U-I-20/18
Natisni
Opravilna št.:
U-I-20/18
Datum odločitve:
6. 6. 2018
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2018:U.I.20.18
Akt:
Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13 in 64/17) (ZZDej), 1. al. 4. odst. 3.a čl., 1. al. 5. odst. 3.a čl., 1. in 2. odst. 42. čl., 1. in 2. odst. 43. čl., 1. odst. 44. čl., 2. in 3. odst. 44.a čl., 2. al. 1. odst. 44.č čl., 3. in 4. odst. 53.a čl. in 2., 3., 4. in 6. odst. 53.b čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) (ZZDej-K), 2. odst. 39. čl. in 1. in 2. odst. 42. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prve alineje četrtega odstavka 3.a člena, prve alineje petega odstavka 3.a člena, prvega in drugega odstavka 42. člena, prvega in drugega odstavka 43. člena, prvega odstavka 44. člena, drugega in tretjega odstavka 44.a člena, druge alineje prvega odstavka 44.č člena, tretjega in četrtega odstavka 53.a člena in drugega, tretjega, četrtega in šestega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13 in 64/17) ter drugega odstavka 39. člena in prvega in drugega odstavka 42. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Monika Turk, Novo mesto, in drugi
Datum vloge:
26. 1. 2018
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US31458
Dokument v PDF obliki:
U-I-20-18.pdf
263 KB
Prenesite datoteko
U-I-20-18 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
291 KB
Prenesite datoteko
U-I-20/18-12
6. 6. 2018
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Monike Turk, Novo mesto, in drugih, ki jih vse zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 6. junija 2018
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prve alineje četrtega odstavka 3.a člena, prve alineje petega odstavka 3.a člena, prvega in drugega odstavka 42. člena, prvega in drugega odstavka 43. člena, prvega odstavka 44. člena, drugega in tretjega odstavka 44.a člena, druge alineje prvega odstavka 44.č člena, tretjega in četrtega odstavka 53.a člena in drugega, tretjega, četrtega in šestega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13 in 64/17) ter drugega odstavka 39. člena in prvega in drugega odstavka 42. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki izpodbijajo v izreku tega sklepa navedene določbe Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej)
[1]
ter Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) zaradi neskladja z 2., 14., 15., 22., 23., 49., 50., 51., 66., 74., 121. in 140. členom Ustave, s 15. in 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – Listina) ter 23. členom Splošne deklaracije človekovih pravic (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Družba za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana, 1995, str. 1-7 – Deklaracija). Predlagajo zadržanje izvrševanja nekaterih izpodbijanih določb (in sicer prve alineje četrtega in petega odstavka 3.a člena, prvega in drugega odstavka 42. člena, druge alineje prvega odstavka 44.č člena, tretjega in četrtega odstavka 53.a člena ter drugega, tretjega in šestega odstavka 53.b člena ZZDej ter prvega in drugega odstavka 42. člena ZZDej-K). Ustavno sodišče je predlog za zadržanje izvrševanja navedenih določb vročilo Državnemu zboru. Državni zbor je na predlog odgovoril, Vlada pa je glede njega podala mnenje (oba predlogu za zadržanje nasprotujeta oziroma dvomita o pravnem interesu za vložitev pobude). Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila vročena pobudnikom, ki so se nanju odzvali.
B.
2. Določbe ZZDej, ki jih pobudniki izpodbijajo, določajo: (a) da mora izvajalec zdravstvene dejavnosti za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti imeti zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti za polni delovni čas ali krajši delovni čas (sorazmerno glede na predvideni obseg izvajanja posamezne vrste zdravstvene dejavnosti), razen v primeru izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki je fizična oseba, ko je sam izvajalec zdravstvene dejavnosti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti;
[2]
(b) da mora odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti izpolnjevati pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe iz zakona, ki ureja zdravniško službo, in imeti ustrezne delovne izkušnje na strokovnem področju, za katerega se izdaja dovoljenje, pri čemer določba tudi podrobneje opredeljuje ustrezne delovne izkušnje;
[3]
(c) opredelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe in pogoje za podelitev koncesije;
[4]
(č) omejenost koncesij na določen čas in pogoje za podaljšanje koncesijskega obdobja;
[5]
(d) da
koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli občina s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje;
[6]
(e) da koncesijski akt
na primarni ravni zdravstvene dejavnosti sprejme občina v obliki občinskega odloka in s predhodnim soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje, in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS), na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti pa Vlada s predhodnim soglasjem ZZZS;
[7]
(f) da mora ponudnik za pridobitev in opravljanje koncesije imeti za ustrezno vrsto zdravstvene dejavnosti zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti za polni delovni čas ali za krajši delovni čas (sorazmerno glede na predviden manjši obseg izvajanja programa zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvenih storitev specialistične bolnišnične dejavnosti), razen ko je sam izvajalec zdravstvene dejavnosti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti;
[8]
(g) da je opravljanje zdravstvenih storitev pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki ni v skladu s pogoji in omejitvami, ki jih določa ZZDej, razlog za izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi in kako se presojajo pogoji za opravljanje dela zdravstvenega delavca, zaposlenega pri enem izvajalcu zdravstvene dejavnosti (ki ni javni zavod), ko opravlja zdravstvene storitve pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti;
[9]
(h) podrobnejšo ureditev nekaterih vprašanj v zvezi z delom zdravstvenega delavca, zaposlenega v javnem zavodu, pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti ali kot izvajalec zdravstvene dejavnosti.
