U-I-107/16
Natisni
Opravilna št.:
U-I-107/16
Datum odločitve:
1. 3. 2018
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2018:U.I.107.16
Akt:
Uredba o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije na delu vodnega telesa reke Mure od Sladkega Vrha do Veržeja (Uradni list RS, št. 120/05)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije na delu vodnega telesa reke Mure od Sladkega Vrha do Veržeja (Uradni list RS, št. 120/05) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Politične stranke, društva, zbornice in združenja imajo pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu in zaradi interesov svojih članov, njihov pravni interes ni izkazan.
Pobuda je prepozna, če ni vložena v enem letu od uveljavitve izpodbijanega predpisa, ki učinkuje neposredno, oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Društvo za preučevanje rib Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
15. 6. 2016
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US31346
Dokument v PDF obliki:
U-I-107 -16 - Sklep.pdf
415 KB
Prenesite datoteko
U-I-107 -16 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
297 KB
Prenesite datoteko
U-I-107/16-10
1. 3. 2018
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Društva za preučevanje rib Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Fabiani, Petrovič, Jeraj, Rejc, d. o. o., Ljubljana, na seji 1. marca 2018
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije na delu vodnega telesa reke Mure od Sladkega Vrha do Veržeja (Uradni list RS, št. 120/05) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija Uredbo o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije na delu vodnega telesa reke Mure od Sladkega Vrha do Veržeja (v nadaljevanju Uredba), s katero je Vlada obstoječemu koncesionarju podelila koncesijo na delih vodnega telesa reke Mure od Sladkega Vrha do Veržeja za rabo vode za proizvodnjo električne energije v osmih hidroelektrarnah (v nadaljevanju HE). Bistvo pobudnikovih navedb je, da bi moral biti pred sprejetjem Uredbe izveden postopek celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), ki bi zajel vseh osem HE, na katere se nanaša podelitev koncesije. Ker Vlada tega postopka ni izvedla, naj bi bila izpodbijana Uredba v neskladju z Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1), Zakonom o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in 46/14 – v nadaljevanju ZON) ter z Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992) in Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22. 12. 2000). Pobudnik je prepričan, da bi se moral projekt osmih HE presojati kot celota, saj njegovo drobljenje (t. i. "
salami slicing
") in izvedba ločenih postopkov CPVO v postopku priprave prostorskih načrtov za izgradnjo vsake izmed HE posebej razvrednoti okoljevarstvene zahteve in izključi uporabo določenih zahtev varstva okolja, ki izhajajo iz teh predpisov. Obenem pobudnik nasprotuje tudi temu, da je bila z izpodbijano Uredbo koncesija podeljena brez razpisa.
2. Pravni interes za vložitev pobude pobudnik utemeljuje s sklicevanjem na svoj status nevladne organizacije na področju ohranjanja narave, ki deluje v javnem interesu. Navaja, da v skladu z ustavnosodno presojo
[1]
zgolj dejstvo, da ima pobudnik poseben status po ZON, samo po sebi še ne zadošča za priznanje pravnega interesa pred Ustavnim sodiščem, ter dodaja, da pa je Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-30/95
[2]
izjemoma pravni interes priznalo tudi ekološkim društvom, ki so bila na podlagi tedaj veljavnega Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 – v nadaljevanju ZVO) subjekti varstva okolja. Meni, da tudi veljavni ZVO-1 omogoča, da se društvom s posebnim statusom prizna pravni interes. Uredba naj bi neposredno posegala v pravice, ki jih varuje pobudnik (varovanje sladkovodnih rib in njihovih habitatov), s tem pa naj bi tudi neposredno posegala v njegov pravni položaj. Pobudnik zato meni, da izkazuje lasten, neposreden in konkreten pravni interes za vložitev pobude. Trdi, da to smiselno potrjuje tudi praksa Sodišča Evropske unije, in se pri tem sklicuje na sodbo v zadevi
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein
‑
Westfalen eV proti Bezirksregierung Arnsberg
, C-115/09, z dne 12. 5. 2011. Nadalje pobudnik meni, da bi mu moralo biti omogočeno, da v postopku CPVO sodeluje kot stranski udeleženec, vendar naj bi Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) njegovo zahtevo zavrnilo. Svoj pravni interes zato utemeljuje tudi s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-386/06,
[3]
saj meni, da gre v obravnavanem primeru za primerljivo situacijo, ker mu ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku CPVO kot "konkretni realizaciji ter izvajanju" Uredbe.
