U-I-122/13
Natisni
Opravilna št.:
U-I-122/13
Datum odločitve:
10. 3. 2016
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 25/2016 in OdlUS XXI, 23
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.122.13
Akt:
Zakon o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14 in 91/15) (ZDavP-2),1., 7. in 8. odst. 20. čl.
Izrek:
Prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14 in 91/15) niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Javna objava podatkov o posameznih davčnih neplačnikih, ki so fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti (osebno ime, datum rojstva, prebivališče in višina zapadle neplačane davčne obveznosti), pomeni obdelavo osebnih podatkov teh posameznikov in s tem po ustaljeni ustavnosodni presoji poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave.
Zakonodajalec je z javno objavo davčnih neplačnikov zasledoval cilje na več ravneh. Na mikroravni je želel spodbuditi prostovoljno, pravilno in pravočasno plačilo davčnih obveznosti in hkrati omogočiti javnosti vpogled, koliko in kateri posamezniki dolgujejo javni blagajni. Na makroravni pa objava skupnega davčnega dolga služi kot sredstvo za izboljšanje preglednosti na področju izterjave davčnih obveznosti. To so ustavno dopustni cilji.
Na področju javnih financ ima zakonodajalec široko polje proste presoje ne le glede predmeta obdavčitve, temveč tudi glede ukrepov, ki zagotavljajo učinkovit davčni sistem. Ni naloga Ustavnega sodišča presojati, ali bi zakonodajalec z drugimi ukrepi lahko učinkoviteje dosegel cilj. Pri presoji primernosti ukrepa Ustavno sodišče ocenjuje le, ali je zakonodajalec izbral tisto sredstvo, ki očitno ne more doseči cilja, hkrati pa posega v človekove pravice. Grožnja objave davčnih neplačnikov je primeren ukrep, ki lahko davčne zavezance spodbudi k poravnavi davčnih obveznosti. Pravica javnosti, da ima vpogled, koliko dolguje posameznik oziroma posamezniki, je glede na pomen davkov in pravico javnosti, da je seznanjena z davčnim dolgom, vrednota sama na sebi in ni sredstvo za dosego drugega cilja.
Predmet varstva osebnih podatkov ni varovanje ugleda posameznika v javnosti, ampak omogočiti posamezniku, da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko podatkov o sebi bo razkril in komu. Zato je temeljno načelo varstva osebnih podatkov načelo sorazmernosti, po katerem se lahko obdelujejo le tisti osebni podatki, ki so primerni za dosego namena in niso (količinsko) pretirani glede na namen obdelave. Zato zahteva po nadaljnji razčlenitvi osebnih podatkov v zvezi z nastankom davčnega dolga, na podlagi katerega bi si javnost o posamezniku morda lahko ustvarila drugačen vtis, ne pomeni manjšega posega v informacijsko zasebnost, temveč prav nasprotno.
Cilj učinkovitega davčnega sistema in pravica javnosti, da ima možnost enostavno preveriti, kdo ne prispeva svojega deleža v skupno blagajno, pretehtata nad težo posega v pravico do varstva osebnih podatkov s poimensko objavo podatkov o davčnih dolžnikih. Podatek o dejstvu, da je posameznik davčni dolžnik, ne more uživati močne zaščite. Ne razkriva podrobnosti zasebnega življenja, za katere bi posameznik lahko upravičeno pričakoval, da bodo ostale skrite pred očmi javnosti.
Zahteva po pravnomočno ugotovljenem davčnemu dolgu, kot predpogoju za javno objavo, v sistemu nesuspenzivnih pravnih sredstev ne vpliva na ravnovesje med tekmujočimi interesi. Davčni dolg je treba poravnati ne glede na vložena pravna sredstva. Davčni zavezanec lahko grožnjo objave enostavno odvrne od sebe tako, da davčni dolg poravnava ali da zaprosi pod določenimi pogoji za odlog, odpis ali obročno odplačevanje.
Obdelava osebnih podatkov tako, da so objavljeni na svetovnem spletu, ne pomeni izgube informacijske zasebnosti. Obstoječa ureditev omogoča posamezniku, da doseže umik nepravilnega, netočnega oziroma neažurnega osebnega podatka ali da zahteva izbris, če je podatek objavljen brez pravne podlage. V skladu in s pogoji, ki jih je postavilo Sodišče Evropske unije v zadevi Google Spain, C-131/12, lahko posameznik od ponudnika spletnih iskalnikov doseže tudi izbris hiperpovezave do spletne strani, ki vsebuje (neažurni) podatek. V dobi svetovnega spleta imajo spletni iskalniki ključno vlogo pri varstvu informacijske zasebnosti posameznika, ker omogočajo na lahek način izdelati bolj ali manj podrobne profile poljubnega posameznika. Zato možnost posameznika, da doseže izbris povezave med svojim imenom in zadevnim podatkov, objavljenim na svetovnem spletu, pomembno zmanjša invazivnost posega v informacijsko zasebnost.
Geslo:
1.2.51.4 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 38, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Informacijski pooblaščenec
Datum vloge:
22. 4. 2013
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30920
Dokument v PDF obliki:
U-I-122-13 Odklonilno ločeno mnenje dr. Jadek Pensa.pdf
230 KB
Prenesite datoteko
U-I-122-13.pdf
403 KB
Prenesite datoteko
U-I-122/13-13
10. 3. 2016
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Informacijskega pooblaščenca, na seji 10. marca 2016
odločilo:
Prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena
Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14 in 91/15) niso v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva presojo prvega, sedmega in osmega odstavka 20. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Te določbe izpodbija v delu, ki se nanaša na javno objavo podatkov neplačnikov davkov, ki so fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti. Meni, da izpodbijane določbe nesorazmerno posegajo v pravico do varstva osebnih podatkov, kot jo zagotavlja 38. člen Ustave. Poseg v to pravico naj ne bi bil primeren in tudi ne nujen. Zakonodajalec je sicer navedel cilj, ki ga je želel s tem ukrepom doseči, vendar pa predlagatelj pogreša pojasnilo, da gre prav za tisti ukrep, ki omogoča, da se doseže zastavljeni cilj – tj., da vpliva na davčno kulturo, izboljša plačilno disciplino ter spodbudi k prostovoljnemu plačilu davkov. Da ukrep ni primeren za zviševanje davčne kulture, predlagatelj dokazuje z izjavami medijsko izpostavljenih oseb, katerih podatki so bili objavljeni na seznamu davčnih neplačnikov in ki očitno temu dejstvu ne pripisujejo pomena. Ukrep naj ne bi bil primeren tudi, ker po predlagateljevi oceni večji del davčnega dolga ni posledica nepripravljenosti poravnati davčni dolg, temveč je dolg neizterljiv, ker so največji davčni dolžniki plačilno nesposobni. Predlagatelj opozarja, da je država eden glavnih dolžnikov in da s tem onemogoča upnikom, da bi poplačali svoje davčne obveznosti. Prizna, da je pred prvo objavo seznama davčnih neplačnikov bilo res poravnanega 5 milijonov EUR dolga, vendar meni, da ta korelacija še ne pomeni kavzalne zveze med ukrepom in ciljem. Poleg tega meni, da ukrep ni primeren za dosego cilja, pa tudi ni nujen. Predlagatelj tudi meni, da bi morali biti objavljeni podatki diferencirani tako, da bi bile razvidne še dodatne okoliščine davčnega dolga. Poleg razloga za neplačilo bi moralo biti objavljeno tudi, na kateri podlagi je dolg nastal. Samo tako dopolnjena objava bi lahko spodbudila k zviševanju davčne kulture kot cilju, ki ga zakonodajalec želi doseči.
2. Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/11 z dne 26. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 79/12), po kateri objava osebnih podatkov ne more služiti za uskladitev podatkov v javnih evidencah. To je naloga državne uprave, ki pa jo lahko opravi tudi tako, da bi do podatkov dostopali le državni organi, ne pa tudi javnost. Objava na svetovnem spletu je po mnenju predlagatelja tudi prekomerna, ker svetovni splet ne pozna "pozabe", umik neupravičene ali nezakonite objave pa posledično ni več mogoč. Predlagatelj zakonodajalcu očita tudi, da v zakonodajnem gradivu ni pojasnil kriterijev, na podlagi katerih je posameznik uvrščen na javni seznam davčnih dolžnikov. Poleg kršitve 38. člena Ustave očita izpodbijani ureditvi tudi kršitev 22. člena Ustave. To kršitev vidi v tem, da ni predviden postopek, po katerem bi posameznik lahko izpodbijal napačno objavljene podatke in dosegel umik teh podatkov s svetovnega spleta. Posameznik tudi pred objavo njegovih podatkov ni seznanjen z grožnjo objave in tako ne more preprečiti morebitne napačne objave.
3. Zahteva je bila vročena Državnemu zboru. Ta v odgovoru opozarja, da je bil prvotni predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2F), ki je prinesla izpodbijano ureditev, kasneje v zakonodajnem postopku spremenjen in da so pri tem upoštevali mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora. Opozarja še, da so zavezanci imeli dovolj časa, da se pripravijo na spremembe, ki jih prinaša novela, saj je od uveljavitve do prve objave seznama davčnih neplačnikov bilo predvideno štirimesečno obdobje. V tem času je zavezanec za davek lahko zaprosil za odlog, odpis, delni odpis oziroma obročno plačevanje, če davčnega dolga ni zmogel odplačati. Državni zbor še pojasnjuje, da ima objava seznama davčnih neplačnikov dvoslojni namen. Ni namenjena zgolj vpogledu javnosti v stanje dolga davčnih zavezancev, temveč služi tudi objavi skupnega davčnega dolga. S tem imajo davkoplačevalci tudi vpogled v stanje na področju izterjave davkov oziroma v (ne)uspešnost dela pristojnih organov pri izterjavi dolga. Državni zbor še poudarja, da je izpodbijani ukrep del novega razmisleka, po katerem si država, tudi na podlagi priporočil Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o davčnih in finančnih oazah (grožnja za notranji trg EU (2012/C 229/03)), prizadeva za večjo preglednost davčnih podatkov tudi tako, kot to predvideva izpodbijana ureditev.
4. Mnenje je poslala tudi Vlada. V njem navaja, da je kot predlagatelj želela zmanjšati problem neplačevanja javnih dajatev oziroma spodbuditi prostovoljno plačevanje javnih dajatev in zagotoviti varnejše poslovno okolje. Meni, da se učinkovito pobiranje javnih dajatev krepi tako z ukrepi za izboljšanje delovanja davčnih in carinskih organov kot z ukrepi, ki spodbujajo zavezance k prostovoljnemu plačevanju davkov, k zviševanju davčne kulture in s tem tudi plačilne discipline v širšem smislu. Ugotavlja, da mora zaradi nizke davčne kulture zavezancev za davek, ki prostovoljno ne izpolnijo davčnih obveznosti, sprejeti še dodatne ukrepe, ki bodo te zavezance spodbudili k plačevanju. Zato meni, da je javna objava (sicer davčne skrivnosti) namenjena doseganju javne koristi in da je primeren način spodbujanja prostovoljnega, pravilnega in pravočasnega plačevanja davčnih obveznosti, izboljšuje plačilno disciplino, zvišuje davčno kulturo ter zagotavlja tekoče prilive v proračun in varnejše poslovanje. Izpodbijani ukrep povečuje prihodke države in s tem tudi pomaga reševati gospodarsko krizo v državi. Ker ukrep zasleduje javno korist, je poseg ustavno dopusten. Vlada meni, da je ukrep tudi sorazmeren, saj "javna korist odtehta interes zavezanca za davek, da se ne objavi protipravno ravnanje do skupnosti". Opozarja še, da je izpolnitev davčne obveznosti temeljna obveznost zavezanca za davek in da je učinkovito pobiranje davkov ključno za delovanje države in za opravljanje njenih socialnih, ekonomskih, razvojnih in drugih nalog. Davčni sistem mora biti učinkovit in ekonomičen v smislu, da bodo imeli davčni organi pri pobiranju davka čim nižje stroške. Glede učinkovitosti ukrepa Vlada pojasnjuje, da je bilo na prvem seznamu približno 16.000 dolžnikov, s skupnim dolgom več kot 900 milijonov. Po objavi je dolg poravnalo 1096 dolžnikov v višini 5,1 milijona EUR. Vlada na očitek, da so objavljeni tudi tisti davčni dolžniki, ki so vložili pravno sredstvo, odgovarja, da so pravna sredstva v davčnem postopku sicer res nesuspenzivna. Vendar pa lahko davčni organ do odločitve o pritožbi odloži davčno izvršbo, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi. V teh primerih, ko je davčna izvršba odložena, davčni zavezanec ne bo uvrščen na seznam. Tudi tisti, ki jim je davčni dolg odpisan, ki jim je dovoljeno obročno plačilo dolga ali odlog plačila, ne bodo obravnavani kot dolžniki in ne bodo uvrščeni na seznam. Glede načina objave Vlada pojasnjuje, da je davčni organ objavo na spletu po nasvetu predlagatelja tehnično opravil tako, da onemogoča iskanje podatkov prek iskalnikov in brez optične prepoznave znakov. Vlada je v mnenju predstavila še nekatere tuje ureditve, ki poznajo ukrep javne objave davčnih neplačnikov.
5. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju. Predlagatelj je navedel, da je iz mnenja Vlade in odgovora Državnega zbora razviden "resnični cilj" objave neplačnikov, tj. objava kot sankcija, kot sramotilni steber, kar pa ni ustavno dopusten cilj. Podatki o plačilu dolga po prvi objavi seznama kažejo, da ukrep ni učinkovit, ker je bilo plačanega zanemarljivo malo davčnega dolga. Predlagatelj opozarja na tuje ureditve, na katere se sklicuje Vlada in ki jih zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu in naj ne bi bile primerljive z izpodbijano (izjema je le Hrvaška ureditev). V tujih ureditvah so po mnenju predlagatelja kriteriji za objavo strožji.
B.
6. Predlagatelj očita izpodbijanim določbam 20. člena ZDavP-2 neskladje z 38. členom Ustave le v obsegu, ki se nanaša na javno objavo podatkov fizičnih oseb, ki ne opravljajo dejavnosti. Ne izpodbija torej ureditve, ki se nanaša na objavo zavezancev, ki ne predlagajo obračunov davčnega odtegljaja, in tudi na objavo neplačnikov davkov, ki so pravne osebe ali fizične osebe, ki opravljajo dejavnost. Ustavno sodišče je zato zahtevo obravnavalo v tem obsegu.
Ustaljena ustavnosodna presoja z vidika 38. člena Ustave
7. Izpodbijana ureditev, ki določa, da se javno objavijo podatki o posameznih davčnih neplačnikih, ki so fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti (osebno ime, datum rojstva, v določenih primeri tudi prebivališče ter razred višine zapadle neplačane davčne obveznosti), nedvomno pomeni obdelavo osebnih podatkov teh posameznikov
[1]
in s tem po ustaljeni ustavnosodni presoji
[2]
poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave).
8. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se v prvem odstavku 38. člena Ustave kot poseben vidik zasebnosti zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Namen varstva osebnih podatkov je zagotoviti spoštovanje posebnega vidika človekove zasebnosti – t. i. informacijsko zasebnost. S tem ko Ustava to pravico posebej ureja, ji daje posebno mesto in pomen v siceršnjem varstvu zasebnosti posameznika. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pomeni vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov poseg v pravico do varstva zasebnosti oziroma v pravico posameznika, da obdrži informacije o sebi, ker noče, da bi bili z njimi seznanjeni drugi. Temeljna vrednostna podstat te pravice je spoznanje, da ima posameznik pravico zadržati informacije o sebi zase in da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko informacij o sebi bo razkril in komu.
[3]
Vendar pravica do informacijske zasebnosti ni neomejena, ni absolutna. Zato mora posameznik sprejeti omejitve informacijske zasebnosti oziroma dopustiti posege vanjo v prevladujočem splošnem interesu in ob izpolnjevanju ustavno določenih pogojev. Poseg je dopusten pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena in 2. člena Ustave. V tem okviru mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec sledil ustavno dopustnemu cilju, in če je ta podan, mora presoditi še, ali je omejitev skladna z načeli pravne države, in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega: test primernosti, test nujnosti in test sorazmernosti v ožjem pomenu besede.
[4]
Ustavno dopusten cilj
9. Prvi pogoj za dopustnost posega v pravico iz prvega odstavka 38. člena Ustave je obstoj ustavno dopustnega cilja. Kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva in iz navedb strank v tem postopku, je zakonodajalec z javno objavo davčnih neplačnikov zasledoval cilje na več ravneh, in sicer cilj zviševanja davčne kulture, izboljšanja plačilne discipline ter spodbude k prostovoljnemu, pravilnemu in pravočasnemu plačevanju davčnih obveznosti. Državni zbor je k temu dodal še, da objava davčnih neplačnikov služi ne le vpogledu v stanje dolga davčnih zavezancev, temveč tudi objavi skupnega davčnega dolga in s tem posredno omogoča javnosti vpogled v (ne)uspešnost dela pristojnih organov pri izterjavi dolga. Iz tega je moč razbrati, da je zakonodajalec zasledoval tako cilje na mikroravni – spodbujanje prostovoljnega plačila davčnih obveznosti na ravni posameznika in hkrati pravica javnosti, da ima vpogled, koliko posameznik(i) dolguje(jo) skupnosti oziroma javni blagajni – kot tudi cilj na makroravni – objava skupnega davčnega dolga kot sredstvo za izboljšanje preglednosti na področju izterjevanja davčnih obveznosti.
10. Ustavno sodišče je že pojasnilo,
[5]
da je davek za državo ena najpomembnejših oblik fiskalnih dohodkov, tako po namenu kot tudi po višini. Razložilo je, da pri tem davek ni le instrument zbiranja sredstev za pokrivanje potreb državnega aparata, temveč je skupaj z ostalimi fiskalnimi dohodki zlasti instrument ekonomske in socialne politike države. Na podlagi tega imajo davki usmerjajočo in organizatorsko vlogo tako v gospodarstvu kot v družbi. Davki so prisilni instrument države, ki pa se v obliki proračunskih odhodkov vračajo vsem subjektom – davčnim zavezancem, a na različne načine. Tako se z davki na primer zagotavljajo sredstva za financiranje dobrin, ki se ne morejo organizirati na podjetniški ravni (varnost države in prebivalcev, pravosodna funkcija), zagotavlja se dostopnost posameznih dobrin vsem državljanom ne glede na njihovo materialno stanje (šolanje otrok) ali pa se zagotavljajo dobrine po neprofitni ceni (železniški, cestni promet). Svoje naloge država po 146. členu Ustave lahko zagotavlja le, če je davčni sistem učinkovit, kar po naravi stvari vključuje tudi učinkovito pobiranje davkov. Spodbude k prostovoljni izpolnitvi davčnih zavez in zaradi tega dolgoročni višji davčni kulturi so sestavni del učinkovitega davčnega sistema. Učinkovit davčni sistem pa je nedvomno v javnem interesu. Poleg tega je Državni zbor navedel še, da je namen javne objave tudi seznanitev javnosti s stanjem dolga davčnih zavezancev. Gre za interes vseh državljanov, da so seznanjeni s tistimi, ki imajo do skupnosti dovolj velik dolg, da si zaslužijo večjo pozornost javnosti, saj to nujno povratno vpliva na njihov položaj. Zaradi neplačila davka so namreč lahko njihova davčna bremena višja ali pa so storitve, ki jih nudi država, ustrezno slabše. Zakonodajalec je torej za poseg v ustavno varovano pravico do informacijske zasebnosti iz prvega odstavka 38. člena Ustave imel ustavno dopustne cilje.
Primernost ukrepa
11. Izpodbijani ukrep je primeren za dosego navedenih ciljev, ker jih je s posegom dejansko mogoče doseči. V izhodišču je treba poudariti, da je na področju javnih financ zakonodajalcu treba pustiti široko polje proste presoje, ne le glede predmeta obdavčitve,
[6]
temveč tudi glede ukrepov, ki zagotavljajo učinkovit davčni sistem. Za presojo, kateri ukrep ali skupina ukrepov je učinkovitejša za dosego cilja na področju javnih financ, ni pristojno Ustavno sodišče, temveč je v prvi vrsti poklican zakonodajalec, da oceni, ali je ukrep primeren za dosego učinkovitejšega davčnega sistema. Ustavno sodišče pri presoji (ne)primernosti ukrepa ocenjuje le, ali je zakonodajalec morda izbral tisto sredstvo, ki očitno ne more doseči cilja, hkrati pa posega v človekove pravice.
12. Možnost javne objave osebnih podatkov v zvezi z zapadlo in neplačano davčno obveznostjo je nedvomno ukrep, ki lahko davčne zavezance spodbudi k poravnavi davčnih obveznosti, k zviševanju davčne kulture in h končnemu cilju učinkovitega davčnega sistema. Očitno zgrešen je očitek predlagatelja, da ukrep ni primeren, ker nekateri medijsko izpostavljeni posamezniki javni objavi dejstva, da so davčni dolžniki, ne pripisujejo pomena. Ukrep je neprimeren šele takrat, kadar sredstvo za dosego cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom navedenega cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.
[7]
13. Zakonodajalec je v zakonodajnem gradivu tudi prikazal tuje ureditve, ki so se za tak ukrep odločile. Predlagatelj v zvezi s tem navaja, da rezultatov ukrepa v teh ureditvah "še ni mogoče preveriti oziroma se je že izkazalo, da ukrep ni učinkovit", vendar ostane ta trditev nekonkretizirana. Deloma nekonkretizirani, deloma pa zgrešeni so tudi očitki, da so neporavnane davčne obveznosti posledica neizterljivosti davčnega dolga in ne nepripravljenosti posameznikov plačati davčni dolg, da so največji neplačniki pravne osebe, ki so v stečaju, in dejstva, da tudi država kot dolžnik sama prispeva k temu, da posamezniki davčne obveznosti ne morejo izpolniti. Zgrešena je utemeljitev, če neprimernost ukrepa (glede na obseg presoje, ki se nanaša le na fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti) utemeljuje z domnevno nezmožnostjo plačila davka pravnih oseb.
