U-I-271/08
Natisni
Opravilna št.:
U-I-271/08
Datum odločitve:
24. 3. 2011
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 26/2011 in OdlUS XIX, 18
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.271.08
Akt:
Zakon o policiji (Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo) (ZPol), 3. odst. 56. čl. 

Zakon o policiji (Uradni list RS, št. 66/09 – uradno prečiščeno besedilo in 22/10) (ZPol), 4. odst. 56. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 56. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.

Četrti odstavek 56. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 66/09 – uradno prečiščeno besedilo in 22/10) se razveljavi v delu, ki se nanaša na pogoje in postopek odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti podatkov v zvezi z izvedbo dokaza z zaslišanjem delavca policije v kazenskem postopku.

Do drugačne zakonske ureditve minister, pristojen za notranje zadeve, razreši delavca policije dolžnosti varovanja tajnosti podatka iz prvega odstavka 56. člena Zakona o policiji. Če minister meni, da obstajajo razlogi, iz katerih delavca policije deloma ali v celoti ni mogoče razrešiti dolžnosti varovanja tajnosti podatka, s tem in z razlogi za takšno mnenje najkasneje v roku osmih dni po prejemu zahteve seznani predsednika pristojnega višjega sodišča. Predsednik višjega sodišča lahko po vpogledu v kazenski spis in po vpogledu v zaupni podatek, za katerega minister meni, da ga ni mogoče razkriti, odredi, da se zaupni podatek razkrije, ter določi tudi obseg in pogoje njegovega razkritja ter morebitno uporabo zaščitnih ukrepov ob pogojih in na način, kot izhajajo iz 34. do 36. točke obrazložitve te odločbe. Policija mora predsedniku višjega sodišča omogočiti, da se seznani z zaupnim podatkom, ki je predmet zahteve sodišča.
Evidenčni stavek:
Določba Zakona o policiji, po kateri je razkritje nekaterih podatkov, ki so nujni za obrambo v kazenskem postopku, odvisno od diskrecijske odločitve ministra za notranje zadeve, je v neskladju z obdolženčevo pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ki zagotavlja vsakemu, da o obtožbah proti njemu odloča neodvisno in nepristransko sodišče, ne pa izvršilna oblast. Nerazkritje podatkov, ki zadevajo delo policije, zasleduje ustavno dopustne cilje, kot so npr. varnost države in zaščita posameznika pred posegi v njegovo življenje ali telo ter varstvo taktike in metod policijskega dela. Za doseganje teh ciljev je dopustno poseči v obdolženčevo pravico do obrambe iz 29. člena Ustave, ki upošteva enakost orožij v kazenskem postopku in zagotavlja, da organi pregona obrambi razkrijejo dokaze, ki jih posedujejo zoper ali v korist obdolžene osebe. Varovanje tajnosti virov in tajnih policijskih sodelavcev ter njihovo prikritje obrambi je primeren ukrep za zavarovanje ustavno dopustnega cilja. Vendar je ta ukrep nujen in sorazmeren le, če je podana resna nevarnost za življenje ali telo priče ali če obstajajo tehtni razlogi v javnem interesu in je hkrati zagotovljena možnost zaslišanja te priče ob uporabi zaščitnih ukrepov. Dolžnost državnih organov, ki skrbijo za učinkovitost pregona, je, da ocenijo nevarnosti, ki bi sledile razkritju zaupnih podatkov. Dolžnost sodišča, ki mora zagotoviti pošten postopek zoper obdolženca, je, da se odloči za ukrep, ki se ob tehtanju ustavno varovanih vrednot izkaže za najblažji ukrep z vidika poseganja v obdolženčevo pravico do obrambe. Potrebno je skrbno tehtanje razlogov javnega interesa in/ali osebne varnosti posameznika s pravico obdolženca do obrambe. Ali se ob ustreznem tehtanju izkaže, da je razkritje utemeljeno, je odvisno od okoliščin posameznega primera, upoštevajoč kaznivo dejanje, ki je predmet obtožbe, možne načine obrambe, pomen pričanja in druge pomembne elemente. O tem lahko v vsakem posamičnem primeru presodi le neodvisno in nepristransko sodišče. Zato je zakonska ureditev, ki to odločitev pridrži ministru za notranje zadeve, ne le neskladna s pravico do sodnega varstva, ampak tudi nedopustno posega v obdolženčevo pravico do obrambe.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
5.3.13.14 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Nepristranskost (23).
5.3.13.27 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Pravica do zaslišanja prič (29).
5.3.13.53 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Pravica do izvajanja dokazov v njegovo korist (29).
5.3.13.25 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Pravica imeti dovolj časa in sredstev za obrambo (29).
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
Pravna podlaga:
Člen 2, 15, 23, 29, 156, Ustava [URS] 
Člen 6.1, tč. b) in tč. d) 3. odst. 6. čl., Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin [EKČP]
Člen 21, 40.2, 43, 47.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
10. 11. 2008
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US29394
Dokument v PDF obliki:
U-I-271-08.pdf
404 KB
Prenesite datoteko
U-I-271/08-19
24. 3. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, na seji 24. marca 2011
odločilo:
1. Tretji odstavek 56. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.
2. Četrti odstavek 56. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 66/09 – uradno prečiščeno besedilo in 22/10) se razveljavi v delu, ki se nanaša na pogoje in postopek odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti podatkov v zvezi z izvedbo dokaza z zaslišanjem delavca policije v kazenskem postopku.
3. Do drugačne zakonske ureditve minister, pristojen za notranje zadeve, razreši delavca policije dolžnosti varovanja tajnosti podatka iz prvega odstavka 56. člena Zakona o policiji. Če minister meni, da obstajajo razlogi, iz katerih delavca policije deloma ali v celoti ni mogoče razrešiti dolžnosti varovanja tajnosti podatka, s tem in z razlogi za takšno mnenje najkasneje v roku osmih dni po prejemu zahteve seznani predsednika pristojnega višjega sodišča. Predsednik višjega sodišča lahko po vpogledu v kazenski spis in po vpogledu v zaupni podatek, za katerega minister meni, da ga ni mogoče razkriti, odredi, da se zaupni podatek razkrije, ter določi tudi obseg in pogoje njegovega razkritja ter morebitno uporabo zaščitnih ukrepov ob pogojih in na način, kot izhajajo iz 34. do 36. točke obrazložitve te odločbe. Policija mora predsedniku višjega sodišča omogočiti, da se seznani z zaupnim podatkom, ki je predmet zahteve sodišča.
Obrazložitev
A.
1. Vrhovno sodišče je s sklepom št. I Ips 187/2007 z dne 8. 10. 2008 na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) prekinilo postopek z zahtevo za varstvo zakonitosti in na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 56. člena Zakona o policiji (v nadaljevanju ZPol-UPB6). Določba ureja pogoje in postopek za odločanje ministra o razrešitvi policista ali druge osebe, ki policiji pomaga pri opravljanju z zakonom določenih nalog, dolžnosti varovanja tajnosti podatkov. Po mnenju predlagatelja so s tem na protiustaven način določeni pogoji, da se obdolžencu posredujejo podatki, ki so pomembni za njegovo obrambo.
2. Predlagatelj zatrjuje neskladje tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6 s prvo alinejo 29. člena Ustave in točko b) tretjega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), ki obdolžencu v kazenskem postopku zagotavljata pravico do primernih možnosti za pripravo obrambe, s tretjo alinejo 29. člena Ustave in točko d) tretjega odstavka 6. člena EKČP, ki zagotavljata pravico do izvajanja dokazov v korist obdolženca in pravico doseči zaslišanje razbremenilnih prič, s 23. členom in četrtim odstavkom 15. člena Ustave ter prvim odstavkom 6. člena EKČP, ki zagotavljajo pravico do sodnega varstva človekovih pravic, in z 2. členom Ustave. Predlagatelj izpodbijani določbi očita, da ne ureja določno vsebinskih pogojev, pod katerimi je dopusten poseg v navedena jamstva, da nesorazmerno posega v navedena jamstva, ker ne omogoča uporabe milejših ukrepov za doseg zakonsko predvidenih ciljev, da je za odločanje o posegu v navedena jamstva pristojen minister (in ne sodišče) po diskrecijski pravici, s tem pa ni zagotovljeno varstvo pred samovoljnim odločanjem pristojnega organa.
3. Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je podala Vlada Republike Slovenije, ki očitke predlagatelja zavrača kot neutemeljene. Navaja, da je pravica ministra, da policista ne odveže varovanja tajnosti identitete posameznika, ki policiji posreduje informacije o kaznivem dejanju, ključnega pomena, saj bi bila sicer lahko ogrožena varnost anonimnega vira. Posamezniki, ki policiji posredujejo informacije, naj bi se pogosto bali za svoje življenje ali zdravje, skrbela naj bi jih tudi morebitna ogroženost njihovih bližnjih. Med temi posamezniki in policijo naj bi šlo za odnos zaupanja, kasnejša zloraba tega zaupanja naj bi bila nedopustna. To bi policiji otežilo preiskovanje kaznivih dejanj. Pri tehtanju pravice obdolženega do obrambe in pravice do varnosti posameznika, ki posreduje obremenilne dokaze, naj bi prevladala pravica tega posameznika. Vlada opozarja tudi na prakso, ki se je razvila v zvezi s tajnimi delavci policije. V teh primerih minister odveže tajnega delavca varovanja tajnosti v delu, ki se nanaša na vsebino ukrepa (zbrane dokaze), ne odveže pa ga v delu, ki se nanaša na taktiko in metodo dela policije, vključno z njegovo pravo identiteto. Take odločitve ministra naj bi bile neposredno vezane na izvajanje tretjega odstavka 240. člena in na 240.a člen Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/07 – uradno prečiščeno besedilo, 68/08 in 77/09 – v nadaljevanju ZKP). Vlada navaja, da zakonodajalec v 56. členu ZPol-UPB6 dejansko ni opredelil vsebinskih pogojev za odvezo varovanja tajnosti, vendar je dosedanja praksa pokazala, da se odločitev o odvezi tajnosti izvaja selektivno in le, kadar so izpolnjeni določeni pogoji. Izpodbijana določba naj bi bila edino varovalo v primerih zaščite varovanja tajnosti dela policije. Minister naj bi bil kot pooblaščeni izdajatelj odveze neodvisen od postopkov predkazenskega preiskovanja, ki ga z usmerjenjem pristojnega državnega tožilca izvaja policija. Njegova pristojnost naj bi bila vezana na zaščito življenja posameznikov in ne na vsebino konkretnega kazenskega postopka. Minister naj ne bi odločal z diskrecijo, kot trdi predlagatelj, saj naj bi bili določeni pogoji, ki jih mora upoštevati. Njegova pristojnost za odločanje naj ne bi bila v neskladju z Ustavo. Pristojnost sodišča naj bi bila načeloma mogoča, a manj ustrezna iz praktičnih razlogov. Vlada še opozarja na drugi odstavek 33. člena Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo in 9/10 – v nadaljevanju ZTP), ki je po vsebini enak tretjemu odstavku 56. člena ZPol-UPB6.
4. Ustavno sodišče je od Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) pridobilo pojasnila o pravnem režimu določanja tajnosti. Ministrstvo navaja, da so viri prijav, sporočil oziroma pritožb glede tajnosti obravnave podvrženi pravnemu režimu, ki ga določa ZTP, pri čemer ZPol-UPB6 v 56. členu dodatno določa tudi dolžnost varovanja poklicne tajnosti. Policija naj bi virom prijav, sporočil oziroma pritožb skladno in pod pogoji iz ZTP določala tajnost praviloma prav glede identitete oseb, ki sodelujejo s policijo, manj pogosto naj bi tajnost določala podatkom, pridobljenim od virov. Tajni podatki naj bi bili tisti, katerih razkritje nepoklicanim osebam bi lahko pomenilo posledice za varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Ministrstvo pojasnjuje, da vsebuje drugi odstavek 33. člena ZTP vsebinsko enako določbo kot tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6, kjer sta ključna obseg in namen razrešitve dolžnosti varovanja tajnosti podatka. Pri tem naj bi ZPol-UPB6 navedeno materijo določal ožje v delu, ki govori o ogrožanju življenja ali osebne varnosti posameznika, kar naj bi bil v danem primeru vir prijave, sporočila ali pritožbe. Glede identitete izvajalcev prikritih preiskovalnih ukrepov, ki izvajajo naloge izključno na podlagi dovoljenja pristojnega državnega tožilca, naj bi veljali pogoji tajnosti na podlagi določb ZTP.
B. – I.
5. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS prekiniti postopek in začeti postopek za oceno njegove ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča o prekinitvi postopka izhaja, da bi moralo Vrhovno sodišče uporabiti tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6, ker ureja pogoje in pristojnost odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti in s tem določa pogoje, pod katerimi sme biti policist zaslišan kot priča o podatkih, ki veljajo za tajnost (235. člen ZKP), oziroma pogoje, pod katerimi sme odkloniti pričanje (5. točka prvega odstavka 236. člena ZKP). Iz sklepa tudi izhaja, da obsojenčev zagovornik v zahtevi za varstvo zakonitosti zatrjuje kršitev pravice do obrambe iz 29. člena Ustave in točke d) tretjega odstavka 6. člena EKČP, ker obrambi ni bilo omogočeno zaslišati razbremenilne priče, tj. osebe, s katero je policist v predkazenskem postopku opravil neformalen razgovor in njegovo vsebino povzel v uradnem zaznamku (ki je sicer del spisa).
6. Kot je razvidno iz prvostopenjske sodbe, je sodišče zavrnilo dokazni predlog obrambe, prav tako tudi predlog obrambe, naj se uporabijo ukrepi po 240.a členu ZKP. Zapisalo je, da iz objektivnih razlogov ni razpolagalo s podatkom, kdo je oseba, katere zaslišanje predlaga obramba. Višje sodišče je v sodbi št. I Kp 1240/2005 z dne 10. 2. 2006 zavzelo stališče, da dokaza z zaslišanjem osebe, ki je policistu dala obvestilo iz uradnega zaznamka, ni bilo mogoče izvesti iz pravno-formalnih razlogov; dokazno sredstvo je bilo nedosegljivo, ker minister za notranje zadeve ni omogočil razkritja identitete te osebe. Glede očitka o kršitvi pravic obdolženca pa je zavzelo stališče, da v takih okoliščinah sodišče ne more kršiti zakonskih, ustavnih ali konvencijskih določb. Vrhovno sodišče je v postopku s pritožbo zoper sodbo sodišča druge stopnje pritrdilo stališčem nižjih sodišč. V sodbi št. Kp 6/2006 z dne 15. 11. 2006 je navedlo, da je sodišče trikrat neuspešno zahtevalo, naj minister odveže kriminalista dolžnosti varovanja identitete svojega vira informacije o kaznivem dejanju, brez ministrovega dovoljenja pa kriminalist identitete vira ni smel razkriti niti sodišču. Po stališču Vrhovnega sodišča prvostopenjsko sodišče ni moglo zaslišati kot priče osebe, katere identitete ni poznalo, in zato ni moglo kršiti pravice obtoženca do zaslišanja prič.
7. Izpodbijani tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem spremenjen z 22. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 42/09 – v nadaljevanju ZPol-G). S to spremembo je tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 postal četrti odstavek 56. člena Zakona o policiji (v nadaljevanju ZPol), ki se vsebinsko le v manjšem delu razlikuje od prejšnjega tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6.
8. Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS). V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Vrhovno sodišče. Ker bo po odločitvi Ustavnega sodišča Vrhovno sodišče moralo v postopku odločanja o izrednem pravnem sredstvu odločiti o pravilnosti in zakonitosti stališč nižjih sodišč, ki so bila sprejeta na podlagi izpodbijane zakonske določbe, ki sicer ne velja več, je tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 za odločanje Vrhovnega sodišča še vedno upošteven. Ustavno sodišče je zato štelo, da so pogoji iz 47. člena ZUstS izpolnjeni in je izpodbijano določbo presojalo.
