U-I-122/15, U-I-199/15
Natisni
Opravilna št.:
U-I-122/15, U-I-199/15
Datum odločitve:
17. 3. 2016
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 24/2016
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.122.15
Akt:
Zakon za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12, 105/12, 85/14, 95/14, 90/15 in 102/15) (ZUJF), 222. čl.
Izrek:
Člen 222 Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12,
105/12
,
85/14
,
95/14
, 90/15 in 102/15) ni bil v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Določbe 53. člena Ustave in tudi nobene druge ustavne določbe ni mogoče razlagati tako, da bi država morala zagotavljati brezplačen vrtec.
Člen 158 Ustave uživalcem socialnih pravic, priznanih s pravnomočnimi odločbami, četudi gre za pridobljene pravice, ne zagotavlja, da se te odločbe v prihodnje ne bodo nikoli več spremenile. Zagotavlja pa jim to, da bo do takšnih posegov lahko prišlo le pod pogoji, določenimi z zakonom.
Ustavnopravno varstvo v primeru, ko je zakonodajalec za naprej posegel v z individualnimi pravnomočni odločbami priznano pravico do brezplačnega vrtca za drugega otroka, se zagotavlja v okviru načela varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zagotovitev enake obravnave vseh staršev, ne glede na to, kdaj so se njihovi otroci vključili v vrtec, lahko pomeni legitimen razlog za sprejem takšne ureditve. Upoštevaje, da je prispevek staršev tudi vnaprej ostal na sorazmerno nizki ravni, in dejstvo, da so socialno šibkim družinam, ki bi jih izpodbijani poseg utegnil najbolj prizadeti, na voljo tudi drugi ukrepi za znižanje njihove obveznosti glede plačila vrtca, pa je izpodbijana ureditev v skladu z načelom varstva zaupanja v pravo, kljub temu, da  prizadetim posameznikom ni bil zagotovljen ustrezen čas za prilagoditev novi ureditvi.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.3.31 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do družinskega življenja (35, 36, 37, 53).
5.3.35 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov (155).
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
Pravna podlaga:
Člen 2, 53, 155, 158, Ustava [URS]
Člen 47, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Delovno in socialno sodišče v Ljubljani
Datum vloge:
26. 8. 2015
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US30912
Dokument v PDF obliki:
U-I-122-15, U-I-199-15.pdf
210 KB
Prenesite datoteko
U-I-122/15-11
U-I-199/15-6
17. 3. 2016
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 17. marca 2016
odločilo:
Člen 222 Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12,
105/12
,
85/14
,
95/14
, 90/15 in 102/15) ni bil v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj (Delovno in socialno sodišče v Ljubljani) je prekinil dva socialna spora. V prvem tožnica zahteva odpravo odločb Centra za socialno delo (v nadaljevanju CSD) in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZEM) z dne 23. 7. 2012 in 3. 2. 2014, na podlagi katerih je z dnem 1. 6. 2012 prenehala veljati predhodna odločba CSD z dne 21. 2. 2012 glede pravice tožnice do brezplačnega vrtca za drugega otroka v obdobju od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2012, tožnici pa je bilo v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2012 za tega otroka določeno plačilo vrtca v višini 23,1 % cene programa. V drugem prekinjenem socialnem sporu tožnik zahteva odpravo odločb CSD in MDDSZEM z dne 23. 7. 2012 in 8. 8. 2014, na podlagi katerih je z dnem 1. 6. 2012 prenehala veljati predhodna odločba CSD z dne 24. 4. 2012 glede pravice tožnika do brezplačnega vrtca za drugega otroka v obdobju od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2012, tožniku pa je bilo v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2012 za tega otroka prav tako določeno plačilo vrtca v višini 23,1 % cene programa. Predlagatelj v zvezi s prekinjenima postopkoma vlaga zahtevi za oceno ustavnosti 222. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF) kot pravne podlage za izdajo izpodbijanih odločb. Zatrjuje neskladje te zakonske določbe z 2., 14., 53. in 158. členom Ustave. Predlagatelj navaja, da izpodbijana ureditev posega v pridobljene pravice tožnice oziroma tožnika in je posredno diskriminacijska ter v neskladju z načelom enakosti pred zakonom ter z ustavnimi določbami o varovanju družine. Po njegovem mnenju za poslabšanje položaja posameznikov, kot posledice izpodbijane zakonske ureditve, ni videti razlogov, utemeljenih v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Predlagatelj meni namreč, da mora imeti, ob splošno znani oceni stanja natalitete v Republiki Sloveniji, varstvo družine prednost pred ciljem vzdržnosti javnih financ. Opozarja, da je do spremembe pravnega položaja tožnice prišlo med uživanjem pravice, ki ji je bila priznana s pravnomočno odločbo. Sprememba naj bi bila nepredvidljiva, poleg tega pa prizadetim naj ne bi bil dan na voljo ustrezen čas za prilagoditev novi ureditvi. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila odmik od načela varstva družine, ki naj bi ga država sicer vseskozi zagovarjala. Po mnenju predlagatelja pa takšna ureditev tudi ni bistveno vplivala na povečano zmožnost države za zagotavljanje drugih socialnih pravic.
