U-I-246/13
Natisni
Opravilna št.:
U-I-246/13
Datum odločitve:
21. 4. 2016
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 35/2016 in OdlUS, XXI, 24
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.246.13
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15) (ZPIZ-2), 2. čl., 7. čl., 1. tč., 11. tč. in 23. tč. 7. čl, 4. in 5. odst. 27. čl., 136. čl., 394. čl.
Izrek:
Četrti in peti odstavek 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15), kolikor določata pogoj pokojninske dobe brez dokupa, nista v neskladju z Ustavo.
Pobude Martine Groznik, Pavle Judež in dr. Bojane Mozetič Francky za začetek postopka za oceno ustavnosti 394. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrnejo.
Pobudi Martine Groznik za začetek postopka za oceno ustavnosti
1., 11. in 23. točke 7. člena
ter Pavle Judež za začetek postopka za oceno ustavnosti
2., 7. in 136. člena
Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavržeta.
Evidenčni stavek:
Z uveljavitvijo pogoja pokojninske dobe brez dokupa, kot pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem odstavku in v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), je zakonodajalec razlikoval med zavarovanci, ki so (bili) v obvezno pokojninsko zavarovanje vključeni obvezno, in tistimi, ki so se v obvezno zavarovanje vključili prostovoljno. Ker je za določitev tega pogoja in s tem za ureditev spornega razlikovanja uporabil kriterija delovne aktivnosti in višine prispevka, ki sta vgrajena v samo bistvo sistema obveznega pokojninskega sistema, ni ravnal v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Zakonodajalec je z določitvijo pogoja pokojninske dobe brez dokupa, kot pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem in v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena ZPIZ-2, posegel v upravičena pričakovanja zavarovancev, ki so se kot brezposelni in zaposleni za krajši delovni čas od polnega v času veljavnosti Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ/92) in Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) v obvezno zavarovanje vključili prostovoljno. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) namreč v pokojninsko dobo brez dokupa, ki je pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem oziroma petem odstavku 27. člena tega zakona, ne šteje pokojninske dobe, pridobljene na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje. Poseg v upravičena pričakovanja teh zavarovancev je utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki je zakonodajalcu narekoval reformo pokojninske zakonodaje, in zato ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
Prehodna ureditev iz 394. člena ZPIZ-2 ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker ne ureja tudi položaja brezposelnih, ki so bili po ZPIZ/92 in ZPIZ-1 v obvezno zavarovanje vključeni prostovoljno. Položaj slednjih ni enak položaju zavarovancev iz 394. člena ZPIZ-2.
Geslo:
1.2.51.3.6 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Reprezentativni sindikat za območje države.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.4.16 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do pokojnine (50).
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, Ustava [URS] 
Člen 21, 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-249/13 z dne 10. 9. 2015, U-I-37/14 z dne 10. 9. 2015, U-I-38/14 z dne 10. 9. 2015, U-I-41/14 z dne 10. 9. 2015 in U-I-57/14 z dne 10. 9. 2015 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Zveza Svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
23. 10. 2013
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrnitev, zavrženje
Dokument:
US30947
Dokument v PDF obliki:
U-I-246-13 - Tiskovno-sporocilo.pdf
156 KB
Prenesite datoteko
U-I-246-13.pdf
249 KB
Prenesite datoteko
U-I-246-13 Odklonilno LM dr. Korpič - Horvat.pdf
186 KB
Prenesite datoteko
U-I-246/13-47
5. 5. 2016
Na podlagi prvega odstavka 30. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) izdaja Ustavno sodišče naslednje
TISKOVNO SPOROČILO
I.
Odločitev
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 odločilo, da č
etrti in peti odstavek 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15 – v nadaljevanju ZPIZ-2), kolikor določata pogoj pokojninske dobe brez dokupa, nista v neskladju z Ustavo. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 394. člena ZPIZ-2 je zavrnilo, pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 2.,
7. in 136. člena
ZPIZ-2 pa zavrglo.
Ustavno sodišče je odločalo v sestavi osmih sodnic in sodnikov. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Korpič – Horvat in sodnik Mozetič. Sodnica Korpič – Horvat je dala odklonilno ločeno mnenje.
II.
Bistveni razlogi za odločitev
Ustavno sodišče je presojalo ureditev, po kateri je pridobitev pravice do starostne pokojnine pogojena z izpolnitvijo določenega obsega pokojninske dobe brez dokupa (četrti oziroma peti odstavek 27. člena ZPIZ-2). Pogoj pokojninske dobe brez dokupa je nov pojem v ureditvi obveznega pokojninskega zavarovanja, uveden z ZPIZ-2. Pojem pokojninske dobe brez dokupa le v določeni meri nadomešča pojem delovne dobe, ki ga je uvedel prej veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1). V pokojninsko dobo brez dokupa se drugače kot v delovno dobo ne všteva doba, pridobljena s prostovoljno vključitvijo v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Tako pridobljeno dobo ZPIZ-2 všteva v zavarovalno in pokojninsko dobo, kar pomeni, da se zavarovanci, ki so bili oziroma so v obvezno zavarovanje vključeni prostovoljno, lahko upokojijo starostno po prvem, drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2, predčasno pa po 29. členu ZPIZ-2.
Ker v pokojninsko dobo brez dokupa spadajo le obdobja obvezne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter obdobja opravljanja kmetijske dejavnosti, ne pa obdobja prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje, je Ustavno sodišče najprej presojalo skladnost izpodbijane ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Pravica do starostne pokojnine po četrtem in v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena ZPIZ-2 omogoča zavarovancu (v primerjavi s pravico do starostne pokojnine po prvem, drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2) izstop iz obveznega zavarovanja pri nižji starosti, tj. 60 let. Ti zavarovanci se lahko upokojijo predčasno brez odbitkov pri odmeri višine pokojnine.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da zakonodajalec s tem, ko je to ugodnost določil le za zavarovance, ki so bili v obvezno zavarovanje vključeni kot zaposleni, samozaposleni, kmetje oziroma na drugih podlagah, ki so povezane z opravljanjem dela, ni ravnal v neskladju z načelom enakosti. Pri opredelitvi pojma pokojninske dobe brez dokupa je namreč izhajal iz kriterijev delovne aktivnosti ter višine prispevka za obvezno pokojninsko zavarovanje, ki sta vgrajena v samo bistvo sistema obveznega pokojninskega zavarovanja. Možnost upokojitve v odvisnosti od pogoja pokojninske dobe brez dokupa je predvidel le za posameznike z dolgim delovnim stažem, torej če so začeli z delom zgodaj in bili dejansko aktivni celotno zavarovalno obdobje. Hkrati pa je z uveljavitvijo pogoja pokojninske dobe brez dokupa odpravil neenakost med zavarovanci, ki jo je povzročila uvedba pojma delovne dobe po ZPIZ-1. Zavarovanci, ki so bili v obvezno zavarovanje vključeni prostovoljno, so plačevali bistveno nižje prispevke kot drugi zavarovanci. Glede na višino plačanega prispevka so bili v bistveno ugodnejšem položaju kot drugi zavarovanci, ki so plačevali (bistveno) več, hkrati pa so morali biti ti (zaradi zagotavljanja sredstev za pravice prvih) do njih solidarni. Z uvedbo pogoja pokojninske dobe brez dokupa je bilo tako zadoščeno tudi temeljnemu načelu obveznega zavarovanja, načelu odvisnosti pravic od vplačanih prispevkov.
Ustavno sodišče je presojalo tudi skladnost izpodbijane ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ugotovilo je, da je zakonodajalec z določitvijo pogoja pokojninske dobe brez dokupa kot pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem in v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena ZPIZ-2 posegel v upravičena pričakovanja zavarovancev, ki so bili kot brezposelni in zaposleni za krajši delovni čas od polnega v času veljavnosti Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – ZPIZ/92) in ZPIZ-1 v obvezno zavarovanje vključili prostovoljno, vendar poseg ni nedopusten.
Eden izmed ciljev pokojninske reforme je bil doseči vzdržnost pokojninskega sistema. Da bi se ta zagotovila, je treba doseči kasnejše upokojevanje. Temu je bila namenjena tudi uvedba pojma pokojninske dobe brez dokupa, ki kot takšen sledi javnemu interesu. Da so spremembe pokojninske ureditve skladne z načelom varstva zaupanja v pravo, morajo biti uveljavljene postopoma. Zakonodajalec je s prehodno ureditvijo iz petega odstavka 27. člena ZPIZ-2 tej zahtevi zadostil. Pri tem je treba upoštevati, da so zavarovanci spremembe lahko pričakovali ter da jim je kljub spremembi zagotovljena socialna varnost. Kljub spremembi se lahko upokojijo starostno po prvem do tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2, vendar kasneje, kot to velja tudi za vse druge zavarovance. Obdobja, v katerih so bili v zavarovanje vključeni prostovoljno, so v tem pomenu v celoti upoštevana. Če se odločijo za predčasno upokojitev po 29. členu ZPIZ-2, pa to pomeni nižjo pokojnino. To pomeni, da se obdobja, v katerih so bili v zavarovanje vključeni prostovoljno, ne upoštevajo le v okviru pogojev, ki dajejo možnost predčasnega upokojevanja po četrtem in v prehodnem obdobju po petem odstavku odstavku 27. člena ZPIZ-2.
Pobudnice so prehodni določbi 394. člena ZPIZ-2, ki določenim skupinam zavarovancev pod določenimi pogoji omogoča tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 pridobiti pravico do pokojnine po pogojih ZPIZ-1, očitale, da neenako ureja enake položaje zavarovancev. Trdile so, da bi tak prehodni režim moral veljati tudi zanje kot brezposelne osebe, do uveljavitve ZPIZ-2 prostovoljno vključene v obvezno pokojninsko zavarovanje. Ustavno sodišče je ugotovilo, da njihov položaj ni enak položaju brezposelnih, ki so prejemniki denarnega nadomestila do upokojitve, in brezposelnih, ki so upravičeni do plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do upokojitve na podlagi Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13 in 100/13 – v nadaljevanju ZUTD). Zakonodajalec je varstvo brezposelnih iz 394. člena ZPIZ-2 povezal z uživanjem pravic po ZUTD, ki je časovno omejeno. Na tej zakonski podlagi je bila določena starostna meja brezposelnih, ki mora biti kot najbolj rizična skupina brezposelnih deležna posebne prehodne ureditve. Ker je za določitev te skupine brezposelnih zakonodajalec uporabil kriterija delovne aktivnosti oziroma starosti in uživanja pravic iz zavarovanja za brezposelnost ter na tej podlagi vključenost v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ni ravnal v neskladju z zahtevami načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Ustavno sodišče je pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti
2.,
7. in 136. člena
ZPIZ-2 zavrglo, ker za njihovo presojo ni bila izkazana procesna predpostavka pravnega interesa.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
U-I-246/13-44
21. 4. 2016
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Martine Groznik, Trebnje, Pavle Judež, Boštanj, in dr. Bojane Mozetič Francky, Ljubljana, ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Pavle Judež, Boštanj, Nelly Zvonke Gortnar, Ljubljana, in Irene Mlakar, Ljubljana, ter zahteve Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, in Sindikata delavcev trgovine Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik mag. Ladislav Rožič, na seji 21. aprila 2016
odločilo:
1. Četrti in peti odstavek 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15), kolikor določata pogoj pokojninske dobe brez dokupa, nista v neskladju z Ustavo.
2. Pobude Martine Groznik, Pavle Judež in dr. Bojane Mozetič Francky za začetek postopka za oceno ustavnosti 394. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrnejo.
3. Pobudi Martine Groznik za začetek postopka za oceno ustavnosti
1., 11. in 23. točke 7. člena
ter Pavle Judež za začetek postopka za oceno ustavnosti
2., 7. in 136. člena
Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavržeta.
A.
