Up-195/13, U-I-67/16
Natisni
Opravilna št.:
Up-195/13, U-I-67/16
Datum odločitve:
26. 1. 2017
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 9/2017 in OdlUS XXII, 4
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2017:Up.195.13
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) (ZPIZ-1)

Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 69/2012 z dne 4. 12. 2012, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 370/2011 z dne 15. 12. 2011 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. V Ps 1181/2010 z dne 2. 9. 2011
Izrek:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.
O zahtevah za ponovno odmero pravice do pokojnine, vloženih v času veljavnosti zakona iz prejšnje točke, se odloča na podlagi prvega in tretjega odstavka 183. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15).
Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 69/2012 z dne 4. 12. 2012, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 370/2011 z dne 15. 12. 2011 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. V Ps 1181/2010 z dne 2. 9. 2011 se razveljavijo in zadeva se vrne Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Na podlagi prvega odstavka 50. člena Ustave imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do pokojnine. Ustava zakonodajalcu izrecno nalaga, da skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave uredi način njenega uresničevanja. Ustavna zahteva po vsebinskem urejanju pogojev uresničevanja pravice do pokojnine se zaradi narave pravice ne izčrpa v ureditvi, ki opredeljuje pravico samo. Uresničevanje pravice za upravičenca predpostavlja njeno konkretizacijo v posamičnem aktu. Zato v okvir ustavno zapovedane ureditve načina uresničevanja pravice do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine, spada tudi ureditev postopka, ki naj upravičencu omogoči uveljavitev pravice.
Ustavnosodna presoja zakonske ureditve načina uresničevanja človekove pravice je zadržana in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja pravice. Pri tem je treba razumnost razloga razumeti kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.
Zakonodajalec je z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki je veljal od 1. 1. 2000 do 31. 12. 2012, določil, da se pravica do pokojnine iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja uveljavlja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Po njegovi tedanji oceni posebnosti uresničevanja pravice do pokojnine niso utemeljevale potrebe po uveljavitvi posebnega pravnega sredstva za odpravo, lahko tudi zelo hudih napak pri priznanju pravice z veljavnostjo za naprej, prilagojenega tem posebnostim. Zato je obveljala splošna ureditev. Za ureditev, ki ni prilagojena naravi pravice do pokojnine, ne obstajajo razumni razlogi. Zato je bila v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave.
Ker izpodbijane odločitve sodišč temeljijo na ureditvi, ki je bila v neskladju s pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo ustavni pritožbi in razveljavilo sodbe Vrhovnega in Višjega sodišča ter sodišča prve stopnje.
Geslo:
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.8 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Presoja po koneksiteti (30. člen ZUstS).
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti „(50)“.
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 50.1, Ustava [URS]
Člen 40.2, 47, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon, posamični akt
Vlagatelj:
Boris Taurer, Ljubljana
Datum vloge:
18. 2. 2013
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US31096
Dokument v PDF obliki:
Up-195-13, U-I-67-16.pdf
258 KB
Prenesite datoteko
U-I-67-16, Up-195-13 - Delno pritrdilno in delno odklonilno LM dr. Korpič - Horvat.pdf
291 KB
Prenesite datoteko
U-I-67-16, Up-195-13 - Odklonilno LM Zobec.pdf
223 KB
Prenesite datoteko
Up-195/13-31
U-I-67/16-20
26. 1. 2017
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Borisa Taurerja, Ljubljana, ki
ga zastopa Odvetniška družba Fašun, Melihen, Milač, Strojan, o. p., d. o. o., Ljubljana,
na seji 26. januarja 2017
odločilo:
1. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.
2
.
O zahtevah za ponovno odmero pravice do pokojnine, vloženih v času veljavnosti zakona iz prejšnje točke, se odloča na podlagi prvega in tretjega odstavka 183. člena
Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15)
.
3.
Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 69/2012 z dne 4. 12. 2012, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 370/2011 z dne 15. 12. 2011 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. V Ps 1181/2010 z dne 2. 9. 2011 se razveljavijo in zadeva se vrne Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) je zavrnil pritožnikovo zahtevo z dne 23. 9. 2009 za ponovno odmero starostne pokojnine, ki mu je bila priznana in odmerjena s pravnomočno odločbo Zavoda z dne 18. 7. 2006. Odločitev o zavrnitvi temelji na stališču, da Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) ne vsebuje pravne podlage za ponovno odmero pokojnine na podlagi ponovnega izračuna pravnomočno določene pokojninske osnove, kadar so bila izplačila plač oziroma od njih obračunanih prispevkov opravljena pred odločanjem o priznanju pravice do pokojnine.
[1]
Sodišče prve stopnje je zavrnilo pritožnikov tožbeni zahtevek za odpravo dokončne odločbe Zavoda, Višje sodišče pritožnikovo pritožbo zoper odločitev sodišča prve stopnje, Vrhovno sodišče pa pritožnikovo revizijo zoper odločitev Višjega sodišča. Sodišča so zavzela stališče, da pritožnik z zahtevo za ponovno odmero starostne pokojnine ne more uspeti, ker ZPIZ-1 ne ureja posebnega izrednega pravnega sredstva zaradi nepravilno odmerjene pokojnine. Vrhovno sodišče je še razložilo, da je pred uveljavitvijo ZPIZ-1 veljal Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92), ki je v 269. in 270. členu urejal takšno posebno izredno pravno sredstvo, in navedlo, da bi Zavod pritožnikovo zahtevo moral zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP (in ne zavrniti).
2. Pritožnik meni, da izpodbijane sodbe kršijo njegovo pravico do socialne varnosti oziroma pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Navaja, da so bili (sporni) prispevki plačani za nazaj na podlagi pravnomočne sodbe Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. II Pd 953/95 z dne 29. 2. 2000, s katero mu je bila dosojena razlika v plači za leta 1995, 1996 in 1997. Zavod naj bi bil s plačilom prispevkov seznanjen. Zato bi moral že sam (po uradni dolžnosti) ponovno odmeriti pokojnino. Pritožnik navaja, da bi moral biti sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja učinkovit in urejen tako, da bi tudi laičnim upravičencem omogočal pridobitev pokojnine, do katere so po zakonu upravičeni. Zato meni, da bi sodišča morala dopustiti ponovno odmero pokojnine, ki bi bila skladna z dejansko plačanimi prispevki, in ne zavračati njegovih zahtevkov kot prepoznih in neutemeljenih.
3. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-195/13 z dne 30. 6. 2015 sprejelo ustavno pritožbo v obravnavo. Na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in Zavod.