9. Presojo je opravilo glede pogojev in postopka odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti podatkov v zvezi z izvedbo dokaza z zaslišanjem delavca policije v kazenskem postopku. Prav tako je upoštevalo, da je bil izpodbijani tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 med postopkom pred Ustavnim sodiščem nadomeščen s četrtim odstavkom 56. člena ZPol. Ker sta določbi v bistvenem enaki, je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti na podlagi 30. člena ZUstS razširilo na četrti odstavek 56. člena ZPol. Ocenilo je namreč, da je vse to nujno za celovito rešitev ustavnopravnih vprašanj, ki se postavljajo v tej zadevi.
B. – II.
10. Člen 56 ZPol-UPB6 se je glasil:
"Policist mora varovati državno, uradno ali drugo tajnost, s katero se seznani pri opravljanju nalog. Dolžnost varovanja državne, uradne ali druge tajnosti traja tudi po prenehanju delovnega razmerja policista.
Policist je dolžan varovati tajnost vira prijave, sporočila oziroma pritožbe.
Minister[1] lahko v utemeljenem primeru, kadar to terjajo interesi izvedbe kazenskega postopka in če s tem ne ogroža življenja ali osebne varnosti posameznika, na zahtevo pristojnih organov razreši policista ali posameznika, ki je pomagal policiji pri opravljanju z zakonom določenih nalog, varovanja tajnosti."
11. Navedeni člen je urejal dolžnost varovanja zaupnih podatkov,[2] s katerimi so se policisti seznanili pri opravljanju svojih nalog, in institut razrešitve dolžnosti varovanja tajnosti. V delu, v katerem se je nanašal na tajne podatke, je bil
lex specialis
v razmerju do ZTP, tj. do splošnega predpisa o tajnih podatkih.[3] Izpodbijana določba je omejevala možnost razrešitve varovanja tajnega podatka le na primere, kadar so to terjali interesi izvedbe kazenskega postopka in če se s tem ni ogrožalo življenja ali osebne varnosti posameznika. Odvezo varovanja tajnosti je lahko dal le minister.[4]
12. Izpodbijana ureditev je v zvezi z eno izmed temeljnih nalog policije: preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj ter odkrivanje in prijemanje storilcev kaznivih dejanj (3. člen ZPol-UPB6). Pri opravljanju te naloge se policija poslužuje različnih operativnih ukrepov in metod. Pri odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj odigrajo pogosto ključno vlogo posamezniki (državljani, registrirani informatorji), ki so jim dostopne informacije o storitvi kaznivega dejanja ali le pripravi nanj. Te lahko pomenijo pomemben namig o kriminalni dejavnosti ali njenem obsegu, aktivirajo policiste za zbiranje obvestil, zavarovanje dokazov, sprožitev ustreznih postopkov v navezi z državnim tožilstvom ipd. Še zlasti je učinkovita taktika policijskega dela pomembna pri preiskovanju zapletenih oblik kaznivih dejanj in organizirane kriminalitete. Posamezniki, ki posredujejo informacije o storilcih kaznivih dejanj, so lahko v primeru razkritja neposredno ogroženi. Ogroženo je tudi zaupanje kot ključna predpostavka za sodelovanje posameznikov s policijo. Zato je ureditev, ki varuje tajnost vira prijave, sporočila oziroma pritožbe in s tem zagotavlja anonimnost osebam, ki na temelju zaupnega odnosa na prikrit način prostovoljno sodelujejo s policijo, pomembna za udejanjanje pravičnosti v družbi.[5] Državljane namreč spodbuja k aktivnemu ravnanju. Pomembno je tudi zagotavljanje tajnosti identitete oseb, ki v predkazenskem postopku izvajajo prikrite preiskovalne ukrepe,[6] in drugih občutljivih podatkov, katerih razkritje bi lahko olajšalo izvrševanje kaznivih dejanja ali otežilo njihovo odkrivanje ali preiskovanje.[7]
13. V kazenskem postopku se dolžnost policistov, da varujejo tajnost podatkov iz prvega in drugega odstavka 56. člena ZPol-UPB6, kaže na različne načine. Policisti tako zaupnih podatkov ne smejo razkriti v kazenski ovadbi oziroma v njenih prilogah.[8] Kazenska ovadba postane del sodnega spisa, ko jo državni tožilec pošlje preiskovalnemu sodniku (četrti odstavek 168. člena ZKP) oziroma ko na njeni podlagi vloži obtožnico oziroma obtožni predlog (170. člen in drugi odstavek 430. člena ZKP), obdolženec pa ima možnost, da se seznani s kazensko ovadbo, ko uveljavlja pravico do pregleda sodnega spisa (peti odstavek 128. člena ZKP). Nerazkritje zaupnih podatkov v kazenski ovadbi pomeni, da se z njimi sodišče in stranke postopka ne seznanijo.
14. Za varstvo zaupnih podatkov je še posebej pomembno, pod katerimi pogoji sme biti policist (oziroma oseba, ki pomaga policiji pri opravljanju njenih nalog) zaslišan kot priča o podatkih, katerih tajnost mora varovati. Po 1. točki 235. člena ZKP ne sme biti zaslišan kot priča, "kdor bi s svojo izpovedbo prekršil dolžnost varovanja uradne ali vojaške tajnosti, dokler ga pristojni organ ne odveže te dolžnosti". Po 5. točki prvega odstavka 236. člena ZKP so dolžnosti pričevanja med drugim oproščeni "odvetnik, zdravnik, socialni delavec, psiholog ali kakšna druga oseba o dejstvih, za katera je zvedel pri opravljanju poklica, če velja dolžnost, da mora ohraniti kot tajnost tisto, kar je zvedel pri opravljanju svojega poklica, razen […] če so izpolnjeni pogoji, določeni v zakonu, pod katerimi so te osebe odvezane dolžnosti varovanja tajnosti oziroma so dolžne posredovati zaupne podatke pristojnim organom." Izpodbijana določba je določala pogoje, pod katerimi je bil lahko policist ali posameznik, ki je pomagal policiji pri opravljanju z zakonom določenih nalog, zaslišan kot priča o zaupnih podatkih. Zaupni podatek je lahko identiteta neke osebe. Ta podatek je opredeljen kot tajen, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnostno dejavnost državnih organov (5. člen ZTP). Po navedbah Ministrstva določa policija tajnost virom prijav, sporočil oziroma pritožb pod pogoji iz ZTP praviloma, kadar gre za identiteto oseb, ki sodelujejo s policijo. V primeru, ko se njihove obremenilne izjave pojavijo neposredno ali posredno med dokaznim gradivom v kazenskem postopku ali ko so izjave takšnega pomena za obrambo, da bi njeno učinkovito izvrševanje terjalo njihovo razkritje, lahko varstvo zaupnih podatkov sproži konflikt ustavnopravnih vrednot, na katerega opozarja predlagatelj.
B. – III.
Izhodišča za presojo
15. Ustava v 23. členu zagotavlja pravico do sodnega varstva. Po prvem odstavku 23. člena Ustave ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče
.
Skladno s tem mora tudi o obtožbi zoper posameznika odločati sodišče, tj. državni organ, ki izpolnjuje kriterije nepristranskosti. Hkrati tudi prvi odstavek 6. člena EKČP določa, da ima vsakdo pravico, da o kazenskih obtožbah zoper njega odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče. Ko gre za kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je sodno varstvo zagotovljeno še v četrtem odstavku 15. člena Ustave. Za obravnavano zadevo so pomembna tudi minimalna procesna jamstva v kazenskem postopku, med katerimi morata biti vsakomur, ki je obdolžen kaznivega dejanja, ob popolni enakopravnosti zagotovljeni tudi naslednji pravici: da ima primeren čas in možnosti za pripravo svoje obrambe ter da mu je zagotovljeno izvajanje dokazov v njegovo korist (prva in tretja alineja 29. člena Ustave). Točki b) in d) tretjega odstavka 6. člena EKČP zagotavljata obdolžencu naslednje minimalne pravice: da ima primeren čas in možnosti za pripravo svoje obrambe, da zaslišuje oziroma zahteva zaslišanje obremenilnih prič ter da doseže navzočnost in zaslišanje razbremenilnih prič ob enakih pogojih, kot veljajo za obremenilne priče.
