Up-548/15
Natisni
Opravilna št.:
Up-548/15
Datum odločitve:
17. 10. 2019
Objavljeno:
OdlUS XXIV, 34
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2019:Up.548.15
Akt:
Ustavna pritožba zoper sodbo Okrajnega sodišča v Kranju št. ZSV 582/2013 z dne 8. 4. 2015 v zvezi z odločbo o prekršku Policijske postaje Kranj št. 5550069957262 z dne 26. 11. 2013
Izrek:
Ustavna pritožba zoper sodbo Okrajnega sodišča v Kranju št. ZSV 582/2013 z dne 8. 4. 2015 v zvezi z odločbo o prekršku Policijske postaje Kranj št. 5550069957262 z dne 26. 11. 2013 se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ni v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave, če vsebino pravnega pojma dolžno nadzorstvo iz 14. člena Zakona o prekrških napolnjujejo prekrškovni organi in sodišča pri odločanju v konkretnih primerih. Pomembno pa je, da so ukrepi dolžnega nadzorstva, ki se zahtevajo od pravnih oseb, primerni za preprečitev določenega prekrška (v pomenu, da lahko vplivajo na preprečitev prekrška) in da je podano ustrezno sorazmerje med pomenom dobrine, ki jo ščiti posamezna norma, ki določa prekršek, in bremenom, ki ga za pravno osebo pomeni izvajanje zahtevanih ukrepov.
Geslo:
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe.
5.3.13.17 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja „(19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31)“ - Obrazložitev.
5.3.13 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja „(19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31)“.
Pravna podlaga:
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Habjan Transport, d. o. o., Škofja Loka
Datum vloge:
28. 7. 2015
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US32086
Dokument v PDF obliki:
Up-548-15.pdf
317 KB
Prenesite datoteko
Up-548-15 - Odklonilno LM Šorli.pdf
242 KB
Prenesite datoteko
Up-548/15-17
17. 10. 2019
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi pravne osebe
Habjan Transport, d. o. o., Škofja Loka
,
ki jo zastopa direktorica Dragica Habjan, Škofja Loka,
na seji 17. oktobra 2019
odločilo:
Ustavna pritožba zoper sodbo Okrajnega sodišča v Kranju št. ZSV 582/2013 z dne 8. 4. 2015 v zvezi z odločbo o prekršku Policijske postaje Kranj št. 5550069957262 z dne 26. 11. 2013 se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pritožnica, pravna oseba, je bila z odločbo o prekršku Policijske postaje Kranj spoznana za odgovorno prekrška po desetem v zvezi s tretjim odstavkom 29. člena Zakona o pravilih cestnega prometa (Uradni list RS, št. 82/13 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPrCP). Iz izreka odločbe izhaja, da je voznik Dragiša Anđelković dne 18. 3. 2013 na račun in v korist pritožnice vozil pritožničino tovorno vozilo s priklopnim vozilom, čeprav so bile na kraju in v času vožnje zimske razmere in je bila po prvem odstavku 5. člena Odredbe o omejitvi prometa na cestah v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 75/11 – v nadaljevanju Odredba) vožnja s tovrstnim vozilom prepovedana, zaradi neupoštevanja prepovedi pa je prišlo do oviranja prometa – daljšega zastoja. Pritožnici je bila izrečena globa v višini 1.000 EUR.
2. Zoper odločbo o prekršku je pritožnica vložila zahtevo za sodno varstvo, ki ji je Okrajno sodišče v Kranju delno ugodilo, in sicer je odločbo o prekršku spremenilo tako, da je ob uporabi določb o omilitvi sankcije iz šestega odstavka 26. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju ZP-1) pritožnici izreklo globo v znesku 500 EUR. V preostalem je zahtevo za sodno varstvo kot neutemeljeno zavrnilo.
3. Pritožnica zatrjuje kršitev 22., 23. in 29. člena Ustave, po vsebini pa njene navedbe pomenijo tudi uveljavljanje kršitve prvega odstavka 28. člena Ustave. Navaja, da iz izreka odločbe o prekršku ni razvidna oblika storitve prekrška in da ni navedena konkretna zakonska določba v zvezi z opustitvijo dolžnega nadzora, zaradi česar izrek odločbe o prekršku ne vsebuje znakov prekrška. Po mnenju pritožnice ne zadostuje, da je v izreku odločbe opisan dejanski stan storitve prekrška; izrek bi moral vsebovati tudi razloge, zakaj je pravna oseba za storjeni prekršek odgovorna. Pritožnica nadalje trdi, da je v postopku navedla ukrepe, ki jih je izvršila, da bi prekršek preprečila, priložila pa je tudi listinske dokaze. Meni, da je dokazala, da je do prekrška prišlo zaradi voznikove zavestne kršitve pogodbe o zaposlitvi in da je sama storila vse, kar je bilo v njeni moči, da do prekrška ne bi prišlo. Ob tem opozarja, da je narava voznikovega dela takšna, da njegovega ravnanja, ko je na vožnji sam, ne more preprečiti, je pa ustvarila pogoje, da voznik predpisov ne bi kršil. Opozarja tudi, da je voznik strokovno usposobljen za opravljanje poklica. Pritožnica trdi, da se prekrškovni organ in sodišče do razbremenilnih razlogov in predloženih dokazov nista opredelila in da nista navedla, katerih predpisanih ukrepov, ki so bili potrebni za preprečitev prekrška, pritožnica ni izvedla. Po stališču pritožnice se lahko od pravne osebe zahteva zgolj izvedba tistih ukrepov, za katere iz predpisov izhaja, da jih je dolžna izvajati. Sodišče pa naj bi širilo dokazno breme prek ustrezne pravne podlage. Sodišče naj bi zapisalo, da bi morala pritožnica poskrbeti za ustreznejši nadzor nad svojimi vozili in da bi lahko s poostreno kontrolo prekršek preprečila, vendar pa ob tem naj ne bi navedlo, kje je sploh oblika in vsebina nadzora predpisana. Pritožnica meni, da je izvajala celo več ukrepov, kot ji jih nalagajo predpisi, zato njena odgovornost za prekršek ni podana.
4. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-548/14 z dne 28. 5. 2018 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Okrajno sodišče v Kranju. Ustavno sodišče je pridobilo prekrškovni spis Policijske postaje Kranj št. 2240/311/2013.
B. – I.
Izhodišča za presojo odgovornosti pravne osebe za prekršek
5. Pravna oseba po naravi stvari ne more biti storilka prekrška, saj sama zase ni zmožna niti ravnanja niti zavedanja. Lahko pa pravna oseba odgovarja za prekršek, ki ga stori fizična oseba, če je s storjenim prekrškom tako povezana, da ji je mogoče pripisati odgovornost zanj. Za odgovornost pravne osebe za prekršek se torej zahteva, (1) da znake določenega prekrška izpolni fizična oseba in (2) da so izpolnjene druge predpostavke, zaradi katerih je kaznovanje pravne osebe za ta prekršek upravičeno.
6. Temeljni določbi, ki urejata odgovornost pravne osebe za prekrške, sta 13. in 14. člen ZP-1. V skladu s 13. členom ZP-1 so pravne osebe odgovorne za prekršek, če je v predpisu o prekršku to določeno. To pomeni, da mora biti odgovornost pravne osebe za prekršek najprej pri posameznem prekršku izrecno predvidena. V 14. členu ZP-1 so določene nadaljnje predpostavke odgovornosti pravne osebe za prekršek. Iz prvega odstavka 14. člena ZP-1 izhaja, da je pravna oseba odgovorna za prekršek, če je tega storila fizična oseba (1) pri opravljanju dejavnosti pravne osebe in (2) v njenem imenu, za njen račun, v njeno korist ali z njenimi sredstvi.
7. V drugem odstavku 14. člena ZP-1 je obravnavan položaj, ko storilca prekrška ni mogoče odkriti ali za prekršek ni odgovoren. Kadar gre za tak položaj, je pravna oseba odgovorna za prekršek, če je njen vodstveni ali nadzorni organ ali njena odgovorna oseba opustila dolžno nadzorstvo, s katerim bi se prekršek lahko preprečil. V tem primeru se torej pravna oseba kaznuje za prekršek le, če prekrškovni organ dokaže navedeno opustitev dolžnega nadzorstva.
[1]
8. Nasprotno pa v položaju, ko je storilec prekrška znan in za prekršek odgovoren, tak dokaz ni potreben. Tedaj zgoraj navedeni predpostavki iz prvega odstavka 14. člena ZP-1 zadoščata za obsodbo pravne osebe za prekršek. Vendar pa se lahko v skladu z drugo alinejo tretjega odstavka 14. člena ZP-1 tudi v tem položaju pravna oseba razbremeni odgovornosti, če dokaže, da je bil prekršek storjen z zavestnim kršenjem pogodbe, na podlagi katere storilec opravlja delo ali storitev za pravno osebo, ali s kršenjem navodil ali pravil pravne osebe, ki je v okviru dolžnega nadzorstva pravočasno izvedla vse ukrepe, potrebne za preprečitev prekrška. Tudi v teh primerih je torej opustitev dolžnega ravnanja predpostavka odgovornosti pravne osebe za prekršek. Drugače kot v primeru neznanega ali neodgovornega storilca pa se v tem primeru obstoj te predpostavke domneva in je prekrškovnemu organu ni treba dokazovati – nasprotno, pravna oseba mora dokazati, da ta predpostavka ni podana.
[2]
9. V obeh položajih (tj. tako v položaju znanega in odgovornega storilca kot tudi v položaju, ko storilca prekrška ni mogoče odkriti ali za prekršek ni odgovoren) se lahko pravna oseba razbremeni odgovornosti za prekršek tudi, če dokaže, da je bil prekršek storjen z namenom škodovanja tej pravni osebi (prva alineja tretjega odstavka 14. člena ZP-1).
B. – II.
Presoja konkretnega primera
10. Pritožnica v ustavni pritožbi uveljavlja, da v izreku odločbe o prekršku niso opisani vsi znaki prekrška, da se prekrškovni organ in sodišče nista opredelila do razbremenilnih razlogov in predloženih dokazov ter da nista navedla, katerih predpisanih ukrepov, ki so bili potrebni za preprečitev prekrška, pritožnica ni izvedla. S temi očitki pritožnica smiselno uveljavlja kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe (22. člen Ustave) in kršitev načela zakonitosti v kazenskem pravu (prvi odstavek 28. člena Ustave).
11. Obrazložena sodna odločba je bistven del poštenega postopka, ki je varovan s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Sodišče mora na konkreten način in z zadostno jasnostjo podati razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev.
[3]
Z navedbami strank se mora seznaniti, proučiti mora njihovo dopustnost in pravno relevantnost ter se do njih, če so dopustne in za odločitev pomembne, v obrazložitvi svoje odločbe opredeliti.
[4]
12. V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. To načelo zakonodajalcu prepoveduje, da bi kaznivo dejanje in ustrezajočo kazen opredelil retroaktivno, nejasno ali s predpisom, ki ni zakon. Kazniva dejanja morajo biti v zakonu opredeljena tako, da je mogoče vnaprej in popolnoma jasno razmejiti med ravnanji (storitvami ali opustitvami), ki so kazniva, in tistimi, ki v polje kaznivosti ne spadajo.