14. V okviru testa primernosti je treba presojati tudi očitek, da javna objava podatkov ne more služiti namenu uskladitve podatkov v javnih evidencah in da je to naloga državne uprave ter da bi to nalogo lahko opravili tudi tako, da bi do podatkov dostopali le državni organi, ne pa tudi javnost. Sicer drži, kar zatrjuje predlagatelj, da iz odločbe št. U-I-98/11 izhaja, da javna objava podatkov ne more služiti namenu uskladitve podatkov v javnih evidencah, vendar pa, kot že navedeno, to ni bil (edini) namen zakonodajalca. Namen zakonodajalca je sicer res tudi pregled nad skupnim davčnim dolgom in s tem tudi kontrola javnosti glede uspešnosti ali neuspešnosti davčnih organov pri izterjavi davčnega dolga skozi čas. Ta cilj bi zakonodajalec lahko dosegel brez javne objave individualiziranih podatkov, torej brez posega v informacijsko zasebnost davčnih zavezancev. Vendar pa ukrep zasleduje še cilje, ki so usmerjeni k posamezniku, da poravna davčni dolg, oziroma pravico javnosti, da je seznanjena z davčnim dolgom ne le na skupni ravni, temveč (kar je tu ključnega pomena) z davčnim dolgom na ravni posameznika. Individualizirana javna objava davčnih neplačnikov pa je namenjena prav izpolnitvi tega cilja.
Nujnost ukrepa
15. Tudi če je ukrep lahko primeren, mora Ustavno sodišče presoditi še, ali je nujno potreben oziroma ali za uresničitev cilja, ki mu sledi, niso na voljo manj invazivni ukrepi, ki bi manj posegli v človekove pravice posameznikov.
[8]
V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je poseg sploh nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega nasploh (kateregakoli) oziroma da cilja ni mogoče doseči s kakšnim drugim posegom, ki bi bil po svoji naravi blažji.
[9]
Pri presoji nujnosti ukrepa pa je treba upoštevati ne le, ali bi neki drug (hipotetičen) ukrep sicer manj posegel v človekovo pravico, temveč tudi, ali bi hkrati enakovredno lahko dosegel namen, ki ga zasleduje zakonodajalec.
[10]
16. V tem okviru je Ustavno sodišče presojalo tudi očitek, da bi objavljeni podatki morali biti še nadalje razdelani (diferencirani) tako, da bi bilo razvidno, zakaj je davčni dolg nastal, in da bi morali biti navedeni razlogi za neplačilo davka. Brez teh dodatnih pojasnil, po mnenju predlagatelja, višje davčne kulture ni mogoče doseči. Vendar takšna ureditev, za katero se predlagatelj zavzema, ne bi pomenila manjšega posega v informacijsko zasebnost posameznika, temveč prav nasprotno. Z razkrivanjem še dodatnih okoliščin o davčnem dolgu bi zakonodajalec močneje posegel v informacijsko zasebnost posameznikov, saj bi s tem brez potrebe (glede na namen obdelave osebnih podatkov) javnosti posredno razkril še dodatne okoliščine iz njihovega zasebnega življenja, ki bi jih sicer želeli zadržati zase. Človekova pravica do varstva osebnih podatkov ni namenjena varstvu ugleda (zaradi česar bi morda več podatkov lahko ustvarilo v javnosti drugačno sliko davčnega dolžnika, kot če ne bi bilo teh podatkov), temveč temu, da lahko posameznik zadrži informacije o sebi zase in da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko podatkov o sebi bo razkril in komu.
[11]
Zato je eno od temeljnih načel varstva osebnih podatkov načelo sorazmernosti (kakovosti), po katerem se lahko obdelujejo le tisti osebni podatki, ki so (glede na njihovo naravo) primerni za dosego namena in hkrati niso (količinsko) pretirani glede na namene obdelave (
data miminization, Datensparsamkeit
).
[12]
17. Poleg tega je zakonodajalec s presojanim ukrepom zasledoval tudi druge cilje. Kot je že bilo navedeno, je poleg cilja, ki je usmerjen k posamezniku in spodbudam za plačilo dolga, cilj med drugim tudi transparentnost na mikro- in makroravni glede višine davčnega dolga. Transparentnost oziroma pravica javnosti, da ima vpogled, koliko dolguje(jo) posameznik(i), pa je vrednota sama na sebi in ni sredstvo za dosego drugega cilja.
[13]
Zato ni videti, kako bi ti cilji lahko bili doseženi na drug (manj invaziven) način kot s splošno in javno dostopnim seznamom davčnih neplačnikov.
Sorazmernost ukrepa v ožjem pomenu
18. Pri sorazmernosti v ožjem pomenu gre za presojo, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi tega nastale. Pri tehtanju na eni strani posega v informacijsko zasebnost posameznika, zaradi katerega je javnost seznanjena z dejstvom, da je posameznik davčni dolžnik, in z razredom višine davčnega dolga, ter na drugi strani interesa javnosti, da postane takšen podatek javen, in pravice javnosti, da se zagotavlja učinkovito pobiranje davkov, je treba dati prednost slednjima.
19. Učinkovit davčni sistem je, kot je že bilo navedeno v 10. točki, ključnega pomena za opravljanje nalog države. Zato je izpolnitev davčne obveznosti tudi temeljna obveznost davčnega zavezanca. Zakonodajalec je pretehtal, da davčni dolg, manjši od 5.000 EUR in ki ni starejši od 90 dni, ne upravičuje javne objave. Temu kriteriju nerazumnosti oziroma arbitrarnosti, kar sicer zatrjuje predlagatelj, ni mogoče očitati. Ali bi lahko zakonodajalec določil drug kriterij, pa že presega pristojnosti in naloge Ustavnega sodišča. Zakonodajalec oziroma Vlada kot glavni predlagatelj zakonov sta v prvi vrsti poklicana, da imata pregled nad stanjem javnih financ, in sta tudi v boljšem položaju, da ocenita, kateri dolg do skupnosti si zasluži večjo pozornost javnosti. V navedeni točki obrazložitve je tudi že pojasnjen pomen, ki ga ima takšna javna objava za vse državljane. Vsakdo, čigar davčno breme je nujno odvisno tudi od pripravljenosti drugih, da poravnavajo svoje davčne obveznosti – in od tega je odvisna tudi kvaliteta storitev, ki jih iz tega naslova lahko nudi država –, mora imeti možnost na enostaven način preveriti, kdo ne prispeva svojega deleža v skupno blagajno. Pod pogojem, da ne gre za bagatelni dolg ali za kratkoročno zamudo, kar je tudi zakonodajalec predvidel, ko je določil mejo za dopustnost posega.
20. Na drugi strani pa je treba upoštevati, da pomeni javna objava davčnega dolžnika sicer poseg v del (informacijske) zasebnosti, vendar v tisti del, ki ne more uživati močne zaščite. Gre le za podatek, kolikšen del neplačanega davka posameznik dolguje skupnosti. Javna objava ne razkriva neposredno podatkov o dohodku,
[14]
niti ne nujno o premoženjskem stanju posameznika,
[15]
niti ne razkriva drugih podrobnosti zasebnega življenja posameznika. Posameznik ne more utemeljeno pričakovati, da bo ta podatek ostal skrit pred očmi javnosti.
[16]
Tudi v tem okviru je treba presojati očitek, da ukrep ni sorazmeren, ker predvideva objavo podatkov tudi tistih posameznikov, katerih dolg še ni pravnomočno ugotovljen. Davčni zavezanec mora davčni dolg poravnati, čeprav pritožbeni postopek še ni končan (nesuspenzivnost pravnih sredstev v davčnem postopku).
