U-I-14/16
Natisni
Opravilna št.:
U-I-14/16
Datum odločitve:
1. 12. 2016
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.14.16
Akt:
Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (Uradni list RS, št. 96/15 in 46/16) (ZIPRS1617), 1. odst. 56. čl.
Izrek:
Zahteve za oceno ustavnosti prvega odstavka 56. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (Uradni list RS, št. 96/15 in 46/16) se zavržejo.
Evidenčni stavek:
Sredstva državnega proračuna za sofinanciranje občinskih investicij v določenem odstotku od skupne primerne porabe občin iz prvega odstavka 56. člena Zakona o izvrševanju poračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 v zvezi z drugim odstavkom 21. člena Zakona o financiranju občin pomenijo ukrep zakonodajalca iz drugega stavka 142. člena Ustave, zato so povezana z uresničevanjem nalog občin iz 140. člena Ustave.
Zakonodajalec mora po veljavnem sistemu financiranja občin ta sredstva občinam zagotoviti v primerni višini. Pri določitvi višine teh sredstev ima zakonodajalec široko polje proste presoje. V tem okviru mora upoštevati tako makroekonomsko stanje v državi kot ustavno zagotovljeno lokalno samoupravo. Z določitvijo višine teh sredstev zakonodajalec določi šele obseg sredstev iz državnega proračuna, ki se porabijo za namen sofinanciranje občinskih investicij. Posamezne občine na teh sredstvih še nimajo določenih oziroma opredeljenih pravic.
Iz sredstev za sofinanciranje občinskih investicij se po kriterijih iz Zakona o financiranju občin delež sredstev, namenjen posameznim občinam, šele izračuna. Vendar posamezna občina tudi na sredstvih svojega izračunanega deleža še nima ustanovljenih pravic. Sredstva, oblikovana po prvem odstavku 56. člena Zakona o izvrševanju poračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017, so z vidika posamezne občine zato šele potencialna sredstva občin in še niso lastna sredstva občin. Kolikšna bo dejanska višina na ta način pridobljenih sredstev občinskega proračuna, je v pomembnem deležu odvisno tudi od dejavnosti občine same. Zato celo zmanjšanje agregata teh sredstev samo po sebi še ne more pomeniti neposrednega zmanjšanja prihodkov za posamezne občine.
Ustavno sodišče mora pri presoji očitkov o protiustavnem posegu izpodbijane ureditve v ustavni položaj in pravice občin upoštevati dejansko in pravno stanje. Ureditev o sofinanciranju občinskih investicij iz državnega proračuna v višini šestih odstotkov skupne primerne porabe občin se doslej zaradi poznejših drugačnih, čeprav na posamezna obdobja vezanih zakonskih določb nikoli ni uporabljala, z izpodbijano določbo pa je prišlo do povišanja teh sredstev glede na leto 2015. Zato ne drži očitek predlagateljev, da je izpodbijana določba zmanjšala sredstva za sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna, ki se občinam zagotavljajo v določenem odstotku od skupne primerne porabe občin.
Kadar predlagatelj ne izkaže ogrožanja pravic samoupravnih lokalnih skupnosti ali ne izkaže posega v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravnih lokalnih skupnosti, Ustavno sodišče zahtevo zavrže.
Geslo:
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Položaj predlagatelja.
Pravna podlaga:
Člen 140, 142.2, Ustava [URS]
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča z dne 18. 2. 2016
pridruž
eni zadevi št. U-I-31/16 in U-I-33/16
zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Združenje občin Slovenije in drugi
Datum vloge:
18. 1. 2016
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US31058
Dokument v PDF obliki:
U-I-14-16.pdf
248 KB
Prenesite datoteko
U-I-14/16-22
1. 12. 2016
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Združenja občin Slovenije, ki ga zastopa predsednik Robert Smrdelj, Občinskega sveta Občine Zagorje ob Savi, ki ga zastopa župan Matjaž Švagan, in Občine Solčava, ki jo zastopa županja Katarina Prelesnik, na seji 1. decembra 2016
sklenilo:
Zahteve za oceno ustavnosti prvega odstavka 56. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (Uradni list RS, št. 96/15 in 46/16) se zavržejo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Združenje občin Slovenije (v nadaljevanju ZOS) kot reprezentativno združenje občin izpodbija prvi odstavek 56. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (v nadaljevanju ZIPRS1617), ki določa, da se sredstva za sofinanciranje investicij občin v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov občanov (v nadaljevanju občinske investicije) iz državnega proračuna zagotavljajo v višini petih odstotkov skupne primerne porabe občin, pri čemer v višini dveh odstotkov kot transfer iz državnega proračuna, v višini treh odstotkov pa v obliki odobritve dodatnega zadolževanja občin v proračunu države. ZOS izpodbijani ureditvi očita neskladje z 2., 9., 14., 140. in 146. členom Ustave.
