U-I-387/18
Natisni
Opravilna št.:
U-I-387/18
Datum odločitve:
6. 2. 2020
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2020:U.I.387.18
Akt:
Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 87/12, 109/12, 76/17 in 78/19), 1. odst. 3. čl., 5. odst. 16. čl. in 9. odst. 19. čl. ter priloge 1
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 3. člena, petega odstavka 16. člena in devetega odstavka 19. člena ter priloge 1 Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 87/12, 109/12, 76/17 in 78/19) se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 3. člena, petega odstavka 16. člena in devetega odstavka 19. člena ter priloge 1 Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja se zavrže.
Evidenčni stavek:
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da mora na podlagi devete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču vlagatelj v zahtevi izkazati, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj občine oziroma ogroža pravice občine kot lokalne skupnosti. Dolžnost predlagateljice obravnavane zahteve je torej ta, da že na ravni procesne predpostavke utemelji in izkaže, zakaj bi izpodbijani predpis lahko posegal v njen ustavni položaj in pravice. Po presoji Ustavnega sodišča predlagateljica tega pogoja ni izpolnila. Ustavno sodišče je pobudo kot prepozno zavrglo, ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali ima občina v primeru, ko zatrjuje, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti in ima zato po deveti alineji prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču oziroma po 91. členu Zakona o lokalni samoupravi možnost vložiti zahtevo, sploh pravico zoper isti predpis in iz istih razlogov kot v zahtevi vložiti še (podrejeno) pobudo.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve - Neupravičeni predlagatelj.
1.4.51.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Položaj predlagatelja.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Občina Cerklje na Gorenjskem
Datum vloge:
25. 5. 2018
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US32317
Dokument v PDF obliki:
U-I-387-18.pdf
256 KB
Prenesite datoteko
U-I-387/18-10
6. 2. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti ter postopku za preizkus pobude, začetem z zahtevo in na pobudo Občine Cerklje na Gorenjskem, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 6. februarja 2020
sklenilo:
1. Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 3. člena, petega odstavka 16. člena in devetega odstavka 19. člena ter priloge 1 Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 87/12, 109/12, 76/17 in 78/19) se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 3. člena, petega odstavka 16. člena in devetega odstavka 19. člena ter priloge 1 Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagateljica izpodbija v izreku navedene določbe in prilogo Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju Uredba MEDO), kolikor te urejajo izračun najemnine, ki jo občina obračunava izvajalcem javnih služb za uporabo javne infrastrukture, ki je potrebna za opravljanje javne službe.
2. Izpodbijana Uredba MEDO je bila izdana na podlagi 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15 in 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1), ki ureja obvezne gospodarske javne službe varstva okolja (komunalne službe) in v tretjem odstavku med drugim določa, da Vlada podrobneje predpiše metodologijo za oblikovanje cen za opravljanje teh javnih služb. Občina v skladu z Uredbo MEDO izvajalcem komunalne službe obračunava najemnino za vso javno infrastrukturo, ki je potrebna za opravljanje javne službe, najmanj v višini obračunane amortizacije za vso javno infrastrukturo (prvi odstavek 3. člena Uredbe MEDO),
[1]
pri čemer se stroški amortizacije (v primeru komunalne službe oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode) izračunavajo po metodi enakomernega časovnega amortiziranja, glede na stopnjo izkoriščenosti zmogljivosti infrastrukture javne službe in ob upoštevanju življenjske dobe, navedene v prilogi 1 Uredbe MEDO (peti odstavek 16. člena oziroma deveti odstavek 19. člena Uredbe MEDO). Te stroške najemnine izvajalec prevali na končnega uporabnika v okviru zaračunane omrežnine, ki je sestavni del predračunske cene storitve javne službe (prvi in šesti odstavek 16. člena oziroma četrti in dvanajsti odstavek 19. člena Uredbe MEDO, glej tudi četrti odstavek 3. člena Uredbe MEDO).
