U-I-317/11
Natisni
Opravilna št.:
U-I-317/11
Datum odločitve:
15. 12. 2011
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2011:U.I.317.11
Akt:
Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08 in 39/11) (ZPos), 2. čl., 2. st. 10. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka 10. člena Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08 in 39/11) in 2. člena Zakona o spremembi Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 39/11) se zavrne.
Evidenčni stavek:
Pasivna volilna pravica iz drugega odstavka 43. člena Ustave posamezniku zagotavlja, da se lahko pod enakimi pogoji poteguje za izvolitev v voljene državne ali lokalne organe. Pravica biti voljen vsebuje tudi pravico biti izvoljen, kar pomeni pravico posameznika, da v skladu s predpisanimi pravili za delitev mandatov na podlagi volilnih rezultatov pridobi mandat. Tretji vidik pasivne volilne pravice pomeni pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata. Ustava v drugem odstavku 82. člena daje zakonodajalcu široko pooblastilo, da z zakonom uredi nezdružljivost funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi. V luči obravnavanega primera to pooblastilo zakonodajalcu pomeni dvoje: prvič, Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do hkratnega opravljanja poslanske in županske funkcije, ter drugič, prenehanje ene funkcije zaradi pridobitve druge funkcije, do katere pride na podlagi prostovoljne odločitve posameznika, samo po sebi ne pomeni posega v pravico do izvrševanja prej pridobljenega mandata. To pomeni, da je s tem pooblastilom ustavodajalec zakonodajalcu naložil ureditev načina uresničevanja hkratnega opravljanja posameznih voljenih funkcij. V tem obsegu gre torej za način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave), ne pa za njeno morebitno omejevanje (tretji odstavek 15. člena Ustave). Ker so iz zakonodajnega gradiva razvidni razumni razlogi za uveljavitev nezdružljivosti poslanske in županske funkcije je očitek pobudnikov o protiustavnem posegu v pasivno volilno pravico očitno neutemeljen.
Geslo:
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
4.5.11 - Ustanove - Zakonodajni organi - Položaj članov zakonodajnih organov.
4.9.5 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Pasivna volila pravica.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.3.35 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov (155).
5.3.38.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice (43) - Pravica biti voljen.
5.3.38.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice (43) - Pravica voliti.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
Pravna podlaga:
Člen 2, 15.2, 15.3, 43.1, 43.2, 82.2, 144, 155, Ustava [URS] 
Člen 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Matjaž Zanoškar, Slovenj Gradec in drugi
Datum vloge:
9. 12. 2011
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US29628
Dokument v PDF obliki:
U-I-317-11.pdf
189 KB
Prenesite datoteko
U-I-317/11-4
15. 12. 2011
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Matjaža Zanoškarja, Slovenj Gradec, Danijela Krivca, Srpenica, Zvonka Laha, Mirna Peč, in Ljuba Žnidarja, Polzela, na seji 15. decembra 2011
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka 10. člena Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08 in 39/11) in 2. člena Zakona o spremembi Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 39/11) se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki, ki opravljajo funkcije nepoklicnih županov in so bili na volitvah 4. 12. 2011 izvoljeni v Državni zbor Republike Slovenije, izpodbijajo Zakon o spremembi Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos-D), ki je določil, da poslanec Državnega zbora ne sme opravljati funkcije župana v občini. Navajajo, da je takšna ureditev, po kateri je funkcija poslanca nezdružljiva s funkcijo župana, v neskladju z volilno pravico, kot jo zagotavljata prvi in drugi odstavek 43. člena Ustave. Protiustavnost naj bi bila v tem, da zakonska ureditev "v tolikšni meri posega v volilno pravico, da je določena skupina državljanov (župani) izločena iz kroga upravičencev, ki so lahko izvoljeni za poslanca Državnega zbora." Izpodbijana ureditev naj sicer ne bi
de iure
omejevala kandidiranja županov na državnozborskih volitvah, vendar pa naj bi v zvezi z 11. členom Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos) v praksi dejansko onemogočala, da bi župani kandidirali za poslance, saj naj bi se morali v primeru izvolitve v Državni zbor odpovedati funkciji župana, ki jim je bila zaupana na lokalnih volitvah. Pobudniki menijo, da so razlogi, iz katerih je zakonodajalec uvedel nezdružljivost poslanske in županske funkcije (načelo delitve oblasti, decentralizacija oblasti, ravnovesje oblasti, avtonomija lokalne samouprave, preprečevanje konflikta interesov, onemogočanje izkoriščanja oziroma zlorabe ene ali obeh funkcij), pavšalni in zgolj na splošno utemeljeni ter ne zadostujejo za tako hud poseg v pasivno volilno pravico. Glede 82. člena Ustave, ki napotuje na zakonsko urejanje nezdružljivosti poslanske funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi, pobudniki menijo, da je to predvsem postopkovna določba, ki ne pomeni pooblastila za poseganje v ustavno varovano volilno pravico iz 43. člena Ustave.
