U-I-483/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-483/20
Datum odločitve:
1. 4. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 5/2021, Uradni list RS, št. 64/2021 IN OdlUS XXVI, 11
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.483.20
Akt:
Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20)  (ZZSISV26)
Izrek:
Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Člen 21a Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi določa posebno pristojnost Ustavnega sodišča, ki je namenjena varstvu zakonodajnega referenduma. Ustavno sodišče v postopku po tem členu svojo posebno pristojnost izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona. Posebnost tega postopka je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Postopek se lahko začne le na zahtevo vsakega volivca in le v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona. Gre za posebna postopkovna pravila, ki so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v Zakonu o Ustavnem sodišču.
Ustavodajalec je vnaprej izključil referendum o zakonih, navedenih v drugem odstavku 90. člena Ustave. V teh primerih sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum, kar pomeni, da Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen), temveč v okviru pravnega silogizma in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.
Dikcija "zagotovitev obrambe države in varnosti" iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave se ne nanaša le na položaje, ko bi državi neposredno grozila vojaška agresija ali druga kršitev njene ozemeljske nedotakljivosti in suverenosti, oziroma na položaj, ko bi že bila resno ogrožena notranja varnost, temveč jo je treba razumeti kot dolžnost države, da zagotavlja trajno in neprekinjeno obrambno sposobnost države pred realnimi ali potencialnimi vojaškimi in drugimi varnostnimi grožnjami.
Nujnost iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je vezana na ukrepe in ne na zakon. Nujnost ukrepov je treba ugotavljati z vsebinskega vidika in ustavnopravno avtonomno, ne glede na zakonodajni postopek, po katerem je bil zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države in varnosti sprejet. Nujni ukrepi so ukrepi, ki se brez nezaželenih (škodljivih) posledic za obrambo oziroma varnost ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma ukrepi, brez katerih obrambe države oziroma varnosti ni mogoče zadovoljivo zagotavljati. Med predvidenimi ukrepi in zagotovitvijo obrambe države oziroma varnosti mora obstajati stvarna (vzročna) povezava, ukrepi pa morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je zagotovitev obrambe države oziroma varnosti.
Ker je nujnost merilo, katerega uporaba v konkretnem primeru je odvisna od dejanskih okoliščin, morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena. Državni zbor oziroma Vlada, ki razpolagata s konkretnimi podatki, morata v postopku pred Ustavnim sodiščem utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma.
Ustavno sodišče ocenjuje le, ali so ugotovitve in utemeljitve nujnosti ukrepov razumne (test razumnosti). Če navedbe Državnega zbora in Vlade o dejanskih okoliščinah na področju obrambe države ali varnosti razumno utemeljujejo nujnost ukrepov in predlagatelju te razumnosti s svojimi navedbami ni uspelo izpodbiti, je izkazana nujnost uveljavitve zakonske ureditve, ki tvori pravno podlago za izvajanje predvidenih ukrepov.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.2.51.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj.
3.3.2 - Splošna načela - Demokracija - Neposredna demokracija.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
4.11.1 - Ustanove - Vojska, policija in obveščevalne službe - Vojska.
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 90.2.1, 124 Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Luka Mesec, Železniki
Datum vloge:
17. 12. 2020
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US32806
Dokument v PDF obliki:
U-I-483-20 - Sklep ZZ.pdf
236 KB
Prenesite datoteko
U-I-483-20 - Odklonilno LM - Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
241 KB
Prenesite datoteko
U-I-483-20 - Odločba.pdf
360 KB
Prenesite datoteko
U-I-483-20 - Odklonilno LM dr. Čeferin.pdf
287 KB
Prenesite datoteko
U-I-483-20 - Odklonilno LM dr. Accetto.pdf
367 KB
Prenesite datoteko
U-I-483-20 - Odklonilno LM dr. Mežnar.pdf
356 KB
Prenesite datoteko
U-I-483-20 - Pritrdilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
222 KB
Prenesite datoteko
U-I-483/20-10
7. 1. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Luke Mesca, Železniki, na seji 7. januarja 2021
sklenilo:
Izvrševanje Zakona o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Predlagatelj na podlagi petega odstavka 21.a člena
Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI)
vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (v nadaljevanju ZZSISV26). Zatrjuje, da je bil v postopku njegovega sprejemanja kršen drugi odstavek 90. člena Ustave, ker ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države (in varnosti). Zato Državni zbor ne bi smel sprejeti sklepa o nedopustnosti referenduma glede ZZSISV26.