[10]
3. Določbe ZZDej-K, ki jih pobudniki izpodbijajo, določajo: (a) da morajo izvajalci zdravstvene dejavnosti, ki so po dosedanjih predpisih pridobili dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma so bili vpisani v register zasebnih zdravstvenih delavcev, pa v dovoljenju za opravljanje zdravstvene dejavnosti nimajo navedenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti ali niso v registru zasebnih zdravstvenih delavcev sami navedeni kot odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti ali v dovoljenju navedeni odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti oziroma zasebni zdravstveni delavec, ki je sočasno odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, ne izpolnjuje pogojev iz 3.a člena ZZDej, v roku treh let od uveljavitve ZZDej-K vložiti vlogo za dopolnitev izdanega dovoljenja oziroma vpisa v register zasebnih zdravstvenih delavcev z določitvijo odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti;
[11]
(b) da se začne časovna omejitev osem ur na teden uporabljati za opravljanje zdravstvenih storitev pri javnem zavodu s 1. januarjem 2021 ter da je treba pred uveljavitvijo ZZDej-K izdana soglasja zdravstvenim delavcem iz javnih zavodov (za delo pri drugem izvajalcu, ki ni javni zavod, ali za delo kot izvajalec zdravstvene dejavnosti) v dveh mesecih od uveljavitve ZZDej-K uskladiti z drugim odstavkom 53.b člena ZZDej.
[12]
4. Pobudniki so pretežno fizične osebe, zdravniki, specialisti in specializanti (ena pobudnica pa je zobozdravnica, ki opravlja pripravništvo). Eden od pobudnikov je pravna oseba – Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju Zbornica). Nobeden od pobudnikov ne navaja, da je imetnik koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti ali da (nasploh) podjetniško v ustrezni statusni obliki izvaja zdravstveno dejavnost (3. člen ZZDej). Pobudniki v odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poudarjajo, da pobude ne vlagajo kot izvajalci zdravstvene dejavnosti, pač pa kot izvajalci zdravstvenih storitev.
5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču,
Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in
109/12
– v nadaljevanju ZUstS
). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Če predpis ne učinkuje neposredno, se po ustaljeni ustavnosodni presoji pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Ker pobudo vlaga več pobudnikov, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa za vsebinsko presojo posamične določbe ZZDej oziroma ZZDej-K zadošča, da pravni interes za presojo te določbe izkaže (vsaj) en pobudnik.
6. Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice oziroma druga združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo zaradi varstva pravic in interesov svojih članov ali drugih oseb oziroma ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan.
[13]
Ustavno sodišče je izjemoma priznavalo pravni interes za vložitev pobude združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom varstva pravic in interesov svojih članov, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice in interese kratil.
[14]
Po sprejetju stališča iz sklepa št. U-I-275/07, da je treba v primeru, ko predpis ne učinkuje neposredno, izčrpati vsa pravna sredstva in šele po njihovem izčrpanju hkrati z ustavno pritožbo vložiti tudi pobudo, v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, ni več mogoče priznavati združenjem zaradi varstva pravic in interesov njihovih članov pravnega interesa za vložitev pobude. Politične stranke, društva, zbornice in združenja ne morejo v konkretnem sporu svojih članic nastopati kot stranka ali stranski udeleženec, saj ne varujejo svojih pravic in pravnih interesov. Posledično in iz enakega razloga tudi ne morejo vložiti ustavne pritožbe in hkrati z njo tudi ne pobude.
[15]
Po naravi stvari društva in druga združenja seveda tudi nimajo pravnega interesa za vložitev pobude za presojo ustavnosti predpisov, ki v pravni položaj njihovih članov sploh ne posegajo.