1. Zveza svobodnih sindikatov Slovenije in Sindikat delavcev trgovine Slovenije (v nadaljevanju predlagatelja) izpodbijata četrti in peti odstavek 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), kolikor se nanašata na pokojninsko dobo brez dokupa, v povezavi z opredelitvijo tega pojma v 23. točki 7. člena ZPIZ-2. V pokojninsko dobo brez dokupa, ki je eden izmed pogojev za pridobitev starostne pokojnine po četrtem in petem odstavku 27. člena ZPIZ-2, se namreč ne šteje doba, pridobljena s prostovoljno vključitvijo v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Predlagatelja zato menita, da je izpodbijana ureditev, kolikor se nanaša na tako pridobljeno dobo do začetka veljavnosti ZPIZ-2, tj. do vključno 31. 12. 2012, v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi ogrožala pravice delavcev, ki so zaradi stečajev delodajalcev postali brezposelni, po poteku obdobja prejemanja denarnega nadomestila za brezposelnost pa so se prijavljeni kot iskalci zaposlitve pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) oziroma kot brezposelne osebe, vpisane v katero od evidenc pri ZRSZ, prostovoljno vključili v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje (peta alineja prvega odstavka 24. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92, in sedma alineja prvega odstavka 34. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) in si, da bi si zagotovili pravico do starostne pokojnine, skladno z zakonom, sami plačevali prispevke. Nekaterim naj bi uspelo zaposliti se za delovni čas, krajši od polnega. Da bi si ohranili primeren obseg pravic v zvezi s starostno upokojitvijo (pod pogoji iz ZPIZ/92 in ZPIZ-1), so se kljub izredno skromnim prejemkom prostovoljno vključili v obvezno zavarovanje in redno plačevali odmerjeni prispevek (deseta alineja prvega odstavka 24. člena ZPIZ/92 in enajsta alineja prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1) za razliko do polnega delovnega časa. Ker ti zavarovanci na dan 31. 12. 2012 niso izpolnjevali pogojev, ki jih določa 394. člen ZPIZ-2, naj bi dejansko ostali brez pričakovane pravice do starostne pokojnine na podlagi tako plačanih prispevkov. Možnost starostne upokojitve naj bi se jim (glede na informativna obvestila Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije – v nadaljevanju Zavod) odmaknila tudi za več let. Predlagatelja poudarjata tudi, da ne izpodbijata opredelitve pojma pokojninske dobe brez dokupa in s tem pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine za naprej. Menita pa, da je ta ureditev protiustavna, kolikor spreminja vrednotenje dobe, pridobljene s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje do uveljavitve ZPIZ-2, torej "za nazaj". Po ZPIZ/92 in ZPIZ-1 naj ne bi bilo razlikovanja med pokojninsko dobo, pridobljeno s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje oziroma obvezno vključitvijo v zavarovanje, zato naj bi zavarovanci utemeljeno pričakovali, da bosta dobi tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 obravnavani enako. ZPIZ-2 pa naj bi varstvo pričakovanih pravic v 394. členu (torej možnost upokojitve po pogojih ZPIZ-1) uredil le za nekatere kategorije zavarovancev, med katere sodijo tudi brezposelni, ki so na dan 31. 12. 2012 uživali denarno nadomestilo med brezposelnostjo oziroma so bili na dan 31. 12. 2012 vključeni v obvezno zavarovanje na podlagi plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev, ki jih plačuje ZRSZ. Ta člen pa naj ne bi ustrezno urejal pravic drugih zavarovancev, ki so do uveljavitve ZPIZ-2 na podlagi ZPIZ/92 in ZPIZ-1 pridobili pokojninsko dobo s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje in niso bili vpisani v evidenco aktivnih iskalcev zaposlitve ter so imeli več kot tri leta do upokojitve. Te naj bi ZPIZ-2 avtomatično uvrstil v skupino za predčasno upokojitev, čeprav naj bi se v obvezno zavarovanje vključili prav zato, da se bodo lahko upokojili starostno, brez malusov, ne pa zaradi večjega odmernega odstotka po 65. letu. Za takšno razlikovanje med zavarovanci naj ne bi bilo stvarne podlage (14. člen Ustave). ZPIZ-2 naj bi bistveno spremenil vsebino pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine glede na pogoje iz časa pred njegovo uveljavitvijo. Doba, pridobljena pred njegovo uveljavitvijo, naj bi zato morala biti obravnavana po pogojih predpisov, veljavnih v času njenega pridobivanja. Ker pa je po ZPIZ-2 tudi pokojninska doba, pridobljena pred njegovo uveljavitvijo, obravnavana po pogojih ZPIZ-2, naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju s 155. členom Ustave.
2. Zahteva je bila na podlagi 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo
in 109/12
– v nadaljevanju ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Meni, da zavarovanci, katerih interese zastopata predlagatelja, niso v enakih položajih kot zavarovanci, vključeni v 394. člen ZPIZ-2. Z navedeno določbo naj bi bile varovane pravice najranljivejših skupin brezposelnih, ki so vse težje zaposljive. Državni zbor meni, da je odločitev o tem, kateri zavarovanci naj bodo zaradi svoje ranljivosti vključeni v 394. člen ZPIZ-2, stvar ocene zakonodajalca. Izpodbijana ureditev naj zato ne bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Državni zbor pri tem poudarja, da je bil ZPIZ-2 sprejet soglasno. Očitek o neskladju s 155. členom Ustave naj bi bil neutemeljen, saj v obravnavanem primeru ne gre za pridobljene, temveč za pričakovane pravice. Dodaja, da se vsa dejstva, pomembna za pridobitev pravice do pokojnine, ugotavljajo po določbah zakona, ki velja v času uveljavitve pravice. Kot temeljni pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine za zavarovance, ki se bodo upokojili po uveljavitvi ZPIZ-2, naj bi določil starost 65 let in najmanj 15 let zavarovalne dobe (prvi odstavek 27. člena ZPIZ-2). V zavarovalno dobo pa naj bi se po 42. točki 7. člena ZPIZ-2 vštevalo tako obdobje, ko je bil zavarovanec obvezno zavarovan ali pa je v ta sistem vstopil prostovoljno. To naj bi pomenilo, da naj bi bil temeljni pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine v obeh primerih enak. Ob navedenem pa Državni zbor opozarja še na tretji odstavek 27. člena ZPIZ-2, ki v prehodnem obdobju od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2019 omogoča pridobitev pravice do starostne pokojnine zavarovancem, ki dopolnijo 20 let pokojninske dobe in določeno starost. V pokojninsko dobo pa po 22. točki 7. člena ZPIZ-2 sodi tudi zavarovalna doba, kar naj bi pomenilo, da se bodo v tem obdobju lahko na ta način upokojevali tudi zavarovanci, ki so se prostovoljno vključili v obvezno pokojninsko zavarovanje. Po mnenju Državnega zbora tak prehodni režim, ob siceršnjem varstvu pričakovanih pravic po 394. členu ZPIZ-2, zadostuje. Zato Državni zbor meni tudi, da izpodbijani ureditvi iz 27. člena ZPIZ-2 v zvezi s 394. členom ZPIZ-2 ni mogoče očitati neskladja z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
3. Mnenje je poslala tudi Vlada. Navaja, da je bil namen zakonodajalca pri vpeljavi novega instituta "pokojninske dobe brez dokupa", da vzpostavi nove pogoje za pridobitev starostne pokojnine, s katerimi bi se zagotovilo medgeneracijsko ravnotežje med posameznimi generacijami bodočih upokojencev, na drugi strani pa bi se varovali posamezniki v času upokojitve pred tveganjem nezadostnega dohodka in tveganjem dolgoživosti. Temeljni namen obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja naj bi namreč bil zagotoviti socialno in materialno varnost posameznikov v času, ko zaradi starosti (ali v drugih primerih, določenih z zakonom) ne morejo več aktivno opravljati dela in si na ta način zagotavljati dohodka. Ob temeljnem upokojitvenem pogoju starosti 65 let (in najmanj 15 zavarovalne dobe) naj bi ZPIZ-2 določil tudi možnost starostne upokojitve v starosti 60 let in ob dopolnitvi 40 let pokojninske dobe brez dokupa. Ta možnost naj bi bila predvidena za posameznike z dolgim delovnim stažem, torej če so začeli delati zgodaj in bili dejansko aktivni. Vlada pojasnjuje še, da je glede pogoja 40 let pokojninske dobe brez dokupa in 60 let starosti določeno tudi prehodno obdobje (peti odstavek 27. člena ZPIZ-2), v katerem se lahko zavarovanec upokoji brez malusov. Če pa zavarovanec ne bo dopolnil zahtevane pokojninske dobe brez dokupa, se v prehodnem obdobju, ki ga določa drugi odstavek 29. člena ZPIZ-2, upokoji pri enaki starosti, vendar z malusi, ki so natančno opredeljeni v drugem odstavku 38. člena ZPIZ-2. Z ZPIZ-2 naj bi bila uzakonjena tudi nova pravica, tj. pravica do predčasne pokojnine. Tudi zanjo je predvideno prehodno obdobje, v katerem bosta postopoma naraščala starost in pokojninska doba. Z uvedbo te pravice naj bi bila dosežena večja preglednost sistema in uresničen s tem povezan namen reforme, da se znotraj sistema zagotovi večja odvisnost pravic glede na plačane prispevke. Možnost predčasne upokojitve naj bi omogočala razlikovanje med zavarovanci glede na njihovo delovno aktivnost, saj se starostna pogoja ne razlikujeta. Drugačna obravnava starostne in predčasne pokojnine pri doseženi enaki starosti zavarovancev naj bi izhajala iz ugotavljanja izpolnjevanja pogoja dobe. Ker pa je določitev odstotka za odmero pokojnine odvisna od dolžine dobe, dopolnjena doba vpliva na izračun višine pokojnine. Razlika med zavarovancem, ki se bo upokojil na podlagi pokojninske dobe, in zavarovancem, ki se bo upokojil na podlagi pokojninske dobe brez dokupa, naj bi nastala po znižanju odmerjene pokojnine glede na dopolnjeno dobo, saj naj bi se prostovoljnim zavarovancem odmerjena pokojnina znižala zaradi upokojitve pred 65. letom. Na ta način naj bi se odražala razlika med vplačanimi prispevki iz delovne aktivnosti in prispevki iz prostovoljnega zavarovanja. Enakost naj bi bila podana pri odmeri pravice, in sicer pri določitvi enakih odmernih odstotkov glede na dolžino dobe (37. člen v zvezi s prvim odstavkom 38. člena ZPIZ-2), pozneje pa naj bi bil izračun višine pokojnine odvisen od obdobja delovne aktivnosti. Načelu odvisnosti pravic od vplačanih prispevkov naj bi sledil tudi institut dokupljene dobe, ki naj bi ga ZPIZ-2 urejal enotno. Vsa tako pridobljena doba naj bi se štela v pokojninsko dobo. Glede instituta delovne dobe iz ZPIZ-1 Vlada pojasnjuje, da se je pod ta pojem na podlagi različnih predpisov štelo več kot 80 različnih dob, med katere je bilo uvrščenih tudi veliko število dob, za katere prispevki niso bili plačani ali pa so bili prispevki, ki so bili plačani, nižji (med te sodi tudi doba iz naslova prostovoljnega zavarovanja), kot je to veljajo za posameznike, ki so se morali obvezno zavarovati. Navedeni dejstvi (ureditev prostovoljnega vstopa v obvezno zavarovanje in ureditev instituta delovne dobe) naj bi kazali na neenakost med zavarovanci, ki je bila vzpostavljena s prejšnjo zakonodajo. Pri obravnavani zadevi naj bi se kazala neenakost med njimi v tem, da so morali nekateri zavarovanci plačevati prispevke od dejansko prejetih plač, medtem ko so drugi plačevali bistveno nižje prispevke za enak obseg pravic. To naj bi pomenilo, da so se zavarovancem, ne glede na nižje vplačane prispevke, poznejša obdobja, za katera so bili plačani prispevki, vrednotila v enakem obsegu in na enak način, kot je to veljalo za vse druge zavarovance, ki so plačali več. To naj bi pomenilo tudi, da je bila prva skupina zavarovancev v primerjavi z drugimi zavarovanci v nesorazmerno ugodnejšem položaju, ki je posledično zahteval nesorazmerno solidarnost tistih, ki so v sistem morali vplačevati več. Poleg tega naj bi bili slednji, v primeru, da niso dosegli polne delovne dobe, deležni še odbitkov – malusov pri starostni pokojnini, če se jim je za izpolnitev pogoja pokojninske dobe za pridobitev pravice do starostne pokojnine upoštevalo tudi obdobje dokupljene dobe študija in vojaščine. Vlada navaja, da sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja res temelji na "zavarovalnih" načelih ("kolikor vplačaš, toliko dobiš"), vendar so posamezne specifike sistema socialnega zavarovanja, kot sta načeli vzajemnosti in solidarnosti, tisto, kar loči ta socialni sistem kot javni sistem od zasebnih zavarovalniških sistemov. Ti načeli naj bi pomenili, da posamezne kategorije iz sistema dobijo višje pravice, kot jim gredo glede na vplačane prispevke, kljub temu, da so vse aktivno obdobje prispevale v sistem po svojih zmožnostih. Ob navedenem pa naj bi bilo treba upoštevati dejstvo, da se pokojninsko in invalidsko zavarovanje dodatno financirata iz državnega proračuna (162. in 163. člen ZPIZ-2). Ob ugotovljeni relativno nizki dejanski upokojitveni starosti naj bi zakonodajalec zaostril upokojitvene pogoje in prej veljavne upokojitvene pogoje, določene v 36. členu v zvezi s 54. členom ZPIZ-1, nadomestil z upokojitvenimi pogoji, določenimi v 27. členu ZPIZ-2, in z uvedbo nove pravice do predčasne pokojnine. Glede instituta varstva pričakovanih pravic (394. člen ZPIZ-2), ki ga je vseboval tudi na referendumu zavrnjeni ZPIZ-2, Vlada navaja, da je bilo zaradi špekulacij in posledične obremenitve ZRSZ tik pred sprejetjem ZPIZ-2 omejeno varstvo pričakovanih pravic pri brezposelnih z namenom preprečitve zlorab tega instituta. V okviru 394. člena ZPIZ-2 so tako varovani le tisti brezposelni, ki so imeli na dan 31. 12. 2012 pravice iz zavarovanja za brezposelnost po Zakonu o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13 in 100/13 – v nadaljevanju ZUTD), te pa bodo imeli do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Ker se delovna sposobnost veže na starost posameznika, naj bi zakonodajalec varstvo brezposelnih iz 394. člena ZPIZ-2 povezal z uživanjem pravic po ZUTD, ki je časovno omejeno. Na tej zakonski podlagi naj bi bila določena starostna meja brezposelnih, ki naj bi se jih dojemalo kot bolj rizično skupino brezposelnih.