16. V zvezi s tretjo alinejo 29. člena Ustave je Ustavno sodišče v odločbi št. Up-34/93 z dne 8. 6. 1995 (OdlUS IV, 129) sprejelo naslednja stališča: (1) sodišče glede na načelo proste presoje dokazov samo odloča o tem, katere dokaze bo izvedlo in kako bo presojalo njihovo verodostojnost; (2) sodišče ni dolžno izvesti vsakega dokaza, ki ga predlaga obramba; (3) predlagani dokaz mora biti pravno upošteven; (4) obramba mora obstoj in pravno upoštevnost predlaganega dokaza utemeljiti s potrebno stopnjo verjetnosti; (5) v dvomu je vsak dokazni predlog v korist obdolženca, sodišče ga mora izvesti, razen če je očitno, da dokaz ne more biti uspešen. Sodišče je torej dolžno izvesti dokaz v korist obdolženca, če obramba (izrecno) predlaga izvedbo dokaza in zadosti svojemu dokaznemu bremenu glede obstoja in materialnopravne upoštevnosti dokaza. Kakor hitro je izkazano, da bi iz nekega dokaza izhajal dvom, ki bi zaradi domneve nedolžnosti imel za posledico oprostilno sodbo, mora sodišče tak dokazni predlog sprejeti in poskrbeti, da bo ta vidik kazenske zadeve popolnoma raziskan. Odločitev o dokaznem predlogu sprejme sodišče na podlagi vestne, specifične in konkretne dokazne ocene.[9]
17. V odločbi št. Up-207/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 266) je Ustavno sodišče ob sklicevanju na točko d) tretjega odstavka 6. člena EKČP navedlo, da je obdolžencu treba omogočiti, da bodisi v fazi preiskave bodisi na glavni obravnavi izpodbija obremenilne izjave in v zvezi z njimi neposredno zaslišuje njihovega avtorja. V tej zadevi je odločilo, da pravica do zaslišanja obremenilne priče ni bila kršena, ker je imel obdolženec možnost zaslišati oškodovanca v fazi preiskave, pa te možnosti po lastni krivdi ni izkoristil.[10] V odločbi št. Up-518/03 z dne 19. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 11/06, in OdlUS XV, 37) je Ustavno sodišče ugotovilo, da je sodišče uporabilo obremenilne izjave tajnih policijskih sodelavcev in jih dopustilo kot dokaz v postopku, ne da bi obrambi omogočilo, da v zvezi z njimi zaslišuje njihovega avtorja. Zapisalo je, da se breme utemeljevanja lahko obrambi naloži le tedaj, kadar ta zahteva zaslišanje razbremenilnih prič ali izvedbo drugega razbremenilnega dokaza.[11] V odločbi št. Up-719/03 z dne 9. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 30/06, in OdlUS XV, 41) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da se obsodilna sodba, kadar obdolženec ni mogel uveljaviti svoje pravice do zaslišanja obremenilnih prič, ne sme izključno ali v odločilni meri opreti na njihove izjave. Za dokaz, ki je bil v pomembni meri podlaga za obsodbo, gre tudi tedaj, kadar je sodišče, ki je sodbo izreklo, ostale dokaze presojalo predvsem z vidika, ali potrjujejo sporne izjave obremenilnih prič.[12] V tej odločbi je Ustavno sodišče presodilo, da nemožnost uveljavljati to pravno jamstvo, ki ga zagotavlja EKČP, hkrati pomeni tudi kršitev pravice do obrambe, ki jo zagotavlja 29. člen Ustave.[13]
18. Skladno s stališči ESČP se temeljni vidik pravice do poštenega sojenja izraža v adversarnosti postopka in v enakosti orožij med obtožbo in obrambo. Iz pravice do adversarnega postopka izhaja, da je tako obrambi kot obtožbi dana možnost seznanitve in izjave glede navedb in dokazov, ki jih predloži nasprotna stran.[14] Poleg tega iz prvega odstavka 6. člena EKČP izhaja zahteva, da organi pregona razkrijejo obrambi bistvene dokaze, ki jih posedujejo zoper obdolženega ali v njegovo korist.[15] Vendar ESČP poudarja, da pravica do razkritja pomembnih dokazov ni absolutna, temveč ji lahko v kazenskem postopku nasproti stojijo drugi pomembni interesi, kot so državna varnost, zaščita prič pred povračilnimi ukrepi in zaščita tajnosti policijskih preiskovalnih metod.[16] Tako je v zadevi
Lüdi proti Švici
priznalo kot legitimen interes policije, da ohrani anonimnost tajnega delavca policije in ga na ta način zaščiti oziroma omogoči njegovo sodelovanje tudi v prihodnje.[17] Vendar je po stališčih ESČP prikrivanje dokazov obdolžencu dopustno samo, če je nujno potrebno
(strictly necessary)
. Pri tem je treba vsako omejevanje pravic obrambe v zadostni meri uravnotežiti z ustreznim postopkom pred sodiščem.[18] Postopek odločanja mora v največji možni meri ustrezati zahtevam kontradiktornega postopka in enakosti orožij ter vključevati primerna jamstva za varstvo obdolženčevih interesov.[19]
19. Glede na navedeno mora Ustavno sodišče presoditi, ali je bil tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 v neskladju s katerim od temeljnih jamstev, navedenih v zahtevi, ki jih ima obdolženec v kazenskem postopku, in sicer s prvo alinejo 29. člena Ustave in točko b) tretjega odstavka 6. člena EKČP (pravica do primernih možnosti za pripravo obrambe), tretjo alinejo 29. člena Ustave in točko d) tretjega odstavka 6. člena EKČP (pravica do izvajanja dokazov v svojo korist oziroma pravica zaslišati obremenilne in razbremenilne priče) ter prvim odstavkom 23. člena v zvezi s četrtim odstavkom 15. člena Ustave in prvim odstavkom 6. člena EKČP (pravica do sodnega varstva). Glede na medsebojno povezanost teh temeljnih človekovih pravic in upoštevajoč ustavnosodno presojo ter presojo ESČP mora Ustavno sodišče presoditi, ali je izpodbijana zakonska določba v skladu s prvim odstavkom 23. člena Ustave zagotavljala obdolžencu pravico, da o obtožbah proti njemu odloča nepristransko sodišče, in pravico do obrambe oziroma jamstva poštenega kazenskega postopka. Presoja Ustavnega sodišča se ne nanaša na vprašanje, v katerih primerih naj se podatek policije varuje kot zaupen, pač pa na vprašanje o tem, ali je bila zakonska ureditev njegove zaupnosti v skladu z Ustavo.
Razlogi za neskladje izpodbijane ureditve z Ustavo
20. Ko sodišče presodi, da je treba izvesti dokaz z neposrednim zaslišanjem priče – bodisi da gre za obremenilno pričo, katere izjava je poglaviten ali bistven dokaz, bodisi za razbremenilno pričo, – ob uporabi 235. oziroma 236. člena ZKP ne more mimo tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6, če bi morala priča izpovedovati o podatkih, ki jih je dolžna varovati (prvi in drugi odstavek 56. člena ZPol-UPB6).
