U-I-88/10
Natisni
Opravilna št.:
U-I-88/10
Datum odločitve:
22. 11. 2012
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 97/2012
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2012:U.I.88.10
Akt:
Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08 in 108/09) (ZVO), 3. odst. 149. čl. 

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 108/09) (ZVO), 3. odst. 82. čl.

Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/09)
Izrek:
Tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08 in 108/09), tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 108/09) ter Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/09) niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Glede na ustavno določeno delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti (140. člen Ustave) so javne službe, upoštevaje vsebino dejavnosti, lahko v pristojnosti države, občine ali v deljeni pristojnosti obeh. V slednjem primeru mora zakon razmejiti pristojnost občine in države. Zakon o gospodarskih javnih službah je za predpisovanje standardov in normativov za opravljanje teh javnih služb v tretjem odstavku 3. člena določil pristojnost ministrstev, torej države, po 26. členu pa je za določitev cene teh služb predpisal pristojnost občine. Za cene gospodarskih javnih služb je podana deljena pristojnost države in občine.
Obvezne občinske javne službe varstva okolja (komunalne službe) je v 149. členu določil Zakon o varstvu okolja; ta je v četrtem in petem odstavku tega člena določil naloge (pristojnosti) občin. Izpodbijani tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja vsebuje zgolj pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa o določitvi metodologije za oblikovanje cen storitev komunalnih služb, ki vsebuje stroškovne standarde in je zato v državni pristojnosti. Ker vsebuje le kriterije za določitev cene, pristojnost njenega določanja ostaja občini. Nanaša se neposredno na izvajalce komunalnih služb, na občine pa le posredno, kolikor so dolžne (pristojne) zagotoviti izvajanje komunalnih služb v skladu s predpisi. Tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja zato sam po sebi ne more neposredno posegati v ustavni položaj in pravice občin.
Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen komunalnih storitev je bil izdan na podlagi zakonskega pooblastila ministru. Vsebina Pravilnika je glede na razmejitev državnih in občinskih pristojnosti pri urejanju komunalnih služb v državni pristojnosti. Izdaja Pravilnika zato ni v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
Določba 4. točke 4. člena MELLS ni opora za stališče, da se podzakonski akti na občino v nobenem primeru ne bi smeli nanašati. Z Ustavo zapovedan hierarhično podrejen položaj podzakonskih predpisov zagotavlja, da občini obveznosti lahko naloži le zakon, podzakonski predpisi pa jih lahko le natančneje opredelijo. Temu pritrjuje tudi obsežna in ustaljena ustavnosodna presoja.
Izpodbijani prvi odstavek 34. člena Pravilnika je po vsebini oblika nadzora nad spoštovanjem državnih predpisov, ki se mu mora podvreči izvajalec komunalne službe. Ker se te službe izvajajo v javnem interesu kot strokovna dejavnost, je nadzor nad spoštovanjem predpisov, ki so podlaga za opravljanje teh dejavnosti, bistven. Le tako država lahko zagotovi določen minimalni standard javnih dobrin vsem državljanom na območju celotnega državnega ozemlja. Nadzor nad opravljanjem dejavnosti ne povzroči spremenjenega pravnega položaja izvajalca, ampak pomeni le način izvrševanja zakonov in na njihovi podlagi sprejetih podzakonskih predpisov. Za izvajalce komunalne službe zato prvi odstavek 34. člena Pravilnika ni pravna norma originarne narave. Izpodbijana določba Pravilnika tudi za občine ne vsebuje obveznosti, ki jih že sicer ne bi imele v pogledu zagotavljanja komunalnih služb v skladu s predpisi. Zato izpodbijana določba Pravilnika tudi v razmerju do občin ne pomeni nove obveznosti.
Ustava v 144. členu daje državnim organom pristojnost nadzora nad zakonitostjo dela občinskih organov. Sporno pozitivno mnenje ministrstva kot oblika nadzora državnih organov nad izvajanjem javne službe v razmerju do občinske pristojnosti določanja cene komunalnih storitev ne pomeni posega v ustavni položaj in pravice občin. Učinek nadzora nad občinsko pristojnostjo določanja cen komunalnih storitev je vgrajen v ukrep državne kontrole cen teh storitev. Kot najvišje dopustne cene se priznajo le zakonite cene na določen dan. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da gre pri ukrepih kontrole cen za naloge iz državne pristojnosti, kar očitno velja tudi za nadzor nad zakonitostjo dela občinskih organov. Zato sporno mnenje kot ukrep iz državne pristojnosti ne more posegati v ustavni položaj in pravice občin.
Prvi odstavek 34. člena Pravilnika ne pomeni posega v sistem financiranja in ureditev finančnih virov za delovanje občin, ker so predlagateljice sprejele odloke, po katerih uporabniki ceno za storitev komunalnih služb plačujejo izvajalcu teh storitev, ne pa v občinski proračun. Nesorazmerje med stroški in ceno teh storitev je ekonomsko vprašanje, ki ga Ustavno sodišče ni pristojno presojati. Predlagateljice niso izkazale, da bi jim prvi odstavek 34. člena Pravilnika kot ustanoviteljicam javnih podjetij – izvajalcev komunalnih služb – zaradi morebitnega pokrivanja njihovih izgub povzročal takšne obremenitve proračunov, ki bi ogrožale ali onemogočale izvrševanje njihovih z Ustavo in zakoni določenih izvirnih nalog. Izpodbijana določba Pravilnika zato ne posega v finančno avtonomijo občin iz 142. člena Ustave in 9. člena Evropske listine lokalne samouprave.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.7.1 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Proračunski in finančni vidiki - Finance.