2. ZOS navaja, da je Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – v nadaljevanju ZFO-1) v drugem odstavku 21. člena za leto 2012 (to je po preteku prehodnega obdobja) za sofinanciranje občinskih investicij predvidel sredstva v višini šestih odstotkov skupne primerne porabe občin, vendar takšen obseg sredstev zaradi ukrepov varčevanja ni bil nikoli dosežen. Leta 2010 je obstal na višini štirih odstotkov, nato pa se je zmanjševal, tako da je leta 2015 znašal le še en odstotek. Ta investicijski transfer naj bi pomenil sistemski ukrep za skladnejši razvoj Republike Slovenije z zagotavljanjem dodatnih sredstev po načelu vnaprejšnje izravnave razlik med občinami, zato ga v največji meri prejmejo razvojno najšibkejše občine. Drastično zniževanje sredstev za sofinanciranje investicij naj bi nesorazmerno poseglo v razmerja financiranja občin in v sam koncept lokalne samouprave. ZOS namreč meni, da izvirne pristojnosti občin obsegajo tudi pospeševalno funkcijo lokalne samouprave, ki jo zagotavlja 9. člen Ustave. Zato navaja, da pravica občin do sofinanciranja njihovih investicij iz državnega proračuna izvira iz 140. člena v zvezi s 146. členom Ustave. Protiustavnost naj bi izkazovalo tudi dejstvo, da je izpodbijana določba v neskladju z ZFO-1 in
Zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS), ki
izpeljujeta ustavni koncept lokalne samouprave. T
udi predvideno dodatno zadolževanje občin za namene financiranja občinskih investicij naj bi pomenilo poseg v ustavno določeno avtonomijo lokalne samouprave, saj naj bi občine nesistemsko podrejalo državi.
3. ZOS opozarja, da četudi izpodbijana ureditev temelji na razumnem razlogu, to je sledenje fiskalnemu cilju v skladu s 148. členom Ustave, sprememba pravnega položaja lokalnih skupnosti ne sme biti v neskladju z načelom sorazmernosti. Meni, da je v tem okviru zmanjšanje sredstev za sofinanciranje občinskih investicij sicer upravičen ukrep, vendar naj bi bil nesorazmeren in arbitraren. Zmanjšanje teh sredstev v enakem odstotku za vse občine naj bi povzročilo do dvestoodstotne razlike med njimi ter s tem prebivalce različnih občin postavilo v neenakopraven položaj. Izpodbijana ureditev naj zato ne bi odpravljala razlik med občinami, ampak naj bi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave povzročala novo diskriminacijo med njimi in med prebivalci različnih občin, zato naj bi kršila tudi 14. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Razvojno najšibkejšim občinam naj bi onemogočala zagotavljanje pogojev za razvoj in s tem za kakovost življenja njihovih občanov, zato naj bi bila v neskladju tudi z načelom socialne države iz 2. člena Ustave.
4. ZOS predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavi skupaj z drugim in tretjim odstavkom 56. člena ZIPRS1617, ki sta z njo povezana, ter z načinom izvršitve svoje odločitve določi, da se ohranijo sredstva za sofinanciranje občinskih investicij v višini iz 21. člena ZFO-1, za uporabo katerih naj veljata tudi četrti in peti odstavek 56. člena ZIPRS1617.
5. Občina Solčava in Občina Zagorje ob Savi se pridružujeta navedbam in utemeljitvam prvega predlagatelja. Občina Solčava dodatno navaja, da je zaradi zmanjšanja navedenih investicijskih sredstev izgubila 29,59 odstotka neposrednih prihodkov oziroma 328,91 EUR na prebivalca, kar naj bi bilo največ med vsemi občinami. Meni, da jo izpodbijana ureditev postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi slovenskimi občinami. Občina Zagorje ob Savi pa navaja, da ji je iz naslova navedenih sredstev izpadlo 346.753 EUR neposrednih prihodkov oziroma 20,28 EUR na prebivalca. Ustavnemu sodišču dajeta enak predlog odločitev kot prvi predlagatelj.