[17]
Zato je treba pravici javnosti, da ima vpogled v davčni dolg posameznikov, dati večjo težo kot pravici posameznika, ki želi, da podatek o neplačilu ostane skrit pred javnostjo. Posameznik lahko grožnjo objave enostavno odvrne od sebe, tako da davčni dolg poravna. Tudi če meni, da davčni dolg ne obstaja oziroma da niso izpolnjeni pogoji za javno objavo tega podatka, mora kljub vloženim pravnim sredstvom davčni dolg v paricijskem roku plačati. V primeru, da davčnega dolga ne zmore plačati, pa obstoječa zakonodaja omogoča, kot poudarja že Vlada, da se njegov dolg (pod določenimi pogoji) odpiše, delno odpiše, odloži oziroma se mu dovoli obročno odplačevanje.
[18]
21. Glede javne objave na svetovnem spletu pa je treba dodati, da to sicer res pomeni, da lahko splošna javnost brez truda dostopa do podatkov in da gre zaradi tega z vidika varstva informacijske zasebnosti za močnejši poseg od ukrepa, ki predvideva dostop do teh podatkov le določenim institucijam oziroma je dostop možen le na podlagi zahteve prosilca ali na drug način, ki vključuje več časa in truda prosilca, in se s tem zmanjša krog oseb, ki se s podatki lahko seznanijo. Vendar pa ta poseg po drugi strani ne pomeni, da je s tem informacijska zasebnost za vedno izgubljena. Podatek o davčnem dolgu je na voljo javnosti le tisti mesec, ko dolg še obstaja (prvi odstavek 20. člena ZDavP-2). Ko je v postopku ugotovljeno, da dolg ne obstaja več, ali pa je na drug način posamezniku dolg odpuščen ali odložen, javnost do tega podatka nima več dostopa.
[19]
22. Nadalje predlagatelj v zvezi z načinom objave zatrjuje, da svetovni splet "ne pozna pozabe", kar naj bi pomenilo v bistvu izgubo informacijske zasebnosti. Vendar pa je treba upoštevati, da objava osebnih podatkov na svetovnem spletu ne pomeni, da je informacijska zasebnost posameznika nepovratno izgubljena. Že obstoječa ureditev omogoča posamezniku, da doseže umik nepravilnega, netočnega oziroma neažurnega osebnega podatka pri upravljavcu osebnih podatkov, ki je podatek izvorno objavil.
[20]
Konkretno to pomeni, da bo davčni zavezanec, čigar podatki o neplačilu davčnega dolga ne bodo več aktualni, lahko zahteval od davčne uprave, ki je izvorno objavila ta podatek, naj ga izbriše. Prav tako bo to lahko dosegel od tretje osebe, ki bi brez zakonske podlage objavila ta podatek. To bo lahko dosegel tudi s pomočjo predlagatelja, ki ima kot varuh informacijske zasebnosti ter kot inšpekcijski in prekrškovni organ ustrezna zakonska pooblastila.
[21]
23. Z vidika varstva informacijske zasebnosti v dobi svetovnega spleta pa je še pomembneje, da bo lahko posameznik tudi pri ponudniku spletnega iskalnika, v skladu s pogoji, ki jih je postavilo Sodišče Evropske unije v sodbi v zadevi
Google Spain SL, Google Inc proti Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) in Mariu Costeji Gonzálezu
, C-131/12, z dne 13. 5. 2014, dosegel, da med rezultati iskanja ne bo več hiperpovezave do spletne strani (ali dela vsebine te strani), ki vsebuje (neažurni) podatek. V dobi svetovnega spleta imajo namreč spletni iskalniki ključno vlogo pri iskanju informacij in s tem lahko tudi pomembno vplivajo na varstvo informacijske zasebnosti. Združevanje različnih podatkov iz različnih virov v rezultatih iskanja namreč omogoča vsakomur, da izdela bolj ali manj podroben profil poljubnega posameznika.
[22]
Zato možnost posameznika, da doseže izbris povezave med svojim imenom in zadevnim podatkom, objavljenim na svetovnem spletu, pomembno zmanjša invazivnost posega v informacijsko zasebnost.
24. Zaradi navedenega Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijani ukrep prestane tudi test sorazmernosti v ožjem pomenu.
25. Ker torej izpodbijana ureditev ni nesorazmerno posegla v pravico do varstva osebnih podatkov fizičnih oseb, ki ne opravljajo dejavnosti, je Ustavno sodišče odločilo, da prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena ZDavP-2 niso v neskladju z 38. členom Ustave.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo
in 109/12
– ZUstS) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič
ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa,
mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Jadek Pensa in
Sovdat ter sodnik
Mozetič. Odklonilno ločeno mnenje je dala sodnica Jadek Pensa.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
[1]
Primerjaj npr. s sodbo Sodišča Evropske unije v združenih zadevah
Volker und Markus Schecke GbR in Hartmut Eifert proti Land Hessen
, C-92/09 in C-93/09, z dne 9. 11. 2010, 60. točka.
[2]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 113/2000, in OdlUS IX, 257).
[3]
Glej 12. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-98/11.
[4]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
[5]
Glej 11. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-297/95 z dne 28. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 198).
[6]
Glej 43. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22).
[7]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/93 z dne 7. 3. 1996 (Uradni list RS, št. 24/96, in OdlUS V, 27) in št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27).
[8]
Evropsko sodišče za človekove pravice v okviru presoje sorazmernosti ukrepa (oziroma nujnosti ukrepa v demokratični družbi) poudarja, da pridevnik "nujen" ni sopomenka za "neobhodno potreben", hkrati pa ga tudi ni mogoče razlagati tako prožno kot na primer izraze "dopusten", "reden", "koristen", "razumen" ali "zaželen" (sodba v zadevi
Handyside proti Združenemu kraljestvu
z dne 7. 12. 1976)
.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-77/08 z dne 8. 7. 2010 (Uradni list RS, št. 61/10).
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 49. točka.
[11]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-98/11.
[12]
Člen 5 Konvencije o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94) in člen 6.1(c) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL L 281, 23. 11. 1995 – v nadaljevanju Direktiva 95/46/ES).
[13]
Primerjaj s sklepnimi predlogi generalne pravobranilke Eleanor Sharpston, predstavljenimi v združenih zadevah C-92/09 in C-93/09, 68. točka. Glej tudi komentar navedene odločitve v: M. Bobek, Joined Cases C-92/09 and C-93/09, Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert, Judgement of the Court of Justice (Grand Chamber) of 9 November 2010 N.Y.R. (November 12, 2011), Common Market Law Review, let. 48, št. 6 (2011).
[14]
Primerjaj s sodbo Sodišča Evropske unije v združenih zadevah
Rechnungshof, Österreichischer Rundfunk in drugi, Christa Neukomm, Joseph Lauermann proti Österreichischer Rundfunk
, C-465/00, C-138/01 in C-139/01, z dne 20. 5. 2003.
[15]
Primerjaj s sodbama Sodišča Evropske unije v združenih zadevah C-92/09 in C-93/09
,
58. točka, in v zadevi
Tietosuojavaltuutettu proti Satakunnan Markkinapörssi Oy inSatamedia Oy
, C-73/07, z dne 16. 12. 2008.
[16]
Primerjaj s sklepom Evropske komisije za človekove pravice v zadevi
Gedin proti Švedski
z dne 27. 11. 1996.
[17]
Ustavno sodišče je vprašanje instituta nesuspenzivnosti pritožbe v davčnem postopku že presojalo (odločba št. U-I-297/95), in sicer z vidika pravice do pravnega sredstva. Ocenilo je, da ne gre za ustavno nedopusten poseg. Ključna okoliščina pri tej oceni je bila, da je poseg sorazmeren zaradi pomena, ki ga ima obveznost plačevanja davkov za zagotavljanje sredstev za financiranje javne porabe, oziroma da zaradi neizpolnitve naložene obveznosti lahko nastanejo hude posledice. Zato je ureditev, v kateri se odločba lahko izvrši še pred njeno dokončnostjo oziroma pravnomočnostjo, ustavno dopustna. Davčni zavezanec mora davčni dolg poravnati, čeprav pritožbeni postopek še ni končan.