4.8.8.2 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Delitev oblasti - Izvrševanje.
4.8.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Delitev oblasti - Nadzor.
Pravna podlaga:
Člen 2, 120.2, 140, 140.1, 141, 142, 144, Ustava [URS] 
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 14. 12. 2011 pridružena zadeva št. U-I-105/10 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občina Domžale, Domžale, in drugi
Datum vloge:
1. 4. 2010
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US29935
Dokument v PDF obliki:
U-I-88-10.pdf
200 KB
Prenesite datoteko
U-I-88/10-11
22. 11. 2012
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občin Domžale, Trzin, Lukovica in Moravče, ki jih zastopa mag. Janez Tekavec, odvetnik iz Ljubljane, ter z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa župan Zoran Jankovič, na seji 22. novembra 2012
odločilo:
Tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08 in 108/09), tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 108/09) ter Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/09) niso v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Občine Domžale, Trzin, Lukovica in Moravče izpodbijajo tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki pooblašča Vlado, da podrobneje uredi opravljanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju komunalne službe). V skladu s to določbo Vlada predpiše vrsto nalog, ki se opravljajo v okviru te službe, ter metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde ter tehnične, vzdrževalne, organizacijske in druge ukrepe in normative za opravljanje komunalnih služb. Predlagateljice izpodbijani ureditvi očitajo, da razmejitve pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi pri urejanju cen komunalnih služb ni izvedla v skladu z Ustavo in Evropsko listino lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Menijo, da Ustava in MELLS ne dopuščata, da bi si osrednja oblast smela pridržati pravico do poseganja v zadeve iz pristojnosti lokalne skupnosti s podzakonskimi akti. Če država želi omejiti občine v njihovih pooblastilih, naj bi bila zavezana te omejitve natančno določiti v zakonu, tako da bi bile izvedljive brez dodatnega podzakonskega urejanja. Glede na to naj bi bila izpodbijana določba ZVO-1 v neskladju s 140. in 141. členom Ustave ter s 4. členom MELLS. Predlagateljice v tej povezavi izpodbijajo tudi Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih javnih gospodarskih služb varstva okolja (v nadaljevanju Pravilnik). Z njim naj ne bi bilo dopustno določati način in postopek določanja cen storitev komunalnih služb kot občinskih javnih služb. Edini podzakonski predpis, ki bi to materijo lahko uredil na ustavno skladen način, naj bi bil občinski odlok. Glede na to naj bi tudi Pravilnik posegal v ustavni položaj in pravice občin. Poleg tega naj bi bil ta izdan brez zakonske podlage, saj izpodbijana določba ZVO-1 daje pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa Vladi, ne pa ministru. Predlagateljice posebej izpostavljajo neustavnost in nezakonitost 34. člena Pravilnika, ki pred začetkom uporabe nove ali spremenjene cene storitev komunalnih služb določa obvezno pridobitev pozitivnega strokovnega mnenja Ministrstva za varstvo okolja in urejanje prostora (v nadaljevanju Ministrstvo). Menijo, da s tem Pravilnik določa obvezno potrditev cen, ki pa naj ne bi imela zakonskega temelja, ker ga 149. člen ZVO-1 med vsebinskimi pooblastili za izdajo podzakonskega akta ne določa. Predlagajo razveljavitev tretjega odstavka 149. člena ZVO-1 in odpravo Pravilnika.
2. Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) izpodbija tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1C), ki ureja podaljšanje uporabe Pravilnika do izdaje uredbe Vlade iz tretjega odstavka 149. člena ZVO-1. Predlagateljica meni, da je izpodbijana določba nejasna in nedoločna in zato v neskladju z 2. členom Ustave. Navaja, da iz nje ni jasno razvidno, ali se Pravilnik nadalje uporablja le glede metodologije oblikovanja cen ali tudi glede pristojnosti Ministrstva za njegovo izvrševanje, saj je pooblastilo za izdajo podzakonskega akta po noveli ZVO-1C dano Vladi, kar naj bi vključevalo tudi pristojnost za njegovo izvrševanje. MOL izpodbija prvi odstavek 34. člena Pravilnika. Meni, da dodaten pogoj pridobitve pozitivnega mnenja Ministrstva nima podlage v ZVO-1 in da zato pomeni samostojno dodatno obveznost izvajalca javne službe ter kopičenje ukrepov nadzora na področju določanja cen storitev komunalnih služb. Obveznost predhodne pridobitve tega mnenja naj bi glede na to nesorazmerno posegla v 9. in 138. člen Ustave, kršila pa naj bi tudi legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Te obveznosti naj ne bi smela predpisati niti Vlada, ko bo z uredbo nadomestila Pravilnik. MOL navaja, da sta za opravljanje lokalnih javnih zadev po prvem odstavku 140. člena Ustave neizogibno potrebni finančna sposobnost in avtonomnost občine, ki ju zagotavljata 142. člen Ustave in 9. člen MELLS. Tako naj bi plačila za storitve lokalnih javnih služb sodila med druge lastne vire občine in naj bi občini pripadla v višini, ki je določena v aktu o njihovi uvedbi (prvi in drugi odstavek 7. člena Zakona o financiranju občin,
Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – v nadaljevanju ZFO-1). Tudi Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS) naj bi v 26. členu določal, da je občina kot ustanoviteljica javnega podjetja, ki te storitve opravlja, pristojna za določanje njihovih cen. Ker komunalne službe po peti alineji drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) spadajo med izvirne naloge občine, naj bi izpodbijana ureditev posegla v vire za financiranje izvirnih nalog predlagateljic, s tem pa tudi v njen ustavni položaj in pravice. MOL predlaga razveljavitev tretjega odstavka 82. člena ZVO-1C in prvega odstavka 34. člena Pravilnika.
3. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da izpodbijani določbi ZVO-1 in ZVO-1C ter Pravilnik niso v neskladju z Ustavo. Zmotno naj bi bilo mnenje predlagateljic, da se z ureditvijo oblikovanja cen storitev komunalnih služb posega v njihov ustavni položaj in pravice in da naj Pravilnik ne bi imel zakonske podlage. Ta naj bi obstajala prav v tretjem odstavku 149. člena ZVO-1, kakršen je veljal pred uveljavitvijo novele ZVO-1C, in v 59. členu ZGJS. Vlada pojasnjuje, da je novela ZVO-1C v tretjem odstavku 149. člena spremenila pooblastilo za ureditev istih vsebin (metodologije za oblikovanje cen storitev komunalnih služb), ki je z ministra po novem prešlo na Vlado, v tretjem odstavku 82. člena pa je podaljšala uporabo dotlej veljavnega Pravilnika do izdaje nove uredbe, razen kolikor ni v nasprotju z novelo zakona. Vlada meni, da gre pri tej določbi za običajno nomotehnično rešitev, ki omogoča kontinuiteto podzakonskih predpisov v primeru spremembe zakona in se nanaša na Pravilnik v celoti. Meni, da je z uveljavljenimi metodami pravnega tolmačenja splošnih pravnih aktov mogoče ugotoviti, katere določbe Pravilnika so neskladne z novelo zakona in zato izvzete iz podaljšane uporabe. Navaja, da novela ZVO-1C ni v ničemer spremenila upravne pristojnosti za urejanje cen komunalnih storitev po ZVO-1, spremenila je le pristojnost za izdajo podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 149. člena ZVO-1. Vlada poudarja, da se Pravilnik nanaša na izvajalce storitev komunalnih služb in ne na občine. Pojasnjuje, da se s pozitivnim strokovnim mnenjem le preverja izpolnjevanje pogojev za opravljanje javne službe, ne pa upravičenost stroškov ali višina cene. Občinska pristojnost določanja cen storitev komunalnih služb naj z izpodbijanimi zakonskimi določbami in s Pravilnikom ne bi bila ne odvzeta ne ogrožena. Tako naj bi izvajalec storitev komunalne službe lahko uveljavil nove ali spremenjene cene teh storitev z odločitvijo občinskega sveta tudi brez pridobitve pozitivnega strokovnega mnenja Ministrstva, vendar naj bi s tem tvegal ukrepanje pristojnega inšpektorja, ker uporablja cene, ki niso skladne z metodologijo njihovega določanja. Poudarja, da se s strokovnim mnenjem glede na to ne odloča o pravicah in obveznostih. Ceno izvajalcem komunalnih služb namreč potrdi občinski svet, ki mu je strokovno mnenje Ministrstva le v dodatno pomoč pri odločanju.
B. – I.
4. Ker se zahteva za oceno ustavnosti Občine Domžale in drugih ter zahteva za oceno ustavnosti MOL nanašata na medsebojno povezane določbe ZVO-1 in na isti Pravilnik, je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-105/10 z dne 14. 12. 2011 zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
B. – II.
5. Ustava v prvem odstavku 140. člena določa tri značilnosti, ki opredeljujejo in hkrati razmejujejo pristojnosti občine od pristojnosti države. V pristojnost občine po prvem odstavku 140. člena Ustave sodijo (1) lokalne zadeve, (2) ki jih občina lahko samostojno ureja, in (3) zadevajo samo prebivalce občine. Glede na področje in vsebino urejanja javnih služb lahko njihovo urejanje sodi v pristojnost ali države ali občine, lahko pa je pristojnost med njima porazdeljena. V slednjem primeru mora zakon jasno določiti in razmejiti pristojnosti ene in druge. Sistemsko je razmejitev pristojnosti med državo in občinami glede javnih služb opredeljena v ZLS, natančnejša razmejitev pa je stvar področnega zakona, ki opredeljuje posamezno javno službo; v obeh primerih upoštevaje ustavni položaj občine kot samoupravne lokalne skupnosti.
6. Po ZLS občina "v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe".[1] Občina zagotavlja opravljanje tistih javnih služb, ki jih sama določi, kakor tudi tistih, ki so določene z zakonom. Občina samostojno (v okviru svojih pristojnosti) ureja in upravlja lokalne javne službe ter skrbi zanje (peta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS); vendar način in pogoje opravljanja javnih služb občina (samostojno) predpiše le, če zakon ne določa drugače (62. člen ZLS). ZLS torej izhaja iz predpostavke, da je ustrezen del ureditve javne službe lahko v državni pristojnosti in zato predmet urejanja zakona, ki ga mora občina pri izvrševanju svojih pristojnosti spoštovati.