21. Sodišče lahko izvede dokaz z zaslišanjem priče, če pozna podatke, ki omogočajo njeno identifikacijo (ime in priimek, po možnosti tudi prebivališče in poklic),[20] in če priča ni nedosegljiva iz razlogov, na katere ni mogoče vplivati. Kadar gre za pričo, katere identiteta je znana samo policiji, je očitno, da je bilo zaradi tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6 zaslišanje te priče odvisno od odločitve ministra. Minister je odločal tako, da je izbiral med odločitvama, bodisi da posameznika razreši dolžnosti varovanja tajnosti bodisi da tega ne stori, upoštevajoč javno korist (diskrecijsko odločanje). K taki razlagi napotuje uporaba besede "lahko" in dejstvo, da je za odklonitev razkritja zadoščalo splošno sklicevanje na interese izvedbe kazenskega postopka ali na ogroženost priče. Kaj vse je bilo obseženo v besedni zvezi "interesi izvedbe kazenskega postopka", ni jasno. Tudi če jo razumemo tako, da je obsegala interes obdolženca, da se sooči z obremenilno pričo ali pa doseže zaslišanje razbremenilne priče, ureditev ni nalagala ustreznega vrednotenje tega interesa v primerih, ko ogroženost priče ali drugih interesov ni dosegla stopnje resnosti.[21] Ureditev je šla tako daleč, da zaupni podatek ni smel biti razkrit niti sodišču.[22]
22. Zakonska ureditev, po kateri je pravica obdolženca do zaslišanja obremenilne ali razbremenilne priče odvisna od diskrecijske odločitve ministra, pomeni poseg v jamstvo iz točke d) tretjega odstavka 6. člena EKČP in poseg v pravico do obrambe iz 29. člena Ustave. Poleg navedenega pa je pomemben še drugi vidik, ki se nanaša na pravico obdolženca do primernih možnosti za pripravo obrambe. Učinkovito izvrševanje te pravice je odvisno od možnosti, ki jih obdolženec ima, da se seznani z dokaznim gradivom (dokaznimi viri, elementi). Kot utemeljeno navaja predlagatelj, so v veljavni zasnovi kazenskega postopka za zbiranje dokaznega gradiva (tako v breme kot v korist obdolženca) pooblaščeni državni organi. Posameznik nima formalnih preiskovalnih pooblastil, za lastno obrambo lahko pridobiva listine in podatke, ki jih sicer lahko pridobivajo državljani, ter daje pobude in predloge sodniku, a nič več od tega. Zbiranje in selekcija gradiva sta tako prepuščeni policiji in državnemu tožilstvu, kar zastavlja vprašanje razkritja potencialno upoštevnega gradiva obdolžencu. Če se obdolženec s podatki, ki so pomembni za njegovo obrambo, ne seznani, ker se ti nahajajo v rokah državnih organov in zanje velja dolžnost varovanja tajnosti, jih ne more vključiti v pripravo lastne obrambe. Zato pomeni izpodbijana ureditev poseg v pravico obdolženca iz prve alineje 29. člena Ustave in točke b) tretjega odstavka 6. člena EKČP.
23. Hkrati pomeni dejstvo, da je odločitev sodišča o izvedbi dokaza (ali obsegu njegove izvedbe) odvisna od predhodne odločitve ministra, poseg v pravico do sodnega varstva. Med klasične pristojnosti sodišča uvrščamo odločanje o kazenski odgovornosti in izrekanje kazenskih sankcij. "Odločanje o obtožbah" oziroma "sojenje" razumemo tudi (ali pa zlasti) kot odločanje o tem, katera odločilna dejstva je treba glede na očitano kaznivo dejanje ugotoviti, katere dokaze je v ta namen treba izvesti, ter nato skrbno, vestno in zlasti nepristransko presojo teh dokazov (vsakega posebej in vseh skupaj v skladu z načelom proste presoje dokazov). Izpodbijani tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 je dopuščal, da je v kazenskem postopku minister preprečil izvedbo dokaza in tako posegel v odločitev, ki je po Ustavi pridržana sodišču. Ker je minister dejansko odločal o uresničevanju jamstev iz 29. člena Ustave in ker zoper njegovo odločitev ni bilo zagotovljeno sodno varstvo, je izpodbijana ureditev pomenila tudi poseg v četrti odstavek 15. člena Ustave, ki zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic.
24. Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).[23]
25. Nerazkritje nekaterih podatkov, ki zadevajo delo policije, je nedvomno legitimno. Takšne ugotovitve ne narekuje le pozorno vrednotenje družbene stvarnosti, v kateri živimo, temveč pomembne ustavnopravne vrednote (upoštevanje temeljnih načel demokratične in pravne države ter varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin).[24] Zakonodajalec mora določiti pogoje, pod katerimi je dopustno posegati v pravico obdolženca, da se neposredno na glavni obravnavi (ali že pred preiskovalnim sodnikom) sooči z obremenilnimi pričami oziroma doseže zaslišanje razbremenilnih prič oziroma da s pomočjo takega dokaza pridobi podatke, ki so pomembni za njegovo obrambo. Pri tem lahko upošteva tiste interese, ki izhajajo iz pomembnih ustavnopravnih vrednot, kot so na primer: varnost države, zaščita posameznika pred posegi v njegovo življenje ali telo, varstvo taktike in metod policijskega dela (npr. interes, da tajni policijski delavci ostanejo prikriti, da se jih lahko uporabi tudi v prihodnje). Zakonodajalec je konkretno določil le en cilj, na katerem temelji poseg v procesna jamstva v kazenskem postopku, tj. zaščita posameznikov, vendar praksa izkazuje, da se upoštevajo še drugi cilji (npr. varstvo taktike in metod policijskega dela),[25] ki jih zakonodajalec v zakonu ni konkretno opredelil, čeprav hkrati pomenijo vsebinske kriterije za dopustnost posega v pravico do obrambe. Vsak poseg v človekove pravice ali temeljne svoboščine mora biti urejen določno in nedvoumno. Izključena mora biti vsaka možnost arbitrarnega odločanja državnega organa.[26] Zahteva po zakonski določnosti je toliko bolj poudarjena, kolikor je sporni predmet v sporu višje zastavljen. V kazenskem postopku je ta predmet (človekova prostost) najvišje zastavljen.[27]
26. Varovanje tajnosti virov in tajnih policijskih delavcev ter njihovo prikritje obrambi (in posledično javnosti) je sicer primeren ukrep za dosego cilja – tj. varovanje priče, če bi bila njeno življenje ali varnost ogroženi. Ukrep nerazkritja identitete je nujen in sorazmeren, če je podana resna nevarnost za življenje ali telo priče ali če obstajajo drugi tehtni razlogi v javnem interesu, in je hkrati zagotovljena možnost zaslišanja te priče ob uporabi zaščitnih ukrepov.[28] Sorazmernost ni podana takrat, kadar se ob tehtanju nasprotujočih si interesov (pravice do obrambe na eni strani ter pravice do varnosti in interesov javnega reda na drugi strani) izkaže, da bi bile škodljive posledice, ki bi utegnile nastati obdolžencu zaradi nerazkritja identitete priče in s tem nezmožnosti učinkovitega navzkrižnega zaslišanja, hujše od tistih, ki bi utegnile nastati tej priči (npr. če bo stopnja ogroženosti priče ali interesov javnega reda relativno nizka).[29]
27. Kadar bo za uresničitev pravice do obrambe zadoščalo že zaslišanje priče v anonimnosti, izpodbijani ukrep (zavrnitev razkritja identitete priče sodišču) v takem primeru sploh ni nujen. Interes varovanja prič in interes obdolženca, da se z njimi sooči in izpodbija njihove izjave oziroma doseže zaslišanje razbremenilnih prič, je namreč mogoče v nekaterih primerih uravnotežiti. Identiteta priče se lahko prikrije obdolžencu in javnosti, vendar se obrambi hkrati omogoči, da pričo zasliši. Zaradi zagotavljanja ravnotežja med psihofizično zaščito prič na eni strani ter pravicami obdolženca na drugi strani so bili uzakonjeni ukrepi, s katerimi je mogoče ohraniti anonimnost in s tem varnost posameznikov (informatorjev, tajnih policijskih delavcev). Člen 240.a ZKP zagotavlja anonimnost tistim pričam, pri katerih bi zaradi njihovega pričanja in istočasnega razkritja identitete lahko nastala resna nevarnost za njihovo življenje ali telo oziroma življenje ali telo drugih oseb. Gre zlasti za primere pričanj v zvezi s storitvijo težjih kaznivih dejanj ali dejanj organiziranega kriminala. Ko sodišče v teh primerih presoja upravičenost uporabe zaščitnih ukrepov, ocenjuje, ali je lahko življenje ali zdravje priče ali njenega bližnjega zaradi razkritja identitete priče resno ogroženo. Če to ugotovi, se identifikacijski podatki ne smejo razkriti.[30] Izpodbijana ureditev je dopuščala, da do take presoje sploh ne pride. Kadar ostane identiteta priče sodišču neznana, sodišče ne more uporabiti ukrepov iz 240.a člena ZKP in zagotoviti uravnoteženja nasprotujočih si interesov. Navedeno utemeljuje sklep, da je izpodbijana ureditev nedopustno posegla v obdolženčevo pravico do obrambe iz 29. člena Ustave in jamstvo iz točke d) tretjega odstavka 6. člena EKČP.
