo izpodbijanega prvega odstavka 188. člena ZUJF, kot je veljalo do 31. 12. 2012, kot tudi na podlagi enajstega odstavka 429. člena ZPIZ-2 spremenjeno besedilo te določbe, kot velja od 1. 1. 2013. Navaja, da z ZPIZ-2 uveljavljena sprememba izpodbijanega prvega odstavka 188. člena ZUJF ni spremenila ustavno spornega položaja prizadetih posameznikov, ki jim je prenehalo delovno razmerje na podlagi te določbe do uveljavitve spremembe, in da bo v odprtih postopkih treba uporabiti izpodbijano določbo v njenem prvotnem besedilu. Ponovno poudarja, da je izpodbijana ureditev sicer umeščena v poglavje o začasnih ukrepih za uravnoteženje javnih financ, vendar pa so prizadetim posameznikom nastale in še vedno nastajajo trajajoče delovnopravne in socialnopravne posledice protiustavnosti izpodbijane ureditve. Te s spremembo izpodbijane ureditve niso bile odpravljene, niti ne bodo odpravljene z iztekom veljavnosti začasnih ukrepov iz ZUJF. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj poleg razveljavitve veljavnih izpodbijanih določb in ugotovitve protiustavnosti prvega odstavka 188. člena ZUJF v besedilu, kot je veljalo pred uveljavitvijo ZPIZ-2, določi tudi ustrezen način izvršitve svoje odločbe, tako da bodo odpravljene hude in trajajoče posledice protiustavnosti za prizadete posameznike.
13. Predlagatelj je s temi navedbami utemeljil, da zatrjevane posledice protiustavnosti prvega odstavka 188. člena ZUJF v njegovem temeljnem besedilu s spremembo te določbe, ki je bila uveljavljena z ZPIZ-2, niso bile odpravljene. Zato je Ustavno sodišče nadaljevalo postopek ocene njegove ustavnosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS).
14. Iz navedb predlagatelja izhaja, da iz enakih ustavnopravnih razlogov svojo zahtevo razširja tudi na spremenjen prvi odstavek 188. člena ZUJF, kot je bil uveljavljen na podlagi enajstega odstavka 429. člena ZPIZ-2. Zato je Ustavno sodišče presojalo tudi novo ureditev, kot jo določa spremenjeni prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2.
15. Ustavno sodišče razširitve zahteve ni pošiljalo v odgovor Državnemu zboru, saj predlagatelj tudi veljavno ureditev izpodbija iz istih razlogov kot ureditev, ki je veljala pred njo, o čemer se je Državni zbor že imel možnost izjaviti.
B. – II.
Vsebina izpodbijanih določb
16. Po izpodbijani ureditvi je pred uveljavitvijo ZPIZ-2 po prvem odstavku 188. člena ZUJF pogodba o zaposlitvi prenehala veljati javnemu uslužbencu, ki je izpolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine na podlagi prvega odstavka 36. člena[1] v zvezi s prvim odstavkom 54. člena oziroma s četrtim odstavkom 430. člena ali 402. členom ali 404. členom ZPIZ-1. Glede na to se je pri ukrepu prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi upoštevala izpolnitev pogojev za upokojitev, ki so omogočali pridobitev starostne pokojnine brez zmanjšanja (malusov), to je starost najmanj 58 let za oba spola in obenem 40 let delovne dobe za moške oziroma 38 let delovne dobe za ženske (polna delovna doba).[2]
17. Upoštevali so se tudi pogoji za predčasno upokojitev zaradi izpolnjevanja pogojev zavarovalne dobe s povečanjem, ki so veljali po prej veljavnem Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96, 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ) in se po prehodnih določbah v nekaterih primerih še uporabljajo (četrti odstavek 430. člena ZPIZ-1).[3] Ker se je upoštevala tudi povezava s 402. členom ZPIZ-1, se je pri preverjanju pogojev za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zavarovancem, ki se jim je do uveljavitve ZPIZ-1 zavarovalna doba štela s povečanjem, upoštevalo tudi znižanje starostne meje po prejšnjih predpisih.[4] Povezava izpodbijanih določb s 404. členom ZPIZ-1 pa pomeni, da se je upoštevalo tudi postopno spreminjanje pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po posebnih predpisih.[5]
18. Spremenjeni prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2 se glede pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine sklicuje na četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 v zvezi s 398. členom ZPIZ-2.[6] Četrti odstavek 27. člena ZPIZ-2 sicer v celoti izenačuje upokojitvene pogoje glede na spol (60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa),[7] vendar pa njegov peti odstavek v prehodnem obdobju do 31. 12. 2018 za moške in ženske še vedno določa različni pogoj pokojninske dobe brez dokupa (moški 40 let, ženske postopno od 38 let in 4 mesece na 40 let), določena pa je tudi različna upokojitvena starost glede na spol (moški postopno od 58 let in 4 mesece na 60 let in ženske postopno od 58 na 60 let). Do leta 2019 se bo torej upokojitvena starost za moške in ženske ves čas razlikovala za 4 mesece. To pomeni, da bo ženskam do 31. 12. 2018 pogodba o zaposlitvi glede na starost lahko prenehala veljati 4 mesece prej kot moškim, glede na pokojninsko dobo pa se bo razlika med njimi postopno zmanjševala.
19. V skladu z drugim odstavkom 188. člena ZUJF pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu preneha veljati šele na podlagi dokončnega sklepa, ki ga izda predstojnik prvi delovni dan po izteku dveh mesecev od izpolnitve pogojev iz prvega odstavka tega člena. Javni uslužbenec ima v primeru prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi pravico do odpravnine v višini dveh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma dveh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje. V skladu s tretjim odstavkom 188. člena ZUJF ne glede na prvi odstavek 188. člena ZUJF javnemu uslužbencu pogodba o zaposlitvi ne preneha veljati, če se delodajalec in javni uslužbenec za zagotovitev nemotenega delovnega procesa v roku dveh mesecev od izpolnitve pogojev iz prvega odstavka tega člena dogovorita za nadaljevanje delovnega razmerja. V dogovoru o nadaljevanju delovnega razmerja se določi tudi trajanje delovnega razmerja, javnemu uslužbencu pa po prenehanju delovnega razmerja pripada pravica do (višje) odpravnine v višini treh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje. Delodajalec lahko z namenom ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka tega člena pridobi podatke iz zbirk Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (četrti odstavek 188. člena ZUJF).
20. Prvi odstavek 246. člena ZUJF določa, da preneha veljati pogodba o zaposlitvi javnim uslužbencem, ki na dan uveljavitve tega zakona izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine na podlagi prvega odstavka 36. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena oziroma četrtim odstavkom 430. člena ali 402. členom ali 404. členom ZPIZ-1. Pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu preneha veljati na podlagi dokončnega sklepa, ki ga izda predstojnik prvi delovni dan po izteku dveh mesecev od uveljavitve tega zakona. Javni uslužbenec, ki mu pogodba o zaposlitvi preneha veljati, ima pravico do odpravnine v višini dveh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma dveh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje (drugi odstavek 146. člena ZUJF). Ne glede na drugi odstavek 246. člena ZUJF javnemu uslužbencu pogodba o zaposlitvi ne preneha veljati, če se delodajalec in javni uslužbenec za zagotovitev nemotenega delovnega procesa v roku dveh mesecev od uveljavitve tega zakona dogovorita za nadaljevanje delovnega razmerja. V dogovoru o nadaljevanju delovnega razmerja se določi tudi trajanje delovnega razmerja, javnemu uslužbencu pa po prenehanju delovnega razmerja pripada pravica do (višje) odpravnine v višini treh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje (tretji odstavek 246. člena ZUJF). Javnemu uslužbencu iz prvega odstavka 246. člena ZUJF, ki se upokoji v dveh mesecih po uveljavitvi tega zakona, ob odhodu v pokoj pripada odpravnina v višini treh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje (četrti odstavek 246. člena ZUJF).
21. Določbe 246. člena ZUJF, ki so po svoji naravi prehodne določbe, se razlikujejo od prej in sedaj veljavnih določb 188. člena ZUJF po tem, da se nanašajo na javne uslužbence, ki so že ob uveljavitvi ZUJF izpolnjevali pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po ZPIZ-1. V vseh primerih gre torej za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz enakega razloga, le da je bil ta razlog v primeru uporabe 246. člena ZUJF pri javnem uslužbencu podan že ob uveljavitvi ZUJF, pri uporabi 188. člena ZUJF pa je ta razlog lahko nastopil oziroma lahko nastopi kadar koli v času trajanja tega zakonskega ukrepa. V vseh primerih gre po vsebini v bistvenem za podobne določbe, ki zahtevajo prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi predpisanih različnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine.
B. – III.
Presoja z vidika načela jasnosti in določnosti predpisov (2. člen Ustave)
22. Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita nejasnost in nedoločnost, ker naj ne bi bilo mogoče ugotoviti njene vsebine in namena. Zahteva, da so določbe opredeljene jasno in določno, tako da je mogoče nedvomno ugotoviti njihovo vsebino in namen, je vsebina enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je predpis v neskladju s tem ustavnim načelom takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih določb ne moremo priti do njihove jasne vsebine.[8]
23. Izpodbijanim zakonskim določbam je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino. Izpodbijana ureditev ne ustvarja podobnih dvomov o svoji vsebini in namenu, kot jih je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbi št. U-I-227/06 z dne 16. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 131/06, in OdlUS XV, 81) glede tedaj veljavnega drugega odstavka 162. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 35/05 – uradno prečiščeno besedilo). Glede upokojitvenih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, se izpodbijane določbe sklicujejo na točno določene določbe ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2. Te se nanašajo na delovno dobo (ZPIZ-1) oziroma pokojninsko dobo brez dokupa dobe (ZPIZ-2). Izhajajoč iz 8. člena ZPIZ-1 (ki določa pomen izrazov), delovna doba vključuje zavarovalno dobo brez upoštevanja dokupljene dobe študija in vojaškega roka ter dodane dobe. Ker delovna doba ne vključuje nobenih posebnih dob, je nedvoumno mogoče ugotoviti, kdaj javni uslužbenec izpolnjuje pogoje, ki imajo lahko za posledico prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi na podlagi izpodbijanih določb. ZPIZ-2 pomen izraza pokojninska doba brez dokupa opredeljuje v 23. točki 7. člena. Gre za obdobje obvezne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje in obdobje opravljanja kmetijske dejavnosti, vendar brez dokupa pokojninske dobe. Tudi po spremenjenem prvem odstavku 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2 so torej upoštevana le enostavno ugotovljiva obdobja zavarovanja. Zato navedbe o tem, da ni mogoče ugotoviti vsebine in namena izpodbijanih določb, ne držijo.
24. Ne držijo niti navedbe predlagatelja o nejasnosti izpodbijanih določb z vidika obstoja možnosti novih zaposlitev v javnem sektorju, saj te določbe na področje sklepanja novih pogodb o zaposlitvi v javnem sektorju ne posegajo (to področje urejajo drugi predpisi). Izpodbijane določbe urejajo poseben način prenehanja pogodbe o zaposlitvi v skladu s sedmo alinejo 75. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR) oziroma sedaj s sedmo alinejo 77. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 in 78/13 – popr. – v nadaljevanju ZDR-1).
25. Jasna je tudi pravna narava dokončnega sklepa o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi (drugi odstavek 188. člena in drugi odstavek 246. člena ZUJF). Gre za ugotovitveni sklep, v katerem se preveri obstoj pogojev za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz prvega odstavka 188. člena oziroma prvega odstavka 246. člena ZUJF ter konkretizira pravica do odpravnine iz drugega odstavka 188. člena oziroma drugega odstavka 246. člena ZUJF. Izdaja takega sklepa je nujna tudi zaradi možnosti nadaljevanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi kljub izpolnjevanju pogojev iz prvega odstavka 188. člena oziroma prvega odstavka 246. člena ZUJF, ki jo izpodbijana ureditev omogoča delodajalcu in javnemu uslužbencu v tretjem odstavku 188. člena oziroma tretjem odstavku 246. člena ZUJF. Sklep je torej odločitev delodajalca o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z javnim uslužbencem. Ta odločitev pa pomeni
sui generis
prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, ki jo kot možnost (tj. v drugih primerih, ki jih določa zakon) predvideva zakon, ki ureja delovna razmerja (sedma alineja 75. člena ZDR oziroma sedaj sedma alineja 77. člena ZDR-1). Zoper odločitev delodajalca o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi je v nekaterih primerih predvideno pravno sredstvo (pritožba oziroma ugovor), odvisno od tega, na katerem področju oziroma v katerem delu javnega sektorja je javni uslužbenec zaposlen.[9] Kadar je predvideno tako predhodno varstvo pravic delavcev pri delodajalcu, sta nastop dokončnosti sklepa in s tem prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi odvisna od uporabe tega pravnega sredstva. V vseh teh primerih postane odločitev delodajalca dokončna s potekom roka za vložitev pravnega sredstva oziroma z odločitvijo o tem pravnem sredstvu. Če predhodnega varstva pravic delavcev pri delodajalcu zakonodaja ne predvideva (npr. javni uslužbenci v javnih zavodih, razen zavodov na področju kulture ter vzgoje in izobraževanja, v javnih agencijah, javnih skladih itd.) in velja splošna delovna zakonodaja (zakon, ki ureja delovna razmerja), ki v primeru odločitve o prenehanju delovnega razmerja takega pravnega varstva pri delodajalcu ne predvideva, pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu preneha veljati že na podlagi samega sklepa delodajalca. To pa pomeni, da pogodba o zaposlitvi v nobenem primeru ne preneha veljati neposredno na podlagi izpodbijanih določb ZUJF. Ne gre torej za
ex lege
prenehanje pogodbe o zaposlitvi.
26. Glede na navedeno 188. člen ZUJF (pred uveljavitvijo ZPIZ-2 in po njej) in 246. člen ZUJF nista v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave.
B. – IV.
Presoja z vidika prepovedi diskriminacije (prvi odstavek 14. člena Ustave)
Splošna izhodišča
27. Predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana ureditev pomeni poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja, ker pri prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve zakonsko določenih upokojitvenih pogojev različno obravnava javne uslužbence glede na starost in spol.
28. Prepoved diskriminacije je univerzalno mednarodnopravno načelo. Prvi odstavek 14. člena Ustave prepoveduje diskriminacijo glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Diskriminacijo prepovedujejo tudi številni mednarodni instrumenti, kot so Splošna deklaracija človekovih pravic iz leta 1948 (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, str. 1), Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – MPDPP), Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), MESL, Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 111 o diskriminaciji pri zaposlovanju in poklicih (Uradni list FLRJ, MP, št. 3/61, in Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92), ki zavezujejo Republiko Slovenijo.
29. Prepoved diskriminacije na podlagi starosti in spola je predmet urejanja tudi v pravu EU.[10] PDEU že med splošnimi določbami (10. člen) določa, da si EU pri opredeljevanju in izvajanju svojih politik in dejavnosti prizadeva za boj proti diskriminaciji na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti. Na tej podlagi prvi odstavek 19. člena PDEU določa pristojnost Sveta, da lahko (z odobritvijo Evropskega parlamenta) sprejme ustrezne ukrepe za boj proti diskriminaciji na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti. Za zagotovitev uporabe načela enakih možnosti in enakega obravnavanja moških in žensk glede zaposlovanja in poklica, vključno z načelom enakega plačila za enako delo in delo enake vrednosti, pa PDEU v poglavju o socialni politiki še posebej določa, da Evropski parlament in Svet po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom sprejmeta ukrepe za zagotovitev uporabe načela enakih možnosti in enakega obravnavanja moških in žensk glede zaposlovanja in poklica, vključno z načelom enakega plačila za enako delo ali delo enake vrednosti (tretji odstavek 157. člena). Obstoj načela prepovedi diskriminacije na podlagi starosti kot splošno načelo prava Unije, ki je bilo na področju zaposlovanja in dela konkretizirano z Direktivo 2000/78/ES in Direktivo 2006/54/ES,[11] je priznalo tudi SEU.[12]
30. ZUJF izrecno ne določa, da se z njim v slovenski pravni red implementirata navedeni direktivi.[13] Izpodbijana ureditev ureja prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi zakonsko določenih upokojitvenih pogojev, ki so določeni različno glede na starost in spol. Z določitvijo tovrstnega razlikovanja ZUJF v izpodbijanih določbah sega na področje (prepoved diskriminacije), ki je tudi
predmet urejanja Direktive 2000/78/ES in Direktive 2006/54/ES. V tem smislu izpodbijane določbe ZUJF pomenijo izvajanje navedenih direktiv v slovenskem pravnem redu.
31. Glede nacionalnih predpisov, ki implementirajo pravo EU, je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da po eni strani za presojo skladnosti teh predpisov z direktivami ni pristojno,[14] po drugi strani pa njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki implementirajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena.[15] Za obravnavani primer to pomeni, da je Ustavno sodišče pristojno za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZUJF z Ustavo, ni pa pristojno za presojo skladnosti teh določb ZUJF z direktivama.
32. Ne glede na navedeno pa mora Ustavno sodišče pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Unije, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave[16] upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.[17] Ustava ne ureja natančneje niti časovnega niti hierarhičnega položaja pravil, ki na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave vstopajo v slovenski ustavni red.[18] Iz navedene določbe Ustave izhaja le zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pravo EU pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati v skladu s pravno ureditvijo te organizacije.[19]Učinek prava EU v notranjem pravnem redu je torej odvisen od vsakokratnih pravil, ki urejajo delovanje EU. Gre za temeljna načela prava EU, ki so zapisana v PEU in PDEU ali jih je v sodni praksi razvilo SEU. Zaradi tretjega odstavka 3.a člena Ustave so temeljna načela, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom
EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.[20]
33. Najpomembnejše temeljno načelo je načelo primarnosti prava Unije, ki pomeni, da ima v primeru nasprotja med pravom EU in pravom držav članic pravo EU prednost pred pravom držav članic. Druga temeljna načela prava EU, ki urejajo razmerje med pravom EU in nacionalnim pravom, so načelo lojalnega sodelovanja, vključno z načelom lojalne razlage (tretji odstavek 4. člena PEU),[21] načelo neposredne uporabe prava EU, načelo neposrednega učinka prava EU, načelo prenosa pristojnosti (prvi odstavek 5. člena PEU), načelo subsidiarnosti (tretji odstavek 5. člena PEU) in načelo sorazmernosti (četrti odstavek 5. člena PEU).
34. Ta načela kot notranja ustavnovnopravna načela zavezujejo tudi Ustavno sodišče pri izvrševanju njegovih pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU. Ustavno sodišče mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.[22]
35. V obravnavanem primeru to pomeni, da bo Ustavno sodišče Direktivo 2000/78/ES in Direktivo 2006/54/ES ter sodno prakso SEU, ki se je oblikovala na njuni podlagi, upoštevalo pri razlagi izpodbijanih določb ZUJF in pri presoji njihove skladnosti s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja z Ustavo.
Diskriminacija na podlagi starosti
36. Predlagatelj uveljavlja neskladje izpodbijanih določb s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti (prvi odstavek 14. člena Ustave). Meni, da izpodbijana ureditev glede delovnopravnega varstva v zvezi s prenehanjem veljavnosti pogodbe o zaposlitvi nedopustno v manj ugoden položaj postavlja vse javne uslužbence, ki izpolnijo predpisane pogoje za upokojitev, torej le starejše javne uslužbence v primerjavi z mlajšimi javnimi uslužbenci, ki teh pogojev še ne izpolnjujejo.