[5]
Po drugi strani pa to ustavno načelo naslavlja tudi sodnika kot razlagalca zakona – ta sme posameznika obsoditi za kaznivo dejanje le, če njegovo ravnanje ustreza vsem elementom zakonske določbe, s katero je bilo v času izvršitve očitanega ravnanja kaznivo dejanje opredeljeno. Sodišče s svojo razlago v polje kaznivosti ne sme vnašati ničesar, česar ni v to polje z opredelitvijo znakov posameznega kaznivega dejanja jasno in določno vnesel na abstraktni ravni že zakonodajalec.
[6]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji velja prvi odstavek 28. člena Ustave (z izjemo zahteve po opredeljenosti dejanja v zakonu) tudi na področju prekrškovnega prava.
[7]
13. Očitek pritožnice, da
v izreku
odločbe o prekršku niso opisani vsi znaki prekrška, ne seže na ustavnopravno raven. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-879/14 (22. točka obrazložitve) pojasnilo, da Ustava ne narekuje strukture kazenske obsodilne sodbe. Prvi odstavek 28. člena Ustave zahteva, da so vsa odločilna dejstva konkretnega dejanskega stanu zajeta v sodbi. Ni pa odločilno, ali so zajeta v izreku sodbe ali v njeni obrazložitvi. Enako velja za odločbo o prekršku prekrškovnega organa.
14. V zvezi z očitkom pritožnice, da se prekrškovni organ in sodišče nista opredelila do razbremenilnih razlogov in predloženih dokazov, Ustavno sodišče ugotavlja, da je pritožnica že v postopku pred prekrškovnim organom zatrjevala, da je izvedla številne ukrepe za preprečitev prekrška, in predložila listine, s katerimi je dokazovala izvedbo teh ukrepov. Vse te ukrepe je prekrškovni organ v odločbi povzel (2.–4. stran odločbe prekrškovnega organa), nato pa navedel, da iz izjave pritožnice, ki jo je ta podala v hitrem prekrškovnem postopku, ni konkretno razvidno, kaj je pravna oseba v odnosu do svojega podrejenega – pri njej zaposlenega voznika – storila, da bi preprečila očitani ji prekršek (5. stran odločbe prekrškovnega organa). S takšno obrazložitvijo prekrškovni organ ni odgovoril na pritožničine navedbe, da je odgovornosti za prekršek prosta. Prekrškovni organ namreč ni pojasnil, zakaj ukrepi, ki jih je pritožnica navedla, ne zadoščajo oziroma katere dodatne ukrepe bi pritožnica še morala izvesti.
15. Pritožnica je v zahtevi za sodno varstvo navajala, da je v postopku pred prekrškovnim organom navedla vse ukrepe, ki jih je izvršila za preprečitev prekrška, in da je izvrševala celo več ukrepov, kot ji jih nalagajo predpisi, zato meni, da je s tem odgovornosti za prekršek prosta. Trdila je, da se prekrškovni organ do teh navedb in predloženih listinskih dokazov sploh ni opredelil. Opozorila je, da je odgovornost pravne osebe za drugega podana le, če iz predpisov izhaja, koga in kako je dolžna nadzirati, zato bi prekrškovni organ v odločbi moral navesti konkretne ukrepe, ki jih je bila pravna oseba v skladu s predpisi dolžna izvajati za preprečitev prekrška, a jih je opustila.
16. Sodišče je v sodbi navedlo, da ni sledilo pritožnici, da je storila vse v skladu z zakonom, da bi prekršek preprečila. Navedlo je, da iz dokazov ni razvidno, da bi bil voznik pred vožnjo seznanjen s postopkom namestitve ustreznih snežnih verig; da iz pritožničinih navodil za delo voznika tovornega vozila ni razvidno predpisano ravnanje voznika v primeru uporabe snežnih verig; da pritožnica ni predložila dokazov o tem, da je bila v času dogodka v stalnem kontaktu z voznikom; da pritožnica ni izkazala, kako je organizirala delo voznika, kakšna navodila mu je dala pred vožnjo, ali je preverila voznikovo znanje glede namestitve ustreznih verig, kako je izvajala redne kontrole za zagotovitev spoštovanja predpisov ter kako je voznika kritičnega dne preverila glede udeležbe v prometu. Sodišče je menilo, da bi morala pravna oseba poskrbeti za ustreznejši nadzor nad svojimi vozili v cestnem prometu, da bi morala v času zimskih razmer poskrbeti za upoštevanje prvega odstavka 5. člena Odredbe in da bi morala v konkretnem položaju glede na zimske razmere vozniku odrediti prepoved vožnje. Sodišče je presodilo tudi, da pritožnica ni izkazala, da je imel voznik namen škodovati pravni osebi
ali da je zavestno kršil pogodbo o zaposlitvi ali navodila pravne osebe. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da se pritožnici ni uspelo razbremeniti odgovornosti za očitani prekršek.
17. Sodišče, ki je menilo, da ukrepi, ki jih je pritožnica izvedla, niso bili zadostni, je torej, drugače kot prekrškovni organ, navedlo številne ukrepe, ki naj bi jih pritožnica morala še dodatno izvesti, da bi prekršek preprečila (tj. seznanitev voznika s postopkom namestitve ustreznih snežnih verig, seznanitev s predpisanim ravnanjem v primeru uporabe snežnih verig, stalni kontakt z voznikom, preverjanje voznikovega znanja glede namestitve snežnih verig, odreditev prepovedi vožnje). Sodišče je torej argumentirano odgovorilo na pritožničine navedbe v zahtevi za sodno varstvo in obenem odpravilo kršitev prekrškovnega organa, ki se do pritožničinih navedb ni opredelil.