2. Predlagatelj predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje ZZSISV26. Navaja, da lahko Ministrstvo za obrambo za izvajanje investicij v skladu s 4. členom ZZSISV26 sklepa pogodbe, s katerimi prevzema obveznosti za celotno obdobje veljavnosti tega zakona. Če bo Ministrstvo za obrambo takšne pogodbe sklenilo, ZZSISV26 pa bi bil kasneje na referendumu zavrnjen, bi te pogodbe predstavljale hudo finančno breme za Republiko Slovenijo v letih, za katera še niso sprejeti državni proračuni, glede na makroekonomske napovedi pa se predvideva, da bo država takrat še lahko v času gospodarske in finančne krize ter zavezana k vračanju kreditov, ki jih trenutno jemlje za namen spopadanja z epidemijo COVID-19. Poleg tega bi sklepanje takšnih pogodb v primeru, da bi bil ZZSISV26 razveljavljen, pomenilo onemogočanje izvrševanja oblasti ljudstva. Predlagatelj kot škodljivo posledico navaja tudi, da bi morala Republika Slovenija pogodbe, ki bi bile sklenjene na podlagi ZZSISV26, v skladu z načelom
pacta
sunt servanda
spoštovati in izvrševati tudi v primeru, če bi bil ZZSISV26 na referendumu zavrnjen. Če pa bi odstopila od pogodb, bi to pomenilo plačilo ustreznih odškodnin pogodbenim strankam, kar bi prav tako pomenilo nastanek nepopravljivih finančnih posledic, Slovenska vojska pa bi dobila zgolj del načrtovanega orožja in druge predvidene opreme. Izvrševanje ZZSISV26, če bi se izkazal za protiustavnega, bi tudi krnilo verodostojnost in legitimnost vseh nabav orožja ter druge vojaške opreme za Slovensko vojsko, s tem pa tudi ugled same Slovenske vojske. Na drugi strani po mnenju predlagatelja zadržanje izvrševanja ZZSISV26 do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi povzročilo nobenih škodljivih posledic za zagotavljanje sredstev za izvajanje investicij v Slovensko vojsko, saj so ta že zagotovljena v proračunih za leti 2021 in 2022 (104.872.000 EUR in 132.476.400 EUR). Edina potencialno škodljiva posledica, ki bi lahko nastala, če bi Ustavno sodišče izvrševanje ZZSISV26 zadržalo, je zgolj to, da Ministrstvo za obrambo do odločitve Ustavnega sodišča ne bo moglo sklepati tistih pogodb, ki pomenijo prevzemanje obveznosti za čas, ki presega obdobje sprejetih državnih proračunov.
3. Državni zbor v odgovoru na predlog za zadržanje izvrševanja ZZSISV26 navaja, da v obdobju od uveljavitve ZZSISV26 (12. 12. 2020) do začetka njegovega učinkovanja (leta 2021) še ni pravno učinkovite podlage za sklenitev pogodb. Zato je po mnenju Državnega zbora ob upoštevanju zahtevane ustavne presoje in kratkega roka za odločitev Ustavnega sodišča ter pravne narave in dalj časa trajajočega postopka sklepanja pogodb pravno utemeljeno in razumno stališče, da v tem obdobju pogodbe ne morejo biti sklenjene, kar pomeni, da v tem kratkem času škodljive posledice izvrševanja ZZSISV26 ne bodo nastale.