6. Državni zbor odgovarja, da so navedbe predlagateljev neutemeljene in da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Najprej poudarja, da po drugem odstavku 21. člena ZFO-1 odstotek sredstev za sofinanciranje občinskih investicij dejansko še nikoli ni učinkoval v višini šestih odstotkov skupne primerne porabe občin, ampak glede na prehodno določbo 39. člena ZFO-1 in zaradi interventnih ukrepov v predhodnih letih ustrezno manj. Leta 2015 naj bi tako znašal en odstotek teh sredstev, izpodbijana ureditev pa ta odstotek povečuje in ne zmanjšuje, zato ne pomeni drastičnega in arbitrarnega zmanjšanja teh sredstev. Državni zbor meni, da tudi možnost dodatnega zadolževanja občin, ki je vpeta v sistem ZFO-1 prek drugega odstavka 23. člena tega zakona, prispeva k obsegu teh sredstev.
Državni zbor navaja, da niti ureditev v ZFO-1 niti izpodbijana ureditev v ZIPRS1617 občinam neposredno ne dajeta pravice do sofinanciranja investicij, ker jim ta sredstva ne pripadejo avtomatično oziroma jim ne pripadejo neposredno. Občine pravice pridobijo šele po izvedbi postopkov po 21. in 23. členu ZFO-1, prek izračuna deleža razpoložljivih sredstev za posamezno občino in uvrstitve posamezne investicije v načrt razvojnih programov občinskega in nato še državnega proračuna. Državni zbor opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 59/99, in OdlUS VIII, 146), da sredstva za sofinanciranje posameznih nalog in investicij občin predstavljajo le enega od potencialnih virov financiranja lokalnih zadev posamezne občine, ki ji niso zagotovljena. Državni zbor zato meni, da drugi odstavek 21. člena ZFO-1 ne pomeni izpeljave 140. člena Ustave, izpodbijana določba, ki spreminja le višino sredstev, ki so občinam za navedene namene na voljo, pa zato ne more pomeniti posega v to ustavno določbo. Poudarja, da izpodbijana ureditev določa le skupni obseg sredstev, ki se zagotavlja občinam v odstotku od sredstev skupne primerne porabe za namen sofinanciranja občinskih investicij, glavno merilo za dodeljevanje sredstev za ta namen pa naj bi bila še vedno razvitost občin.
7. Po mnenju Državnega zbora izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom sorazmernosti kot enem od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Državni zbor navaja, da iz zakonodajnega gradiva za sprejetje ZIPRS1617 izhaja obrazložitev, da pomeni izpodbijana določba enega izmed ukrepov za zagotavljanje izvajanja fiskalnega pravila, kot izhaja iz drugega odstavka 148. člena Ustave. V zvezi s tem se sklicuje na mnenje Vlade. Sklicuje se tudi na stališče Ustavnega sodišča, da je treba pri vsakokratnem določanju višine primernega obsega sredstev za financiranje nalog občine iz njihove izvirne pristojnosti poleg realnih potreb občin upoštevati tudi makroekonomsko in fiskalno stanje v državi (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011, Uradni list RS, št. 45/11).
8. Državni zbor zavrača očitke o neskladju izpodbijane ureditve z načelom socialne države (2. člen Ustave) in z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pri čemer se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča, da na financiranje občin vplivata tudi načelo solidarnosti kot eno od načel socialne države in načelo enakosti pred zakonom, in sicer z vidika zagotavljanja dobrin prebivalcem v občinah, ki pomenijo njihove ustavne in zakonske pravice in jih za njih izvajajo občine. Državni zbor meni, da sta ti načeli tako v sistemu financiranja občin kot pri zagotavljanju sofinanciranja občinskih investicij po izpodbijani ureditvi ustrezno izvedeni.