[8]
Očitek pritožnice, da sodba nima razlogov o zatrjevanem obstoju razbremenilnih razlogov, zato ni utemeljen.
18. Pritožnica v zvezi s tem navaja tudi, da sodišče ni zapisalo, kje sta oblika in vsebina nadzora predpisani. Pritožnica meni, da lahko organ, ki vodi postopke, od obdolžene pravne osebe zahteva zgolj predhodno izvedbo ukrepov, za katere iz predpisov izhaja, da jih je dolžna izvajati, sodišče pa naj bi širilo dokazno breme v nedogled oziroma brez ustrezne pravne podlage, s čimer pritožnica nakazuje na kršitev načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave.
19. Do vprašanja, ali gre za kršitev prvega odstavka 28. člena Ustave, če prekrškovni organ oziroma sodišče odgovornost pravne osebe za prekršek utemeljuje z opustitvijo dolžnih ravnanj, ki v predpisu niso vnaprej določena, se je že opredelilo Vrhovno sodišče. Vrhovno sodišče je v sodbi št. IV Ips 9/2015 z dne 15. 9. 2015 navedlo, da je vprašanje dolžnega nadzorstva iz druge alineje tretjega odstavka 14. člena ZP-1 pravno vprašanje. Ne gre torej za vse objektivno možne ukrepe, ki bi prekršek lahko preprečili, temveč za tiste ukrepe, ki jih je pravna oseba v skladu s predpisi dolžna izvrševati. O tem, kateri so ti ukrepi, pa po mnenju Vrhovnega sodišča ni mogoče sklepati zgolj na podlagi 14. člena ZP-1, saj iz te določbe ne izhaja nobeno konkretno dolžno nadzorstvo. Vrhovno sodišče meni, da je treba glede na načelo pravne varnosti in jasnosti pravnih norm (2. člena Ustave) ter načelo zakonitosti v kazenskem pravu (prvi odstavek 28. člena Ustave) vsebino dolžnega nadzorstva iskati v določbah drugih predpisov, ki za določeno področje delovanja jasno in dovolj konkretno opredeljujejo ukrepe dolžnega nadzorstva. Ob tem pa mora biti kršitev dolžnega nadzorstva s storjenim prekrškom tudi v pravno relevantni zvezi. Ob upoštevanju navedenih izhodišč je Vrhovno sodišče že nekajkrat odločilo, da je prišlo do kršitve materialnega prava, ker je sodišče zavrnilo trditve pravne osebe o obstoju razbremenilnega razloga po drugi alineji tretjega odstavka 14. člena ZP-1 s
sklicevanjem na opustitev nadzorstvenih ukrepov, ki v predpisih niso bili vnaprej jasno določeni.
[9]
20. Po oceni Ustavnega sodišča iz prvega odstavka 28. člena Ustave ne izhaja, da bi moralo biti dolžno nadzorstvo iz 14. člena ZP-1 v predpisih natančneje opredeljeno. Res je sicer, da je opustitev dolžnega nadzorstva – tako v pomenu iz drugega odstavka 14. člena ZP-1 kot v pomenu iz druge alineje tretjega odstavka 14. člena ZP-1 – predpostavka odgovornosti pravne osebe za prekršek (glej 7. in 8. točko obrazložitve te odločbe) in da 14. člen ZP-1 sam zase konkretnih oblik dolžnega nadzorstva ne opredeljuje. Vendar pa je treba upoštevati, da vseh nadzorstvenih ukrepov, ki jih je v okviru dolžne skrbnosti za zakonitost poslovanja treba izvesti znotraj pravne osebe, s pravnimi akti preprosto ni mogoče predpisati.
[10]
Odgovornost pravnih oseb za prekrške je predvidena pri različnih prekrških, povezanih z izvajanjem raznovrstnih dejavnosti. Posledično se tudi dolžna ravnanja pravnih oseb, ki so potreba za preprečitev prekrškov, od prekrška do prekrška precej razlikujejo in jih ni mogoče vnaprej taksativno določiti. Po oceni Ustavnega sodišča zato ni v neskladju z Ustavo, če vsebino pravnega pojma
dolžno nadzorstvo
iz 14. člena ZP-1 napolnjujejo prekrškovni organi in sodišča pri odločanju v konkretnih primerih. Pomembno pa je, da so ukrepi dolžnega nadzorstva, ki se zahtevajo od pravnih oseb, primerni za preprečitev določenega prekrška (v pomenu, da lahko vplivajo na preprečitev prekrška) in da je podano ustrezno sorazmerje med pomenom dobrine, ki jo ščiti posamezna norma, ki določa prekršek, in bremenom, ki ga za pravno osebo pomeni izvajanje zahtevanih ukrepov.
21. V obravnavanem primeru je sodišče pritožnici očitalo opustitev nadzorstvenih ukrepov, ki so s prekrškom voznika v relevantni zvezi in ki glede na pomen zavarovane dobrine – varnost cestnega prometa – za pravno osebo, ki se ukvarja z dejavnostjo prevoza in trgovine, ne pomenijo nesorazmernega bremena.
22. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da očitane kršitve niso podane, zato je ustavno pritožbo zavrnilo.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS
v sestavi: podpredsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta
glasovala sodnika Jaklič in Šorli, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Podpredsednik
[1]
Po stališču Vrhovnega sodišča mora biti v takem primeru v izreku odločbe o prekršku določno navedeno, v čem je vodstveni ali nadzorni organ pravne osebe ali njena odgovorna oseba opustila dolžno nadzorstvo, s katerim bi se prekršek lahko preprečil. Glej sodbe Vrhovnega sodišča št. IV Ips 104/2013 z dne 15. 10. 2013, 5. točka obrazložitve, IV Ips 21/2014 z dne 15. 4. 2014, 6. točka obrazložitve, in IV Ips 7/2015 z dne 21. 4. 2015, 9. točka obrazložitve.