7. Zbornica, ki je samostojna poklicna organizacija zdravnikov, ki opravljajo svoj poklic na območju Republike Slovenije (glej 1. člen Statuta Zdravniške zbornice Slovenije, sprejetega na sejah Zbornice 13. 12. 2007, 16. 12. 2008 ter 6. 10. 2016 – v nadaljevanju Statut), sicer zatrjuje, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njen pravni položaj. Vendar s sklicevanjem na 13. člen Statuta, ki ureja dejavnost Zbornice, tega ne izkaže. Le ena od izpodbijanih določb (tj. drugi odstavek 43. člena ZZDej)
[16]
ureja dejavnost Zbornice iz Statuta (dajanje mnenj in soglasij v postopkih in sodelovanje v postopkih, 7. točka 13. člena Statuta), saj daje Zbornici pravico, da poda mnenje o upravičenosti podaljšanja obdobja podelitve koncesije. Vendar pobudniki (kot celota) drugega odstavka 43. člena ZZDej ne izpodbijajo zato, ker bi Zbornici neupravičeno krnil njen ustavno varovani položaj, pač pa celo trdijo, da daje določba Zbornici preširoko diskrecijo. S takimi navedbami ni mogoče utemeljiti pravnega interesa Zbornice za vložitev pobude. Niti to ni mogoče s sklicevanjem na 71. člen Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 58/08 in 40/17 – ZZdrS), ki določa naloge Zbornice, od katerih se nekatere opravljajo kot javna pooblastila. Izpodbijane določbe ZZDej in ZZDej-K namreč ne posegajo v pravice, pravne interese ali pravni položaj Zbornice oziroma ne ožijo njenih nalog in javnih pooblastil. Po drugi strani ima Zbornica glede na stališče Ustavnega sodišča iz 6. točke obrazložitve sklepa št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018 pravni interes za vložitev pobude zoper predpise, ki neposredno posegajo v pravice in pravne interese njenih članov – če in kolikor ta pobuda sploh izpodbija take predpise.
8. Ustavno sodišče mora presoditi za vsako od izpodbijanih določb ZZDej in ZZDej-K, ali sploh
v temelju
učinkuje na pobudnike (oziroma na vsaj enega od njih) in (če je tako) ali učinkuje
neposredno.
Le če sta izpolnjena oba pogoja, je mogoča neposredna ustavnosodna presoja te določbe.
9. Nekatere izpodbijane določbe ZZDej se nanašajo na področje koncesij (prvi in drugi odstavek 42. člena ZZDej, prvi in drugi odstavek 43. člena ZZDej, prvi odstavek 44. člena ZZDej, drugi in tretji odstavek 44.a člena, druga alineja prvega odstavka 44.č člena ZZDej). Pobudniki (razen Zbornice) so, kot sami navajajo, zdravniki, "izvajalci zdravstvenih storitev", ne pa poslovni subjekti – imetniki dovoljenj za opravljanje zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvenih koncesij. Izpodbijane določbe o koncesijah se nanje že v temelju ne nanašajo in glede njih ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti teh določb. Zdi se, da pobudniki svoj pravni interes za izpodbijanje navedenih določb utemeljujejo tudi s trditvijo, da jim zanje sporni pravni režim onemogoča prijavo na (morebitni) javni razpis za podelitev koncesije. Vendar tako utemeljevanje ne zadošča – še posebno ne, če pobudniki niti ne zatrjujejo, da je bil objavljen javni razpis, na katerega je zaradi protiustavne pravne podlage prijava interesentov "onemogočena". Ustavno sodišče opozarja na opombo št. 21 svojega sklepa št. U-I-194/17, iz katere izhaja, da upoštevni učinek določb, ki urejajo podelitev prihodnjih koncesij, na pravni položaj pobudnika, ki nima koncesije, ni podan že samo na podlagi golega pobudnikovega interesa za podelitev koncesije v prihodnosti.
10. Prvi alineji četrtega in petega odstavka 3.a člena ZZDej urejata enega od pogojev za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti: izvajalec zdravstvene dejavnosti mora imeti zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti za polni delovni čas ali krajši delovni čas sorazmerno glede na predvideni obseg izvajanja posamezne vrste zdravstvene dejavnosti, razen v primeru izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki je fizična oseba, ko je sam izvajalec zdravstvene dejavnosti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti. Odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, ki je zdravnik, pa mora imeti ustrezne delovne izkušnje na strokovnem področju, za katerega se izdaja dovoljenje, in sicer najmanj tri leta delovnih izkušenj pri izdaji dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti na primarni ravni in najmanj pet let delovnih izkušenj pri izdaji dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti na sekundarni in terciarni ravni ter za druge zdravstvene dejavnosti iz ZZDej, pri čemer se upoštevajo delovne izkušnje po pridobitvi pogojev za samostojno opravljanje dela v zdravniški službi.
11. Pobudniki trdijo, da prvi alineji četrtega in petega odstavka 3.a člena ZZDej posegata v pravni položaj tistih pobudnikov, ki zaradi pogoja ustreznih delovnih izkušenj (a) ne morejo skleniti delovnega razmerja za opravljanje konkretne vrste zdravstvene dejavnosti v organizaciji, ki še nima zaposlenega odgovornega nosilca te zdravstvene dejavnosti z ustreznimi delovnimi izkušnjami,
[17]
(b) ne morejo začeti opravljati zasebne zdravstvene dejavnosti kot zasebni zdravniki in se posledično tudi prijavljati na razpise koncesij,
[18]
(c) jim grozi odpoved delovnega  razmerja v organizaciji, kjer so zaposleni, ker bodo te organizacije (ki nimajo zaposlenega odgovornega nosilca dejavnosti z ustreznimi delovnimi izkušnjami) morale nehati opravljati zdravstveno dejavnost, za katero imajo pobudnika zaposlenega. Prav tako naj bi prva alineja četrtega odstavka 3.a člena ZZDej posegala (č) v pravni položaj tistih pobudnikov, ki sicer izpolnjujejo pogoj ustreznih delovnih izkušenj, vendar bi želeli zdravstveno dejavnost opravljati v obliki enoosebne družbe z omejeno odgovornostjo (v nadaljevanju družba), v kateri so sami tako družbeniki in direktorji kot nosilci dejavnosti; sporni zakonski pogoj naj bi zahteval, da ima družba kot izvajalec zdravstvene dejavnosti nosilca dejavnosti
zaposlenega
, kar po mnenju pobudnikov ni dopustno (da bi namreč družbenik enoosebne družbe "sam s seboj" sklenil pogodbo o zaposlitvi).