3. Predlagateljica se sklicuje na 1., 2., 9., 120., 140., 142. in 153. člen Ustave ter 4. in 9. člen Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96 – MP, št. 15/96 – MELLS). Način izračuna stroškov amortizacije, ki je določen v Uredbi MEDO, in posledično izračun minimalne najemnine, ki jo mora občina obračunavati izvajalcem komunalnih storitev, je po predlagateljičinem mnenju ustavno sporen z vidika načela vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo oziroma spoštovanja legalitetnega načela pri izdaji podzakonskih predpisov. Vlada naj bi s tem, ko je določila, da se amortizacijske stopnje izračunavajo izključno po metodi (enakomernega) časovnega amortiziranja, prekoračila zakonsko pooblastilo iz tretjega odstavka 149. člena ZVO-1.
[2]
Zakonodajalec naj z ZVO-1 Vladi ne bi dal ne izrecnega ne vsebinskega pooblastila za določitev amortizacijskih stopenj. Predlagateljica meni, da bi morala biti ureditev amortizacijskih stopenj prepuščena lokalnim skupnostim. Poleg tega lahko po njenem mnenju pravno podlago za določitev pravil, ki vplivajo na višino najemnine, ki jo lahko izvajalcem komunalnih storitev zaračunava občina, določa (le) Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18 – ZSPDSLS-1; prej Uradni list RS, št. 86/10, 75/12, 50/14, 76/15 – ZSPDSLS) ali na njegovi podlagi sprejeta uredba, nikakor pa ne Uredba MEDO. V ospredju njenih trditev je torej vprašanje spoštovanja legalitetnega načela. Vendarle se sklicuje tudi na druge zanjo sporne posledice, ki naj bi jih povzročala izpodbijana ureditev. Sklicuje se na drugi odstavek 80. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13 in 13/18 – v nadaljevanju ZJF), iz katerega izhaja, da je najemnina namenski prihodek občine, ki se lahko uporabi samo za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja. Kljub tej določbi bi bila po mnenju predlagateljice občina, katere javna infrastruktura je nova in zato ni potrebna (temeljitega oziroma obsežnega) investicijskega vzdrževanja, ob upoštevanju načel učinkovitosti in gospodarnosti proračuna primorana prihodke, pridobljene iz naslova najemnin za uporabo javne komunalne infrastrukture, prenesti v druge investicije (gradnja, nakup ali vzdrževanje). V zaključnem obdobju amortizacije, ko bi bila javna infrastruktura dotrajana in potrebna večjih investicij (vzdrževanje, zamenjava), pa naj prihodki iz tako pridobljenih najemnin, ne bi zadoščali za njihovo pokrivanje.
4. Mnenje o zahtevi je podala Vlada. Kot neutemeljene zavrača trditve predlagateljice, da je z Uredbo MEDO posegla v pristojnost občine za določitev cene komunalnih storitev, da z določitvijo višine amortizacije vpliva na višino najemnine in da Uredba MEDO za to nima zakonske podlage. Metodologija obračunavanja najemnine kot amortizacije iz Uredbe MEDO po mnenju Vlade ne določa neposredno cen storitev
obveznih občinskih gospodarskih javnih služb
, ampak vsebuje le merila za njihovo določitev. Sama določitev višine cene je v pristojnosti lokalne skupnosti. Zato naj bi šlo v obravnavani zadevi za ekonomsko vprašanje. Država naj bi v javnem interesu zagotavljala določen minimalni standard javnih dobrin vsem državljanom na območju celotne države. Uredba MEDO naj ne bi določala novih pravic in obveznosti izven zakonskega pooblastila, marveč določa le sestavine cene, ki jo plačajo končni uporabniki. Metodologija naj bi pomenila zgolj določitev meril in normativov ekonomskih kategorij, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju predloga cene, ki pa je v končni pristojnosti občine.
5. Vlada kot neutemeljeno zavrača trditev predlagateljice, da Uredba MEDO s tem, ko določa amortizacijske stopnje, posega v sistem financiranja in ureditev finančnih prihodkov, potrebnih za delovanje občine. Pojasnjuje, da upravljanje gospodarske javne infrastrukture in zagotavljanje sredstev za investicijsko vzdrževanje nista bila vpeljana z Uredbo MEDO, ampak sta del splošnega sistema financiranja izgradnje gospodarske javne infrastrukture. Zneski, ki jih plačujejo uporabniki komunalnih storitev, niso neposredno vir občinskega proračuna, je pa vir občinskega proračuna plačilo najemnine za javno infrastrukturo, ki jo občina odda v najem za izvajanje javne službe pooblaščenemu izvajalcu. Določitev pogoja minimalne višine amortizacije, ki jo je treba upoštevati v določitvi stroška omrežnine, naj ne bi bilo finančno breme za občine in naj ne bi posegalo v finančno avtonomijo občin.