4. V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče s sklepom št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 14. 4. 2016 na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti ZPIZ-1. Po ZPIZ-1 so se pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja uveljavljale po ZUP, če ZPIZ-1 ni določal drugače. Kot poseben predpis ZPIZ-1 (drugače kot pred njim veljavni ZPIZ/92 ter sedaj veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15 – v nadaljevanju ZPIZ-2) ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe (270. člen ZPIZ/92 in 183. člen ZPIZ-2). Zastavilo se je vprašanje, ali so narava in namen pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter način njihovega uživanja taki, da bi morala biti v primeru, če se ugotovi, da pri odmeri pomotoma niso bili upoštevani prejemki, ki bi po zakonu morali biti upoštevani, dana možnost ponovne odmere pravice z učinkom za naprej. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo ureditev v ZPIZ-1 presojalo zlasti z vidika skladnosti s 50. členom Ustave. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS Državnemu zboru poslalo sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti ZPIZ-1.
5. Državni zbor v odgovoru navaja, da nepravilna odmera pokojnine sama po sebi ne utemeljuje zatrjevanega neskladja z Ustavo. Nepravilnost naj bi pritožnik lahko uveljavljal v postopku s pritožbo, saj naj bi bil ob prejemu odločbe o priznanju in odmeri starostne pokojnine seznanjen s sodbo sodišča, s katero so mu bile priznane razlike v plači, od tega pa plačani davki in prispevki. Državni zbor še dodaja, da od odmere pokojnine do vložitve ustavne pritožbe še ni potekel rok za vložitev zahteve za ponovno odmero pokojnine po 183. členu ZPIZ-2. Opozarja, da drugega odstavka 5. člena ZPIZ-1 o nezastarljivosti pravic iz obveznega zavarovanja ni mogoče razlagati tako, da bi zakonodajalec moral urediti tako izredno pravno sredstvo (ob sicer določenih v ZUP), ki bi zavarovancu omogočalo, da kadarkoli zahteva ponovno odmero pokojnine. To naj bi še posebej veljalo za primere, ko so zavarovancu ob uveljavitvi pokojnine že znani vsi za odmero relevantni podatki.
6. Po mnenju Vlade naj bi pritožnik že ob prejemu odločbe o priznanju in odmeri starostne pokojnine vedel, da izračunana pokojninska osnova ne vsebuje prejemkov, od katerih so bili prispevki plačani za nazaj po sodbi sodišča. Ker ni vložil pritožbe, je odločba o priznanju in odmeri starostne pokojnine postala pravnomočna, spremeniti bi jo bilo mogoče samo z ustreznim izrednim pravnim sredstvom, ki pa ga ZUP, ZPIZ-1 in ZPIZ-2 naj bi ne urejali. V času veljavnosti ZPIZ/92 pa naj bi pritožnik tudi ne mogel doseči razveljavitve niti spremembe niti obnove dokončno končanega postopka. Tudi po 183. členu ZPIZ-2 naj bi pritožnik ne mogel doseči ponovne odmere starostne pokojnine. Namen tega izrednega pravnega sredstva naj bi ne bil v odpravljanju napak, temveč v razveljavitvi ali spremembi dokončne odločbe za naprej ob ugotovitvi kršitve materialne določbe, četudi je do kršitve prišlo zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Dejansko stanje naj bi bilo v pritožnikovem primeru ugotovljeno na podlagi podatkov iz matične evidence, zato naj bi Zavod ne storil nobene napake. Neupoštevanje podatkov, ki v postopku uveljavljanja pravice do pokojnine niso bili zatrjevani, saj jih ni izpostavil pritožnik, čeprav je zanje vedel, niti delodajalec, naj bi zato ne moglo pomeniti očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Da je poudarek izrednega pravnega sredstva iz 183. člena ZPIZ-2 na kršitvi materialne določbe, naj bi izhajalo tudi iz zakonodajnega gradiva. Iz poročila Računskega sodišča Popravljalni ukrepi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije naj bi izhajalo, da si je Zavod prizadeval za uveljavitev zakonske določbe, ki bi omogočala razveljavitev ali spremembo pravnomočne odločbe tudi po poteku rokov za izredna pravna sredstva po ZUP, če so bile z njo očitno kršene materialne določbe v zavarovančevo škodo ali korist. V primeru drugačne razlage naj bi pravnomočnost in nanjo vezana pravna varnost izgubili smisel vsaj v obdobju 10 let od dokončnosti odločbe (rok za uveljavitev posebnega izrednega pravnega sredstva po 183. členu ZPIZ-2). Smisel naj bi izgubili tudi pritožba in načela splošnega upravnega postopka, po katerih mora organ, ki vodi postopek, dejansko stanje ugotoviti popolno in pravilno. Vendar lahko tudi stranka navaja dejstva, ki so ji v korist, in bi jih tudi morala navajati v postopku do izdaje odločbe in še v pritožbenem postopku, če je bila z njimi seznanjena. Vlada zato meni, da ZPIZ-1 ni bil protiustaven, saj je zavarovancem, ki so bili v enakem položaju kot pritožnik, omogočal pravna sredstva. V pravnomočne odločitve pa naj bi bilo dovoljeno posegati samo v posebej utemeljenih primerih, ko pravic ne bi bilo mogoče zaščititi, do česar pa v pritožnikovem primeru naj ne bi prišlo. Vlada meni še, da primer, ki je bil povod za sprejetje odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-239/14, Up-1169/12 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15), ni enak obravnavanemu.
B. – I.
7. Sodbe sodišč temeljijo (med drugim) na stališčih, da v ZPIZ-1 ni pravne podlage za ponovno odmero pokojnine, pravnega sredstva, ki bi omogočalo odpravo zatrjevane napake pri odmeri pokojnine, pa ne ureja niti ZUP, ki se v postopku odločanja o pravici do pokojnine uporablja subsidiarno (249. člen ZPIZ-1).
[2]
Prav tako naj ne bi bili podani razlogi za obnovo postopka po ZUP.
[3]
To pomeni, da napake, do katere naj bi prišlo pri odmeri pritožnikove pokojnine, ni bilo mogoče odpraviti.
8. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti Zakona, na katerem temelji izpodbijani posamični akt, da bi ocenilo, ali je glede na naravo pravice do pokojnine (prvi odstavek 50. člena Ustave) dopustno, da ZPIZ-1 ni predvideval mehanizmov za odpravo napak pri odmeri pokojnine z učinkom za naprej glede na praviloma dolgotrajno uresničevanje priznane pravice do pokojnine.
B. – II.
9. Na podlagi prvega odstavka 50. člena Ustave imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Ustava ne opredeljuje pojma socialna varnost oziroma vsebine pravice do socialne varnosti. Prav tako ne opredeljuje pravice do pokojnine. Iz besedila prvega odstavka 50. člena Ustave izhaja, da Ustava glede vsebinskega urejanja te pravice zakonodajalcu skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave izrecno nalaga, naj uredi način njenega uresničevanja. Zakonski pridržek iz prvega odstavka 50. člena Ustave pomeni, da ima zakonodajalec po Ustavi na tem področju urejanja široko polje presoje. Prosto izbiro ukrepov na ustavni ravni omejuje drugi odstavek 50. člena Ustave, po katerem mora država urediti (tudi) obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbeti za njegovo delovanje.