37. Prvi odstavek 14. člena Ustave določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino.
38. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da se Ustavno sodišče še ni izrecno opredelilo glede vprašanja dopustne diskriminacije na podlagi starosti v zvezi s prenehanjem delovnega razmerja. V odločbi št. U-I-49/98 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 266) je ugotovilo, da je bila določba takrat veljavnega Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 19/94 in 38/94), ki je veljal za vse zaposlene, v neskladju z Ustavo, ker je določala
ex lege
prenehanje delovnega razmerja ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine za delavke in delavce, za nadaljevanje delovnega razmerja po izpolnitvi pogojev pa je bilo potrebno soglasje delodajalca. Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je bila kršitev prepovedi diskriminacije podana, ker so bili pogoji ob tedanji ureditvi pokojninskega zavarovanja tako glede starosti kot glede pokojninske dobe za polno starostno pokojnino določeni različno za moške in ženske,[23] kar je pomenilo, da je delovno razmerje posameznikom prenehalo različno glede na spol in posredno tudi glede na starost. Glede prenehanja delovnega razmerja ob izpolnitvi upokojitvenih pogojev v državni upravi pa je Ustavno sodišče sprejelo dve odločitvi. S sklepom št. U-I-329/04 z dne 12. 5. 2005 (Uradni list RS, št. 53/05, in OdlUS XIV, 27) je zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 92. člena ZObr, ki je na podlagi pete alineje 75. člena ZDR in 153. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02) določil, da vojaški osebi na obrambnem področju preneha delovno razmerje najkasneje do konca koledarskega leta, v katerem izpolni pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih,
ne glede na čas, za katerega je sklenila pogodbo o zaposlitvi po splošnih določbah. Ugotovilo je, da sta očitka o neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena in 49. členom Ustave neutemeljena. Po mnenju Ustavnega sodišča je zakonodajalcu dana možnost, da zaradi posebnosti in različnosti dela ter organizacije in drugih zahtev poklicnega dela v vojski uredi posamezna delovnopravna vprašanja drugače, kot so urejena na drugih področjih zaposlovanja. Očitek o neskladju z 49. členom Ustave pa je zavrnilo z obrazložitvijo, da ta ustavna določba ne zagotavlja trajnosti zaposlitve in še manj stalnosti zaposlitve na določenem delovnem mestu. V odločbi št. U-I-227/06 je presojalo drugi odstavek 162. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 35/05 – uradno prečiščeno besedilo), ki je določal, da lahko predstojnik javnemu uslužbencu v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti redno odpove pogodbo o zaposlitvi ob upoštevanju odpovednega roka kadarkoli od prvega dne meseca, ki sledi mesecu, v katerem javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo doseže polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev. Ustavno sodišče je izpodbijane določbe razveljavilo, vendar ne zaradi diskriminacije, temveč zaradi nejasnosti določb (2. člen Ustave).
39. V tej zadevi pa predlagatelj uveljavlja neskladje izpodbijanih določb s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti. Za presojo utemeljenosti očitka o neenakem, diskriminacijskem obravnavanju mora Ustavno sodišče odgovoriti na naslednja vprašanja: 1) ali se zatrjevano različno obravnavanje nanaša na zagotavljanje oziroma uresničevanje človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, 2) če se, ali obstaja različno obravnavanje pobudnika in tistega, s katerim se pobudnik primerja, 3) ali sta dejanska položaja, ki ju pobudnika primerjata, v bistvenem enaka in torej razlikovanje temelji na okoliščini iz prvega odstavka 14. člena Ustave ter 4) če gre za razlikovanje na podlagi okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave in torej za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja, ali je ta poseg ustavno dopusten.[24] Ker je v obravnavani zadevi upoštevno tudi pravo EU, mora Ustavno sodišče pri presoji ustavne dopustnosti izpodbijane ureditve upoštevati tudi pravo EU, vključno s sodno prakso SEU.
40. Prvi odstavek 14. člena Ustave prepoveduje diskriminacijo pri zagotavljanju, uresničevanju oziroma varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin glede na posameznikove osebne okoliščine. Za ugotovitev kršitve ustavne prepovedi diskriminacijskega obravnavanja zadošča ugotovitev o obstoju nedopustne diskriminacije pri uživanju katere od človekovih pravic, medtem ko posega v to človekovo pravico samega po sebi ni treba izkazovati.[25] V obravnavanem primeru predlagatelj zatrjuje diskriminacijsko obravnavanje na podlagi starosti pri zakonski ureditvi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi zakonsko določenih upokojitvenih pogojev.
41. Zatrjevano različno obravnavanje se nanaša na uresničevanje človekove pravice svobode dela in v tem okviru tudi proste izbire zaposlitve. V skladu s tretjim odstavkom 49. člena Ustave je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni, da mora biti tudi prenehanje delovnega razmerja urejeno pod enakimi pogoji za vse: edini kriterij razlikovanja ne smejo biti osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave.[26] Ne zagotavlja pa ta ustavna norma trajnosti zaposlitve in še manj stalnosti zaposlitve na določenem delovnem mestu.[27] Primere in pogoje za prenehanje delovnega razmerja lahko v skladu z Ustavo določi le zakon, kar izhaja iz 66. člena Ustave, ki državi nalaga, naj ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo. To svojo obveznost uresničuje država predvsem s predpisovanjem varovalnih norm in minimalnih pravic delavcev kot praviloma šibkejše strani v razmerju do delodajalcev.[28] Glede na navedeno spada pravno varstvo v zvezi s prenehanjem delovnega razmerja v polje učinkovanja tretjega odstavka 49. člena Ustave. Gre torej za zatrjevanje nedopustne diskriminacije pri zagotavljanju te človekove pravice.
42. Izpodbijana ureditev v primeru prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve upokojitvenih pogojev javne uslužbence različno obravnava glede na njihovo starost, pri čemer so z vidika opravljanja dela v primerljivem položaju.[29]
43. Pri ugotavljanju ustavne dopustnosti izpodbijane ureditve je treba upoštevati Direktivo 2000/78/ES. Namen te direktive je opredeliti splošni okvir boja proti diskriminaciji zaradi vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti pri zaposlovanju in delu, zato da bi v državah članicah uresničevali načelo enakega obravnavanja (1. člen Direktive 2000/78/ES). Pojem diskriminacije (načelo enakega obravnavanja) opredeljuje 2. člen Direktive 2000/78/ES.[30] Ta direktiva državam članicam pušča široko polje presoje za upravičeno različno obravnavanje na podlagi starosti na področju zaposlovanja in trga dela, saj se v nacionalnem pravu lahko predvidijo primeri različnega obravnavanja zaradi starosti. V smislu prvega odstavka 6. člena navedene direktive[31]
različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če ga države članice v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem. Načini uresničevanja teh ciljev pa morajo biti primerni in nujni. V skladu z navedeno direktivo so cilji, ki lahko štejejo za legitimne v smislu navedene določbe, med drugim cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja. Pri razlagi Direktive 2000/78/ES, ki dopušča upravičenost različnega obravnavanja zaradi starosti, pa se je SEU v svojih odločitvah redno sklicevalo tudi na 25. uvodno izjavo te direktive, ki opozarja na bistveni pomen razlikovanja "med upravičeno različnim obravnavanjem, zlasti tistim na podlagi legitimnih ciljev zaposlovalne politike, trga delovne sile in poklicnega usposabljanja, in diskriminacijo, ki mora biti prepovedana."
44. Avtomatično prenehanje pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi upokojitvenih pogojev po stališčih SEU pomeni diskriminacijo na podlagi starosti, ki pa je lahko dopustna, če obstaja legitimen cilj in kadar so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni.[32] Vendar pa je SEU tudi večkrat poudarilo, da je avtomatično prenehanje pogodbe o zaposlitvi zaposlenih, ki izpolnjujejo pogoje glede starosti in vplačanih prispevkov za pridobitev pravice do pokojnine, že dolgo časa del delovnega prava številnih držav članic EU in da je njegova uporaba zelo razširjena. Tak mehanizem temelji na ravnotežju med političnimi, ekonomskimi, socialnimi, demografskimi in/ali proračunskimi oziri in je odvisen od izbire, ali podaljšati poklicno življenje delavcev ali pa, nasprotno, določiti njihovo zgodnejšo upokojitev.[33] Prenehanje pogodbe o zaposlitvi torej ne pomeni avtomatičnega učinka, da zadevne osebe prisili v dokončen umik s trga dela. To zaposlenemu, ki to želi, na primer iz finančnih razlogov, ne preprečuje nadaljevanja poklicne dejavnosti po dopolnitvi upokojitvene starosti.
45. Izpodbijana ureditev, na podlagi katere pogodba o zaposlitvi preneha veljati ob izpolnitvi točno določenih upokojitvenih pogojev iz ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2, ki so vezani na starost zavarovancev, pomeni po oceni Ustavnega sodišča poseg v pravico starejših javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave), kar narekuje presojo o ustavni dopustnosti posega.[34] Poseg v človekove pravice je ustavno dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu.[35]
Ustavno dopusten cilj
46. Temeljni namen ZUJF kot celote, ki ga navaja Vlada in ki izhaja že iz njegovega 1. člena, je zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna. Čeprav zakonodajalec ni izrecno opredelil posebnih ciljev izpodbijanega ukrepa, pa to po mnenju Vlade ne pomeni, da izpodbijana ureditev nima (drugega) legitimnega cilja. Med cilje, ki sta jih zakonodajalec in Vlada zasledovala pri tem ukrepu, je vsekakor treba uvrstiti uresničevanje ciljev socialne politike oziroma politike zaposlovanja.
Po zatrjevanju Vlade naj bi namreč izpodbijani ukrep sledil ciljem kadrovskega prestrukturiranja oziroma vzpostavitve ugodne starostne strukture javnih uslužbencev, spodbujanju dostopa do zaposlitve z boljšo medgeneracijsko porazdelitvijo in obvladovanju javnofinančnih izdatkov. Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu, ki izpolni pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja, je le eden izmed instrumentov, s katerim želi Vlada doseči deloma zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju (zmanjšanje sredstev za maso plač v javnem sektorju), deloma pa spremenjeno starostno strukturo javnih uslužbencev. Glede tega je Vlada predložila tudi podatke iz Kadrovskih poročil o številu zaposlenih po starosti v organih državne uprave na dan 31. 12. za leta od 2008 do 2011, MNZ pa podatke iz centralne kadrovske evidence državne uprave (v nadaljevanju CKEDU) na dan 31. 12. 2012 in na dan 1. 6. 2013.
47. ZUJF je zakon, s katerim se je Vlada lotila reševanja in odpravljanja posledic krize s paketom varčevalnih ukrepov. Ukrepi so prizadeli vse družbene skupine (na primer javne uslužbence, upokojence, družine, mlade, invalide). ZUJF spreminja in dopolnjuje določbe kar 39 drugih zakonov (glej 1. člen ZUJF). Zato je zakonodajalec kot cilj tega zakona določil le tisti cilj, ki ga zasledujejo sprejeti ukrepi na vseh področjih, na katera posega ZUJF. To pa ne pomeni, da sprejeti ukrepi na posameznih področjih ne zasledujejo še drugih ciljev, ki so pomembni le za to področje urejanja. Kar velja splošno za vse ukrepe, ki jih vsebuje ZUJF, velja tudi za ukrep prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Gre za ukrepe, ki so namenjeni premagovanju kriznih razmer zaradi posledic gospodarske in finančne krize, ki je zajela tudi Republiko Slovenijo, in za uresničevanje zahtev v okviru postopka presežnega primanjkljaja, ki ga je zoper Republiko Slovenijo začela Evropska komisija. Že iz zakonodajnega gradiva[36] izhaja, da je zakonodajalec pri izpodbijanem ukrepu izpostavil politiko zaposlovanja s sklicevanjem na sodno prakso SEU in na Direktivo 2000/78/ES, po kateri lahko države članice predvidijo, da različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če ga v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, trga dela in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni. Vse to je terjalo sprejetje določenih ukrepov politike zaposlovanja v javnem sektorju, z namenom, da se uskladi stopnja zaposlenosti v javnem in zasebnem sektorju. Ob znižanju gospodarske aktivnosti se je namreč zmanjševalo število zaposlenih v zasebnem sektorju, tako da je to število upadlo že tretje leto zapored. Nasprotno pa se je število zaposlenih v sektorju država v teh letih povečalo po 1,9 odstotka v letih 2009 in 2010 in 0,6 odstotka v letu 2011.
48. Po stališču SEU ni mogoče sklepati, da bi nenatančna določitev cilja v konkretnem predpisu, ki mu ta sledi, samodejno izključila možnost, da bi bil cilj utemeljen na podlagi te določbe. Če te določitve ni, je pomembno, da je z drugimi elementi, ki so vzeti iz splošnega okvira zadevnega (presojanega) ukrepa, mogoče opredeliti temeljni cilj tega ukrepa, in sicer zaradi sodnega nadzora njegove zakonitosti ter primernosti in nujnosti uporabljenih načinov uresničevanja tega cilja.[37] Glede sklicevanja na več ciljev hkrati je iz sodne prakse SEU razvidno, da soobstoj več ciljev ne ovira obstoja legitimnega cilja v smislu prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES.[38] To pomeni, da lahko Ustavno sodišče poleg temeljnega zakonsko opredeljenega cilja upošteva tudi cilje, ki jih je mogoče ugotoviti na podlagi drugih okoliščin. Glede na navedeno je Ustavno sodišče poleg zakonsko opredeljenega cilja (zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna) upoštevalo tudi cilj, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva in ki ga je v svojem mnenju navedla Vlada, in sicer vzpostavitev ugodne starostne strukture javnih uslužbencev. Po oceni Ustavnega sodišča pa je očiten cilj izpodbijane ureditve tudi preprečitev morebitnih sporov o sposobnosti zaposlenega za opravljanje dela po določeni starosti. V nadaljevanju je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali so ti cilji ustavno dopustni.
49. SEU je že sprejelo stališče, da proračunski oziri, čeprav so lahko temelj za izbiro socialne politike države in lahko vplivajo na naravo in obseg ukrepov, ki jih želi država članica sprejeti, sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja v smislu prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES.[39] Cilje, na katere se sklicuje država članica, je mogoče med seboj povezati ali jih razvrstiti po pomembnosti.[40] Države članice imajo na nacionalni ravni na voljo široko diskrecijsko pravico, ne le pri odločitvi, kateremu od več ciljev na področju socialne in zaposlovalne politike bodo sledile, temveč tudi pri sprejemanju ukrepov za njihovo uresničevanje.[41]
50. Legitimen cilj socialne politike ali politike zaposlovanja držav članic z vidika prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES je lahko po stališču SEU spodbujanje zaposlovanja, zlasti če gre za olajšanje dostopa mladih do nekega poklica.[42] Legitimen cilj po tej direktivi je lahko tudi vzpostavitev uravnotežene starostne strukture, da bi se zagotovila bolj kakovostna služba, da bi se lažje načrtovale upokojitve, da bi se zagotovilo napredovanje uradnikov, zlasti najmlajših med njimi, in da bi se preprečili spori, ki bi morebiti nastali ob upokojitvi o sposobnosti zaposlenega za opravljanje dela po neki starosti.[43]
51. Glede na vse navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da je temeljni cilj izpodbijanega ukrepa zagotovitev vzdržnih javnih financ, kar na področju
zaposlovanja pomeni zmanjšanje obsega mase za plače v javnem sektorju. Ker pa po stališču SEU varčevanje samo po sebi ne more biti ustavno dopusten cilj za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja oziroma legitimni cilj v smislu prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES, je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi, ali sta vzpostavitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev in preprečitev morebitnih sporov o tem, ali je javni uslužbenec sposoben opravljati delo po določeni starosti, ustavno dopustna cilja.
52. Po navedbah Vlade je dodatni cilj izpodbijanih določb ZUJF vzpostavitev ugodne starostne strukture javnih uslužbencev. Iz podatkov in preglednic, ki jih je Ustavnemu sodišču predložila Vlada, je razvidno, da se starostna doba zaposlenih v organih državne uprave dviguje, mlajši javni uslužbenci pa so v glavnem zaposleni za določen čas ali pa delo opravljajo na podlagi podjemnih pogodb oziroma študentskega dela. Delež zaposlenih v starosti do 39 let se nezadržno zmanjšuje[44] na račun deleža zaposlenih v starosti nad 40 let.[45] Najbolj je pereče zmanjšanje deleža zaposlenih v starosti manj kot 30 let, saj je 18,6-odstotni delež te starostne skupine na dan 31. 12. 2008 do 31. 12. 2011 padel kar na 12,4 odstotka. To pomeni, da se je v obdobju pred uveljavitvijo ZUJF delež mlajših javnih uslužbencev (do 30 let) v državni upravi znižal, ob tem da ima po zadnjih podatkih sklenjeno pogodbo za nedoločen čas le 32,4 odstotka najmlajših javnih uslužbencev. Nasprotno pa znaša delež javnih uslužbencev v državni upravi, ki so starejši od 50 let in imajo sklenjeno pogodbo za nedoločen čas, kar 98 odstotkov.
53. Ustavno sodišče ocenjuje, da je cilj vzpostavitve uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev ustavno dopusten cilj. Z različno starostjo zaposlenih v javnih službah se namreč omogoča, da se izkušnje starejših prenašajo na mlajše in da mlajši starejšim posredujejo v postopku izobraževanja pridobljeno znanje. Različna starost tako prispeva k opravljanju kakovostne javne službe tako v državni upravi kot tudi v celotnem javnem sektorju.
54. Po oceni Ustavnega sodišča je ustavno dopusten cilj tudi preprečitev sporov o tem, ali je zaposleni sposoben opravljati delo po določeni starosti. S tem se varujejo javni uslužbenci pred postopki ugotavljanja njihove zmožnosti za opravljanje dela in doseganje pričakovanih rezultatov v primerih, ko javni uslužbenci zaradi starosti niso več zmožni za delo. V takih primerih jim delodajalec sicer lahko odpove pogodbo o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti, vendar to lahko pomeni hud poseg v osebno integriteto zaposlenih, ki so bili v svoji aktivni dobi lahko zelo uspešni, pa jim pešanje moči v starosti onemogoča doseganje minimalnih delovnih rezultatov, s čimer se težko sprijaznijo.[46]
55. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja sledi ustavno dopustnim ciljem in s tega vidika ni nedopusten.
Primernost
56. Glede na obstoj ustavno dopustnih ciljev je moralo Ustavno sodišče oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, to je, ali je izpodbijani ukrep primeren in nujen za doseganje navedenih ciljev ter sorazmeren v ožjem pomenu. Z vidika kriterija primernosti Ustavno sodišče preveri, ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči.
57. Po stališču SEU zgolj s splošnimi trditvami o tem, da je ukrep primeren v okviru politike zaposlovanja, trga dela ali poklicnega usposabljanja, še ni izkazano, da lahko cilj zadevnega ukrepa upravičuje odstopanje od načela prepovedi diskriminacije zaradi starosti, prav tako pa ni mogoče na podlagi teh trditev razumno sklepati, da so izbrani načini primerni za uresničevanje tega cilja.[47] SEU je navedlo, da prvi odstavek 6. člena Direktive 2000/78/ES državam članicam nalaga obveznost, da z veliko gotovostjo dokažejo legitimnost cilja, ki je naveden v utemeljitev.[48] V zvezi s presojo stopnje natančnosti zahtevanih dokazov je SEU opozorilo, da imajo države članice široko diskrecijsko pravico pri izbiri ukrepa, ki ga štejejo za primernega.[49] Ta lahko temelji na ekonomskih, socialnih, demografskih in/ali proračunskih ozirih, ki vključujejo obstoječe in preverljive podatke, pa tudi predvidevanja, ki se po naravi lahko izkažejo za nenatančna in so torej delno negotova. Navedeni ukrep lahko temelji tudi na političnih ozirih, kar pogosto pomeni kompromis med več mogočimi rešitvami in poleg tega ne dopušča gotovosti glede pričakovanega rezultata.[50] Izpodbijani ukrep, da bi bili dokazani njegovi primernost in nujnost, ne sme biti nerazumen glede na sledeni cilj in mora temeljiti na dokazih, katerih dokazno vrednost presodi nacionalno sodišče v skladu s pravili nacionalnega prava.[51] V skladu z ustaljeno prakso SEU je zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično.[52]
58
.
Izpodbijana ureditev pomeni po oceni Ustavnega sodišča primeren ukrep za dosego cilja vzdržnosti javnih financ oziroma omejitve obsega sredstev za maso plač v javnem sektorju. Strošek dela za zaposlene v javnem sektorju[53] je mogoče znižati z odpuščanjem na podlagi delovnopravne zakonodaje (ZDR-1, ZJU). Izpodbijane določbe ZUJF določajo nov način prenehanja pogodbe o zaposlitvi tistim javnim uslužbencem, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Tudi s tovrstnim prenehanjem se zmanjšujejo sredstva za maso plač v javnem sektorju. Izpodbijani ukrep torej (skupaj z drugimi ukrepi, ki so bili uveljavljeni z ZUJF) soprispeva k zmanjševanju sredstev za maso plač v javnem sektorju in s tem k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ.
59. Izpodbijana ureditev je primeren ukrep tudi za dosego cilja vzpostavitve ugodne starostne strukture javnih uslužbencev. Omogoča namreč sprostitev delovnih mest, ki jih zasedajo delavci z že izpolnjenimi pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Ta delovna mesta bodo v kratkem na voljo mlajšim že zaposlenim javnim uslužbencem s sistemom napredovanj in notranjih razporeditev.[54] S prenehanjem veljavnosti pogodb o zaposlitvi starejših javnih uslužbencev se bo delež mlajših javnih uslužbencev predvidoma povečal, medgeneracijsko ravnovesje se bo popravilo, kadrovska struktura zaposlenih v javnem sektorju pa se bo pomladila.