12. V zvezi z očitkom (a), da izpodbijani določbi pobudnikom onemogočata zaposlitev v organizacijah, ki neke vrste zdravstvene dejavnosti ne smejo opravljati, ker nimajo zaposlenega ustreznega odgovornega nosilca dejavnosti, Ustavno sodišče ugotavlja, da pobudniki s tem očitkom – pri čemer ne trdijo, da bi sami želeli kandidirati za morebitno odprto delovno mesto nosilca dejavnosti – izkazujejo le ekonomski interes za presojo izpodbijanih določb. Kolikor se namreč prvi alineji četrtega in petega odstavka 3.a člena ZZDej opazujeta iz tega zornega kota, iz njiju za pobudnike (fizične osebe, ki so zdravniki) ne izhajajo nobene pravne zapovedi in prepovedi. Iz izpodbijanih določb izhaja v tej zvezi le to, da organizacije, ki nimajo zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, ne smejo opravljati te dejavnosti. Če je tako, tudi ne smejo razpisovati delovnih mest iz te dejavnosti, na katera bi se lahko pobudniki prijavili. Tako utemeljen interes pobudnikov je ekonomski in nepravni interes.
[19]
13. Očitki (b), (c) in (č) so sicer v temelju primerni za izkaz pravnega interesa pobudnikov,
[20]
vendar je očitno, da izpodbijani določbi ne učinkujeta neposredno. Upoštevaje vidike, ki jih odpirajo pobudniki, prvi alineji četrtega in petega odstavka 3.a člena ZZDej učinkujeta posredno, prek uporabe v posamičnih in konkretnih postopkih vpisa v register zasebnih zdravstvenih delavcev, sodnega varstva zoper odpoved delovnega razmerja in odločanja o izdaji dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti enoosebni družbi. Ne da bi pobudniki izčrpali pravna sredstva, ki so jim na voljo, in v njih uveljavili domnevne protiustavnosti, jim ni mogoče priznati pravnega interesa za presojo ustavnosti v 11. točki obrazložitve tega sklepa navedenih določb ZZDej.
14. Pobudniki tako ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti prvih alinej četrtega in petega odstavka 3.a člena ZZDej, ker določbi ne učinkujeta neposredno oziroma njuna razveljavitev ne bi izboljšala pravnega položaja pobudnikov (pač pa zgolj ekonomskega).
15. Drugi, tretji, četrti in šesti odstavek 53.b člena ZZDej določajo za zdravnika, zaposlenega v javnem zavodu, ki želi opravljati zdravstvene storitve (še) pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti ali kot izvajalec zdravstvene dejavnosti, največji dopustni obseg takega dela, pogoje za izdajo oziroma odrek soglasja delodajalca za tako dodatno delo in pogoje za preklic že izdanega soglasja. Te določbe ne učinkujejo neposredno. Obstajajo namreč postopki, v katerih lahko pobudniki uveljavijo svoje ustavnopravne argumente proti drugemu, tretjemu, četrtemu in šestemu odstavku 53.b člena ZZDej. Pravna sredstva, ki so zdravniku na voljo, če mu javni zavod ne izda soglasja za dodatno delo, če mu ne izda soglasja v želenem obsegu ali če mu izdano soglasje prekliče oziroma časovno skrči, vključno s sodnim varstvom, so urejena v 200. členu ZDR-1.
[21]
Ta člen ureja postopek uveljavljanja pravic pri delodajalcu in sodno varstvo (glej zlasti prvi in drugi odstavek 200. člena ZDR-1). Čeprav navedeni določbi izrecno urejata položaj, ko delavec meni, da delodajalec ne izpolnjuje obveznosti ali krši katero od delavčevih pravic
iz delovnega razmerja
,
[22]
njuna širša (ustavno zahtevana)
[23]
razlaga omogoča sklep, da lahko na njuni podlagi zdravnik zahteva, da njegov delodajalec (ki uživa delovnopravno oblast glede soglasij za delo drugje prav zaradi obstoja delovnega razmerja z zdravnikom) zakonito in ustavnoskladno odloči o takem soglasju. Zoper zavrnitev, preklic in skrčitev soglasja je zagotovljeno sodno varstvo. Ustavno sodišče je smiselno enako stališče sprejelo že v sklepu št. U-I-154/13 z dne 19. 5. 2016.