6. Vlada meni, da ni utemeljen predlog predlagateljice, da se odločitev o amortizacijskih stopnjah in načinu obračunavanja najemnine prepusti občinam. Predlog, da se sporne določbe Uredbe MEDO črtajo oziroma da se ureditev dopolni na način, ki bi omogočil, da se določanje najemnin prepusti posamezni občini, naj ne bi bil smiseln, saj naj bi predlagateljica spregledala, da bi v tem primeru obveljala splošna ureditev po predpisih, ki urejajo javne finance in računovodstvo za vse proračunske uporabnike, ta pa naj bi prav tako temeljila na metodi enakomernega časovnega amortiziranja. Osnovna sistemska ureditev je namreč določena s finančnimi in računovodskimi predpisi, in sicer z Zakonom o računovodstvu (Uradni list RS, št. 23/99 – ZR) in na njegovi podlagi sprejetim Pravilnikom o načinu in stopnjah odpisa neopredmetenih sredstev in opredmetenih osnovnih sredstev (Uradni list RS, št. 45/05, 138/06, 120/07, 48/09, 112/09, 58/10, 108/13 in 100/15). Še bolj kot dejstvo, da je ta metoda predpisana s splošnimi predpisi, k upoštevanju katerih bi bile občine zavezane tudi brez Uredbe MEDO, so po mnenju Vlade pomembni vsebinski razlogi, ki narekujejo uporabo te metode (zagotavljanje osnovnih javnih dobrin, kot je voda, zagotavljanje varnega in zdravega življenjskega okolja za človeka ter zmanjševanje vpliva njegovega bivanja in dejavnosti na okolje, znatnost finančnih vložkov za izgradnjo infrastrukture, njena dolga življenjska doba), zato naj bi bilo treba zagotoviti trajne in vzdržne finančne vire za zagotavljanje komunalne službe.
7. Vlada nadalje meni, da ni utemeljena trditev, da sredstev, zbranih z najemnino, ni mogoče namensko porabiti. Poudarja, da Uredba MEDO ne predpisuje načina porabe prihodkov občine, temveč zagotavlja finančni vir za obnovo javne infrastrukture. Vlada ne vidi ovir, da se sredstva iz naslova najemnine ne bi mogla namensko zbirati za kasnejše investicijsko vzdrževanje gospodarske javne infrastrukture. Po mnenju Vlade se predlagateljica niti ne more sklicevati na to, da naj bi bile občine zaradi Uredbe MEDO namenske prihodke iz najema infrastrukture prisiljene porabiti nenamensko, in opozarja na drugi odstavek 65. člena ZJF, ki določa, da predstojnik neposrednega uporabnika odgovarja za zakonitost, namenskost, učinkovitost in gospodarnost razpolaganja s proračunskimi sredstvi. Navaja tudi, da se v primeru, ko namenska proračunska postavka, kar najemnina glede na 80. člen ZJF je, ni porabljena do konca tekočega proračunskega leta, prenese v naslednje proračunsko leto.
8. Vlada prav tako meni, da ni utemeljena trditev, da je zaradi upoštevanja načela proračunskega ravnotežja onemogočeno zbiranje denarja za nadomestitev obrabljenih osnovnih sredstev. Navaja, da je treba načelo učinkovitosti in gospodarnosti proračuna razumeti kot načelo, da se morajo izdatki uravnotežiti s prejemki in ne obratno, da je treba vse prejemke "zapraviti" z načrtovanimi odhodki oziroma izdatki, kar bi imelo za posledico negospodarno ravnanje, na katero opozarja tudi predlagateljica, kot eno od možnosti v primerih, ko se namenska sredstva, zbrana z najemnino za gospodarsko javno infrastrukturo, porabijo za druge izdatke občinskega proračuna. Uredba MEDO naj občin ne bi silila k sprotni porabi teh sredstev za tekoče vzdrževanje infrastrukture tudi v obdobjih, ko ta še ni stara in potrebna vlaganj, kot naj bi prikazovala predlagateljica, temveč zgolj k stalnemu oziroma sprotnemu zbiranju za to potrebnih sredstev.