[18]
Člen 101 ZDavP-2.
[19]
V sklepu v zadevi
Gedin proti Švedski
je Evropska komisija za človekove pravice ukrep, ki je predvidel triletni rok hrambe podatka o davčnem dolgu, zaradi pomena, ki ga lahko ima za ekonomsko blaginjo države in pravic drugih, ocenila kot sorazmeren.
[20]
Prvi odstavek 32. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1) in 12.(b) člen Direktive 95/46/ES.
[21]
Predlagatelj oziroma državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov je namreč samostojen in neodvisen državni organ, ki je med drugim pristojen za inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZVOP-1 in drugih predpisov, ki urejajo varstvo ali obdelavo osebnih podatkov. ZVOP-1 v 51. členu določa obseg inšpekcijskega nadzora, pristojnosti nadzornikov (53. člen ZVOP-1) ter nabor inšpekcijskih ukrepov (54. člen ZVOP-1) – nadzornik sme tudi zapovedati odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, prepovedati obdelavo osebnih podatkov in odrediti anonimiziranje, blokiranje, brisanje ali uničenje osebnih podatkov, kadar ugotovi, da se osebni podatki obdelujejo v nasprotju z zakonom. Za inšpekcijski nadzor po ZVOP-1 se na podlagi 50. člena ZVOP-1 subsidiarno uporablja Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – ZIN). Predlagatelj oziroma državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov ima tudi prekrškovna pooblastila (drugi odstavek 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05) in tretji odstavek 54. člena ZVOP-1).
[22]
Primerjaj z 80. točko obrazložitve sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi C‑131/12.
⇒
U-I-122/13-14
30. 3. 2016
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa,
ki se ji pridružuje sodnica dr. Jadranka Sovdat
I.
1
. Naj uvodoma poudarim, da se strinjam z večinsko odločbo, da je učinkovit davčni sistem v javnem interesu, da je prostovoljna izpolnitev davčnih zavez sestavni del davčne kulture in da brez davčne kulture ni učinkovitega davčnega sistema. Prav tako se v celoti pridružujem stališču večinske odločbe, da so tudi spodbude k prostovoljni izpolnitvi davčnih zavez in zaradi tega dolgoročni višji davčni kulturi sestavni del učinkovitega davčnega sistema. Kljub sprejemanju teh splošnih izhodišč se z večinsko odločbo nisem mogla strinjati.
2. Razloge za razhajanje z bistvenimi razlogi za odločitev večine sodnic in sodnikov lahko strnem v dva sklopa. Prvič. Menim, da ni bila izčrpana trditvena podlaga zahteve. Čeprav je predlagatelj opozarjal, da izpodbijana ureditev ni skladna (tudi) s pravico do enakega varstva pravic,
[1]
v večinski odločbi presoja z vidika 22. člena Ustave ni bila opravljena. V njej ne najdem odgovora na vprašanje, zakaj je poseg dopusten kljub temu, da prizadetemu ni dana možnost, da se izjavi. Žal je večinska odločba v tem pogledu pomanjkljiva. Drugič. Bistveno za izpodbijano ureditev je, da spodbujanje k prostovoljnemu izpolnjevanju davčne obveznosti poteka z grožnjo posega v pravico do varstva osebnih podatkov, računajoč, da bo objava osebnih podatkov povratno vplivala na položaj posameznika,
[2]
pri čemer so podlaga za objavo podatki o davčnih dolžnikih iz
nepravnomočnih
davčnih odločb. Pomen izpodbijanega ukrepa ponazarjam še z mnenjem predlagatelja zakona, ki se je zavedal, da javna objava teh podatkov pomeni stigmatizacijo davčnih zavezancev.
[3]
Ker se objavljajo osebni podatki iz nepravnomočnih davčnih odločb (ne da bi se torej upoštevali ugovori davčnega zavezanca zoper zapadlost in obstoj dolga), se nisem mogla znebiti vtisa, da je izpodbijana ureditev brezbrižna do dejstva, da se bodo objavljeni osebni podatki o posamezniku z vidika pravnomočnosti davčne odločbe lahko izkazali za neresnične. To, da izpodbijana ureditev pomeni stigmatizacijo davčnih zavezancev, računajoč, da bo povratno vplivala na njihov položaj, osebni podatki pa se objavijo kljub temu, da ureditev tolerira tudi objavo neresničnih osebnih podatkov, pomeni, da ji kratko malo ni mar, da "[d]obro ime, gospod, človeški duši je drag in nenadomestljiv dragulj".
[4]
Težko sprejemam, da je poseg v pravico do varstva osebnih podatkov take narave skladen z Ustavo. Naj obrazložim.
II.
3. Podatek, da je posameznik v zamudi s plačilom sorazmerno visoke davčne obveznosti, se mi ne zdi nevtralen osebni podatek. Delim zato mnenje predlagatelja zakona, da objava tega podatka pomeni stigmatizacijo davčnih zavezancev. Prav ta bistvena značilnost razkritega osebnega podatka izpodbijani ukrep osmišlja. Sicer ne bi imelo smisla predpostaviti, da je objava grožnja, ki bo odvračala davčnega zavezanca od zamujanja z izpolnitvijo davčne obveznosti.
[5]
Tudi večinska odločba izpostavlja zasledovanje cilja na mikro ravni, usmerjenega zoper posameznika, v čigar pravico naj se poseže, in z njim (med drugim) utemeljuje dopustnost ciljev za poseg v pravico do varstva osebnih podatkov. Objekt varstva je v obravnavanem primeru pravica do varstva osebnih podatkov, do katerih je upravni organ prišel v zvezi z upravnim postopkom in ki sodijo v okvir varstva zapovedane uradne tajnosti. V kulturo vodenja postopkov pred državnimi organi sodi (med drugim), da se javnosti ne sporočajo osebni podatki, do katerih je državni organ prišel zaradi postopka, ki ga vodi.
4. "Pravica" javnosti, da ima vpogled, koliko posamezniki dolgujejo skupnosti, je v opisani konstelaciji cilj posega v pravico do varstva osebnih podatkov in, kolikor gre hkrati za grožnjo posamezniku, tudi sredstvo za dosego cilja na mikro ravni, usmerjenega zoper posameznika – davčnega zavezanca. Razumem zato, da objekt varstva v danem primeru ni transparentnost – kakorkoli jo že pojmujemo. In četudi lahko predpostavim, da je transparentnost na področju dolga iz naslova davkov vrednota sama na sebi v smislu socialne in demokratične dobrine, se v obravnavanem primeru glede na vsebino objave podatkov ne zastavlja zgolj vprašanje nadzora javnosti nad javnimi institucijami in/ali posamezniki – davčnimi dolžniki, temveč mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje ustavne dopustnosti posega v pravico do varstva osebnih podatkov. Zakaj? Zato, ker se transparentnost zagotavlja s posegom v človekovo pravico in ker, kot je slikovito zapisala generalna pravobranilka Eleanor Sharpston, "'največja preglednost v javnem interesu' ne more postati mantra, ki bi upravičevala prevlado nad individualnimi pravicami."
[6]
Odgovoriti je tako treba na vprašanje, ali je bilo z izpodbijano ureditvijo, to je s konkretno zapovedano objavo osebnih podatkov, doseženo ustrezno ravnovesje med legitimno težnjo po transparentnosti na eni strani ter pravico do varstva osebnih podatkov na drugi.