4. Vlada v mnenju glede predloga za zadržanje izvrševanja ZZSISV26 meni, da predlagatelj težko popravljivih škodljivih posledic, ki bi lahko nastale z izvajanjem ZZSISV26, ni zadostno izkazal. Iz predloga za zadržanje izvrševanja ZZSISV26 naj bi izhajala precej abstraktna opredelitev škodljivih posledic, ki pa po mnenju Vlade niso težko popravljive. Vlada ocenjuje, da bi bile posledice, ki bi nastale v primeru zadržanja izvrševanja ZZSISV26 morebiti celo težje popravljive, kot pa posledice, ki bi nastale ob njegovem izvrševanju. Navaja, da bo na podlagi sprejetega proračuna za leti 2021 in 2022, ZZSISV26 ter potrjene investicijske dokumentacije Ministrstvo za obrambo v mesecu januarju 2021 nadaljevalo s postopkom nakupa bojnih kolesnih vozil 8x8, tako da se pričakuje dobava prototipa v letu 2022, realizacija pogodbe pa glede na zmožnosti proizvodnje do leta 2026. Glede na navedeno bi imel morebiten časovni zamik zaradi izvedbe referenduma oziroma zadržanja zakona škodljive posledice za realizacijo najpomembnejših investicij v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026, saj Ministrstvo za obrambo ne bo moglo pričeti z določenimi ključnimi projekti opremljanja Slovenske vojske, takšna odločitev pa bi v določenem delu tudi onemogočila izvrševanje proračuna Ministrstva za obrambo ter samega ZZSISV26, ki ga v predvidenem časovnem obdobju in predvidenem obsegu, ob upoštevanju v zakonu določenih omejitev (najvišji letni obseg finančnih sredstev), ne bi bilo mogoče izvršiti. Vlada navaja tudi, da je precejšen del finančnih sredstev zakona namenjen izgradnji in posodobitvi vojašnic in namestitvenih kapacitet. V primeru zadržanja ZZSISV26 bi bilo omejeno vlaganje v infrastrukturo, in sicer bi se ustavile načrtovane investicije v celovito posodobitev vojaških strelišč (Bač in Apače), ki se načrtujejo v letih od 2021 do 2023, kar naj bi posledično tudi vplivalo na nižjo stopnjo usposobljenosti Slovenske vojske. Prav tako naj bi bila načrtovana celovita prenova vojašnic generala Maistra v Mariboru in Edvarda Peperka v Ljubljani. Šlo naj bi za zmogljivosti, ki jih Slovenska vojska nujno potrebuje, saj v skoraj 30 letih v Slovenski vojski ni bilo nobenih pomembnih investicij v vojaško infrastrukturo. Vlada navaja tudi, da ZZSISV26 pomeni nujen ukrep, s katerim bo omogočena vzpostavitev nujnih obrambnih zmogljivosti Republike Slovenije, s tem pa tudi takojšnje in učinkovito obvladovanje varnostnih situacij, povezanih z zagotavljanjem varnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije, ter izpolnjevanje obveznosti, ki jih je Republika Slovenija prevzela s podpisom Severnoatlantske pogodbe. Morebitno nadaljnje zaostrovanje varnostne situacije tako v mednarodnem okolju kot tudi v neposredni soseščini, zlasti v smislu bistvenega povečanja števila migrantov, ki vstopajo na ozemlje Republike Slovenije, bistvenega povečanja delovanja organiziranega kriminala v zvezi z migrantsko krizo, kakor tudi teroristične grožnje, naj bi te težave nesporno še potenciralo ter pripeljalo do nastanka težko popravljivih ali celo nepopravljivih posledic. To naj bi pomenilo zelo hudo grožnjo nacionalni varnosti, ki je že sedaj ogrožena zaradi stanja Slovenske vojske. Vlada navaja, da bi kakršno koli odlašanje sprejemanja zakonskih ukrepov, ki so ustavna dolžnost države, pomenilo še dodatno zaostrovanje že tako ali tako ogrožene nacionalne varnosti.