60. Zasledovana cilja (zmanjšanje sredstev za maso plač v javnem sektorju, vzpostavitev uravnotežene kadrovske strukture) je mogoče doseči le z ukrepi, ki učinkujejo daljše časovno obdobje. Zakonodajalec je izpodbijani ukrep uvrstil sicer med začasne ukrepe, vendar je prenehanje veljavnosti izpodbijanega ukrepa vezal na nastop bodočega negotovega dejstva.[55] Konec trajanja tega ukrepa bolj napoveduje, kot predpisuje, in ga le opisno časovno opredeljuje. Iz podatkov, ki jih je objavil Urad za makroekonomske analize in razvoj (v nadaljevanju UMAR) v Poletni napovedi gospodarskih gibanj 2013,[56] je razvidno, da je bila rast bruto domačega proizvoda leta 2012 negativna. Iz napovedi izhaja, da se leta 2013 pričakuje nadaljnje upadanje gospodarske aktivnosti.
Bruto domači proizvod se bo leta 2013 predvidoma skrčil za 2,4 odstotka, njegovo nadaljnje znižanje (–0,2 odstotka) pričakujejo tudi leta 2014. Tudi Evropska komisija v Jesenski napovedi za obdobje 2012–2014[57] napoveduje za leto 2013 1,6-odstotni padec bruto domačega proizvoda, za leto 2014 pa napoveduje le 0,9-odstotno rast.
Iz navedenih podatkov izhaja, da bruto domači proizvod še nekaj časa ne bo presegel 2,5 odstotka. Čeprav je zakonodajalec izpodbijani ukrep uvrstil med začasne ukrepe, gre torej ob upoštevanju ekonomskih kazalnikov[58] za dolgotrajnejši ukrep.
61. Ukrep je primeren tudi za dosego cilja preprečevanja morebitnih sporov o sposobnosti javnega uslužbenca za opravljanje dela po neki starosti. Omogoča namreč, da ob izpolnitvi upokojitvenih pogojev (starosti in pokojninske dobe) javnemu uslužbencu preneha veljati pogodba o zaposlitvi, ne da bi bilo treba ugotavljati njegovo zmožnost za opravljanje dela in doseganje pričakovanih rezultatov v postopku redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti.[59]
62. Glede na to Ustavno sodišče ugotavlja, da je izpodbijani ukrep primeren za dosego sledenih ciljev.
Nujnost
63. V okviru presoje skladnosti posega v človekovo pravico s splošnim načelom sorazmernosti Ustavno sodišče presoja tudi, ali je poseg sploh nujen (nujno potreben) za dosego zasledovanega cilja v smislu, da cilja ni mogoče (v enaki meri) doseči z blažjim posegom ali celo brez njega.
64. Ustavno sodišče ocenjuje, da je zaradi posledic gospodarske in finančne krize ogrožena vzdržnost javnih financ, zaradi česar sprejema trditev Vlade, da je nujno ukrepanje v smeri zmanjšanja obsega mase za plače v javnem sektorju.[60] Nujnost sprejetja tega zakona narekujejo stanje na finančnih trgih, zahteve Evropske komisije po še hitrejši konsolidaciji javnih financ in namen, da se določene pravice zaposlenih glede prejemkov ohranijo, čeprav na podlagi drugačne ureditve. Uveljavitev predlaganih ukrepov pomeni tudi zagotovilo, da Republika Slovenija ostane javnofinančno stabilna in socialna država.[61] Gibanje obsega sredstev za plače v javnem sektorju v obdobju 2009–2011 kaže, da se ta obseg iz leta v leto vztrajno povečuje, tudi v času veljavnosti interventnih ukrepov, kot sta jih določala Zakon o interventnih ukrepih (Uradni list RS, št. 94/10 – ZIU) in Zakon o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 (Uradni list RS, št. 110/11 in 43/12 – ZDIU12), kar dodatno utemeljuje razloge, da je poseg v javnofinančne odhodke iz tega naslova nujen.[62] Upoštevati je treba tudi, da se zoper Republiko Slovenijo na podlagi 126. člena PDEU vodi postopek v zvezi s čezmernim javnofinančnim primanjkljajem. S Sklepom Sveta z dne 19. januarja 2010 o obstoju čezmernega primanjkljaja v Sloveniji (2010/289/EU)[63] je bilo ugotovljeno, da v Republiki Sloveniji obstaja čezmerni primanjkljaj, ki ni le posledica začasnega preseganja referenčnih vrednosti o njegovi dopustnosti. V okviru tega postopka je Svet 7. 6. 2013 sprejel Priporočilo Sveta za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Sloveniji.[64] V njem Svet ugotavlja, da se Republika Slovenija sooča z močno naraščajočim javnim dolgom zaradi vztrajno velikih primarnih primanjkljajev in v manjši meri prilagoditev stanj in tokov ter višjih obresti.[65] Svet je med drugim sprejel priporočilo, da bi morala Republika Slovenija dosledno izvajati že sprejete ukrepe za povečanje prihodkov iz večinoma posrednih davkov in za zmanjšanje plačne mase v javnem sektorju ter socialnih transferjev, hkrati pa bi morala biti pripravljena, da jih dopolni z dodatnimi ukrepi, če bi se že sprejeti ukrepi izkazali za manj učinkovite, kot je predvideno, ali če bi katerega koli od teh ukrepov razveljavil sodni sistem (3. točka priporočil).
65. Vlada je izkazala, da se je povprečna starost zaposlenih v javnem sektorju dvigovala, delež mlajših javnih uslužbencev pa se je nezadržno zmanjševal na račun povečevanja deleža starejših. Mogoč alternativni ukrep v zvezi s ciljem zmanjševanja sredstev za maso plač v javnem sektorju bi sicer lahko bila odpuščanja zaposlenih v skladu z delovnopravno zakonodajo, zlasti z odpovedmi iz poslovnega razloga. Pri tovrstnih odpovedih pogodb o zaposlitvi bi bile odpovedi najprej dane tistim javnim uslužbencem, ki so že izpolnili pogoje za starostno upokojitev, saj zanje ne velja posebno varstvo pred odpovedjo pogodbe o zaposlitvi (114. člen ZDR-1). Ker bi bile pogodbe o zaposlitvi odpovedane iz poslovnega razloga tudi mlajšim javnim uslužbencem, kar bi lahko še dodatno zmanjšalo delež mlajših zaposlenih javnih uslužbencev, tovrstne odpovedi tudi ne bi dosegle zastavljenega cilja zaposlovalne politike (tj. uravnotežene starostne kadrovske strukture).
66. Zmanjšanje števila zaposlenih z namenom varčevanja bi bilo mogoče doseči tudi z drugimi načini prenehanja pogodb o zaposlitvi, zlasti z rednimi odpovedmi pogodb o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti,[66] krivdnega razloga[67] ali celo z izrednimi odpovedmi pogodb o zaposlitvi.[68] Ker gre praviloma za zapletene postopke tako pri delodajalcu kot v morebitnih sodnih postopkih (delodajalec mora izkazati obstoj odpovednega razloga in izpolnjevanje drugih pogojev za zakonitost odpovedi pogodb o zaposlitvi), bi učinki takšnih ukrepov nastopili kasneje kot učinki izpodbijanega ukrepa, pri katerem gre zgolj za ugotovitev izpolnjevanja pogojev za upokojitev. Poleg tega bi taki postopki lahko posegali v dostojanstvo tistih javnih uslužbencev, pri katerih bi se zastavilo vprašanje sposobnosti za opravljanje dela po določeni starosti. V primerjavi z izpodbijano ureditvijo taki ukrepi ne bi enako učinkovito prispevali k uresničitvi cilja stabilnosti javnih financ, ker bi bili njegovi učinki zamaknjeni. Prav tako pa ne bi nujno prispevali k uravnoteženju starostne kadrovske strukture, ker bi prizadeli javne uslužbence vseh starosti. Kot ključno pa je treba pri presoji nujnosti izpodbijanega ukrepa upoštevati, da je cilj izpodbijane ureditve zaposlovalna politika, katere namen je trajno zmanjšati sredstva za plače v javnem sektorju in obenem dolgoročno vzpostaviti ustrezno starostno strukturo zaposlenih. Tega omenjene možnosti odpuščanja javnih uslužbencev, ki temeljijo na individualni obravnavi delavca, ne bi zagotavljale trajno in sistemsko ter ne bi omogočile trajnejše strukturne stabilizacije odhodkov na področju stroškov dela.
To pa ne pomeni, da delodajalec ni dolžan odpuščati javnih uslužbencev po delovnopravni zakonodaji, če za to obstajajo utemeljeni razlogi.
Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijani ukrep nujen za istočasno in enako učinkovito dosego zastavljenih ciljev.
Sorazmernost v ožjem pomenu
67. Z vidika načela sorazmernosti v ožjem pomenu Ustavno sodišče presoja, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale.
68. Po presoji Ustavnega sodišča izpodbijani ukrep ni nesorazmeren. Taka ocena temelji na ugotovitvi, da so osebe, na katere se izpodbijani ukrep nanaša, na koncu poklicne kariere upravičene do finančnega nadomestila v obliki starostne pokojnine brez zmanjšanja.[69] Poleg tega izpodbijana ureditev ni uvedla obveznega upokojevanja, saj prizadetim osebam ne onemogoča, da bi se ponovno zaposlile oziroma da bi drugje nadaljevale poklicno dejavnost.[70] Posebno možnost nadaljevanja opravljanja poklicne dejavnosti določa tudi Zakon o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13 in 36/13 – v nadaljevanju ZUTD), ki omogoča upokojencem, da na podlagi pogodbe o opravljanju začasnega ali občasnega dela kot posebnega pogodbenega razmerja med delodajalcem in upravičencem opravljajo začasno ali občasno delo, ki ima lahko tudi nekatere elemente delovnega razmerja, kot jih določa zakon, ki ureja delovna razmerja (27.a do 27.g člen ZUTD). Pri presoji je treba upoštevati tudi, da dejansko ne gre za začasen ukrep, temveč bodo njegovi učinki glede na ekonomske kazalnike dolgoročni. Vse navedene okoliščine zmanjšujejo težo posega v prizadeto pravico javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja.
69. Ob upoštevanju okoliščin, ki zmanjšujejo težo posega v pravico javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja (glej prejšnjo točko obrazložitve), in pomena ciljev, ki jih zasleduje izpodbijana ureditev, Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijani ukrep, kljub temu da vpliva tako na materialni kot na socialnodružbeni položaj prizadetih javnih uslužbencev, ne posega prekomerno v pravico starejših javnih uslužbencev do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave).
70. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti kot druge osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
Diskriminacija na podlagi spola
71. Predlagatelj v svoji zahtevi uveljavlja tudi neskladje izpodbijanih določb ZUJF s prepovedjo diskriminacije na podlagi spola (prvi odstavek 14. člena Ustave).
72. Izpodbijane določbe ZUJF se glede prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi sklicujejo na izpolnitev že navedenih upokojitvenih pogojev iz ZPIZ-1 in ZPIZ-2, ki so določeni različno za ženske in moške. V upoštevnih določbah ZPIZ-1 je bila upokojitvena starost sicer za oba spola določena enako (58 let), kot utemeljeno opozarja Vlada v svojem mnenju, vendar pa je bil pogoj delovne dobe glede na spol različen, in sicer 40 let pri moških in 38 let pri ženskah. Ob povsem enakih drugih dejanskih okoliščinah je torej izpodbijani ukrep prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi pred uveljavitvijo ZPIZ-2 javne uslužbenke prizadel dve (delovni) leti prej kot javne uslužbence.
73. Tudi peti odstavek 27. člena ZPIZ-2, na katerega se sklicuje 1. 1. 2013 spremenjeni prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2, v prehodnem obdobju do 1. 1. 2019 ne odpravlja razlikovanja glede na spol. Uvedena je celo dodatna razlika glede upokojitvenih pogojev, ki omogočajo prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Po novem glede na spol ni različen le pogoj delovne dobe oziroma pokojninske dobe brez dokupa dobe, temveč tudi pogoj upokojitvene starosti. Na podlagi veljavnega besedila izpodbijanega 188. člena ZUJF bo tako javnim uslužbenkam do leta 2019 pogodba o zaposlitvi lahko prenehala veljati ob izpolnitvi štiri mesece nižje starosti kot moškim.
74. Ustavno sodišče ob upoštevanju testa iz 39. točke obrazložitve te odločbe ugotavlja, da izpodbijana ureditev javne uslužbence različno obravnava glede na spol, pri čemer so moški in ženske z vidika opravljanja dela v primerljivem položaju. Prav tako je bilo že ugotovljeno, da pravno varstvo v zvezi s prenehanjem delovnega razmerja spada v polje učinkovanja tretjega odstavka 49. člena Ustave in da torej gre za razlikovanje pri uresničevanju človekove pravice.
75. Pri ugotavljanju ustavne dopustnosti izpodbijane ureditve je treba upoštevati Direktivo 2006/54/ES, ki konkretizira prepoved diskriminacije na podlagi spola,[71] in prakso SEU. Direktiva 2006/54/ES v točki (a) prvega odstavka 2. člena določa, da gre za neposredno diskriminacijo (tudi), "kadar se ena oseba zaradi spola obravnava manj ugodno, kakor se obravnava, se je obravnavala ali bi se obravnavala oseba drugega spola v primerljivi situaciji". V skladu s točko c) prvega odstavka 14. člena Direktive 2006/54/ES v javnem ali zasebnem sektorju, vključno z javnimi organi, ne sme biti nikakršne neposredne ali posredne diskriminacije zaradi spola v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, vključno z odpuščanjem[72] ter plačilom.[73] Direktiva 2006/54/ES torej zahteva enako obravnavanje ne glede na spol pri vseh vidikih zaposlitve, tudi glede prenehanja zaposlitve v povezavi z upokojitvijo. Tudi SEU je že večkrat sprejelo stališče, da gre za nedopustno diskriminacijo na podlagi spola v primeru prenehanja zaposlitve, ki je povezano z izpolnitvijo starostnega pogoja za upokojitev, kadar je ta določen različno za moške in ženske.[74]
76. Izpodbijana ureditev, na podlagi katere pogodba o zaposlitvi preneha veljati ob izpolnitvi zakonskih upokojitvenih pogojev iz ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2, pri čemer so ti določeni različno za moške in ženske, pomeni torej poseg v pravico javnih uslužbenk (kot žensk) do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave).
77. V skladu z Ustavo je poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno skladnosti s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti.
78. Glede ustavno dopustnega cilja je treba upoštevati drugi odstavek 14. člena Direktive 2006/54/ES. Po njem lahko države članice glede dostopa do zaposlitve, vključno z usposabljanjem, ki vodi k zaposlitvi, določijo, da različno obravnavanje zaradi značilnosti, povezanih s spolom, ni diskriminacija, kadar te značilnosti zaradi narave določenih poklicnih dejavnosti ali okoliščin, v katerih se te dejavnosti opravljajo, pomenijo bistveno in odločilno poklicno zahtevo, pod pogojem, da je cilj zakonit in zahteva sorazmerna. Pa tudi SEU je poudarilo, da je treba izjemo od prepovedi diskriminacije zaradi spola ob upoštevanju temeljnega pomena načela enakega obravnavanja razlagati ozko, tako da velja le glede določitve upokojitvenih pogojev za dodelitev starostne pokojnine in glede posledic, ki lahko v zvezi s tem nastopijo za druge dajatve socialne varnosti.[75]
79. Glede obstoja ustavno dopustnega cilja Ustavno sodišče ugotavlja, da niti Državni zbor niti Vlada v svojih vlogah ne navajata razlogov, ki bi upravičevali opisano razlikovanje na podlagi spola, ter da ti razlogi tudi niso razvidni iz zakonodajnega gradiva. Tak cilj, ki bi upravičeval poseg v pravico javnih uslužbenk (kot žensk) do nediskriminacijskega obravnavanja, torej ne obstaja in tudi pred uveljavitvijo ZPIZ-2 ni obstajal. Zato ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave).
80. Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da so prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2, drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen ZUJF, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja iz prvega odstavka 14. člena Ustave (1. točka izreka).
81. Iz istih razlogov je bil v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave tudi prvi odstavek 188. člena ZUJF pred uveljavitvijo ZPIZ-2, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance (2. točka izreka).
B. – V.
Presoja z vidika neenake obravnave javnih uslužbencev v primerjavi z delavci v zasebnem sektorju (drugi odstavek 14. člena Ustave)
82. Predlagatelj meni, da izpodbijane določbe postavljajo zaposlene v javnem sektorju v manj ugoden položaj v primerjavi z zaposlenimi v zasebnem sektorju, ker za slednje splošna delovnopravna ureditev ne predvideva prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve zakonsko določenih pogojev za upokojitev.
83. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno ali bistveno različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.[76]
84. Položaja zaposlenih v javnem in zasebnem sektorju se v več pogledih bistveno razlikujeta. Že v izhodišču je različna ureditev delovnopravnega položaja, ki za javne uslužbence predvideva številne posebnosti v ZJU, Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 in 46/13 – ZSPJS), ZObr in drugih zakonih. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da položaja zaposlenih v javnem sektorju in v zasebnem sektorju nista primerljiva.[77] Tudi med samimi javnimi uslužbenci obstajajo številne skupine, ki zaradi drugačnega položaja ne morejo zahtevati enake obravnave z drugimi javnimi uslužbenci.[78]
85. Glede prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi so v drugem delu ZJU, ki velja za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti, predvidene posebnosti v primerjavi s splošno delovnopravno ureditvijo, ki je bila določena v ZDR oziroma je sedaj določena v ZDR-1. Te posebnosti so določene v 153. do 162. členu ZJU. Tako je na primer v 156. členu ZJU določeno, da se glede razlogov za redno odpoved delodajalca iz poslovnih razlogov ne uporabljajo določbe ZDR, temveč določbe ZJU. Enako velja tudi za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti, saj drugi odstavek 159. člena ZJU pojem nesposobnosti opredeljuje drugače kot ZDR. Glede prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz ekonomskih in finančnih razlogov so zaposleni v javnem sektorju v drugačnem položaju v primerjavi z zaposlenimi v zasebnem sektorju zlasti zato, ker se njihove pravice iz delovnega razmerja financirajo iz javnih sredstev. Položaj javnih uslužbencev se zato v tem pogledu v bistvenem razlikuje od položaja zaposlenih v zasebnem sektorju, katerim se delovnopravne pravice premoženjske narave zagotavljajo iz zasebnih sredstev.
86. Ker pri zaposlenih v javnem oziroma zasebnem sektorju ne gre za bistveno enake položaje, jih je zakonodajalec lahko različno urejal. Zato izpodbijane določbe niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
B. – VI.
Presoja z vidika načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave)
87. Z vidika prizadetih posameznikov naj bi šlo za protiustaven poseg v njihova utemeljena pričakovanja, saj ob zaposlitvi in v času zaposlitve ob odsotnosti podobnih določb pred izpodbijano ureditvijo niso mogli pričakovati takšne spremembe svojega delovnopravnega in socialnopravnega položaja. Predlagatelj navaja, da izpodbijana ureditev ne vsebuje prehodnega obdobja, zato naj bi bila v neskladju tudi z načelom varstva zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave.
88. Zakonodajalec se mora s sprejetjem ustrezne zakonske ureditve odzivati na potrebe na vseh področjih družbenega življenja, kar velja še toliko bolj, če te potrebe zadevajo temelje delovanja države ali sposobnost učinkovitega zagotavljanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.[79] To od njega zahteva načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave).[80]
89. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da Ustava ne preprečuje, da bi predpis spreminjal prej določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008, Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73). Po ustaljeni ustavnosodni presoji to načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-66/08, št. U-I-370/06 z dne 17. 1. 2008, Uradni list RS, št. 15/08, in OdlUS XVII, 3, in št. U-I-79/12 z dne 7. 2. 2013, Uradni list RS, št. 17/13). Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je dostopno mogočim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08).
90. Kadar nova ureditev posega v trajajoča razmerja oziroma upravičena pravna pričakovanja, mora normodajalec zaradi spoštovanja načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) urediti prehodno obdobje, katerega namen je ureditev pravic in pravnih razmerij, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava ter še vedno obstajajo in trajajo ob uveljavitvi novega prava (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012, Uradni list RS, št. 22/12). Zakonodajalec sme spremeniti delovnosocialni položaj javnih uslužbencev, če upošteva navedene pogoje. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev (tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 134, ter št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005, Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66).
91. Z izpodbijano ureditvijo je zakonodajalec določil, da javnim uslužbencem pogodba o zaposlitvi preneha veljati, ko izpolnijo zakonsko določene pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. S tem je zakonodajalec določil nov razlog za prenehanje pogodbe o zaposlitvi in tako posegel v trajajoča pravna razmerja. Na ta način je posegel v pričakovane pravice javnih uslužbencev, da jim bo prenehala zaposlitev iz razlogov, ki so bili z zakonom določeni pred spremembo. Poseg v te pravice pa ni protiustaven, če za spremembo pravnega položaja obstajajo stvarni razlogi, utemeljeni v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki so pomembnejši od posega v položaj prizadetih.