[4]
Z izpolnitvijo te dolžnosti se ustvarjajo pogoji in možnosti tudi za uresničevanje pravice do pokojnine. Poleg tega mora zakonodajalec pri zakonskem urejanju te pravice upoštevati namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave, tj. da sta posameznikom zagotovljeni ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.
10. V odločbah Ustavnega sodišča so se v zvezi s pravico do pokojnine izoblikovala stališča, da ima ta pravica ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te pravice, v katero zakonodajalec ne sme nedopustno posegati,
[5]
da mora pravica do pokojnine primarno temeljiti na zavarovalnem načelu, da je v tem smislu pokojnina premoženjska pravica, ker je predvsem odvisna od trajanja in višine plačevanja prispevkov, in da kot premoženjska pravica uživa dvojno ustavno varstvo – po prvem odstavku 50. člena in 33. členu Ustave.
[6]
Ker Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti v tem sistemu ustavno dopustni.
[7]
Pokojnina pa mora v določeni meri zagotavljati kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi (dohodkovna varnost), saj se mu s pokojnino v določenem deležu (sorazmerno) nadomešča dohodek, od katerega so se plačevali prispevki za pokojninsko zavarovanje.
[8]
11. Ustavna zahteva po vsebinskem urejanju pogojev uresničevanja pravice do pokojnine, naslovljena na zakonodajalca, se zaradi narave pravice ne izčrpa v ureditvi, ki opredeljuje pravico samo. Uresničevanje pravice za upravičenca predpostavlja njeno konkretizacijo v posamičnem aktu. Zato v okvir ustavno zapovedane ureditve načina uresničevanja pravice do pokojnine spada tudi ureditev postopka, v katerem se pravica prizna, kar vključuje ugotavljanje dejstev, na katerih temelji konkretna odločitev, ki naj upravičencu omogoči uveljavitev pravice.
12. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve pravice do pokojnine je glede na njeno prikazano ustavno ureditev nujno zadržana in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način njenega uresničevanja. Pri tem je treba razumnost razloga razumeti kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.
[9]
B. – III.
13. Po ZPIZ-1 se je pravica do pokojnine uveljavljala po ZUP,
[10]
če ZPIZ-1 ni določal drugače. Kot poseben predpis ZPIZ-1 (drugače kot pred njim veljavni ZPIZ/92 in sedaj veljavni ZPIZ-2)
[11]
ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe (270. člen ZPIZ/92 in 183. člen ZPIZ-2). To pomeni, da v času njegove veljavnosti ni omogočal z možnostjo za naprej odpraviti napak, do katerih je v postopku lahko prišlo, pri čemer ni izključeno, da so lahko te napake povzročile tudi posege v samo pravico. Ustavno sodišče mora zato odgovoriti na vprašanje, ali je bila taka ureditev načina uresničevanja pravice do pokojnine v skladu s prvim odstavkom 50. člena v zvezi z drugim odstavkom 15. člena Ustave. Taka ureditev ne upošteva posebnosti uresničevanja pravice do pokojnine. To pomeni, da je bila v času veljavnosti ZPIZ-1 po pravnomočnosti odločbe o odmeri pokojnine prav v vseh primerih, v katerih niso bile izpolnjene predpostavke za uveljavitev izrednih pravnih sredstev po splošnih procesnih pravilih, tj. po ZUP, onemogočena ponovna odmera pokojnine, ne glede na to, za kako hude napake je šlo.
[12]
14. Iz zakonodajnega gradiva k ZPIZ-1 ni razvidno, zakaj je zakonodajalec ocenil, da splošna ureditev pravnih sredstev za uresničevanje pravice do pokojnine zadošča.
[13]
Iz odgovora Državnega zbora izhaja, da umešča pravno sredstvo ponovne odmere pokojnine med izredna pravna sredstva, izbira izrednih pravnih sredstev pa po njegovem mnenju spada na področje zakonodajalčeve proste presoje. Vlada v mnenju opozarja na 158. člen Ustave, pomen pravnomočnosti v pravnem redu in nanjo navezano pravno varnost, a hkrati izpostavlja tudi, da zaradi dolgotrajnega prejemanja pokojnine pravna sredstva, ki jih določa ZUP, ne zadoščajo. S tem utemeljuje prav potrebo po uveljavitvi posebnega pravnega sredstva, ki je bil s 183. členom ZPIZ-2 tudi (ponovno) uveljavljen.
15. Drži, da ima zakonodajalec široko polje presoje pri izbiri ukrepov, ki naj zagotovijo uresničevanje pravice do pokojnine. To velja tudi za področje izbire pravnih sredstev, ki so sestavni del postopka izdaje posamičnega pravnega akta, s katerim se pravica do pokojnine za upravičenca konkretizira in uveljavi. Vendar ta značilnost zakonodajnega urejanja sama zase ne izključuje ustavnosodne presoje, vpliva pa na način presoje.
16. Člen 158 Ustave določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Ustavno sodišče pogosto poudarja pomen spoštovanja načela pravnomočnosti.
[14]
V pravico, pridobljeno s posamičnim aktom, ali v tako naloženo obveznost naj se ne posega več, ker bi to slabilo zaupanje v pravni red. Ureditvi, ki z omejitvijo izrednih pravnih sredstev na najmanjšo mogočo mero, stremi k utrjevanju načela pravnomočnosti posamičnih aktov, ni mogoče očitati, da nasprotuje javni koristi. Ustavno sodišče zato pritrjuje Vladi, ki opozarja na pomen načela pravnomočnosti. Vendar morebitna sprememba odločbe o odmeri pokojnine, ki sledi ponovni odmeri in odpravi očitkov zoper pravnomočno odmero v korist upravičenca, ne trči v prav noben zasebni interes in kakšnega takšnega interesa tudi z ničimer ne ogroža. Poleg tega možnost ponovne odmere pokojnine in spremembe pravnomočne odločbe omogoči Zavodu odpravo zatrjevane napake. Zato taka postopkovna možnost ne bi oslabila zaupanja v pravni red, nasprotno, utrdila bi ga. Ne gre spregledati, da medtem ko so odgovornosti za pravilno in zakonito odločbo o odmeri pokojnine porazdeljene med upravičencem in Zavodom, ki vodi postopek odmere pokojnine in o njej dokončno odloča, izbira postopkovnih rešitev, ki jih ureja ZUP, učinkuje na način, da celoten riziko morebitnih napak pri odmeri za celotno obdobje prejemanja pokojnine nosi upravičenec.
17. Vlada sama opozarja na posebno značilnost pravice do pokojnine, ki se odraža v njenem dolgotrajnem uresničevanju, ter s tem utemeljuje potrebo in pomen posebnega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe iz 183. člena ZPIZ-2.