2. Ustavno sodišče je zahtevo v zadevi št. U-I-122/15 poslalo Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. Zahteve v zadevi št. U-I-199/15 ni pošiljajo v odgovor, saj predlagatelj v obeh zahtevah uveljavlja iste razloge za protiustavnost izpodbijane določbe.
3. Pojasnila v zvezi z zahtevo (št. U-I-122/15) je Ustavnemu sodišču poslala Vlada. V mnenju navaja, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena visoka stopnja kvalitete sistema javnih vrtcev, ki so hkrati tudi finančno dostopni. To naj bi se odražalo v visokem deležu vključenosti otrok v vrtec, ki naj bi se tudi v obdobju po sprejetju ZUJF še vedno poviševal. Vlada pojasnjuje, da pomeni znižano plačilo vrtca posebno pravico iz naslova socialne varnosti, ki upravičencem pripada brez predhodnih vplačil, kar sicer velja za tipične socialne pravice, obseg te pravice pa naj bi bil odvisen od finančnih zmožnosti države in občin. V nadaljevanju mnenja Vlada opozarja, da se lahko obseg pravice do znižanega plačila vrtca spremeni tudi zaradi individualnih okoliščin na strani upravičenca in to vsak mesec. Sicer pa meni, da se v primeru poslabšanja javno finančnega stanja država lahko odzove tako, da sprejema zakone, s katerimi se obseg določenih pravic prilagodi javno finančnim zmožnostim. Glede samih razlogov za sprejetje ZUJF se Vlada sklicuje na zakonodajno gradivo. Izpodbijani ukrep naj ne bi bil arbitraren. Država naj bi v plačila staršev posegla zelo zmerno oziroma v omejenem obsegu. Zato očitki o kršitvi načela enakosti pred zakonom in posredni diskriminaciji naj ne bi bili umestni. Po mnenju Vlade tudi ne vzdrži očitek predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve z 2. in 158. členom Ustave. V zvezi s tem se sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča, v kateri naj bi se Ustavno sodišče sklicevalo na primere nemškega prava, ki naj bi poznalo tudi zakonodajne posege v dotlej priznane pravice iz zdravstvenega in pokojninskega zavarovanja. Vlada navaja, da naj bi šlo pri tem za tehtanje med upravičenimi pričakovanji državljana, da se njegove dotlej priznane pravice ne bodo zmanjšale, in potrebo demokratične države, da svojo zakonodajo stalno prilagaja spremenjenim socialnim in gospodarskim okoliščinam.
4. Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo predlagatelju, ki se o njem ni izjavil.
B. – I.
5. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Predlagatelj je zahtevama priložil pravnomočna sklepa o prekinitvi postopka št. V Ps 592/2014 z dne 3. 7. 2015 in št. V Ps 1781/2014 z dne 24. 9. 2015. Iz teh sklepov in zahtev izhaja, da bi moral predlagatelj pri odločanju v socialnih sporih, v zvezi s katerima vlaga zahtevi, uporabiti izpodbijano zakonsko določbo, ki je po njegovem mnenju protiustavna. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevah za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske določbe v obsegu, v katerem se nanaša na socialna spora.
