Up-974/13
Natisni
Opravilna št.:
Up-974/13
Datum odločitve:
20. 11. 2014
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 89/2014 | 5. 12. 2014
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2014:Up.974.13
Akt:
Točka I izreka sodbe Vrhovnega sodišča št. G 20/2012 z dne 24. 9. 2013
Izrek:
Točka I izreka sodbe Vrhovnega sodišča št. G 20/2012 z dne 24. 9. 2013 se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave je lahko prizadeta predvsem z odločitvijo sodišča, ki že v formalnem smislu pomeni, da sodišče ni meritorno odločalo o zahtevku. Ni izključeno, da se vanjo poseže tudi z odločitvijo sodišča, ki je po formalni obliki meritorna odločitev, vendar ni bila izdana na podlagi polne vsebinske presoje in tehtanja argumentov strank sodnega postopka, pač pa je sodišče ukvarjanje z vsebinskimi argumenti omejilo ali odklonilo.
Za človekovo pravico do sodnega varstva je bistveno, da se stranki, ki zatrjuje, da obstaja dvom o nepristranskosti uradne osebe, omogoči dejanski in učinkovit dostop do sodišča v zvezi s temi trditvami in očitki. Brez pretirano omejujočih postopkovnih zahtev je treba vsebinsko obravnavati tožbene očitke o pristranskosti, ki zadevajo odločitev, ki jo je izdala ta uradna oseba.
Pogojevanje vsebinske obravnave tožbenih razlogov dvoma o nepristranskosti uradne osebe s predhodno podajo in zavrnitvijo zahteve za izločitev pred pristojnim organom v okoliščinah primera nesorazmerno in nedopustno posega v človekovo pravico do sodnega varstva pritožnice. Pritožnica je upravičena do polnega vsebinskega sodnega varstva zoper sklep o preiskavi, ki sam po sebi ne bi nehal veljati tudi, če bi bila zahteva za izločitev podana in bi ji bilo ugodeno. Pritožnica ima pravico do odgovora na svoje očitke o pristranskosti uradne osebe.
Geslo:
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
5.3.13.14 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Nepristranskost (23).
5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
Pravna podlaga:
Člen 23.1, Ustava [URS] 
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
STRABAG AG, Republika Avstrija, Podružnica Ljubljana, Ljubljana
Datum vloge:
10. 12. 2013
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US30537
Dokument v PDF obliki:
Up-974-13.pdf
210 KB
Prenesite datoteko
Up-974/13-11
20. 11. 2014
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi družbe STRABAG AG, Republika Avstrija, Podružnica Ljubljana, Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. n. o. – o. p., Ljubljana, na seji 20. novembra 2014
odločilo:
Točka I izreka sodbe Vrhovnega sodišča št. G 20/2012 z dne 24. 9. 2013 se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Vrhovno sodišče je obravnavalo tožbo pritožnice zoper delno odločbo Urada Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju UVK) in zoper sklep o preiskavi, s katerim je UVK pritožnici naložil, da mora pooblaščenim osebam UVK omogočiti opravo preiskave na svojem sedežu in v drugih prostorih, v katerih pritožnica ali drugo podjetje po njenem pooblastilu opravlja posle in dejavnosti, povezane z gradbenimi storitvami. Vrhovno sodišče je tožbi zoper delno odločbo (s katero je UVK med drugim ugotovil, da je večje število gradbenih podjetij, med njimi tudi pritožnica, protipravno preprečevalo konkurenco pri javnih naročilih) ugodilo tako, da je odločbo v delu, ki se je nanašal na pritožnico, odpravilo in zadevo vrnilo UVK v novo odločanje. Tožbo pritožnice zoper sklep o preiskavi pa je Vrhovno sodišče zavrnilo. Pojasnilo je, da pritožnica sklep o preiskavi izpodbija, ker ga je izdal nekdanji direktor UVK Jani Soršak, ki je po mnenju pritožnice uradna oseba, ki bi morala biti izločena, saj je do leta 2005 deloval kot njen odvetnik. Vrhovno sodišče je presodilo, da razlogi za izločitev Janija Soršaka po 35. členu
Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) niso bili podani. V zvezi z izločitvenim razlogom iz prvega odstavka 37. člena ZUP (druge okoliščine, ki vzbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe) pa je Vrhovno sodišče poudarilo, da pritožnica dejansko navaja okoliščine, ki ustrezajo temu izločitvenemu razlogu. Vendar je ocenilo, da bi lahko pritožnica s tožbo uspela le, če bi v postopku pred UVK zahtevala izločitev tedanjega direktorja, njena zahteva pa bi bila neutemeljeno zavrnjena.
