U-I-77/08
Natisni
Opravilna št.:
U-I-77/08
Datum odločitve:
8. 7. 2010
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 61/2010
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2010:U.I.77.08
Akt:
Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02 in 110/07) (ZG), 2. odst. 70. čl.
Izrek:
Drugi odstavek 70. člena Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02 in 110/07) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Izpodbijana določba izpolnjuje ustavne zahteve po jasnosti in določnosti zakonov. Izpodbijana določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker načelo enakosti ne terja enakega obravnavanja vseh poklicev v javnem sektorju. Prepoved opravljanja dejavnosti, določenih v izpodbijani določbi, ne pomeni prekomernega posega v pravice iz prvega odstavka 49. člena in prvega odstavka 74. člena Ustave.
Geslo:
1.2.51.3.6 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Reprezentativni sindikat za območje države.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.4.3 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do dela (49.1).
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 15.3, 49.1, 74.1, Ustava [URS] 
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sindikat državnih organov Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
27. 3. 2008
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29213
Dokument v PDF obliki:
U-I-77-08.pdf
165 KB
Prenesite datoteko
U-I-77/08-14
8. 7. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata državnih organov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Mirko Bandelj, odvetnik v Ljubljani, na seji 8. julija 2010
odločilo:
Drugi odstavek 70. člena Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02 in 110/07) ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelj izpodbija drugi odstavek 70. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), ki delavcem Zavoda za gozdove (v nadaljevanju Zavod), ki opravljajo naloge javne gozdarske službe, prepoveduje opravljanje določenih dejavnosti v času delovnega razmerja na Zavodu. Izpodbijani določbi očita neskladje z 2., 14., 49. in 74. členom Ustave.  Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba nejasna, ker naj delavci Zavoda ne bi vedeli, katera dela sodijo v okvir prepovedanih dejavnosti, pri čemer naj nekaterih del ne bi izvajal niti Zavod. V izpodbijani določbi kot v samem ZG naj prav tako ne bi bila predvidena možnost, da se lahko delavci prepovedi izognejo s pridobitvijo soglasja Zavoda kot delodajalca, kar zanje pomeni visoko stopnjo pravne negotovosti. Iz teh razlogov naj bi bil kršen 2. člen Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 14. členom Ustave. Zakonska prepoved opravljanja dejavnosti naj bi bila različno urejena za sodnike in zdravnike, čeprav so oni, tako kot delavci Zavoda, umeščeni v Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo in 13/10 – v nadaljevanju ZSPJS) med javne uslužbence. Navaja, da je bila izpodbijana določba sprejeta po ZSPJS, zato delavcem Zavoda v tem zakonu ni moglo biti določeno materialno nadomestilo oziroma dodatek, sodnikom pa je bilo nadomestilo za nezdružljivost s sprejetjem ZSPJS vključeno v osnovno plačo. Za zdravnike noben predpis ne določa nezdružljivosti funkcije in tudi ne konkurenčne prepovedi, čeprav veliko zdravnikov, zaposlenih v javnih zdravstvenih zavodih, v prostem času dela v zasebnih ambulantah. Izpodbijana ureditev po mnenju predlagatelja tudi pomeni nesorazmerno omejevanje svobode dela ter svobodne gospodarske pobude in je zato v neskladju z 49. in s 74. členom Ustave. Sklicuje se na odločbo št. U-I-81/97 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 12/99, in OdlUS VIII, 1), iz katere naj bi izhajalo, da svoboda dela ne more biti izčrpana s tem, da se delavec sam odloči za sklenitev delovnega razmerja. Prepuščeno in zagotovljeno mu mora biti v načelu tudi, da se bo svobodno odločal o tem, kako bo uporabil preostanek svojega časa in delovne energije. Opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/95 z dne 20. 5. 1999 (Uradni list RS, št. 45/99, in OdlUS VIII, 108), iz katere naj bi jasno izhajalo, da se pravice iz 49. in 74. člena nanašajo tudi na uporabo prostega časa delavca zunaj delovnega časa. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi neskladje izpodbijane določbe z Ustavo ter določi rok, do katerega mora zakonodajalec odpraviti ugotovljeno protiustavnost.
2. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na zahtevo ocenjuje, da ni podana nobena od zatrjevanih protiustavnosti. Neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave ni izkazano, ker položaj javnega uslužbenca oziroma delavca Zavoda ni primerljiv s položajem sodnika, ki opravlja sodniško funkcijo in je v službenem razmerju z Republiko Slovenijo. Položaj delavca Zavoda pa tudi ni primerljiv s položajem zdravnika, ker gre za različne položaje zaradi različne narave poklicev in različne vsebine delovnih obveznosti. Zgolj na podlagi dejstva, da za sodnike, zdravnike in delavce Zavoda velja ZSPJS, ni mogoče sklepati o njihovem enakem delovnopravnem položaju. Izpodbijani določbi tudi ni mogoče očitati nedoločnosti in nejasnosti, saj jo sestavljajo pomensko nedvoumni izrazi ter je namen in vsebino te norme mogoče jasno ugotoviti z jezikovno in logično razlago. K jasnosti te določbe prispeva tudi tretji odstavek 70. člena ZG, ki določa izjeme od konkurenčne prepovedi. Konkurenčna prepoved je namenjena varovanju samostojnosti, ki je potrebna za izvajanje nalog javne gozdarske službe. Državni zbor ob tem pojasnjuje, da je v preteklosti večkrat prihajalo do navzkrižja interesov oziroma se je med usklajevanjem javnega interesa pri gospodarjenju z gozdovi ter željami lastnika gozda vrinil še zasebni interes delavca Zavoda. To pa je pomenilo ogrožanje osnovnega poslanstva javne gozdarske službe. Državni zbor v zvezi z očitkom predlagatelja o obsegu konkurenčne prepovedi navaja, da ni nujno, da bi morale biti prepovedane zgolj dejavnosti, ki jih Zavod dejansko opravlja. Konkurenčna prepoved je namreč namenjena varstvu delavčeve lojalnosti do delodajalca in ohranjanju delavčeve nepristranskosti pri opravljanju dela. Izpodbijani določbi prav tako ni mogoče očitati, da je pravno negotova, ker ne omogoča opravljanja dela po predhodnem soglasju Zavoda. Čeprav Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDR) ureja soglasje delodajalca, pa je ZG v tem delu v razmerju do ZDR specialni predpis za delavce Zavoda. Za razliko od ZDR, kjer posli oziroma dejavnosti niso določno navedeni, pa so ti v ZG jasno in določno našteti. Zato bi bila možnost iskanja soglasja delodajalca nesmiselna. Državni zbor prav tako meni, da so zmotne predlagateljeve navedbe, da mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji materialno nadomestilo nujno določeno v primerih konkurenčne prepovedi. O nujnosti materialnega nadomestila se je Ustavno sodišče izreklo le v zvezi s konkurenčno klavzulo (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-51/90 z dne 14. 5. 1992, Uradni list RS, št. 29/92, in OdlUS I, 33). Državni zbor meni tudi, da izpodbijana določba ne pomeni posega v pravico do svobode dela in podjetniške svobode. Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrne.