B. – I.
Presoja pogoja za obravnavo zahteve
–
poseganje v ustavni položaj ali ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti
9. Obravnavano zahtevo je po pooblaščeni odvetniški družbi vložil župan predlagateljice, in sicer na podlagi pooblastila, ki mu ga je v ta namen podelil predlagateljičin občinski svet. Gre torej za zahtevo, ki je vložena na podlagi devete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), ki določa, da lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti, če se posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti.
10. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da mora na podlagi devete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS vlagatelj v zahtevi izkazati, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj občine oziroma ogroža pravice občine kot lokalne skupnosti.
[3]
Dolžnost predlagateljice obravnavane zahteve je torej ta, da že na ravni procesne predpostavke utemelji in izkaže, zakaj bi izpodbijani predpis lahko posegal v njen ustavni položaj in pravice.
[4]
Po presoji Ustavnega sodišča predlagateljica tega pogoja ni izpolnila.
11. Izpolnjevanje navedene procesne predpostavke za vložitev zahteve predlagateljica namreč utemeljuje z zatrjevanjem, da je bila, zaradi načina določanja amortizacijskih stopenj in posledično najemnine po Uredbi MEDO, ogrožena finančna sposobnost občine, da njenim prebivalcem kontinuirano in kvalitetno zagotavlja izvajanje obveznih gospodarskih javnih služb, in sicer v obdobju, ko bo javna infrastruktura dotrajana. Na ta način naj bi sporne določbe posegale v sistem financiranja oziroma na vire financiranja, ki se v obliki prejemkov iz naslova najemnine za to javno infrastrukturo neposredno stekajo v občinski proračun. Uredba MEDO naj bi zato občino omejevala pri prilagoditvi namenskih prihodkov dejanskemu gibanju stroškov, zaradi česar naj bi nastala bistvena odstopanja med prihodki in stroški investicijskega vzdrževanja infrastrukture, ki je predmet javne službe. Prihodke naj bi prejemala v časovnem obdobju, ko investicijskega vzdrževanja ne potrebuje, zaradi načela učinkovitosti proračuna pa naj bi jih vendarle morala porabiti. Ko pa bo ta sredstva potrebovala (za dotrajano infrastrukturo), ta ne bodo zadostovala. Vpliv Uredbe MEDO predlagateljica ponazori s konkretnim primerom skupine občin s skupno čistilno napravo, katere nadgradnja je bila zaključena v letu 2016. Zaradi Uredbe MEDO je prišlo do povišanja najemnine in posledično cene komunalnih storitev za končne uporabnike. Povišanje obremenitve končnih uporabnikov (občanov) in povišanje najemnine pa nimata za posledico povišanja investicijskega vzdrževanja, saj nova infrastruktura po naravi stvari nima potreb (tako) obsežnega vzdrževanja. Poseg v ustavni položaj in ustavne pravice občine torej po mnenju predlagateljice povzroča toga regulacija amortizacijskih stopenj, ki onemogoča prilagajanja namenskih prihodkov iz najemnin dejanskim potrebam občine v zvezi z zagotavljanjem sredstev za vzdrževanje gospodarske javne infrastrukture. Če sporna ureditev ne bo razveljavljena zdaj, svari predlagateljica, občine v obdobju, ko bodo nastale dejanske potrebe po sredstvih za vzdrževanje in obnovo dotrajane gospodarske javne infrastrukture, ne bodo zmožne zadostiti dejanskim finančnim potrebam, ki bodo nastale. To po mnenju predlagateljice predstavlja poseg v ustavne pravice in ustavni položaj občin po 9., 140. in 142. členu Ustave. Občine bodo namreč, kot trdi predlagateljica, prihodke iz najema infrastrukture porabile nenamensko (npr. sredstev za obnavljanje nove čistilne naprave v prvih letih po naravi stvari ni mogoče namensko porabiti).