5. Menim zato, da želja doseči transparentnost ne more biti razlog, ki bi sam zase utemeljil nujnost posega v človekovo pravico z izpodbijanim ukrepom. Cilj (v okviru strogega testa sorazmernosti sam zase) ne opravičuje sredstva. Poleg tega na eni strani tehtnice v okviru testa nujnosti ni kar na splošno legitimna težnja po transparentnosti, temveč konkretni ukrep. Ta, naj spomnim, zapoveduje objavo podatkov pred pravnomočno odločitvijo o davčnem dolgu. Prav ta ukrep bi moral biti predmet presoje. Pa žal ni bil. V večinski odločbi ne najdem razloga za tako, kot razumem, zgrešeno izhodišče presoje. Preseneča me zato, da očitek predlagatelja, da se objavljajo podatki o davčnem dolgu, ki ni bil pravnomočno ugotovljen, pri presoji z vidika 38. člena Ustave ni bil upoštevan v okviru strogega testa pri vrednotenju nujnosti ukrepa. Argument na koncu 17. točke obrazložitve večinske odločbe, da "ni videti, kako bi ti cilji bili doseženi na drug (manj invaziven) način, kot s splošno in javno dostopnim seznamom neplačnikov," me ne prepriča, četudi seveda sprejemam, da že po naravi stvari transparentnosti na mikro ravni brez javne dostopnosti osebnih podatkov o davčnih zavezancih ni mogoče doseči. Argument se mi ne zdi prepričljiv, prvič, ker ni transparentnost osebnih podatkov o davčnih zavezancih objekt varstva in je pri strogem testu sorazmernosti, menim, zgrešeno absolutizirati izhodišče, čim več objavljenih osebnih podatkov, tem boljše. In drugič, objava osebnih podatkov zgolj o davčnih dolžnikih, katerih davčni dolg in njegova zapadlost sta že pravnomočno ugotovljena, je z vidika pravice do varstva podatkov očitno manj invaziven ukrep od izpodbijanega. V večinski odločbi zato nisem našla prepričljivih razlogov za presojo, da je izpodbijani ukrep nujen.
III.
6. V celoti se strinjam z večinsko odločbo, da mora dolžnik davčni dolg poravnati, čeprav (morebitni) pritožbeni davčni postopek in sodni postopek še nista bila končana. Pritožba tu ni suspenzivna. Ta poseg v pravico do učinkovitega pravnega sredstva je ustavno dopusten, ker država z davki pridobiva sredstva za uresničevanje svojih nalog in je torej od tega bistveno odvisno uresničevanje pravic drugih.
[7]
Naj razlogu, ki utemeljuje dopustnost posega v pravico do pritožbe, dodam, da ima izvršljivost davčne odločbe pred njeno dokončnostjo in pravnomočnostjo lahko za posledico neupravičeno premoženjsko prikrajšanje dolžnika. Na primer: izterjan je bil dolg, ki se je z vidika pravnomočnosti davčne odločbe izkazal za neobstoječega. Pravna podlaga za izterjavo – davčna odločba – je torej naknadno odpadla. Vendar odprava tega prikrajšanja je povsem preprosta in je v zakonu tudi urejena. Če je v postopku v zvezi s pravnimi sredstvi davčna odločba na primer odpravljena, ker se ugotovi, da zatrjevani dolžnik v resnici ni davčni zavezanec, nastopi obveznost države, da vrne plačani znesek in plača zakonske zamudne obresti.
[8]
Obravnavni primer je drugačen. V obravnavanem primeru se ne posega v premoženjsko sfero in zdi se mi očitno, da v primeru objave osebnih podatkov o davčnem dolžniku na podlagi davčne odločbe, ki je bila kasneje odpravljena, odgovor na vprašanje odprave posledic posega ni preprost (več v nadaljevanju). Posega se v občutljivo sfero pravice do varstva osebnih podatkov in to celo, hkrati računajoč (i) s stigmatiziranjem prizadetega posameznika in (ii) dejstvom, da se utegne objavljeni osebni podatek z vidika pravnomočnosti davčne odločbe izkazati za neresničnega. Smiselno enako velja za vse tiste podatke o davčnih zavezancih, ki so predlagali odlog, odpust ali obročno odplačevanje davčne obveznosti, pa o njihovih predlogih do izteka roka iz drugega odstavka 20. člena ZDavP-2 sploh še ni bilo ali še ni bilo pravnomočno odločeno.
7. Ključno vprašanje, na katerega bi bilo treba odgovoriti v obravnavanem primeru, se, menim, glasi: ali posameznik, ki ga bremeni obveznost plačila davka na podlagi nepravnomočne davčne odločbe, a v pritožbi zoper to odločbo (na primer) očita davčnemu organu pomoto pri izdaji odločbe, ne more utemeljeno pričakovati, da bo osebni podatek, da je davčni dolžnik, ostal skrit pred javnostjo, dokler spor ni razrešen, zato, ker zakon zapoveduje nesuspenzivnost pravnih sredstev?
8. V zadevi
Gedin proti Švedski
, ki jo je obravnavala Evropska komisija za človekove pravice, to vprašanje ni bilo razrešeno. Vpis pritožnika v register davčnih dolžnikov je bil opravljen zaradi njegovega dolga iz naslova davka na dodano vrednost, ki je bil odmerjen na podlagi njegove prijave podatkov, zoper odmero davka pa pritožbe ni vložil.
[9]
Dvomim zato, da je v tem pogledu ta zadeva primerljiva z obravnavano, pa tudi, da je argument večinske odločbe, da posameznik (nikoli) ne more utemeljeno pričakovati, da bo ostal skrit pred očmi javnosti podatek, da je davčni dolžnik (torej tudi ne, če je v pritožbi ugovarjal, da ta podatek ni resničen) utemeljen s stališčem Evropske komisije za človekove pravice iz navedene zadeve.
[10]
9. Menim, da bi bilo treba pri iskanju odgovora na zgoraj zastavljeno vprašanje upoštevati, da se poseg v učinkovitost pravice do pravnega sredstva precej razlikuje od posega v pravico do varstva osebnih podatkov. Najprej seveda zato, ker pravici varujeta različni vrednoti. Logično nadaljevanje tega je, da se tudi posledice enega in drugega posega v primerih, v katerih je odpadla podlaga zanj, v bistvenem razlikujejo (primerjaj zgoraj). Edina stična točka (ki jo omenja večinska odločba, če jo pravilno razumem)
[11]
med njima je zakonsko zapovedana zapadlost davčnega dolga pred dokončnostjo in pravnomočnostjo davčne odločbe; pri čemer je, poudarjam, o davčni obveznosti z davčno odločbo odločeno, o objavi osebnih podatkov pa v odločbi ni odločitve. Drugače kot večina sodnic in sodnikov sem menila, da obveznost plačila davka, ki nastopi pred izčrpanjem pravnih sredstev zoper davčno odločbo, ne more kar
avtomatično
utemeljiti večje teže "pravice" javnosti, da ima vpogled v davčni dolg posameznikov, v razmerju do pravice posameznika, da podatek o (nepravnomočno) ugotovljenem davčnem dolgu ostane skrit pred javnostjo. Ne gre namreč za odnos med vzrokom in učinkom, kot sledi iz večinske odločbe.
[12]
In tudi ne gre za tehtanje med v izhodišču enakovrednimi pravicami, ki bi bile v trku. Ko sem se spraševala o teži posledic obravnavanega posega, nisem mogla mimo tega, da stigmatizacija davčnega dolžnika in s tem prizadetost njegovega dobrega imena stopnjuje težo posledic obravnavanega posega. Teh posledic poseg v učinkovitost pravice do pravnega sredstva seveda nima.