B.
5. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
6. Iz Proračuna Republike Slovenije za leto 2021 (Uradni list RS, št. 75/19 in 174/20 – DP2021) in Proračuna Republike Slovenije za leto 2022 (Uradni list RS, št. 174/20 – DP2022) je razvidno, da so za infrastrukturo in opremljenost Slovenske vojske v letu 2021 že odobrena sredstva v višini 104.782.000 EUR, v letu 2022 pa 132.476.000 EUR. Proračun (ne pa ZZSISV26) je pravna podlaga za financiranje javne porabe, torej tudi za investicije v Slovensko vojsko (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020, Uradni list RS, št. 108/20, 60. točka obrazložitve). Člen 4 ZZSISV26, ki določa, da lahko Ministrstvo za obrambo za izvajanje investicij v skladu s tem zakonom sklepa pogodbe, s katerimi prevzema obveznosti za celotno obdobje veljavnosti tega zakona, pomeni le pravno podlago za prevzemanje obveznosti za navedeno obdobje. Ta določba ZZSISV26 pomeni izjemo od splošnih pravil za prevzemanje obveznosti, ki so za leti 2021 in 2022 določena v 30. členu
Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2021 in 2022 (Uradni list RS, št. 174/20 – ZIPRS2122), in omogoča prevzemanje obveznosti za obdobje do konca leta 2026 z omejitvijo po višini, ki jo določa 2. člen ZZSISV26. Glede na navedeno je edina posledica zadržanja izvrševanja izpodbijanega ZZSISV26 ta, da do odločitve Ustavnega sodišča ne bo obstajala pravna podlaga, ki bi Ministrstvu za obrambo dopuščala sklepanje tistih pogodb, ki pomenijo prevzemanje obveznosti za čas, ki presega obdobje sprejetih državnih proračunov, medtem ko se bodo vse druge pogodbe v letih 2021 in 2022 lahko sklepale oziroma načrtovane investicije za leti 2021 in 2022 lahko izvajale.
7. Po drugi strani pa bi v primeru, če bi se ZZSISV26 izvrševal, potem pa bi se izkazalo, da je bil sprejet po protiustavnem postopku in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kot je zgoraj navedeno, 4. člen ZZSISV26 omogoča Ministrstvu za obrambo sklepanje pogodb, s katerimi lahko prevzame obveznosti do konca leta 2026. Vlada navaja, da namerava Ministrstvo za obrambo na podlagi sprejetega proračuna za leti 2021 in 2022, ZZSISV26 ter potrjene investicijske dokumentacije že v mesecu januarju 2021 nadaljevati s postopkom nakupa bojnih kolesnih vozil. To pomeni, da lahko Ministrstvo za obrambo že od vključno januarja 2021 dalje sklepa pogodbe (ali predpogodbe, ki imajo prav tako zavezujoče učinke), s katerimi bi prevzelo obveznosti do konca leta 2026. Glede na navedeno ne držijo navedbe Državnega zbora, da v času do končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo nastati težko popravljive škodljive posledice. Če bi se izkazalo, da je ZZSISV26 protiustaven in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, bi te pogodbe veljale in bi jih morala Republika Slovenija spoštovati ter izvrševati svoje pogodbene obveznosti še več let ne glede na takratno gospodarsko in finančno stanje v državi. Poleg tega pa bi bila v opisanem primeru izigrana oziroma onemogočena pravica volivcev glasovati na referendumu. Če bi namreč Državni zbor ponovno sprejel zakon z enako vsebino in bi bil o njem razpisan referendum, bi volivci glasovali o nečem, kar bi bilo dejansko že izvršeno, oziroma o nečem, na kar dejansko ne bi mogli več vplivati. Tudi če bi bil kasneje sprejet zakon z drugačno vsebino oziroma bi financiranje investicij v Slovensko vojsko potekalo drugače, bi sklenjene pogodbe še vedno veljale. Opremljanje Slovenske vojske na podlagi pogodb, ki bi temeljile na protiustavnem predpisu, bi tudi negativno vplivalo na verodostojnost in legitimnost nabav orožja ter druge vojaške opreme za Slovensko vojsko. Če pa Republika Slovenija pogodbenih obveznosti ne bi spoštovala oziroma bi od sklenjenih pogodb predčasno odstopila, bi to lahko povzročilo negativne obligacijskopravne posledice, kot je na primer plačilo ustreznih odškodnin pogodbenim strankam, kar bi prav tako lahko pomenilo nastanek težko popravljivih finančnih posledic.