12. Iz predlagateljičine zahteve torej izhaja, da naj do posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti ne bi prišlo zaradi učinkovanja izpodbijanih določb Uredbe MEDO, temveč zaradi součinkovanja izpodbijanih določb Uredbe MEDO in predpisov, ki urejajo občinsko proračunsko načrtovanje. Predlagateljico namreč moti to, da sredstev, ki jih zbere zaradi ureditve po Uredbi MEDO, domnevno ne more porabiti za namene investiranja in investicijskega vzdrževanja javne infrastrukture, temveč jih mora v skladu z načelom učinkovitosti proračuna porabiti za druge namene. Da tega domnevno ne more storiti, pa ni posledica izpodbijanih določb Uredbe MEDO, saj, kot ustrezno pojasni Vlada, Uredba MEDO ne predpisuje načina porabe prihodkov občine. Uredba MEDO učinkuje na prihodkovno stran občinskega proračuna, ne pa tudi na njegovo odhodkovno stran. S sklicevanjem na posledice, ki jih neposredno ne povzroča samo predpis, ki ga predlagateljica izpodbija, temveč jih sopovzroča tudi drugi predpis, ki ga predlagateljica ne izpodbija, občina ne more izkazati obstoja procesne predpostavke iz devete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS.
13. Četudi omenjenega zadržka, ki je v bistvu očitek o neustreznem razumevanju posledic izpodbijanega akta, ne bi bilo, po presoji Ustavnega sodišča predlagateljica s svojimi navedbami ne more uspešno izkazati obstoja obravnavne procesne predpostavke. Namreč, posledice, na katere se sklicuje, po vsebini ne pomenijo posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti; predlagateljičino nasprotovanje ureditvi iz Uredbe MEDO in zavzemanje za prilagajanje namenskih prihodkov iz najemnin dejanskim potrebam občine glede vzdrževanja gospodarske javne infrastrukture se lahko razume tudi kot znižanje lastnih proračunskih prihodkov iz naslova najemnin za najem gospodarske javne infrastrukture
v obdobju, ko vlaganja v infrastrukturo še niso potrebna
. Četudi je tako zavzemanje mogoče razumeti v luči prizadevanja, da se končnim uporabnikom komunalnih storitev v času, ko vlaganja v infrastrukturo niso potrebna, zniža cena za uporabo komunalnih storitev, pa preprečevanje takšnega zniževanja oziroma preprečevanje zniževanja proračunskih prihodkov občine, kar je dejanski učinek izpodbijanih določb Uredbe MEDO, ni mogoče opredeliti kot poseg v njen ustavni položaj ali ustavne pravice v smislu devete alineje 23.a člena ZUstS. Do takega posega lahko pride v primeru zmanjšanja financiranja občine.
14. Nadalje, Ustavno sodišče pri presoji izpolnjevanja pogoja za presojo zahteve, to je posega v ustavni položaj in ustavne pravice občine, ne prepriča zatrjevanje predlagateljice, da ji proračunski predpisi preprečujejo namensko koriščenje zbrane najemnine za investicijsko vzdrževanje javne infrastrukture. Predlagateljica sicer tudi ne navede, katere konkretne določbe naj bi ji to preprečevale. Ustavno sodišče ocenjuje, da določbe, ki regulirajo ravnanje občine v zvezi s proračunom, nudijo zadostno oporo za to, da lahko občina sredstva, ki jih zbere iz naslova najemnin dejansko časovno neomejeno nameni za investicijsko vzdrževanje ali celo v (re)investiranje v infrastrukturo, od katere se zbira najemnina. Prvi odstavek 43. člena ZJF, ki opredeljuje, kaj vse so namenski prejemki proračuna (med drugim med te izrecno uvršča prihodke od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda), določa, da se v odloku, s katerim se sprejme občinski proračun, lahko določijo tudi druge vrste namenskih prejemkov in izdatkov proračuna. V skladu s prvim odstavkom 44. člena ZJF se namenska sredstva, ki niso bila porabljena v preteklem letu, razen sredstva, ki jih neposredni uporabnik doseže z lastno dejavnostjo, prenesejo v proračun za tekoče leto.