3. Pravočasnost pobude pobudnik utemeljuje s sklicevanjem na subjektivni rok iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Trdi, da je bil ves čas svojega obstoja prepričan, da je bil na zadevnem območju izveden postopek CPVO za celotno vplivno območje na reki Muri, ter da je za to, da tak postopek ni bil izveden, izvedel šele avgusta 2015, ko je vložil zahtevo za vključitev v postopek priprave državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) oziroma v postopek CPVO za DPN za HE Hrastje-Mota na Muri.
B.
4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS). Če je izpodbijani predpis veljal že pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A), začne teči enoletni rok za vložitev pobude šele z dnem uveljavitve ZUstS-A, tj. 15. 7. 2007.
[4]
5. Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov ali ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan.
[5]
V preteklosti je Ustavno sodišče pravni interes za vložitev pobude izjemoma priznalo le tistim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov skupine oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil,
[6]
ter ekološkim društvom, ki so bila na podlagi 3. točke 4. člena tedaj veljavnega ZVO subjekti varstva okolja.
[7]
Vendar pa se je Ustavno sodišče po sprejemu stališča, da je treba v primeru, ko predpis ne učinkuje neposredno, izčrpati vsa pravna sredstva in šele po njihovem izčrpanju hkrati z ustavno pritožbo vložiti tudi pobudo,
[8]
že izreklo, da tudi v teh primerih priznavanje pravnega interesa za vložitev pobude ni več mogoče, kadar izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno.
[9]
6. V obravnavanem primeru je pob⇒udnik društvo, ki mu je bil v skladu z ZON podeljen status nevladne organizacije na področju ohranjanja narave, ki deluje v javnem interesu. Pobudnik pritrjuje stališču, da zgolj to, da deluje v javnem interesu, za priznanje njegovega pravnega interesa ne zadošča.
[10]
Pobudnikov temeljni namen – varovanje sladkovodnih rib in njihovih habitatov – pa je mogoče povezati le z vsebino njegove dejavnosti in ne s pravicami, pravnimi interesi ali pravnim položajem pobudnika kot društva. Pobudnik zato z navedbami, da izpodbijana Uredba s tem, ko neposredno posega v pravice, ki jih pobudnik varuje na podlagi svojega akta o ustanovitvi, neposredno posega v njegov pravni položaj, ne more utemeljiti pravnega interesa, kot to zahteva drugi odstavek 24. člena ZUstS.
[11]
Tega pobudnik tudi ne more doseči s sklicevanjem na sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi C-115/09, saj se slednja nanaša na položaj nevladnih organizacij za varstvo okolja in njihov dostop do sodišč v postopku presoje vplivov na okolje (primerjaj, 51. člen ZVO-1) in že zato ne gre za primer, ki bi bil primerljiv z obravnavano zadevo.
7. Izpodbijana Uredba ne učinkuje neposredno. Izgradnja verige HE, ki naj bi po navedbah pobudnika negativno vplivala na sladkovodne ribe in njihove habitate, bo mogoča šele po sprejetju ustreznih prostorskih aktov, s katerimi bodo načrtovani posamezni posegi v prostor, in na njihovi podlagi izdanih gradbenih dovoljenj.
[12]
Izpodbijana Uredba prav tako nima neposrednih učinkov glede podelitve koncesije, saj predvideva izdajo odločbe o izboru koncesionarja.
[13]
Pobudnik zato s sklicevanjem na stališče iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-30/95, ki v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, glede na kasnejši razvoj ustavnosodne presoje ni več upoštevno, svojega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe ne more utemeljiti.