9. Tudi Vlada meni, da izpodbijani člen ZIPRS1617 ni v neskladju z Ustavo. Poudarja, da nespoštovanje zavez, vsebovanih v pravu Evropske unije (v nadaljevanju EU), ne pomeni le kršitev evropskega prava, temveč pomeni tudi kršitev 148. člena Ustave, ki je bil operacionaliziran z Zakonom o fiskalnem pravilu (Uradni list RS, št.
55/15 – ZFisP
). Z izpodbijanim ukrepom naj bi Vlada zasledovala cilj uravnoteženih javnih financ in spoštovanja navedenih zavez, saj bi bilo treba sicer v državnem proračunu zagotoviti za namen investicijskih transferjev občinam dodatnih 43 milijonov EUR. Toliko povečani odhodki državnega proračuna naj bi povzročili neuravnovešenost javnih financ, kar bi lahko pomenilo kršenje drugih ustavnih pravic državljanov, financiranih iz državnega proračuna, in onemogočilo doseganje fiskalnega cilja.
10. Vlada navaja, da so se sredstva državnega proračuna, namenjena kot investicijski transfer v občinske proračune, v proračunskem letu 2016 povečala, in sicer z 10,5 milijona EUR v letu 2015 (ob upoštevanju
Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015, Uradni list RS, št. 101/13, 38/14, 84/14, 95/14, 14/15, 46/15 in 55/15 – v nadaljevanju
ZIPRS1415) na 21,5 milijona EUR (ob upoštevanju ZIPRS1617). O
bčine naj bi poleg sredstev iz drugega odstavka 21. člena ZFO-1 za investicije prejemale še kohezijska sredstva EU ter investicijske transferje resornih ministrstev (tretji in peti odstavek 21. člena ZFO-1). Leta 2015 naj bi investicijski transfer po drugem odstavku 21. člena ZFO-1 predstavljal le 0,48 odstotka vseh prihodkov občin, ki so znašali 2.219,8 milijonov EUR, kar naj bi kazalo, da izpodbijana določba ureja le majhen delež sredstev v celotnem sistemu financiranja občin.
11.
Vlada pojasnjuje, da sistem zagotavljanja sredstev primerne porabe pri manjših občinah, kljub upoštevanju vseh v ZFO-1 določenih mehanizmov prilagajanja obsega sredstev iz pobrane dohodnine, posameznim občinam povzroča "določen izpad sredstev", ki ga ni mogoče nadomestiti z nadaljnjimi prilagoditvami. Zato naj bi bil v ZFO-1 vgrajen še dopolnilni mehanizem sofinanciranja občinskih investicij glede na skupno višino sredstev primerne porabe. Za uporabo teh sredstev po posameznih občinah naj bi ZFO-1 določil posebne kriterije tako, da je višina teh sredstev po posameznih občinah v obratnem sorazmerju z njihovo razvitostjo.
Zato naj izpodbijane določbe
ne bi mogli ocenjevati ločeno od drugih določb Zakona, katerih zaporedje določa tudi kombinacijo mehanizmov, ki šele skupaj dosežejo namen zakonodajalca, in sicer, da se zagotovijo sorazmerna finančna sredstva za vsako občino glede na njene naloge. Vlada opozarja, da višina navedenih sredstev za sofinanciranje občinskih investicij po posameznih občinah v praksi ves čas kaže pričakovane velike razlike v nominalnih zneskih, čeprav se zneski sredstev za ta namen za vse občine spreminjajo v enakem odstotku. Vlada zato zavrača očitek predlagateljev, po katerem naj bi izpodbijana določba ZIPRS1617 z zmanjšanjem sredstev za investicijske transferje v neenakopraven položaj postavila prebivalce različnih občin. Neutemeljeni naj bi bili tudi očitki, ki temeljijo zgolj na upoštevanju položaja ene oziroma posamezne občine.
12. O odgovoru Državnega zbora in mnenju Vlade se je izjavilo ZOS v imenu vseh predlagateljev. Navaja, da navedbe nasprotnega udeleženca ne ovržejo trditev iz zahteve, in Ustavnemu sodišču ponovno predlaga, naj ugotovi neskladje izpodbijane določbe z Ustavo.