92. Glede na cilje, ki jih zasleduje izpodbijani ukrep, gre po oceni Ustavnega sodišča za stvarne razloge, utemeljene v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.[81] Zato je Ustavno sodišče v nadaljevanju presojalo, ali izpodbijane določbe javnim uslužbencem zagotavljajo zadosten čas za prilagoditev na nove pogoje.
93. ZUJF res ni določil predhodnega obdobja za uveljavitev izpodbijane ureditve. Vendar pa je treba ugotoviti, da možnost prilagoditve na novo ureditev ni popolnoma izključena, saj lahko učinki izpodbijane ureditve nastopijo najprej v roku dveh mesecev po izpolnitvi zakonskih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine (drugi odstavek 188. člena in drugi odstavek 246. člena ZUJF).
94. Pri presoji je treba upoštevati tudi dejstvo, da imajo prizadeti javni uslužbenci tako po veljavni ureditvi kot tudi po ureditvi, ki je veljala do 31. 12. 2012, že zagotovljeno socialno varnost v obliki pravice do nezmanjšane starostne pokojnine. Prilagoditev na izpodbijano ureditev je zaradi tega bistveno olajšana, saj se javni uslužbenci, ki ne bi našli druge ustrezne zaposlitve ali drugačne oblike pridobivanja sredstev s svojim delom, lahko upokojijo, kar jim zagotavlja socialno varnost. Poleg tega jim ob prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi pripada tudi posebna vrsta odpravnine (drugi odstavek 188. člena in drugi odstavek 246. člena ZUJF).
95. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
B. – VII.
Presoja z vidika ustavne zahteve po avtonomnosti univerze in drugih visokih šol v povezavi s svobodo znanosti in umetnosti (58. in 59. člen Ustave)
96. Člen 58 Ustave določa, da so državne univerze in državne visoke šole avtonomne. Način njihovega financiranja določa zakon. Člen 59 Ustave zagotavlja svobodo znanstvenega in umetniškega ustvarjanja.
97. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da zakonodajalec zaradi spoštovanja avtonomije univerze ne sme urejati vprašanja, ali in v katerih primerih lahko zaradi posebnih razlogov nadaljujejo delovno razmerje visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ki so že dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/94, 14. točka obrazložitve). Takrat razveljavljena določba Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93) se je od izpodbijane ureditve v 188. in 246. členu ZUJF bistveno razlikovala, saj je določala, da lahko redni profesor, ne glede na izpolnjevanje predpisanih pogojev za upokojitev, zaseda delovno mesto le do doseženega 65. leta starosti. Univerzam in drugim visokim šolam ni omogočala, da se glede na posebne potrebe svoje dejavnosti (ob
upoštevanju posebnosti pedagoškega procesa, pedagoškega dela in kadrovske strukture na univerzi in visokih šolah) samostojno odločajo o nadaljevanju delovnega razmerja s posameznimi rednimi profesorji. Ustavno sodišče je navedlo, da posebnosti pedagoškega procesa, pedagoškega dela in kadrovske strukture na univerzi in visokih šolah spadajo med tista vprašanja, ki so vsebina avtonomije univerze, varovane z 58. členom Ustave.
98. Izpodbijana ureditev je bistveno drugačna, saj delodajalcem (tudi univerzam in drugim visokim šolam) omogoča, da se zaradi zagotovitve nemotenega delovnega procesa ne glede na izpolnjevanje pogojev za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z javnim uslužbencem (tudi z visokošolskim učiteljem, znanstvenim delavcem in visokošolskim sodelavcem) dogovorijo za nadaljevanje delovnega razmerja (tretji odstavek 188. člena in tretji odstavek 246. člena ZUJF). Zakonodajalec je prav z določitvijo te možnosti omogočil univerzam in drugim visokim šolam, da za zagotovitev nemotenega delovnega procesa in zaradi zagotavljanja svobode znanstvenoraziskovalne dejavnosti samostojno odločajo o nadaljevanju delovnega razmerja s posameznim visokošolskim učiteljem, znanstvenim delavcem ali visokošolskim sodelavcem. S tem je zagotovljeno, da univerze in visoke šole same upoštevajo posebnosti svojega pedagoškega procesa, pedagoškega dela in kadrovske strukture. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne posega v zahtevo po avtonomnosti univerze in drugih visokih šol (58. člen Ustave) in v svobodo znanosti in umetnosti (59. člen Ustave). Zato zakonodajalcu tudi ni bilo treba določiti prehodnega obdobja za prilagoditev univerz in drugih visokih šol na spremenjeno ureditev.
99. Glede na navedeno izpodbijane določbe niso v neskladju z 58. in 59. členom Ustave.
B. – VIII.
100. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo, lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon protiustaven, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS).
101. V obravnavani zadevi je Ustavno sodišče ugotovilo le delno protiustavnost izpodbijanih določb. V delu, v katerem se nanašajo na javne uslužbence (moške), izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo, zato v tem delu ni razlogov za njeno razveljavitev (5. točka izreka). Razveljavitev izpodbijane ureditve le v delu, ki se nanaša na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, pa bi povzročila ustavno nedopustno diskriminacijo javnih uslužbencev, saj bi le za njih še veljal izpodbijani ukrep prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Zato izpodbijane ureditve ni mogoče razveljaviti in je Ustavno sodišče glede ugotovljenega neskladja z Ustavo izdalo ugotovitveno odločbo (1. in 2. točka izreka) ter zakonodajalcu določilo šestmesečni rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti (3. točka izreka).
102. Ker bi navedena odločitev Ustavnega sodišča sama po sebi pomenila nadaljevanje protiustavnega stanja in s tem nadaljnjo protiustavno diskriminacijo javnih uslužbenk, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe. Določilo je, da lahko do odprave protiustavnosti, ugotovljene s to odločbo, javnim uslužbenkam
kot ženskim zavarovankam, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, pogodba o zaposlitvi preneha veljati šele, ko izpolnijo enake pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot na podlagi izpodbijanih določb veljajo za moške zavarovance (4. točka izreka).
C.
103. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 47. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno. Tretjo in četrto točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Jadek Pensa. Peto točko izreka je Ustavno sodišče sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovale sodnice Jadek Pensa, Korpič – Horvat in Sovdat. Odklonilno ločeno mnenje so dale sodnice Jadek Pensa, Korpič – Horvat in Sovdat.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
Opombe:
[1] Prvi odstavek 36. člena ZPIZ-1 je določal: "Zavarovanec pridobi pravico do starostne pokojnine pri starosti 58 let, če je dopolnil 40 let pokojninske dobe (moški) oziroma 38 let pokojninske dobe (ženska)."
[2] Prvi odstavek 54. člena ZPIZ-1 je določal: "Zavarovancu, ki je dopolnil 58 let starosti in 40 let delovne dobe (moški) oziroma 38 let delovne dobe (ženska), se pokojnina odmeri v višini, odvisni le od dopolnjene pokojninske dobe, brez zmanjšanja zaradi upokojitve pred dopolnitvijo polne starosti."
[3] Za osebe, ki so na dan uveljavitve ZPIZ-1 delale na delovnih mestih, kjer se zavarovalna doba šteje s povečanjem, in imajo najmanj 25 let (moški) oziroma 23 let (ženske) pokojninske dobe, se še uporablja zavarovalna doba s povečanjem po starem ZPIZ.
[4] Starostna meja, predpisana za pridobitev starostne pokojnine, in polna starost se jim znižata za toliko mesecev, za kolikor je bila povečana zavarovalna doba, upoštevajoč pri tem tudi najnižjo mogočo starost in najnižjo mogočo polno starost za pridobitev starostne pokojnine na tej podlagi.
[5] Postopna prilagoditev teh pogojev na novo omejitev iz 154. člena ZPIZ-1 je urejena s postopnim vsakoletnim zviševanjem najnižje mogoče upokojitvene starosti različno za ženske in moške. Od tega so izvzeti zavarovanci, ki uveljavijo pokojnino na podlagi t. i. "azbestnega" zakona ali zakona, ki ureja pravice žrtev vojnega nasilja. Zavarovancem, ki so delali na delovnih mestih, na katerih se je zavarovalna doba štela s povečanjem, pa se določene starostne meje znižajo še dodatno za toliko mesecev, kolikor je znašalo povečanje zavarovalne dobe, vendar največ do omejitev iz 402. člena ZPIZ-1, če je to za zavarovanca ugodneje.
[6] Člen 398 ZPIZ-2 omogoča upoštevanje nekaterih znižanj starostne meje po prejšnjih predpisih (štetje zavarovalne dobe s povečanjem, prišteta doba).
[7] Četrti odstavek 27. člena ZPIZ-2 določa: "Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena, pridobi pravico do starostne pokojnine tudi zavarovanec (moški in ženska), ki je dopolnil 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa dobe."
[8] Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64).
[9] Možnost vložitve pravnega sredstva določajo na primer Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU), Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10 in 20/11 – ZUJIK), Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 20/11 – ZOFVI), Zakonu o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZObr).
[10] Pravna ureditev EU temelji na Pogodbi o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PEU) in Pogodbi o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PDEU). Države članice na EU prenašajo pristojnosti za uresničevanje skupnih ciljev (prvi odstavek 1. člena PEU). EU svoje cilje uresničuje z ustreznimi sredstvi na podlagi pristojnosti, ki so ji dodeljene s PEU in PDEU (šesti odstavek 3. člena PEU). Pristojnosti, ki EU niso dodeljene s Pogodbama, ohranijo države članice (prvi odstavek 4. člena PEU) ob upoštevanju načela prenosa pristojnosti, načela subsidiarnosti in načela sorazmernosti (5. člen PEU). Področja, razmejitev in način izvajanja pristojnosti EU so določeni v PDEU (prvi odstavek 1. člena PDEU).
[11] Sodba SEU v zadevi
Reinhard Prigge in drugi proti Deutsche Lufthansa AG
, C-447/09, z dne 13. 9. 2011, 38. točka.
[12] Sodbi SEU v zadevi
Werner Mangold proti Rüdigerju Helmu
, C-144/04, z dne 22. 11. 2005, 75. točka, in v zadevi
Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG
, C–555/07, z dne 19. 1. 2010, 21. in 50. točka.
[13] Implementaciji navedenih direktiv v slovenski pravni red so izrecno namenjeni Zakon o uresničevanju načel enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUNEO), ZDR, ZDR-1 in ZPIZ-1.
[14] Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-44/05 z dne 11. 9. 2007 in št. U-I-116/07 z dne 25. 5. 2007 ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/04 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 10).
[15] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16) in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13).
[16] Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
[17] Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, Znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[18] F. Testen v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 91.
[19] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013.
[20] Primerjaj s S. Nerad, Recepcija prava Evropske unije v nacionalno ustavno pravo: Ustavno sodišče med pravom Evropske unije in Ustavo, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 383.
[21] Iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo države članice, torej tudi nacionalna sodišča, na svojem ozemlju zagotoviti uporabo in spoštovanje prava EU (glej sodbo v zadevi
Unibet (London) Ltd in Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern
, C-432/05, z dne 13. 3. 2007, 38. točka.
[22] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 65).
[23] Na podlagi ZPIZ so delavci pridobili pravico do starostne pokojnine ob izpolnjenem pogoju polne pokojninske dobe in izpolnjenem starostnem pogoju 58 let (moški) in 53 let (ženska).
[24] Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-212/10 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 31/13) in št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 29).
[25] Tako Ustavno sodišče že v odločbah št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 59), št. U-I-425/06 in št. U-I-212/10. Tako presoja zatrjevane kršitve prepovedi diskriminacije po 14. členu EKČP tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) – prim. sodbo v zadevi
E. B. proti Franciji
z dne 22. 1. 2008 (veliki senat), 48. točka.
[26] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/98, 14. točka.
[27] Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-329/04, 14. točka, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996 (Uradni list RS, št. 27/96, in OdlUS V, 82, 65. točka).
[28] Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-271/95, 65. točka in št. U-I-294/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 62/05, in OdlUS XIV, 52, 24. točka).
[29] Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-286/12, z dne 6. 11. 2012, 50. točka.
[30] Člen 2 Direktive 2000/78/ES določa:
"1. V tej direktivi 'načelo enakega obravnavanja' pomeni, da ne obstaja nikakršna neposredna ali posredna diskriminacija zaradi katerega od razlogov iz člena 1.
2. V smislu odstavka 1:
(a) se šteje, da gre za neposredno diskriminacijo, kadar je, je bila ali bi bila oseba obravnavana manj ugodno kakor neka druga v primerljivi situaciji zaradi katerega od razlogov iz člena 1;
(b) se šteje, da gre za posredno diskriminacijo, kadar je zaradi kakšne navidez nevtralne določbe, merila ali prakse neka oseba določene vere ali prepričanja, ki ima določen hendikep ali je določene starosti ali spolne usmerjenosti, v primerjavi z drugimi v slabšem položaju, razen če:
(i) tako določbo, merilo ali prakso objektivno upravičuje legitimni cilj in je način uresničevanja tega cilja primeren in nujen; ali
(ii) mora delodajalec oziroma oseba ali organizacija, ki jo ta direktiva zavezuje, glede oseb z določenim hendikepom na podlagi nacionalne zakonodaje sprejeti ustrezne ukrepe v skladu z načeli iz člena 5, da odpravi podlago za prikrajšanost, ki jo povzroča taka določba, merilo ali praksa.
3. Nadlegovanje se šteje za obliko diskriminacije v smislu odstavka 1, kadar se manifestira nezaželeno ravnanje, povezano s katerim od motivov iz člena 1, katerega cilj ali posledica je kratenje dostojanstva osebe in ustvarjanje zastrašujočega, sovražnega, poniževalnega, sramotilnega ali žaljivega okolja. V tem kontekstu je koncept nadlegovanja mogoče opredeliti v skladu z nacionalno zakonodajo in prakso držav članic.
4. Navodilo, naj se neka oseba diskriminira zaradi katerega od razlogov iz člena 1, se šteje za diskriminacijo v smislu odstavka 1."
[31] Člen 6 Direktive 2000/78/ES ima naslov Upravičenost različnega obravnavanja zaradi starosti.
[32] Glej sodbe SEU v zadevi
Gisela Rosenbladt proti Oellerking Gebäudereinigungsges. mbH
, C-45/09, z dne 12. 10. 2010, v združenih zadevah
Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet - Sofia, filial Plovdiv
, C-250/09 in C-268/09, z dne 18. 11. 2010, v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
, C-159/10 in C-160/10, z dne 21. 7. 2011 in v zadevi
Félix Palacios de la Villa proti Cortefiel Servicios SA
, C-411/05, z dne 16. 10. 2007.
[33] Glej npr. sodbi SEU v zadevi
Félix Palacios de la Villa
, 69. točka, in v zadevi
Gisela Rosenbladt,
44.
točka.
[34] Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-49/98 prepoved diskriminacije v zvezi s prenehanjem delovnega razmerja glede na starost presojalo v okviru prvega odstavka 14. člena Ustave.
[35] Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka, in št. U-I-212/10, 19. točka.
[36] Glej Predlog zakona za uravnoteženje javnih financ – ZUJF, Poročevalec DZ z dne 17. 4. 2012, EPA 263-VI (v nadaljevanju Predlog ZUJF), obrazložitev k 205. členu, str. 187.
[37] Tako SEU v sodbah v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
, 39. točka, v zadevi
Félix Palacios de la Villa
, 56. in 57. točka, v zadevi
Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe
, C-341/08, z dne 12. 1. 2010, 40. točka, in v zadevi
Gisela Rosenbladt
, 58. točka.
[38] Sodba SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
, 44. točka.
[39] Prav tam, 73. in 74. točka.
[40] Prav tam, 46. točka
.
[41] Tako SEU v sodbah v zadevi
Werner Mangold,
63. točka, in v zadevi
Félix Palacios de la Villa
, 68. točka.
[42] Glej sodbo SEU v zadevi
Vasil Ivanov
Georgiev,
45.
točka
.
[43] Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler,
60. in 89. točka.
[44] Na dan 31. 12. 2008 54,4 odstotka in na dan 31. 12. 2011 postopen padec na 47,1 odstotka. Po podatkih iz CKEDU pa je ta delež na dan 1. 6. 2013 znašal le še 43,3 odstotka vseh zaposlenih v državni upravi.
[45] Na dan 31. 12. 2008 45,7 odstotka in na dan 31. 12. 2011 postopna rast na 52,9 odstotka. Do 1. 6. 2013 je po podatkih iz CKEDU delež javnih uslužbencev v državni upravi, starejših od 40 let, narasel na 56,6 odstotka.
[46] Podobno tudi SEU na primer v sodbi v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler,
50.
točka.
[47] Sodba SEU v zadevi
The Incorporated Trustees of the National Council on Ageing (Age Concern England) proti Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform
, C-388/07, z dne 5. 3. 2009, 51. točka.
[48] Prav tam, 67. točka, in sodba v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
, 78. točka.
[49] Sodba SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler,
80.
točka.
[50] Prav tam, 81. točka.
[51] Prav tam, 82. in 83. točka.
[52] Sodbe SEU v zadevi
Hartlauer Handelsgesellschaft mbH proti Wiener Landesregierung in Oberösterreichische Landesregierung
, C-169/07, z dne 10. 3. 2009, 55. točka, v zadevi
Domnica Petersen
, 53. točka, in v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
, 85. točka.
[53] Iz pojasnil MNZ izhaja, da v predlogu sprememb proračuna Republike Slovenije za leto 2014 kar slaba tretjina integralnih sredstev pomenijo odhodki za stroške dela (stroški dela za neposredne proračunske uporabnike in transferje posrednim proračunskim uporabnikom). Po podatkih Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (AJPES) je bilo junija 2013 v celotnem javnem sektorju zaposlenih 158.778 javnih uslužbencev.
[54] V skladu s tretjim odstavkom 163. člena ZUJF ne glede na zamik učinkov napredovanja na leto 2014 (162. člen ter prvi in drugi odstavek 163. člena ZUJF) javni uslužbenci in funkcionarji v letih 2012 in 2013 pridobijo naziv ali višji naziv in pravico do plače v skladu s pridobljenim nazivom ali višjim nazivom, če je pridobitev naziva ali višjega naziva pogoj za opravljanje dela na delovnem mestu, na katero se javni uslužbenec premešča oziroma za katero sklepa pogodbo o zaposlitvi.
[55] Člen 182 ZUJF določa, da členi 183. do 188. tega zakona veljajo do vključno leta, ki sledi letu, v katerem gospodarska rast preseže 2,5 odstotka bruto domačega proizvoda.
[56] Dostopno na:
2013/UMAR_POLETNA_NAPOVED_GOSPODARSKIH_GIBANJ_2013.pdf> (18. 9. 2013).
[57] Dostopno na:
(18. 9. 2013).
[58] Podrobneje v Umarjevi Poletni napovedi gospodarskih gibanj za leto 2013 in Jesenski napovedi za obdobje 2012–2014, ki jo je objavila Evropska komisija, in ekonomski napovedi OECD za Slovenijo (Economic outlook, analysis and forecasts, Slovenia - Economic forecast summary, november 2012, dostopno na:
,18. 9. 2013).
[59] Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler,
50.
točka.
[60] Iz pojasnil MNZ izhaja, da v predlogu sprememb proračuna Republike Slovenije za leto 2014 kar slaba tretjina integralnih sredstev pomenijo odhodki za stroške dela (stroški dela za neposredne proračunske uporabnike in transferje posrednim proračunskim uporabnikom).
[61] Glej tudi Predlog ZUJF, str. 35.
[62] Obseg sredstev za izplačilo bruto/bruto plač v javnem sektorju je leta 2009 znašal 4.245.170.688,65 EUR in leta 2010 4.372.035.386,72 EUR. Leta 2010 je glede na leto 2009 znašala nominalna rast obsega izplačanih bruto/bruto plač v javnem sektorju 2,99 odstotka. Obseg sredstev za izplačilo bruto/bruto plač v javnem sektorju je leta 2011 znašal 4.412.670.160,00 EUR. Leta 2011 je glede na leto 2010 znašala nominalna rast obsega izplačanih bruto/bruto plač v javnem sektorju 0,93 odstotka (glej Predlog ZUJF, str. 35).
[63] UL L 125, 21. 5. 2010, str. 46.
[64] Dostopno na:
(12. 6. 2013).
[65] Dolg se je z nizkih 22 odstotkov BDP v letu 2008 povečal na 54 odstotkov BDP v letu 2012. V skladu z dopolnjeno napovedjo Evropske komisije iz pomladi 2013 naj bi se v istem letu povečal na 61 odstotkov BDP in s tem prekoračil referenčno vrednost iz PDEU. Ob nespremenjeni politiki naj bi se dolg v letu 2015 še povečal, in sicer na 69 odstotkov BDP (19. točka).
[66] Glej drugo alinejo prvega odstavka 89. člena ZDR-1. Na podlagi prvega odstavka 159. člena ZJU se za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti glede opredelitve nesposobnosti ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja, temveč določbe ZJU.