4. Predlagatelja v odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vztrajata pri svojih navedbah. Poudarjata, da ne zahtevata ocene ustavnosti 394. člena ZPIZ-2, temveč le četrtega in petega odstavka 27. člena ZPIZ-2 v zvezi z opredelitvijo pojma pokojninska doba brez dokupa iz 23. točke 7. člena ZPIZ-2. Navajata, da ne oporekata uveljavitvi nove opredelitve pokojninske dobe brez dokupa od 1. 1. 2013, tj. začetka veljavnosti ZPIZ-2. Menita pa, da se ta ureditev ne sme uporabljati za pokojninsko dobo, pridobljeno na podlagi prostovoljnega vstopa v obvezno zavarovanje v času do uveljavitve ZPIZ-2. Ta bi se morala šteti v pokojninsko dobo brez dokupa. Opozarjata, da se je po ZPIZ-1 pokojninska doba, pridobljena s prostovoljno vključitvijo v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, štela v delovno dobo, kar je posledično pomenilo ugodnejšo odmero pokojnine kot v primeru, če se je ta odmerila na podlagi pokojninske dobe. Zavarovanci naj bi se prostovoljno vključili v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje z namenom pridobiti pravico do starostne pokojnine, in ne predčasne pokojnine. Sicer naj bi tudi ta zagotavljala socialno varnost, vendar naj bi bila bistveno manj ugodna kot starostna. Predlagatelja poudarjata še, da skupina zavarovancev, ki so bili v času pred uveljavitvijo ZPIZ-2 zavarovani prostovoljno, ni velika, zato priznanje njihovih pravic po pogojih ZPIZ-1 ne bi povzročilo javne finančne nevzdržnosti in posledično neposredne ogroženosti delovanja sistema. Nasprotujeta mnenju Vlade in Državnega zbora, da je s tem, ko je ZPIZ-2 uredil prehodno obdobje v petem odstavku 27. člena, v katerem naj bi izzvenela delovna doba po ZPIZ-1 kot pokojninska doba brez dokupa, zadoščeno standardom, ki jih je Ustavno sodišče izoblikovalo v ustavnosodni presoji glede dopustnih posegov v pričakovane pravice. Pri tej skupini zavarovancev naj s tem načelu varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave nikakor ne bi bilo zadoščeno.
5. Pobudnica Martina Groznik izpodbija 394. člen ZPIZ-2 ter 1. (brezposelni), 11. (dokupljena doba) in 23. točko (pokojninska doba brez dokupa) 7. člena ZPIZ-2, ki določa pomene izrazov, uporabljenih v tem zakonu. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb s 14. in 155. členom Ustave. Pobudnica meni, da nova oziroma prehodna ureditev upokojevanja obravnava neenako brezposelne, ki so bili 31. 12. 2012 kot brezposelni prijavljeni pri ZRSZ in so bili prostovoljno vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, in brezposelne, ki so bili 31. 12. 2012 prejemniki nadomestila za brezposelnost oziroma jim je ZRSZ plačeval prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Poleg tega naj bi ZPIZ-2 položaj prvih brezposelnih poslabšal še dodatno, saj naj bi drugače upošteval pokojninsko oziroma zavarovalno dobo, pridobljeno na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pobudnica navaja, da se bo zaradi nove ureditve lahko upokojila šele leta 2016 (ob pogoju prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje) namesto v letu 2013. Ob tem, da bi upokojitev v letu 2016 po pogojih ZPIZ-2 pomenila tudi, da bo njena pokojnina zaradi drugačnega vrednotenja pokojninske dobe, pridobljene na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje, bistveno nižja kot v primeru upokojitve leta 2013 po pogojih ZPIZ-1 (namesto približno 400 EUR naj bi bila ta nižja za približno 15 odstotkov). Pobudnica navaja, da je zaposlitev izgubila zaradi stečaja delodajalca, nove zaposlitve pa ni našla. Da bi si zagotovila pravico do starostne pokojnine, se je glede na možnost, ki ji jo je dal ZPIZ-1, prostovoljno vključila v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter si ob skromnih prihrankih s pomočjo hčere plačevala prispevke za to zavarovanje. Meni, da je ZPIZ-2 njo in druge brezposelne, ki so se prostovoljno vključili v obvezno zavarovanje, izigral ter ogrozil njihovo preživetje.
6. Pobudnica Pavla Judež izpodbija 2., 7., 27. in 136. člen ZPIZ-2, kolikor kot pogoj za pridobitev pravice do pokojnine določajo izpolnitev pogoja pokojninske dobe brez dokupa. Navaja, da je brezposelna, na presečni dan 31. 12. 2012 je bila vpisana v evidenco brezposelnih pri ZRSZ. V preteklosti naj bi bila v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključena prostovoljno. Po informativnem izračunu Zavoda iz leta 2012 bi se po pogojih ZPIZ-1 lahko upokojila 18. 11. 2013, z uveljavitvijo ZPIZ-2 pa se je trenutek upokojitve odmaknil v leto 2016. Pobudnica meni, da je ureditev, ki razlikuje med zavarovanci glede na to, ali so v obvezno zavarovanje vključeni prostovoljno ali obvezno, v neskladju s 14., 22., 34., 50. in 155. členom Ustave, saj so vsi plačevali prispevke. Člena 7 in 394 ZPIZ-2 naj bi bila v neskladju z 2. in 14. členom Ustave. Pobudnica meni, da ni razumnih razlogov za razlikovanje med brezposelnimi glede na to, ali so bili v obvezno zavarovanje vključeni obvezno ali prostovoljno. Poseg v pravice brezposelnih, ki so bili v obvezno zavarovanje vključeni prostovoljno, naj bi bil prekomeren.
7. Pobudnica Nelly Zvonka Gortnar izpodbija četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 v delu, ki določa pogoj pokojninske dobe brez dokupa, v katero se (glede na 23. točko 7. člena ZPIZ-2) ne šteje več pokojninska doba, pridobljena s prostovoljnim vstopom v obvezno zavarovanje do 1. 1. 2013. Pobudnica navaja, da je bila prostovoljno vključena v obvezno zavarovanje od leta 1998, torej po pogojih ZPIZ/92 in ZPIZ-1. Tako je na dan 31. 12. 2013 iz tega naslova pridobila več kot 14 let pokojninske dobe (približno 19 let pa iz naslova zaposlitve). Po ZPIZ-2 naj bi se predvidoma upokojila leta 2023 (prej leta 2018) predčasno s trajnimi odbitki oziroma leta 2028, ko bo dopolnila 65 let starosti. Ker po 394. členu ZPIZ-2 ne sodi med brezposelne, ki jim ta določba zagotavlja upokojitev po ZPIZ-1, meni, da je dejansko ostala brez pričakovane pravice do pokojnine. Zatrjuje kršitev 2., 14. in 155. člena Ustave.
8. Pobudnica dr. Bojana Mozetič Francky navaja, da izpodbija 394. člen ZPIZ-2, kot posebej protiustaven pa izpostavlja njegov sedmi odstavek. Zatrjuje neskladje s 14. in 155. členom Ustave. Navaja, da je starejša brezposelna (od leta 2006), ob uveljavitvi ZPIZ-2 ji je po določbah ZPIZ-1 do upokojitve manjkalo manj kot 3 leta. Potem ko ji je potekla pravica do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, se je v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključila prostovoljno, da bi si tako zagotovila pravico do starostne pokojnine. Po določbah ZPIZ-1 bi se upokojila predvidoma leta 2015, po določbah ZPIZ-2 (ker obdobje prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje ne šteje v pokojninsko dobo brez dokupa) pa bi se lahko predčasno upokojila leta 2017 (zmanjšanje pokojnine za 12,60 odstotka), starostno pa leta 2022. Razlikovanje med starejšimi brezposelnimi, ki izhaja iz 394. člena ZPIZ-2, naj bi bilo nerazumno. Sprememba pogojev za pridobitev pravice do pokojnine, uveljavljena z ZPIZ-2, naj bi bila za brezposelne, prostovoljno vključene v obvezno zavarovanje, drastična, časa za prilagajanje spremembam naj ne bi bilo. Posebej hudo naj bi nova ureditev prizadela prav brezposelne, ki so jim 31. 12. 2012 do upokojitve manjkala tri leta ali manj (med katere sodi tudi sama), vendar ne sodijo med brezposelne, varovane v 394. členu ZPIZ-2.
9. Pobudnica Irena Mlakar izpodbija četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2. Navaja, da je po ZPIZ-1 izpolnjevala pogoje za pridobitev starostne pokojnine na dan 26. 4. 2013, po ZPIZ-2 pa 3. 6. 2017 (peti odstavek 27. člena). Na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje v obdobju od 23. 3. 1994 do 31. 8. 1996 je pridobila 2 leti, 5 mesecev in 8 dni zavarovalne dobe. Če bi se upokojila predčasno (po 29. členu ZPIZ-2), torej z upoštevanjem te dobe, bi se lahko upokojila 26. 8. 2013, vendar z 12-odstotnimi odbitki pri višini pokojnine. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb s 155. členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi retroaktivno posegali v pridobljene pravice po ZPIZ-1, ker ZPIZ-2 pokojninsko dobo, pridobljeno na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje, šteje kot dokupljeno dobo. S tem naj bi bil njen položaj bistveno poslabšan.
B. – I.
10. Predlagatelja izrecno izpodbijata (le) četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 v delu, ki se nanaša na pokojninsko dobo brez dokupa in kolikor se ta nanaša na zavarovance, ki so bili prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje v času veljavnosti ZPIZ/92 in ZPIZ-1. Med temi zastopata interese brezposelnih zavarovancev (peta alineja prvega odstavka 24. člena ZPIZ/92 in sedma alineja prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1) in tistih, ki so bili zaposleni s krajšim delovnim časom od polnega in so se zavarovali za razliko do polnega delovnega časa (deseta alineja prvega odstavka 24. člena ZPIZ/92 in enajsta alineja prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1). Izrecno navajata, da ne izpodbijata nove ureditve pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem in petem odstavku 27. člena ZPIZ-2, kolikor se ta nanaša na pokojninsko dobo brez dokupa, za naprej.