8. Pobudnik pravnega interesa tudi ne more utemeljiti s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-386/06. V navedeni zadevi je namreč Ustavno sodišče pobudniku kot društvu v javnem interesu, ki se zavzema za pravice živali, pravni interes za presojo ustavnosti predpisa priznalo zgolj zato, ker mu v nasprotju s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Zakon o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ) kot zainteresiranemu subjektu ni bilo zagotovljeno sodelovanje v postopku priprave predpisov, ki urejajo varstvo na področju, na katerem deluje. V obravnavanem primeru pa pobudnik v postopku priprave Uredbe ni mogel sodelovati že zato, ker je bil ustanovljen šele po njenem sprejetju.
[14]
Pobudnik tudi sicer niti ne uveljavlja, da mu je bilo onemogočeno sodelovanje v postopku priprave Uredbe, temveč s sklicevanjem na navedeno odločbo Ustavnega sodišča utemeljuje, da bi mu moralo Ustavno sodišče omogočiti izpodbijanje Uredbe zato, ker mu ni bilo omogočeno, da sodeluje v postopku CPVO. S tem pa pobudnik pravnega interesa za začetek postopka za presojo ustavnosti in zakonitosti postopka sprejetja same Uredbe ne more izkazati. Uveljavljanju očitkov glede zavrnitve zahteve za udeležbo v postopku CPVO so namenjena druga pravna sredstva.
[15]
Ustavno sodišče pri tem ugotavlja, da je bil pobudniku med postopkom pred Ustavnim sodiščem s sklepom MOP št. 35409-116/2012/177 z dne 3. 10. 2016 priznan status stranskega udeleženca v postopku CPVO za plan – DPN za HE Hrastje-Mota na Muri. Pobudnik bo zato lahko v tem postopku CPVO uveljavljal tudi očitke o nezakonitosti (ne)izvedbe enotnega postopka CPVO pred sprejetjem izpodbijane Uredbe in svojo zahtevo po izvedbi postopka CPVO za celoten sklop osmih HE.
9. Izpodbijana Uredba je začela veljati 13. 1. 2006,
[16]
zato se je enoletni rok za vložitev pobude iztekel eno leto po uveljavitvi ZUstS-A, tj. 15. 7. 2008 (glej 4. točko obrazložitve tega sklepa). Pobudnik, ki je pobudo vložil 15. 6. 2016, se zato sklicuje na subjektivni rok za vložitev pobude, tj. da jo je vložil v enem letu od dneva, ko je izvedel za nastanek škodljivih posledic. Ker je trenutek, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic, po naravi stvari odvisen od subjektivnih okoliščin na strani pobudnika, je pomembno, da ta izčrpno in prepričljivo utemelji trditev o tem, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, ter pri tem navede tudi vsa dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je mogoče njegovo trditev preveriti in oceniti. Dokazno breme o obstoju teh dejstev in okoliščin je torej v tem primeru v celoti na strani pobudnika, presoja Ustavnega sodišča pa je odvisna zlasti od prepričljivosti pobudnikove utemeljitve.
[17]
Da bi bilo njegovo sklicevanje uspešno, bi pobudnik torej moral dokazati, da je za nastanek škodljivih posledic, ki jih zatrjuje, lahko izvedel šele določen čas po uveljavitvi predpisa, in utemeljiti, zakaj ta čas ne more segati izven časovnega okvira enega leta pred vložitvijo pobude.
10. Škodljive posledice, ki jih zatrjuje pobudnik, naj bi bile v tem, da v postopku sprejetja izpodbijane Uredbe ni bila izvedena CPVO za celotno vplivno območje vseh osmih HE skupaj. Po presoji Ustavnega sodišča pobudnik z zatrjevanjem, da je bil ves čas svojega obstoja prepričan, da je bila izvedena CPVO za celotno vplivno območje na reki Muri, ter da je šele ob vložitvi zahteve za vključitev v postopek izvedbe CPVO za DPN za HE Hrastje-Mota na Muri izvedel, da bo MOP izvajalo CPVO zgolj za vsako HE posebej, ni zadostil zahtevam, ki izhajajo iz prejšnje točke obrazložitve. Pobuda je zato prepozna.