[67] Glej tretjo alinejo prvega odstavka 89. člena ZDR-1.
[68] Glej 110. člen ZDR-1.
[69] Podobno tudi SEU v sodbah v zadevi
Félix Palacios de la Villa
, 73. točka, v združenih zadevah
Vasil Ivanov Georgiev
, 54. točka, in v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
, 66. točka.
[70] Podobno okoliščino je upoštevalo tudi SEU v sodbah v zadevi
Gisela Rosenbladt
, 75. točka, in v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
, 66. točka.
[71] Prej Direktiva 2002/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. septembra 2002 o spremembi Direktive Sveta 76/207/EGS o izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zvezi z dostopom do zaposlitve, poklicnega usposabljanja in napredovanja ter delovnih pogojev (UL L 269, 5. 10. 2002, str. 15).
[72] SEU je v zvezi z vprašanjem prenehanja delovnega razmerja ob izpolnitvi upokojitvenih pogojev zavzelo stališče, da starostna omejitev za obvezno odpuščanje delavcev v skladu s splošno politiko delodajalca glede upokojevanja spada pod pojem "odpuščanje", tudi če odpuščanje vključuje dodelitev starostne pokojnine (glej sodbo v zadevi
M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching)
, 152/84, z dne 26. 2. 1986, 32. in 34. točka).
[73] Na podlagi drugega odstavka 14. člena Direktive 2006/54/ES lahko države članice glede dostopa do zaposlitve, vključno z usposabljanjem, ki vodi k zaposlitvi, določijo, da različno obravnavanje zaradi značilnosti, povezanih s spolom, ni diskriminacija, kadar takšna značilnost zaradi narave določenih poklicnih dejavnosti ali okoliščin, v katerih se te dejavnosti opravljajo, predstavlja bistveno in odločilno poklicno zahtevo, pod pogojem, da je cilj zakonit in zahteva sorazmerna.
[74] Glej sodbi SEU v zadevi
Pensionsversicherungsanstalt proti Christine Kleist
, C-356/09, z dne 18. 11. 2010, 46. točka, in v zadevi
M. H. Marshall
, 38. točka.
[75] Glej sodbe SEU v zadevi
Pensionsversicherungsanstalt,
39.
točka, v zadevi
M. H. Marshall
, 36. točka in v zadevi
Niederösterreichische Landes-Landwirtschaftskammer proti Anneliese Kuso
, C-614/11, z dne 12. 9. 2013, 52. in 53. točka.
[76] Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-18/11 z dne 19. 1. 2012 (Uradni list RS, št. 9/12) in št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12).
[77] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-244/08 z dne 21. 1. 2010 (Uradni list RS, št. 8/10), 12. točka.
[78] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-329/04, 13. točka.
[79] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39).
[80] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13).
[81] Glej prav tam.
U-I-146/12-36
10. 12. 2013
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat
1. Glasovala sem za prve štiri točke izreka in proti 5. točki izreka odločbe. Moj glas za prve štiri točke izreka ne pomeni, da pristajam na diskriminacijo na podlagi starosti, ki z večinsko odločitvijo ostaja v pravnem redu. Nasprotovanje diskriminaciji na podlagi starosti sem izrazila s svojim glasom proti 5. točki. Če bi lahko soglašala s tem, da nedopustna diskriminacija na podlagi starosti ni podana, bi namreč še vedno šlo za nedopustno diskriminacijo na podlagi spola prav v obsegu, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka odločbe.
2. Ker soglašam z ugotovljeno nedopustno diskriminacijo na podlagi spola, soglašam tudi s tem, da je Ustavno sodišče v 4. točki izreka odločbe z načinom izvršitve odločbe po drugem odstavku 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) vzpostavilo podlago, ki je po pravnih učinkih enakovredna zakonski podlagi in vzpostavlja (vsaj) enakost po spolu.
3. Argumentom, s katerimi večina utemeljuje svojo odločitev v 5. točki izreka, pa žal ne morem pritrditi, čeprav se strinjam z nekaterimi izhodišči, na podlagi katerih je bila opravljena presoja. Z odločilnimi argumenti, ki upravičujejo različno obravnavanje na podlagi starosti v tej zadevi, se ne morem strinjati iz več razlogov, ki izstopajo predvsem v dveh smereh. Prva se nanaša na utemeljitev ustavno dopustnih ciljev, druga na presojo nujnosti in primernosti ukrepa, da se cilji dosežejo.
I.
4. Prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin je danes res univerzalno pravno načelo, ki ga vzpostavljajo tudi mednarodnopravni instrumenti in med njimi na prvem mestu že Splošna deklaracija človekovih pravic iz leta 1948,[1] ki šteje za sestavni del mednarodnega običajnega prava.[2] Tako Splošna deklaracija človekovih pravic[3] in Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah[4] kot tudi Ustava (prvi odstavek 14. člena) vzpostavljajo prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin v človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Starost je nedvomno taka osebna okoliščina, ne glede na to, da v navedenih aktih ni posebej omenjena. Tudi temeljno besedilo Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št 7/94 – v nadaljevanju EKČP) vsebuje določbo, ki v 14. členu prepoveduje diskriminacijo pri uživanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja ta konvencija. Vendar velja opozoriti, da je Republika Slovenija podpisnica Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10), ki v prvem odstavku 1. člena uveljavlja prepoved diskriminacije širše in ne le pri uživanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin.[5] Navedena določba prepoveduje diskriminacijo pri vseh pravicah, ki so predvidene z zakonom (
any right set forth by law
). To je tudi pristop, ki ga imamo v pravu Evropske unije. Ne le Pogodba o delovanju Evropske unije (UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PDEU) v 10. in 19. členu, tudi Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 326, 26. 10. 2012) v 21. členu splošno prepoveduje diskriminacijo (torej ne le pri temeljnih pravicah), pri čemer gre za načelo[6] in ne za temeljno pravico. Pri tem je prav načelo prepovedi diskriminacije na podlagi starosti v pravu Evropske unije konkretizirano z Direktivo Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES).[7]
5. Zakaj opozarjam na navedeno? Ker se odločba sklicuje na vse te pravne vire in poudarjeno argumentira na temelju prava Evropske unije, ne da bi bilo z izpostavljenega vidika izrecno razvidno, zakaj presoja prepoved diskriminacije v človekovi pravici, 39. točka obrazložitve odločbe pa bi bila razumljena napak, če bi kdo iz nje sklepal, da za diskriminacijo na podlagi starosti pri pravicah, ki niso človekove pravice, ni ovir. V resnici je po mojem mnenju prav obratno. Velja splošna prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin, kar logično
a fortiori
velja za človekove pravice in temeljne svoboščine, ko je ta prepoved v Ustavi in nekaterih mednarodnopravnih instrumentih tudi izrecno zapovedana.
6. V tem primeru gre (tudi) za človekovo pravico. Strinjam se namreč s tem, da gre za vprašanje dopustnosti diskriminacije na podlagi starosti pri človekovi pravici iz tretjega odstavka 49. člena Ustave. Če Ustava v navedeni določbi zagotavlja enakost v dostopu do vsakega delovnega mesta, potem zagotavlja tudi enakost v njegovem odrekanju. Že bistvo same te človekove pravice je v enakosti; ne gre za to, da ima oseba pravico do delovnega mesta, ampak gre za to, da se pod enakimi pogoji kot vsi drugi lahko poteguje za zasedbo delovnega mesta oziroma da se mu mora odreči pod enakimi pogoji kot drugi. Če je že (celo splošna) neenakost prepovedana po samem bistvu te človekove pravice, potem mora biti še toliko bolj prepovedana na podlagi osebne okoliščine, kot je starost. Ker gre za prepoved diskriminacije v sami človekovi pravici, bi bilo glede na povedano primerneje, če bi Ustavno sodišče v prihodnje tudi izrecno poudarilo kot zgornjo premiso svoje presoje prepoved diskriminacije v povezavi s prav tisto človekovo pravico, za katero gre – v tem primeru torej presoja in ugotovitev (ne)skladnosti po prvem odstavku 14. člena Ustave v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave. To presojo je namreč Ustavno sodišče opravilo, kar je razvidno iz obrazložitve odločbe,[8] ob tem pa sklepno izrecno ugotavlja le (ne)skladnost s prvim odstavkom 14. člena Ustave. Glede na 1. člen 12. Protokola k EKČP in glede na načelo prava Evropske unije, ki prepoved diskriminacije širita čez meje prvega odstavka 14. člena Ustave, bi se mi zdel ta poudarek na mestu. Strinjam pa se s tem, da lahko pri obeh presojah prihaja tudi do prepletanja argumentov in do uporabe prava Evropske unije, ko gre za presojo dopustnosti diskriminacije na podlagi starosti.
7. Strinjam se s pristopom v odločbi, po katerem je treba v tej zadevi pri presoji skladnosti zakona z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave upoštevati tudi pravo Evropske unije. Dejstvo je, da je slovenski ustavodajalec v tretjem odstavku 3.a člena Ustave izrecno vzpostavil ustavnopravno obveznost, na podlagi katere se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru Evropske unije, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije.[9] Soglašam zato, da je upoštevanje prava Evropske unije ustavna obveznost[10] in ne le obveznost, ki izhaja iz mednarodne pogodbe, s katero smo prenesli izvrševanje dela svojih suverenih pravic na Evropsko unijo tako, da jih poslej izvršujemo skupaj z vsemi drugimi državami članicami na način, kot je določen s pravom Evropske unije. Ta ustavna obveznost zavezuje vse državne organe in tako tudi Ustavno sodišče, da pri razlagi ustavnih določb upoštevajo tudi to razsežnost.[11] Zato soglašam tudi s tem, da je treba pri tej presoji upoštevati splošno načelo prava Evropske unije o prepovedi diskriminacije na podlagi starosti in Direktivo 2000/78/ES, ki ga konkretizira, kot tudi sodbe SEU, s katerimi je to sodišče razlagalo določbe navedene direktive. Ne soglašam pa s tem, kako je večina to storila v tem primeru.
II.
8. Po prvem odstavku 6. člena Direktive 2000/78/ES različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če zanj v kontekstu nacionalnega prava obstaja objektivno in razumno utemeljen legitimni cilj, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni; to različno obravnavanje lahko zajema tudi določitev pogojev tako glede dostopnosti zaposlitve kot glede odpustitve za starejše osebe. Določba torej daje kar nekaj manevrskega prostora razlagi, katere cilje je mogoče šteti kot legitimne cilje za dopustitev razlikovanja na podlagi starosti.
9. Odločba priznava, da je temeljni cilj Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF) zagotovitev vzdržnih javnih financ. Ob ugotovitvi, da iz sodne prakse SEU izhaja, da proračunski cilji ne morejo biti sami po sebi legitimen cilj za različno obravnavanje starejših oseb, pa k temu prida še dodatna cilja (kar samo po sebi ni nedopustno), in sicer vzpostavitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev in preprečitev morebitnih sporov o tem, ali je javni uslužbenec sposoben opravljati delo po določeni starosti (51. točka obrazložitve odločbe). V nadaljevanju pa utemeljuje ne le, zakaj je ukrep nujen in primeren z vidika dodatnih ciljev, ampak tudi z vidika cilja vzdržnosti javnih financ (58., 60., 64. in 66. točka obrazložitve odločbe). To pomeni, da večina poudarke SEU v številnih sodbah o tem, kako proračunski oziri ne morejo biti sami po sebi upravičeni razlog za diskriminacijo na podlagi starosti, razume na naslednji način: zgolj zaradi proračunskih razlogov diskriminacije ni mogoče dopustiti, če se jim pridružijo še drugi, sicer legitimni cilji, pa lahko postanejo tudi proračunski razlogi (sami po sebi) legitimen cilj za razlikovanje na podlagi starosti.
10. Po mojem mnenju tako ni mogoče razumeti sodb SEU. Če vzamemo na primer sodbo v zadevi
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
, C-159/10, C-160/10, z dne 21. 7. 2011, SEU v 74. točki pravi, da so proračunski oziri sicer lahko podlaga za izbiro socialne politike in lahko vplivajo na naravo in obseg ukrepov, ki jih želi država članica sprejeti, vendar pa "sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja v smislu člena 6(1) Direktive 2000/78".[12] Sama to razumem tako, da proračunski razlogi sploh ne morejo biti legitimen cilj v smislu prvega odstavka 6. člena navedene direktive. To tudi ne morejo postati, če se jim pridružijo drugi cilji, ki so sami po sebi lahko legitimni. Če se jim pridružijo drugi cilji, potem gre lahko kvečjemu za upravičeno razlikovanje, ki temelji na teh drugih ciljih, ki so tudi sami po sebi legitimni. Ali drugače, cilji, ki so sami po sebi legitimni, so zadostni cilji, da upravičijo razlikovanje na podlagi starosti, če je mogoče utemeljiti, da gre za nujen in primeren ukrep, da se z njim ti cilji resnično tudi dosežejo. Legitimnost drugih ciljev pa ne legitimira tudi proračunskih ciljev. To po mojem mnenju izhaja tudi iz argumentacije SEU v sodbah, v katerih je obravnavalo diskriminacijo na podlagi starosti. Če ostanem le pri izpostavljeni sodbi
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen,
je tako SEU ugotovilo, da navedena direktiva ne nasprotuje zakonski ureditvi, ki je določila obvezno upokojitev državnih tožilcev ob določeni starosti, "če je cilj tega zakona vzpostaviti ugodno starostno strukturo, da bi bilo lahko olajšano zaposlovanje mladih in bi se spodbujalo napredovanje, da bi bilo upravljanje osebja optimalno in da bi se tako preprečili morebitni spori o sposobnostih zaposlenega osebja za opravljanje dela po določeni starosti, in če ta zakon omogoča uresničevanje tega cilja na primerne in nujne načine."[13] Če bi bilo tako, kot izhaja iz naše odločbe, potem bi tudi SEU svoje odločitve dodatno argumentiralo s proračunskimi razlogi, pa ni tako.
11. Zato se mi najprej zastavlja resen pomislek, da bi lahko soobstoj proračunskih razlogov upoštevali kot legitimen cilj poleg drugih legitimnih ciljev in to na podlagi sodb SEU, na katere se sklicujemo, da bi imeli torej v tem pogledu opravka z
acte eclairé
. Če bi že hoteli priti do takega stališča, bi po mojem mnenju morali poprej postaviti predhodno vprašanje SEU glede dopustnosti take razlage prvega odstavka 6. člena navedene direktive. Poseben argument pri tem bi lahko pomenilo dejstvo, da je Republika Slovenija v postopku čezmernega javnofinančnega primanjkljaja po 126. členu PDEU. Vendar tudi ta razlog v sodbah SEU doslej še ni bil spoznan kot legitimen cilj, ki bi presegal razloge, ki jih SEU uvršča v proračunske ozire. Še en razlog več za postavitev vprašanja za predhodno odločanje po prvem odstavku 267. člena PDEU. Torej tudi glede tega nimamo opravka z
acte eclairé
. Glede na vztrajno ponavljanje SEU, da proračunski razlogi sami po sebi ne morejo biti legitimni cilj za razlikovanje na podlagi starosti iz prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES, pa smo po mojem mnenju tudi daleč od tega, da bi imeli v zvezi s tem opravka z
acte clair
.
12. V danem primeru tako po mojem mnenju argumenti, ki utemeljujejo nujnost in primernost razlikovanja na podlagi starosti v smislu cilja javnofinančne vzdržnosti ne bi smeli najti prostora v odločbi, najmanj ne brez predhodne vzpostavitve dialoga s SEU. Ko jih izločim, mi ostane še vprašanje, ali cilja, navedena v 51. točki obrazložitve odločbe, ki ju po mojem mnenju SEU obravnava kot en cilj,[14] lahko upravičita razlikovanje. Pri tem se najprej zastavi vprašanje, ali sta dodatna cilja, ki jih navaja odločba v 51. točki, sploh resnična cilja izpodbijane zakonske ureditve. Tudi v to je mogoče podvomiti, na kar opozarja tudi predlagatelj v izjavi na odgovor Državnega zbora. Vendar temu niti ni treba priti do dna, ker v smislu navedenih ciljev izpodbijani ukrep po mojem mnenju ni videti niti nujen, niti primeren, tudi če bi ju šteli za resnična cilja, zaradi katerih naj bi bilo dovoljeno razlikovanje na podlagi starosti.
III.
13. SEU, ki je zadolženo, da s svojimi odločitvami zagotavlja enako uporabo Direktive 2000/78/ES na vsem območju Evropske unije, sicer večkrat nacionalnim sodiščem prepušča dokončno odločitev o nujnosti in primernosti ukrepa.[15] Vendar pa hkrati vedno znova poudarja, da mora nacionalno sodišče preveriti, ali starostna omejitev zagotavlja, da se cilji, ki jim ukrep sledi, dosežejo dosledno in sistematično oziroma ali izjeme od starostne omejitve vplivajo na doslednost zadevne zakonodaje, s tem da vodijo do rezultata, ki je v nasprotju s ciljem.[16]
14. Nujnost ukrepa v tem primeru je po mojem mnenju izpodbil zakonodajalec kar sam, ker je v tretjem odstavku 188. člena oziroma v tretjem odstavku 246. člena ZUJF dopustil možnost, da se delodajalec in javni uslužbenec dogovorita za nadaljevanje dela, pri čemer opredelita nadaljnji čas trajanja delovnega razmerja, ki ni omejen, torej je lahko tudi 5 ali 10 let, torej čas, v katerem bi se javni uslužbenec tako in tako odločil za prenehanje delovnega razmerja zaradi upokojitve. To obdobje bo tako preseglo začasnost izpodbijanega ukrepa in v tem primeru v resnici sploh ne bo prišlo do učinkovanja razlikovanja. Izjeme torej, ki vodijo prav v nasprotno stran od cilja. Če obstajajo take izjeme, po mojem mnenju ni mogoče govoriti o tem, da je ukrep nujen.
15. Prav tako ni mogoče govoriti o tem, da je zakonodajalec zagotovil dosledno izvajanje ukrepa za doseganje cilja medgeneracijsko uravnotežene kadrovske strukture. Za ene bo ta ukrep veljal, za druge zaradi diskrecije delodajalca (ali nadaljevanje dela narekuje zagotovitev nemotenega delovnega procesa) ne, za tretje zaradi začasnosti ukrepa (182. člen ZUJF[17]) sploh nikoli ne. To ustvarja dodatno razlikovanje na podlagi starosti med javnimi uslužbenci. Poleg tega gre za ukrep, ki je očitno namenjen temu, da se zmanjšuje obseg javnega sektorja (kar tudi kaže, da ukrep v temelju sledi javnofinančnim razlogom in na kar prav tako opozarja predlagatelj). To pomeni, da bo praviloma v primerih prenehanj delovnih razmerij zaradi omejenih proračunskih (javnih) sredstev najprej treba proučiti organizacijske možnosti za zmanjšanje števila zaposlenih zaradi zahtevanega zmanjševanja mase sredstev za plače in šele za tem lahko pride na vrsto nadomestno zaposlovanje. Vlada ni predložila podatkov o kadrovskem stanju in premikih v času veljavnosti tega zakona za cel javni sektor, ampak le za organe državne uprave. Tudi to bi bil lahko problem, saj tudi zato ni mogoče z gotovostjo oceniti, ali je tak ukrep res primeren, da bo cilj tudi dosledno mogoče doseči. Med predloženimi podatki Vlade je tudi preglednica, ki kaže starostno strukturo zaposlenih v organih državne uprave na dan 31. 12. 2012, torej dobrega pol leta po uveljavitvi ZUJF, in na dan 1. 6. 2013, torej dobro leto po uveljavitvi ZUJF. Če gre za ukrep, ki je po svoji naravi začasen, pa čeprav ta začasnost zaradi ekonomskih razlogov lahko traja nekaj let, bi se v tem obdobju že morali kazati prvi rezultati tega ukrepa v smislu izpostavljenega cilja, vsaj v smeri zaustavitve nadaljnjega trenda slabšanja medgeneracijske starostne strukture (ker je res treba upoštevati, da se medgeneracijska uravnoteženost dejansko lahko dosega dolgoročneje). Predloženi podatki pa ne kažejo na zaustavitev trenda glede izboljšanja starostne strukture zaposlenih, prej obratno. Število najstarejših zaposlenih javnih uslužbencev (60 let in več) se je samo v letošnji prvi polovici leta v primerjavi s koncem preteklega leta povečalo od 518 na 545, v naslednji kategoriji (50 do 59 let) se je število povečalo od 6012 na 6220, v naslednji kategoriji (40 do 49 let) se je število povečalo z 11.582 na 11.625. Nasprotno pa se je število zaposlenih javnih uslužbencev v starosti od 30 do 39 let zmanjšalo od 11.404 na 11.050, mlajših od 30 let pa od 3408 na 3022. To pa v danem trenutku prej pritrjuje temu, da ukrep v resnici ne sledi dodatnim ciljem iz 51. točke obrazložitve odločbe, ampak sledi svojemu temeljnemu cilju – zaradi proračunskih razlogov zmanjšati obseg javnega sektorja oziroma maso sredstev za plače. Mladih se ne zaposluje, starost zaposlenih javnih uslužbencev se v resnici zvišuje.