8. Vlada navaja tudi, da bi imel morebiten časovni zamik zaradi zadržanja izvrševanja ZZSISV26 škodljive posledice za realizacijo najpomembnejših investicij v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026, saj Ministrstvo za obrambo ne bi moglo pričeti z določenimi ključnimi projekti opremljanja Slovenske vojske. Vlada pa ni določno utemeljila oziroma konkretizirala, kateri so ključni projekti, ki se zaradi relativno kratkega zadržanja izvrševanja ZZSISV26 ne bi mogli začeti in v kolikšnem delu bi bilo zaradi tega onemogočeno izvrševanje celotnega proračuna Ministrstva za obrambo. Konkretno bi Vlada morala navesti, katerih investicij in s kakšnimi škodljivimi posledicami zaradi morebitnega zadržanja izvrševanja ZZSISV26 ne bi bilo mogoče izvesti v skladu z načrtom in kakšne škodljive posledice bi to lahko imelo.
9. Vlada navaja tudi, da je precejšen del finančnih sredstev ZZSISV26 namenjen izgradnji in posodobitvi vojašnic in namestitvenih kapacitet. Tudi te navedbe so pavšalne, saj Vlada ni utemeljila, zakaj bi se ob že sprejetih proračunih za leti 2021 in 2022, ki Ministrstvu za obrambo dajeta pravico uporabe odobrenih sredstev, zgolj zato, ker Ministrstvo za obrambo do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi moglo sklepati določene vrste pogodb, ustavile načrtovane investicije v celovito posodobitev vojaških strelišč (Bač in Apače), ki se načrtujejo v letih od 2021 do 2023 oziroma prenova vojašnic v Ljubljani in Mariboru.
10. Vlada v svojem mnenju kot težko popravljivo posledico navaja tudi, da bi zadržanje izvrševanja ZZSISV26 zaradi možnosti bistvenega povečanja števila migrantov, ki vstopajo na ozemlje Republike Slovenije, bistvenega povečanja delovanja organiziranega kriminala v zvezi z migrantsko krizo in terorističnih groženj pomenilo še dodatno zaostrovanje že tako ogrožene nacionalne varnosti, ki je posledica stanja Slovenske vojske. Vlada ni izkazala konkretnih okoliščin, iz zaradi katerih bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da je mogoče v zelo bližnji prihodnosti pričakovati zaostrovanje varnostnih razmer v mednarodnem okolju oziroma v neposredni soseščini, ki bi za njihovo obvladovanje zahtevalo takojšnjo sklenitev tudi tistih pogodb, ki pomenijo prevzemanje obveznosti za čas, ki presega obdobje sprejetih državnih proračunov. Poleg tega Vlada ni utemeljila, na kakšen način bi sklepanje pogodb, s katerimi bi prevzela obveznosti od leta 2023 dalje, omogočilo takojšnje in učinkovito obvladovanje trenutno ali v bližnji prihodnosti zaostrenih varnostnih situacij, tudi če bi do njih res prišlo. Ob tem ni mogoče spregledati, da Vlada izrecno navaja, da obstaja zgolj možnost, da bi bile posledice, ki bi nastale v primeru zadržanja izvrševanja ZZSISV26, težje popravljive, kot pa posledice, ki bi nastale ob njegovem izvrševanju.