11. Ker pobudnik ni izkazal niti pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe niti pravočasnosti vložene pobude, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli.
Sklep je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Jadranka Sovdat
Predsednica
[1]
Pobudnik primeroma navaja sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-297/05 z dne 15. 12. 2005, št. U-I-58/08 z dne 10. 4. 2008, št. U-I-97/07 z dne 10. 4. 2008, št. U-I-122/09 z dne 9. 12. 2009, št. U-I-292/12 z dne 10. 1. 2013 in št. U-I-316/12 z dne 21. 2. 2013.
[2]
Sklep št. U-I-30/95 z dne 30. 6. 1995 in odločba št. U-I-30/95 z dne 21. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 126).
[3]
Odločba št. U-I-386/06 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 32/08, in OdlUS XVII, 11).
[4]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-113/08 z dne 2. 4. 2009 (Uradni list RS, št. 30/09, in OdlUS XVIII, 16).
[5]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-316/12, 4. točka obrazložitve.
[6]
Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153); št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 154); št. U-I-200/97 z dne 13. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 30); št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 190); št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), in št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10) ter sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212).
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 z dne 21. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 126).
[8]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79) in št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2).
[9]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-158/07 z dne 4. 12. 2008, 5. točka obrazložitve. V zvezi z nevladnimi organizacijami na področju ohranjanja narave, ki delujejo v javnem interesu, tako stališče Ustavnega sodišča izhaja iz sklepov št. U-I-25/09 z dne 26. 3. 2009 (4. točka obrazložitve) in št. U-I-46/09 z dne 9. 4. 2009 (4. točka obrazložitve). Da v primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, pravnega interesa za njegovo izpodbijanje ni mogoče priznati nevladni organizaciji na področju ohranjanja narave oziroma na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, je Ustavno sodišče ponovilo tudi v novejšem sklepu št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017 (4. točka obrazložitve).
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-386/06.
[11]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-122/09, 6. točka obrazložitve.
[12]
Primerjaj 4. člen Uredbe. Glej tudi 3. člen Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – ZUPUDPP).
[13]
Glej četrti odstavek 3. člena Uredbe.
[14]
Po podatkih, objavljenih na spletni strani pobudnika, je bilo Društvo za preučevanje rib Slovenije ustanovljeno 7. 12. 2010.
[15]
O zahtevi za vstop v postopek med postopkom odloči uradna oseba, ki vodi postopek, s sklepom (prvi odstavek 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, pa lahko vloži tožbo v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1) tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena.
[16]
Člen 18 Uredbe določa, da uredba začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
[17]
Tako Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12).
⇒
U-I-107/16-11
15. 3. 2018
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta
1. Sklep o zavrženju sem lahko podprl, saj se pridružujem presoji spoštovanih kolegov iz 9. in 10. točke obrazložitve, da je bila pobuda vložena prepozno. Ne morem pa brez komentarja podpreti obrazložitve drugega razloga za zavrženje, po katerem pobudnik ni izkazal pravnega interesa za vložitev pobude. Obrazložitev namreč v tem delu ponavlja in potrjuje ustaljeno stališče Ustavnega sodišča glede presoje pravnega interesa v okoljevarstvenih zadevah, med drugim tudi v dveh povezanih ozirih, v katerih bi ga po mojem mnenju moralo ponovno pretehtati in deloma spremeniti. To po moji oceni sicer narekuje že razvoj slovenskega in evropskega pravnega reda glede prava varstva okolja, zlasti pa zahteve Aarhuške konvencije.