28. Če gre za obremenilno pričo ima država dve možnosti: ali se takemu obremenilnemu dokazu odreče in s tem zagotovi popolno anonimnost vira ali prikritje podatka ali pri uporabi dokaza vztraja in tvega, da bo podatek, ki velja za zaupnega, razkrit.[31] V primeru, ko bi podatek, za katerega velja dolžnost varovanja tajnosti, obdolžencu koristil (kar je še posebej očitno, kadar je z njim mogoče razbremeniti obdolženca, tj. pri dokazu o alibiju), je razglasitev tajnosti takega podatka in zavrnitev njegovega razkritja ovira za učinkovito izvrševanje pravice do obrambe. Dolžnost državnih organov, ki skrbijo za učinkovitost pregona, in sodišča, ki mora zagotoviti poštenost postopka, je, da ocenijo nevarnosti, ki bi sledile takšni ali drugačni izbiri, in se odločijo za ukrep, ki se ob tehtanju legitimnih interesov in vrednot izkaže za najmanj bolečega. Problem zahteva skrbno tehtanje razlogov javnega reda in/ali osebne varnosti posameznika s pravico obdolženca do obrambe. Ali se ob ustreznem tehtanju izkaže, da je razkritje utemeljeno, je odvisno od okoliščin posameznega primera, upoštevajoč kaznivo dejanje, ki je predmet obtožbe, možne načine obrambe, pomen pričanja in druge pomembne elemente.[32]
29. Izpodbijana ureditev ni zagotavljala takšnega postopanja, še zlasti, ker so bili kriteriji odločanja pomanjkljivo določeni in ker je bila končna odločitev o razkritju podatkov pridržana ministru, ki ne uživa enake stopnje neodvisnosti in nepristranskosti kot sodna veja oblasti. Ta ima v sistemu delitve oblasti, kot ga je vzpostavila Ustava, določen poseben položaj. To je predvsem zaradi tega, ker je iz vrste določb Ustave, ki pomenijo konkretno izpeljavo načela delitve oblasti, vključno s sistemom nadzora in ravnotežij, razvidno, da ima sodstvo močno poudarjeno vlogo nadzora, zlasti nad izvršilno vejo oblasti.[33] S tem, ko je minister po diskrecijski pravici lahko zavrnil zahtevo sodišča, naj se posameznik razreši dolžnosti varovanja tajnosti podatka o identiteti priče ali drugih pomembnih podatkov, nujnih za kazenski postopek, ne da bi končno presojo utemeljenosti razlogov, ki narekujejo nerazkritje podatka, opravilo sodišče, je bil obdolženec prikrajšan za sodno varstvo (neskladje s prvim odstavkom 23. člena v zvezi s četrtim odstavkom 15. člena Ustave) in za pravico do učinkovite obrambe (29. člen Ustave). Izpodbijana ureditev je bila neuravnotežena, ker je omogočala prevlado drugih interesov nad ustavno zagotovljenimi jamstvi obdolženca v kazenskem postopku, kljub izkazani nujnosti razkritja podatka za potrebe obrambe, in je bila zato v neskladju s pravicama iz prve in tretje alineje 29. člena Ustave in z jamstvi poštenega kazenskega postopka iz prvega odstavka ter točk b) in d) tretjega odstavka 6. člena EKČP. Z očitki o neskladju z 2. členom Ustave se Ustavno sodišče ni posebej ukvarjalo, ker so bili upoštevni vidiki, ki jih je v okviru zatrjevanega neskladja z 2. členom Ustave navedel predlagatelj, pomembni v okviru presoje neskladja z navedenimi določbami Ustave.
30. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
B. – IV.
31. Besedilo 56. člena ZPol-UPB6 je bilo z ZPol-G spremenjeno tako, da se sedaj glasi:
"Delavec policije mora varovati tajne podatke, osebne podatke in varovane podatke policije, s katerimi se seznani pri opravljanju nalog. Dolžnost varovanja teh podatkov traja tudi po prenehanju delovnega razmerja delavca policije.
Varovani podatek policije je podatek, katerega obravnavanje mora spremljati izvajanje določenih varnostnih ukrepov in postopkov.
Delavec policije mora varovati tajnost vira prijave, sporočila oziroma pritožbe.
Minister lahko v utemeljenem primeru, kadar to terjajo interesi izvedbe kazenskega postopka in če s tem ne ogroža življenja ali osebne varnosti posameznika, na zahtevo pristojnih organov razreši delavca policije varovanja podatkov iz prvega odstavka tega člena."
32. Ker četrti odstavek 56. člena ZPol v svojem bistvu ne odstopa od predhodne ureditve, je izkazano neskladje z Ustavo iz enakih razlogov kot pri tretjem odstavku 56. člena ZPol-UPB6. Glede na navedeno je Ustavno sodišče razveljavilo četrti odstavek 56. člena ZPol v delu, ki se nanaša na pogoje in postopek odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti podatkov v kazenskem postopku (2. točka izreka). Razveljavitev se nanaša na razrešitev dolžnosti varovanja tajnosti v kazenskem postopku v zvezi z izvedbo dokaza z zaslišanjem delavca policije za odločitev o kazenski odgovornosti ali za morebitno drugo pomembno vprašanje.
B. – V.
33. Ustavno sodišče je delno razveljavilo četrti odstavek 56. člena ZPol. Razveljavitev izpodbijane določbe v navedenem obsegu ne odpravlja protiustavnega stanja v celoti, saj postopek odločanja o razkritju zaupnih podatkov, s katerimi je seznanjen delavec policije in so nujni za izvedbo kazenskega postopka, ni urejen. Ker bi zaradi razveljavitve specialne določbe poslej veljala splošna določba drugega odstavka 33. člena ZTP, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve te odločbe. Na ta način je na eni strani zavarovalo ustavno dopusten cilj, ki ga je z izpodbijano ureditvijo zasledoval zakonodajalec, na drugi strani pa je zagotovilo, da v času do sprejetja nove ureditve ne bi prišlo do nedopustnih posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine obdolženca. Z načinom izvršitve je določilo tudi procesna pravila.
34. Ko sodnik v kazenskem postopku (bodisi v preiskavi ali na glavni obravnavi) ugotovi, da je nujna izvedba dokaza z zaslišanjem delavca policije in se dokazovanje nanaša na zaupne podatke,[34] zahteva, naj minister za notranje zadeve delavca policije razreši dolžnosti varovanja tajnosti teh podatkov.[35] Če minister ugotovi, da obstajajo razlogi, iz katerih delavca policije deloma ali v celoti ni mogoče razrešiti dolžnosti varovanja tajnosti podatka (npr. razlogi državne varnosti, varstva taktike in metod policijskega dela, osebne varnosti posameznika), s svojim stališčem in razlogi zanj seznani predsednika višjega sodišča, v katerega območje spada sodišče, ki je podalo zahtevo, in mu hkrati posreduje zahtevo sodišča. To stori najkasneje v roku osmih dni po prejemu zahteve. Predsednik višjega sodišča uvede t. i.
ex parte
postopek, katerega predmet je odločanje o morebitnem razkritju zaupnih podatkov obrambi. Policija mora predsedniku višjega sodišča omogočiti dostop do zaupnih podatkov oziroma seznanitev z njimi za namen odločanja o dopustnosti njihovega razkritja v kazenskem postopku. Če se policija sklicuje na posebne razloge varovanja tajnosti, predsedniku višjega sodišča omogoči seznanitev z zaupnimi podatki v prostorih in na način, ki ga določi. Zahteva po razkritju podatkov postane brezpredmetna, če se navezuje na obremenilni dokaz z zaslišanjem priče, od izvedbe katerega državno tožilstvo naknadno odstopi.