6. Izpodbijani 222. člen ZUJF je pomenil pravno podlago za izdajo novih odločb glede pravice do znižanega plačila vrtca v primerih, ko je bila staršem pred uveljavitvijo ZUJF glede te pravice že izdana odločba za leto 2012. Kot takšen se je ta člen nanašal na leto 2012 in je s potekom tega časovnega obdobja prenehal veljati. G
re za položaj iz prvega odstavka 47. člena ZUstS. Po tej določbi lahko Ustavno sodišče presoja tudi neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice njihove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Za takšen primer gre tudi v obravnavani zadevi. Uporaba izpodbijane določbe bo namreč prišla v poštev v odprtih sodnih postopkih, v zvezi s katerima predlagatelj vlaga zahtevi.
B. – II.
7. Izpodbijani 222. člen ZUJF se je glasil:
"Staršem, ki jim je za leto 2012 izdana odločba o znižanem plačilu vrtca v skladu z zakonom, ki ureja pravice iz javnih sredstev, pravica do brezplačnega vrtca za drugega in nadaljnjega otroka preneha prvega dne v mesecu, ki sledi mesecu, v katerem je ta zakon uveljavljen.
Pristojni center za socialno delo staršem iz prejšnjega odstavka izda po uradni dolžnosti novo odločbo o znižanem plačilu vrtca."
8. Izpodbijana določba pomeni prehodno določbo k spremembi ureditve Zakona o vrtcih (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 25/08 in 36/10 – v nadaljevanju ZVrt) glede plačila vrtca za mlajše otroke, do katere je prišlo z uveljavitvijo ZUJF. Pred uveljavitvijo ZUJF je namreč četrti odstavek 32. člena ZVrt določal, da starši za starejšega otroka v vrtcu plačujejo za en razred nižjo ceno od sicer določene, za mlajše otroke pa so plačila oproščeni.
[1]
Z uveljavitvijo ZUJF pa je bilo določeno, da starši, ki imajo v vrtec hkrati vključena dva ali več otrok, plačajo za mlajšega otroka 30 % plačila, ki jim je določeno v skladu z zakonom kot znižano plačilo vrtca, za vsakega nadaljnjega mlajšega otroka pa so plačila oproščeni (prvi odstavek 79. člena ZUJF).
9. Z izpodbijano določbo je torej zakonodajalec določil, da se spremenjena ureditev ZVrt glede plačila vrtca za mlajše otroke uporablja tudi za starše otrok, ki so jim bile pred uveljavitvijo ZUJF za leto 2012 že izdane odločbe o priznanju pravice do brezplačnega vrtca za mlajše otroke v skladu s prej veljavno ureditvijo. Pri tem je določil, da pravica do brezplačnega plačila vrtca za mlajše otroke za leto 2012, priznana z odločbami, izdanimi pred uveljavitvijo ZUJF, preneha prvega dne v mesecu, ki sledi mesecu, v katerem je ta zakon uveljavljen, pristojni CSD pa morajo staršem po uradni dolžnosti izdati nove odločbe. Takšna ureditev je posegla v položaj staršev glede obveznosti plačila vrtca za drugega otroka.
[2]
Prav v zvezi s takšnima primeroma sta vloženi tudi zahtevi.
10. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2., 14., 53. in 158. členom Ustave. Utemeljenost takšnih očitkov je moralo presoditi Ustavno sodišče v nadaljevanju.
11. Očitki o neskladju izpodbijane ureditve z načelom enakosti pred zakonom in s prepovedjo posredne diskriminacije (14. člen Ustave) so nekonkretizirani in jih Ustavno sodišče kot takšnih ni presojalo.
12. Člen 53 Ustave je določba o zakonski zvezi in družini. V zvezi z obravnavano zadevo bi lahko bil bistven njegov tretji odstavek, ki določa, da država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere. Iz navedene določbe izhaja namreč dolžnost države, da svojim državljanom z ustrezno pravno ureditvijo in z ustvarjanjem ustreznih razmer omogoča vzpostavitev in varstvo njihovega družinskega življenja. Vendar pa ne te in tudi ne kakšne druge določbe Ustave ni mogoče razlagati tako, da bi država morala zagotavljati brezplačen vrtec. Dolžnost vzdrževanja, izobraževanja in vzgoje otrok je po Ustavi obveznost staršev (prvi odstavek 54. člena Ustave). Država jim je zaradi svoje obveznosti varstva družine in otrok pri tem sicer dolžna nuditi ustrezno pomoč, kar pa, kot že navedeno, ne pomeni, da se staršem, upoštevaje dohodke in premoženje družine, ne sme naložiti plačilo vsaj dela cene programa vrtca, v katerega je vključen njihov otrok.