10. Možnost izbrisa podatkov iz javnih evidenc oziroma izbris povezave med posameznikovim imenom in zadevnim podatkom, objavljenim na svetovnem spletu, po mojem mnenju ne odtehta teže posega v pravico do varstva osebnih podatkov z objavo osebnih podatkov o davčnem dolžniku pred pravnomočnostjo odločbe. Po naravi stvari namreč izbris imena posameznika iz javnih objav o davčnih dolžnikih lahko učinkuje
ex nunc
. To hkrati pomeni, da umik objave osebnih podatkov iz javnosti ni in ne more biti v funkciji odstranitve nastalih posledic objave z vidika pravnomočnosti neresničnih podatkov. Možnostim, ki sicer preprečujejo, da je "informacijska zasebnost davčnega zavezanca za vedno izgubljena,"
[13]
zato ne morem pripisati nobene teže v razmerju do resnosti posledic objave osebnih podatkov, ki se izkažejo z vidika pravnomočnosti davčne odločbe za neresnične. Objava z vidika pravnomočnosti odločbe o davku neresničnih podatkov je v življenju že učinkovala, kot je. In v tem vidim problem izpodbijane ureditve: ustvarja krivdo tudi tam, kjer je ni.
11. Čeprav torej izpodbijani ukrep zapoveduje tudi objavo osebnih podatkov, ki (z vidika pravnomočnosti davčne odločbe) niso resnični, posameznike stigmatizira. Izpodbijani ukrep za povrh, kljub težavam pri odpravljanju posledic objave neresničnih osebnih podatkov, ki jih ima tako sporočilo državnega organa za posameznika,
[14]
ne predvideva prav nobenega mehanizma, ki bi vsaj poskušal omiliti posledice objave neresničnih podatkov z znanimi pristopi v pravu (na primer javno objavljen preklic javno objavljene izjave, da je bil prizadeti posameznik davčni dolžnik).
[15]
Težko najdem in še težje zagovarjam koristi ukrepa, ki ne posveča nobene pozornosti prepovedim, ki jih uveljavlja v primerih razširjanja domnevno resničnih trditev o posamezniku, celo z namenom stigmatizacije in ne da bi bila obenem upoštevana in enakovredno predstavljena poznana nasprotna stališča prizadetega. Menim zato, da izpodbijani ukrep spregleda splošno civilizacijsko načelo
neminem laedere.
[16]
Pa ga ne bi smel. Po mojem prepričanju koristi takega ukrepa ne morejo biti sorazmerne teži posledic tu obravnavanega posega v pravico do varstva osebnih podatkov. Naj ponovim, cilj transparentnosti ne bi bil prizadet, če bi se objavljali le podatki iz pravnomočnih davčnih odločb, problem objave z vidika pravnomočnosti davčne odločbe neresničnih podatkov pa bi odpadel. Test sorazmernosti v ožjem pomenu se mi drugače kot večini sodnic in sodnikov ob upoštevanju predstavljenih izhodišč ni izšel v prid koristim cilja zagotavljanja transparentnosti.
Sklep
. Prepričana sem, da transparentnosti na mikro ravni ni nujno zagotavljati z zakonsko zapovedjo objave osebnih podatkov o posameznikih, ne da bi bilo omogočeno, da se predhodno preveri verodostojnost osebnih podatkov, ki naj se objavijo, z vidika uveljavljenih ugovorov domnevnega davčnega zavezanca. Če motrim izpodbijani ukrep z gledišča pomena verodostojnosti objavljenih osebnih podatkov, škodljivih za posameznika, menim, da bi morala biti objava omejena na podatke iz pravnomočnih davčnih odločb. Že zato, ker javna objava zasleduje (med drugim) stigmatizacijo davčnih zavezancev. Poleg tega bi objava podatkov zgolj o tistih dolžnikih, katerih dolg in zapadlost sta pravnomočno ugotovljena, utrjevala pomen, ki naj ga ima ukrep v družbi. V ureditvi inkorporiran dvom o verodostojnosti objavljenih podatkov ta pomen spodkopava, s tem pa tudi samo bistvo ukrepa.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
dr. Jadranka Sovdat
Sodnica
[1]
Iz 2. točke obrazložitve večinske odločbe: "Poleg kršitve 38. člena Ustave očita [predlagatelj] izpodbijani ureditvi tudi kršitev 22. člena Ustave. To kršitev vidi v tem, da ni predviden postopek, po katerem bi posameznik lahko izpodbijal napačno objavljene podatke in dosegel umik teh podatkov s svetovnega spleta. Posameznik tudi pred objavo njegovih podatkov ni seznanjen z 'grozečo' objavo in tako ne more preprečiti morebitne napačne objave."
[2]
Naj na tem mestu opozorim na omejitev iz 2. točke prvega odstavka 10.a člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13 in 55/15 – ZGD-1), po kateri ustanovitelj, družbenik in podjetnik ne more postati oseba, ki je javno objavljena na seznamu neplačnikov na podlagi zakona, ki ureja davčni postopek.
[3]
Primerjaj obrazložitev k 5. členu Predloga zakona o spremembah Zakona o davčnem postopku, EPA 663-VI.
[4]
Pomen dobrega imena za posameznika je povzet po Williamu Shakespearju, Othello [prevedel Milan Jesih], Mladinska knjiga, Ljubljana 1996, str. 95.
[5]
Primerjaj 20. točko obrazložitve večinske odločbe.
[6]
Primerjaj 70. točko sklepnih predlogov generalne pravobranilke Eleanor Sharpston, predstavljenih 17. 6. 2010 v združenih zadevah
Volker und Markus Schecke GbR in Hartmut Eifert proti Land Hessen
, C-92/09 in C-93/09.
[7]
Glej 15. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-297/95 z dne 28. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 198).
[8]
Primerjaj 99. člen Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14 in 91/15 – v nadaljevanju ZDavP-2).
[9]
Primerjaj s sklepom Evropske komisije za človekove pravice v zadevi
Gedin proti Švedski
z dne 27. 11. 1996. Do spora je prišlo, kot razumem, ker je pritožnik želel doseči izbris iz registra davčnih dolžnikov: pred domačimi organi je uveljavljal (sicer neuspešno), da bi moral biti dolg iz naslova davka na dodano vrednost izbrisan, ker naj bi imel sam višji zahtevek iz naslova vračila preveč plačanih akontacij davka na dohodek. Presoja z vidika 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) je bila odklonjena, ker ta določba ni uporabljiva za primere obdavčenja.
[10]
Na to zadevo se večinska odločba sklicuje, ko odgovarja, da posameznik nima upravičenega pričakovanja zasebnosti, ko gre za podatke o njegovem davčnem dolgu. Primerjaj 20. točko obrazložitve večinske odločbe.
[11]
Primerjaj 20. točko obrazložitve večinske odločbe.
[12]
Primerjaj 20. točko obrazložitve večinske odločbe.
[13]
Primerjaj 21., 22. in 23. točko obrazložitve večinske odločbe.
[14]
"Tako ali tako kršene pravice ni mogoče postaviti nazaj v prejšnje stanje, niti
in forma specifica
, niti
per aequipollens.
" J. Štempihar, Avtorsko pravo, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1960, str. 114.
[15]
Primerjaj 178. člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – OZ).
[16]
"Drugemu ne škodovati (
Alterum non laedere
) je poleg poštenosti (
Honeste vivere
) in pravičnosti (
Suum cuique tribuere
) bistveni element prava." J. Kranjc, Zgodovinsko ozadje načel novega obligacijskega zakonika, Podjetje in delo, 1996, št. 5-6, str. 569.