7. Gospodarske javne službe ureja ZGJS kot državne ali lokalne, obvezne ali izbirne. Obvezna javna gospodarska služba se določi le z zakonom, tudi če gre za lokalno javno službo (drugi stavek prvega odstavka 3. člena ZGJS). Način opravljanja gospodarske javne službe sta po ZGJS pristojna predpisati tako Vlada z uredbo kot občina z odlokom, vsaka za svojo raven (drugi odstavek 3. člena ZGJS). Določitev tehničnih, oskrbovalnih, stroškovnih, organizacijskih in drugih standardov in normativov za opravljanje gospodarskih javnih služb pa je prepuščena le predpisom pristojnih ministrstev (tretji odstavek 3. člena ZGJS).
8. O (konkretnih) cenah javnih dobrin oziroma storitev javnih služb odloča s posamičnim aktom[2] ustanovitelj javnega podjetja (ali javnega gospodarskega zavoda), ki storitve javne službe zagotavlja (druga alineja 26. člena ZGJS). Cene se oblikujejo in določajo na način in po postopku, ki ga določa zakon ali odlok lokalne skupnosti v skladu z zakonom (drugi odstavek 59. člena ZGJS). Iz povzetega zakonskega okvira logično sledi, da je za urejanje standardov in normativov za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih služb pristojna država,[3] za določanje konkretnih cen pa občina. Glede na subsidiarnost uporabe ZGJS v razmerju do vprašanj, urejenih s posebnimi zakoni, se ta zakon glede razmejitve pristojnosti med občino in državo uporablja le, če posebni zakon ne določa drugače.[4]
9. Komunalne službe so določene v ZVO-1. Za vprašanja, ki jih ZVO-1 ne ureja, velja ZGJS. Razmejitev pristojnosti med državo in občino glede komunalnih služb je po ZVO-1 opredeljena tako, da ne dopušča nobenega dvoma glede stališča zakonodajalca, da občino pri zagotavljanju izvajanja teh služb (kar je njena pristojnost) zavezujejo predpisi, ki jih kot take ZVO-1 izrecno opredeli. To so podzakonski akti, izdani na podlagi ZVO-1 (s katerimi so podrobneje določene naloge teh služb, metodologija za oblikovanje cen teh storitev ter standardi, ukrepi in normativi za opravljanje teh služb), in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe. Pri navedenih podzakonskih predpisih gre za vsebine, ki so v državni pristojnosti, izhajajoč pri tem iz izrecnega pooblastila za tovrstno urejanje iz tretjega odstavka 3. člena ZGJS. Ker ZVO-1 določb o pristojnosti za
določanje cen nima, velja ureditev po ZGJS. To pomeni, da mora občina pri izvrševanju svojih pristojnosti na področju določanja cen za storitve javnih komunalnih služb spoštovati strokovne, tehnične, stroškovne in druge standarde in normative, ki so opredeljeni v predpisih, ki jih je v okviru svojih pristojnosti izdala država.
10. Predlagateljice izpodbijajo ureditev v zvezi z določitvijo cene storitev komunalnih služb, ker naj bi posegala v ustavni položaj občine. V tej povezavi izpodbijajo (le) tretji odstavek 149. člena ZVO-1. Ker je ureditev komunalnih služb v deljeni pristojnosti države in občine (primerjaj s 6 do 8. točko te obrazložitve), se v obravnavanem primeru najprej postavlja vprašanje, ali je morda država z izdajo Pravilnika prekoračila svoje pristojnosti. Člen 149 ZVO-1 se v celoti glasi:
"(1) Obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja so:
1. oskrba s pitno vodo,
2. odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode,
3. zbiranje komunalnih odpadkov,
4. prevoz komunalnih odpadkov,
5. obdelava mešanih komunalnih odpadkov,
6. odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov in
7. urejanje in čiščenje javnih površin.
(2) Objekti in naprave, potrebni za izvajanje javnih služb iz prejšnjega odstavka, so infrastruktura lokalnega pomena.
(3) Vlada podrobneje predpiše:
1. vrste nalog, ki se izvajajo v okviru javnih služb iz prvega odstavka tega člena,
2. metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske ter druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena.
(4) Občina zagotovi izvajanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena skladno s predpisi iz prejšnjega odstavka in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe.
(5) Če občina ne zagotovi izvajanja obvezne gospodarske javne službe iz prvega odstavka tega člena, jo zagotovi država na območju občine in za njen račun. Način zagotovitve določi vlada."