16. Tretji odstavek 53.a člena ZZDej določa, da je opravljanje zdravstvenih storitev pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki ni v skladu s pogoji in omejitvami, ki jih določa ZZDej, razlog za izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi. Vendar zakonske določbe, ki urejajo odpoved pogodbe o zaposlitvi, ne učinkujejo neposredno.
[24]
Zato pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno njihove ustavnosti. Pri tem Ustavno sodišče pripominja, da ima v primeru morebitnega spora glede pridobitve soglasja med javnim zavodom in zdravnikom, zdravnik na razpolago poseben postopek (200. člen ZDR-1), zoper odločitev v tem postopku pa je zagotovljeno sodno varstvo.
17. Pobudniki nimajo pravnega interesa za izpodbijanje drugega odstavka 39. člena ZZDej-K iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče obrazložilo že v 10. in 11. točki obrazložitve sklepa št. U-I-194/17.
18. Prvi in drugi odstavek 42. člena ZZDej-K sta prehodni določbi, ki določata, kdaj se začne (za opravljanje zdravstvenih storitev pri drugem javnem zavodu) za zdravnike, zaposlene v javnem zavodu, uporabljati časovna omejitev dodatnega dela osem ur tedensko in v kolikšnem roku morajo javni zavodi uskladiti (na omenjenih največ osem ur tedensko) po prejšnji ureditvi izdana soglasja svojim zdravnikom, če gre za soglasja za dodatno delo pri drugem izvajalcu, ki ni javni zavod, ali če je zdravnik sam izvajalec zdravstvene dejavnosti. Tudi ti dve določbi ne učinkujeta neposredno. Do pravnega spora, v katerem lahko uveljavijo svoje ustavnopravno nasprotovanje prvemu in drugemu odstavku 42. člena ZZDej-K, lahko pride tako, da pobudniki od javnega zavoda zahtevajo na podlagi prvega odstavka 200. člena ZDR-1 izdajo soglasja za dodatno delo prek zanje spornih osem ur tedensko.
19. Ker izpodbijane določbe ZZDej in ZZDej-K iz 9. do 18. točke obrazložitve tega sklepa na pobudnike ne učinkujejo oziroma ne učinkujejo neposredno ali pa se pobuda utemeljuje z zgolj ekonomskim interesom, pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti teh določb. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.
20
.
Četrti odstavek 53.a člena ZZDej določa za primer, ko zdravstveni delavec, zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki ni javni zavod, v času trajanja delovnega razmerja opravlja zdravstvene storitve pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti, da se pogoji za opravljanje tega dela presojajo po pravilih zakona, ki ureja delovna razmerja, pri čemer morata delodajalec in zdravstveni delavec upoštevati obveznost zagotavljanja dnevnega in tedenskega počitka v skladu z 52.c členom ZZDej in zakonom, ki ureja zdravniško službo. Kolikor naj bi bili glede opravljanja dodatnega dela neupravičeno slabše obravnavani zdravniki, zaposleni v javnem zavodu, je te očitke Ustavno sodišče obravnavalo, kot da se nanašajo  na izpodbijani 53.b člen ZZDej (ki dejansko ureja pogoje za dodatno delo zdravnikov, zaposlenih v javnem zavodu). Na četrti odstavek 53.a člena ZZDej se nanašajo očitki, da protiustavno omejuje zdravnike, zaposlene pri zasebnih izvajalcih, s tem, da določa, da se njihovo "dodatno" ali "dopolnilno" delo tudi, če se opravlja v pravni obliki pogodbe civilnega prava, ki nima elementov delovnega razmerja, presoja po pravilih zakona, ki ureja delovna razmerja (vključno s pravili o dnevnem in tedenskem počitku).
21. Ustavnemu sodišču se ni treba opredeliti glede tega, ali izpodbijana določba učinkuje neposredno. Nobeden od pobudnikov konkretizirano ne zatrjuje in izkazuje, da četrti odstavek 53.a člena ZZDej nanj sploh učinkuje (da je torej zdravnik, zaposlen pri zasebnem izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki opravlja zdravstvene storitve tudi pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti na podlagi pogodbe civilnega prava). Pobudniki glede četrtega odstavka 53.a člena ZZDej ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti, ker se navedena določba nanje (v njihovem sedanjem položaju) sploh ne nanaša. Ustavno sodišče je pobudo tudi v tem delu zavrglo.
22. Ustavno sodišče je zavrglo pobudo glede vseh izpodbijanih določb ZZDej in ZZDej-K. Zato mu ni bilo treba odločiti o predlogu pobudnikov za zadržanje izvrševanja nekaterih izpodbijanih določb.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Rajko Knez, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli.