3. Vlada Republike Slovenije enako kot Državni zbor meni, da je izpodbijana določba jasna, razumljiva, nedvoumna, da ne pomeni pravne negotovosti niti ne pomeni nesorazmernega omejevanja svobode dela in gospodarske pobude. Dodatno navaja, da je ZG prepovedal ukvarjanje le s tistimi dejavnostmi, ki pomenijo temeljni konflikt poslanstva javne gozdarske službe, kot jo določa ZG. Ena izmed nalog javne gozdarske službe je tudi usmerjanje gospodarjenja z gozdovi, gozdnim prostorom, posamičnim gozdnim drevjem ter skupinami gozdnega drevja. V okviru tega mora delavec Zavoda nepristransko usklajevati interes lastnika gozda, ki je pretežno usmerjen v izkoriščanje proizvodnih funkcij gozda, in javni interes, ki je pretežno usmerjen v zagotavljanje ekoloških in socialnih funkcij gozda. Izpodbijana določba je zato po mnenju Vlade nujna, da se zagotovi nepristransko usmerjanje razvoja gozdov in da se javni gozdarski službi prepreči uveljavljanje osebnega interesa. V zvezi z očitkom predlagatelja, da delavci Zavoda ne prejmejo nikakršnega dodatka
za konkurenčno prepoved, pa Vlada navaja, da je bil ob prehodu na nov plačni sistem pri prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač orientacijskih delovnih mest upoštevan dodatek zaradi posebnih omejitev, ki izhajajo iz dela. Opozarja tudi na 12. člen ZSPJS, ki določa kriterije za uvrščanje delovnih mest in nazivov v plačne razrede.
4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki je odgovoril le na mnenje Vlade. Predlagatelj v celoti prereka mnenje Vlade, zlasti pa se ne strinja z navedbami Vlade, da je izpodbijana ureditev nujna in da delavci Zavoda za predmetno zakonsko omejitev prejmejo nadomestilo oziroma da je ta omejitev upoštevana že na podlagi 12. člena ZSPJS.
B. – I.
5. Drugi odstavek 70. člena ZG določa: "Delavci Zavoda, ki opravljajo naloge javne gozdarske službe, se v času delovnega razmerja na Zavodu ne smejo ukvarjati z dejavnostjo gospodarjenja z gozdovi, dejavnostjo trženja lesa, zastopanjem oseb, ki se ukvarjajo z navedenimi dejavnostmi, ter s skrbništvom nad gozdovi v lastništvu drugih oseb."
6. Udeleženci postopka menijo, da izpodbijana določba ureja konkurenčno prepoved na področju javne gozdarske službe. Državni zbor in Vlada se pri utemeljevanju ustavnosti izpodbijane ureditve sklicujeta na prvi odstavek 37. člena ZDR, predlagatelj pa pri utemeljevanju neustavnosti na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-81/97, v kateri je Ustavno sodišče presojalo ustavnost ureditve konkurenčne prepovedi iz prvega, drugega in tretjega odstavka 7. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – ZDR/90). Navedene določbe so za delavca vsebovale prepoved dela, dokler je bil v delovnem razmerju, vsebinsko področje prepovedi, pogoj za aktualnost prepovedi ter možnost izreka disciplinske in premoženjske sankcije za kršitev. Ustavno sodišče je presodilo, da pomenijo izpodbijane določbe nesorazmeren in neutemeljen poseg v delavčevo svobodo dela in podjetniško pobudo. Pri tem je navedlo, da izpodbijane določbe povzročajo delavcu vsaj visoko stopnjo pravne negotovosti, ker je pogoj, ki sproži konkurenčno prepoved, to je delodajalčev interes, preohlapen. Navedlo je tudi, da je zelo široko določeno vsebinsko področje prepovedi delavčevega delovanja, prepoved se nanaša na sleherno opravljanje del in sklepanje poslov v tem okviru, ne glede na naravo, pomembnost in kvaliteto teh del, pri tem pa ni niti predvidena možnost, da bi se delavec zakonodajalčevi prepovedi in od njega zagroženim sankcijam vnaprej izognil tako, da bi za svoje delo oziroma sklepanje poslov pridobil soglasja delodajalca. Ustavno sodišče je navedene določbe zaradi neskladja z 2. členom Ustave razveljavilo.