[15]
Ustavno sodišče v zvezi s to zakonsko določbo opozarja, da je v zakonodajnem gradivu pri obrazložitvi predloga 183. člena ZPIZ-2 (razveljavitev ali sprememba dokončne odločbe in učinek obnove postopka) pojasnjeno, da se s tem členom na novo ureja možnost za spremembo dokončne odločbe, s katero je bilo očitno napačno ugotovljeno dejansko stanje in so bile s tem posledično kršene materialne določbe zakona ali podzakonskih aktov v škodo zavarovanca oziroma uživalca pravic ali Zavoda. Šlo naj bi za izredno pravno sredstvo, ki ga ZUP ne pozna. Ker so lahko napake pri odločanju zaradi napačno uporabljenih podatkov ob upokojevanju posameznika velike in imajo lahko velik vpliv na priznano pravico, naj bi bilo na predlog Računskega sodišča treba na novo uvesti to pravno sredstvo.
[16]
Očitno je zakonodajalec prav navedene razloge štel za tiste razumne razloge, ki so pred uveljavitvijo ZPIZ-1 in tudi v veljavnem ZPIZ-2 narekovali, naj se zaradi posebne narave pravice do pokojnine omogoči še posebno pravno sredstvo, ki naj ne bo vezano na splošna pravila pravnih sredstev (iz ZUP) v posameznih postopkih odločanja o pravici. Zato ni videti, da bi imel ob uveljavitvi ZPIZ-1 zakonodajalec razumne razloge za oceno, da splošna ureditev pravnih sredstev za uresničevanje pravice do pokojnine zadošča. Glede na to je bil ZPIZ-1 v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – IV.
18. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo, ker ni urejal možnosti ponovne odmere pravice do pokojnine in spremembe pravnomočne odmere za naprej v korist upravičenca zaradi zmotnih ali nepopolnih podatkov o prejemkih, ki bi morali biti upoštevani po ZPIZ-1 za izračun pokojninske osnove. Ker ZPIZ-1 ne velja več, je Ustavno sodišče zgolj ugotovilo njegovo protiustavnost.
19. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka (2. točka izreka), da bi zagotovilo spoštovanje posebne narave pravice iz prvega odstavka 50. člena Ustave tudi tistim, ki so zahtevali ponovno odmero pravice do pokojnine v času veljavnosti ZPIZ-1. Določilo je, da se o zahtevah za ponovno odmero pokojnine, vloženih v času veljavnosti ZPIZ-1, odloči na podlagi prvega in tretjega odstavka 183. člena ZPIZ-2. Ustavno sodišče se je za tak način izvršitve odločilo zato, ker je ZPIZ-2 v 183. členu uvedel možnost ponovne odmere pokojnine z učinkom za naprej in je že glede na obrazložitev zakonodajalca mogoče šteti, da je zajel tudi primere, ko je do kršitve materialne določbe zakona prišlo zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Pri tem je treba opozoriti še na ustaljeno stališče Ustavnega sodišča v zvezi s 44. členom ZUstS, da odločitev Ustavnega sodišča ne učinkuje le v postopkih, ki še niso pravnomočno končani, temveč tudi v postopkih z izrednimi pravnimi sredstvi oziroma z ustavno pritožbo. Izredna pravna sredstva, vložena v skladu s pogoji iz procesnih zakonov, in ustavna pritožba, vložena v skladu s pogoji ZUstS, zagotavljajo, da se učinki odločitve Ustavnega sodišča raztezajo tudi na pravnomočne zadeve.
[17]
B. – V.
20. Ker izpodbijane odločitve sodišč temeljijo na ureditvi, ki je bila v neskladju s pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavni pritožbi in razveljavilo sodbe Vrhovnega in Višjega sodišča ter sodišča prve stopnje. Zadevo je vrnilo Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje (3. točka izreka), v katerem bo sodišče moralo upoštevati to odločbo.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena,
drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 59. člena ZUst
S v sestavi: predsednica
dr. Jadranka Sovdat
ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa,
dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, Marko Šorli in Jan Zobec. Prvo in tretjo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Zobec. Drugo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Korpič - Horvat ter sodnika Petrič in Zobec. Odklonilno mnenje je dal sodnik Zobec. Sodnica Korpič - Horvat je dala delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje.
dr. Jadranka Sovdat
Predsednica
⇒
[1]
Zavod je pritožnikovo zahtevo z dne 23. 9. 2009 presojal z vidika izrednih pravnih sredstev po ZPIZ-1, ker je ugotovil, da je bilo pred njeno vložitvijo že pravnomočno ugotovljeno, da za obnovo postopka ni podan obnovitveni razlog iz 1. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP).
[2]
Člen 249 ZPIZ-1 določa, da se za odločanje o pravicah iz obveznega zavarovanja uporabljajo določbe zakona o splošnem upravnem postopku, če s tem zakonom ni drugače določeno.
[3]
Glej opombo 1 te obrazložitve.
[4]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16), 19. točka obrazložitve.
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85), 6. točka obrazložitve.
[6]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 54/09), 4. točka obrazložitve.
[7]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98), 13. in 15. točka obrazložitve.
[8]
Tako odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95, in OdlUS IV, 63), 8. točka obrazložitve, in št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 29/97 in 7/98, ter OdlUS VI, 56, in OdlUS VII, 3), 28. točka obrazložitve.
[9]
Primerjaj odločbo št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve.
[10]
Prvi odstavek 1. člena ZUP določa, da morajo po tem zakonu postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Po drugem odstavku 2. člena ZUP se šteje, da gre za upravno zadevo (tudi), če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.
[11]
Prvi odstavek 3. člena ZUP določa, da so lahko posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje v posebnem zakonu drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno.
[12]
Napaka lahko izvira iz neupoštevanja določenih prejemkov v pokojninsko osnovo, kljub temu da so bili od njih obračunani in plačani prispevki na račun Zavoda (prvi odstavek 227. člena ZPIZ-1).
[13]
Glej Predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Poročevalec DZ z dne14. 8. 1998, 1. obravnava.
[14]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-1004/11 z dne 8. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12), 7. točka obrazložitve, št. Up-457/09 z dne 28. 9. 2011 (Uradni list RS št. 86/11, in OdlUS XIX, 31), 10. točka obrazložitve, št. Up-2089/06, U-I-106/07 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 102/07, in OdlUS XVI, 111), 19. točka obrazložitve.
[15]
Člen 183 ZPIZ-2 se glasi:
"(1) Dokončno odločbo, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta, tudi zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja v škodo ali v korist zavarovanca ali uživalca pravic ali Zavoda, lahko razveljavi ali spremeni pristojna enota Zavoda, ki je odločbo izdala.
(2) Odločba iz prvega odstavka tega člena se lahko izda v roku desetih let od vročitve dokončne odločbe zavarovancu ali uživalcu pravic, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta.
(3) Odločba iz prvega odstavka tega člena učinkuje od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti, pa od prvega dne naslednjega meseca po izdaji odločbe.
(4) Na način, ki je določen v prejšnjem odstavku, učinkuje tudi odločba, izdana v obnovi postopka."
[16]
Predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012, EPA-730-VI, str. 373.