2. Pritožnica v ustavni pritožbi zoper sodbo, s katero je bila njena tožba zoper sklep o preiskavi zavrnjena, opozarja, da je nezakonitost sklepa o preiskavi iz razloga, ker ga je izdala uradna oseba, ki bi morala biti izločena, uveljavljala že v izjavi o povzetku relevantnih dejstev z dne 4. 2. 2011. Ker tedaj Soršak ni bil več direktor UVK, naj pritožnica ne bi imela pravnega interesa za zahtevo po njegovi izločitvi, pač pa naj bi zahtevala razveljavitev sklepa o uvedbi postopka in sklepa o preiskavi oziroma izločitev iz spisa vseh dokumentov, pridobljenih v preiskavi, oziroma da UVK teh dokumentov ne upošteva pri izdaji odločbe. Pritožnica navaja, da UVK o tej zahtevi ni odločil. Zmotno naj bi jo štel za zahtevo za Soršakovo izločitev in jo kot tako posredoval v odločanje Vladi. Vlada naj bi nato sprejela dva sklepa (o tem, da se ne ugodi zahtevi za izločitev nekdanjega direktorja UVK iz vodenja in odločanja v postopku, ter o tem, da se zahteva pritožnice za njegovo izločitev iz vodenja v postopku zavrne, zahteva pritožnice za njegovo izločitev iz odločanja v postopku pa zavrže). Pritožnica navaja, da je ta sklepa Vlade izpodbijala s tožbo, ki jo je Vrhovno sodišče zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa glede na to, da Jani Soršak ni bil več direktor UVK.
3. Pritožnica meni, da je v izpodbijani sodbi Vrhovno sodišče arbitrarno določilo postavitev zahteve za izločitev pristranske uradne osebe v upravnem postopku kot procesno predpostavko za tožbo, s katero se izpodbija sklep o preiskavi, ker ga je izdala taka uradna oseba. Pritožnica Vrhovnemu sodišču poleg tega očita nasprotje izpodbijane sodbe z razlogi sklepa št. G 6/2012 z dne 26. 3. 2013 (v katerem naj bi Vrhovno sodišče štelo, da je pritožnica podala zahtevo za izločitev, in zapisalo, da izpodbijanje sklepov Vlade ni procesna predpostavka za izpodbijanje končne odločbe). Zaradi samovoljne določitve procesne predpostavke naj Vrhovno sodišče o tožbi pritožnice sploh ne bi vsebinsko odločalo. Po mnenju pritožnice ji je bilo sodno varstvo zagotovljeno le navidezno. Pritožnica navaja, da je Vrhovno sodišče (očitno napačno) spregledalo, da je o izločitvi Janija Soršaka že bilo pravnomočno odločeno, in se do te okoliščine ni opredelilo. S tem naj bi bile pritožnici kršene človekove pravice iz 22., 23., 25., 157. člena in tretjega odstavka 120. člena Ustave ter 6. in 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Človekova pravica do odprave posledic kršitve človekovih pravic iz četrtega odstavka 15. člena Ustave in človekova pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP naj bi bili kršeni z odločitvijo, ki pritožnici odreka možnost odprave posledic pristranskega odločanja uradne osebe, ki ji je med postopkom funkcija prenehala. Pritožnica Vrhovnemu sodišču namreč očita, da je onemogočilo pravno varstvo zoper že opravljena dejanja in izdane akte takšne uradne osebe, za njeno izločitev pa naj po prenehanju funkcije stranka niti ne bi več imela pravnega interesa.