2. Pobudniki prav tako menijo, da je 2. člen ZPos-D, po katerem se nezdružljivost poslanske in županske funkcije začne uporabljati z dnem konstituiranja Državnega zbora po opravljenih prvih volitvah v Državni zbor, v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Navajajo, da so mandat župana v svojih občinah pridobili na lokalnih volitvah oktobra 2010 in da je v času nastopa županskega mandata veljalo, da bodo lahko na naslednjih državnozborskih volitvah kandidirali za poslanca Državnega zbora. Z izvolitvijo na lokalnih volitvah naj bi tako pobudniki kot tudi njihovi volivci pridobili legitimno pričakovanje, da se pravne okoliščine, v katerih so bili izvoljeni za župane, ne bodo spreminjale do konca njihovega županskega mandata. Zaupajoč v obstoječe pravo so pobudniki tako pričakovali, da zakonodajalec do konca njihovega županskega mandata ne bo posegel v možnost istočasnega opravljanja funkcije župana in poslanca. Z istimi razlogi pobudniki utemeljujejo tudi kršitev 155. člena Ustave (prepoved povratne veljave predpisov), saj naj bi nova ureditev nezdružljivosti poslanske in županske funkcije – ker se je spremenila v času trajanja županskega mandata – učinkovala za nazaj. Izpodbijana zakonska ureditev bi po njihovem mnenju morala dopuščati, da župani, ki so bili na letošnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor, nemoteno dokončajo svoj štiriletni županski mandat.
3. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje ZPos-D.
B.
4. Ker je bil z uveljavitvijo ZPos-D njegov 1. člen vključen v ZPos, je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki izpodbijajo drugi stavek 10. člena ZPos in 2. člen ZPos-D.
5. Prvi stavek 10. člena ZPos določa, da poslanec ne sme biti hkrati član Državnega sveta Republike Slovenije niti ne sme opravljati druge funkcije ali dela v državnih organih. Izpodbijani drugi stavek 10. člena ZPos določa, da poslanec tudi ne sme opravljati funkcije župana ali podžupana v občini. Ta določba torej določa pravilo nezdružljivosti poslanske in županske (oziroma podžupanske) funkcije. Z uporabo jezikovne razlage izpodbijane določbe in upoštevajoč jasen namen zakonodajalca, ki je razviden iz zakonodajnega gradiva,[1] je mogoče nedvomno ugotoviti, da je po začetku uporabe ZPos-D funkcija poslanca Državnega zbora nezdružljiva tako s poklicnim kot tudi z nepoklicnim opravljanjem funkcije župana.[2] V skladu z 11. členom ZPos poslancu preneha funkcija, ki ni združljiva s funkcijo poslanca, z dnem potrditve poslanskega mandata. Prenehanje s poslansko funkcijo nezdružljive funkcije je torej samodejno (
ex lege
) in do njega pride s samim dejstvom potrditve poslanskega mandata.
6. V obravnavanem primeru pobudniki nepoklicno opravljajo funkcije županov, za katere so mandat pridobili na lokalnih volitvah oktobra 2010. Na državnozborskih volitvah, ki so potekale 4. decembra 2011, so bili pobudniki izvoljeni tudi za poslance Državnega zbora. To pomeni, da jim bo z dnem potrditve poslanskega mandata na podlagi 11. člena ZPos prenehala županska funkcija. Taki zakonski ureditvi pobudniki očitajo, da posega v njihovo pasivno volilno pravico, ki jo varujeta prvi in drugi odstavek 43. člena Ustave, in da je v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave kot tudi s prepovedjo povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave.