[2]
Prim. sodbo Vrhovnega sodišča št. IV Ips 9/2015 z dne 15. 9. 2015, 12. točka obrazložitve.
[3]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-147/09 z dne 23. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 83/10), 8. točka obrazložitve.
[4]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-426/01 z dne 5. 6. 2003 (Uradni list RS, št. 63/03, in OdlUS XII, 102), 4. točka obrazložitve.
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-879/14 z dne 20. 4. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 13), 17. točka obrazložitve.
[6]
Glej prav tam, 18. in 20. točka obrazložitve.
[7]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. Up-332/98 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 117), 7. točka obrazložitve.
[8]
V skladu s 65. členom ZP-1 mora sodišče v primeru, ko ugotovi, da je odločba prekrškovnega organa nezakonita, ugotovljeno kršitev odpraviti samo. Odločbe prekrškovnega organa torej ne sme razveljaviti in vrniti prekrškovnemu organu v novo odločanje. Le če sodišče ugotovi, da je odločitev sprejel nepristojni organ ali da je pri odločanju ali vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena ali je bila izločena, sme odločbo prekrškovnega organa odpraviti.
[9]
Glej sodbe Vrhovnega sodišča št. IV Ips 9/2015 z dne 15. 9. 2015, IV Ips 37/2017 z dne 27. 6. 2017 in IV Ips 68/2017 z dne 16. 1. 2018.
[10]
L. Selinšek, Odgovornost pravne osebe (14. člen), v: P. Čas in drugi, Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 104.
⇒
Up-548/15-18
6. 11. 2019
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k odločbi št.
U
p
-548/15
z dne 17. 10. 2019
Kaznovalna ali pravna država?
Bistvo ustavne pritožbe je, da prekrškovni organ in sodišče nista navedla, katerih predpisanih ukrepov, ki so bili potrebni za preprečitev prekrška, pritožnica ni izvedla. Po stališču pritožnice se sme pravno osebo spoznati za odgovorno prekrška le, če ni izvedla tistih ukrepov za preprečitev prekrška, za katere iz predpisov izhaja, da jih je dolžna izvajati. Sodišče pa naj bi širilo dokazno breme prek ustrezne pravne podlage. Sodišče naj bi zapisalo, da bi morala pritožnica poskrbeti za ustreznejši nadzor nad svojimi vozili in da bi lahko s poostreno kontrolo prekršek preprečila, vendar pa ob tem naj ne bi navedlo, kje sta sploh oblika in vsebina nadzora predpisani. Pritožnica meni, da je izvajala celo več ukrepov, kot jih ji nalagajo predpisi, zato njena odgovornost za prekršek ni podana.
Predpostavke odgovornosti pravne osebe za prekršek so določene v 14. členu ZP-1. O teh predpostavkah se je sistematično opredelilo Vrhovno sodišče v sodbi št. IV Ips 9/2015 z dne 15. 9. 2015, katere bistveni poudarki so:
Pravna oseba je odgovorna za prekršek, če je bil prekršek storjen pri opravljanju dejavnosti pravne osebe ter v njenem imenu, za njen račun, v njeno korist ali z njenimi sredstvi.
Te navezne okoliščine zadostujejo za obsodbo pravne osebe; če prekrškovni organ dokaže njihov obstoj, se pravna oseba spozna za odgovorno za prekršek.
Navedene okoliščine pa niso edina materialnopravna predpostavka odgovornosti pravne osebe za prekršek. Iz tretjega odstavka 14. člena ZP-1 izhaja še dodatna predpostavka odgovornosti, ki je opredeljena skozi dva alternativno določena ekskulpacijska razloga, ki sta:
Da je bil prekršek storjen z namenom škodovanja tej pravni osebi in da je bil prekršek storjen z zavestnim kršenjem pogodbe, na podlagi katere storilec opravlja delo ali storitev za pravno osebo, ali s kršenjem navodil ali pravil pravne osebe, ki je v okviru dolžnega nadzorstva pravočasno izvedla vse ukrepe, potrebne za preprečitev prekrška.
Če pravna oseba dokaže obstoj vsaj enega od navedenih ekskulpacijskih razlogov, je njena odgovornost za prekršek izključena. To pa pomeni, da negacija obeh razlogov hkrati predstavlja dodatno predpostavko odgovornosti pravne osebe za ravnanje drugega. Obstoj te predpostavke se sicer domneva in ga prekrškovnemu organu ni potrebno dokazovati, kar pa ne spremeni dejstva, da gre za materialnopravno predpostavko odgovornosti.
Vsaka predpostavka odgovornosti za prekršek mora biti jasna in vnaprej določena. Naslovniki morajo imeti možnost seznaniti se s pravili ravnanja, še posebej, če kršitvi pravil sledi kaznovalna sankcija. To terja tako načelo pravne varnosti in jasnosti pravnih norm (
lex certa
), ki izhaja iz 2. člena Ustave, kot tudi načelo zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave).