11. Ustavno sodišče glede na navedeno ocenjuje, da bi izvrševanje morebiti protiustavnega ZZSISV26 povzročilo hujše škodljive posledice, kot če se morebiti ustavnoskladen ZZSISV26 relativno kratek čas do končne odločitve Ustavnega sodišča (ob že zagotovljenih nezanemarljivih proračunskih sredstvih za leti 2021 in 2022) ne bi izvrševal. Zato je do svoje končne odločitve zadržalo izvrševanje ZZSISV26. Da bi bil ta čas pomembno omejen, je Ustavno sodišče ne glede na instrukcijski rok iz petega odstavka 21.a člena ZRLI sklenilo temu ustrezno tudi, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Jadek Pensa ter sodnika Jaklič in Šorli. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
Številka:
U-I-483/20-12
Datum:
8. 1. 2021
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA)
K SKLEPU ŠT.
U-I-483/20
Z DNE 7. 1. 2021
Referendum o vprašanju financiranja Slovenske vojske?
I.
Luka Mesec (v nadaljevanju predlagatelj) kot volivec vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski. Zoper navedeni zakon je vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki pa ni bila uspešna, saj je Državni zbor nato na podlagi 90. člena Ustave odločil, da bi bil takšen referendum ustavno nedopusten. 90. člen Ustave namreč med drugim določa, da "referenduma ni dopustno razpisati o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč". Po navedbah predlagatelja v tem primeru ne gre za tak nujen zakon, ki bi sodil pod navedeno izrecno določbo Ustave, zato naj bi Državni zbor s prepovedjo referenduma o navedenem zakonu ne ravnal ustavnoskladno. Predlagatelj predlaga začasno zadržanje veljavnosti zakona, ker naj bi bile posledice nezadržanja (možnost vladnega sklepanja pogodb za investicije v Slovenski vojski in s tem poraba finančnih sredstev) nepopravljive in hujše kot morebitne posledice zadržanja.
Danes je pred Ustavnim sodiščem zgolj vprašanje zadržanja oziroma nezadržanja veljavnosti izpodbijanega zakona. Z vidika ustavnopravne stroke je to vprašanje preprosto.
II.
Prvič, tudi če ne upoštevamo izrecnega 90. člena Ustave o prepovedi referendumov glede nujnih ukrepov za zagotovitev varnosti in obrambe države, se tehtanje po nobeni v ustavnopravni stroki uveljavljeni formuli ne izide v predlagateljevo korist. Na eni strani tehtnice imamo morebitne škodljive posledice, ki bi nastale v primeru nezadržanja: možnost vladnega sklepanja pogodb za investicije v Slovenski vojski in s tem poraba finančnih sredstev, ki naj ne bi bila povratna. Na drugi strani tehtnice pa imamo škodljive posledice, ki bi nastale v primeru zadržanja: nezmožnost ustavno zahtevanega zagotavljanja obrambne sposobnosti države in s tem povezane varnosti državljank in državljanov kot temeljne ustavne pravice.
34. člen Ustave ("Pravica do osebnega dostojanstva in varnosti") določa, da ima "
vsakdo […] pravico do osebnega dostojanstva in varnosti". S tem vzpostavlja ustavno zapovedano dolžnost države, da v vsakem trenutku ter na srednji in dolgi rok učinkovito zagotavlja prav takšno stanje varnosti vsakega posameznika in suverena (ljudi) kot celote. Takšno stanje učinkovite varnosti ni zagotovljeno, kadar je vojska države finančno dolgotrajno podhranjena. Da je Slovenska vojska v takšnem kronično podhranjenem stanju, potrjujejo strokovne ocene tako na nacionalni kot na mednarodni ravni.