7. Prvi odstavek 43. člena določa, da je volilna pravica splošna in enaka, na podlagi drugega odstavka iste določbe pa ima vsak polnoletni državljan pravico voliti in biti voljen. Pravico voliti ustavnopravna teorija označuje kot aktivno volilno pravico, pravico biti voljen pa kot pasivno volilno pravico.[3] Tako aktivna kot pasivna volilna pravica sta sestavljeni pravici in vsebujeta več vidikov (pravic). Pasivna volilna pravica posamezniku zagotavlja, da se lahko pod enakimi pogoji poteguje za izvolitev v voljene državne ali lokalne organe. Pravica biti voljen vsebuje tudi pravico biti izvoljen, kar pomeni pravico posameznika, da v skladu s predpisanimi pravili za delitev mandatov na podlagi volilnih rezultatov pridobi mandat. Tretji vidik pasivne volilne pravice – in ta je upošteven v obravnavani zadevi – pomeni pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata (tako stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-165/97 z dne 18. 12. 1997, Uradni list RS, št. 7/98, in OdlUS VI, 171).[4]
8. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da izpodbijana zakonska ureditev ne posega v pravico pobudnikov, da se pod enakimi pogoji potegujejo za izvolitev v Državni zbor oziroma za izvolitev na funkcijo župana, prav tako ni kršena njihova pravica, da na podlagi volilnih rezultatov pridobijo poslanski oziroma županski mandat. Kandidiranja in pridobitve mandata izpodbijana ureditev ne onemogoča. Prva dva vidika pasivne volilne pravice torej nista prizadeta. Glede na zakonsko prepoved združljivosti poslanske in županske funkcije pa se v obravnavanem primeru postavlja vprašanje, ali prenehanje županske funkcije zaradi kasnejše pridobitve poslanske funkcije pomeni kršitev tretjega vidika pasivne volilne pravice, torej pravice do izvrševanja na volitvah pridobljenega županskega mandata, in s tem kršitev drugega odstavka 43. člena Ustave.
9. Iz drugega odstavka 43. člena Ustave ne izhajajo omejitve glede opravljanja dveh ali več voljenih funkcij. Vendar pa je treba to ustavno določbo razumeti skupaj z drugim odstavkom 82. člena Ustave, ki v obliki t. i. zakonskega pridržka prepušča zakonu ureditev vprašanja nezdružljivosti poslanske funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Pri razlagi drugega odstavka 43. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 82. člena Ustave je moralo Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali zakonska prepoved združljivosti poslanske in županske funkcije – ki ima v obravnavanem primeru za posledico, da bodo pobudniki izgubili prej pridobljeno župansko funkcijo – pomeni poseg v pravico do izvrševanja na volitvah pridobljene funkcije ali le način njenega uresničevanja.
10. Pri tej presoji je Ustavno sodišče celovito upoštevalo ustavno in zakonsko ureditev instituta nezdružljivosti poslanske funkcije z drugimi funkcijami. Kot ključno okoliščino je Ustavno sodišče upoštevalo, da je po zakonski ureditvi prenehanje županske funkcije (torej skrajšanje županskega mandata) odločilno odvisno od volje nosilcev županske funkcije, ki se odločijo na državnozborskih volitvah potegovati tudi za funkcijo poslanca. Za pravni položaj pobudnikov v obravnavani zadevi je bistveno, da ZPos-D nezdružljivosti funkcij ni uredil tako, da bi s samo njegovo uveljavitvijo prišlo do avtomatičnega in takojšnjega prenehanja ene od obeh funkcij, niti tako, da bi se bili pobudniki prisiljeni že ob uveljavitvi ZPos-D odločiti, katero od obeh funkcij bodo obdržali in kateri se bodo odpovedali. Uresničevanje na novo uvedene nezdružljivosti je bilo odloženo do prvih volitev v Državni zbor. ZPos-D je pravilo o nezdružljivosti funkcij določil za naprej in pobudnikom je bilo to pred volitvami v Državni zbor znano. To pa pomeni, da je izguba županske funkcije postala stvar osebne privolitve pobudnikov. Zato je očitek pobudnikov, da sta drugi stavek 10. člena ZPos in 2. člen ZPos-D v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, očitno neutemeljen. Prav tako je očitno neutemeljen očitek o kršitvi 155. člena Ustave.
11. Zakonska ureditev prepušča odločitev o tem, katero funkcijo bo opravljal, vsakemu posamezniku. Nova ureditev nezdružljivosti poslanske in županske funkcije torej ni omejila pravice do kandidiranja na državnozborskih oziroma na županskih volitvah niti pravice do izvolitve na katero koli od teh dveh funkcij. Odločitev o kandidaturi na eno ali obe funkciji je prostovoljna odločitev vsakega volivca. Vendar pa je ZPos jasen: pridobitev druge funkcije ima za posledico prenehanje prve funkcije. Če je župan izvoljen za poslanca izgubi župansko funkcijo (11. člen ZPos). In obratno, če poslanec kandidira za župana in je izvoljen, z nastopom županske funkcije izgubi funkcijo poslanca (peta alineja 9. člena ZPos). Nezdružljivost funkcij tako učinkuje v obeh smereh, nastop zakonske posledice prenehanja prve funkcije zaradi pridobitve druge pa je v celoti odvisen od prostovoljne odločitve nosilca funkcije. Zakonska ureditev nezdružljivosti poslanske funkcije z drugimi funkcijami ne preprečuje kandidiranja, izvolitve ali opravljanja katere koli funkcije, temveč onemogoča le hkratno opravljanje dveh nezdružljivih funkcij. Ne gre torej za zakonsko omejevanje dostopa do voljenih funkcij, temveč samo za prepoved kopičenja funkcij, pri čemer je odločitev, katero funkcijo bo opravljal, v prosti in svobodni odločitvi vsakega posameznika.