4. V času, ko je tedanji direktor UVK izdal sklep o preiskavi in je bila preiskava opravljena, naj objektivno še ne bi bilo moč zahtevati njegove izločitve oziroma Vlada do konca preiskave o morebitni zahtevi za izločitev ne bi mogla odločiti. Pritožnica poudarja, da je uradno osebo mogoče s sklepom o izločitvi izločiti iz postopka le za naprej. Po njenem mnenju morebitna naknadna izločitev direktorja UVK sama po sebi ne bi vplivala na že izdani sklep o preiskavi in na ravnanja, opravljena na njegovi podlagi. Izločitev uradne osebe naj ne bi mogla odpraviti že izdanih upravnih aktov oziroma sanirati njihovih učinkov, posledic in ravnanj, opravljenih na njihovi podlagi. Tudi zato naj bi bila določitev zahteve za izločitev kot pogoja za vsebinsko obravnavo tožbe zoper sklep o preiskavi neutemeljena in naj bi nesorazmerno posegala v človekovi pravici do sodnega varstva in do pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave). Pritožnica podrobno utemeljuje, kako sta ji UVK in Vrhovno sodišče odrekla zaščito 14. in 22. člena Ustave ter 6. člena EKČP oziroma pošten postopek, ker: (a) je sklep o preiskavi izdala uradna oseba, ki bi morala biti izločena zaradi okoliščin, ki bi pri razumnem človeku lahko vzbudile upravičen dvom o njeni nepristranskosti, (b) te kršitve Vrhovno sodišče ni saniralo oziroma o njej sploh ni vsebinsko odločalo. Pritožnica dodaja, da sta ji bili v zvezi z izdajo sklepa o preiskavi kršeni tudi človekovi pravici iz 36. in 37. člena Ustave.
5. V njeno pravico do poštenega postopka (katere predpostavka naj bi bila zagotovitev nepristranskosti odločanja) naj bi bilo z opravo preiskave na podlagi spornega sklepa poseženo, še preden se je lahko kakorkoli učinkovito branila pred tem posegom. Ker naj bi bilo sklep o preiskavi mogoče izpodbijati le v okviru tožbe zoper odločbo UVK, bi po mnenju pritožnice Vrhovno sodišče moralo presojati, ali je navedeni sklep zakonit in ali ga ni morebiti izdala uradna oseba, ki bi morala biti izločena. Pritožnica meni, da bi bilo mogoče odpraviti posledice protiustavnega sklepa o preiskavi oziroma posledice protiustavne preiskave le z odpravo sklepa o preiskavi in z ustavitvijo postopka zoper pritožnico ali z izločitvijo vseh dokazov, pridobljenih v preiskavi. Ker Vrhovno sodišče ni tako ravnalo, naj bi omogočilo, da pristojni organ v ponovljenem postopku opre svojo odločbo na dokaze, pridobljene s kršitvijo človekovih pravic pritožnice. Pritožnica poudarja, da posledic kršitev njenih človekovih pravic že pojmovno ne bi bilo mogoče odpraviti s sklepom o izločitvi uradne osebe. Vrhovno sodišče naj bi namreč moralo zagotoviti odpravo posledic protiustavne in nezakonite preiskave. Pritožnica trdi, da bi Vrhovno sodišče to lahko storilo le v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo zoper sklep o preiskavi, saj ni na voljo noben drug sodni postopek, ki bi omogočal razveljavitev nezakonitega sklepa o preiskavi in odpravo posledic kršitve človekovih pravic pritožnice. Poleg že navedenih določb Ustave naj bi z izpodbijano sodbo Vrhovno sodišče prekršilo še 2. člen Ustave.
6. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo s sklepom št. Up-974/13 z dne 18. 3. 2014 sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in Javno agencijo Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju Agencija).
[1]
B.
7. V obravnavanem primeru je predmet ustavne pritožbe sodba, s katero je Vrhovno sodišče zavrnilo tožbo pritožnice zoper sklep o preiskavi, izdan zoper pritožnico. Izdajo sklepa o preiskavi ureja Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12 in 33/14 – v nadaljevanju ZPOmK-1). Ker je bila preiskava zoper pritožnico odrejena pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 33/14 – v nadaljevanju ZPOmK-1E), ki je v spremenjenem 28. členu uvedel sodno pristojnost za odreditev preiskave, je o preiskavi odločil UVK.
[2]
Ne glede na zakonske spremembe je konkretni sklep o preiskavi, izdan zoper pritožnico, pravnomočen. Zato ima pritožnica pravni interes za vsebinsko obravnavo svoje ustavne pritožbe zoper sodbo, s katero je bil potrjen sklep o preiskavi UVK št. 306-25/2010-272 z dne 4. 10. 2010. Ob nadaljnjem obstoju te sodbe in sklepa o preiskavi je namreč Agencija pri odločanju o tem, ali je pritožnica dejansko protipravno preprečevala, omejevala ali izkrivljala konkurenco, nedvomno upravičena proti pritožnici uporabiti dokaze, ki so bili s preiskavo na podlagi navedenega sklepa dejansko pridobljeni.
[3]
8. Pritožnica med drugim navaja, da ji je Vrhovno sodišče z odrekom dejanske vsebinske presoje očitkov njene tožbe zoper sklep o preiskavi kršilo človekovo pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj bi samovoljno (mimo zakona) določilo novo procesno predpostavko za tožbo, s katero se izpodbija sklep o preiskavi, iz razloga, ker naj bi ga izdala pristranska uradna oseba – da je tožnik že v upravnem postopku postavil zahtevo za izločitev te uradne osebe.
9. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave je pravica vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Navedena pravica zagotavlja možnost predložitve zadeve sodišču, ki bo v zadevi v razumnem času vsebinsko (meritorno) odločilo. Gre torej za jamstvo odločitve o pravicah in obveznostih oziroma odločitve o tem, ali je tožbeni zahtevek po materialnem pravu utemeljen ali neutemeljen.
[4]
Niti zakon, ki neko pravno sredstvo dopušča, niti sodišče, ki ta zakon uporablja, ne smeta postavljati pretežkih formalnih ovir, ki onemogočajo meritoren preizkus pravnega sredstva.
[5]
Glede na navedeno je razumljivo, da je v človekovo pravico do sodnega varstva poseženo – ne nujno nedopustno –, ko sodišče sprejme odločitev, ki že v formalnem pogledu in po svoji zunanji obliki ni meritorna odločitev o zahtevku, pač pa odločitev, ki pove le to, da sodišče ni meritorno odločalo (zavrženje, domneva umika tožbe itd.).
[6]
Drugače povedano, odločitve sodišč o zavrženju tožbe so (nedvomno) ustavnopravno pomembne z vidika 23. člena Ustave.
[7]
To pa ne pomeni, da se pomembna ustavnopravna vprašanja z vidika človekove pravice do sodnega varstva ne morejo pojavljati v primerih, ko sodišče izda zavrnilno (torej po zunanji obliki meritorno) sodbo. Če zavrnilna sodba ni bila izdana na podlagi polne vsebinske presoje in tehtanja argumentov strank sodnega postopka, pač pa je sodišče ukvarjanje z vsebinskimi argumenti iz tega ali onega razloga omejilo ali celo odklonilo, takšno vsebinsko osiromašeno odločanje sodišč ni sojenje oziroma zagotavljanje sodnega varstva v polnem in dejanskem pomenu besede.