7. Zakonodajalec je sledil odločitvi Ustavnega sodišča in v 37. členu ZDR na novo uredil konkurenčno prepoved. Prvi odstavek 37. člena ZDR določa, da delavec med trajanjem delovnega razmerja ne sme brez pisnega soglasja delodajalca za svoj ali tuj račun opravljati del ali sklepati poslov, ki sodijo v dejavnost, ki jo dejansko opravlja delodajalec, in pomenijo ali bi lahko pomenili za delodajalca konkurenco. V drugem odstavku pa je kot posledica kršitve določena odškodninska odgovornost delavca. Gre za zakonsko prepoved opravljanja konkurenčne dejavnosti, ki se nanaša le na čas, ko je delavec v delovnem razmerju. V tem se razlikuje od konkurenčne klavzule – pogodbene prepovedi opravljanja konkurenčne dejavnosti, ki se nanaša na čas po prenehanju delovnega razmerja in velja samo v primeru, da se delavec in delodajalec zanj dogovorita s pogodbo o zaposlitvi (38. in 40. člen ZDR). Navedena konkurenčna prepoved pomeni nadgradnjo temeljnega načela pogodbenega prava – prepovedi povzročanja škode drugemu ("neminem laedere"), ki je za pogodbe o zaposlitvi konkretizirano v 35. členu ZDR o prepovedi škodljivega ravnanja. Po tej določbi se je delavec dolžan vzdržati vseh ravnanj, ki glede na naravo dela, ki ga opravlja pri delodajalcu, materialno ali moralno škodujejo ali bi lahko škodovala poslovnim interesom delodajalca.[1] Ta prepoved pa ni absolutna, temveč je odvisna od volje delodajalca. Če delodajalec delavcu opravljanje take dejavnosti dovoli, delavčevo ravnanje ni nedopustno in ni nezakonito.
8. Delavec je torej v času trajanja delovnega razmerja kot pogodbenega razmerja zaupne narave dolžan biti lojalen do delodajalca, se pravi varovati njegove poslovne interese, med drugim s tem, da se vzdrži ravnanj, ki za delodajalca pomenijo konkurenco. V času trajanja delovnega razmerja je zato prepovedano ravnanje delavca, ki kumulativno izpolnjuje naslednje pogoje: da opravlja dela ali sklepa posle (poslovno ali neposlovno) za svoj ali tuj račun brez pisnega soglasja delodajalca, da ta dela oziroma posli sodijo v dejavnost, ki jo dejansko opravlja delodajalec, in da ta dela oziroma posli pomenijo ali bi lahko pomenili za delodajalca konkurenco. Ključnega pomena za opredelitev, ali je delavčevo ravnanje konkurenčno, pri čemer morajo biti izpolnjeni vsi zakonski pogoji, je zlasti zadnji pogoj. Če delavčevo ravnanje ne posega na področje oziroma v dejavnosti, ki jo delodajalec dejansko opravlja, kar pomeni, da delavec s svojimi ravnanji ne konkurira delodajalcu, potem ne more priti do konkurence, zato tudi ne gre za konkurenčno prepoved.[2]
9. Namen zakonske prepovedi delavčevega ravnanja, opredeljen v prvem odstavku 37. člena ZDR, je torej v zaščiti interesov delodajalca. V prvem odstavku 70. člena ZG pa ne gre za konkurenčno prepoved, temveč v njej določene omejitve izhajajo iz same narave javne gozdarske službe, ki se opravlja v javnem interesu. Ratio legis je zato tu povsem drug kot v primeru 37. člena ZDR. Namen zakonske prepovedi delavčevega ravnanja v primeru izpodbijane določbe je v zaščiti javnega interesa, ki se uresničuje tudi z nepristranskostjo in s strokovnostjo opravljanja javnih nalog tega delavca. Zato ni utemeljen očitek predlagatelja, da bi morala biti predvidena možnost, da se delavci prepovedi izognejo s pridobitvijo soglasja Zavoda. Po vsebini gre torej za obliko nezdružljivosti opravljanja dodatnih dejavnosti z delovnim razmerjem delavca Zavoda. Izpodbijana zakonska ureditev zato ni specialna glede na splošno ureditev te obveznosti iz 37. člena ZDR, kar pomeni, da se prepoved konkurence iz 37. člena ZDR na podlagi prvega odstavka 2. člena ZDR, ki ureja subsidiarno uporabo ZDR tudi za delovna razmerja delavcev, zaposlenih v zavodih, če ni s posebnim zakonom drugače določeno, neposredno uporablja tudi za delavce Zavoda, ki opravljajo naloge javne gozdarske službe. ZG, ki kot poseben zakon ureja tudi delovna razmerja delavcev Zavoda, namreč tega delovnopravnega instituta ne ureja.