[5]
Nadaljnja možnost je ustanovitev proračunskega sklada. Po 56. členu ZJF je proračunski sklad evidenčni račun v okviru računa proračuna, ki ga odpre država oziroma občina zaradi ločenega vodenja določenih prejemkov in izdatkov ter uresničevanja posebnega namena; proračunski sklad se ustanovi s posebnim zakonom, mednarodno pogodbo ali odlokom občine. Akt o ustanovitvi proračunskega sklada mora med drugim določati namen proračunskega sklada in čas, za katerega je proračunski sklad ustanovljen (drugi odstavek 56. člena ZJF). Financira se lahko tudi iz namenskih prejemkov proračuna, ki so določeni kot namenski prejemki proračunskega sklada (prvi odstavek 57. člena ZJF). Preneha med drugim šele s potekom časa, za katerega je ustanovljen, ali če je dosežen namen proračunskega sklada (drugi odstavek 60. člena ZJF).
15. Glede na navedeno Ustavno sodišče zaključuje, da obravnavana zahteva ne izpolnjuje pogojev iz devete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Ustavno sodišče je zato zahtevo zavrglo (1. točka izreka).
B. – II.
Podrejena pobuda
16. Predlagateljica navaja, da iz previdnosti, če bi Ustavno sodišče presodilo, da niso izpolnjeni pogoji za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti, Ustavnemu sodišču predlaga, naj vlogo šteje kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti. Pravni interes zanjo naj bi izkazovala, ker naj bi Uredba MEDO neposredno vplivala na prihodke občine. Pozitivna odločitev Ustavnega sodišča naj bi ji omogočila prilagajanje višine amortizacijskih stopenj in s tem tudi (najnižje) najemnine glede na dejansko predvidene potrebe investicijskega vzdrževanja. Vpliv Uredbe MEDO na njen pravni položaj naj bi bil
per se
neposreden in konkreten, saj naj ji ne bi zagotavljal ustrezne dolgoročne finančne zmožnosti kakovostnega izvajanja obveznih gospodarskih javnih služb.
17. Tretji odstavek 24. člena ZUstS določa, da se pobuda, kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Uredba MEDO je, kot določa njen 32. člen, začela veljati 1. 1. 2013, predlagateljice pa je zahtevo oziroma podrejeno pobudo vložila 24. 5. 2018. Glede na datum uveljavitve izpodbijanega podzakonskega predpisa je očitno, da je bila pobuda vložena prepozno. Da bi šlo v obravnavanem primeru za položaj, ko bi bilo treba rok za vložitev šteti od dne, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic izpodbijanega podzakonskega predpisa, pa predlagateljica niti ne zatrjuje.
18. Ustavno sodišče je glede na navedeno pobudo kot prepozno zavrglo (2. točka izreka), ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali ima občina v primeru, ko zatrjuje, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti in ima zato po deveti alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS oziroma po 91. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS) možnost vložiti zahtevo, sploh pravico zoper isti predpis in iz istih razlogov kot v zahtevi vložiti še (podrejeno) pobudo.
C.
19. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Prihodki od stvarnega premoženja občine so prihodki občine – njeni drugi lastni viri (7. člen Zakona o financiranju občin, Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11, 71/17 in 21/18 – popr. – ZFO-1).
[2]
Ta določa: "Vlada podrobneje predpiše:
1. vrste dejavnosti, komunalnih odpadkov in nalog, ki se izvajajo v okviru javnih služb iz prvega odstavka tega člena,
2. metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske ter druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena."
[3]
Glej npr. 4. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-292/00 z dne 14. 11. 2002 (OdlUS XI, 235), 5. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-238/14 z dne 12. 11. 2015 in 3. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-121/19 z dne 13. 6. 2019.
[4]
Glej 17. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19).
[5]
Zakon torej dovoljuje, da se določeni izdatki proračuna vežejo na določene prejemke proračuna (namenska sredstva). Ta predstavljajo izjemo od proračunskega načela celovitega pokrivanja, ki zahteva, da so vsi prejemki namenjeni pokrivanju vseh izdatkov. V nasprotju z omenjenim načelom namenski prejemki omogočajo, da določeni prejemki pokrivajo natančno določen izdatek, s čimer si različni uporabniki poskušajo zagotoviti stalen vir sredstev za financiranje nalog iz njihove pristojnosti. Tako M. Cvikl, P. Zemljič, Zakon o javnih financah s komentarjem, Bonex Založba, Ljubljana 2005, str. 277. Primerjaj tudi M. M. Cvikl, E. Korpič – Horvat, Proračunsko pravo, Priprava, izvrševanje in nadzor proračuna, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 165 in nasl.