[17]
Več glej v odločbi Ustavnega sodišča št. Up-624/11 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 55/14, in OdlUS XX, 36), 12.–15. točka obrazložitve.
⇒
U-I-67/16-22
Up-195/13-33
15. 2. 2017
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat
1. Menim, da gre za primer, ko je Ustavno sodišče zavzelo prestrogo stališče v zvezi s ponovno odmero pokojnine zavarovancem oziroma uživalcem pokojnine (v nadaljevanju upokojencem), ki so se upokojili po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1). S svojo odločitvijo je omejilo krog upokojencev, ki lahko vložijo zahtevo za ponovno odmero pokojnine po izdani odločbi Ustavnega sodišča. Zato sem glasovala proti 2. točki izreka odločbe, ki določa način izvršitve.
2. V obravnavanem primeru je bila pritožniku odmerjena pokojnina po pravnomočno določeni pokojninski osnovi po ZPIZ-1, ne da bi se mu v odmerno osnovo za pokojnino vštevali vsi plačani prispevki, ki so bili odmerjeni iz razlike plač za leta 1995–1997, kot je bilo določeno s sodbo delovnega sodišča. Ustavno sodišče je primer presojalo na podlagi prvega odstavka 50. člena Ustave, ki določa pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Presodilo je, da v način uresničevanja te pravice spada tudi ureditev postopka, ki vključuje ugotavljanje dejstev, da se pravica lahko uveljavi (11. točka obrazložitve). Ustavno sodišče je ugotovilo, da ZPIZ-1 ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva za ponovno odmero pokojnine, kot pred njim Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 1992 (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92) in veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 2013 (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15 – v nadaljevanju ZPIZ-2). Presodilo je, da je ZPIZ-1 bil v neskladju z Ustavo, "ker ni urejal možnosti ponovne odmere pravice do pokojnine in spremembe pravnomočne odmere za naprej v korist upravičenca zaradi zmotnih ali nepopolnih podatkov o prejemkih, ki bi morali biti upoštevani po ZPIZ-1 za izračun pokojninske osnove" (18. točka obrazložitve). Torej, ZPIZ-1 je bil v neskladju z Ustavo zato, ker ni določal posebnega izrednega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi upokojenci, ki so se upokojili po ZPIZ-1, imeli možnost zahtevati ponovno odmero pokojnine (spremenjeno odločbo), vključno s spremembo pravnomočne odmere za naprej zaradi zmotnih ali nepopolnih podatkov o plačanih prispevkih. S tem delom odločbe Ustavnega sodišča soglašam. Ne morem pa soglašati z načinom izvršitve, zapisanim v 2. točki izreka in v 19. točki obrazložitve odločbe.
3. ZPIZ/92, ki je veljal pred ZPIZ-1, je v 269. in 270. členu določal posebno izredno pravno sredstvo za ponovno odmero pokojnine po dokončni odločbi. Možnost izpodbijanja dokončne odločbe določa tudi veljavni ZPIZ-2 v 183. členu; ZPIZ-1, ki je veljal v vmesnem obdobju, pa, kot navedeno, (posebnega) izrednega pravnega sredstva, po katerem bi se lahko dokončna odločba o priznanju pravice do pokojnine spremenila, ni določal. Težava je torej v tem, da upokojenci, ki so se upokojili v času veljavnosti ZPIZ-1, to je v obdobju od leta 2000 do 31. 12. 2012, niso imeli možnosti zahtevati ponovne odmere pokojnine s posebnim izrednim pravnim sredstvom . To možnost so pridobili šele z ZPIZ-2 (1. 1. 2013) na podlagi 183. člena, vendar ne tisti upokojenci, ki so se upokojili v času od 1. 1. 2000 do 31. 12. 2003, ker se zahteva za ponovno odmero pokojnine po tretjem odstavku 183. člena ZPIZ-2 lahko vloži v roku desetih let od vročitve dokončne odločbe.
[1]
4. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo za celotno obdobje svoje veljavnosti (1. točka izreka), potem pa je, po moji oceni, arbitrarno zmanjšalo krog upravičencev, ki lahko zahtevajo ponovno odmero pokojnine. Ustavno sodišče je odločilo, da imajo pravico do ponovne odmere pokojnine le tisti upokojenci, ki so vložili zahteve zaradi napak pri odmeri pokojnine v času od leta 2000 do 31. 12. 2012, ko je veljal ZPIZ-1, in imajo odprte postopke na rednih sodiščih ali na Ustavnem sodišču (19. točka obrazložitve).
5. Glede na navedeno odločitev učinki obravnavane ugotovitvene odločbe ne bodo veljali za upokojence, ki so se upokojili po ZPIZ-1, pa zahtev za ponovno odmero pokojnin niso vložili, čeprav so naknadno ugotovili, da jim je bila zaradi napak v podatkih pokojnina odmerjena prenizko. Menim, da je razlog, da niso vlagali zahtev, preprost – ZPIZ-1 namreč ni določal posebnega izrednega pravnega sredstva. Vlagati zahteve na podlagi pravnega sredstva, ki ni obstajalo, je nesmiselno, zato je razumljivo, da takih zahtev upokojenci (praviloma) niso vlagali. Gre za posebno izredno pravno sredstvo, ki ga je Ustavno sodišče določilo šele z obravnavano odločbo, upokojenci pa bi ga morali vložiti pred izdajo te odločbe. Poleg tega Ustavno sodišče z načinom izvršitve ni sledilo razlogom, ki jih je upoštevalo pri presoji, da je bil ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo, "ker ni urejal možnosti ponovne odmere pravice do pokojnine in spremembe pravnomočne odmere za naprej" (18. točka obrazložitve).
Obravnavana ugotovitvena odločba bo torej imela učinke le za upokojence, ki imajo odprte postopke na sodiščih (vložena redna in izredna pravna sredstva) in Ustavnem sodišču (vložene ustavne pritožbe). Ocenjujem, da je teh primerov na sodiščih malo ali jih sploh ni, saj je od prenehanja veljavnosti ZPIZ-1 poteklo več kot štiri leta in so zato postopki pred sodišči praviloma že zaključeni;
[2]
ustavne pritožbe pa so vložili le trije upokojenci (pritožniki). Poleg tega morajo sodišča odprte postopke, vključno z Ustavnim sodiščem pri odločanju o ustavni pritožbi, tako ali tako razrešiti in pri tem upoštevati odločitev Ustavnega sodišča glede ugotovitve o protiustavnosti zakona.