[8]
Zato lahko tudi odločitev, kot je izpodbijana (zavrnitev tožbe zoper sklep o preiskavi s pojasnilom, ki kaže, da zaradi domnevne procesne opustitve tožnice sodišče poglavitnih in bistvenih tožbenih argumentov, da je izpodbijani sklep nezakonit zato, ker ga je izdal nekdanji direktor UVK, ki bi moral biti izločen, sploh ni vsebinsko ocenjevalo), poseže v človekovo pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
[9]
10. Ustavno sodišče ni instanca sodiščem, ki odločajo v postopku sodnega nadzora nad delovanjem javnopravnih oblastnih organov, ampak izpodbijano sodno odločbo v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZUstS preizkusi le glede vprašanja, ali so bile z njo kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Zato Ustavno sodišče ne presoja, ali zavrnitev tožbe zoper sklep o preiskavi na način, da se Vrhovno sodišče ni vsebinsko opredelilo do trditev pritožnice, da so pri Janiju Soršaku ob izdaji sklepa o preiskavi obstajale okoliščine, ki bi pri razumnem človeku lahko vzbudile upravičen dvom o njegovi nepristranskosti, temelji na pravilni uporabi zakona. Ustavno sodišče se opredeljuje le do vprašanja, ali bi v primeru, če bi že zakon – v okoliščinah kot v obravnavanem primeru – kot pogoj za vsebinsko obravnavo tožnikovih dvomov o nepristranskosti uradne osebe izrecno določil predhodno neuspešno "izčrpanje" zahteve za izločitev pred pristojnim organom, moralo tak zakon kot neskladen z Ustavo razveljaviti oziroma ali je sodišče zakonskim določbam z razlago dalo takšen omejujoč pomen, kakršnega niti zakon ne bi smel določiti.
[10]
Glede na specifične okoliščine obravnavanega primera in argumentacijo Vrhovnega sodišča je v tem primeru odločilen odgovor na vprašanje, ali bi bilo v neskladju s človekovo pravico do sodnega varstva, če bi zakonodajalec določil, da se sodišče v postopku presoje pravilnosti in zakonitosti določenega sklepa ni dolžno opredeliti do tožnikovih dvomov o nepristranskosti uradne osebe, ki je o izdaji sklepa odločila, ker stranka v postopku pred organom, ki je sklep izdal, ni neuspešno zahtevala izločitve uradne osebe, čeprav je bil sporni sklep izdan v postopku, v katerem se stranka ni mogla predhodno izjaviti, ker se do izdaje in vročitve spornega sklepa ni zavedala, da je bil zoper njo uveden kakršenkoli postopek.
[11]
Po oceni Ustavnega sodišča je odgovor na to vprašanje pritrdilen.
11. Kot pravilno poudarja pritožnica, izločitev uradne osebe iz odločanja in opravljanja posameznih dejanj v upravnem postopku (ali drugem postopku, v katerem se uporablja ZUP)
[12]
velja "za naprej". V sklepu o izločitvi je treba določiti uradno osebo, ki bo namesto izločene osebe opravljala posamezna dejanja ali vodila celoten postopek oziroma odločila o zadevi (prvi odstavek 39. člena ZUP). Vendar že izdane odločitve (denimo vmesne procesne odločitve, kot je tudi sklep o preiskavi po ZPOmK-1), o katerih je odločila uradna oseba, ki je bila kasneje izločena, ali pred njihovim sprejetjem določena dejanja v postopku, ki jih je opravila uradna oseba, ki je bila kasneje izločena, samo zaradi te izločitve same po sebi ne nehajo veljati oziroma obstajati. Prizadeta stranka jih mora spraviti s sveta s pravnimi sredstvi, med katerimi pride v poštev tudi tožba v upravnem sporu.