11. Pobudnice navajajo, da so bile ali v času veljavnosti ZPIZ/92 ali/in v času veljavnosti ZPIZ-1 v obvezno zavarovanje vključene prostovoljno kot brezposelne osebe. Vse pobudnice, razen Irene Mlakar, so bile na tej pravni podlagi v obvezno zavarovanje vključene tudi na presečni dan 31. 12. 2012. Glede na to, da za pobudnice ne velja 394. člen ZPIZ-2 oziroma katera izmed drugih določb prehodne ureditve, ki za določene zavarovance urejajo možnost upokojitve po ZPIZ-1, lahko pobudnice pridobijo pravico do starostne pokojnine po pogojih 27. člena ZPIZ-2 oziroma pravico do predčasne pokojnine po pogojih 29. člena ZPIZ-2. Vsem pobudnicam se je z uveljavitvijo ZPIZ-2 čas upokojitve oddaljil, v primeru, da bi se odločile za predčasno upokojitev, pa bi to zanje (glede na ZPIZ-1) pomenilo, da bi trajno prejemale nižjo pokojnino, kot bi jo po pogojih ZPIZ-1. Ustavno sodišče je glede na navedeno pobudnicam priznalo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega in petega odstavka 27. člena ZPIZ-2 v delu, ki določa pogoj pokojninske dobe brez dokupa. Iz njihovih navedb namreč izhaja, da izpodbijajo novo ureditev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine le, kolikor je ta odvisna od izpolnitve pogoja pokojninske dobe brez dokupa, oziroma le, kolikor ta ureditev pokojninske dobe, ki so jo pridobile s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje po ZPIZ/92 in ZPIZ-1, ne všteva v pokojninsko dobo brez dokupa. Ustavno sodišče je pobudnicam priznalo pravni interes tudi za izpodbijanje 394. člena ZPIZ-2. Pobudnice namreč izrecno zatrjujejo, da jih navedena določba neenako obravnava, čeprav naj bi bile v enakem položaju kot drugi (posebej brezposelni), katerih položaj ta določba ureja.
12. Ustavno sodišče je pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega in petega odstavka 27. člena ZPIZ-2 v delu, ki določa pogoj pokojninske dobe in kolikor se nanašata na pokojninsko dobo, pridobljeno na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje po ZPIZ/92 in ZPIZ-1, sprejelo. Glede na to se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali sta predlagatelja izkazala obstoj procesne predpostavke iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS.
13. Pobudi
Martine Groznik za začetek postopka za oceno ustavnosti
1., 11. in 23. točke 7. člena
in Pavle Judež za začetek postopka za oceno ustavnosti
2., 7. in 136. člena
ZPIZ-2 je Ustavno sodišče zavrglo, saj pobudnici za presojo ustavnosti navedenih določb ne izkazujeta pravnega interesa (3. točka izreka).
14. Ustavno sodišče je zahtevo in pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Pobud, vloženih v zadevah št. U-I-249/13, št. U-I-37/14, št. U-I-38/14, št. U-I-41/14 in št. U-I-57/14, Ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. V njiju namreč ni vsebinskih očitkov, ki jih ne bi vsebovala že zahteva v zadevi št. U-I-246/13, s katero je bil Državni zbor seznanjen in na katero je odgovoril. Ker so bili glede na navedeno izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je Ustavno sodišče nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. – II.
15. ZPIZ-2 je bil sprejet 4. 12. 2012, veljati pa je začel 1. 1. 2013. ZPIZ-2 je v celoti razveljavil ZPIZ-1 (prvi odstavek 429. člena ZPIZ-2). V primerjavi z ZPIZ-1 ZPIZ-2 drugače opredeljuje pojme oziroma pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine (27. člen ZPIZ-2). Poleg tega uveljavlja novo pravico, tj. pravico do predčasne pokojnine (29. člen ZPIZ-2). V prehodni določbi 394. člena ZPIZ-2 ureja varstvo pričakovanih pravic za brezposelne, prejemnike denarnega nadomestila do upokojitve in brezposelne, ki so upravičeni do plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do upokojitve na podlagi ZUTD, ter delovne invalide in prejemnike poklicne pokojnine. Tem omogoča (pod določenimi pogoji) tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 pridobiti pravico do starostne pokojnine po pogojih ZPIZ-1.
16. ZPIZ-2 določa pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine v 27. členu. Po prvem odstavku pridobi pravico do starostne pokojnine zavarovanec (moški ali ženska) pri starosti 65 let, če je dopolnil najmanj 15 let zavarovalne dobe.
[1]
V drugem odstavku je urejeno prehodno obdobje od leta 2013 do leta 2015, v katerem pridobijo zavarovanke pravico do starostne pokojnine pri nižji starosti, kot je določena v prvem odstavku.
[2]
S tretjim odstavkom tega člena pa je v prehodnem obdobju – za moške od leta 2013 do leta 2015, za ženske pa od leta 2013 do leta 2019 – še možno pridobiti pravico do starostne pokojnine z najmanj 20 leti pokojninske dobe
[3]
ob starostih, določenih v tej določbi (za moške od 63 let in 6 mesecev do 64 let in 6 mesecev, za ženske pa od 61 let in 6 mesecev do 64 let in 6 mesecev).
[4]
Po četrtem odstavku istega člena pridobijo pravico do starostne pokojnine ne glede na prvi odstavek tega člena zavarovanci (moški in ženske), ki so dopolnili 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa.
[5]
Ti pogoji bodo začeli veljati za moške leta 2018, za ženske pa leta 2019, potem ko se izteče v petem odstavku določeno prehodno obdobje.
17. ZPIZ-2 je uvedel tudi novo pravico, tj. pravico do predčasne pokojnine.
[6]
Pogoje za njeno pridobitev ureja v 29. členu. Po prvem odstavku 29. člena ZPIZ-2 tako lahko zavarovanec pridobi pravico do predčasne pokojnine pri starosti 60 let, če je dopolnil 40 let pokojninske dobe. Zakon določa tudi prehodno obdobje (od uveljavitve tega zakona do 31. 12. 2018), v katerem lahko zavarovanci pridobijo pravico pri nižji starosti (moški in ženske) ter pri krajši pokojninski dobi (ženske). Drugače kot pravica do starostne pokojnine se pravica do predčasne pokojnine pridobi ob izpolnitvi pogoja pokojninske dobe (in ne pokojninske dobe brez dokupa), ki vključuje tako dokupljeno dobo, dobo iz naslova prostovoljnega vstopa v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, podaljšano dobo in vso drugo dobo.
18. Glede na ureditev po ZPIZ-1
[7]
je ZPIZ-2 torej določil strožje pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. V tem pogledu je treba kot bistveno izpostaviti spremembo pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem odstavku 27. člena ZPIZ-2 (v prehodnem obdobju po petem odstavku), ki zahteva izpolnitev pogoja pokojninske dobe brez dokupa. Gre za nov pojem in pogoj, ki ga ZPIZ-1 ni poznal, saj je bil pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine po prvem odstavku 36. člena v zvezi s 54. členom ZPIZ-1 ("starostna pokojnina brez zmanjšanja zavarovancem s polno
delovno dobo")
[8]
delovna doba.
[9]
Ta pogoj je bil v primerjavi s pogojem pokojninske dobe brez dokupa nedvomno blažji, saj je vključeval zelo širok nabor zavarovalnih dob, tj. dob, pridobljenih na zelo različnih pravnih podlagah.
[10]
Kot delovna doba se je štela tudi doba, pridobljena s prostovoljno vključitvijo v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Po ZPIZ-2 pa se tako pridobljena doba šteje v pokojninsko dobo (pravica do starostne pokojnine po prvem oziroma drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2 ter pravica do predčasne pokojnine po 29. členu ZPIZ-2), ne pa v pokojninsko dobo brez dokupa (pravica do starostne pokojnine po četrtem oziroma petem odstavku 27. člena ZPIZ-2). Ker ZPIZ-2 med zavarovance, ki se lahko upokojijo po ZPIZ-1 tudi po 1. 1. 2013 (394. člen), ne uvršča brezposelnih, ki so v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vstopili prostovoljno (34. člen ZPIZ-1 oziroma 25. člen ZPIZ/92), tudi zanje veljajo (novi) pogoji za pridobitev starostne pokojnine po 27. členu ZPIZ-2.
B. – III.
19. Ustava izrecno določa v prvem odstavku 50. člena pravico do pokojnine kot eno izmed človekovih pravic do socialne varnosti. Navedena določba zagotavlja pravico do pokojnine pod pogoji, ki jih določa zakon. Ker drugi odstavek tega člena državi izrecno nalaga, naj uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje, je pravica do pokojnine primarno zagotovljena v okviru sistema obveznega pokojninskega zavarovanja. Ustavno sodišče je bistvo ali jedro pravice do pokojnine iz sistema pokojninskega zavarovanja opredelilo kot pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih (npr. pokojninska doba, starost) pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost (odločba Ustavnega sodišča št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008, Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85). Zapisalo je še, da ima pokojnina dvojno naravo: je ekonomska kategorija, ker so pravice iz pokojninskega zavarovanja odvisne večinoma od trajanja in višine plačevanja prispevkov, vsebuje pa tudi elemente solidarnosti. Elementi solidarnosti so upoštevni pri določanju višine pokojnine, ne pa pri sami pridobitvi te pravice. Zanjo je bistven zavarovalniški del razmerja.
20. Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Zakonska ureditev mora posamezniku zagotavljati socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Republiki Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen Ustave).
[11]
Zakonsko urejanje pravic iz obveznega pokojninskega zavarovanja je pogosto predmet presoje Ustavnega sodišča. Glede na to je Ustavno sodišče sprejelo številna stališča, pomembna za urejanje in spreminjanje pokojninske zakonodaje. Glede spreminjanja prej zakonsko določenih pravic oziroma pogojev za njihovo uveljavitev z učinkom za naprej velja, da ne nasprotuje Ustavi, če je pri tem spoštovano načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države (2. člen Ustave) in če s tem nista hkrati prizadeti pravica do socialne varnosti in enakost zavarovancev pred zakonom.
[12]
21. Pridobitev pravice do starostne pokojnine je odvisna od hkratnega izpolnjevanja dveh pogojev: pogoja starosti in pogoja dobe (po ZPIZ-2 so to zavarovalna doba, pokojninska doba ali pokojninska doba brez dokupa, odvisno od predpisanega starostnega pogoja).
[13]
Pridobitev pravice do predčasne pokojnine je pogojena z izpolnitvijo določene starosti ter dopolnitve določenega obsega pokojninske dobe. Pobudnice in predlagatelja izpodbijajo četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 le, kolikor ta pogojuje pridobitev pravice do starostne pokojnine z izpolnitvijo določenega obsega pokojninske dobe brez dokupa. Menijo, da ni razlogov za razlikovanje med zavarovanci glede na podlago za vključitev v obvezno zavarovanje. Vsi, tako tisti, ki so v obvezno zavarovanje vključeni obvezno, kot tisti, ki so se vanj vključili prostovoljno, naj bi plačevali prispevke.
22. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ustavno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zakonodajalca obvezuje, da bistveno enake položaje obravnava enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011, Uradni list RS, št. 94/11). Načelo enakosti torej zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti (glej npr. odločbi št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007, Uradni list RS, št. 18/07, in OdlUS XVI, 17, in št. U-I-36/06 z dne 5. 2. 2009, Uradni list RS, št. 14/09, in OdlUS XVIII, 5).
23. V pogojih neugodne demografske, gospodarske in finančne situacije ter ob trajajoči nezmožnosti sistema obveznega pokojninskega zavarovanja,
[14]
da zagotavlja pravice iz lastnih sredstev (prispevkov), je zakonodajalec sistem reformiral s ciljem zagotoviti njegovo dolgoročno finančno vzdržnost ter dostojno višino pokojnin. Za dosego teh ustavno utemeljenih ciljev (glej 19. točko te obrazložitve) je med drugim spremenil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine ter uvedel novo pravico, pravico do predčasne pokojnine.