Sklep je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Knez.
dr. Jadranka Sovdat
Predsednica
[1]
Na zadnji strani pobude pobudniki sicer zapišejo tudi, da izpodbijajo prvi odstavek 44.a člena ZZDej, vendar je iz vsebine pobude kot celote očitno, da gre za pisno napako  in da dejansko izpodbijajo prvi odstavek 44. člena ZZDej. Velja poudariti tudi, da za prvo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej pobudniki posebej izpostavljajo, da jo izpodbijajo zgolj v delu, ki se nanaša na ustrezne delovne izkušnje odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti. Poleg tega je iz pobude jasno, da navedeno določbo pobudniki izpodbijajo le, kolikor se nanaša na odgovorne nosilce zdravstvene dejavnosti – zdravnike (ne druge zdravstvene delavce). Tudi sicer je treba pobudo razumeti tako, da izpodbijane določbe napada le, kolikor se nanašajo na zdravnike (čeprav denimo določba splošno velja za vse "zdravstvene delavce").
[2]
Prva alineja četrtega odstavka 3.a člena ZZDej.
[3]
Prva alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej.
[4]
Prvi in drugi odstavek 42. člena ZZDej.
[5]
Prvi in drugi odstavek 43. člena ZZDej.
[6]
Prvi odstavek 44. člena ZZDej.
[7]
Drugi in tretji odstavek 44.a člena ZZDej.
[8]
Druga alineja prvega odstavka 44.č člena ZZDej.
[9]
Tretji in četrti odstavek 53.a člena ZZDej.
[10]
Drugi, tretji, četrti in šesti odstavek 53.b člena ZZDej.
[11]
Drugi odstavek 39. člena ZZDej-K.
[12]
Prvi in drugi odstavek 42. člena ZZDej-K.
[13]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), 10. točka obrazložitve, in s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-76/16 z dne 12. 9. 2016, 4. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbe oziroma sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153); št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 154), 3. točka obrazložitve; št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 190), 4. točka obrazložitve; št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), 12. točka obrazložitve; št. U-I-246/02, 10. točka obrazložitve; in št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10), 10. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-158/07 z dne 4. 12. 2008, 5. točka obrazložitve.
[16]
Določba se glasi: "Najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije koncedent preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let".
[17]
Tak javni zavod te konkretne vrste zdravstvene dejavnosti – dokler nima zaposlenega ustreznega nosilca dejavnosti – sploh ne more opravljati oziroma zanjo ne more pridobiti dovoljenja, kar seveda tudi pomeni, da na tem področju ne more zaposlovati mlajših zdravnikov, ki sami še ne izpolnjujejo pogojev za nosilca dejavnosti.
[18]
Drugi odstavek 35. člena ZZDej določa, da se zasebnemu zdravstvenemu delavcu ob izpolnjevanju pogojev iz 3.a člena ZZDej (med njimi tudi za pobudnike spornega pogoja delovnih izkušenj)  izda dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti v obliki odločbe o vpisu v register zasebnih zdravstvenih delavcev. To dovoljenje je pogoj za pridobitev in opravljanje koncesije (prva alineja prvega odstavka 44.č člena ZZDej).
[19]
Ekonomski interes ne zadošča za izkaz pravnega interesa za presojo ustavnosti (primerjaj s 5. točko sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-167/14 z dne 20. 10. 2015).
[20]
Tudi zatrjevana nemožnost, da bi pod predpostavkami, opisanimi v pobudi, enoosebna družba pridobila dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, bi sicer posredno, a še vedno
pravno
, učinkovala na zdravnika, ki bi želel svojo pravico do podjetniške pobude izvrševati prek enoosebne družbe, v kateri je sam družbenik, direktor in odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti. Ustavno sodišče sicer opozarja, da drugi odstavek 73. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr. in 52/16 – v nadaljevanju ZDR-1) določa, da se v primeru, ko se pogodba o zaposlitvi sklene med poslovodno osebo in družbo, katere edini lastnik je ta poslovodna oseba, oziroma zavodom, katerega edini ustanovitelj je ta poslovodna oseba, takšno razmerje lahko šteje kot delovno razmerje.
[21]
Posebno pravno varstvo za javne uslužbence (kar zdravniki v javnih zavodih so) je sicer urejeno v 24. in 25. členu Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU). Vendar sta določbi umeščeni v drugi del ZJU, ki po prvem odstavku 22. člena ZJU velja le za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Prvi odstavek 5. člena ZJU določa, da za delovna razmerja javnih uslužbencev ter za pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe, kolikor ZJU ali drug poseben zakon ne določa drugače.
[22]
Kar, zgolj po ozki jezikovni razlagi, opravljanje zdravstvenih storitev pri drugem izvajalcu ali kot izvajalec, ni.
[23]
Ustavno zahtevana zato, ker drugega sodnega varstva proti odločitvam direktorja javnega zavoda o delu zdravnika, zaposlenega v javnem zavodu, tudi pri drugem delodajalcu, v pravnem redu ni.
[24]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-247/12 z dne 27. 2. 2013.
⇒
U-I-20/18-13
29. 6. 2018
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza
1. Glasoval sem za izrek sklepa, vendar želim k točki 16 obrazložitve pojasniti svoje nekoliko drugačno stališče, zakaj menim, da določba 53.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13 in 64/17 v nadaljevanju ZZDej) ne učinkuje neposredno.