Iz druge alineje tretjega odstavka 14. člena ZP-1, po kateri se lahko pravna oseba razbremeni odgovornosti, če dokaže, da je bil prekršek storjen z zavestnim kršenjem pogodbe, na podlagi katere storilec opravlja delo ali storitev, ali s kršenjem navodil ali pravil pravne osebe, je mogoče razbrati materialnopravno dolžnost pravne osebe, da osebe, ki so pooblaščene opravljati delo v njenem imenu, za njen račun, v njeno korist ali z njenimi sredstvi, bodisi seznani s pravnimi pravili ravnanja, ki veljajo v okviru njene dejavnosti, bodisi jim poda navodilo, kako morajo opraviti konkretno nalogo, da do prekrška ne bi prišlo. Če naj namreč storitev prekrška hkrati predstavlja kršitev pogodbenih določil, pravil ali navodil pravne osebe, mora pravna oseba pravila, katerih kršitev predstavlja prekršek, sprejeti ter potencialne storilce z njimi seznaniti oziroma jim podati konkretna navodila, ki storitev prekrška izključujejo. Ta prva materialnopravna dolžnost (dolžnost seznanitve) je v drugi alineji tretjega odstavka 14. člena ZP-1 dovolj jasno določena in velja za vse prekrške, za katere je v posebnem predpisu določena odgovornost pravne osebe za ravnanje drugega. Za razbremenitev odgovornosti se torej najprej zahteva izkazana izpolnitev dolžnosti seznanitve.
Poleg dolžnosti seznanitve pa zakon v drugi alineji predvideva še druge dolžnosti pravne osebe. Da bi se pravna oseba razbremenila odgovornosti za prekršek, mora namreč izkazati tudi, da je v okviru dolžnega nadzorstva pravočasno izvedla vse ukrepe, potrebne za preprečitev prekrška. Kateri so tisti ukrepi, ki bi jih pravna oseba v okviru dolžnega nadzorstva morala izvesti, je pravno vprašanje. Na to jasno kaže sintagma "dolžnega nadzorstva". Ne gre torej za vse objektivno možne ukrepe, ki bi prekršek lahko preprečili; takšno pravilo bi bilo ne nazadnje absurdno, saj bi tedaj že samo dejstvo, da je do prekrška prišlo, izključevalo možnost ekskulpacije po navedeni določbi. Določba govori o ukrepih, ki jih je pravna oseba v skladu s pravom dolžna izvrševati, oziroma ukrepih, ki jih ji določen pravni predpis nalaga. Vendar pa citirana določba sama teh dolžnosti ne določa – določba je pomensko preveč odprta, da bi lahko služila za oblikovanje abstraktnega dejanskega stanu v konkretnem primeru, saj ne pove ničesar drugega, kakor to, da se lahko pravna oseba razbremeni odgovornosti, če dokaže, da je pravočasno storila to, kar bi morala storiti. Kaj je tisto, kar bi morala storiti, pa iz te določbe ne izhaja. Prav zato prekrškovni organi ali sodišča, ki v navedeni določbi iščejo abstraktni dejanski stan, slednjega ne uspejo oblikovati ali pa ga preprosto – brez zadostne pravne podlage – v celoti ustvarijo sami. Norme dolžnega ravnanja pa se ne smejo vzpostavljati
ex post
(v obrazložitvah odločb prekrškovnih organov in sodbah sodišč). Takšno naknadno ustvarjanje pravnih pravil namreč za naslovnike ne predstavlja zgolj negotovosti glede tega, kaj morajo v prekrškovnem postopku izkazati, da bi se odgovornosti za prekršek razbremenili, temveč najprej negotovost glede tega, kako morajo sploh ravnati, da bi odgovornosti za prekršek izognili.
Vsebino dolžnega nadzorstva, o katerem govori druga alineja tretjega odstavka 14. člena ZP-1, je torej treba iskati v določbah drugih predpisov, ki za določeno področje delovanja jasno in dovolj konkretno opredeljujejo ukrepe dolžnega nadzorstva. Šele taki predpisi so lahko podlaga za oblikovanje abstraktnega dejanskega stanu ekskulpacijskega razloga. Ob tem pa mora biti kršitev dolžnega nadzorstva s storjenim prekrškom tudi v pravno relevantni zvezi. To pomeni, da mora biti varstveni namen norme, iz katere izhaja določeno dolžno nadzorstvo, prav preprečevanje prekrškov, kot je očitani. Če je takšnih ukrepov dolžnega nadzorstva več, mora pravna oseba, da bi se razbremenila odgovornosti za prekršek, izkazati, da je pravočasno izvedla vse takšne predpisane ukrepe. Če izvedbe katerega od predpisanih ukrepov ne izkaže, je njena odgovornost za prekršek podana. V takem primeru mora prekrškovni organ oziroma sodišče v obrazložitvi odločbe pravni osebi pojasniti, katerega ukrepa, ki bi ga bila v skladu s predpisi dolžna izvrševati, ni izkazala.
Iz povzete sodbe Vrhovnega sodišča izhaja, da prekrškovni organ oziroma sodišče o tem, da pravna oseba ni izvedla vseh ukrepov dolžnega nadzorstva, potrebnih za preprečitev prekrška, in je zato za prekršek odgovorna, ne more sklepati zgolj na podlagi druge alineje tretjega odstavka 14. člena ZP-1 (saj ta ne določa nobenega konkretnega dolžnega nadzorstva), temveč šele na podlagi posebnega predpisa, ki za določeno področje delovanja jasno in dovolj konkretno opredeljujejo posamezne ukrepe dolžnega nadzorstva.
V obravnavanem primeru sta prekrškovni organ oziroma sodišče presodila, da pravna oseba ni izvedla vseh ukrepov dolžnega nadzorstva le na podlagi druge alineje tretjega odstavka 14. člena ZP-1, ki pa ne določa nobenega konkretnega dolžnega nadzorstva. Še več, sodišče je v postopku odločanja o pravnem sredstvu, vloženim v korist pravne osebe, splošno dolžnost nadzorstva raztegnilo na konkreten primer tako, da je samo vzpostavilo normo dolžnega ravnanja pravne osebe v danih okoliščinah in nato tudi samo ugotavljalo, da je pravna oseba opustila izvršitev ukrepov, ki bi preprečili prekršek.