[13]
Za človekovo pravico do sodnega varstva je v vsakem primeru odločilno le to, da se stranki, ki zatrjuje, da obstaja dvom o nepristranskosti uradne osebe, omogoči dejanski in učinkovit dostop do sodišča v zvezi s temi trditvami in očitki. To pomeni, da je treba brez preveč omejujočih postopkovnih zahtev opraviti vsebinsko obravnavo tožbe (teh trditev, očitkov) zoper odločbo ali sklep, ki ga je izdala ta uradna oseba.
[14]
Pri tem so mogoče različne situacije, odvisno od dejanskih okoliščin in pravne ureditve specifičnega javnopravnega postopka (izločitev uradne osebe je bila v postopku zahtevana, a zavrnjena; izločitev uradne osebe ni bila zahtevana; zahtevku za izločitev je bilo po izdaji sklepa ugodeno; uradna oseba je po izdaji sklepa sama opustila delo v organu, pri čemer je bila zahteva za izločitev podana ali ne itd.). Z vidika prvega odstavka 23. člena Ustave ni nujno vedno sporna praksa, ki bi vsebinsko obravnavo razloga pristranskosti v sodnem postopku vezala na pogoj, da se izločitev pravočasno zahteva takoj, ko je to mogoče, že v postopku pred upravnim ali drugim organom (da se torej izčrpajo vsa pravna sredstva, ki jih daje pravni red na voljo – tudi v smislu preventivnega preprečevanja, da bi sploh nastajale odločitve, ki jih izdajo ali pri odločanju sodelujejo osebe, pri katerih obstaja razumen dvom o nepristranskosti).
[15]
Od okoliščin primera je odvisno, ali takšna praksa pretirano omejuje dostop do sodnega varstva.
[16]
12. V obravnavanem primeru je ključnega pomena, da je bil sklep o preiskavi pritožnici vročen šele tik pred tem, ko se je preiskava začela opravljati, in je bil v tem smislu zanjo presenečenje (nedvomno zato, da ne bi mogla skriti ali uničiti morebitnih obremenjujočih listin). Vendar to po naravi stvari pomeni, da pritožnica, ki ni vedela, da je UVK zoper njo uvedel postopek, ni mogla podati ustreznih navedb glede pristranskosti direktorja Soršaka še pred izdajo sklepa o preiskavi, torej ni mogla na ta način preprečiti, da bi o preiskavi zoper njo odločil prav Jani Soršak. Človekova pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave zahteva, da je imela pritožnica dejansko in učinkovito možnost doseči, da sodišče meritorno obravnava njene pomisleke glede direktorjeve nepristranskosti. Temeljno vprašanje je torej, ali stališče Vrhovnega sodišča, da bi morala pritožnica v postopku pred UVK zahtevati izločitev Janija Soršaka, ta zahteva pa bi morala biti neutemeljeno zavrnjena, v tako možnost nedopustno posega. Ustavno sodišče se ne opredeljuje do dileme, ali je pritožnica zahtevo za izločitev dejansko podala in je ta bila pravnomočno zavrnjena.
[17]
Za odločitev Ustavnega sodišča to namreč ni bistveno. Glede na to, da je Jani Soršak ("šele") 31. 1. 2011 prenehal biti direktor UVK, bi pritožnica, potem ko je bila seznanjena z uvedbo postopka proti njej, sicer lahko podala zahtevo za njegovo izločitev (dvomljivo pa je, ali bi bilo o njej odločeno pred siceršnjim prenehanjem Soršakove funkcije). Vendar je v posebnih okoliščinah obravnavanega primera pogojevanje vsebinske obravnave tožbenih razlogov dvoma o nepristranskosti uradne osebe s predhodno podajo (in celo zavrnitvijo)
[18]
zahteve za izločitev pred pristojnim organom pretirano omejujoče in nedopustno posega v človekovo pravico do sodnega varstva pritožnice. Celo če bi bila zahteva za izločitev uradne osebe podana in bi uspela, bi izdani sklep o preiskavi še vedno veljavno obstajal. Ne gre za položaj, ko bi se od pritožnice utemeljeno pričakovalo, da s proaktivnim ravnanjem prepreči, da bi pristranska uradna oseba sploh odločala v zadevi. Pritožnica je v vsakem primeru upravičena do polnega vsebinskega sodnega varstva zoper sklep o preiskavi, ki je bil izdan brez njenega predhodnega sodelovanja v postopku – vključno z obravnavo in odgovorom na njene očitke glede pristranskosti uradne osebe. Stališče Vrhovnega sodišča temelji na nesorazmerno strogi in omejujoči razlagi zakona, pritožnici odvzema vsebinsko sodno varstvo in zanjo pomeni izvotlitev pravice dostopa do sodnega varstva, ki ga zagotavlja prvi odstavek 23. člena Ustave.