16. Cilj medgeneracijske uravnoteženosti je dejansko mogoče doseči dolgoročno in z vedno novim zaposlovanjem mladih. Če je zaposlovanje ustavljeno prav zaradi varčevanja, potem takega cilja (vsaj v veliki meri) ne bo mogoče doseči, na kar prav tako opozarja predlagatelj. Zahteva po zmanjšanju obsega javnega sektorja je povsem legitimna in jo je mogoče doseči na različne načine, kar država lahko uveljavi, vendar ne z dovoljevanjem diskriminacije na podlagi starosti. Tudi podatek o tem, da je med javnimi uslužbenci, mlajšimi od 30 let, največji delež sklenjenih delovnih razmerij za določen čas, ne govori v prid drugačnemu sklepanju. Ta podatek je namreč po svoje razumljiv, saj je znano, da pripravniki in drugi v posameznih poklicih (na primer sekundariat in specializacija pri zdravnikih), ki se šele usposabljajo za samostojno opravljanje poklica, ali na primer mladi raziskovalci doktorandi sklepajo delovna razmerja za določen čas. To samo po sebi še ne pomeni slabšanja medgeneracijske starostne strukture zaposlenih javnih uslužbencev, če se zagotovi normalen pretok teh oseb po končanem usposabljanju na prosta delovna mesta. Odpiranje vrat mladim izobraženim osebam v javni sektor je legitimno in nujno. Prav bi bilo, da bi zakonodajalec sprejemal ukrepe, ki naj to zagotovijo. Vendar če naj pri tem prihaja do razlikovanja na podlagi starosti zaradi nujno omejenega števila delovnih mest v javnem sektorju, potem mora po mojem mnenju zakonodajalec to izvesti tako, da bo ukrep sledil legitimnemu cilju, in tako, da bo tak ukrep tudi nujen in primeren ter dosledno izpeljan tako, da se bo cilj tudi dosegel, ne pa z nadaljnjim vzpostavljanjem neenakosti med javnimi uslužbenci na podlagi osebnih okoliščin.
IV.
17. Do enake ugotovitve bi me pripeljala tudi ustavnosodna presoja dopustnosti posega v nediskriminacijsko izvrševanje pravice iz tretjega odstavka 49. člena Ustave brez sklicevanja na pravo Evropske unije. Tudi če bi vse cilje, o katerih govori odločba, lahko (pa jih ne bi smeli) upoštevali kot mogoče ustavno dopustne cilje za navedeni poseg (tretji odstavek 15. člena Ustave), ukrep iz izpodbijanih določb po mojem mnenju ne prestane strogega testa sorazmernosti (2. člen Ustave). Zgolj od delodajalca je odvisno, katerega izmed javnih uslužbencev bo ta začasni ukrep prizadel, s katerim pa se bo dogovoril za nadaljevanje delovnega razmerja, lahko za več let. Tak ukrep ne more biti nujen. Če se lahko z izjemami, ki so v diskrecijski presoji delodajalca, v resnici v veliki meri izogne doseganju cilja(ev) in ob začasnosti ukrepa, je tudi primernost takega ukrepa postavljena pod vprašaj. Če te izjeme narekuje razpoložljivi obseg sredstev za plače v javnem sektorju, pa je spet jasno, da je resnični cilj tega ukrepa varčevanje in ne doseganje medgeneracijske uravnoteženosti kadrovske strukture. Proračunski cilji pa ne morejo biti tisti ustavno dopustni cilji, ki bi upravičevali diskriminacijo na podlagi osebne okoliščine. Če bi jih kot take spoznali, bi bila namreč diskriminaciji vrata odprta na stežaj.
18. Ker izpodbijani ukrep prinaša razlikovanje pri prenehanju delovnega razmerja med javnimi uslužbenci na podlagi starosti iz razlogov in na način, ki po mojem mnenju ni skladen z načelom prepovedi diskriminacije na podlagi starosti, bi Ustavno sodišče tudi v tem pogledu moralo ugotoviti protiustavnost. Ker menim, da obstaja tudi nedopustna diskriminacija na podlagi starosti, zaradi katere bi morali izpodbijane določbe (kolikor še veljajo) razveljaviti oziroma (kolikor so prenehale veljati, pa se bodo v morebitnih sodnih postopkih še uporabljale) ugotoviti njihovo protiustavnost (47. člen ZUstS), se z vprašanjema, ali je izpodbijani ukrep skladen z načelom zaupanja v pravo in ali gre tudi za nedopusten poseg v avtonomijo univerze, sploh nisem ukvarjala.
dr. Jadranka Sovdat
Sodnica
Opombe:
[1] Objavljena v: Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995.
[2] Tako tudi v sklepu Ustavnega sodišča št. Up-490/03 z dne 22. 3. 2005. Glej tudi M. Škrk, Odnos med mednarodnim pravom in notranjim pravom v praksi Ustavnega sodišča, Pravnik št. 6-8 (2007), str. 292.
[3] Prvi odstavek 2. člena se glasi: "Vsakdo je upravičen do uživanja vseh pravic in svoboščin, ki so razglašene s to Deklaracijo, ne glede na raso, barvo kože, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, narodno ali socialno pripadnost, premoženje, rojstvo ali kakršnokoli drugo okoliščino."
[4] Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju MPDPP. Prvi odstavek 2. MPDPP se glasi: "1. Države pogodbenice tega Pakta se zavezujejo, da bodo spoštovale in vsem ljudem, ki so na njihovem ozemlju in pod njihovo pristojnostjo, zagotovile v tem Paktu priznane pravice, brez razlikovanja glede na raso, barvo, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, narodno ali socialno poreklo, premoženje, rojstvo ali kakršnokoli drugo okoliščino."
[5] Evropsko sodišče za človekove pravice odloča po obeh pravnih podlagah. Tako je veliki senat tega sodišča v sodbi v zadevi
Konstantin Markin proti Rusiji
z dne 22. 3. 2012 ugotovil kršitev pravice iz 14. člena v zvezi z 8. členom EKČP. V sodbi v zadevi
Sejdić in Finci proti Bosni in Hercegovini
z dne 22. 12. 2009 pa je veliki senat tega sodišča ugotovil kršitev prvega odstavka 1. člena Protokola št. 12 k EKČP, ko je šlo za volitve šefa države, ki jih 3. člen Prvega protokola k EKČP ne zajema.
[6] Na to lahko sklepamo tudi iz sodb Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). V sodbi v zadevi
Seda Kϋcϋkdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG
, C-555/07, z dne 19. 1. 2010 (21. do 23. točka) SEU še vedno govori o načelu prepovedi diskriminacije na podlagi starosti kot o splošnem načelu prava Evropske unije in pri tem omenja tudi prepoved diskriminacije iz prvega odstavka 21. člena Listine.
[7] Glej 27. točko sodbe, citirane v prejšnji opombi.
[8] Enako je na primer opravilo presojo prepovedi diskriminacije v zvezi s človekovo pravico tudi v odločbi št. U-I-425/06 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 29), ugotovilo pa je zgolj neskladje s prvim odstavkom 14. člena Ustave, čeprav je v resnici presojalo prepoved diskriminacije pri človekovi pravici iz 33. člena Ustave.
[9] Take ustavne določbe (ki je, čeprav splošna, izrazito prilagojena posebnostim Evropske unije), kot je tretji odstavek 3.a člena Ustave, ne vsebujeta niti nemška ustava, ki ima, drugače od naše splošne ureditve, prav t. i. evropski člen (23. člen Temeljnega zakona ZRN), niti avstrijska ustava, ki prav tako posebej ureja prav vprašanja, povezana z Evropsko unijo (členi 23a do 23f Zveznega ustavnega zakona Republike Avstrije).
[10] Ta pa izključuje ustavno pravilo, po katerem se neposredno uporabljajo samo tiste mednarodne pogodbe, ki so veljavno ratificirane in objavljene, kot pravi prof. Grad (glej F. Grad, Evropsko ustavno pravo, Prvi del, Ustavno pravo Evropske unije, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2010, str. 199). Izključuje torej uporabo 8. člena Ustave.
[11] Pri tem je na mestu opozorilo nekdanjega predsednika Ustavnega sodišča, da ta določba pomeni zelo široko blanketno pooblastilo za uporabo prava Evropske unije, ki ne določa natančneje pravil, ki na tak način vstopajo v slovenski ustavnopravni red niti časovno niti glede njihovega hierarhičnega položaja. Glej F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev–A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 91.
[12] V francoščini se besedilo sodbe, označeno v narekovajih, glasi: "ne peuvent constituer à elles seules un objectif légitime au sens de l'article 6, paragrafe 1, de la directive 2000/78." V angleščini se to besedilo glasi: "such considerations cannot in themselves constitute a legitimate aim within the meaning of Article 6(1) of Directive 2000/78." V italijanščini se glasi: "simili considerazioni non possono però, di per sé sole, costituire una finalità legittima ai sensi dell'art. 6. n. 1, della direttiva 2000/78." V nemščini pa se glasi: »für sich allein aber kein legitimes Ziel im Sinne des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78 darstellen."
[13] Glej 1. točka izreka in 75. točka sodbe.
[14] Glej npr. 50. točko sodbe SEU v zadevi
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
.
[15] Pravna teorija pri tem opozarja na nevarnosti za konsistentno razlago prava Evropske unije tako znotraj držav članic kot tudi med državami članicami; glej Elaine Dewhurst, Intergenerational Balance, Mandatory Retirement and Age Discrimination in Europe: How Can the ECJ Better Support National Courts in Finding a Balance Between the Generations?, Common Market Law Review, št. 50 (2013), str. 1334.
[16] Glej na primer sodbo v zadevi
Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet – Sofia, filial Plovdiv
, C-250/09, C-268/09, z dne 18. 11. 2010, 58. točka, in sodbo v zadevi
Dominica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen–Lippe
, C-341/08, z dne 12. 1. 2010, 53. točka.
[17] Ukrep po navedeni določbi velja do vključno leta, ki sledi letu, v katerem gospodarska rast preseže 2,5 odstotka bruto domačega proizvoda.
U-I-146/12-38
13. 12. 2013
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat
1. Prepoved diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave, po kateri so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na katerokoli osebno okoliščino (npr. narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično in drugo prepričanje, gmotno stanje), je ena od temeljnih ustavnih vrednot, saj je ta človekova pravica prepletena z vsakdanjim življenjem in osnovnim dostojanstvom človeka. V obravnavani zadevi menim, da je pravica do nediskriminacijskega obravnavanja prizadeta, ker izpodbijana zakonska ureditev vzpostavlja neupravičeno razlikovanje med posamezniki, in sicer na podlagi starosti.[1]
2. Razloge, iz katerih menim, da sta 188. in 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF), ki se nanašata na prenehanje pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve predpisanih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, neskladna s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti po prvem odstavku 14. člena Ustave, pojasnjujem v nadaljevanju.
3. Po doktrini Ustavnega sodišča je poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja ustavno dopusten le, če temelji na ustavno dopustnem, legitimnem, to je stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in če prestane strogi test sorazmernosti (2. člen Ustave).[2] V obravnavanem primeru ne soglašam predvsem z ugotovitvijo iz odločbe, da je zakonodajalec lahko zasledoval javnofinančne cilje, torej, da je poseg v prvi odstavek 14. člena Ustave dopusten iz javnofinančnih razlogov. Poleg tega menim, da niso izpolnjeni ostali trije pogoji strogega testa ustavnosodne presoje (nujnost, primernost in ožja sorazmernost).
4. Po pravu EU, pri čemer je za presojo obravnavanega primera predvsem treba upoštevati 6. člen Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000), ni sporno, da se v nacionalnih zakonodajah lahko določijo primeri različnega obravnavanja prenehanja delovnega razmerja zaradi starosti, vendar le, če se objektivno in razumno utemeljijo z legitimnimi cilji, ki morajo biti primerni in nujni. Med legitimne cilje se lahko štejejo cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja.
5. V 46. točki obrazložitve Ustavno sodišče navaja: "Med cilje, ki sta jih zakonodajalec in Vlada zasledovala pri tem ukrepu, je vsekakor treba uvrstiti uresničevanje ciljev socialne politike oziroma politike zaposlovanja …. Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu, ki izpolni pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja, je le eden izmed instrumentov, s katerim želi Vlada doseči deloma zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju (zmanjšanje sredstev za maso plač v javnem sektorju), deloma pa spremenjeno starostno strukturo javnih uslužbencev…". Tem navedbam nisem mogla slediti, ker je zakonodajalec med tem sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13, v nadaljevanju ZPIZ-2), ki je začel veljati 1. 1. 2013 (torej le pol leta po sprejemu ZUJF), in je določil, da imajo tisti zavarovanci, ki so zaposleni do 65. leta starosti in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do predčasne ali starostne pokojnine pravico poleg celotne plače iz delovnega razmerja prejemati še 20 odstotkov pokojnine, čeprav formalno ne pridobijo statusa upokojenca (tretji odstavek 38. člena ZPIZ-2).[3] Tudi institut delne upokojitve je namenjen postopnemu upokojevanju zaradi aktivnega staranja (40. člen ZPIZ-2). Pa tudi sicer so usmeritve na področju pokojninskega zavarovanja zaradi daljše življenjske dobe v višanju upokojitvene starosti.[4] Kakšna je torej zaposlitvena in socialna politika v Republiki Sloveniji: aktivno staranje ali upokojevanje? Zasledovani zaposlitveni in socialni ukrepi spornih določb ZUJF in navedenih določb ZPIZ-2 so protislovni. Po mojem mnenju že zato ne morem pristati na to, da je imel ZUJF poleg jasnih javnofinančnih ciljev tudi cilje na področju politike zaposlovanja in socialne politike. Javnofinančni cilji so bili po mojem mnenju očitno edini cilji tega zakona, sami po sebi pa taki cilji za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja niso ustavno dopustni.
6. Ustavno sodišče je kot ustavno dopustne cilje za slabše (diskriminacijsko) obravnavanje starejših zaposlenih, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev, štelo: 1) javnofinančni cilj oziroma prihranek proračunskih sredstev (zmanjšanje števila zaposlenih in s tem zmanjšanje obsega sredstev za plače zaradi proračunskega učinka (48. in 51. točka obrazložitve). Za ta cilj, predvsem glede na odločitve SEU, iz odločbe izhaja, da sam po sebi ni zadosten. Zato odločba določa še cilj, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva in ga navaja tudi Vlada, to je 2) vzpostavitev ugodne starostne strukture javnih uslužbencev (48. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča pa je očiten cilj izpodbijane ureditve tudi 3) preprečitev morebitnih sporov o sposobnosti zaposlenega za opravljanje dela po določeni starosti (48. točka obrazložitve).
7. Pri javnofinančnem cilju gre za vprašanje, ali lahko proračunski primanjkljaj štejemo za legitimni cilj, ki upravičuje poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja na podlagi starosti. Ustavno sodišče ga je upoštevalo in se pri tem oprlo na sodbo SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler
C- 159/10 in C-160/10 z dne 21. 7 2011, po kateri javnofinančni razlogi sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja, ampak so lahko proračunski oziri osnova za izbiro socialne politike države članice. Vprašanje je, kako razumeti 74. točko v navedeni sodbi pri uporabi in razlagi izpodbijanih določb ZUJF.
8. Zame ostaja sklicevanje na navedeno odločitev v smislu določitve javnofinančnega cilja kot primarnega legitimnega cilja za dopustitev diskriminacije sporno. SEU niti v navedeni sodbi, niti v odločitvah v drugih zadevah[5] soobstoja več ciljev ni neposredno vezalo na temeljni javnofinančni cilj in ga ni upoštevalo kot legitimni cilj. V navedenih zadevah (
Rosenbladt
,
Petersen
in
Georgiev
) je šlo za več legitimnih ciljev, ne pa za več ciljev, med katerimi nekateri niso legitimni. SEU je dopustilo le upoštevanje proračunskega stanja pri določanju socialnih in zaposlitvenih ciljev. Proračunski primanjkljaj lahko vpliva na določitev zaposlitvenega in socialnega legitimnega cilja, ne more pa sam predstavljati neposrednega cilja, ki bi upravičeval diskriminacijo na podlagi starosti. To po mojem mnenju izhaja iz 74. točke sodbe v združenih zadevah
Fuchs in Köhler
, na katero se Ustavno sodišče izrecno sklicuje.[6] Navedeno še bolj jasno izhaja iz 65. točke iste sodbe, v kateri je zapisano: "Nacionalni organi bi pri opredelitvi svoje socialne politike na podlagi političnih, ekonomskih, socialnih, demografskih in/ali proračunskih ozirov morda morali izbrati bodisi podaljšanje poklicnega življenja delavcev bodisi določitev njihove zgodnejše upokojitve (glej tudi zgoraj navedeno sodbo Palacios de la Villa, točki 68 in 69)...". Pri ZUJF pa gre za zakon, ki je v prvem členu izrecno določil en sam cilj, in sicer "zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna." To je torej edini zakonski cilj, ki ga je določil zakonodajalec za možnost "prisilnega" upokojevanja. Menim, da poseg v človekovo pravico do nediskriminacijskega obravnavanja, ne more temeljiti na zakonu, ki določa samo javnofinančne cilje, ostali cilji, cilji zaposlitvene in socialne politike, ki jih zakonodajalec ni opredelil, pa izhajajo iz drugih okoliščin oziroma iz navedb Vlade.[7] Na podlagi slabega javnofinančnega stanja bi lahko le matični zakon, ki ureja delovno ali socialno pravni položaj javnega uslužbenca, določil cilj prenehanja pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnjevanja pogojev za upokojitev.
9. Poleg tega ZUJF izrazito poudarja diskriminatornost, ker dovoljuje arbitrarno prenehanje pogodbe o zaposlitvi. Določa, da ima delodajalec diskrecijsko pravico odločanja kateremu javnemu uslužbencu bo prenehala pogodba o zaposlitvi, ko izpolni pogoje za starostno upokojitev. Zato so po mojem mnenju določbe ZUJF diskriminatorne tudi do tistih javnih uslužbencev, ki izpolnjujejo pogoje za upokojitev in jih delodajalec arbitrarno izbere (ne da bi pri tem imel določena kakršna koli merila) in s tem odloči, da se morajo upokojiti. Torej so sporne določbe ZUJF že same po sebi diskriminatorne.
10. Pa tudi sicer se izkazanost javnofinančnega cilja ne da preizkusiti, saj zakonodajalec ni izkazal njegovih učinkov s podatki (ali vsaj z oceno neto učinka proračuna). Ustavno sodišče ni imelo na razpolago podatkov o številu potencialnih javnih uslužbencev, ki imajo oziroma bodo imeli pogoje za upokojitev, in o zmanjšanju odhodkov proračuna zaradi njihovih (potencialnih) upokojitev. Podatkov, kolikšen naj bi bil prihranek proračuna, tudi odločba Ustavnega sodišča ne vsebuje. V odločbi so le na splošno navedbe o kriznih razmerah v Republiki Sloveniji, ne pa tudi o oceni proračunskih učinkov spornih zakonskih določb. Glede na to, da ta način prenehanja pogodbe o zaposlitvi ni obvezen, prepuščen je odločitvi delodajalca, je vprašljivo, če bo vplival in v kolikšnem obsegu na javnofinančno vzdržnost oziroma zmanjšanje odhodkov proračuna.
Menim, da pomemben prihranek ne bo dosežen, saj tisti starejši javni uslužbenci, ki so prispevali v proračun, sedaj, po upokojitvi, za pokojnine črpajo sredstva iz proračuna. Stroški dela za plače se bodo zmanjšali, vendar pa se bodo, vsaj kratkoročno, povečali stroški dela zaradi izplačil odpravnin. Če se bodo zaposlili novi javni uslužbenci, pa bo zmanjšanje stroškov dela po moji oceni zanemarljivo. Seveda pri teh ocenah nisem upoštevala, da so upokojeni javni uslužbenci naredili tudi kaj koristnega. Torej, vsaj kratkoročno (ZUJF pa je začasen zakon), po moji oceni, zakon ne bo imel zaradi navedenih spornih določb proračunskih učinkov.
11. Glede na vse navedeno menim, da javnofinančni cilj ni ustavno dopusten cilj za slabše (diskriminatorno) obravnavanje starejših zaposlenih, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev.