6. Ustavno sodišče je torej odločilo, da so pravna razmerja med upokojenci in Zavodom za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), ki niso nastala z vloženim zahtevkom, zaključena, ker učinki odločbe Ustavnega sodišča v ta razmerja ne posegajo. Ustavno sodišče bi lahko odločilo, da obravnavana odločba Ustavnega sodišča učinkuje na vsa razmerja, tudi na razmerja, o katerih je do začetka učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča bilo že pravnomočno odločeno, ker z načinom izvršitve Ustavno sodišče nadomesti zakonsko normo. S tem bi bila dana enaka možnost vsem upokojencem, da izpodbijajo nepravilni izračun pokojnine, za katerega so izvedeli po poteku rokov za vložitev rednih in izrednih pravnih sredstev. Menim, da bi bilo to pravično glede na posebno naravo pokojnine (socialni in premoženjski vidik ter dolgotrajnost pokojninskega razmerja) in glede na ugotovitev, da je bil ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo, ker ni določal izrednega posebnega pravnega sredstva. Pravično bi bilo tudi zato, ker si upokojenec zaradi zapletenosti izračuna praviloma ne more sam izračunati oziroma preveriti, ali mu je pokojnina pravilno določena.
7. Taka odločitev Ustavnega sodišča se zato razlikuje od možnosti uporabe posebnega pravnega sredstva po ZPIZ/92, kot tudi po ZPIZ-2, po katerih so upokojenci izpodbijali oziroma lahko izpodbijajo dokončne odločbe o pravici do pokojnine, zoper katere niso bile vložene pritožbe in po katerih je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo. Zato menim, da ni razumno, da upokojenci, ki so se upokojili po ZPIZ -1, od leta 2000 ne bodo imeli enake možnosti uporabljati posebnega izrednega pravnega sredstva in vlagati zahteve za ponovno odmero pokojnine.
8. Odločitev o načinu izvršitve Ustavnega sodišča se tudi razlikuje od odločitve v zadevi št. U-I-239/14, Up-1169/12 (odločba z dne 26. 3. 2015). Gre za v bistvenem enako zakonsko in ustavnopravno vprašanje, saj je tudi v tej zadevi Ustavno sodišče presojalo skladnost ZPIZ-1 z Ustavo zaradi ponovne odmere pokojnine zato, ker ta zakon ni določal izrednega posebnega pravnega sredstva. Šlo je za primere, ko so delavci v času lastninjenja podjetij po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. – v nadaljevanju ZLPP) delnice za notranji odkup vplačali z delom plač, od katerih so bili plačani prispevki, ki se niso vštevali v pokojninsko osnovo. V navedenem primeru je Ustavno sodišče določilo način izvršitve, in sicer tako, da mora Zavod v roku 60 dni po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije ponovno odmeriti pokojnino upokojencem, za katere je napako pri odmeri ugotovil sam Zavod v postopku revizije ali pa so zavarovanci oziroma uživalci pravice do pokojnine lahko v roku 60 dni po objavi odločbe Ustavnega sodišča sami zahtevali revizijo. Navedena odločba Ustavnega sodišča je veljala tako za upokojence, ki so vložili zahteve po pravnomočnosti odločbe o odmeri pokojnine, v času veljavnosti ZPIZ-1, kakor tudi po objavi odločbe Ustavnega sodišča, ko ZPIZ-1 ni veljal več.
9. Glede na navedeno, menim, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-67/16, Up-195/13 ustvarilo neenak položaj upokojencev, ki so se upokojili po ZPIZ-1, glede na možnost vlaganja zahtev za ponovno odmero pokojnine, v primerjavi z upokojenci, ki so se upokojili po ZPIZ/92, in z upokojenci, ki se upokojujejo po ZPIZ-2, kakor tudi med samimi upokojenci, ki so se upokojili po ZPIZ-1. Upokojenci, ki so se upokojili po ZPIZ-1 in so prispevke plačali od plač, ki so bile namenjene za nakup delnic po ZLPP, imajo ugodnejši položaj kot upokojenci, ki so prav tako plačali prispevke od plač, ki se jim niso všteli v pokojninsko osnovo, pa tega niso zahtevali v času veljavnosti ZPIZ-1.
10. Dodatna zožitev kroga upravičencev je nastala z odločitvijo, da se o zahtevah za ponovno odmero pravic po ZPIZ-1 odloča na podlagi prvega in tretjega odstavka 183. člena ZPIZ-2. Navedeni člen namreč dopušča ponovno odmero pokojnine le zaradi
očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja
, ne pa tudi v drugih primerih. Kaj šteje za
očitno napačno ugotovljeno dejansko stanje
glede na obravnavano odločbo, pa Ustavno sodišče ne obrazloži. Zato je vprašanje, kako bodo Zavod in sodišča razlagali navedeni (obravnavani) način izvršitve, ki ga je določilo Ustavno sodišče.
11. Pomembni vidik socialne države je pravica do socialne varnosti, ki je določena v 50. členu Ustave. Ustavno sodišče s svojimi odločitvami napolnjuje vsebino načela socialne države in ustavnih norm, ki vplivajo na uresničevanje socialne države, predvsem tistih norm, ki določajo človekove pravice in temeljne svoboščine, kamor spada tudi pravica do pokojnine. Zato ima Ustavno sodišče kot varuh ustavnosti in zakonitosti, predvsem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pomembno vlogo pri uresničevanju socialne države.
[3]
Pomemben vidik socialne države je načelo enakosti po 14. členu Ustave, ki pomembno vpliva na udejanjanje načela pravičnosti, ki je prav tako nepogrešljiv graditelj socialne države. V obravnavanem primeru menim, da Ustavno sodišče ni v celoti sledilo cilju uresničevanja socialne države,
[4]
ker je učinke svoje odločbe nerazumno omejilo le na določen (zelo majhen) krog upokojencev, ki so se upokojili po ZPIZ-1. Ustavno sodišče je v obravnavanem primeru imelo možnost, da vsem tistim upokojencem, ki so se upokojili po ZPIZ-1 in ki so ugotovili, da se jim vplačani prispevki niso upoštevali pri odmeri pokojnine, omogoči vložitev zahtevkov za ponovno odmero. Te možnosti Ustavno sodišče ni izkoristilo. To je bil razlog, zakaj sem glasovala proti 2. točki izreka odločbe.
dr. Etelka Korpič - Horvat
Sodnica
⇒
[1]
Prvi, drugi in tretji odstavek 183. člena ZPIZ-2 se glasijo:
"(1) Dokončno odločbo, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta, tudi zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja v škodo ali v korist zavarovanca ali uživalca pravic ali Zavoda, lahko razveljavi ali spremeni pristojna enota Zavoda, ki je odločbo izdala.
(2) Odločba iz prvega odstavka tega člena se lahko izda v roku desetih let od vročitve dokončne odločbe zavarovancu ali uživalcu pravic, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta.
(3) Odločba iz prvega odstavka tega člena učinkuje od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti, pa od prvega dne naslednjega meseca po izdaji odločbe."
[2]
Upoštevam, da za socialne spore velja načelo pospešitve postopka, ki zavezuje sodišča, da v teh sporih postopajo hitro (20. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, Uradni list RS, št.
2/04
in
10/04 – popr.