[1]
2. Prvi ozir se na splošno nanaša na možnost nevladnih organizacij v javnem interesu na področju varstva okolja po novem Zakonu o varstvu okolja (ZVO-1) oziroma nevladnih organizacij v javnem interesu na področju ohranjanja narave po Zakonu o ohranjanju narave (ZON), da v postopku pred Ustavnim sodiščem s pobudo izpodbijajo splošne pravne akte. Po prvotnem stališču iz zadeve
Društvo ekologov Slovenije
,
[2]
ki je ekološkim društvom po tedaj veljavnem Zakonu o varstvu okolja (ZVO) priznalo pravni interes za izpodbijanje predpisov, ki posegajo v področje, za katero so ustanovljena, je Ustavno sodišče svoje stališče zaostrilo. Že v kontekstu tedanjega ZVO je v zadevi
Bavdaž Solce
[3]
poudarilo, da za utemeljitev pravnega interesa ne zadošča "splošen in abstrakten interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli", po zadevi
Društvo za osvoboditev živali in njihove pravice
[4]
pa naj bi tudi status društva oziroma nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu, sam po sebi ne zadoščal za priznanje pravnega interesa, kar sklep v pričujoči zadevi v luči navedb pobudnika posebej ponovi v 6. točki obrazložitve. V kratkem sklepu o zavrženju v zadevi
Fokus
[5]
je Ustavno sodišče nakazalo celo odprtost vprašanja, "ali bi nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, sploh lahko izkazale pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisa pred Ustavnim sodiščem s sklicevanjem na svoje prizadevanje za varovanje okolja, ki naj bi bilo v javnem interesu".
3. Drugi ozir pa je razlogovanje Ustavnega sodišča, ponovljeno v 8. točki obrazložitve tega sklepa, iz katerega je mogoče sklepati, da tovrstne nevladne organizacije pravni interes v tovrstnih okoliščinah izkazujejo (le), kadar kot zainteresirani subjekti zatrjujejo kršitev svoje pravice do sodelovanja v postopku priprave predpisov, ki urejajo varstvo na področju njihovega delovanja. To je bila med drugim odločilna razlika med priznanjem pravnega interesa v zadevi
Društvo za osvoboditev živali in njihove pravice
ali zadevi
PIC
[6]
ter zavrženjem pobude v zadevi
Umanotera
.
[7]
4. Kot rečeno, po mojem mnenju Aarhuška konvencija v teh dveh ozirih narekuje spremembo stališča, pritrjujeta pa ji tudi razvoj pravne ureditve in razmah zavesti o pomenu varstva okolja. Aarhuška konvencija je mednarodni sporazum, ki z namenom zagotovitve trajnostnega pristopa k varstvu okolja postavlja minimalne standarde glede treh vidikov sodelovanja javnosti pri pravnem urejanju okoljskih vprašanj, kot navaja 1. člen konvencije:
"
Da bi prispevali k varstvu pravice vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, vsaka pogodbenica v skladu z določbami te konvencije zagotavlja pravico do dostopa do informacij, do udeležbe javnosti pri odločanju in do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah.
"
5. Razlogovanje Ustavnega sodišča, opisano v 3. točki tega mnenja, je povezano z drugim stebrom Aarhuške konvencije, pravico javnosti do sodelovanja pri odločanju oziroma pripravi aktov s področja okolja, urejeno v 6.–8. členu Aarhuške konvencije, in v tej zvezi nato tudi s pravico dostopa do pravnega varstva, ki je urejena v 9. členu Aarhuške konvencije. Vendar pa 9. člen vsebuje določbe, ki se nanašajo na vsakega izmed treh stebrov konvencije: prvi odstavek zagotavlja dostop do pravnega varstva v primerih (zatrjevane) kršitve pravice do dostopa do informacij, drugi odstavek – ki je najbolj povezan s stališčem iz 3. točke tega mnenja – zagotavlja dostop do pravnega varstva zlasti v primerih, povezanih z udeležbo javnosti pri odločanju, tretji odstavek pa zagotavlja splošnejšo pravico dostopa do upravnega ali sodnega varstva v primeru izpodbijanja dejanj v nasprotju z ureditvijo prava varstva okolja:
"3. Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje."