12. Drugi legitimni cilj – vzpostavitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev, Ustavno sodišče gradi na podatkih Vlade, da se starostna doba zaposlenih v organih državne uprave dviguje,[8] delež zaposlenih mlajših javnih uslužbencev pa pomembno znižuje (mlajši javni uslužbenci so v glavnem zaposleni za določen čas), in da različna starost prispeva k opravljanju kakovostne javne službe (52. in 53. točka). Tem navedbam ni oporekati, saj je problem zaposlovanja mladih pereč ne samo v javnem, ampak tudi v zasebnem sektorju. Potreba po medgeneracijskem sodelovanju v zaposlitvenih razmerjih tudi ni sporna ne samo pri izvajanju javnih služb, ampak tudi pri izvajanju nalog v ostalem delu javnega sektorja, kot tudi v zasebnem sektorju. Zato so ti cilji lahko opredeljeni kot ustavno dopustni cilji za poseg v človekovo pravico enakosti, če so objektivno in razumno utemeljeni. V obravnavanem primeru temu ni tako.
13. Menim, da je stvaren in razumen razlog, da se ohrani zaposlitev tistim, ki so sposobni dosegati rezultate, so uspešni ter izpolnjujejo pogodbene in druge obveznosti iz delovnega razmerja, ne glede na starost in ne glede na socialnovarstvene razloge. To še posebej velja za zaposlene v javnem sektorju, kjer je načelo smotrnosti poslovanja (gospodarno, učinkovito, uspešno) pomembno načelo poslovanja države. Javni uslužbenec mora biti uspešen, mora dosegati rezultate po sklenjeni pogodbi o zaposlitvi ne glede na to, ali je mlad ali star. Ali je boljše, da predava slab visokošolski učitelj, ki je star 35 let, ali dober, ki je star 65 let? Dostop mladih do zaposlitve oziroma ohranjanje zaposlitve zgolj zato, ker so mladi, je diskriminatoren, saj neupravičeno postavlja v slabši položaj starejše uspešne javne uslužbence. Če kje, potem bi se morale v javnem sektorju zaradi varovanja javnega interesa ugotavljati individualne sposobnosti vsakega posameznega javnega uslužbenca, torej, ali njegovo delo, rezultati njegovega dela opravičujejo pogodbo o zaposlitvi. Selekcija javnih uslužbencev sodi v področje upravljanja, vključno ukrepanja na področju kadrov, ne pa v sporni določbi ZUJF, ki delodajalcem dovoljujeta, da javnim uslužbencem preneha pogodba o zaposlitvi zgolj na podlagi ugotovitve izpolnjevanja pogojev za upokojitev.
14. Ne strinjam se tudi s tem, da izpodbijana ureditev prestane pogoje strogega testa sorazmernosti (nujnost, primernost in ožja sorazmernost). Primernost je Ustavno sodišče zgradilo na treh elementih: 1) na prihranku stroškov dela, pri čemer niti ni podana ocena, kolikšen bi moral biti proračunski prihranek, zato se ukrep ne da preizkusiti; 2) vzpostavitev ugodne starostne strukture, pri čemer iz odločbe prav tako ne izhaja, kdaj lahko štejemo, da gre za ugodno kadrovsko starostno strukturo; manjkajo merila za opredelitev ugodne starostne strukture glede na sedanja demografska gibanja; in 3) da je ukrep primeren tudi zaradi "preprečevanja morebitnih sporov o sposobnosti javnega uslužbenca za opravljanje dela po neki starosti." Ni sporno, da je sposobnost posameznika odvisna predvsem od njegovih osebnih lastnostih, ki se razlikujejo glede na posameznika. Odločba pa temelji na domnevi, da postanejo javni uslužbenci z dopolnitvijo starostnih pogojev za upokojitev nesposobni za delo, in na nadaljnji domnevi, da bodo nastali sodni spori, če se jim odpove pogodba o zaposlitvi zaradi nesposobnosti. Pri tem bi želela le spomniti na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/98, v kateri je zapisano: "Izpolnitev pogojev za pridobitev polne starostne pokojnine – posredno torej tudi izpolnitev določene starosti – samo po sebi še ne pomeni, da posameznik ni več sposoben za opravljanje svojega dela. Pomeni le, da mu je zagotovljen določen nivo socialne varnosti iz obveznega pokojninskega zavarovanja" (17. točka). Upoštevati je treba tudi, da v Republiki Sloveniji leta 2013 za moške zadošča upokojitvena starost 58 let in štiri mesece (peti odstavek 27. člena ZPIZ-2),[9] kar praviloma ne velja za starostne upokojitvene pogoje v drugih članicah EU, kjer se je ta starost s pokojninsko zakonodajo dvignila na 65 ali 67 let.[10]
15. Menim, da izpodbijana ureditev ne prestane testa nujnosti. Ne samo, da bi bilo navedene cilje mogoče doseči z blažjim ustavnoskladnim posegom, temveč, da poseg sploh ni potreben. Nujnost ukrepa Ustavno sodišče dokazuje s splošnimi navedbami o proračunskem deficitu in javnem dolgu, ki ga ima Republika Slovenija (64. točka). Nujnost upokojevanja zaradi starosti naj bi tudi zahtevala uravnoteženost starostne kadrovske strukture. Po Zakonu o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 in 65/08 – v nadaljevanju ZJU) je več možnih načinov prenehanja pogodbe o zaposlitvi kot po Zakon o delovnih razmerjih, ki valja za zasebni sektor (Uradni list RS, št. 21/13 – v nadaljevanju ZDR-1), saj ZJU prevzema vse načine prenehanja pogodbe o zaposlitvi po ZDR in dodaja še druge načine.[11] Eden od načinov odpovedi iz poslovnih razlogov je prav javnofinančni razlog, ki ga je kot cilj za upokojevanje določil tudi ZUJF. Že iz tega izhaja, da sporna določba ZUJF sploh ni bila potrebna, saj je prenehanje pogodbe o zaposlitvi zaradi javnofinančnih ciljev mogoče že po ZJU z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Kadrovska politika se mora v javnem sektorju ves čas dosledno izvajati. Predstojniki v javnem sektorju imajo dovolj možnosti po ZJU, da odpuščajo tiste, ki so slabi javni uslužbenci. Zato ne morem soglašati z zapisanim v odločbi, da "odpuščanja javnih uslužbencev, ki temeljijo na individualni obravnavi javnega uslužbenca, ne bi zagotavljale trajno in sistemsko ter ne bi omogočile trajnejše strukturne stabilizacije odhodkov na področju stroškov dela" (68. točka). Nasprotno, ustrezna organizacija dela z ustreznim ukrepanjem na področju kadrov je sistemski in trajni proces. Odpuščanja delavcev v zasebnem sektorju so del normalnega upravljanja s kadri. Javni sektor, ki je glede na izobrazbeno kadrovsko strukturo strokovno močnejši od zasebnega, pa se pri tem sklicuje na zahtevne postopke odpuščanja, kar ne bi smelo biti sprejemljivo.
16. V odločbi Ustavno sodišče tudi samo navaja možne druge načine, s katerimi bi lahko dosegli zmanjšanje zaposlenih v javnem sektorju, vendar po mnenju Ustavnega sodišča odpovedi pogodb o zaposlitvi ne bi bile učinkovite zaradi zamaknjenosti (predvsem zaradi sodnih postopkov) in poseganja v dostojanstvo javnega uslužbenca pri dokazovanju razloga odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti in bi prizadeli javne uslužbence vseh starosti. Menim, da zamik ne more biti toliko pomemben, da ne bi odtehtal večjo pravno varnost, ki je javnim uslužbencem zagotovljena pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi (predvsem je delodajalec dolžan razlog, zakaj odpoveduje pogodbo o zaposlitvi, obrazložiti), za razliko od arbitrarne izbire delodajalca, kateremu javnemu uslužbencu bo izdal dokončni sklep o prenehanju pogodbe o zaposlitvi po ZUJF. Menim tudi, da nič manj ni dostojanstveno, da javni uslužbenec čaka na odločitev delodajalca, ki ni vezana na nobena merila, ki bi jih moral upoštevati pri izbiri, kateremu javnemu uslužbencu bo prenehala pogodba o zaposlitvi zgolj zaradi izpolnitve upokojitvenih pogojev, kot če nesposobnemu javnemu uslužbencu delodajalec dokazuje njegovo nesposobnost.
17. Ukrepi po ZUJF ne samo, da niso potrebni, ampak so po moji oceni škodljivi, saj so (bodo) prenehale pogodbe o zaposlitvi znanstvenikom, raziskovalcem, visokošolskim učiteljem in drugim, ki so pri dopolnjenih letih starosti za upokojitev lahko vrhunsko ustvarjalno sposobni. Znanje je za vsak narod neprecenljive vrednosti in se zato ne da meriti z javnofinančnimi vatli. Posebej to velja v času poslovanja v kriznih razmerah male države, kot je Republika Slovenija. To, da ukrep ni obligatorne narave, me ne prepriča, da se predstojniki ne bodo za prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem na arbitraren način posluževali spornega ukrepa po ZUJF, saj ukrep ne predvideva nobenih postopkov, ampak le ugotovitev, da javni uslužbenec izpolnjuje pogoje za upokojitev. Gre za najenostavnejši način in postopek prenehanja pogodbe o zaposlitvi. Zakonodajalec je torej, namesto, da bi zavaroval pravno državo in znanje (uspešne javne uslužbence), omogočil linearno (brez meril) odpuščanje starejših javnih uslužbencev zgolj zato, ker izpolnjujejo zakonske pogoje za starostno upokojitev.
18. Prav tako ne soglašam s presojo, da izpodbijani ukrep ni nesorazmeren. Izguba statusa javnega uslužbenca je ukrep, ki sistemsko poseže v varstvo dohodka in zaposlitve (pravico do dela), torej v najbolj temeljne pravice javnega uslužbenca. Zato gre za težke posledice. Res je, da bodo prizadeti javni uslužbenci prejemali pokojnino (čeprav je pokojnina nižja od plače), in res je, da bodo imeli formalno možnost ponovne zaposlitve (dejanska možnost je zaradi visoke ponudbe dela majhna); vendar je tudi treba upoštevati nepremoženjski vidik, ker gre za poseg v ustvarjalne sposobnosti človeka, v njegovo bistvo, v osebnost, v poseg v njegovo dostojanstvo. Taki posegi pa po mojem mnenju ne bi smeli biti dopustni z začasnimi zakoni javnofinančne vsebine, ki trajno spreminjajo delovnopravni in socialni položaj posameznika.
19. Menim, da je v obravnavanem primeru podana tudi kršitev avtonomije univerze po prvem odstavku 58. člena Ustave. Soglašam z navedbami predlagatelja, da v jedro avtonomije univerze sodi tudi kadrovski vidik. Ne da bi v potrditev tej trditvi navajala primerjalno ureditev v drugih demokratičnih državah ali druge avtorje, se sklicujem na odločbo št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95, in OdlUS IV, 52), v kateri je navedlo: "Vendar pa urejanje vprašanja, ali in v katerih primerih lahko zaradi posebnih razlogov visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ki so že dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, nadaljujejo z delovnim razmerjem, sodi v okvir avtonomije univerze in visokih šol" (drugi odstavek 14. točke obrazložitve). Nisem našla utemeljenega razloga za drugačno presojo.
20. Menim tudi, da je bilo s sporno določbo ZUJF kršeno tudi načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker ZUJF ni določil prehodnega obdobja, da bi se prizadeti nanj lahko pripravili. Ukrep je zato posegel v pričakovane pravice prizadetih starejših javnih uslužbencev, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev. Načelo predvidljivosti pa je pomembno načelo varovanja pravne države.
21. Zaradi navedenih razlogov menim, da je izpodbijana ureditev v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave, na podlagi katerega je prepovedana diskriminacija na podlagi starosti. Zaposlitev mladih je pomemben del socialne in zaposlitvene politike vsake demokratične države, ki se mora uresničevati, vendar ne po poti diskriminacije starejših. V javnem interesu je, da država zagotovi možnosti zaposlovanja in socialne varnosti za vse, na ustavnoskladen način, predvsem brez posega v človekove pravice enakosti in zaupanja v pravo.
dr. Etelka Korpič – Horvat
Sodnica
Opombe:
[1] Starost je osebna okoliščina, ki je prvi odstavek 14. člena Ustave izrecno ne določa, vendar je s to določbo nedvomno zajeta s prepovedjo diskriminacije na podlagi "drugih osebnih okoliščin".
[2] Dopustnost posega v človekovo pravico Ustavno sodišče presodi na podlagi testa legitimnosti in testa sorazmernosti. Da je omejitev človekovih pravic dopustna, mora biti podan legitimen (ustavno dopusten) cilj. Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; 2. poseg mora biti primeren, da je cilj dejansko mogoče doseči; in 3. upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu, ali je poseg v človekovo pravico sorazmeren s koristjo.
[3] Tretji odstavek 38. člena ZPIZ-2 določa: "Zavarovancu, ki je ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do predčasne ali starostne pokojnine zavarovan pri zavodu in ostane v zavarovanju v nespremenjenem obsegu, se, če se zavarovanec za to odloči, od prvega naslednjega dne po vložitvi zahteve mesečno izplačuje 20% predčasne ali starostne pokojnine, do katere bi bil upravičen na dan njene uveljavitve, vse do prenehanja zavarovanja ali do uveljavitve delne pokojnine, vendar največ do dopolnitve 65 let starosti."
[4] Tudi Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-49/98 z dne 25. 11. 1999 ugotavljalo, da usmeritve na področju pokojninskega zavarovanja – tudi s predlaganimi spremembami slovenske pokojninske zakonodaje – gredo v smeri višanja upokojitvene starosti, spodbujanja kasnejšega upokojevanja in izenačevanja pogojev (zlasti starostnih) za moške in ženske.
[5] Glej sodbe SEU v zadevi
Gisela Rosenbladt proti Oellerking Gebäudereinigungsges. mbH
, C-45/09, z dne 12. 10. 2010, 43. in 45. točka, v združenih zadevah
Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet - Sofia, filial Plovdiv
, C-250/09 in C-268/09, z dne 18. 11. 2010, v zadevi
Félix Palacios de la Villa proti Cortefiel Servicios SA
, C-411/05, z dne 16. 10. 2007, 69. in 71. točka, in v zadevi
Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe
, C-341/08, z dne 12. 1. 2010.
[6] Besedilo 74. točke v združenih zadevah
Fuchs in Köhler
se glasi: "Čeprav so lahko proračunski oziri osnova za izbiro socialne politike države članice in lahko vplivajo na naravo in obseg ukrepov, ki jih želi država članica sprejeti, sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja v smislu člena 6 (1) Direktive 2000/78. Po 6. členu Direktive so legitimni cilji naslednji: zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja."
[7] Pri tem želim samo spomniti, da je glede javnofinančnega cilja Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 štelo, da ni mogoče utemeljiti protiustavnosti ZPIZ-1, čeprav se sicer lahko utemelji, da so spremembe pokojninskega sistema potrebne in celo nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih ali demografskih razlogov (32. točka).
[8] Podatki v odločbi se nanašajo le na državno upravo in ne na cel javni sektor.
[9] Glede upokojitvene starosti velja prehodno obdobje do leta 2019, v katerem se bo vsako leto podaljševala starost za moškega in žensko za štiri mesece in se bo izenačila 2019 leta, ko bo za oba spola veljala pravica do starostne upokojitve z dopolnjenim 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa.
[10] Menim, da je Ustavno sodišče navedeni razlog povzelo iz sodbe SEU (v združeni zadevi
Fuchs in Köhler,
47. točka). Obravnavani primer se je nanašal na nemško deželo Hessen, kjer je za uradnike veljala upokojitvena starost 65 let. Zato menim, da prenašati stališča SEU v naše razmere ni dobro, če se ne upoštevajo drugi elementi posamezne odločitve SEU.
[11] Glej 154. člen ZJU.
U-I-146/12-39
11. 12. 2013
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa
1. V celoti se strinjam s splošnimi izhodišči iz 27. do 35. točke obrazložitve večinske odločbe. Za obravnavani primer so bistveni razlogi o učinku 3.a člena Ustave, ki utemeljijo razmerje med pravnim redom Evropske unije (v nadaljevanju EU) in domačim pravnim redom na območju Republike Slovenije in pomenu tega učinka za ustavnosodno presojo. Vendar ta izhodišča v zame pomembnem delu pri vsebinski presoji niso bila upoštevana. Ker menim, da to ni bilo nepomembno za presojo, se nisem mogla strinjati z utemeljitvijo odločitve o ustavni dopustnosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju (5. točka izreka). Odločitvi v 3. in 4. točki izreka večinske odločbe sta zliti s to ustavno presojo. Ker se nisem mogla strinjati z njunim ovrednotenjem dejstva, da je ustavno dopusten poseg v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti (ti dve točki izreka to presojo namreč predpostavljata in se nanjo sklicujeta), sem glasovala tudi proti tej odločitvi. Moj glas proti temu delu izreka (3. in 4. točka) seveda ni nikakršna negacija pravice javnih uslužbenk do nediskriminacijske obravnave na podlagi spola pri odpuščanju, temveč, nasprotno, afirmacija te pravice in s tem zahteve po njenem doslednem spoštovanju v domačem pravnem redu.
2. Moje osrednje prepričanje namreč je, da je v domačem pravnem redu ta pravica že uveljavljena, ker tako opredeljuje pravo EU. Izpodbijana zakonska ureditev tej nasprotnega učinka ni mogla imeti ravno zaradi splošnih izhodišč večinske odločbe. Zaradi načela primarnosti prava EU na tem področju se v primeru kolizije med pravom EU in nacionalnim pravom uporabi pravo EU. Iz prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) nadalje sledi, da ima prepoved razlikovanja na podlagi spola pri odpuščanju iz prvega odstavka 14. člena Direktive 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (UL L 204, 26. 7. 2006) v nacionalnem pravnem redu neposreden učinek.[1] Izpodbijana ureditev se tako pred nacionalnimi sodišči ne bi smela uporabiti, četudi Ustavno sodišče ne bi razglasilo njene neskladnosti z Ustavo, posameznica pa se lahko nanjo neposredno sklicuje v razmerju do delodajalcev, ki so "javne ustanove" (v t. i. vertikalnih razmerjih; tak je obravnavani primer). Menila sem zato, da za uresničevanje pravice do enakega obravnavanja javnih uslužbenk v (resničnem) življenju, odločitev Ustavnega sodišča o načinu izvršitve iz 4. točke izreka niti ni potrebna. Smiselno enako velja za zahtevo Ustavnega sodišča, naslovljeno na zakonodajalca.[2] V idealnem svetu norm izpodbijana ureditev ni imela in tudi odslej nima nobenega učinka za uresničevanje človekove pravice do nediskriminacijske obravnave na podlagi spola pri odpuščanju.
3. Skladno izhodiščem iz 34., 35. in 43. točke obrazložitve sta bili za Ustavno sodišče v obravnavanem primeru glede presoje posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju poleg (1) Ustave zavezujoči še (2) Direktiva Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES) ter (3) sodna praksa SEU, ki se je oblikovala na njeni podlagi. Pomembna sta bila tako prvi odstavek 6. člena Direktive 2000/78/ES, ki opredeljuje odstop od prepovedi različnega obravnavanja posameznikov na podlagi starosti,[3] in sodna praksa SEU, oblikovana na njegovi podlagi. V terminologiji ustavnega prava omenjena določba Direktive 2000/78/ES, skupaj z relevantno prakso SEU, opredeljuje test (in s tem "gostoto") presoje legitimnosti in sorazmernosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri zaposlovanju in delu (za obravnavani primer je bistveno razlikovanje na podlagi starosti pri odpuščanju).
4. Četudi drži, da je starost skladno prvemu odstavku 6. člena Direktive 2000/78/ES specifična osebna okoliščina, zaradi česar različno obravnavanje na tej podlagi pri zaposlovanju in delu ni nedopustno, če je v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljeno z legitimnim ciljem. In četudi imajo države članice, kot SEU dosledno ponavlja v postopkih predhodnega odločanja po 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PDEU), razumljivo široko polje diskrecije pri prepoznavanju stvarnih potreb v državi članici in tej skladni izbiri med konkurirajočimi si interesi različnih politik na področju zaposlovanja, delovnega trga ali poklicnega usposabljanja,[4]sodi starost v pravu EU na tem področju med suspektne osebne okoliščine. To pomeni, da sodi v polje prepovedanih (osebnih) kriterijev za razlikovanje,[5] morebitno dopustnost odstopanja od te prepovedi pa je treba šteti za izjemo, ki terja ozko razlago.[6] Da gre za izjemo od prepovedi različnega obravnavanja na podlagi starosti, potrjuje sodna praksa SEU.[7]
5. Izjema v kontekstu obravnavane prepovedi pomeni, da šele predpostavke, ki na abstraktni ravni opredeljujejo izjemo (in so opredeljene v pravu EU), zarisujejo obseg zahteve po udejanjanju enakega obravnavanja. Razširiti področje izjeme se neizogibno odrazi v zoženju obsega pravice do nediskriminacijske obravnave v posameznem primeru (velja tudi obratno). Področje same izjeme pa je obratno sorazmerno s številom predpostavk, ki izjemo opredeljujejo. Za vsebino pravice do nediskriminacijske obravnave je zato pomembna prav vsaka izmed predpostavk, ki opredeljujejo prostor izjeme v posameznem primeru. Menim zato, da velja: čim širše je področje izjeme, ožje je področje zahteve po enaki obravnavi in s tem obseg pravice do nediskriminacijske obravnave (in obratno).