B. – II.
Presoja z vidika 2. člena Ustave
10. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana določba nejasna in dvoumna, ker delavci Zavoda ne vedo, katera dela sodijo v okvir prepovedanih dejavnosti. Eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen pravne norme. Vendar to ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba pravne norme namreč vedno pomeni njeno razlago. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je z vidika pravne varnosti, ki je tudi eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, predpis sporen tedaj, kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova jasna vsebina (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71). Vendar izpodbijani določbi neizpolnjevanja teh standardov ni mogoče očitati.
11. Splošno znano je v poslovni praksi, kaj je vsebina posameznih dejavnosti, ki so prepovedane po izpodbijani določbi. Zlasti to velja za dejavnosti trženja lesa, zastopanja oseb, ki se ukvarjajo z navedenimi dejavnostmi, ter skrbništvo nad gozdovi v lastništvu drugih oseb. Gre za ozko usmerjene dejavnosti. Jasnost navedenih dejavnosti priznava posredno tudi sam predlagatelj, ki se zavzema za to, da bi se delavcem Zavoda dovolilo opravljati vsaj skrbništvo nad gozdovi v lastništvu drugih oseb, pri čemer ni zaslediti, da bi dvomil o vsebini in obsegu te dejavnosti. Pri dejavnosti gospodarjenja z gozdovi, za katero bi bilo mogoče šteti, da je nejasna, pa je zakonodajalec obširno opredelil njeno vsebino. V 8. točki prvega odstavka 3. člena ZG je tako določil, da gospodarjenje z gozdovi obsega opravljanje varstvenih in gojitvenih ter vseh drugih del, ki so potrebna za zagotavljanje ekoloških in socialnih funkcij gozdov, gradnjo in vzdrževanje gozdne infrastrukture, izkoriščanje in rabo gozdov ter razpolaganje z gozdovi. Konkretneje pa je prej našteta dela razčlenil v členih od 17 do 42 ZG.
12. Kot pojasnjujeta Državni zbor in Vlada, k jasnosti, katere dejavnosti so prepovedane, prispeva tudi tretji odstavek 70. člena ZG, ki določa izjeme od te prepovedi in torej določa, katere dejavnosti in za čigav račun delavci Zavoda v času delovnega razmerja na Zavodu lahko opravljajo.[3]
13. Glede na zgornje ugotovitve drugi odstavek 70. člena ZG ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave
14. Načelo enakosti pred zakonom ne zahteva splošne enakosti vseh, temveč zavezuje zakonodajalca zgolj k enakemu urejanju bistveno podobnih položajev. Predlagatelj zatrjuje, da so delavci Zavoda obravnavani neenako v razmerju do sodnikov, ker za zakonsko prepoved opravljanja dejavnosti, tako kot sodniki, ne prejmejo nikakršnega dodatka.