6. Prav določba tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije po moji oceni narekuje spremembo oziroma vsaj nadgradnjo stališča Ustavnega sodišča, po katerem splošni interes nevladnih organizacij (nikoli) ne zadošča za priznanje pravnega interesa. Po moji presoji je taka obveznost podana kljub določeni pojmovni odprtosti te določbe glede opredelitev upoštevnih dejanj in opustitev ter upoštevnih organov javne oblasti in nemara zlasti glede izrecnega pogoja izpolnjevanja morebitnih notranjepravnih meril. Takšno je denimo stališče Odbora za skladnost z Aarhuško konvencijo (v nadaljevanju Odbor), ustanovljenega na podlagi 15. člena konvencije, ki je med drugim že leta 2006 v svojem poročilu o belgijski ureditvi poudaril, da pogoj morebitnih notranjepravnih meril ob siceršnji prožnosti vseeno ne sme pomeniti "izgovora za vzpostavitev ali ohranjanje tako strogih meril, da bi dejansko vsem ali skoraj vsem okoljskim organizacijam preprečevala izpodbijanje aktov ali opustitev, ki nasprotujejo notranjemu pravu v zvezi z okoljem".
[8]
Podoben poudarek je vseboval sklep drugega sestanka pogodbenic Aarhuške konvencije iz leta 2005, naj pogodbenice ob morebitni uporabi diskrecije iz tretjega odstavka 9. člena "v celoti upoštevajo cilj Konvencije, da zagotovi dostop do pravnega varstva".
[9]
Nedavno je ob presoji ureditve v Evropski uniji Odbor ugotovil, da Evropska unija ni izpolnila svojih obveznosti iz tretjega (in četrtega) odstavka 9. člena Aarhuške konvencije glede pravice dostopa do Sodišča Evropske unije (SEU), ker ne praksa SEU ne zakonodaja ne zagotavljata zadostnega varstva te pravice,
[10]
Svet pa je te ugotovitve – kljub drugačnemu predlogu Evropske komisije – sprejel.
[11]
7. Poleg tega – in za slovensko ureditev obvezujoče – je že prej podobno stališče, le da zgolj glede nacionalnih sodišč držav članic, zavzelo SEU. Pri presoji slovaške ureditve glede dostopa do pravnega varstva v primeru združenja na področju varstva okolja v zadevi
Lesoochranárske zoskupenie
[12]
se je moralo opredeliti tudi glede pomena in razlage tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije v pravu EU. V svoji odločitvi je SEU poudarilo, da mora nacionalno sodišče kljub dejstvu, da tretji odstavek 9. člena nima neposrednega učinka, svoje procesno pravo v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za vložitev pravnega sredstva v upravnem ali sodnem postopku, v največji možni meri razlagati v skladu s cilji iz tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije in ciljem učinkovitega pravnega varstva pravic ter da ne more obveljati takšna razlaga te določbe, ki bi praktično onemogočila ali pretirano otežila izvajanje pravic, ki jih daje pravo Unije.
[13]
8. Končno pa gornjim ugotovitvam glede obveznosti držav članic pritrjuje tudi sporočilo Evropske komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah iz leta 2017,
[14]
ki med drugim poudarja, da je tretji odstavek 9. člena Aarhuške konvencije pomensko širši od drugega odstavka tega člena
[15]
in da je to vsekakor pomembno tudi pri presoji obstoja procesnega upravičenja nevladnih organizacij na področju varstva okolja, ki bi jim države ob upoštevanju tretjega odstavka 9. člena morale zagotoviti procesno upravičenje za izpodbijanje odločitev, dejanj in opustitev v povezavi z njihovo vlogo.
[16]
9. S tem mnenjem ne zagovarjam radikalnega preobrata glede presoje pravnega interesa pobudnikov v okoljskih zadevah, po katerem bi se pravni interes v tovrstnih zadevah nevladnim organizacijam priznaval v vseh primerih, ne glede na to, ali imajo izpodbijane določbe neposredni učinek oziroma ali ima pobudnica v konkretnem primeru za njihovo izpodbijanje oziroma uveljavljanje svojih pravic na voljo drugo učinkovito pravno sredstvo v postopkih pred upravnimi organi ali rednimi sodišči. Menim pa, da je stališče vsekakor preostro v tistih okoliščinah oziroma glede tistih (splošnih) aktov, ki jih okoljske nevladne organizacije – in če ne one, kdo potem sploh? – drugače kot s pobudo sploh ne morejo izpodbijati.