6. Pot sodne presoje o dopustnosti izjeme od načelne prepovedi diskriminacije na podlagi starosti (med drugim) pri odpuščanju je v pravu EU opredeljena (1) s predpostavkami Direktive 2000/78/ES in (2) sodno prakso SEU, (i) ki nedoločene pravne pojme, s katerimi so te predpostavke opredeljene, razlaga, (ii) pa tudi s smernicami, ki jih daje SEU v postopku odločanja o predhodnem vprašanju nacionalnim sodiščem, kako naj presojajo sorazmernost konkretnega odstopa od prepovedi razlikovanja v posameznem primeru, in končno (iii) s faktorji, ki jih morajo pri tem upoštevati. V teh primerih SEU ne poda končne sodbe o legitimnosti konkretnega posega in o njegovi sorazmernosti. Ta je prepuščena nacionalnemu sodišču. V primerih, v katerih SEU presoja tožbo Evropske komisije zoper državo članico na podlagi 258. člena PDEU, SEU samo odgovori na vprašanje, ali ima sporni ukrep legitimen cilj in ali je presojani način sorazmeren. Tak je bil primer v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-286/12, z dne 6. 11. 2012.[8] Zdi se mi jasno, da mora nacionalno sodišče, ko presoja o pravici posameznika do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju, da bi zagotovilo polno učinkovitost prava EU, za potrebe presoje legitimnosti in sorazmernosti konkretnega posega v to pravico, okoliščine posameznega primera umestiti v odprte pravne pojme, s katerimi so opredeljene posamezne predpostavke izjeme, upoštevaje pri tem sodno prakso SEU ter v njej izražene smernice in relevantne faktorje. In šele nato podati svojo sodbo o legitimnosti in sorazmernosti posega ter s tem o morebitni dopustnosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti. Katere so za to presojo relevantne okoliščine na abstraktni ravni opredeljuje sodna praksa SEU.[9]
7. Zavzemala sem se zato, da bi Ustavno sodišče v bistvenem enako kot vsako drugo nacionalno sodišče, ki presoja o pravici posameznika do nediskriminacijske obravnave v konkretnem sodnem primeru, v okviru "svojega" strogega testa, na podlagi katerega presoja o ustavni (ne)dopustnosti posega v ustavno zajamčeno človekovo pravico iz prvega odstavka 14. člena Ustave, upoštevalo razlago nedoločenih pojmov, smernice in faktorje iz prakse SEU, poenostavljeno test, ki se je doslej razvil v praksi SEU. K temu ga zavezuje, kot razumem, že načelo lojalne razlage. Strogi test, ki ga uporablja Ustavno sodišče, je vsekakor dovolj "odprt," da omogoča upoštevanje prakse SEU v vsebinskem pogledu, s čimer imam v mislih tako v sodbah SEU podano razlago nedoločenih pojmov, pa tudi nadaljnje smernice in faktorje, kar vse skupaj opredeljuje pogoje za odstop od zahteve po enakem obravnavanju na podlagi starosti pri odpuščanju (in s tem področje izjeme). Tudi vsa ta stališča iz sodb SEU imajo po mojem mnenju vlogo »merila« za presojo o legitimnosti posameznega cilja in sorazmernosti konkretnih načinov udejanjanja konkretnega legitimnega cilja v posameznem primeru. To je, kot razumem, edini način, da bi bil hkrati opravljen preizkus, ali izpodbijana ureditev ustreza minimalnim zahtevam tega varstva po pravu EU, pod katerega se varstvo v posamezni državi članici ne sme spustiti.[10] Naj ponovim, (1) da je za področje izjeme od prepovedi razlikovanja na tej podlagi pomembna prav vsaka izmed predpostavk, ki področje izjeme opredeljujejo, vključno s prakso SEU s tega področja, (2) področje izjeme pa je tisto, ki šele opredeli vsebino pravice do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti pri odpuščanju v posameznem primeru. Končno ni nepomembno, da pravo EU neposredno varuje posameznika na področju uporabe Direktive 2000/78/ES in v njej opredeljenih zahtev za udejanjanje načela enakega obravnavanja na podlagi starosti.[11], [12], [13]
8. V zvezi z razlago nedoločenih pravnih pojmov, s katerimi so opredeljene predpostavke izjeme od prepovedi razlikovanja na podlagi starosti, ko gre (med drugim) za odpuščanje, je pomembna tudi praksa SEU, ki se je izoblikovala na področju razlage pojmov primernosti in nujnosti načinov, predvidenih v nacionalni ureditvi za uresničevanje legitimnih ciljev. Te vsebine so v pravu EU pomembne, ker se z njimi (v terminologiji ustavnega prava) opredeljuje pot presoje o sorazmernosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave (to je o sorazmernosti presojanega načina za udejanjanje konkretnega legitimnega cilja). Povedano drugače, sodbe SEU sporočajo, s katerih vseh zornih kotov morajo nacionalna sodišča osvetliti obravnavani poseg, da bi kar najbolj objektivno lahko presodila o njegovi sorazmernosti. Tako iz prakse SEU sledi, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če
resnično
zagotavlja, da se legitimni cilj doseže skladno in sistematično.[14], [15] Pri presoji nujnosti ukrepa glede na želeni legitimni cilj pa je treba, skladno praksi SEU, še preučiti, ali
izjeme
od starostne meje ne vplivajo na doslednost zadevne zakonodaje, s tem da vodijo do rezultata, ki je v nasprotju s tem ciljem.[16] Poleg tega, tako praksa SEU, morajo organi najti pravo
ravnotežje
med različnimi interesi, vendar pri tem zagotoviti, da se ne preseže tistega, kar je primerno in nujno za uresničevanje legitimnega cilja, ki se mu sledi.[17]
9. Večinska odločba, kot jo razumem, ne poda odgovora na vprašanja, ki so relevantna po sodni praksi SEU za presojo o sorazmernosti posega, ker ne upošteva testa, ki se je tam razvil. Tako v presojo na primer ni umeščena niti izjema od zakonske obveznosti odpuščanja glede na starost iz tretjega odstavka 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12 – v nadaljevanju ZUJF). Ta ima v kontekstu stroge omejitve zaposlovanja iz 183. člena ZUJF po mojem mnenju še poseben pomen v razmerju do cilja zasledovanja uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev. Skladno besedilu tretjega odstavka 188. člena ZUJF je namreč odpuščanje prepuščeno oceni predstojnika o potrebi po zagotovitvi nemotenega delovnega procesa. Takšna ocena po naravi stvari sodi v polje samostojne predstojnikove odločitve. Prav zaradi tega izjemi iz tretjega odstavka 188. člena ZUJF težko odrečem pomen za presojo o (ne)doslednosti in nujnosti izpodbijane ureditve za doseganje cilja zagotavljanja spremenjene (uravnotežene) starostne strukture; še posebej zato, ker ta okoliščina za povrh spodkoplje možnost za novo zaposlitev (mlajšega) javnega uslužbenca, ki je v 183. členu ZUJF pogojena z nujnostjo potrebe za izvajanje nalog (primerjaj prvo alinejo drugega odstavka 183. člena ZUJF). Zdi se mi namreč jasno, da je potreba po nujnosti nove zaposlitve izključena tudi, če delovno mesto po volji predstojnika ostaja zasedeno zaradi "nemotenega delovnega procesa." Glede drugega prepoznanega cilja – preprečitev sporov o tem, ali je zaposleni sposoben opravljati delo po določeni starosti, dvomim, da je nujno zagotavljati ta cilj na način, da se odpustijo javni uslužbenci, ki so pogoje za starostno pokojnino dosegli na primer že ob starosti 58 let. V združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
[18] je šlo za vprašanje upokojevanja tožilcev pri starosti 65 let z možnostjo nadaljevanja službe do 68 let (če je bilo to v interesu službe). Po mojem mnenju je izpodbijani način zagotavljanja cilja preprečevanja sporov, ki bi izvirali iz nesposobnosti javnega uslužbenca za opravljanje službe, očitno prekomeren, ker presega to, kar bi bilo (morda) nujno za doseganje tega cilja. Lastne izkušnje iz razmerij z ljudmi iz te starostne skupine mi namreč utrjujejo prepričanje, zaradi katerega tem ljudem zgolj zaradi njihove starosti in kar na splošno res ne morem pripisati, da so manj sposobni za opravljanje del javnega uslužbenca kot ljudje, ki te starosti še niso dosegli. Naj ob tem dodam, da cilj preprečitve sporov o sposobnosti opravljanja dela po določeni starosti izhaja iz predpostavke o nesposobnosti starejših za opravljanje dela. Vendar, ta predpostavka ni nič drugega kot predsodek, povezan s starostjo, Direktiva 2000/78/ES pa je namenjena ravno varstvu posameznika pred predsodki, navezanimi na osebne lastnosti posameznika (med drugim na starost).[19], [20]
10. Naj nadaljujem (in strnem) z nekaterimi dilemami, ki so se mi porajale v zvezi s cilji izpodbijane ureditve. V celoti soglašam s stališčem iz večinske odločbe, da je zagotovitev vzdržnih javnih financ
temeljni
cilj izpodbijanega ukrepa: na področju
zaposlovanja omogoča zmanjšanje števila javnih uslužbencev in obsega plačne mase v javnem sektorju. Da je bil pri sprejetju izpodbijane ureditve prav ta cilj v ospredju, kot razumem, potrjuje tudi njegova umestitev med začasne ukrepe. S tem je namreč v ZUJF še enkrat[21] popolnoma jasno izraženo, da je ukrep pomemben le za čas gospodarske krize (ne glede pri tem, kako dolga kriza bo). V tem obdobju so namreč, razumljivo, težave pri zagotavljanju plačne mase za zaposlene v javnem sektorju na eni strani, na drugi strani pa zagotavljanje le-te v nezmanjšanem obsegu lahko že resno ogroža finančno ravnovesje (med drugim) tudi sistema socialne varnosti in s tem eksistenco najbolj ogroženih skupin, česar država ne sme dopustiti. Vendar prav umestitev med začasne ukrepe, zaradi česar je uzakonjeno odpuščanje začasno, izpodbijani ukrep oddaljuje od cilja zasledovanja medgeneracijske pravičnosti v smislu želje doseči uravnoteženo porazdelitev delovnih mest med mlajšimi in starejšimi generacijami (s čimer je v večinski odločbi utemeljeno razlikovanje na podlagi starosti). Ne vidim namreč smisla po le začasnem prizadevanju za doseganje medgeneracijske pravičnosti. Soglašam pa z večinsko odločbo, da je bil cilj vzdržnosti javnih financ stvarno utemeljen. Gre namreč za položaj, ko se v državi zaradi zaostrenih razmer izpostavlja potreba po preprečevanju nevarnosti resnega ogrožanja finančnega ravnovesja, ogroženost pokrivanja socialnih in drugih dajatev pa v takih razmerah nujno terja iskanje (novega) ravnovesja med konkurirajočimi si interesi politik na socialnem, ekonomskem in fiskalnem področju. Prav posebej izpostavljena
nujnost
iskanja novega ravnovesja med konkurirajočimi si interesi (med drugim) na socialnem področju v Republiki Sloveniji, mi je pomen doseganja cilja vzdržnosti javnih financ osvetlila s posebnega zornega kota. Dejanski kontekst, v katerem je bil izpodbijani ukrep sprejet, je, kot razumem, prav zato drugačen, kot je bil v primeru
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
, iz katerega izvira stališče SEU, da so proračunski oziri lahko le osnova za izbiro socialne politike države, medtem ko sami zase sploh ne sodijo med tiste legitimne cilje, ki po prvem odstavku 6. člena Direktive 2000/78/ES lahko utemeljijo različno obravnavo glede na starost.[22] Ob takšnem izhodišču in še posebej upoštevaje, da je vzdržnost javnih financ
temeljni
cilj izpodbijane ureditve, se mi je zaradi specifičnih okoliščin obravnavanega primera izostrila potreba po stališču SEU o tem za družbo in posameznike težkem vprašanju pred odločitvijo Ustavnega sodišča. Gre namreč za področje Direktive 2000/78/ES, ki je za Ustavno sodišče, kot sledi iz uvodnih izvajanj, obvezujoča. Po mojem mnenju bi bila zato na mestu postavitev vprašanja v predhodno odločanje SEU po 267. členu PDEU glede razlage pojma legitimnega cilja v okoliščinah, ko varčevanje pri plačni masi za javne uslužbence ni zgolj ena izmed (možnih) politik, temveč je izraz nujnega odziva na potrebo po finančnem ravnovesju javnih financ, ki omogoča (med drugim) preprečevanje ogrožanja pokrivanja dajatev socialne varnosti.[23]
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
Opombe:
[1] Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching)
, 152/84, z dne 26. 2. 1986, 47. točka in naslednje.
[2] Na tem mestu opozarjam na prvi odstavek 7. člena Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 in 61/07 – ZUNEO) med drugim glede na spol, ki Državni zbor izrecno in še posebej zavezuje, da ustvarja pogoje za enako obravnavo tudi z ukrepi normativne narave.
[3] Prvi stavek te določbe Direktive se glasi (členitev v besedilu dodala DJP):
"Ne glede na člen 2(2) lahko države članice predvidijo, (i) da različno obravnavanje zaradi starosti ne predstavlja diskriminacije, (ii) če ga v kontekstu nacionalnega prava (iii) objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, (iv) vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in (v) če so načini uresničevanja tega cilja (vi) primerni in (vii) nujni."
[4] "[] člen 6(1) Direktive 2000/78 državam članicam omogoča, da v nacionalnem pravu predvidijo določene oblike različnega obravnavanja zaradi starosti, kadar so te „objektivno in razumno“ utemeljene z legitimnim ciljem, kot je politika zaposlovanja, delovnega trga ali poklicnega usposabljanja, ter kadar so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni. Državam članicam nalaga obveznost, da z veliko gotovostjo dokažejo legitimnost cilja, ki je naveden v utemeljitev. Okoliščini, da izraz „razumno“, ki je uporabljen v členu 6(1) navedene direktive, ni uporabljen v njenem členu 2(2)(b), ni treba pripisovati posebnega pomena." Iz sodbe SEU v zadevi
The Incorporated Trustees of the National Council on Ageing (Age Concern England) proti Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform
, C-388/07, z dne 5. 3. 2009, 67. točka.
[5] Primerjaj 10. in 19. člen PDEU in 1. člen Direktive 2000/78/ES.
Primerjaj še Colm O'Cinneide, The Evolution and Impact of the Case-Law of the Court of Justice of the European Union on Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC, E-Knjige, Evropska Komisija, november 2012, str. 14, dostopno na <
http://bookshop.europa.eu/en/the-evolution-and-impact-of-the-case-law-of-the-court-of-justice-of-the-european-union-on-directives-2000-43-ec-and-2000-78-ec-pbDS3212556/
> oktober 2013.
[6] Colm O'Cinneide, stran 43.
[7] "Člen 6 Direktive 2000/78 [] določa poseben sistem odstopanja za različno obravnavanje zaradi starosti zaradi posebnosti, ki se med razlogi za diskriminacijo, prepovedanimi s to direktivo, starosti pripisuje. V uvodni izjavi 25 te direktive je namreč poudarjeno, da je „[b]istveno […] razlikovanje med upravičeno različnim obravnavanjem, zlasti tistim na podlagi legitimnih ciljev zaposlovalne politike, trga delovne sile in poklicnega usposabljanja, in diskriminacijo, ki mora biti prepovedana“." Iz sodbe SEU v zadevi
The Incorporated Trustees of the National Council on Ageing (Age Concern England) proti Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform
, 60. točka.
[8] V tem primeru je SEU samo podalo sodbo o primernosti in nujnosti spornega znižanja starostne meje za sodnike, javne tožilce in notarje.
[9] Primerjaj analizo prakse SEU s tega področja v Elaine Dewhurst, Intergenerational Balance, Mandatory Retirement and Age Discrimination in Europe: How can the ECJ better support National Courts in finding a Balance between the Generations, Common Market Law Review, let. 50, št. 4 (2013), str. 1334–1362. Avtorica upravičeno opozarja na razliko v obsegu smernic SEU v posameznih primerih razlikovanja glede na starost, še posebej glede na vprašanje, ali se razlikovanje nanaša na splošni trg dela ali na specifično organizacijo. Prav tako upravičeno opozarja na nevarnost različne uporabe prava EU v podobnih primerih med državami članicami, pa tudi znotraj posamezne države članice, ki je pospremljena s fleksibilnostjo presoje SEU (prav tam, str. 1345 in naslednje).
[10] Primerjaj 28. uvodno izjavo Direktive, iz katere jasno sledi, da Direktiva ureja (le) minimalne zahteve, in 8. člen Direktive, ki pooblašča države članice, da lahko uvedejo ali ohranijo določbe, ki so za varovanje načela enakega obravnavanja ugodnejše od določb Direktive.
[11] "[] Po načelu primarnosti prava Unije, ki velja tudi za načelo prepovedi diskriminacije na podlagi starosti, se nacionalna ureditev, ki spada na področje uporabe prava Unije in je z njim v nasprotju, ne sme uporabiti." Iz sodbe SEU v zadevi
Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG
, C 555/07, z dne 19. 1. 2010, 54. točka.
[12] "V teh okoliščinah nacionalno sodišče, ko mu je v odločanje predložen spor v zvezi z načelom prepovedi diskriminacije glede na starost, v okviru svojih pristojnosti varuje pravice, ki jih pravo Skupnosti zagotavlja posamezniku, in zagotavlja njihovo popolno učinkovitost s tem, da ne uporabi nobene določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z njim." Iz sodbe SEU v zadevi
Werner Mangold proti Rüdigerju Helmu
, C-144/04, z dne 22. 11. 2005, 77. točka.
[13] "[] Če nacionalna zakonodaja, kakršna je v postopku v glavni stvari, ne izpolnjuje pogojev iz člena 6(1) Direktive 2000/78, nacionalno sodišče v sporu med javno ustanovo in posameznikom te zakonodaje ne uporabi. Iz sodbe SEU v združenih zadevah
Vasil Ivanov Georgiev proti Tehnicheski universitet - Sofia, filial Plovdiv
, C-250/09 in C-268/09, z dne 18. 11. 2010.
[14] "Treba je spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže skladno in sistematično." Iz sodbe SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
, C-159/10 in C-160/10, z dne 21. 7. 2011, 85. točka.
[15] "Treba je namreč opozoriti, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično" Iz sodbe v zadevi
Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe
, C-341/08, z dne 12. 1. 2010, 53. točka.
[16] Iz sodbe SEU v zadevi
Domnica Petersen proti Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe
, 53. točka.
[17] Iz sodbe SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
, 65. točka. Primerjaj še sodbo SEU v zadevi
Félix Palacios de la Villa proti Cortefiel Servicios SA
, C-411/05, z dne 16. 10. 2007, 71. točka.
[18] Na sodbo SEU v tej zadevi se večinska odločba sklicuje v zvezi s tem ciljem. Primerjaj 46. opombo v obrazložitvi odločbe.
[19] "Glede drugega cilja Komisija opozarja, da trditev v zvezi z nadomestitvijo starejših sodnikov z mlajšimi in izboljšanje kakovosti pravosodja, ki naj bi izhajala iz nje, ni le „čisto in enostavno posploševanje“, ki ga je Sodišče zavrnilo v zgoraj navedeni sodbi Fuchs in Köhler, ampak tudi oblika predsodka, povezanega s starostjo. Direktiva 2000/78 pa naj bi želela ravno zaščititi posameznike pred takimi predsodki." Iz sodbe v zadevi v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, 30. točka.
[20] Prav zato se utemeljeno opozarja, da se skrb v zvezi s sposobnostjo zaposlenega za opravljanje določenih del bolj prilega obravnavi po prvem odstavku 4. člena Direktive. Primerjaj s tem v zvezi sodbo Vrhovnega sodišča Združenega kraljestva v zadevi
Seldon proti Clarkson
, Wright & Jakes, [2012] UKSC 16, z dne 25. 4. 2012 (
per
lady Hale), 57. točka.
[21] Da je zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna namen sprememb in dopolnitev zakonov, naštetih v prvem odstavku 1. člena ZUJF, je izrecno zapisano v prvem odstavku 1. člena ZUJF.
[22] Primerjaj sodbo SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen
, 73. in 74. točka.
[23] Iz sodne prakse SEU sledi, da so legitimni cilji v prvem odstavku 6. člena Direktive našteti primeroma. Primerjaj na primer s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, 40. točka, in tam citirane druge sodbe SEU.