Opozarja, da je skladno s podpisanim Dogovorom o višini povprečnine za leto 2015 moč šteti, da je polovica sredstev (en odstotek) od dveh odstotkov (nepovratnih) sredstev za sofinanciranje investicij leta 2016 poravnava obveznosti iz leta 2015. Torej naj bi bil dejansko leta 2016 za sofinanciranje investicij namenjen le en odstotek sredstev skupne primerne porabe občin. Zato naj bi bilo nekorektno zatrjevati povečevanje obsega teh sredstev leta 2016 glede na leto 2015. Ta sredstva naj bi razvojno šibkejšim občinam predstavljala izjemno pomemben delež njihovega proračuna, vpliv njihovega izpada pa naj bi bil še bistveno večji v luči dejstva, da naj povprečnina in na njeni podlagi izračunana primerna poraba občin že dolgo ne bi sledili zakonsko določenemu obsegu teh sredstev. ZOS ponovno poudarja, da tri odstotke sredstev skupne primerne porabe v obliki odobritve dodatnega zadolževanja občin v proračunu države ne spada v koncept 21. člena ZFO-1 in tudi ne zasleduje zahtev iz 148. člena Ustave. Ne strinja se s trditvijo Državnega zbora, da gre pri sredstvih za sofinanciranje investicij za potencialni vir financiranja lokalnih zadev, saj naj bi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-43/99 presojalo ureditev iz prvega odstavka 26. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 32/06 – ZFO), ki je bila drugačna od veljavne ureditve.
ZOS pritrjuje
argumentom iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-1/11, da je treba pri določanju višine sredstev za financiranje občin upoštevati makroekonomsko in fiskalno stanje v državi. Vendar navaja, da je
sofinanciranje občinskih investicij ukrep, s katerim se zagotavljajo dodatna sredstva za izenačevanje razlik pri prihodkovnih možnostih občin ter ki naj bi spadal v okvir zagotavljanja avtonomije lokalne samouprave in pomenil udejanjanje načela socialne države. V demokratični družbi naj bi bila tudi ustavna določba o srednjeročni uravnoteženosti prejemkov in izdatkov proračunov države (148. člen Ustave) lahko le v službi varovanja oziroma krepitve demokracije, med drugim tudi ustavnopravnega položaja lokalnih skupnosti, in ne obratno. Upoštevajoč veljavni obseg primerne porabe bi dodatnih 43 milijonov EUR pomenilo le 0,45 odstotka veljavnega državnega proračuna.
13. Ustavno sodišče je od Ministrstva za finance (v nadaljevanju Ministrstvo) pridobilo podatke o dodatnih sredstvih iz državnega proračuna za občinske investicije po drugem odstavku 21. člena ZFO-1 za leti 2014 in 2015 ter za tekoče leto za vse občine v Republiki Sloveniji. Pridobljene podatke je poslalo predlagateljem v izjavo. ZOS je v imenu vseh predlagateljev poudarilo, da sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna poteka po dveh vsebinsko različnih delih, in sicer po drugem in tretjem odstavku 21. člena ZFO-1. Sofinanciranje občinskih investicij po drugem odstavku 21. člena ZFO-1 naj bi bilo del sistemskega financiranja občin in za posamezno občino natančno vnaprej opredeljivo. Sofinanciranje občinskih investicij po tretjem odstavku 21. člena ZFO-1 pa naj bi bilo odvisno od politik in razpoložljivih sredstev posameznih ministrstev. ZOS je priložilo tudi natančnejše prikazane izračune za zahtevane podatke.
B. – I.
14. Občinski svet Občine Zagorje ob Savi je vložil zahtevo na podlagi devete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), po kateri lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti, če ta posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti. Zahtevi je priložen sklep Občinskega sveta.
15. Občina Solčava, ki jo zastopa županja, navaja, da je vložila zahtevo na podlagi 23.a člena ZUstS. Vendar po tem členu ZUstS župan v imenu občine ni pooblaščen vložiti zahteve za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Pač pa lahko občina (ki jo zastopa župan) pri Ustavnem sodišču na podlagi 91. člena ZLS vloži zahtevo za presojo predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Ustavno sodišče je štelo, da je zahteva Občine Solčava vložena na podlagi navedene določbe ZLS.
16. ZOS je vložilo zahtevo na podlagi desete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, po kateri lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti, če so ogrožene pravice teh skupnosti.