10. Poleg neposrednih pravnih razlogov, obrazloženih v predhodnih točkah tega mnenja, pa omilitev tega stališča po mojem narekuje tudi sistemski in vrednostni pogled na pomen prava varstva okolja, ki je kot dobrina tradicionalno ujeto med posameznika in skupnostjo oziroma pogosto odvisno predvsem od vesti prvega in priložnostne dobrohotnosti slednje.
[17]
V zadnjem času se v svetu in v Sloveniji vendarle vse bolj uveljavljajo spoznanja o občutljivosti okolja in pomenu naše skrbi zanj, kar v slovenskem kontekstu med drugim potrjuje nedavna umestitev pravice do pitne vode v Ustavo. Pomemben vidik prizadevanj za zagotavljanje spoštovanja načelnih okoljevarstvenih zahtev v praksi pa je tudi sodelovanje javnosti pri postopkih oblikovanja in (sodnega) nadzora posameznih aktov, ki posegajo v okolje, kar je navsezadnje vodilo v sprejetje Aarhuške konvencije. Kolikor lahko razberem, so prav tovrstni razlogi – in to še pred sprejetjem Aarhuške konvencije – vodili prvotno stališče Ustavnega sodišča glede izkazovanja pravnega interesa v devetdesetih letih, v luči vse večjega pomena prava varstva okolja in zahtev Aarhuške konvencije pa ne vidim razloga za to, da bi jim danes pripisovali bistveno manjšo težo.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej Zakon o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, Uradni list RS, št. 62/04 in 11/10, MP, št. 17/04 in 1/10 – MKDIOZ.
[2]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 (
Društvo ekologov Slovenije in drugi
) z dne 21. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 126), 8. točka obrazložitve.
[3]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/00 (
Bavdaž Solce in Krivic
) z dne 19. 10. 2000 (OdlUS IX, 245), 4. točka obrazložitve.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-386/06 (
Društvo za osvoboditev živali in njihove pravice
) z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 32/08, in OdlUS XVII, 11), 3. točka obrazložitve.
[5]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-198/12 (
Fokus in drugi
) z dne 22. 11. 2012, 5. točka obrazložitve.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 (
PIC in drugi
) z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 6. točka obrazložitve.
[7]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-316/12 (
Umanotera in drugi
) z dne 21. 2. 2013, 5. točka obrazložitve.
[8]
Ugotovitve in priporočila Odbora v zadevi ACCC/2005/11 (
Belgija
), dodatek k poročilu št. ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2 z dne 28. 7. 2006, 35. točka (lastni prevod). Belgija je ta priporočila sprejela in se nanje odzvala s pripravo predlogov za uvedbo možnosti kolektivnih tožb za tovrstne organizacije – glej odgovor Belgije na priporočila v isti zadevi z dne 27. 2. 2008, dostopen na spletni strani UNECE.
[9]
Dodatek k poročilu drugega sestanka pogodbenic Aarhuške konvencije št. ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 z dne 8. 6. 2005, 16. točka.
[10]
Ugotovitve in priporočila Odbora v zadevi ACCC/C/2008/32 (
Evropska unija
), št. ACCC/C/2008/32 (EU), Part II, z dne 17. 3. 2017 (vnaprejšnji izvod), 122. in 123. točka.
[11]
Sklep Sveta (EU) 2017/1346 z dne 17. 7. 2017 (Uradni list EU, L 186, 19. 7. 2017, str. 15–16).
[12]
Sodba v zadevi C-240/09,
Lesoochranárske zoskupenie
, ECLI:EU:C:2011:125, z dne 8. 3. 2011.
[13]
Prav tam, 48.–52. točka obrazložitve.
[14]
Sporočilo Komisije C/2017/2616 o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list EU, C 275, 18. 8. 2017, str. 1–39).
[15]
Prav tam, 92. točka.
[16]
Prav tam, 107. točka.
[17]
Primerjaj moje pritrdilno ločeno mnenje k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 (
Osrednje vadišče Slovenske vojske Postojna
) z dne 11. 12. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17), 3. točka.
⇒