Glede nacionalne ravni, Vlada pojasnjuje, da dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske "ne zagotavlja potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije, ki bi omogočala vzpostavitev zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske. […] Odsotnost potrebnih sredstev pa se odraža v stanju Slovenske vojske, ki je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanja v krizi ali vojni". Vlada se pri tem sklicuje na stališče stroke (izrecno npr. prof. dr. Ljubice Jelušič), ki ga predstavi v svojem odgovoru na vlogo predlagatelja: "nujnost zakona ni v tem, da kar naenkrat potrebujemo orožje za obrambo, temveč v tem, da zakon omogoča nakupe, razpotegnjene skozi več let v skladu s tem, kaj dopušča proračun. Prav tako stroka nujnost sprejetja zakona pojasnjuje z nezadostno oceno Slovenske vojske za delovanje v krizi ali vojni".
[1]
Te nacionalne ugotovitve potrjujejo tudi strokovne ocene z mednarodne ravni: "Ob pregledu zmogljivosti Republike Slovenije z zavezništvom Nata in uresničevanja zavez Republike Slovenije, je januarja 2020 ekspertna skupina zavezništva opozorila, da je nezadovoljivo stanje pripravljenosti Slovenske vojske posledica dolgotrajne finančne podhranjenosti Slovenske vojske. […] Ob tem so se zaradi spremenjenih varnostnih razmer v neposredni bližini Nata vse države članice na Vrhu Nata 2014 z Valižansko zavezo zavezale, da bodo zaustavile trend padanja obrambnih izdatkov in povečale obrambne izdatke s trendom približevanja k 2 % BDP".
[2]
Valižansko zavezo so države članice potrdile tudi na zasedanju Nata julija 2018 in decembra 2019.
[3]
Ker je na obrambnem področju v razmerah kronične podhranjenosti Slovenske vojske zaradi specifičnosti trga po naravi stvari potrebno ne le kratkoročno, ampak predvsem tudi srednje in dolgoročno investicijsko načrtovanje, je potreba po takšni pravni podlagi, ki jo nudi ravno izpodbijani zakon, očitna. V nasprotnem primeru je ogrožena učinkovita sanacija kronične podhranjenosti Slovenske vojske. Na tak način država ne izpolni svoje ustavno zapovedane dolžnosti učinkovitega zagotavljanja varnosti vsakega posameznika in celotnega suverena (ljudi) niti na kratki niti na srednji oziroma dolgi rok. V primeru, če naj veljavnost zakona preneha ali se zadrži, je posledica torej onemogočanje ene najbolj temeljnih ustavnih pravic in obenem ene najbolj temeljnih ustavnih dolžnosti države.
Takšna škoda (onemogočanje učinkovitega zagotavljanja temeljne ustavne pravice do varnosti posameznikov in suverena kot celote) je v svobodni demokratični družbi že
per se
neprimerljivo večja od domnevne finančne škode, ki jo v primeru nezadržanja zakona zatrjuje predlagatelj (možnost vladnega sklepanja pogodb za investicije v Slovenski vojski in s tem poraba finančnih sredstev, ki naj ne bi bila povratna).
[4]
Nasprotni sklep bi bil še posebej očitno neutemeljen v luči opisanih stališč stroke glede kronične podhranjenosti Slovenske vojske (in s tem pravice do varnosti), ki se lahko popravi le preko daljšega obdobja ter na srednje in dolgoročni način, kot po naravi stvari to terja dolgoročnejše planiranje na tem specifičnem področju.
III.