15. Plače funkcionarjev in javnih uslužbencev v javnem sektorju ureja ZSPJS. Dodatke, ki pripadajo javnim uslužbencem in funkcionarjem, ureja ZSPJS v 23. členu tega zakona. Med njimi ni dodatka za nezdružljivost. Zato očitek predlagatelja, da sodniki prejemajo dodatek za nezdružljivost, ne drži. Če pa predlagatelj meni, da je neenakost izkazana zato, ker je bil sodnikom ob prevedbi njihovih nominalnih zneskov osnovnih plač v plačne razrede po ZSPJS upoštevan sodniški dodatek zaradi nezdružljivosti sodniške funkcije, njim pa podoben dodatek ni bil upoštevan, je treba tudi ta očitek zavrniti kot neutemeljen. Kot je Vlada pojasnila v svojem mnenju, je bil dodatek zaradi posebnih omejitev, ki izhajajo iz dela, upoštevan pri prevedbi nominalnih zneskov osnovne plače javnih uslužbencev. Vlada se sklicuje na 8. člen Uredbe o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkih zaposlenim v službah Vlade Republike Slovenije in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 35/96 in nasl.), ki je določal, da zaradi omejitev, ki izhajajo iz dela, višjim upravnim delavcem, ki poleg svojega dela ne smejo opravljati dejavnosti v gospodarskih družbah ali opravljati enakih oziroma podobnih del, kot jih opravljajo na svojem delovnem mestu, pri drugem organu ali organizaciji, pripada dodatek v višini 15 % osnovne plače. V skladu z 49.b členom ZSPJS se je ta dodatek upošteval pri prevedbi osnovne plače v nov plačni razred. Kot izhaja iz Priloge 1 k tarifnemu delu Kolektivne pogodbe za gozdarsko dejavnost (Uradni list RS, št. 60/2008), so takšna delovna mesta obstajala tudi na področju gozdarske dejavnosti, in ob prevedbi osnovne plače v nov plačni razred je bil navedeni dodatek upoštevan.
16. Predlagatelj zatrjuje tudi neenako obravnavo v primerjavi z zdravniki. Vendar tudi v tem primeru ni mogoče očitati neskladja izpodbijane ureditve z Ustavo, saj načelo enakosti ne terja enakega obravnavanja vseh poklicev v javnem sektorju.
17. Drugi odstavek 70. člena ZG glede na navedeno ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Presoja z vidika prvega odstavka 49. in prvega odstavka 74. člena Ustave
18. Absolutna prepoved opravljanja določenih dejavnosti po izpodbijani določbi pomeni poseg v pravico do svobode dela iz prvega odstavka 49. člena Ustave in v pravico do podjetniške svobode iz prvega odstavka 74. člena Ustave,
kolikor se ti pravici nanašata tudi na uporabo prostega časa zunaj delovnega časa. Predlagatelj zatrjuje, da gre za nesorazmeren poseg v navedeni človekovi pravici.
19. Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).
20. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,[4] je temeljni namen ZG varstvo, gojenje, izkoriščanje in raba gozdov ter razpolaganje z gozdovi kot naravnim bogastvom, s ciljem, da se zagotovijo trajnostno, sonaravno ter večnamensko gospodarjenje v skladu z načeli varstva okolja in naravnih vrednot, trajno in optimalno delovanje gozda kot ekosistema ter uresničevanje njihovih funkcij. Javno gozdarsko službo v vseh gozdovih opravlja Zavod, ki usklajuje javni interes pri gospodarjenju z gozdovi in interese lastnikov gozdov. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je v praksi prihajalo do navzkrižja interesov oziroma se je med usklajevanjem javnega interesa pri gospodarjenju z gozdovi, zlasti pri izbiri dreves za možni posek, ter željami lastnika gozda, vrinil še zasebni interes delavca Zavoda. Po stališču zakonodajalca je to pomenilo ogrožanje osnovnega poslanstva javne gozdarske službe. Prepoved opravljanja določenih dejavnosti je zato po mnenju zakonodajalca namenjena tudi varovanju samostojnosti delavca Zavoda, ki opravlja naloge javne gozdarske službe. Po oceni Ustavnega sodišča zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo zasleduje ustavno dopusten cilj. Gozd je naravno bogastvo z mnogimi funkcijami (ekološko, socialno, proizvodno) in le celovito usmerjanje gospodarjenja bo omogočilo uresničevanje javnega interesa do gozda. Nezdružljivost opravljanja določenih dejavnosti z delovnim razmerjem delavcev Zavoda je torej utemeljena z javno koristjo, tj. s potrebo po zagotavljanju nemotene in učinkovite javne gozdarske službe, neobremenjene z zasebnimi interesi zaposlenih, ki so v koliziji z javnim interesom, ki ga predstavlja Zavod.