11. Izpodbijana določba tretjega odstavka vsebuje (zgolj) pooblastilo Vladi za izdajo podzakonskih predpisov, s katerimi se podrobneje določi, med drugim, metodologija za oblikovanje cen storitev teh služb. Iz navedb predlagateljic izhaja, da naj bi bila določba tega odstavka ustavno sporna zaradi državnega določanja metodologije za oblikovanje teh cen. Predpisovanje stroškovnih in drugih standardov in normativov za izvajanje gospodarskih javnih služb, ki jih za oblikovanje cen komunalnih storitev določa metodologija v izpodbijanem Pravilniku, je po tretjem odstavku 3. člena ZGJS v pristojnosti ministrstev, torej države. Četudi drži, da po 26. členu ZGJS občina kot ustanoviteljica javnega podjetja odloča o cenah storitev javnih služb, in četudi drži, da v okviru svojih pristojnosti po peti alineji drugega odstavka 21. člena ZLS občina v okviru svojih pristojnosti ureja in upravlja lokalne javne službe ter skrbi zanje, pa je zmotno stališče predlagateljev, da tretji odstavek 149. člena ZVO-1 posega v izvirne pristojnosti občin. Pristojnosti glede določitve načina in pogojev opravljanja javnih služb so med državo in občino razdeljene (primerjaj s 6. do 8. točko te obrazložitve), in sicer z zakonsko ureditvijo, ki ni izpodbijana. To pomeni, da metodologija ne določa neposredno cen komunalnih storitev, ampak vsebuje le kriterije za njihovo določitev, sama določitev konkretnih cen pa ostaja v pristojnosti občin. Iz tega logično sledi, da občina kot ustanoviteljica javnih podjetij ob določanju cene komunalnih storitev s svojim posamičnim aktom ni popolnoma avtonomna oziroma ni avtonomna do te mere, da ji ne bi bilo treba spoštovati predpise, ki sodijo v pristojnost države, ker zadeve, ki jih državni predpisi urejajo, presegajo zgolj lokalni pomen (140. in 141. člen Ustave).
12. Iz vsebine spornega podzakonskega predpisa nadalje izhaja, da se ne nanaša neposredno na občine. Zavezuje namreč izvajalce komunalne službe, praviloma javna podjetja.[5] Zato izpodbijana določba sama zase niti ne more neposredno posegati v ustavni položaj in pravice občin, kot jih določata 140. in 141. člen Ustave. Dejstvo, da izpodbijana zakonska določba daje pooblastilo Vladi in ne Ministrstvu (kot je bilo po prej veljavni ureditvi), za presojo omenjenih očitkov ni bistveno. Občina je po četrtem odstavku 149. člena ZVO-1 dolžna zagotoviti izvajanje javnih služb, in to skladno s podzakonskimi predpisi iz izpodbijanega tretjega odstavka in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe. Če izvajanja obveznih gospodarskih javnih služb ne zagotovi, ga zagotovi na območju občine država na račun občine (peti odstavek 149. člena ZVO-1). Teh dveh odstavkov 149. člena ZVO-1, ki urejata izrecno obveznost občine in posledico za primer opustitve obveznosti, predlagateljice, kot že rečeno, ne izpodbijajo.
13. Ena izmed predlagateljic izpodbija tretji odstavek 82. člena ZVO-1C, ker naj bi nejasno in nedoločno predpisoval nadaljnjo uporabo Pravilnika in naj bi bil zato v neskladju z 2. členom Ustave. Tretji odstavek 82. člena ZVO-1C se glasi: "Podzakonski akti, izdani na podlagi 148. in 149. člena zakona, se uporabljajo do uveljavitve predpisov, izdanih na podlagi tega zakona, kolikor niso v nasprotju s tem zakonom."
14. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je pravna norma nejasna takrat, kadar z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ni mogoče ugotoviti njeno vsebino. Vsebini izpodbijane določbe tega ni utemeljeno očitati. Položaj in pristojnosti ministrstev so določeni v Zakonu o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09 in 21/12 ­– v nadaljevanju ZDU-1). Ministrstva opravljajo upravne naloge na enem ali več upravnih področjih. Med upravne naloge zakon uvršča tudi izvrševanje zakonov in drugih predpisov, ki jih sprejema Državni zbor, ter podzakonskih predpisov in drugih aktov Vlade; ministrstva v ta namen lahko izdajajo svoje predpise (9. in 14. člen ZDU-1). Tako je glede na ZVO-1 in ZDU-1 povsem jasno, da upravne naloge, torej tudi izvrševanje vladinih uredb, na področju varstva okolja opravlja Ministrstvo, ker je pristojno za varstvo okolja. Katere upravne naloge to ministrstvo po uveljavitvi ZVO-1C še naprej opravlja na podlagi Pravilnika, ker so skladne s to zakonsko novelo, pa je mogoče, kot v številnih drugih primerih tovrstne zakonodajne tehnike, ugotoviti s pravno razlago.
15. Predlagateljice izpodbijajo Pravilnik z različnimi razlogi. Nekatere očitajo, da je bil Pravilnik izdan brez pravne podlage in je zato v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V zvezi s tem je treba opozoriti prav na določbo tretjega odstavka 82. člena ZVO-1C. Ta (prehodna) določba daje podlago za nadaljnjo uporabo Pravilnika, hkrati pa izrecno izraža podlago za njegovo izdajo – to je tretji odstavek 149. člena ZVO-1, ki je veljal pred uveljavitvijo ZVO-1C. Po takrat veljavni ureditvi je bil za izdajo Pravilnika pooblaščen minister. Očitek, da je Pravilnik izdan brez zakonske podlage, zato ni utemeljen.