– ZDSS-1). Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04, 10/04 – popr., 45/08 – ZArbit, 45/08 – ZPP-D, 47/10 – odl. US in 43/12 – odl. US)
[3]
Odločitve Ustavnega sodišča so obvezne in dokončne (tretji odstavek 1. člena ZUstS). Učinkujejo
erga omnes
. Upoštevati jih mora zakonodajna, izvršilna in sodna oblast. Protiustavnost ali nezakonitost je treba odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče. Ustavno sodišče vztraja, da se te odločitve morajo upoštevati in izvrševati zaradi varovanja ustavnega načela pravne države (2. člen Ustave), kar ponavlja v svojih odločitvah, nima pa posebnega pravnega sredstva, da bi naslovljence prisililo k izvršitvi.
[4]
Ne gre za prvi primer, ko na socialnem področju Ustavno sodišče zavzema stroga stališča pri priznavanju socialnih pravic. Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 in št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 ("prisilno upokojevanje").
⇒
U-I-67/16-21
Up-195/13-32
10. 2. 201
7
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jana Zobca
1. Glasoval sem za zavrnitev ustavne pritožbe ter že prej zoper sklep o koneksiteti, torej zoper sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/96 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1). Posledično sem glasoval tudi zoper ugotovitev, da je bil ta zakon v neskladju z Ustavo. Ne zato, ker bi bil prepričan, da je bil ustavnoskladen, pač pa zato, ker je vprašanje o njegovi protiustavnosti za odločitev o konkretni (obravnavani) ustavni pritožbi nepomembno. Nepomembno je, ker je ustavna pritožba pač neutemeljena. Poglejmo, zakaj.
2. Dejstva obravnavanega življenjskega primera, na katera je Ustavno sodišče vezano in ki jih pritožnik z ustavno pritožbo ne more izpodbijati, so naslednja:
i. Pritožniku so bile s sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani z dne 29. 2. 2000 priznane razlike v plačah za leta 1995, 1996 in 1997.
ii. Pritožniku je bila z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) z dne 18. 7. 2006 priznana pravica do starostne pokojnine od 3. 7. 2006, zoper katero se ni pritožil.
iii. Starostna pokojnina mu je bila odmerjena od povprečja plač za leta, ki vključujejo tudi leta, za katera so mu bile dosojene razlike v plačah.
iv. Dne 26. 2. 2007 je pritožnik podal predlog za obnovo postopka, s katerim je skušal doseči novo odmero pokojnine, pri kateri bi bili upoštevani tudi dosojeni zneski razlike v plačah, od katerih so bili plačani prispevki. Predlogu je bilo sicer ugodeno, vendar je v reviziji drugostopenjski organ Zavoda to odločbo odpravil, zavrnil predlog za obnovo in odločil, da se pritožniku še naprej izplačuje pokojnina v prvotno določeni višini. Pritožnik naj s predlogom za obnovo postopka ne bi uveljavljal novih dejstev oziroma novih dokazov v smislu prvega odstavka 269. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – ZUP). Taka odločitev je prestala tudi preizkus v upravnem sporu.
v. Dne 23. 6. 2009 je pritožnik vložil zahtevo za novo odmero pokojnine z upoštevanjem plačanih prispevkov od dosojenih razlik v plačah za leta 1995, 1996 in 1997. Zavod je zahtevo zavrnil, ker v ZPIZ-1 ni podlage za novo odmero pokojnine, ki je bila že odmerjena s pravnomočno odločbo, pa čeprav je pri prvotni odmeri prišlo do neupoštevanja že plačanih prispevkov. Tudi z zahtevkom za odpravo te odločbe pritožnik ni uspel. Zoper pravnomočno sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča je vložil revizijo.
vi. Vrhovno sodišče je njegovo revizijo zavrnilo, ob tem pa navedlo, da revidentova zahteva niti ni bila oblikovana kot predlog za obnovo postopka. Revizijsko sodišče je nato pojasnilo, da "z njim ne bi mogel uspeti, saj vsebinsko ni prinašal nič novega glede na predhodni postopek." Nato je nadaljevalo: "V dokaznem postopku je bilo ugotovljeno, da je revident dejansko vedel za dejstva, ki so pripeljala do po njegovem napačnega izračune pokojnine, že pred izdajo odločbe o odmeri starostne pokojnine z dne 18. 7. 2006, vendar ni vložil pritožbe." Vrhovno sodišče je takoj za tem poudarilo: "Dejstva so torej obstajala že v času odločanja o starostni pokojnini, revident jih je neuspešno uveljavljal z izrednim pravnim sredstvom obnove."
3. Razlogi, ki jih je navedlo Vrhovno sodišče, me prepričujejo, da v obravnavanem primeru ni bilo kršitve pritožnikove ustavne pravice do pokojnine. Res je, da ZPIZ-1 ni predvideval ponovne odmere pokojnine. Ampak v pritožnikovem primeru, ki je specifičen, to ni bilo pomembno. Specifičen pa je ta primer zaradi tistega, kar je navedlo Vrhovno sodišče v 8. točki obrazložitve izpodbijane sodbe, namreč da je pritožnik "dejansko vedel za dejstva, ki so pripeljala do po njegovem mnenju napačnega izračuna pokojnine, že pred izdajo odločbe o odmeri starostne pokojnine z dne 18. 7. 2006, vendar ni vložil pritožbe". Res je Vrhovno sodišče dodalo, da pritožnik "[z] novo zahtevo za odmero pokojnine zaradi nepravilne odmere prvotne pokojnine (po dejstvih, ki so tedaj že obstajala) […] ne more uspeti v obravnavani zadevi, ker ZPIZ-1 te možnosti ne omogoča". Vendar ob tem, da je pritožnik že pred izdajo odločbe o odmeri pokojnine vedel za dejstva, ki so pripeljala do po njegovem mnenju napačnega izračuna, zakonska izključitev zahteve za ponovno odmero pokojnine v obravnavanem primeru ne povzroča protiustavnosti. Ker je Vrhovno sodišče posebej poudarilo dejstvo, da je pritožnik za vse okoliščine, ki vplivajo na višino, vedel že pred izdajo odločbe o odmeri pokojnine, potem premisa, ki je pripeljala do odločitve, ne posega v ustavno varovano jedro pravice do pokojnine. Če jo preizkusimo s Schumannovo formulo, ki ne pomeni drugega kot uporabo metode Kantovega kategoričnega imperativa, z drugimi besedami poobčenje pravnega stališča, na katerem temelji izpodbijana odločitev,
[1]
se izkaže, da pravni zaključek, na katerega je Vrhovno sodišče oprlo odločitev o zavrnitvi revizije (tj., da pritožnik, ki je že ob izdaji odločbe o odmeri pokojnine vedel za dejstva, ki so privedla do po njegovem mnenju napačnega izračuna pokojnine, ni upravičen do nove odmere), ni v nasprotju z ustavnimi jamstvi.