2. Iz točke 16 sklepa Ustavnega sodišča izhaja, da določba 53.a člena ne učinkuje neposredno, ker ima zdravnik, ki želi delati drugje, na voljo sodno varstvo in da je za to podlaga 200. člen Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr. in 52/16 – v nadaljevanju ZDR-1). Postavi se vprašanja, ali je temu tako tudi kadar zdravnik začne opravljati delo pri drugem izvajalcu zdravstvene storitve brez upoštevanja zakonskih pogojev in omejitev,
ne da bi delodajalca prosil za dovoljenje
ali pa
kadar ga prosi, pa mu ta ne odgovori
(in to pomeni razlog za izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi); ali torej ta določba tudi v teh primerih ne učinkuje neposredno in pobudnik zato ne more uspeti v postopku preizkusa izpolnjevanja pogojev po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS).
3. Sam menim, da zdravnik, ki ravna tako kot opisano, in za izdajo dovoljenja
[1]
in ne uporabi za to predvidenega postopka, ne ravna skladno z načelom prepovedi povzročanja škode (
duty to mitigate damage
). Kolikor mi je znano temu pravna teorija in tudi sodna praksa ne posvečata veliko pozornosti; v tovrstnih primerih, kjer nekdo ne uporabi postopkov ali pravnih sredstev, pa bi jih lahko oz. moral je ustrezno uporabiti to pravilo. Pravni institut
duty to mitigate damage
, kot se je razvil v primerjalnem pravu, se ne nanaša samo na osebe, ki trpijo škodo in morajo sprejeti primerne ukrepe, da se ta zmanjša, ampak se uporabi tudi, med drugim, za primere, kadar se ne pokaže primerne skrbnosti, da se škodi ne bi izognili ali jo omejili in tudi v primerih, kadar se pravočasno ne sproži postopkov, ki so na voljo ali se ti popolnoma ignorirajo. Takšnega stališča ni zaslediti samo v
common law
sistemu, ampak, nam bližje, tudi v sodni praksi Sodišča EU.
[2]
Pravilo, da je treba preprečevati oz. zmanjševati škodo, je Sodišče EU, med drugim, preneslo tudi na koncept pravnih postopkov in uporabo pravnih sredstev; podobno velja tudi za ravnanje ob odpovedi delovnega razmerja.
[3]
To načelo po tej praksi ne bo kršeno, če oškodovanec ne bo iskal pravnih sredstev, za katera je
prima faciae
jasno, da ne bodo uspešna. Kadar pa temu ni tako, je treba takšno pravno sredstvo izkoristiti.
4. A presoja v zvezi s 53.a členom ZZDej se ne osredotoča na pravna sredstva, ampak na predpisan postopek pridobitve dovoljenja za delo pri drugem izvajalcu zdravstvene storitve. To pa ni le pravno sredstvo; gre za postopek, katerega rezultat bo (po potrebi) pravica do pravnega sredstva. Toliko bolj, torej, ga je treba uporabiti, da se do potencialnega pravnega sredstva sploh pride.
5. Neupoštevanje postopka, ki ga zakonodajalec predpiše vnaprej (
ex ante
) pomeni, da zdravnik presega meje dolžne skrbnosti ravnanja (pokazati bi moral t.i.
significant degree of profesionalism
). Tudi zakonodajalec ima določena upravičena pravna pričakovanja, t.j. kadar predpiše postopek za pridobitev neke pravice, da se bo ta uporabil in ne, da si bo nekdo pravico vzel sam, brez postopka. Zato zastopam stališče, da zdravnik, ki prične z delom oz. opravljanjem zdravstvenih storitev pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti brez dovoljenja delodajalca, ne da bi sprožil ustrezen postopek, krši načelo skrbnosti (
due diligence)
in tudi načelo dolžnosti zmanjševanja ali preprečevanja škode (
duty to mitigate damage)
. Na posameznika zato tudi določba ne more imeti neposrednega učinka, saj ni izvedel postopka, ki ga je zakon določil (sam si je vzel pravico, za katero ne ve, ali mu sploh gre). Ne more se sklicevati na lastno napačno aktivnost oz. kršitev postopka, da bi mu šla pravica (
estoppel
) do pravnega varstva (v tem primeru izpolnitev pogoja neposrednega učinka v postopku s pobudo za oceno ustavnosti zakona), če pa bi ravno v primeru, da bi sledil postopku, lahko prejel (redno) sodno varstvo.
6. A tudi vprašanje rednega sodnega varstva, na katerem temelji razlog za izpolnjen pogoj neposrednega učinka, ni enoznačno. Do slednjega lahko pride pod pogojem, da bi obravnavali možnost opravljanja dela pri drugem izvajalcu zdravstvene storitve kot pravico. Menim pa, da to ni pravica, ampak privilegij. To je vprašanje, s katerim se sicer prehaja v vsebino, a ni nepovezano s procesnimi oz. formalnimi vprašanji; ni nemogoče namreč, da je odgovor na procesno vprašanje odvisen od vsebinskega vprašanja.