16. Nekatere predlagateljice pri utemeljitvi očitkov o protiustavnosti Pravilnika izhajajo iz stališča, da naj občinam s podzakonskim aktom sploh ne bi bilo mogoče določati obveznosti. Pri tem se sklicujejo na MELLS. Temu stališču predlagateljic bi bilo v temelju mogoče pritrditi. MELLS v 4. točki 4. člena[6] pri opredeljevanju področja lokalne samouprave namreč postavlja načelo neposeganja v pooblastila, ki so jih lokalni skupnosti podelile druge, osrednje (ali pokrajinske) oblasti, vendar dopušča izjemo, ki pa jo mora opredeliti zakon. To pomeni, da MELLS za omejevanje pooblastil lokalnih skupnosti postavlja formalni pogoj – določenost v zakonu. Vendar pa ta določba MELLS ni opora za stališče, da se podzakonski akti na občino v nobenem primeru ne bi smeli nanašati. Smisel upravnih podzakonskih predpisov, ki jih izdajajo upravni organi, je namreč izvrševanje zakonov. To so predpisi splošne narave, ki poleg zakonov pomenijo vir in okvir za izdajanje konkretnih upravnih aktov; upravni organi pa jih skladu z drugim odstavkom 120. člena Ustave lahko izdajo le v okviru in na podlagi Ustave in zakonov.[7] Upravno-izvršilni podzakonski predpisi zato ne smejo določati vsebin, ki jih ne bi opredelil že zakon ali ki ne bi izhajale iz zakona samega. Temu pritrjuje tudi obsežna in ustaljena ustavnosodna presoja.[8] To pomeni, da izpodbijani Pravilnik občini ne more nalagati obveznosti, lahko pa zakonske obveznosti, ki se nanašajo na občino, natančneje opredeli. S tega gledišča izpodbijani Pravilnik ni v neskladju s 4. točko 4. člena MELLS.
17. Neskladnost z Ustavo (in z MELLS) bi se lahko primerila le v primerih, če bi bile posamezne vsebine Pravilnika v neskladju z zakonsko vsebino ali če na njej sploh ne bi temeljile. To predlagateljice očitajo prvemu odstavku 34. člena Pravilnika. Trdijo, da vsebina prvega odstavka 34. člena Pravilnika pomeni samostojno določbo o obveznosti izvajalca komunalne službe, ki naj ne bi imela vsebinske podlage oziroma okvira v zakonu. To naj bi za predlagateljice kot ustanoviteljice teh izvajalcev lahko imelo posredne posledice finančne narave, saj ob nepridobitvi pozitivnega mnenja ne bi mogle izvršiti svojo pristojnost, to je določiti (višje) cene komunalnih storitev. Zato naj bi tudi izkazovale pravni interes za presojo izpodbijane ureditve, čeprav se ne nanaša neposredno na njih same. Glede na to je treba presoditi, ali vsebina izpodbijane določbe Pravilnika nalaga obveznosti izven okvira zakona, s čimer naj bi država prekoračila svoja pooblastila.
18. Prvi odstavek 34. člena Pravilnika se glasi:
"Izvajalec [komunalnih storitev] mora pred začetkom uporabe nove ali spremenjene cene storitev javne službe[,] oblikovane v skladu s tem pravilnikom[,] pridobiti pozitivno strokovno mnenje ministrstva, pristojnega za okolje, o izpolnjevanju oskrbovalnih standardov, tehničnih, vzdrževalnih, organizacijskih in drugih ukrepov in normativov za opravljanje javnih služb, skladno s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in gospodarske javne službe, katerega veljavnost je devet mesecev".
19. Iz izpodbijane določbe sledi, da se nanaša na izvajalca gospodarske javne službe in na dejstva iz konkretnega izvajanja dejavnosti gospodarske javne službe tega izvajalca. Mnenje ministrstva, pristojnega za okolje, obsega oceno izvajalčevega opravljanja dejavnosti gospodarske javne službe z gledišča spoštovanja in izvajanja standardov ter normativov za izvajanje storitev komunalnih služb,[9] pridobljeno pa mora biti v času pred začetkom uporabe novih ali spremenjenih cen za komunalne storitve. V mnenju je zajeta ocena spoštovanja strokovnih standardov in normativov (določenih s predpisi) pri izvajanju dejavnosti gospodarske javne službe. Vprašanje ocene izpolnjevanja obstoječih predpisov pri (konkretnem) izvajanju dejavnosti gospodarske javne službe po logiki stvari same ne ustvarja nove obveznosti izvajalca, četudi drži, da tovrstna ocena ni brez pravnih učinkov (primerjaj z 22. točko te obrazložitve). Glede na vsebino je sporno mnenje (lahko le) oblika nadzora nad spoštovanjem državnih predpisov, ki se mu mora podvreči izvajalec komunalne službe. Ker se dejavnost gospodarske javne službe zbiranja, prevoza, obdelave in odlaganja komunalnih odpadkov opravlja v javnem interesu in ker gre očitno za dejavnost, za katero je glede na njeno naravo v pogledu opredeljevanja strokovnih standardov in normativov razumljivo, da tovrstno urejanje presega zgolj lokalni pomen, je nadzor nad spoštovanjem predpisov, ki so podlaga za opravljanje teh dejavnosti, bistven. Le tako država lahko zagotavlja določen minimalni standard javnih dobrin vsem državljanom na območju celotnega državnega ozemlja, kar je v javnem interesu. V tem je smisel in namen pristojnosti države, da enotno za območje vse države opredeli strokovne standarde in normative po tretjem odstavku 3. člena ZGJS. Zgolj tovrsten nadzor nad opravljanjem dejavnosti ne ustvarja posledic na obstoječi pravni položaj izvajalca, temveč pomeni le način izvrševanja zakonov in na njihovi podlagi sprejetih podzakonskih predpisov. Za izvajalce komunalne službe zato prvi odstavek 34. člena Pravilnika ni pravna norma originarne narave.