21. Ker ima poseg v pravici iz prvega odstavka 49. člena Ustave in prvega odstavka 74. člena Ustave ustavno dopustne cilje in s tega vidika ni nedopusten, je treba oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Oceno, ali ne gre morda za čezmeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega (glej odločbo št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
22. V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je poseg sploh nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega nasploh (kateregakoli) oziroma da cilja ni mogoče doseči brez ocenjevanega (konkretnega) posega s kakšnim drugim, ki bi bil po svoji naravi blažji. Te zahteve so glede izpodbijane ureditve izpolnjene. Pretekle izkušnje so pokazale na nujnost zakonske ureditve, ki bi jasno in konkretno opredelila, kdaj mora javni interes pri gospodarjenju z gozdovi prevladati nad zasebnim interesom delavca Zavoda. Delavec Zavoda mora nepristransko usklajevati interes lastnika gozda, ki je pretežno usmerjen k izkoriščanju proizvodnih funkcij gozda, in javni interes, ki je pretežno usmerjen v zagotavljanje ekoloških in socialnih funkcij gozda. Če se v tem usklajevanju pojavi še osebni interes delavca, potem ni zagotovljeno usmerjanje razvoja gozdov, skladno s cilji zakonodajalca. Zato je tak poseg nujen. Prav tako zakonsko določena omejitev pomeni tudi primeren ukrep za dosego zasledovalnega cilja. Zakonodajalec je z izpodbijano ureditvijo določil, kateri interesi iz zasebne sfere niso združljivi z javnimi. S tem je zmanjšal možnosti za nasprotje interesov ter
na eni strani zagotovil nepristranskost in strokovnost delavcev Zavoda, na drugi strani pa tudi nepristransko usmerjanje razvoja gozdov.
23. Glede na navedeno je bilo treba presoditi še, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeti človekovi pravici sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Z izpodbijano določbo se na eni strani posega v pomembni človekovi pravici delavcev Zavoda. Na drugi strani je Ustavno sodišče pri presoji upoštevalo
pričakovanje vseh državljanov po trajnem in optimalnem delovanju gozda kot ekosistema, ki bo na razpolago tudi prihodnjim rodovom, k čemur prispeva ureditev po izpodbijani določbi. Procesi v gozdu so dolgoročni, zato je spremljanje dogajanj v njem in načrtovanje gospodarjenja z njim naloga, ki je nad zasebnimi interesi delavcev Zavoda. Vsebinsko področje prepovedi delavčevega delovanja v okviru opravljanja javne gozdarske službe iz drugega odstavka 70. člena ZG je točno določeno, omejeno in ne posega na morebitna druga področja delavčevega svobodnega delovanja. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijana ureditev ne pomeni prekomernega posega v ustavno varovani pravici delavca.
24. Iz navedenih razlogov izpodbijana zakonska ureditev ni v neskladju s prvim odstavkom 49. člena in prvim odstavkom 74. člena Ustave.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Glej mag. Katarina K. Šoltes v Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem in stvarnim kazalom, Primath, Ljubljana 2002, str. 145.
[2] Darja S. Peček v: Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 179.
[3] Po tej določbi se lahko delavci ukvarjajo z dejavnostjo rabe gozdov, dejavnostjo gospodarjenja z gozdovi in dejavnostjo trženja lesa v lastnem gozdu ali v gozdu, ki je v lasti osebe, ki je z njimi v krvnem sorodstvu v ravni vrsti do kateregakoli kolena, v stranski vrsti pa do drugega kolena ali če je z njimi v zakonu ali v svaštvu do prvega kolena.
[4] Poročevalec DZ, št. 74/07.