7. Za delodajalca ni obvezujoče delavcu dopustiti opravljanje dela drugje (gl. 147. člen ZDR-1). Ta privilegij lahko postane pravica, če se o njem (v za to predpisanem postopku) pritrdilno odloči, ne pa tudi obratno. Razlika med pravico in privilegijem je sicer lahko tanka in je ni mogoče vedno enostavno opredeliti.
[4]
Če izhajamo iz privilegija, potem razen v primerih diskriminacije, tako v materialnem kot tudi v procesnem smislu, delodajalec ni zavezan k pojasnjevanju svoje (proste) presoje. Če obrazložitev ni potrebna, pa se razvodeni tudi pravica do pravnega sredstva oz. sodnega varstva.
8. Vendar pa 53.b člen ZZDej, ki določa pogoje in postopek za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvenih storitev pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti, to dovoljenje opredeljuje kot pravico. Dovoljenje za delo se izda, če je izpolnjenih pet pogojev iz tretjega odstavka tega člena. Zdi se, da se z njimi derogira svobodna pravica delodajalca do odločitve. To je drugače, kot razumem 147. člen ZDR-1, ki postavlja le pogoje, kdaj se sploh o privilegiju ni mogoče izreči (če ne gre za opravljanje deficitarnih poklicev ali za opravljanje vzgojno-izobraževalnih, kulturno umetniških in raziskovalnih del). ZZDej pa, obratno, v 53.b členu privilegij spremeni v pravico, če delodajalec ne uspe dokazati, da kateri od kumulativno naštetih pogojev ni izpolnjen. Z drugimi besedami, ZZDej, ki je glede tega vprašanja v razmerju do ZDR-1
lex specialis
, v želji, da bi omejil dopolnilno delo drugje, tega sploh ni omejil, ampak dejansko dopustil več, kot je bilo dovoljeno pred sprejetjem te določbe. Pred sprejetjem določbe je delodajalec lahko odklonil dovoljenje, zdaj pa ga ne more, če so izpolnjeni pogoji. Menim, da je prišlo do rezultata, ki ni skladen s ciljem. Če je bil cilj urediti pogosta dopolnilna dela drugje (brez dovoljenja), potem ni primerno delodajalcem onemogočiti prosto odločanje o izdaji dovoljenja. Namesto, da bi ostalo pri privilegiju in bi se uredilo zgolj sankcioniranje dela brez dovoljenja, je zakon določil (pogojno) pravico.
9. In če navedeno uporabimo pri vprašanju neposrednega učinka: če zakonodajalec tega ne bi naredil, bi to bil sistemski razlog za zanikanje neposrednega učinka (ker v primeru privilegija ne bi bilo treba niti razlagati, zakaj se dovoljenje ne izda in sodno varstvo ne bi bilo mogoče). Ker temu ni tako, je argument 200. člena ZDR-1 (možnost uveljavljanja pravice iz delovnega razmerja v sodnem postopku) v 16. točki obrazložitve sklepa na mestu. A tudi to ne razvodeni zgoraj zapisanega glede zahteve po upoštevanju postopka in kršitve načela dolžne skrbnosti (
due diligence
), če se ta ignorira.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
ZZDej v 53b. členu določa pogoje in postopek za izdajo
soglasja
za opravljanja dela drugje. Menim, da bi bilo bolje uporabiti izraz dovoljenje (to se izda vnaprej –
ex ante
). Soglasje se izdaja za nazaj ali pa za že trajajoče razmerje. Res pa je, žal, da zakonodaja, na splošno, tega ne ločuje na takšen način.
[2]
Gl. npr. združene primere C-397/98 in C-410/98
Metallgesellschaft
, sodba z dne 8. 3. 2001, točka 106, ali zadeva C-445/06
Danske slagterier proti Nemčiji
, sodba z dne 24. 3. 2009, ZOdl. I-2119, točki 60 in 62.
Gl. več o tem Leczykiewicz, Compensatory remedies in the Eu law, the relationship between Eu law and national law, v: Paula Giliker (ur.), Research Handbook on EU Tort Law, Edward Elgar, 2017, str. 82, in R. Knez, Skrb oškodovanca, da se škoda ne poveča, duty to mitigate, Revizor, 2007, št. 9, str. 70–79
[3]
Če odpuščeni ne pokaže dovolj profesionalnosti in skrbnosti pri iskanju novega delovnega mesta ali prevzemanju ponujenega, se to upošteva pri višini odškodnine. Gl. več o tem Klaus Schousboe, The concept of damage as an element of the non-contractual liability of the European community v Rettid, 3/2003 str. 32-36.
[4]
Gl. Boštjan M. Zupančič, O pravicah in privilegijih: Morala dolžnosti VS morala prizadevanja, v: revija Odvetnik, št. 79/2017, str. 7. Gl. tudi odklonilno ločeno mnenje sodnika Zupančiča k odločbi št. U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 41/95, in OdlUS IV, 54).
⇒