13. Glede na ugotovljeno kršitev človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje. Ker je Ustavno sodišče ustavni pritožbi ugodilo že iz navedenega razloga, se ni spuščalo v presojo drugih zatrjevanih kršitev. Vrhovno sodišče svoje odločitve ne bo smelo opreti na stališče, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo.
C.
14.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič
ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger,
dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sodnica dr. Dunja Jadek Pensa je bila pri odločanju izločena.
Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
[1]
Agencija zdaj opravlja naloge, ki jih je v času izdaje sklepa o preiskavi opravljal UVK.
[2]
Po uveljavitvi ZPOmK-1E veljavni 28. člen ZPOmK-1 tudi ne vsebuje več izključitve posebnega sodnega varstva zoper sklep o preiskavi (četrti odstavek 28. člena prej veljavnega ZPOmK-1). Zato ureditev po uveljavitvi ZPOmK-1E tudi ne vsebuje več možnosti, da se sklep o preiskavi izpodbija (šele) v postopku sodnega varstva zoper odločbo (druga alineja tretjega odstavka 55. člena prej veljavnega ZPOmK-1).
[3]
Če pritožnica sklep o preiskavi uspešno izpodbije, ima možnost od Agencije in morebiti pozneje od sodišča zahtevati ekskluzijo teh dokazov, vsekakor pa ima vsaj pravico do obrazloženega odgovora na svoje tovrstne argumente. Pri tem se Ustavno sodišče v tej odločbi ne opredeljuje do vprašanja, ali oziroma v kolikšni meri v upravnem pravu obstaja institut ekskluzije dokazov.
[4]
Primerjaj z A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 129.
[5]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-736/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 127/06).
[6]
Vsaka procesna predpostavka, ki omejuje sodišče, da meritorno odloči, je omejitev pravice do sodnega varstva (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-163/98 z dne 22. 6. 2000, Uradni list RS, št. 64/2000 in št. 91/2000 – popr., in OdlUS IX, 294).
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-85/03 z dne 17. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 115).
[8]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/12 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13).
[9]
Sklep o preiskavi je temelj za daljnosežne posege v zasebnost preiskovanca (glej 29. člen ZPOmK-1) in je tako nedvomno odločitev o njegovih pravicah in pravnih interesih.
[10]
Primerjaj pri A. Galič, nav. delo, str. 454 in 468.
[11]
Pritožnica je pojasnila (Agencija pa temu prikazu dejstev ni nasprotovala), da je bil sklep o preiskavi UVK št. 306-25/2010-272 z dne 4. 10. 2010 pritožnici vročen 5. 10. 2010, ko se je v poslovnih prostorih pritožnice preiskava (ki je trajala do 7. 10. 2010) tudi začela. Hkrati s sklepom o preiskavi je UVK pritožnici vročil sklep o uvedbi postopka št. 306-25/2010-271 z dne 4. 10. 2010 (oba sklepa je podpisal tedanji direktor UVK Jani Soršak). Tedaj veljavna drugi in tretji odstavek 28. člena ZPOmK-1 sta določala, da se sklep o preiskavi vroči osebno podjetju, zoper katero naj se izvede preiskava, na začetku opravljanja preiskave, sklep o uvedbi postopka pa se lahko vroči hkrati z vročitvijo sklepa o preiskavi, če drugače ne bi bilo mogoče doseči namena preiskave.