Sodišče, ki je menilo, da ukrepi, ki jih je pritožnica izvedla, niso bili zadostni, je torej v sodbi navedlo številne ukrepe, ki naj bi jih pritožnica morala še dodatno izvesti, da bi prekršek preprečila. Vendar pa, kot pravilno opozarja pritožnica, sodišče ob tem ni pojasnilo, iz katerega predpisa izhaja dolžnost pravne osebe, da izvaja vse te ukrepe. Namesto tega je sodišče navedlo ukrepe, ki jih je
ex post
samo ocenilo kot primerne za preprečitev prekrška. Kot je bilo obrazloženo pa takšno naknadno opredeljevanje obsega dolžnega ravnanja ni v skladu s prvim odstavkom 28. člena Ustave. Dolžno ravnanje kot predpostavka odgovornosti pravne osebe za prekršek mora biti v predpisu jasno določeno vnaprej
Glede na navedeno sta po mojem mnenju prekrškovni organ in sodišče z izpodbijanima aktoma kršila pritožničino pravico iz prvega odstavka 28. člena Ustave. Ustavno sodišče bi zato moralo izpodbijana akta razveljaviti in zadevo vrniti prekrškovnemu organu v novo odločanje.
Večina ustavnih sodnikov je presodila drugače, češ da iz prvega odstavka 28. člena Ustave ne izhaja, da bi moralo biti določeno nadzorstvo iz 14. člena ZP-1 v predpisih natančneje opredeljeno, in se pri tem opirala na stališče Selinškove,
[1]
da vseh nadzorstvenih ukrepov, ki jih je v okviru dolžne skrbnosti za zakonitost poslovanja treba izvesti znotraj pravne osebe, s pravnimi akti ni mogoče predpisati. Večina tako ocenjuje, da ni v neskladju z Ustavo, če vsebino pravnega pojma "dolžno nadzorstvo" iz 14. člena ZP-1
napolnjujejo
prekrškovni organi in sodišča v konkretnih primerih. S takšnim razumevanjem načela zakonitosti iz 28. člena Ustave se nikakor ne morem strinjati.
Po stališču Selinškove
je obseg dolžnega nadzorstva dejansko vprašanje. Po njenem stališču pravna oseba ne more uspeti s posplošenim zatrjevanjem, da njej sami oziroma konkretno njenim vodstvenim ali nadzornim organom oziroma odgovornim osebam noben predpis izrecno ni nalagal izvajanja dolžnega nadzorstva v smeri preprečitve konkretnega prekrška. Dolžnost izogibati se prepovedanim ravnanjem in jih preprečevati na načelni ravni izhaja iz celotne kaznovalnopravne zakonodaje, v katero spada tudi ZP-1. Avtorica tudi navaja, da je "potrebno opozorilo pred pretiranim formalizmom, saj vseh nadzorstvenih ukrepov, ki jih je v okviru dolžne skrbnosti za zakonitost poslovanja treba izvesti znotraj pravne osebe, s pravnimi akti preprosto ni mogoče predpisati".
To stališče je po mojem mnenju v nasprotju z 2. členom in prvim odstavkom 28. člena Ustave. Ravnanja, ki so prepovedana, morajo biti vnaprej jasno opredeljena v pravnih predpisih, s čimer se zagotavlja pravna varnost in preprečuje arbitrarnost (2. člen Ustave). To še posebej velja v primerih, ko je za določeno ravnanje (storitev ali opustitev) predpisana kaznovalna sankcija (prvi odstavek 28. člena Ustave, ki po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča velja tudi na področju prekrškovnega prava). Okoliščina, da naj dolžnega nadzorstva ne bi bilo mogoče vnaprej predpisati za vse primere prekrškov, za katere odgovarja pravna oseba, ne more biti razlog, da se načelo zakonitosti v kaznovalnem pravu ne upošteva. Če nekega ravnanja vnaprej ni mogoče jasno opredeliti kot zapovedanega, opustitve tega ravnanja pač ni mogoče kaznovati. Zato je treba po mojem mnenju pritrditi stališču Vrhovnega sodišča, da je vprašanje dolžnega nadzorstva (kot materialne predpostavke odgovornosti za prekršek) pravno vprašanje in da morajo biti norme dolžnostnega ravnanja jasno opredeljene
ex ante
.
Pri pravni državi gre v prvi vrsti za pojmovanje države, v kateri je pravni red vsebinsko relativno določen. Natančno morajo biti določene pravice in obveznosti posameznikov, kajti le to zagotavlja ločenost pravne države od policijske. Pravna država je močna takrat, ko je med drugim zagotovljena pravna varnost, ki jo zagotavlja tudi načelo
n
ullum
crimen
sine lege,
n
ulla
poena
sine lege.
[2]
Pravna država ni in ne more biti država, v kateri obstajajo pravne negotovosti in v kateri oblast lahko deluje proti ali mimo načela zakonitosti. S tem, ko večina prepušča prekrškovnim organom in sodiščem, da v posameznih primerih določajo, katera so dolžna ravnanja pravnih oseb, prepušča tem organom, da odločajo o kaznivosti določenega vedenja ali ravnanja.
Načelo zakonitosti, iz katerega izhaja Ustava v svojem 28. členu, ko pravi, da zakon določa, kaj je kaznivo, ima v doktrini nesporen namen omejiti kaznovalno oblast. Posameznika (pravno osebo) pred samovoljnim kaznovanjem lahko zavaruje v načelu zakonitosti vsebovana zahteva vnaprejšnje določenosti in določnosti v materialnem kaznovalnem pravu. Namen načela je preprečiti samovoljno in arbitrarno uporabo državnega kaznovalnega sankcioniranja v primerih, ki ne bi bili vnaprej točno opredeljeni. Stališča večine, da s pravnimi akti pač ni vsega mogoče predpisati in je zato določanje kaznivosti določenega vedenja ali ravnanja prepustiti prekrškovnim organom in sodiščem, je svojevrstno zanikanje načela zakonitosti, ki široko odpira vrata arbitrarnemu kaznovanju; kaznovalni državi namesto pravni.