17. Ustavno sodišče je zadeve št. U-I-14/16, št. U-I-31/16 in št. U-I-33/16 združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
B. – II.
18. Predlagatelji menijo, da drugi odstavek 21. člena ZFO-1 pomeni zakonsko izvedbo 140. člena Ustave, saj naj bi izvirne pristojnosti občin obsegale tudi pospeševalne funkcije lokalne samouprave, zato naj bi izpodbijana določba ZIPRS1617, ki določbo ZFO-1 glede višine sredstev spreminja, protiustavno posegla v ustavni položaj občin. Državni zbor temu stališču nasprotuje, Vlada pa navaja, da sofinanciranje občinskih investicij po navedeni določbi pomeni dopolnilni mehanizem v sistemu financiranja primerne porabe občin. Cilj te ureditve je zagotavljanje enakih pogojev za zadovoljevanje skupnih potreb prebivalcev, ne glede na občino, v kateri živijo, saj se v ta namen oblikovana sredstva državnega proračuna med občine razdelijo po posebnih kriterijih (prvi odstavek 23. člena ZFO-1), kjer prednjačijo razvojni dejavniki.
[1]
Da bi se lahko opredelilo do očitkov o protiustavnem posegu izpodbijane ureditve v ustavni položaj občin, mora Ustavno sodišče najprej odgovoriti na vprašanje, kakšna je ustavnopravna narava sredstev za sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna v določenem odstotku od skupne primerne porabe občin, s katerimi je glede višine povezana izpodbijana ureditev.
19. V sistemu financiranja občin se po ZFO-1 občinam zagotavljajo dodatna namenska sredstva državnega proračuna za sofinanciranje njihovih nalog in programov, kadar gre hkrati za širši družbeni interes, ter za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine, ki so uvrščene v načrte razvojnih programov občinskih proračunov (prvi odstavek 19. člena in prvi odstavek 21. člena ZFO-1). Del sredstev za sofinanciranje občinskih investicij se po drugem odstavku 21. člena ZFO-1 občinam za vsako proračunsko leto zagotovi glede na skupno primerno porabo občin. Iz mnenja Vlade izhaja, da je sofinanciranje občinskih investicij po tej določbi ZFO-1 dopolnilni mehanizem k zagotavljanju sredstev primerne porabe. To pomeni, da se s tem delom sredstev za sofinanciranje občinskih investicij občinam glede na njihovo razvitost ali nerazvitost zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna poleg sredstev primerne porabe. Funkcija tega dela sredstev za sofinanciranje občinskih investicij je zagotoviti sposobnost šibkejšim občinam, da v celoti izvajajo naloge iz svoje pristojnosti. Zagotovitev teh sredstev zato pomeni ukrep zakonodajalca iz drugega stavka 142. člena Ustave. Glede na to je treba pritrditi predlagateljem, da so sredstva za sofinanciranje občinskih investicij v določenem odstotku od skupne primerne porabe občin povezana z uresničevanjem nalog občin iz 140. člena Ustave.
20. Navedeno
pomeni, da mora zakonodajalec ta sredstva zagotoviti občinam v primerni višini glede na veljaven sistem financiranja občin. Glede določitve višine teh sredstev ima zakonodajalec široko polje proste presoje. V tem okviru mora upoštevati tako makroekonomsko stanje v državi kot ustavno zagotovljeno lokalno samoupravo.
[2]
Z določitvijo višine teh sredstev zakonodajalec določi šele obseg sredstev iz državnega proračuna, ki se porabijo za namen sofinanciranje občinskih investicij. Posamezne občine na teh sredstvih še nimajo določenih oziroma opredeljenih pravic.
21. Iz teh sredstev se po kriterijih iz prvega odstavka 23. člena ZFO-1 delež sredstev, namenjen posameznim občinam, šele izračuna. Vendar posamezna občina tudi na sredstvih svojega izračunanega deleža še nima ustanovljenih pravic. Ta sredstva so še vedno v državnem proračunu in imajo do podpisa pogodbe o njihovi pridobitvi položaj načrtovanih pravic porabe
[3]
posamezne občine za namene, določene z zakonom. Za dejansko pridobitev teh sredstev mora občina izvesti še postopke po četrtem in petem odstavku 23. člena ZFO-1, ki se končajo s podpisom pogodbe o sofinanciranju investicije. Šele na podlagi podpisane pogodbe in z izvedenim transferjem teh sredstev iz državnega proračuna v občinski proračun ta postanejo lastna sredstva posamezne občine (četrti odstavek 7. člena ZFO-1). Glede na navedeno so sredstva za sofinanciranje občinskih investicij iz drugega odstavka 21. člena ZFO-1, katerih višino spreminja izpodbijana določba ZIPRS1617, z vidika posamezne občine šele potencialna sredstva občin in torej še niso lastna sredstva občin. Kolikšna bo dejanska višina na ta način pridobljenih sredstev občinskega proračuna, je odvisno tudi od aktivnosti občine same. Zato zmanjšanje agregata teh sredstev samo po sebi še ne more pomeniti neposrednega zmanjšanja prihodkov za posamezne občine.