24. ZPIZ-2 kot temeljni pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine določa starost 65 let in najmanj 15 let zavarovalne dobe (prvi odstavek 27. člena ZPIZ-2). Ker se v zavarovalno dobo všteva tako obdobje, ko je bil zavarovanec v obvezno zavarovanje
[15]
vključen obvezno,
[16]
kot tudi obdobje, ko je bil v ta sistem vključen prostovoljno, je temeljni pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine po prvem odstavku 27. člena ZPIZ-2 v obeh primerih enak. Položaja navedenih skupin zavarovancev pa nista enaka, ko gre za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem odstavku oziroma v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena ZPIZ-2. V pokojninsko dobo brez dokupa se namreč obdobja zavarovanja, ko je zavarovanec v obvezno zavarovanje vstopil prostovoljno, ne vštevajo. Navedeno velja tako za tako pridobljeno dobo pred uveljavitvijo ZPIZ-2 kot za dobo, pridobljeno po uveljavitvi ZPIZ-2. Pravica do starostne pokojnine po četrtem odstavku 27. člena ZPIZ-2 omogoča zavarovancu (v primerjavi s pravico do starostne pokojnine po prvem odstavku 27. člena ZPIZ-2 ter v prehodnem obdobju po tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2) izstop iz obveznega zavarovanja pri nižji starosti, tj. 60 let. Ti zavarovanci se torej edini lahko upokojijo predčasno (glede na temeljni pogoj) brez malusov (odbitkov pri odmeri višine pokojnine). Ker se, kot navedeno, v pokojninsko dobo brez dokupa ne všteva doba, pridobljena s prostovoljnim vstopom v obvezno zavarovanje, se ti zavarovanci ne morejo starostno upokojiti pri nižji starosti, temveč le pri starostih, kot jih določajo prvi do tretji odstavek 27. člena ZPIZ-2. Pri nižji starosti se lahko upokojijo le predčasno (po 29. členu ZPIZ-2), kar pa lahko pomeni do 18 odstotkov nižjo pokojnino.
25. Namen zakonodajalca pri vpeljavi novega instituta pokojninske dobe brez dokupa naj bi bil vzpostavitev novih pogojev za pridobitev starostne pokojnine, s katerimi bi se zagotovilo medgeneracijsko ravnotežje med posameznimi generacijami bodočih upokojencev, hkrati pa naj bi se varovali posamezniki v času upokojitve pred tveganjem nezadostnega dohodka glede na podaljševanje dobe prejemanja pokojnine. Temeljni namen obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je namreč zagotoviti socialno in materialno varnost posameznikov v času, ko zaradi starosti (ali v drugih primerih, določenih z zakonom) ne morejo več aktivno opravljati dela in si na ta način zagotavljati dohodka. Pojem pokojninske dobe brez dokupa naj bi zato vključeval samo zavarovance, ki so zaposleni, samozaposleni, opravljajo kmetijsko dejavnost, oziroma tiste zavarovalne podlage, ki so povezane z opravljanjem dela. V pokojninsko dobo brez dokupa pa naj bi se štela še obdobja porodniškega dopusta in obdobja prejemanja nadomestila za brezposelnost, pri katerih gre prav tako za obvezno zavarovanje. Vse druge dobe, med drugim tudi čas prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje, se štejejo v pokojninsko dobo.
26. Možnost upokojitve v odvisnosti od pogoja pokojninske dobe brez dokupa naj bi bila zato predvidena le za posameznike z dolgim delovnim stažem, torej če so začeli delati zgodaj in so bili dejansko aktivni. S tem je kljub nižji starosti podan zavarovalni primer, tj. nesposobnost za aktivno opravljanje dela in pridobivanje dohodka. Hkrati pa je uveljavitev pogoja pokojninske dobe brez dokupa omogočila tudi (navedeno izhaja tako iz zakonodajnega gradiva kot tudi iz navedb Državnega zbora in Vlade) odpravo neenakosti med zavarovanci, ki jo je povzročil z ZPIZ-1 uveden pojem delovne dobe, ki je po ZPIZ-1 omogočal pridobitev pravice do starostne pokojnine pod najugodnejšimi pogoji.
[17]
Pojem delovne dobe namreč ni vključeval le obdobij zavarovanja, pridobljenih z delom, temveč tudi številne druge dobe (Vlada navaja, da naj bi šlo za več kot 80 različnih dob), pridobljene na podlagi različnih zavarovalnih podlag oziroma predpisov. Med temi so bile tudi dobe, za katere prispevki niso bili plačani ali so bili, tako kot v primeru prostovoljnega zavarovanja, plačani nižji prispevki, kot je veljalo za posameznike, za katere je veljala obveznost zavarovanja. To je povzročalo pomembno neenakost med zavarovanci. Zavarovanci, ki so bili v obvezno zavarovanje vključeni prostovoljno, so plačevali bistveno nižje prispevke za enak obseg pravic.
[18]
Tem zavarovancem so se, ne glede na nižje vplačane prispevke, pozneje obdobja, za katera so bili plačani prispevki, vrednotila v enakem obsegu in na enak način, kot je veljalo za tiste, ki so plačali več. To je pomenilo, da so bili ti v nesorazmerno ugodnejšem položaju, ki je posledično zahteval nesorazmerno solidarnost tistih, ki so morali v sistem vplačevati več. Z uvedbo pojma oziroma pogoja pokojninske dobe brez dokupa se je zato doseglo, da se zavarovanci upokojujejo kasneje, prej glede na temeljni upokojitveni pogoj pa le tisti, ki so z dolgoletno delovno aktivnostjo izpolnili zavarovalni primer. Hkrati pa je uvedba pogoja pokojninske dobe brez dokupa zadostila tudi temeljnemu načelu obveznega zavarovanja, načelu odvisnosti pravic od vplačanih prispevkov.
27. Zakonodajalec je torej za pridobitev pravice do starostne pokojnine določil različne pogoje. Za določitev teh in s tem za razlikovanje med zavarovanci je uporabil kriterija delovne aktivnosti in višine prispevka. Ker gre za kriterija, ki sta vgrajena v samo bistvo sistema obveznega pokojninskega sistema, z njim neločljivo povezana, zakonodajalec z določitvijo pogoja pokojninske dobe brez dokupa, kot pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem in v prehodnem obdobju po petem odstavku 27. člena ZPIZ-2, ni ravnal v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
28. ZPIZ-2 je z uvedbo pogoja pokojninske dobe glede na ZPIZ-1 postrožil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine (glej obrazložitev pod B. – I.) in s tem poslabšal položaj obravnavanih zavarovancev. Čeprav novi pojem oziroma pogoj obsega tudi dobo, pridobljeno do uveljavitve ZPIZ-2, to ne pomeni, da velja za nazaj (v smislu 155. člena Ustave). Prav tako v obravnavanem primeru dobe, pridobljene z vključitvijo v obvezno zavarovanje v času prej veljavnih zakonov, ne gre za pridobljeno pravico, kot trdijo pobudnice in predlagatelja. Pravice iz pokojninskega zavarovanja se uveljavljajo po predpisih, ki veljajo v času nastanka zavarovalnega primera, torej v času, ko upravičenec izpolni z vsakokratno zakonodajo določene pogoje za pridobitev pravice. Šele po tem lahko govorimo o pridobljenih pravicah iz zavarovanja. V obravnavanem primeru gre za vprašanje varovanja pravnega položaja aktivnih zavarovancev in njihovih pravnih pričakovanj glede pravice do pokojnine, ki naj bi jo pridobili, ko bo nastopil zavarovalni primer (določena starost, pri kateri se domneva, da zavarovanec ni več sposoben za delo). Njihova pričakovanja so povezana s pogoji za pridobitev pravice do pokojnine in z njeno višino. Po ustavnosodni presoji je pravica do pokojnine iz sistema pokojninskega zavarovanja pravica posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih (npr. pokojninska doba, starost) pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost (odločba Ustavnega sodišča št. Up-360/05). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je varstvo obstoječega pravnega položaja, kadar zakon ureditev spreminja za naprej, zagotovljeno v okviru načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je zato poseg v upravičena pravna pričakovanja zavarovancev presojalo v okviru tega načela.
29. Zakonodajalec se mora s sprejetjem ustrezne zakonske ureditve odzivati na potrebe na vseh področjih družbenega življenja, kar velja še toliko bolj, če te potrebe zadevajo temelje delovanja države ali sposobnost učinkovitega zagotavljanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. To od njega zahteva načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem, ki je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave).
30. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da Ustava ne preprečuje, da bi predpis spreminjal prej določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji to načelo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (tako že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993, Uradni list RS, št. 24/93, in OdlUS II, 109, glej tudi odločba št. U-I-36/00). Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice ga je mogoče omejiti, torej, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00).
31. Pri ugotavljanju, ali je za poseg v pogoje za upokojevanje po ZPIZ-1 obstajal stvarni razlog, ki je upravičeval spreminjanje pogojev upokojevanja v javnem interesu, je Ustavno sodišče upoštevalo zlasti namen izpodbijane ureditve. Kot je bilo že navedeno, je zakonodajalec z reformo sistema pokojninskega zavarovanja in v tem okviru s spremembo pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine želel zagotoviti finančno vzdržnost pokojninskega sistema in dostojno višino pokojnine.
[19]
Za dosego navedenih krovnih ciljev reforme so bili določeni specifični, konkretni cilji, na podlagi katerih so bili določeni posamezni ukrepi. Ti cilji so povečanje deleža aktivnih zavarovancev s podaljševanjem delovne aktivnosti in dvig dejanske upokojitvene starosti, ohranitev solidarnosti v sistemu pokojninskega zavarovanja, vzpostavitev načela odvisnosti med vplačili in izplačili v sistemu pokojninskega zavarovanja
[20]
ter vzpostavitev večje preglednosti sistema. Število zavarovancev naj ne bi naraščalo, čeprav je vzdržno razmerje med aktivnimi in pasivnimi zavarovanci eden izmed nujnih pogojev
[21]
za delovanje obstoječega sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
[22]
Zaradi neugodnih demografskih napovedi in vedno večjega primanjkljaja v pokojninski blagajni naj bi zato z reformo pokojninskega in invalidskega zavarovanja vzpostavili upokojitvene pogoje, ki bodo veljali za vse kategorije zavarovancev enako in s katerimi naj bi se skušala zagotoviti enakomerna prerazporeditev bremena staranja prebivalstva med sedanje in bodoče generacije zavarovancev in upokojencev.
[23]
Spremenjeni socialnopolitični, znani javnofinančni in demografski pogoji so od zakonodajalca zahtevali ukrepanje. Zakonodajalec je glede na navedeno imel za določitev pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine, uveljavljene s četrtim oziroma petim odstavkom 27. člena ZPIZ-2, in s tem za poseg v upravičena pričakovanja zavarovancev, stvarne razloge, utemeljene v legitimnem javnem interesu.
32. Navedeno pa še ne zadošča za ugotovitev, da je ta sprememba skladna z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji (glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 29/97, in OdlUS VII, 3, št. U-I-150/94 in št. U-I-36/00) zahtevajo spremembe pokojninskega sistema prehodno ureditev. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev prizadetih posameznikov. Zakonodajalec ima na tem področju precejšen prostor lastne presoje. Pri tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani torej ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno, kakšen je pomen pričakovanja določene pravice za življenje prizadetega posameznika in kakšna je teža spremembe, ter na drugi strani, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali (glej npr. odločba št. U-I-216/99 z dne 24. 1. 2002, Uradni list RS, št. 12/02, in OdlUS XI, 4).
[24]
33. Zakonodajalec je določil prehodno ureditev za uveljavitev pogoja pokojninske dobe brez dokupa oziroma pravice do starostne pokojnine pod tem pogojem v petem odstavku 27. člena ZPIZ-2. Določil je šestletno obdobje, v katerem se ta pogoj (ob pogoju starosti) postopno zvišuje. Pobudnice in predlagatelja menijo, da takšna prehodna ureditev glede na spremembo njihovega položaja ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), oziroma menijo, da sprememba njihovega položaja zahteva (še) posebno prehodno ureditev.
34. Po ZPIZ-2 omogoča prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje pridobitev pravice do starostne pokojnine po prvem, drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2 ter pridobitev pravice do predčasne pokojnine po 29. členu ZPIZ-2. Pridobitev pravice do starostne pokojnine po navedenih pogojih pomeni za te zavarovance (glede na ZPIZ-1) kasnejšo pridobitev pravice. Uveljavitev pravice do predčasne pokojnine po 29. členu ZPIZ-2 pa lahko pomeni nižjo pokojnino (glede na starostno) do vključno 18 odstotkov. ZPIZ-2 torej zavarovancem, ki so se v obvezno zavarovanje vključili prostovoljno, zagotavlja pravico do starostne pokojnine z upoštevanjem dobe, pridobljene na tej podlagi. Za nobeno od navedenih pravic do pokojnine ni mogoče trditi – tega pobudnice oziroma predlagatelja niti ne trdijo –, da ne zagotavlja socialne varnosti. To pa je sicer tudi tista višina pokojnine, ki jo zagotavlja prvi odstavek 50. člena Ustave. Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec pri določitvi novih pogojev za pridobitev pravice do pokojnine ter v tem okviru poslabšanja položaja zavarovancev upošteval položaj teh zavarovancev glede na prej veljavno zakonodajo in pomen pravice do pokojnine za to skupino zavarovancev.