Kadija toži, kadija sodi
[3]
Pritožnica je že v postopku pred prekrškovnim organom zatrjevala, da je izvedla številne ukrepe za preprečitev prekrška, in predložila listine, s katerimi je dokazovala izvedbo teh ukrepov. Vse te ukrepe je prekrškovni organ v odločbi povzel, nato pa navedel, da iz izjave pritožnice, ki jo je podala v hitrem prekrškovnem postopku, ni konkretno razvidno, kaj je pravna oseba v odnosu do svojega podrejenega – pri njej zaposlenega voznika – storila, da bi preprečila storitev prekrška. V zahtevi za sodno varstvo je pritožnica navajala, da je v postopku pred prekrškovnim organom navedla vse ukrepe, ki jih je izvršila za preprečitev prekrška, in da je izvrševala celo več ukrepov, kot jih ji nalagajo predpisi, zato meni, da je s tem odgovornosti za prekršek prosta. Trdila je, da se prekrškovni organ do teh navedb in predloženih listinskih dokazov sploh ni opredelil. Opozorila je, da je odgovornost pravne osebe za drugega podana le, če iz predpisov izhaja koga in kako je dolžna nadzirati, zato bi prekrškovni organ v odločbi moral navesti konkretne ukrepe, ki jih je bila pravna oseba v skladu s predpisi dolžna izvajati za preprečitev prekrška, a jih je opustila.
Sodišče je v sodbi navedlo, da ni sledilo pritožnici, da je storila vse v skladu z zakonom, da bi prekršek preprečila. Navedlo je, da iz dokazov ni razvidno, da bi bil voznik pred vožnjo seznanjen s postopkom namestitve ustreznih snežnih verig; da iz pritožničinih navodil za delo voznika tovornega vozila ni razvidno predpisano ravnanje voznika v primeru uporabe snežnih verig; da pritožnica ni predložila dokazov o tem, da je bila v času dogodka v stalnem kontaktu z voznikom; da pritožnica ni izkazala, kako je organizirala delo voznika, kakšna navodila mu je dala pred vožnjo, ali je preverila voznikovo znanje glede namestitve ustreznih verig, kako je izvajala redne kontrole za zagotovitev spoštovanja predpisov ter kako je voznika kritičnega dne preverila glede udeležbe v prometu. Sodišče je nadalje menilo, da bi morala pravna oseba poskrbeti za ustreznejši nadzor nad svojimi vozili v cestnem prometu, da bi morala v času zimskih razmer poskrbeti za upoštevanje prvega odstavka 5. člena Odredbe ter da bi morala v konkretnem položaju glede na zimske razmere vozniku odrediti prepoved vožnje.
Opustitev ukrepov, ki jih navaja sodišče, predstavlja nove očitke, ki jih odločba o prekršku ne vsebuje. Ne le, da nanje pritožnica ni mogla odgovoriti, ti očitki so v obrazložitvi sodbe praktično "nametani" ne glede na to, kaj je odločba o prekršku sploh očitala pravni osebi, in ne glede na relevantnost očitkov. Odločba ugotavlja, da je voznik pravne osebe vozil tovorno vozilo v zimskih razmerah po cesti, po kateri je bila vožnja s takšnim vozilom prepovedana. Vozniku ni očitala, da ni vozil s snežnimi verigami. V kakšni zvezi z očitanim prekrškom je torej očitek opustitve, da pri nameščanju verig ni ravnal v skladu s stroko ali predpisi, če se vozniku ne očita nepravilnosti pri nameščanju verig? Sodišče kot ključno ocenjuje, da bi morala pravna oseba vozniku prepovedati vožnjo zaradi zimskih razmer, čeprav ni ugotavljalo, ali je pravna oseba za te razmere sploh lahko vedela. Po policijskih ugotovitvah so zimske razmere na cesti izven zimske sezone (18. 3. 2013) nastale zaradi gostega sneženja, ko se je sneg začel oprijemati cestišča; očitno je šlo za razmere, ki so lahko nastale šele v času vožnje. Sodišče se tako ni le izognilo presoji pomanjkljivosti obrazložitve odločbe o prekršku, ampak je zavrnilo pritožničino zahtevo za sodno varstvo z novimi očitki, o katerih se pritožnica ni mogla izjaviti.
Upam, da stališče večine v tej zadevi do načela zakonitosti v prekrškovnih zadevah ne bo spodbudilo policije, prekrškovnih organov in sodišč k avtomatičnem kaznovanju pravnih oseb, da niso preprečile prekrške fizične osebe pri opravljanju dejavnosti pravne osebe (v njenem imenu, za njen račun, v njeno korist ali z njenim sredstvi), ne glede na to, ali predpisi določajo njihovo dolžno ravnanje, in ne glede na ekskulpacijske razloge. Koristnost kaznovanja (preventiven vpliv) ne glede na načelo zakonitosti je navidezna in kratkoročna, saj praviloma spodbuja samovoljo oblastnih organov na eni strani, na drugi pa erodira zaupanje v pravno državo in s tem tudi spoštovanje in upoštevanje prava.
Marko Šorli
Sodnik
[1]
L. Selinšek, Odgovornost pravne osebe (14. člen), v: P. Čas in drugi, Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 104.
[2]
Ni kaznivega dejanja brez zakona, to je, kaznivo je le to, kar zakon določa kot kaznivo dejanje (prekršek).
[3]
Sodnik toži in sodi.
⇒