[12]
Tak je tudi postopek pred Agencijo (prej UVK): prva dva odstavka 15. člena ZPOmK-1 določata, da Agencija odloča o zadevah, za katere je pristojna po ZPOmK-1, po postopku, določenem z ZPOmK-1. Če ni v ZPOmK-1 določeno drugače, se za postopek odločanja Agencije uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.
[13]
Upravni akt se sme sodno izpodbijati tudi v primeru bistvenih kršitev določb postopka, ki so vselej podane v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1). Za bistveno kršitev pravil upravnega postopka se v vsakem primeru šteje, če je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena (6. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
[14]
Pri tem ni bistveno, ali se vmesna procesna odločitev iz razloga pristranskosti uradne osebe izpodbija s samostojno tožbo zoper to odločitev ali v okviru tožbe zoper končno odločbo v zadevi. Glej opombo št. 3.
[15]
Sodna praksa sicer ne dopušča tožb zoper procesne odločitve o zavrnitvah zahtev za izločitev (glej sklep Upravnega sodišča št. I U 507/2012 z dne 20. 12. 2012). Stranka lahko namreč ugovore glede okoliščin, ki vzbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe, in glede s tem povezane nezakonitosti upravnega akta uveljavlja v sporu zoper dokončno upravno odločbo. Citirani sklep sicer ne pove nič o tem, ali je predhodno izčrpanje zahteve za izločitev v upravnem postopku predpogoj za vsebinsko odločanje o tožbi zoper dokončno upravno odločbo.
[16]
Ne nazadnje je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-149/99 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 44/03, in OdlUS XII, 25) poudarilo, da lahko zakonodajalec preprečuje zlorabe pravice do nepristranskega sojenja tudi tako, da postavi določene pogoje za vlaganje zahtev za izločitve ali celo sankcije za primere njihove kršitve, vendar tako, da s tem ne bo krnil učinkovitosti te pravne možnosti, če je le vložena v dobri veri. Razumen pogoj, ki ne krni učinkovitosti te pravne možnosti, je tudi ta, da se od stranke zahteva, naj jo vloži takoj, ko za okoliščine izve.
[17]
O vlogi pritožnice, ki jo je Vlada štela kot zahtevo za izločitev Janija Soršaka, je Vlada odločila z dvema sklepoma (št. 02104-5/2010/15 z dne 22. 12. 2011 in št. 02104-5/2010/16 z dne 22. 12. 2011). Domnevni zahtevi za izločitev iz vodenja in odločanja v postopku ni bilo ugodeno oziroma se je zahteva za izločitev iz vodenja postopka zavrnila, zahteva za izločitev iz odločanja v postopku pa zavrgla. Pritožnica v ustavni pritožbi navaja, da je njena vloga bila zmotno prekvalificirana v zahtevo za izločitev uradne osebe (šlo naj bi za zahtevo za ustavitev postopka in za zahtevo za izločitev dokazov iz spisa). Vrhovno sodišče je s sklepom št. G 6/2012 z dne 26. 3. 2013 zavrglo tožbo pritožnice zoper navedena sklepa, ker ni bilo pravnega interesa. Menilo je, da trditve pritožnice, da dejansko ni šlo za zahtevo za izločitev, niso pravno pomembne.
[18]
Stališče Vrhovnega sodišča, da je za vsebinsko obravnavo tožbe pritožnice nujno, da je bila njena zahteva za izločitev tudi "neutemeljeno zavrnjena", je izrazito togo in restriktivno. Pritožnica namreč lahko vpliva na to, da zahtevo za izločitev pravočasno vloži, nima pa vpliva na morebitno prenehanje funkcije uradne osebe, preden je o zahtevi odločeno.