[25]
Na podlagi navedenih določb ZPIZ-2 se torej doba, pridobljena s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje (tudi po ZPIZ/92 in ZPIZ-1), v celoti upošteva pri pridobitvi pravice do starostne pokojnine po prvem, drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2 (kot zavarovalna in pokojninska doba), ne upošteva se zgolj pri "predčasni" pridobitvi pravice do starostne pokojnine po četrtem in petem odstavku 27. člena ZPIZ-2. Ta izjema je pridržana le zavarovancem, ki so ves čas zahtevane zavarovalne dobe delovno aktivni. Kot pokojninska doba pa prostovoljnim zavarovancem omogoča tudi predčasno upokojitev po pogojih 29. člena ZPIZ-2.
35. Sprememba pogojev za pridobitev pravice do pokojnine je bila pričakovana. Od uveljavitve prvega, t. i. sistemskega predpisa na področju obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji je ZPIZ-2 že tretji predpis, ki ureja to področje. Razlogi za pokojninsko reformo so bili splošno znani. Da je bilo stanje pokojninskega sistema (ne le finančno, vendar to še posebej) kritično, izhaja tudi iz posega v pravico do pokojnine (po splošnih in posebnih predpisih), uveljavljenega z Zakonom za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12, 105/12, 85/14, 95/14, 90/15 in 102/15 – ZUJF).
[26]
Prezgodnje upokojevanje, ki ga v času veljavnosti ZPIZ-1 tudi s t. i. malusi ni bilo mogoče zaustaviti, je bilo pereč problem, saj je pomenilo izjemno breme za financiranje pravic iz zavarovanja. Znano je bilo tudi, da je bil sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja izjemno obremenjen s pravicami, ki vanj ne spadajo, saj so bile po vsebini t. i. socialni korektivi, oziroma s pravicami, ki niso bile dovolj pokrite z vplačanimi prispevki (glej Poročevalec DZ z dne 17. 10. 2012, str. 44–45).
[27]
Prav to je bil tudi razlog za nadomestitev instituta delovne dobe z institutom pokojninske dobe brez dokupa. Prav te spremembe pogojev za pridobitev pravice do pokojnine je predvideval že na referendumu zavrnjeni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju z dne 23. 12. 2010. Glede na to, da se po zavrnitvi tega zakona stanje pokojninskega sistema ni izboljšalo, temveč še poslabšalo, je bilo ob izjemno slabih napovedih za prihodnost obstoječega pokojninskega sistema jasno, da manj strogih ukrepov, kot jih je uveljavil ZPIZ-2, ni bilo mogoče pričakovati.
36. Upoštevajoč navedeno, je treba ugotoviti, da prehodna ureditev za uveljavitev pogoja pokojninske dobe brez dokupa za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem odstavku 27. člena ZPIZ-2 izpolnjuje zahteve, ki glede poseganja v upravičena pričakovanja zavarovancev izhajajo iz načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), oziroma drugače povedano, upoštevajoč navedeno, zakonodajalec ni bil dolžan urediti posebne prehodne ureditve za obravnavane zavarovance. Glede na navedeno četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 v delu, ki določa pogoj pokojninske dobe brez dokupa, tudi nista v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – IV.
37. Pobudnice Martine Groznik, Pavla Judež in dr. Bojana Mozetič Francky izrecno izpodbijajo 394. člen ZPIZ-2. Gre za prehodno določbo, ki določenim skupinam zavarovancev pod določenimi pogoji omogoča tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 pridobiti pravico do pokojnine po pogojih ZPIZ-1. Temeljno, kar pobudnice očitajo izpodbijani ureditvi, je, da neenako ureja enake položaje zavarovancev. Da tu obravnavani skupini zavarovancev nista v enakem položaju z delovnimi invalidi, prejemniki poklicnih pokojnin in presežnimi delavci,
[28]
je očitno. Glede na trditve pobudnic (v določeni meri tudi trditve predlagateljev) pa se zastavlja vprašanje primerljivosti njihovih položajev s položajem brezposelnih – prejemnikov denarnega nadomestila do upokojitve, in brezposelnih, ki so upravičeni do plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do upokojitve na podlagi ZUTD.
[29]
Prav s to skupino zavarovancev, katerih upravičena pričakovanja varuje 394. člen ZPIZ-2, se namreč pobudnice primerjajo.
38. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zakonodajalca obvezuje, da bistveno enake položaje obravnava enako ter različne različno. Glede na navedeno je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali sta primerjani skupini zavarovancev v enakih ali različnih položajih. Brezposelni, zajeti s prvim do tretjim odstavkom 394. člena ZPIZ-2, so bili ob uveljavitvi ZPIZ-2 uživalci pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti, ki so kratkotrajne narave.
[30]
V času uživanja teh pravic pa so izpolnili pogoje za pridobitev pravice do pokojnine po ZPIZ-1. Ti zavarovanci in uživalci pravic po ZUTD so bili torej ob uveljavitvi ZPIZ-2 neposredno pred izpolnitvijo pogojev za pridobitev pravice do pokojnine po ZPIZ-1, hkrati pa so bili do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do pokojnine v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključeni (po zakonu) obvezno (tako kot druge skupine zavarovancev iz 394. člena ZPIZ-2). Zakonodajalec je torej varstvo brezposelnih iz 394. člena ZPIZ-2 povezal z uživanjem pravic po ZUTD, ki je časovno omejeno. Na tej zakonski podlagi naj bi bila določena starostna meja bolj rizične skupine brezposelnih. Kriterija delovne aktivnosti oziroma starosti in uživanja pravic iz zavarovanja za brezposelnost ter na tej podlagi vključenost v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do pokojnine po predpisih, veljavnih do uveljavitve ZPIZ-2, opredeljujeta značilnosti, ki brezposelne, zajete s prvim do tretjim odstavkom 394. člena ZPIZ-2, v bistvenem razločujejo od tu obravnavanih zavarovancev. Ker torej zavarovanci, ki jih obravnava ta odločba, niso v enakem položaju z zavarovanci, določenimi s 394. členom ZPIZ-2, jih zakonodajalec ni bil dolžan obravnavati enako. Očitek o neskladju te določbe z drugim odstavkom 14. člena Ustave je zato očitno neutemeljen.
39. Pobudnice v zvezi z izpodbijanim 394. členom ZPIZ-2 zatrjujejo tudi neskladje s 155. členom Ustave. Kot je bilo navedeno, 394. člen ZPIZ-2 za določene skupine zavarovancev pod določenimi pogoji omogoča še nadaljnjo uporabo ZPIZ-1, ki je sicer z uveljavitvijo ZPIZ-2 prenehal veljati. Že iz tega razloga je očitno, da izpodbijana ureditev ne more biti v neskladju s 155. členom Ustave, ki ureja prepoved povratne veljave predpisov, in je zato tudi ta očitek neutemeljen. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 394. člena ZPIZ-2 zavrnilo (2. točka izreka).
C.
40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič
ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa,
dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Korpič – Horvat in
sodnik Mozetič. Sodnica Korpič – Horvat je dala odklonilno ločeno mnenje.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik
[1]
Zavarovalna doba je obdobje, ko je bil zavarovanec obvezno ali prostovoljno vključen v obvezno zavarovanje, ter obdobja, za katera so bili plačani prispevki (42. točka 7. člena ZPIZ-2).
[2]
Od leta 2016 velja za oba spola starost 65 let. Za moške je bil enak pogoj že po ZPIZ-1.
[3]
Pokojninska doba je zavarovalna in posebna doba, glede na katero se ugotavljajo pogoji za pridobitev pravice do pokojnine in glede na katero se določi odstotek za odmero pokojnine (22. točka 7. člena ZPIZ-2; enako je pokojninsko dobo opredeljeval 8. člen ZPIZ-1).
[4]
Pravica do pridobitve starostne pokojnine z najmanj 20 let pokojninske dobe se za moške ukine z letom 2016, za ženske pa z letom 2020.
[5]
Pokojninska doba brez dokupa je obdobje obvezne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, obdobja opravljanja kmetijske dejavnosti, vendar brez dokupa pokojninske dobe.
[6]
M. Papež v: M. Papež, J. Kuhelj, A. Dobrina, I. Štrumbelj Trontelj, A. Rangus in M. Žiher, Novi veliki komentar Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ZPIZ-2, Reforma, Ljubljana 2014, str. 108.
[7]
Člen 36 ZPIZ-1 je urejal minimalne pogoje za pridobitev starostne pokojnine:
– po prvem odstavku je zavarovanec pridobil pravico do starostne pokojnine pri starosti 58 let, če je dopolnil 40 let pokojninske dobe (moški) oziroma 38 let pokojninske dobe (ženska);
– po drugem odstavku je zavarovanec pridobil pravico do starostne pokojnine pri starosti 63 let (moški) oziroma 61 let (ženska), če je dopolnil 20 let pokojninske dobe;
– po tretjem odstavku pa je zavarovanec pridobil pravico do starostne pokojnine pri starosti 65 let (moški) oziroma 63 let (ženska), če je dopolnil najmanj 15 let zavarovalne dobe.
[8]
Po prvem odstavku 54. člena ZPIZ-1 se je zavarovancu, ki je dopolnil 58 let starosti in 40 let delovne dobe (moški) oziroma 38 let delovne dobe (ženska), pokojnina odmerila v višini, odvisni le od dopolnjene pokojninske dobe, brez zmanjšanja zaradi upokojitve pred dopolnitvijo polne starosti. V drugem in tretjem odstavku istega člena je bilo urejeno znižanje starostne meje za zavarovanke.
[9]
Člen 8 ZPIZ-1 je delovno dobo opredeljeval kot zavarovalno dobo, brez upoštevanja dokupljene dobe študija in vojaškega roka ter dodane dobe. Zavarovalno dobo pa je opredeljeval kot obdobje, ko je bil zavarovanec vključen v obvezno ali prostovoljno
pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ter obdobja, za katera so bili plačani prispevki. Opredelitev zavarovalne dobe je po ZPIZ-1 in po ZPIZ-2 torej enaka.
[10]
M. Papež, nav. delo, str. 98–99.
[11]
Glej npr. odločbe št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95, in OdlUS IV, 63), št. U-I-407/98 z dne 10. 5. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01, in OdlUS X, 82) ter št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98).
[12]
Prav tam.
[13]
Po ZPIZ-1 je bila pridobitev pravice do pokojnine odvisna od pokojninske oziroma zavarovalne dobe (36. člen ZPIZ-1, "minimalni pogoji za pridobitev pravice do starostne dobe") ter delovne dobe (54. člen ZPIZ-1, "starostna pokojnina brez zmanjšanja zavarovancem s polno delovno dobo").
[14]
Razporeditev sredstev v socialnih zavarovanjih poteka po dokladnem sistemu ali sistemu tekočega financiranja (
pay-as-you-go
). Sredstva, zbrana s prispevki, se takoj prerazporedijo za pokrivanje odhodkov oziroma stroškov dajatev v denarju ali v naravi (A. Bubnov Škoberne v: A. Bubnov Škoberne in G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 96).
[15]
Obveznost zavarovanja opredeljuje ZPIZ-2 v 6. členu. Zavarovalno razmerje nastane na podlagi zakona z vzpostavitvijo pravnega razmerja, ki je podlaga za obvezno zavarovanje (t. i. zavarovalna podlaga).
[16]
Podlage za obvezno zavarovanje ureja ZPIZ-2 v I. poglavju drugega dela (13. do 24. člen ZPIZ-2).
[17]
Glej 18. točko te obrazložitve.
[18]
To neenakost je ZPIZ-2 za naprej odpravil (tudi) z bistvenim dvigom zavarovalne osnove, od katere se plačuje prispevek za prostovoljno zavarovanje.
[19]
Poročevalec DZ z dne 17. 10. 2012, EPA 730-VI, str. 29–30.
[20]
ZPIZ-2 je zato spremenil tudi ureditev prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje (25. člen).