20. Poleg izvajalcev so tudi občine odgovorne,[10] da zagotovijo izvajanje komunalnih služb skladno s predpisi. K spoštovanju Pravilnika so občine izrecno zavezane v četrtem odstavku 149. člena ZVO-1 (te določbe ne izpodbijajo). Izpodbijana določba Pravilnika, upoštevaje četrti odstavek 149. člen ZVO-1 in razloge iz 19. točke te obrazložitve, tudi za občine ne vsebuje obveznosti, ki jih že sicer ne bi imele v pogledu zagotavljanja javnih gospodarskih služb. Če občine zagotovijo izvajanje komunalnih služb tako, da so pri tem spoštovani vsi predpisi, glede na vsebino prvega odstavka 34. člena Pravilnika ni mogoče sklepati, da bi bile občine zaradi te določbe Pravilnika ovirane pri določitvi višjih cen, izvajalci pa pri zaračunavanju teh cen uporabnikom storitev. Državnim organom pa Ustava v 144. členu nalaga dolžnost nadzora nad zakonitostjo dela občinskih organov,[11] ki naj nezakonito ravnanje občin prepreči. Tak nadzor ne more posegati v ustavni položaj in pravice občin.
21. Prvemu odstavku 34. člena Pravilnika glede na gornje ugotovitve ni utemeljeno očitati niti neskladje z legalitetnim načelom (drugi odstavek 120. člena Ustave) niti poseg v ustavni položaj in pravice občin (140. in 141. člen Ustave), v posledici pa tudi ne neskladje z MELLS.
22. Ker morajo sporno mnenje pridobiti izvajalci in ne občine, bi glede na ureditev v ZVO-1 in ZGJS na prvi pogled lahko celo sklepali, da sporno mnenje na občine pri določanju (višjih) cen komunalnih storitev sploh ne vpliva. Zakona namreč ne urejata nadzora nad ravnanjem občin pri določanju cen teh storitev. Tako v svojem mnenju razlaga izpodbijane predpise tudi Vlada, ki pa hkrati vendarle izpostavi, da občine pri določanju cen komunalnih storitev vežejo ukrepi kontrole cen. Razčlenitev teh ukrepov potrjuje te trditve Vlade. Ukrepi kontrole cen imajo namreč hkrati vgrajen tudi nadzor zakonitosti občinskih cen. Kot najvišje dopustne cene priznajo le zakonite cene na določen dan. Glede na to so občine pri pristojnosti določiti (višje) cene komunalnih storitev bolj kakor z izpodbijano ureditvijo omejene z Uredbo o določitvi najvišjih cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 14/12 – v nadaljevanju Uredba), izdano na podlagi Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZKC).[12] Vendar iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da ukrep kontrole cen, četudi gre za cene storitev javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti, ne pomeni posega v njihov ustavni položaj in pravice iz prvega odstavka 140. člena Ustave, ker gre pri kontroli cen za naloge iz državne pristojnosti,[13] pri nadzoru nad zakonitostjo dela občinskih organov pa tudi. Predpisov o kontroli cen komunalnih storitev predlagateljice sicer ne izpodbijajo.
23. Predlagateljice zatrjevano neustavnost izpodbijane ureditve utemeljujejo tudi z argumentom neustreznega razmerja med obstoječo ceno in stroški ter na tej podlagi očitajo, da izpodbijana ureditev posega v njihovo finančno avtonomijo, kot jo določata 142. člen Ustave in 9. člen MELLS.[14] Sklicujejo se na ureditev financiranja občin po ZFO-1, ki med drugimi lastnimi viri občin predvideva tudi plačila za storitve lokalnih javnih služb. S temi očitki ne morejo uspešno utemeljiti zatrjevano protiustavnost.