[3]
To velja tudi v primeru, ko je v posamezni družini v vrtec vključenih več otrok.
13. Izpodbijani ureditvi tudi ni mogoče očitati neskladja s 158. členom Ustave, ki določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Ta ustavna zahteva je bila v obravnavani zadevi spoštovana. Izpodbijani poseg v pravnomočne odločbe glede določitve prispevka staršev za plačilo vrtca je bil določen z zakonom, to je z izpodbijanim 222. členom ZUJF. Pravnomočna odločba o odmeri posamezne socialne pravice pa njenemu uživalcu, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila.
[4]
14. Navedeno sicer ne pomeni, da Ustava posameznikom v primerih, kot je obravnavani, ko se z zakonom določi poseg v z individualnimi pravnomočnimi akti opredeljena pravna razmerja, ne zagotavlja nikakršnega varstva. Vendar pa se takšno varstvo ne zagotavlja v okviru 158. člena, temveč v okviru 2. oziroma 155. člena Ustave.
15. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov s tem, ko določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. V skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča ima predpis povratne učinke praviloma tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tudi tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme.
[5]
V obravnavani zadevi ne gre za takšen primer. ZUJF je bil objavljen 30. 5. 2012 in je pričel veljati 31. 5. 2012 (251. člen ZUJF), uporabljati pa se je začel 1. 6. 2012 (prvi odstavek 224. člena ZUJF). Tudi učinki izpodbijane zakonske določbe so nastopili tega dne (222. člen ZUJF). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane določbe določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana določba pa tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme. Na podlagi izpodbijane ureditve se je namreč v že izdane odločbe glede pravice do brezplačnega vrtca za mlajše otroke poseglo (le) v obsegu, v katerem so se nanašale na uveljavljanje z njimi priznane pravice do brezplačnega vrtca za drugega otroka v obdobju po uveljavitvi ZUJF.
16. Varstvo pridobljenih zakonskih pravic zoper zakonske posege za naprej je v ustavnem sistemu zagotovljeno v okviru načel pravne države (2. člen Ustave), in sicer zlasti v okviru načela pravne varnosti oziroma načela zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je dostopno omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost. Pri tem je treba upoštevati, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive, ali so prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani.
[6]
17. Ustavno sodišče je moralo najprej ugotoviti, ali je za sporni poseg obstajal legitimen razlog. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje o zahtevi je podala Vlada. V mnenju se na splošno sklicuje na poslabšanje javno finančnega stanja države oziroma, glede razlogov za sprejetje ZUJF, na zakonodajno gradivo. Iz tega izhaja, da sta bila temeljna namena ZUJF zagotoviti vzdržne javne finance in zmanjšati izdatke proračuna. Zato je bilo treba poseči tudi v pravice, ki so bile sicer predvidene za razbremenitev družin v zvezi s plačevanjem vrtca in so v kriznih razmerah pomenile čezmerno upravičenje v primerjavi s stanjem financ v državnem proračunu.
[7]
18. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je ekonomska nezmožnost države za pokrivanje določenih socialnih prejemkov lahko, v prevladujočem in legitimnem javnem interesu utemeljen, razlog za njihovo znižanje.
[8]
Legitimen razlog za spremembo ureditve pravice do brezplačnega vrtca za drugega otroka je bil torej podan.