12. Ustava v drugem odstavku 82. člena daje zakonodajalcu široko pooblastilo, da z zakonom uredi nezdružljivost funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi (tako Ustavno sodišče tudi v sklepu št. U-I-94/99 z dne 15. 3. 2001, OdlUS X, 53). V luči obravnavanega primera to pooblastilo zakonodajalcu pomeni dvoje: prvič, Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do hkratnega opravljanja poslanske in županske funkcije, ter drugič, prenehanje ene funkcije zaradi pridobitve druge funkcije, do katerega pride na podlagi prostovoljne odločitve posameznika, samo po sebi ne pomeni posega v pravico do izvrševanja prej pridobljenega mandata. To pomeni, da je s tem pooblastilom ustavodajalec zakonodajalcu naložil ureditev načina uresničevanja hkratnega opravljanja posameznih voljenih funkcij. V tem obsegu gre torej za način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave), ne pa za njeno morebitno omejevanje (tretji odstavek 15. člena Ustave).
13. Glede na to, da pravilo o nezdružljivosti poslanske in županske funkcije pomeni način uresničevanja pasivne volilne pravice, mora biti pri presoji zatrjevanih protiustavnosti Ustavno sodišče zadržano in lahko presoja le, ali je imel zakonodajalec za uveljavitev izpodbijane ureditve razumne razloge.
14. Iz zakonodajnega gradiva (kot tudi iz mnenja Vlade Republike Slovenije, priloženega spisu) je razvidno, da so bili razlogi za uveljavitev nezdružljivosti poslanske in županske funkcije med drugim preprečitev konflikta interesov (interesna nezdružljivost funkcij), načelo predstavniške demokracije (reprezentativni mandat poslancev) in praktični razlogi (optimalno opravljanje funkcij). Navedenim razlogom ni mogoče odrekati razumnosti. To velja tudi za praktične razloge, kajti ni mogoče zanikati, da tako izvrševanje poslanske funkcije kot izvrševanje županske funkcije pomenita odgovorno delo, za katerega nosilci ene in druge funkcije odgovarjajo vsak svojemu volilnemu telesu. Razumen razlog za nezdružljivost teh dveh funkcij izhaja tudi iz 144. člena Ustave, po katerem državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Treba je namreč upoštevati, da lahko Državni zbor na predlog Vlade ob izpolnjenih zakonskih pogojih odloča o razpustitvi občinskega sveta oziroma o razrešitvi župana (90.c člen ZLS). Tudi tu torej lahko pride do konflikta interesov poslancev in županov. Zato je tudi očitek pobudnikov o protiustavnem posegu v pasivno volilno pravico iz drugega odstavka 43. člena Ustave očitno neutemeljen.
15. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS)
v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
Opombe:
[1] Pred sprejetjem ZPos-D je drugi stavek 10. člena ZPos določal, da poslanec ne sme hkrati poklicno opravljati funkcije v organih lokalnih skupnosti.
[2] Prvi odstavek 34.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) določa, da so člani občinskega sveta, župan in podžupan občinski funkcionarji, drugi odstavek istega člena ZLS pa določa, da občinski funkcionarji opravljajo svojo funkcijo nepoklicno, le župan in podžupan (v soglasju z županom) lahko funkcijo opravljata poklicno.
[3] Npr. F. Grad, Volitve in volilni sistem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2004, str. 112.
[4] Glede parlamentarnih volitev je tudi stališče Evropskega sodišča za človekove pravice, da 3. člen Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP), ki ureja pravico do svobodnih volitev, vsebuje tudi pravico do izvrševanja pridobljenega mandata. O tem glej zadeve
Lykourezos proti Grčiji
(sodba z dne 15. 6. 2006, tč. 50),
Sadak in drugi proti Turčiji
(sodba z dne 11. 6. 2002, tč. 33),
Kavakçi proti Turčiji
(sodba z dne 5. 7. 2007, tč. 41) in
Sobaci proti Turčiji
(sodba z dne 29. 2. 2008, tč. 26).