[21]
Dvigovanje stopnje zaposlenosti starejših v Republiki Sloveniji je ena prednostnih nalog na področju dela in zaposlovanja in tudi eden od ciljev nove evropske strategije Evropa 2020 (glej Poročevalec DZ z dne 17. 10. 2012, str. 35). Dvig dejanske upokojitvene starosti priporoča tudi Mednarodni denarni sklad (
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr1542.pdf
).
[22]
Leta 2011 je razmerje med številom zavarovancev in upokojencev znašalo le še 1,53 zavarovanca na enega upokojenca (leta 1990 je to razmerje znašalo 2,03). Od leta 1990 do leta 2011 je namreč število upokojencev naraščalo hitreje kot število zavarovancev (Poročevalec DZ z dne 17. 10. 2012, str. 3).
[23]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212) in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00. Glej tudi A. Bubnov Škoberne, Varstvo pričakovanih pravic v sistemih socialnih zavarovanj, Podjetje in delo, št. 5-6 (1995), str. 821-828. Avtorica meni, da bi bilo treba pri spreminjanju vsebine pravic iz socialnih zavarovanj, zlasti pri zniževanju denarnih dajatev, upoštevati tudi pravilo enakega obravnavanja na podlagi enakih ali pretežno enakih obveznosti.
[24]
Primerjaj A. Bubnov Škoberne, Ustavna človekova pravica do pokojnine, Pravna praksa, št. 24-25 (2009), str. 16-18.
[25]
Po določbah ZPIZ/92 in ZPIZ-1 je bila prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje določena za socialno šibkejše državljane Republike Slovenije. Veljalo je načelo, da je treba omogočiti prostovoljni vstop v obvezno zavarovanje socialno ranljivim skupinam oseb, da si lahko po izpolnitvi pogojev za pokojnino pridobijo vsaj minimalno socialno varnost. ZPIZ-2 ureja prostovoljno vključitev v obvezno zavarovanje (25. člen) drugače. Namen je sicer še vedno omogočiti vključitev v obvezno zavarovanje tistim osebam, ki (v določenem obdobju) iz različnih razlogov niso izpolnjevale pogojev za obvezno zavarovanje, so pa bile zmožne izpolnjevati obveznosti plačevanja prispevkov, vendar pa nova ureditev glede na prej veljavno širi krog oseb, ki se lahko prostovoljno zavarujejo, bistveno zvišuje zavarovalno osnovo, od katere se plačujejo prispevki za prostovoljno zavarovanje, načeloma ukinja možnost zavarovanja za ožji obseg pravic ter, kot je bilo že navedeno, glede na uvedbo novega pojma pokojninske dobe, omogoča tovrstno zavarovanje (le) pridobitev pravice do starostne pokojnine po prvem, drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2 ter pridobitev pravice do predčasne pokojnine po 29. členu ZPIZ-2.
[26]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3).
[27]
Teorija opozarja, da odgovornosti za materialno ogrožene zavarovance ne smejo nositi drugi zavarovanci, ampak država (glej npr. A. Bubnov Škoberne, nav. delo (1995).
[28]
Po sedmem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se zavarovanec, ki mu bo na podlagi postopkov ugotavljanja prenehanja potreb po delu večjega števila delavcev v skladu s 97. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – ZDR), o katerih je bil ZRSZ obveščen pred 31. 12. 2012, odpovedana pogodba o zaposlitvi iz poslovnih razlogov do 30. 6. 2013, lahko upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona, pod pogojem, da mu je na dan 31. decembra 2012 manjkalo za pridobitev pravice do starostne pokojnine po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona, do tri leta starosti in do tri leta pokojninske dobe.
[29]
Po prvem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se lahko zavarovanec, ki je bil na dan 31. 12. 2012 uživalec denarnega nadomestila po predpisih o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti oziroma po predpisih o urejanju trga dela in je to pravico užival vse do izteka obdobja, za katero mu je bila dodeljena, ali mu je ta pravica po teh predpisih mirovala, ker je bil vključen v javna dela in je v tem času dopolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno s predpisi, veljavnimi do uveljavitve tega zakona, upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona.
Po drugem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se lahko zavarovanec, ki je bil na dan 31. 12. 2012 vključen v obvezno zavarovanje na podlagi plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev, ki mu jih plačuje zavod za zaposlovanje, in je v tem času dopolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno s predpisi, veljavnimi do uveljavitve tega zakona, upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona.
Po tretjem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se lahko zavarovanec, ki je bil na dan 31. 12. 2012 uživalec pravice iz prvega odstavka in po prenehanju te pravice pridobi še pravico iz prejšnjega odstavka ter je v tem času dopolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno s predpisi, veljavnimi do uveljavitve tega zakona, upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona.
[30]
Pravica do denarnega nadomestila traja največ 25 mesecev (prvi odstavek 61. člena ZUTD). Pravica do plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje je dana le za primere, ko zavarovancu do izpolnitve minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine manjka največ eno leto (68. člen ZUTD).
⇒
U-I-246/13-46
9. 5. 2016
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat ki se mu pridružuje sodnik mag. Miroslav Mozetič
1. Razlogi, zakaj s sprejeto odločitvijo nisem soglašala, so naslednji.
2. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15 – v nadaljevanju ZPIZ-2) določa poleg starostne tudi predčasno pokojnino. Prejšnji Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) predčasne pokojnine ni določal. Za pridobitev starostne pokojnine po ZPIZ-2 mora zavarovanec izpolniti pogoja starosti in pokojninske dobe, v katero se mu ne vštevajo nobeni dokupi (pokojninska doba brez dokupa). Na novo uveden pojem
pokojninska doba brez dokupa (
tuji pokojninski sistemi ga ne poznajo), je v primerjavi z ZPIZ-1 postrožil pogoje za pridobitev starostne pokojnine zavarovancem, ki so prostovoljno vplačevali prispevke,
[1]
ker se v to dobo ne všteva prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje (izjema velja le za opravljanje kmetijske dejavnosti, 23. točka 7. člena ZPIZ-2).
3. Vprašanje, ki se
je
zastavilo v obravnavani zadevi, je, ali je ZPIZ-2, ko je za nazaj prevrednotil delovno dobo, pridobljeno in priznano po prejšnjem pokojninskem zakonu (ZPIZ-1), v pokojninsko dobo, na podlagi katere se po ZPIZ-2 lahko zavarovanec, ki je prostovoljno plačeval prispevke, le predčasno upokoji z malusi, nedopustno posegel v pridobljene ali "samo" v pričakovane pravice. Večina je bila mnenja, da "čeprav novi pojem oziroma pogoj obsega tudi dobo, pridobljeno do uveljavitve ZPIZ-2, to ne pomeni, da velja za nazaj (v smislu 155. člena Ustave)."
Po mnenju večine ne gre za pridobljeno, temveč
za pričakovano pravico. Poseg v upravičena pravna pričakovanja zavarovancev je zato Ustavno sodišče presojalo v okviru načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
4. Pri spreminjanju pokojninskega sistema je posebej zahtevna naloga presoditi, kako spremembe pokojninskega sistema vplivajo na zaupanje v pravo, v pravno državo in v stabilnost pokojninskega sistema pri tistih skupinah zavarovancev, ki so s spremembo pokojninske zakonodaje najbolj prizadeti, kar se je po moji oceni pokazalo tudi v obravnavani zadevi. Namreč, pokojninska zavarovanja so tudi naložbena zavarovanja. V sistemu pokojninskega zavarovanja si zavarovanci nalagajo sredstva v daljšem življenjskem obdobju, da si zagotovijo primerno življenje v starosti. Zato, kot je že odločilo Ustavno sodišče, pravica do pokojnine uživa dvojno varstvo: po prvem odstavku 50. člena Ustave (pravica do socialne varnosti) in po 33. členu Ustave (pravica do zasebne lastnine).
[2]
Ne oporekam splošnim razlogom, zaradi katerih je bil sprejet ZPIZ-2, kakor tudi ne ugotovitvi, da je obstajal javni interes za poseg v ZPIZ-1. Ocenjujem namreč, da spremembe sledijo zahtevi po vzdržnosti pokojninskega sistema. Znano je, da so na področju pokojninskega zavarovanja spremembe dokaj pogoste.
[3]
Zaradi daljše življenjske dobe se demografske razmere še naprej spreminjajo, vse več je starejšega prebivalstva, število upokojencev narašča hitreje kot število zavarovancev. Prejšnji pokojninski sistem je bil obremenjen z odhodki za socialne transfere, ki niso bili povezani z izdatki za pokojnine, itn. Od socialne države se pričakuje, da zavarovancem zagotovi takšno višino pokojnine, ki bo omogočala primerno življenje v starosti. Zato, kot navedeno, ni oporekati, da je imel zakonodajalec pri spreminjanju pokojninskega zavarovanja razumen razlog, da je sledil javnemu interesu ohraniti javnofinančno vzdržen pokojninski sistem.
5. Glede na navedeno sem menila, da je javni interes, ki je upravičeval spremembo pokojninskega zakona, obstajal. Toda na drugi strani je obstajal interes prizadetih zavarovancev, ki so se prostovoljno vključili v obvezno zavarovanje in so s plačili prispevkov do 31. 12. 2012 pridobivali pogoj delovne dobe za enakovredno starostno upokojitev, kot jim je bila priznana za čas plačevanja prispevkov po ZPIZ-1. Zavarovanci so po mojem mnenju upravičeno zaupali zakonodajalcu, da se jim bodo prispevki, vplačani v obdobju veljavnosti ZPIZ-1, upoštevali kot pokojninska doba enakovredna pokojninski dobi brez dokupa, ki velja po ZPIZ-2. Navedeno pa seveda velja le za nazaj, torej do uveljavitve ZPIZ-2. Za naprej, torej za čas od veljavnosti ZPIZ-2, pa, če so še naprej prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje, tudi zanje veljajo spremenjena pravila tega zavarovanja po ZPIZ-2, kar pomeni, da če izpolnijo 40 let pokojninske dobe in 60 let starosti s prostovoljno vključitvijo v obvezno zavarovanje, lahko pridobijo pravico le do predčasne pokojnine, ki je lahko nižja do 18 odstotkov, ne pa pravice do starostne pokojnine na podlagi pokojninske dobe brez dokupa. Tisti zavarovanci, ki se z novimi pogoji prostovoljnega zavarovanja ne strinjajo, ker morajo po ZPIZ-2 plačevati višje prispevke za manj kvalitetno upokojitev, izstopajo iz sistema prostovoljnega zavarovanja; nekateri pa izstopajo tudi zato, ker višjega prispevka finančno ne zmorejo in zato na nove pogoje ne pristajajo ali ne morejo pristati.
[4]
Pokojninska zakonodaja je torej za naprej lahko strožja, vprašanje pa je, ali lahko prevrednoti že pridobljene pogoje med katera se uvršča delovna oziroma pokojninska doba.
6. V 32. točki obrazložitve je Ustavno sodišče zapisalo, da zakonske spremembe zahtevajo prehodno ureditev, kot enega izmed pogojev, da je sprememba skladna z načelom varstva zaupanja v pravo. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev prizadetih posameznikov, ki se zlasti meri z upoštevanjem pomena pričakovanja določene pravice za življenje prizadetega posameznika in teže spremembe. Pomembno je, ali so spremembe predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali.
7. Prehodna obdobja, določena v drugem in tretjem odstavku 27. člena ZPIZ-2, veljajo za vse zavarovance, peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 pa samo za aktivne zavarovance, saj se za to prehodno obdobje upošteva le pokojninska doba brez dokupa. ZPIZ-2 ni določil posebnega prehodnega obdobja za prizadete zavarovance, čeprav je teža nastalih posledic za te zavarovance pomembna. Nekateri zavarovanci ne bodo mogli izpolniti pogojev starostne upokojitve, le predčasno se bodo lahko upokojili, kar trajno vpliva na višino pokojnine. Tistim, ki finančno ne zmorejo plačevati višjega prispevka za prostovoljno zavarovanje po ZPIZ-2 in ne izpolnjujejo pogoja 40 let pokojninske dobe, ostane še možnost, da čakajo na doseženo starost 65 let, ko se lahko upokojijo po prvem odstavku 27. člena ZPIZ-2.