35. Predsednik višjega sodišča sme od državnih organov pridobiti pojasnila in mnenja, ki jih za svojo odločitev potrebuje. Pri odločanju ni vezan na razloge, ki jih navaja minister, in mora po uradni dolžnosti ugotavljati tudi druge pomembne razloge, ki narekujejo nerazkritje zaupnih podatkov. Pred končno presojo utemeljenosti razlogov za razkritje zaupnega podatka predsednik višjega sodišča obdolženca in njegovega zagovornika obvesti o uvedbi
ex parte
postopka in stališču ministra ter jima omogoči, da se v pisni vlogi izjavita o utemeljenosti razlogov varovanja tajnosti podatka. Kontradiktornost se zagotavlja le toliko, kolikor je to glede na naravo stvari mogoče. Predsednik višjega sodišča lahko po vpogledu v kazenski spis[36] in v zaupni podatek odredi, da se podatek razkrije, ter določi obseg razkritja, vse na način, ki varuje tajnost podatkov.[37] Odločitev sprejme ob skrbni presoji potreb dokazovanja in stopnje občutljivosti podatka oziroma tehtanja ustavnopravnih vrednot, ki so med seboj v konfliktu. Če predsednik višjega sodišča oceni, da razkritje posameznih osebnih podatkov ali celotne identitete vira informacij ni dopustno, odloči o morebitnih ukrepih, ki jih predvideva prvi odstavek 240.a člena ZKP, ali poda predlog državnemu tožilcu v skladu s petim odstavkom 240.a člena ZKP. Razkritje osebnih podatkov ali identitete vira informacij ni dopustno, če je očitno in resno ogrožena varnost osebe, ki bi pričala, ali njenega bližnjega.
36. Odločitev lahko sprejme po opravljenem naroku, na katerem
in camera
zasliši osebe, ki bi lahko nudile podatke, pomembne za njegovo odločitev, ob smiselni uporabi petega odstavka 240.a člena ZKP. Zagotoviti mora vse pogoje za varno obravnavo zaupnih podatkov med odločanjem o razkritju in po tem. Zoper odredbo, s katero odloči o zahtevanem razkritju zaupnega podatka, ni pritožbe. Odredbo pošlje sodišču, ki je podalo zahtevo, to pa jo vroči ministru, državnemu tožilcu, zagovorniku in obdolžencu. Če je treba v kazenskem postopku zaslišati pričo, glede katere je odrejen zaščitni ukrep, se preiskovalni sodnik oziroma predsednik senata seznanita z nujno potrebnimi podatki, ki se nanašajo na identiteto priče, z vpogledom v spis pri predsedniku višjega sodišča ali pa preizkus njene istovetnosti opravita s pomočjo predsednika višjega sodišča. Sodnik med zaslišanjem priče prepove vprašanja, pri katerih bi lahko odgovori nanje razkrili zaupne podatke v večjem obsegu od dovoljenega.
37. Način izvršitve, ki ga je v tej odločbi vzpostavilo Ustavno sodišče, ne pomeni, da gre za edino ustavnoskladno možnost. Zakonodajalca zato ne omejuje pri tem, da glede delavcev policije vprašanja razrešitve varovanja zaupnih podatkov ali vprašanja razkritja teh podatkov v obsegu, kolikor so ti nujni za izvedbo kazenskega postopka, ne uredi na drugačen, vendar na ustavnoskladen način. V tem okviru zakonodajalec lahko presodi tudi možnost uvedbe mehanizma, ki bi državnemu tožilstvu izjemoma omogočala odstop od pregona, ko bi po odredbi sodišča grozilo razkritje podatkov. Tak mehanizem bi lahko pomenil posebno
jamstvo za zaščito zaupnih podatkov v izjemnih primerih.
C.
38. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 47. člena, 43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnik dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar in mag. Jadranka Sovdat. Sodniki dr. Mitja Deisinger, Jože Tratnik in Jan Zobec so bili pri odločanju o zadevi izločeni. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Iz 2.a člena ZPol-UPB6 je razvidno, da gre za ministra, pristojnega za notranje zadeve.
[2] S pojmom zaupni so mišljeni vsi podatki, za katere velja dolžnost njihovega varovanja ali so določeni kot tajni (tj. tajni podatki, varovani podatki, osebni podatki).
[3] ZTP določa skupne osnove enotnega sistema določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ter prenehanja tajnosti takšnih podatkov (prvi odstavek 1. člena).
[4] Primerjaj z drugim odstavkom 33. člena ZTP, po katerem lahko predstojnik organa na zahtevo pristojnih organov osebo razreši dolžnosti varovanja tajnosti podatka, katerega tajnost je bila določena v tem organu, vendar samo za namen in v obsegu, ki ga vsebuje zahteva pristojnega organa.
[5] V
common law
sistemih je privilegij informatorja priznan kot mehanizem, ki ima ključno vlogo pri uresničevanju prava. Temelji na razumevanju, da je zaščita anonimnosti informatorjev pomembna zaradi varnosti teh oseb in spodbujanja državljanov k razkrivanju informacij o kaznivih dejanjih in storilcih. Po stališčih kanadskega Vrhovnega sodišča je privilegij informatorja tako pomemben za delovanje kazenskega sistema, da ga ni mogoče tehtati z drugimi interesi, ki se nanašajo na upravljanje sodstva. Niti policiji niti sodišču ni dana možnost presoje, ki bi relativizirala njegov domet. Privilegij lahko uveljavi tožilstvo in se mu brez pristanka informatorja ne more odreči. V tem pomenu je privilegij tudi pravica informatorja. Privilegij ne preprečuje le razkritja imena informatorja, temveč vsake informacije, ki bi lahko posredno razkrila njegovo identiteto. Edina dopustna izjema se nanaša na primer, ko je v igri nedolžnost obdolženca. Glej odločbo v zadevi
R. proti Leipert
, 1997, 1 S. C. R. 281.
[6] Gre za delovanje policistov, tajnih delavcev policije ali agentov pri izvajanju ukrepov po 149.a, 150., 151., 155. in 155.a členu ZKP. Ker ti pomagajo oziroma sodelujejo pri zbiranju dokazov in odkrivanju hujših kaznivih dejanj, je v interesu policije in javnem interesu, da se ohranja njihova anonimnost in s tem možnost njihovega nadaljnjega sodelovanja pri podobnih nalogah.
[7] Poleg podatkov, ki omogočajo ugotavljanje identitete človeških virov informacij, so za delo policije izjemnega pomena tudi podatki, ki omogočajo ugotavljanje identitete posameznikov, ki so predmet preiskovalne aktivnosti policije, podatki, ki omogočajo razkrivanje operativnih ukrepov, dejanj in metod, ki jih izvaja policija, da se prepreči storitev kaznivega dejanja, odkrije ali prime storilca kaznivega dejanja, obveščevalni podatki, pridobljeni od tujih policij, varnostnih in obveščevalnih služb in mednarodnih policijsko-varnostnih organizacij, ipd.
[8] Pri izvajanju pooblastil na podlagi 148. člena ZKP mora policija zbrati vsa obvestila, ki bi utegnila biti koristna za uspešno izvedbo kazenskega postopka (prvi odstavek 148. člena ZKP). Na podlagi zbranih obvestil sestavi policija kazensko ovadbo, v kateri navede dokaze, za katere je zvedela pri njihovem zbiranju. V kazensko ovadbo se ne vpišejo vsebine izjav, ki so jih posamezne osebe dale pri zbiranju obvestil. Predmeti, skice, fotografije, poročila, zapisi o tem, kaj je ukrenila in storila, uradni zaznamki, izjave in drugo gradivo, ki utegne biti koristno za uspešno izvedbo postopka, se priložijo kazenski ovadbi (deveti odstavek 148. člena ZKP).