19. Vendar v obravnavani zadevi ne gre za vprašanje obstoja razlogov za spremembo ureditve pravice do brezplačnega vrtca za drugega otroka kot takšne. Upoštevaje predmet zahteve gre namreč v tej zadevi za posebno in od tega ločeno vprašanje, ali so obstajali razlogi zato, da je nova ureditev veljala tudi za starše, ki so jim bile že pred njeno uveljavitvijo izdane pravnomočne odločbe o priznanju pravice do brezplačnega vrtca za drugega otroka za leto 2012. V zvezi s tem seveda ni izključeno, da bi lahko bil tudi razlog za sprejetje takšne posebne prehodne ureditve v ekonomski nezmožnosti za nadaljnje zagotavljanje teh pravic. Vendar pa so za sprejetje izpodbijane ureditve v zakonodajnem gradivu navedeni posebni razlogi, do katerih se je moralo zato v nadaljevanju opredeliti Ustavno sodišče.
20. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil razlog za sprejetje izpodbijane ureditve, ki je pomenila ukinitev pravice do brezplačnega vrtca za drugega otroka v letu 2012 tudi za starše otrok, ki so jim bile o tem že izdane pravnomočne odločbe, v zagotovitvi enakega položaja vseh staršev glede plačila vrtca za drugega otroka, ne glede na to, ali so bili njihovi otroci v vrtec vključeni pred ali po uveljavitvi ZUJF. Upoštevaje ustavno načelo enakosti pred zakonom naj bi bilo namreč nedopustno, da bi bili starši, ki so jim bile odločbe v zvezi s plačilom vrtca izdane pred uveljavitvijo ZUJF, upravičeni do brezplačnega vrtca za mlajšega otroka, staršem otrok, ki so se v vrtec vključili po uveljavitvi ZUJF, pa ta pravica ne bi bila zagotovljena. Zato naj bi zakon za vse starše določil isti datum prenehanja upravičenosti do brezplačnega vrtca za drugega otroka, to je 1. 6. 2012.
[9]
21. Ne da bi se spuščalo v presojo, ali z izpodbijano ureditvijo zasledovano izenačitev položajev dejansko zahteva spoštovanje ustavnega načela enakosti pred zakonom, Ustavno sodišče ugotavlja, da (tudi ta) cilj zakonodajalca, to je določitev enakega obsega pomoči pri pokrivanju stroškov za drugega otroka v vrtcu za vse starše, ki so bili v istem obdobju upravičeni do te socialne ugodnosti, lahko pomeni legitimen razlog za njen sprejem. Ureditev vprašanj v zvezi s tem, kako bodo spremembe, ki jih prinaša nova ureditev, učinkovale na položaj tistih, ki so pravice, ki se s takšno ureditvijo spreminjajo, pridobili še v času veljavnosti prejšnje ureditve, je namreč v osnovi predmet odločitve zakonodajalca. Zakonodajalec ima pri tem na voljo različne možnosti, od te, da v celoti ohrani v času veljavnosti prejšnje ureditve pridobljene pravice, do te, da od uveljavitve nove ureditve za vse brez izjeme določi uporabo nove ureditve. Pri tem gre, tako kot v obravnavani zadevi, pogosto za to, da se mora zakonodajalec odločiti, kateremu izmed dveh konkurirajočih si ciljev – varstvu načela zaupanja v pravo ali enaki obravnavi vseh upravičencev do določene pravice v istem obdobju – bo v konkretnem primeru dal prednost. Glede na to, da nobenemu izmed teh ciljev ni mogoče odrekati legitimnosti, obstoj legitimnega razloga za sprejem izpodbijane ureditve ne more biti vprašljiv. Vendar pa je treba odločitev zakonodajalca, ki pomeni poseg v na pravnomočnih odločbah temelječa pričakovanja staršev, da bodo celo leto 2012 upravičeni do brezplačnega vrtca za drugega otroka, v nadaljevanju preizkusiti še z vidika drugih kriterijev, ki prihajajo v poštev pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo.
22. Sprememba ureditve pravice do brezplačnega plačila vrtca je bila uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja. ZUJF je bil objavljen 30. 5. 2012 in je pričel veljati 31. 5. 2012 (251. člen ZUJF), iz izpodbijane določbe pa izhaja, da pravica do brezplačnega vrtca za drugega otroka preneha prvega dne v mesecu, ki sledi mesecu, v katerem je ta zakon uveljavljen, kar je bilo 1. 6. 2012. Ustrezen čas za prilagoditev novi ureditvi torej prizadetim posameznikom ni bil zagotovljen.