[5]
Praviloma so najbolj prizadeti tisti zavarovanci prostovoljnega zavarovanja, ki bi se lahko upokojili v letu 2013 (nekateri so že imeli informativne izračune pokojnine), pa se jim upokojitev lahko zamakne tudi do leta 2020. Upokojili se bodo lahko le predčasno, ko bodo stari 60 let in izpolnili še drugi pogoj 40 let pokojninske dobe in, ker jim bo po ZPIZ-2 priznana le predčasna pokojnina, bodo trajno prejemali nižjo pokojnino. Prostovoljnim zavarovancem se zmanjšujejo pravice za nazaj do 31. 12. 2012. Zato je za prizadete zavarovance po mojem mnenju kršeno načelo postopnega uvajanja nove ureditve.
[6]
Pri tem še enkrat poudarjam, da zoženje pravic za naprej, po uveljavitvi ZPIZ-2, ni sporno, kar je Ustavno sodišče že ugotovilo v odločbi št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 29/97, in OdlUS VII, 3). Zavarovanci, ki danes po ZPIZ-2 plačujejo prostovoljno pokojninsko zavarovanje, vedo, da, če ne bodo aktivno delali 40 let in bodo nabrali vsaj del pokojninske dobe od skupnih 40 let s prostovoljnim zavarovanjem, bo njihova pokojnina lahko nižja do 18 odstotkov.
8. V primeru prostovoljnih zavarovancev gre praviloma za ranljivo populacijo, za brezposelne po stečajih ali delavce s krajšim delovnim časom. Gre za delavce v starosti nad 50 let, ki so nezaposljivi; svoje pravice do denarnega nadomestila na Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje so izkoristili. Ti zavarovanci so praviloma težko plačevali prispevke, čeprav ti prispevki niso bili visoki. Bili so tolikšni, kot jih je določil zakonodajalec.
9. Prostovoljno zavarovanje so plačevali tudi zavarovanci, ki bi bili finančno zmožni plačevati višje prispevke. Da bi se jim obdobje plačevanja prispevkov vštevalo v pogoje za starostno pokojnino, ne pa za predčasno pokojnino, menim, da bi nekateri zavarovanci želeli plačevati tudi višje prispevke. Tudi oni so bili zavedeni, da bo zakonodajalec za čas vplačevanja prispevkov upošteval pogoje, ki so takrat veljali in so jih izpolnjevali. Pričakovali so, da bo zakonodajalec izpolnil obljubo, ker je bila zapisana v zakonu, ter jim priznal za čas veljave prejšnjega pokojninskega zakona enako kvalitetno pokojninsko dobo za upokojitev tudi po ZPIZ-2. Prizadeti zavarovanci se ne pritožujejo zaradi zmanjšanih učinkov prostovoljnega zavarovanja po ZPIZ-2, ker sedaj vedo za nove pogoje prostovoljnega zavarovanja, ne soglašajo pa s spremembo delovne dobe, določene v ZPIZ-1, v pokojninsko dobo, določeno v ZPIZ-2, za čas veljavnosti ZPIZ-1. Enakovredna doba delovni dobi je po ZPIZ-2 pokojninska doba brez dokupa. Menim, da je zaupanje v pravo prizadeto tudi, ko ne gre le za kršitev ustavno varovanega jedra pravice do pokojnine (izvotljena pokojnina) oziroma ko pokojnina ne zagotavlja socialne varnosti po prvem odstavku 50. člena Ustave (34. točka obrazložitve), zaupanje v pravno državo je lahko prizadeto z nižjo pokojnino, ki je bila znižana arbitrarno za nazaj.
10. V 35. točki obrazložitve je bila večina mnenja, da je bila sprememba pogojev za pridobitev pravice do pokojnine pričakovana predvsem zato, ker je bil prejšnji pokojninski sklad obremenjen s pravicami, ki niso bile dovolj pokrite z vplačanimi prispevki. Prav to je bil razlog za nadomestitev instituta delovne dobe z institutom pokojninske dobe brez dokupa. Eno od najpomembnejših načel pokojninskega zavarovanja je načelo solidarnosti, vzajemnosti in redistribucije. Ustavno sodišče ga je opredelilo kot temeljno značilnost socialne države in pravice do socialne varnosti.
[7]
Odmera pokojnine ni odvisna le od vplačanih prispevkov, temveč prihaja do prerazporeditve sredstev glede na potrebe zavarovancev. Prizadeti zavarovanci zato, ker so plačevali nizke prispevke, niso mogli računati, da bi lahko višina njihovih vplačil vplivala na prevrednotenje pravice starostne pokojnine. Nasprotno, zavarovanci so upravičeno računali, da se bodo upokojevali po starih pogojih glede priznavanja delovne dobe, kar izhaja iz vlog pobudnic in predlagateljev. Takih sprememb tudi niso mogli predvideti, saj je bil ZPIZ-2 sprejet le leto in pol pozneje, po neuspelem referendumu prenovljenega pokojninskega zakona po ZPIZ-1. Poleg tega pa bi bila javnofinančna obremenitev pokojninskega sklada nepomembna, če ne bi prišlo do prevrednotenja delovne dobe, saj je vseh zavarovancev, ki so prostovoljno plačevali prispevke po ZPIZ-1, nekaj nad 11.000.
11. Zakonodajalec bi lahko cilj smotrnejšega upokojevanja dosegel tudi z drugimi ukrepi, na primer zvišal starost kot obvezni pogoj za upokojitev. Znano je, da Slovenija spada med članice EU, za katere velja, da imajo določeno nizko starost za upokojitev, in spremembe katere zavarovanci že nekaj časa pričakujejo, napoveduje pa jo tudi Bela knjiga o pokojninah.
[8]
Iz primerjalno pravne ureditve pokojninskega sistema pa nam je prav tako znano, da je upokojitvena starost ključna pri zagotavljanju vzdržnosti pokojninskega sistema.
12.
Glede na navedeno menim, da gre za prekomeren in nesorazmeren poseg v pravna pričakovanja zavarovancev, ki so prostovoljno plačevali prispevke v času veljavnosti ZPIZ-1, in zato za kršitev načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zavarovanci so zaupali državi, da bo izpolnila to, kar je bilo določeno v zakonu, kar jim je obljubila. Zaupanje v pravo je pomembna vrednota, ki vpliva na stabilnost pokojninskega sistema in se ne da meriti z denarjem. V sebi skriva moč, ki premaguje sisteme, jih napravi varne, če vanje zaupa, ali pa nestabilne, če vanje ne verjame. To še posebej velja za sistem pokojninskega zavarovanja. Nezaupanje zavarovancev v pokojninski sistem najbolj slabi sam sistem. Menim, da je finančna vzdržnost pokojninskega sistema pomembno odvisna od zaupanja zavarovancev v ta sistem. Zato mora zakonodajalec  v novi ureditvi, ki se veže na preteklo ureditev, upoštevati ustavno načelo zaupanja v pravo in ne arbitrarno spreminjati temeljnih institutov ali zmanjšati njihovo vrednost za nazaj, za čas veljavnosti prejšnje ureditve. Ravno to pa je zakonodajalec storil v obravnavnem primeru.
13. Spraševala sem se, ali je ZPIZ-2, ko je prevrednotil delovno dobo, pridobljeno in priznano po ZPIZ-1, v pokojninsko dobo, na podlagi katere se lahko zavarovanec le predčasno upokoji z malusi, nedopustno posegel v pridobljene pravice zavarovancev, ki so prostovoljno plačevali prispevke. Ali ne gre za kršitev drugega odstavka 155. člena Ustave, ki dovoljuje povratno veljavo pravnih aktov le, če to zahteva javna korist in če s tem ne posega v pridobljene pravice. Po doktrini Ustavnega sodišča gre za pridobljene pravice takrat, ko so pravna razmerja zaključena, pravice so individualizirane in konkretizirane, določajo se z individualnim aktom. V obravnavanem primeru so zavarovanci vplačevali prispevke mesečno. Ali ne gre pri posameznih vplačilih prispevkov za zaključena dejanska stanja pri pridobitvi pokojninske dobe? S plačilom posameznega prispevka si je zavarovanec pridobil dobra 0,2 odstotka od 40 let pokojninske dobe. Res je, da zavarovanci še niso prejeli odločbe o upokojitvi, vendar so že pridobili določeno število let pokojninske dobe, ki je eden od dveh (poleg starosti) temeljnih pogojev za pridobitev pravice do pokojnine. Menim, da gre za podoben primer kot v zadevi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013. Tudi v tej zadevi še ni bila izdana odločba o odmeri davka na del plače za uspešnost, pravica ni bila konkretizirana, ker njen obseg še ni bil določen (zavezanec še ni vedel, kolikšen del plače za uspešnost mu ostane po poravnavi davčne obveznosti). V navedeni zadevi je Ustavno sodišče zaradi retroaktivnega posega ugotovilo kršitev drugega odstavka 155. člena Ustave.
14. Pravice prostovoljnih zavarovancev tudi niso bile vključene v 394. člen ZPIZ-2. Gre za člen, ki določa prehodno obdobje zaradi varstva pričakovanih pravic najbolj ranljivih skupin zavarovancev, in sicer za brezposelne, upravičence denarnega nadomestila, delovne invalide in prejemnike poklicne pokojnine. Ti se v določenem prehodnem obdobju lahko upokojijo po pogojih ZPIZ-1. Ustavno sodišče je zaradi preverjanja kršitve načela enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave primerjalo položaj prostovoljnih zavarovancev s položajem brezposelnih, ki so prejemali denarno nadomestilo in za katere velja navedeno prehodno obdobje možnega upokojevanja po pogojih ZPIZ-1. Ugotovilo je, da ne gre za primerljivi položaj uživalcev pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti s prostovoljnimi zavarovanci. Razloga sta, da so bili zavarovanci, prejemniki denarnega nadomestila ob uveljavitvi ZPIZ-2 neposredno pred izpolnitvijo pogojev za pridobitev pravice do pokojnine po ZPIZ-1, hkrati pa so bili do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do pokojnine vključeni v obvezno zavarovanje po zakonu. Sama pa menim, da so imeli enak položaj kot zavarovanci, ki so prejemali denarna nadomestila, vsi tisti prostovoljni zavarovanci, ki jim je do upokojitve manjkalo toliko delovne dobe kot tistim, ki so prejemali denarno nadomestilo. Tudi prostovoljni zavarovanci so bili vključeni v obvezno zavarovanje. Dejstvo, da ti zavarovanci 31. 12. 2012 niso prejemali denarnega nadomestila za brezposelnost, ampak so si sami plačevali prispevke, ne more biti razumen razlog za različno obravnavo. Gre za primerljiva položaja prostovoljnih starejših zavarovancev in zavarovancev prejemnikov denarnega nadomestila; njihovi položaji so bistveno enaki in jih zakonodajalec zato ne bi smel različno urediti. Zato menim, da gre za kršitev načela enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave.
[9]
dr. Etelka Korpič - Horvat
Sodnica
mag. Miroslav Mozetič
Sodnik
[1]
Gre za zavarovance, ki so bili kot brezposelni in zaposleni s krajšim delovnim časom od polnega na dan 31. 12. 2012 prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje v skladu s sedmo in enajsto alinejo prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1.
[2]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 in druge.
[3]
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 1992 (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – ZPIZ/92), začetek veljavnosti 1. 4. 1992; ZPIZ-1 (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02, 26/03 – uradno prečiščeno besedilo, 135/03, 20/04 – uradno prečiščeno besedilo, 72/05, 104/05 – uradno prečiščeno besedilo, 69/06 in 109/06 – uradno prečiščeno besedilo),  1. 1. 2000; ZPIZ-2 (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13 in 44/14), 1. 1. 2013. Napoveduje se nova pokojninska reforma (Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in enake možnosti, Bela knjiga o pokojninah, Ljubljana, april 2016).
[4]
Število prostovoljnih zavarovancev se je z uveljavitvijo ZPIZ-2 zmanjšalo za polovico.
[5]
Določba je povzeta iz Konvencije MOD št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti, ki zavezuje Slovenijo, da določi kot minimalno dobo za plačevanje prispevkov dobo 15 let in starost do 65 let. Torej ne gre za določitev pogojev zavarovanja, ki bi jih določil zaradi posebnega položaja prostovoljnega pokojninskega zavarovanja.
[6]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 260–263.
[7]
Glej odločbo št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 in druge.
[8]
Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in enake možnosti, Bela knjiga o pokojninah, Ljubljana, april 2016.
[9]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013.