4. Tak način izvrševanja pravice do pokojnine, tj. način, ki vsem, ki so v enakem položaju kot pritožnik, torej tistim, ki so že ob odmeri pokojnine vedeli za dejstva, ki so privedla do morebitnega napačnega izračuna pokojnine, ne daje pravice, da še po pravnomočnosti odločbe o odmeri pokojnine zahtevajo njeno ponovno odmero, namreč ne bi bil nerazumen in ne bi posegal v ustavno varovano jedro te pravice. Kot je Ustavno sodišče že večkrat povedalo, prvič v zadevi Todorović, najbolj jasno in neposredno pa v odločbi št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, višina pokojnine tako in tako ni zajeta z ustavno varovanim jedrom pravice iz 50. člena Ustave.
[2]
Rešitev, po kateri pritožnik ne more uspeti z (izrednim) pravnim sredstvom, s katerim uveljavlja dejstva, za katera je vedel že pred izdajo odločbe o odmeri višine pokojnine, zato toliko manj oziroma popolnoma nič ne posega v ustavno varovano jedro te pravice. Četudi je Vrhovno sodišče ob tem še dodalo, da ZPIZ-1 take zahteve za ponovno odmero pokojnine sploh ne pozna, je to ob že omenjenih odločilnih posebnostih konkretnega primera za obravnavano odločitev nepomembno. Morebitna protiustavnost omenjene določbe (ki bi bila lahko kvečjemu v kršitvi ustavnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave,
[3]
česar pa pritožnik ne uveljavlja) v pritožnikovem primeru ni mogla pripeljati do protiustavnega omejevanja njegove pravice do pokojnine. Protiustavnost zakona mora biti namreč pomembna za odločitev o strankini konkretni pravici ali obveznosti.
[4]
5. Vrhovnemu sodišču tako tudi ni mogoče očitati, da ni sprožilo postopka za oceno ustavnosti ZPIZ-1, ker ta zakon ni poznal zahteve za ponovno odmero pokojnine.
[5]
Nič ni namreč protiustavnega, če je za primere, kakršen je pritožnikov, taka zahteva izključena. Ustavno sodišče je po 156. členu Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
[6]
Zato seveda tudi ni bilo nobene potrebe po začetku postopka za oceno ustavnosti ZPIZ-1, ker kot poseben predpis za primere, kakršen je pritožnikov, ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva za ponovno odmero pokojnine
.
6. Ker torej odločitev v konkretnem sodnem postopku ni protiustavna in ker je ustavna pritožba, ki temelji na stališču, da "[t]udi v primeru, če je nekdo na podlagi naknadno pridobljenih dokumentov pridobil podatek o tem, da je bilo plačanih več prispevkov, kot jih je v odmerni odločbi ugotovil Zavod, bi moral Zavod sam po uradni dolžnosti obnoviti postopek in izdati novo odločbo", že na prvi pogled neutemeljena (nasprotuje namreč dejanskim ugotovitvam iz 8. točke obrazložitve izpodbijane sodbe), zaradi česar po mojem mnenju sploh niso bili izpolnjeni pogoji za njen sprejem v obravnavo, mi ni preostalo drugega kot glasovati zoper vse tri točke izreka odločbe.
Jan Zobec
Sodnik
⇒
[1]
Po Schumannovi formuli bo ustavna pritožba uspešna, če izpodbijane odločitve sodišča zakonodajalec ne bi smel zapisati v pravni normi. Glej npr. 8. točko odločbe št. Up-232/00 z dne 10. 5. 2001, 12. točko odločbe št. Up-1734/07, U-I-149/07 z dne 13. 11. 2008; 11. točko odločbe št. Up-690/10 z dne 10. 5. 2012; 10. točko odločbe št. Up-1292/08 z dne 10. 9. 2009 in številne druge.
[2]
Prim. 6. točko obrazložitve odločbe v zadevi Todorović (št. Up-360/05) z dne 2. 10. 2008: "Bistvo ali jedro pravice do pokojnine pomeni pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih (npr. pokojninska doba, starost) pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost. Pokojnina ima dvojno naravo: je ekonomska kategorija, ker so pravice iz pokojninskega zavarovanja odvisne večinoma od trajanja in višine plačevanja prispevkov, vsebuje pa tudi elemente solidarnosti. Elementi solidarnosti so upoštevni pri določanju višine pokojnine, ne pa pri sami pridobitvi te pravice. Zanjo je bistven zavarovalniški del razmerja. Že pojmovno tako jedro pravice do pokojnine zajema najprej pravico posameznika, da mu, ko izpolni prej navedene pogoje, pravica sama tudi gre." Še bolj neposredno in bolj jasno je to povedano v 30. točki obrazložitve odločbe št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011: "Ker Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti v tem sistemu ustavno dopustni. Kljub temu, da ima pravica do pokojnine tudi premoženjskopravno naravo, to ne pomeni, da Ustava zagotavlja pokojnino v določeni višini." Prim. tudi 19. točko odločbe št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016.
[3]
Prim. odločbo št. U-I-239/14, Up-1169/12 z dne 26. 3. 2015.
[4]
Tako Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-204/15 z dne 3. 3. 2016, s katerim je zavrglo zahtevo sodišča za oceno ustavnosti zakona. Tudi za začetek postopka po drugem odstavku 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) ne more veljati drugače. Tak postopek začne Ustavno sodišče šele, če ugotovi, da zakonske določbe, na katerih temelji izpodbijana sodba, preprečujejo sprejem ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru. Zato tudi za začetek postopka po koneksiteti velja vse, kar je Ustavno sodišče navedlo v 8. točki obrazložitve omenjenega sklepa: ".…[D]ilema o (proti)ustavnosti posamezne […] zakonske določbe […] ne sme ostati na abstraktni ravni (kot v strokovnem članku), pač pa mora sodišče v razlogih zahteve izkazati, da se je natančno tisti ustavnopravni pomislek, ki ga je navedlo v zahtevi, 'kristaliziral' (izostril, izkazal za pravno odločilnega) v konkretnih okoliščinah zadeve, v kateri je sodišče zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti prekinilo postopek. Še drugače: zatrjevana protiustavnost zakona mora biti pomembna za odločitev o strankini pravici ali obveznosti."
[5]
Odločba, h kateri dajem ločeno mnenje, temelji najprej na očitku zakonodajalcu, da je v ZPIZ-1 zagrešil protiustavno pravno praznino. Vendar je očitek naslovljen tudi na sodišča, ker bi morala to praznino najprej zaznati, jo oceniti kot protiustavno ter nato sprožiti postopek po 156. členu Ustave. Namesto njih je moralo ob reševanju ustavne pritožbe to storiti šele Ustavno sodišče na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 59. člena ZUstS.
[6]
Tako Ustavno sodišče v. 4. točki sklepa št. U-I-91/14, U-I-92/14, U-I-93/14, U-I-145/14 z dne 16. 10. 2014; glej tudi 7. točko sklepa št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014. Še posebej jasno je bilo Ustavno sodišče v že omenjeni 8. točki obrazložitve sklepa št. U-I-204/15.
⇒