23. Navedeno bi sicer na prvi pogled morda lahko kazalo na to, da gre za hud poseg v pravni položaj z izpodbijano ureditvijo prizadetih posameznikov. Ti so bili, ne da bi imeli kakršenkoli čas za prilagoditev novi ureditvi, nenadoma soočeni s povečanimi izdatki za preživljanje družine. Vendar pa je po drugi strani treba upoštevati, da jim v skladu z novo ureditvijo vendarle ni bilo naloženo celotno breme plačila vrtca za drugega otroka, saj tudi nova ureditev v zvezi s tem pozna določene ugodnosti. Z uveljavitvijo ZUJF je bilo namreč določeno, da starši, ki imajo v vrtec hkrati vključena dva ali več otrok, plačajo za mlajšega otroka 30 % plačila, ki jim je določeno v skladu z zakonom kot znižano plačilo (prvi odstavek 79. člena ZUJF). To pomeni, da je prispevek staršev še vedno ostal na sorazmerno nizki ravni.
24. Poleg tega je treba upoštevati, da je za socialno šibkejše družine, ki bi lahko bile z izpodbijano ureditvijo najbolj prizadete, poskrbljeno tudi z drugimi ukrepi. Prispevek staršev k plačilu vrtca je namreč na splošno odvisen od ekonomskega oziroma premoženjskega položaja družine. Starši plačujejo vrtec na podlagi lestvice, ki jih razvršča v razrede, upoštevaje povprečni mesečni dohodek na družinskega člana v primerjavi s povprečno neto plačo zaposlenega v Republiki Sloveniji. V odvisnosti od tega, v kateri dohodkovni razred so uvrščeni, prispevajo od 0 % do 77 % cene programa vrtca, ki ga obiskuje njihov otrok (prvi odstavek 24. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15 in 90/15 – v nadaljevanju ZUPJS). Prvi odstavek 31. člena ZUPJS pa še dodatno določa, da lahko CSD v izjemnih primerih pri določitvi znižanja plačila vrtca na podlagi podatkov iz uradnih zbirk podatkov in drugih podatkov poleg dohodka in premoženja, ki ga določa ta zakon, ter drugih pogojev, ki jih določajo predpisi, ki urejajo vzgojo in izobraževanje, upošteva tudi druga dejstva in okoliščine, ki odražajo dejanski socialni in materialni položaj vseh oseb, zaradi česar bi plačilo vrtca ogrozilo socialno varnost oseb ali iz drugih pomembnih razlogov, in določi nižje plačilo programa za vrtce, kot je določeno v 24. členu tega zakona. Vse to pa so razlogi, zaradi katerih je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijani poseg ni bil v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo.
25. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana določba ni bila neskladju z Ustavo.
C.
26.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS in druge alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič
ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa,
mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec.
Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
[1]
Takšna ureditev je bila uveljavljena s 16. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vrtcih (Uradni list RS, št. 25/08 – ZVrt-D).
[2]
V zvezi s plačilom za nadaljnje mlajše otroke iz 222. člena ZUJF sicer izhaja, da so že izdane odločbe o znižanem plačilu vrtca za leto 2012 prenehale veljati tudi v tem delu. Vendar pa glede na prvi odstavek 79. člena ZUJF, ki je, enako kot ureditev pred njim, še vedno določal oprostitev plačila za vsakega nadaljnjega mlajšega otroka, 222. člen ZUJF v tem delu očitno ni imel dejanskih posledic.
[3]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-330/96 z dne 11. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 39/97, in OdlUS VI, 88), tč. 18–20.
[4]
Primerjaj s 17. točko obrazložitve odločbe št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3).
[5]
Glej npr. 21. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11).
[6]
Primerjaj npr. z 9. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-13/13 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 98/13).
[7]
Glej Predlog zakona za uravnoteženje javnih financ, Poročevalec DZ z dne 17. 4. 2012, EPA 263-VI, zlasti str. 13 in 29.
[8]
Tako Ustavno sodišče npr. v odločbah št. U-I-186/12, tč. 21, in št. U-I-13/13, tč. 10.
[9]
Glej Predlog zakona za uravnoteženje javnih financ, zlasti str. 191.