[9] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-34/93, tč. 15. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-13/94 z dne 8. 6. 1995 (OdlUS IV, 128).
[10] Ustavno sodišče je v tej odločbi upoštevalo stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) iz zadeve
Kostovski proti Nizozemski
(sodba z dne 20. 11. 1989), v kateri je ESČP razložilo vsebino pravice do zaslišanja obremenilnih prič. Poudarilo je, da morajo biti praviloma vsi dokazi izvedeni v navzočnosti obdolženca na adversarni javni obravnavi. To pa ne pomeni, da morajo biti izjave prič vedno podane na javni obravnavi, da bi se lahko uporabile kot dokaz. Uporaba izjav prič, ki so bile dane v fazi pred glavno obravnavo, sama po sebi ni v neskladju s prvim odstavkom in točko d) tretjega odstavka 6. člena EKČP, če so bile spoštovane pravice obrambe.
[11] Poleg zadeve
Kostovski proti Nizozemski
se je Ustavno sodišče v tej odločbi sklicevalo tudi na zadevo
Lüdi proti Švici
(sodba z dne 15. 6. 1992).
[12] Ustavno sodišče se je v tej odločbi med drugim sklicevalo na sodbi v zadevi
Lucŕ proti Italiji
z dne 27. 2. 2001 ter zadevi
Mild in Virtanen proti Finski
z dne 26. 10. 2005. Glej tudi sodbo v zadevi
Krasniki proti Češki Republiki
z dne 28. 5. 2006.
[13] Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. Up-849/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 102/07, in OdlUS XVI, 110), št. Up-487/04 z dne 22. 6. 2006 (Uradni list RS, št. 69/06, in OdlUS XV, 91), št. Up-754/04 z dne 14. 9. 2006 (Uradni list RS, št. 101/06, in OdlUS XV, 94) ter št. Up-483/05 z dne 3. 7. 2008 (Uradni list RS, št. 76/08, in OdlUS XVII, 78).
[14] Sodba v zadevi
Brandstetter proti Avstriji
z dne 28. 8. 1991, tč. 66, 67.
[15] Sodbi v zadevi
Jasper proti Združenemu kraljestvu
z dne 16. 2. 2000, tč. 51, ter zadevi
Rowe in Davis proti Združenemu kraljestvu
z dne 16. 2. 2000, tč. 60.
[16] Sodbi v zadevi
Jasper proti Združenemu kraljestvu
, tč. 52, ter zadevi
Rowe in Davis proti Združenemu kraljestvu
, tč. 61.
[17] Sodba z dne 15. 6. 1992, tč. 49.
[18] Sodbi v zadevi
Jasper proti Združenemu kraljestvu
, tč. 52, ter zadevi
Rowe in Davis proti Združenemu kraljestvu
, tč. 61.
[19] Sodbi v zadevi
Jasper proti Združenemu kraljestvu
, tč. 53, ter zadevi
Rowe in Davis proti Združenemu kraljestvu
, tč. 62. V zadevi
Jasper
proti Združenemu kraljestvu
sodišče ni ugotovilo kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP, pri čemer je bilo ključno, da je o prikritju dokazov obrambi oziroma tehtanju interesov obrambe in drugih interesov odločalo sodišče. Sodišče je o prikritju dokazov odločalo na predlog tožilstva v
ex parte
postopku, obramba je bila o tem obveščena in bilo ji je omogočeno, da v postopku sodeluje s svojimi predlogi, naj se dokazi razkrijejo. V zadevi
Rowe in Davis proti Združenemu kraljestvu
pa je ESČP ugotovilo, da omejevanje pravic obrambe ni bilo v zadostni meri uravnoteženo z ustreznim postopkom pred sodiščem, ker se je tožilstvo odločilo za prikritje dokazov, ne da bi o tem obvestilo sodišče. ESČP je sprejelo stališče, da postopek, v katerem tožilstvo sámo ocenjuje pomembnost prikrite informacije za obrambo in to tehta z javnim interesom, ki je v tem, da informacija ostane tajna, ne zadosti zahtevam iz prvega odstavka 6. člena EKČP. Ker tožilstvo ni predložilo sodišču dokazov oziroma ker mu ni omogočilo, da bi odločilo o razkritju, obdolžencu ni bilo zagotovljeno pošteno sojenje
(fair trial)
. Glej tudi zadevi
Dowsett proti Združenemu kraljestvu
(sodba z dne 24. 6. 2003) ter
Edwards in Lewis proti Združenemu kraljestvu
(sodba z dne 27. 10. 2004).
[20] Primerjaj prvi odstavek 239. člena ZKP.
[21] Primerjaj kriterij ogroženosti življenja ali osebne varnosti posameznika iz tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6 s kriterijem resne nevarnosti za življenje ali telo iz prvega odstavka 240.a člena ZKP.
[22] Sodnik sicer lahko dostopa do tajnih podatkov na podlagi 3. člena ZTP, a ne more priti do tistih podatkov, o katerih je seznanjen le policist zaradi sodelovanja v policijski akciji. A tudi če bi do tega podatka lahko prišel, bi v nobenem primeru ne mogel odločati o njegovem razkritju strankam postopka, ker bi bil zavezan varovati njegovo tajnost po določbah ZTP.
[23] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
[24] Ni nepomembno tudi dejstvo, da režim varovanja zaupnih podatkov (v zvezi z delom policije) poznajo v drugih pravnih redih. Glej npr. 203. člen italijanskega Zakonika o kazenskem postopku (
Codice di procedura penale
), 44. člen finskega Zakona o policiji (št. 493/1995) in 96. člena nemškega Zakona o kazenskem postopku (
Strafprozessordnung
).
[25] Iz mnenja Vlade med drugim izhaja, da minister ne odveže delavca policije varovanja tajnosti v delu, ki se nanaša na taktiko in metodo dela policije.
[26] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158), tč. 42.
[27] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40), tč. 38.
[28] Če so zaradi zaščitnih ukrepov zmanjšane možnosti obrambe za preizkus verodostojnosti priče, sodišče to upošteva pri vrednotenju takega dokaza.
[29] Obdolžencu mora biti dana možnost, da v navzkrižnem zaslišanju preizkusi verodostojnost obremenilne priče. Preizkus je v nekaterih primerih učinkovit le, če je obdolženec seznanjen z identiteto priče. Posebno pozornost narekujejo primeri, ko je oseba (informator) priča storitve kaznivega dejanja ali je nastopala kot
agent provocateur
, obramba pa se sklicuje na to, da je bila kriminalna dejavnost izzvana. Primerjaj odločbo Kanadskega Vrhovnega sodišča
R. proti Scott
, 1990, 3 S. C. R. 979.
[30] Tak sklep lahko preiskovalni sodnik oziroma predsednik senata izda po opravljenem posebnem naroku, na katerem obramba ne sme biti prisotna (četrti in peti odstavek 240.a člena ZKP). Če ukrepi po prvem odstavku 240.a člena ZKP ne zadostujejo, peti odstavek tega člena napotuje na uporabo Zakona o zaščiti prič (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo in 110/07 – ZZPrič), ki predvideva še druge ukrepe.
[31] Na to mora biti pozoren državni tožilec, ko v zahtevi za preiskavo predlaga preiskovalna dejanja ali ko v obtožnici predlaga, kateri dokazi naj se izvedejo. Glede na okoliščine zadeve se je dolžan s policijo posvetovati o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo podatkov informatorjev in tajnih delavcev policije.
[32] Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča ZDA v zadevi
Roviaro proti Združenim državam
, 1957, 353 U. S. 62.
[33] Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71), tč. 25.
[34] Za analogno situacijo gre, ko se vprašanje varovanja tajnosti zastavi med zasliševanjem priče.
[35] Zahteva sodišča mora biti obrazložena.
[36] Po potrebi si lahko preskrbi pojasnila od sodnika, ki je podal zahtevo.
[37] Prim. drugi stavek drugega odstavka 240.a člena ZKP: "Sklep ne sme vsebovati podatkov, ki bi lahko privedli do razkritja podatkov, ki so predmet zaščitnega ukrepa."