22. Ustavno sodišče mora pri presoji očitkov o protiustavnem posegu izpodbijane ureditve v ustavni položaj in pravice občin upoštevati dejansko in pravno stanje. Zato lahko upošteva le višino sredstev za sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna po drugem odstavku 21. člena ZFO-1, kot se je v preteklosti dejansko uporabljala, in višino, ki je občinam zagotovljena po trenutno veljavni ureditvi. Tako je leta 2006 sprejeti ZFO-1 v drugem odstavku 21. člena sicer določil vir sredstev za sofinanciranje občinskih investicij v višini šestih odstotkov od skupne primerne porabe občin, a je hkrati v 39. členu zanjo predvidel postopno uveljavitev, in sicer leti 2007 in 2008 tri odstotke, leti 2009 in 2010 štiri odstotke ter za leto 2011 pet odstotkov. Konec leta 2010 je bil zaradi obvladovanja zaostrenih ekonomskih razmer sprejet Zakon o interventnih ukrepih (Uradni list RS, št. 94/10 – ZIU), ki je tudi za leti 2011 in 2012 določil ta sredstva v višini štirih odstotkov. Leta 2012 je bil sprejet Zakon za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in nasl. – v nadaljevanju ZUJF), v katerem je 142. člen kot začasno ureditev še za leti 2013 in 2014 določil sofinanciranje občinskih investicij v višini štirih odstotkov skupne primerne porabe občin. Nato je zakonodajalec ureditev iz ZUJF spremenil z
ZIPRS1415
, in sicer tako, da je za leto 2014 predvidel ta sredstva v višini dveh odstotkov, za leto 2015 pa v višini enega odstotka skupne primerne porabe občin. Z izpodbijano določbo ZIPRS1617 so ta sredstva za leti 2016 in 2017 določena v višini dveh odstotkov kot transfer iz državnega proračuna in treh odstotkov v obliki dodatnega zadolževanja občin v državnem proračunu. Ureditev iz drugega odstavka 21. člena ZFO-1, po kateri  naj bi se sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna zagotavljalo v višini šestih odstotkov skupne primerne porabe občin, se tako doslej zaradi poznejših drugačnih, čeprav na posamezna obdobja vezanih zakonskih določb nikoli ni uporabljala, z izpodbijano določbo pa je prišlo do povišanja teh sredstev glede na leto 2015. Zato ne drži očitek predlagateljev, da je izpodbijana določba ZIPRS1617 zmanjšala sredstva za sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna, ki se občinam zagotavljajo v določenem odstotku od skupne primerne porabe občin.
23. Glede na povedano predlagatelji niso izkazali niti, da bi z izpodbijanim prvim odstavkom 55. člena ZIPRS1617 prišlo do ogrožanja pravic samoupravnih lokalnih skupnosti, niti, da bi prišlo do posega v njihov ustavni položaj in pravice. Zato je Ustavno sodišče zahteve zavrglo.
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat
ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa,
dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, Marko Šorli in Jan Zobec.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Jadranka Sovdat
Predsednica
[1]
V formuli se upošteva del prihodka občine iz solidarnostne in finančne izravnave, dolžina občinskih cest, površina desetkilometrskega obmejnega pasu, površina kmetijskih zemljišč z omejenimi naravnimi dejavniki, površina območja Natura 2000, površina občine, število prebivalcev občine in redkost poseljenosti.
[2]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-1/11, 30. točka obrazložitve.
[3]
"Pravica porabe" je pravica neposrednega uporabnika proračuna, na podlagi katere prevzema obveznost v breme sredstev na določeni proračunski vrstici (14. točka 2. člena ZIPRS1617).