24. Očitek o nesorazmerju med obstoječo ceno in konkretnimi stroški dejavnosti je ekonomsko in ne pravno vprašanje. Ustavno sodišče tovrstnih očitkov ni pristojno presojati. Argumenti o neskladju s sistemom financiranja občin pa niso utemeljeni. Med drugimi lastnimi viri občin so sicer res predvidena tudi plačila za storitve lokalnih javnih služb, vendar pod pogojem, če je tako določeno z zakonom, ki ureja posamezno dajatev, ali s predpisom, izdanim na njegovi podlagi (prvi odstavek 7. člena ZFO-1). Občine predlagateljice so za opravljanje javnih služb ustanovile javna podjetja in v odlokih o ureditvi komunalnih služb določile, da so zavezanci za plačilo storitev teh služb uporabniki, ki to storitev plačajo izvajalcu.[15] Glede na to je očitno, da plačila za te storitve niso vir občinskih proračunov. Izpodbijana ureditev v sistem financiranja občin predlagateljic in v ureditev njihovih finančnih virov zato neposredno ne posega. Zaradi morebiti "prenizkih" cen storitev komunalnih služb bi občine kot ustanoviteljice javnih podjetij lahko imele s pokrivanjem izgub bolj obremenjene proračune. Poseg v finančno avtonomijo občin bi se tako lahko odražal posredno, in to v primeru, če bi izpodbijana ureditev v finančnem smislu pomenila za občinski proračun dodatno breme, ki bi krnilo sposobnost občine, da učinkovito izpolnjuje svoje z Ustavo in zakoni določene (izvirne) naloge. Vendar navedbe predlagateljic ne vsebujejo niti konkretnih podatkov o tovrstni prikrajšanosti niti drugih argumentov, ki bi posredni poseg v finančno avtonomijo utemeljevali. Očitki predlagateljic o posegu izpodbijane ureditve v finančno avtonomijo občine, kot jo zagotavljata 142. člen Ustave in 9. člen MELLS, so zato neutemeljeni.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič in Jasna Pogačar. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Javna služba se izvaja v javnem interesu, zato mora država oziroma lokalna skupnost zagotoviti ustrezen nadzor nad poslovanjem izvajalcev, za katere dejavnost tudi na tak ali drugačen način odgovarja … Pri javnih službah gre za opravljanje strokovne dejavnosti, zato je strokovni nadzor za uspešno in učinkovito delo po pomembnosti nad instančnim nadzorom. Glej več: M. Pečarič, B. Bugarič, Javne službe, Fakulteta za upravo, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2011, str. 106.
[2] Glej več sklep Ustavnega sodišča št. U-I-164/93 z dne 16. 9. 1993, OdlUS II, 74.
[3] Iz zakonodajnega gradiva za sprejem ZGJS (Poročevalec DZ, št. 7/93, str. 75) izhaja, da je predlagatelj ocenil, "da določanje pravil, ki jih morajo spoštovati občine oziroma druge lokalne skupnosti ob urejanju gospodarskih javnih služb, ne pomeni poseganja v njihovo samoupravo, temveč gre za uresničevanje javnega interesa države po zagotovitvi določenega minimalnega standarda javnih dobrin vsem državljanom na območju celotnega državnega ozemlja".
[4] Določba 10. člena ZGJS se glasi:
"Določbe ZGJS se uporabljajo, če s posebnim zakonom posamezna vprašanja niso drugače urejena."
[5] Drugi odstavek 1. člena Pravilnika se glasi:
"Cene storitev javnih služb v skladu s tem pravilnikom morajo oblikovati izvajalci javnih služb, ki izvajajo storitve javnih služb, za katere se oblikuje cena."
[6] Ta določba se glasi: "4. Pooblastila, dana lokalnim skupnostim, morajo biti praviloma polna in izključna. Ne sme jih izpodkopavati ali omejevati druga, osrednja ali pokrajinska oblast, razen če zakon tako določa."
[7] Glej L. Šturm v L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 867 in 868. Glede občinskih predpisov glej tudi L. Šturm, prav tam, str. 1008.
[8] Kadar gre za podzakonske predpise upravnih organov, mora biti njihova vsebina vezana na zakon, kar zapoveduje legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave; glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-228/99 z dne 9. 10. 2002, Uradni list RS, št. 91/02, in OdlUS XI, 209; glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-138/08 z dne 17. 9. 2009 (Uradni list RS, št. 77/09, in OdlUS XVIII, 39).
[9] Kot izhaja iz zahtevi priloženih listin, strokovno mnenje pristojnega ministrstva vsebuje oceno izpolnjevanja standardov in normativov, predpisanih za izvajanje komunalnih javnih služb, in na tej podlagi opozorila, katere vidike svoje dejavnosti mora izvajalec teh služb dodatno uskladiti z zahtevami predpisov o varstvu okolja (v konkretnem primeru gre pretežno za oskrbovalne standarde javne službe zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov).
[10] Po petem odstavku 149. člena ZVO-1 komunalno službo le nadomestno in za račun občine izvrši država.
[11] Po 144. členu Ustave državni organi nadzorujejo zakonitost dela občinskih organov. ZLS nadzor državnih organov natančneje ureja v 88. do 90.č členu. Po prvem odstavku 88.a člena ZLS nadzorstvo nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov občin v zadevah iz njihove pristojnosti izvršujejo ministrstva, vsako na svojem področju.
[12] Uredba kot najvišje cene teh storitev določa cene na dan 28. 2. 2012, ki so bile oblikovane v skladu z veljavnimi predpisi na področju oblikovanja cen storitev komunalnih služb. Uredba je oblikovana tako, da smiselno pomeni hkrati nadzor cenovne pristojnosti občin glede komunalnih služb in določitev najvišjih dopustnih cen.
[13] Glej več odločba Ustavnega sodišča št. U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 154).
[14] 9. člen MELLS zagotavlja lokalnim skupnostim, da so v okvirih nacionalne gospodarske politike upravičene do ustreznih lastnih finančnih virov, s katerimi prosto razpolagajo v skladu s svojimi pooblastili; ti viri morajo biti v sorazmerju z nalogami lokalnih skupnosti, ki jih določata ustava in zakon.
[15] Glej npr. Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Trzin (Uradni vestnik Občine Trzin, št. 3/00 in nasl.) in Odlok o javnem komunalnem podjetju Prodnik, d. o. o. (Uradni vestnik občine Domžale, št. 8/12), ter Odlok o javni službi zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 102/04, 72/08 in 53/09).