Drugič, tudi če bi k analizi primera pristopili po poti ustavne določbe o prepovedi referendumov o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe in varnosti ljudi ("referenduma ni dopustno razpisati o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč", drugi odstavek 90. člena Ustave), bi prišli do istega rezultata. Iz opisanega stanja kronične podhranjenosti Slovenske vojske, ki ga stroka tako na nacionalni kot mednarodni ravni označuje kot stanje "nezadovoljive pripravljenosti" za delovanje v primeru krize ali vojne, očitno izhaja, da gre za primer zakona, ki je nujen za srednje in dolgoročno sanacijo takšnega nezadovoljivega stanja. To pomeni, da sodi takšen zakon pod citirano določbo Ustave ("
nujni
" ukrep za zagotovitev dovolj učinkovite obrambe in s tem varnosti) in je bil referendum o tem zakonu torej ustavno skladno nedopuščen. Vprašanje zadržanja se torej sploh ne postavi iz razloga očitne neutemeljenosti zahteve za oceno ustavnosti.
[5]
Oziroma, če želite še mileje, tudi če bi Vlada in Državni zbor menila, da gre za "nujen" ukrep, kdo od sodnic ali sodnikov pa bi glede nujnosti ocenjeval drugače, kot ocenjujejo Vlada, Državni zbor ter domača in mednarodna stroka, bi vseeno tak sodnik ali sodnica morala priznati, da je takšno stališče Vlade, Državnega zbora in stroke o nujnosti tovrstnih srednje in dolgoročnih vlaganj eno od možnih razumnih stališč. Čim pa to priznamo (in drugače kot priznati razumnost takega stališča med razumnimi ni mogoče), zakon ne more biti protiustaven. Pri izrazito strokovno-političnih vprašanjih, kot je vprašanje financiranja obrambne sposobnosti države, imata namreč vlada in parlament zagotovljeno polje svoje lastne presoje o nujnosti ukrepanja, saj je to vprašanje ravno vprašanje iz njune jedrne pristojnosti in ne kakšne pristojnosti ustavnih sodnikov, ki niso niti obramboslovci niti nimajo specializiranega znanja in ne podatkov o tako podrobnem strokovno-političnem vprašanju. Tudi po tej skrajno mili poti presoje bi torej ne mogli drugače kot priznati, da gre za primer zakona iz drugega odstavka 90. člena Ustave ("nujnost" ukrepa, kot jo vidita vlada in parlament) in s tem za zakon, ki ga sploh ni mogoče izpodbijati z referendumom. Tudi po tej poti argument, da naj ne bi šlo za tak zakon, po pravilih ustavne stroke ne more uspeti.
Tako je vsaj v okoljih svobodnih demokratičnih družb, kjer sta ustavnopravna stroka in ustavnosodna presoja resni obrti in politični volji nedotakljivi svetinji.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
[1]
Navedba Vlade, str. 27 in str. 30 spisa, ter opomba 30 na str. 30.
[2]
Navedbe Vlade, str. 27 spisa.
[3]
Prav tam.
[4]
Pogojnik v zadnjem delu stavka je uporabljen zato, ker Državni zbor, kot nasprotna stranka postopka, pojasnjuje, da ob upoštevanju kratkega roka za odločitev Ustavnega sodišča ter pravne narave in dalj časa trajajočega postopka sklepanja tovrstnih pogodb v tem obdobju pogodbe ne morejo biti sklenjene in s tem celo niti očitane finančne posledice ne bi nastale.
[5]
Ob tem je povsem nepomembno, da zakon ni bil sprejet po hitrem, ampak rednem postopku ipd. Nujnost srednje in dolgoročne sanacije kronične podhranjenosti Slovenske vojske ni odvisna od tega, ali se zakon sprejema po hitrem ali rednem postopku, ampak izhaja iz objektivnega dejstva kronične podhranjenosti, ki jo je nujno zagotoviti na srednje in dolgoročen način. Srednje in dolgoročne cilje je mogoče zagotavljati preko obeh procesnih možnosti – hitrega in rednega zakonodajnega postopka.
⇒
U-I-483/20-18
1. 4. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Luke Mesca, Železniki, na seji 1. aprila 2021
odločilo:
Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20) ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Predlagatelj na podlagi petega odstavka 21.a člena
Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI)
vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (v nadaljevanju ZZSISV26). Zatrjuje, da je bil ZZSISV26 sprejet po protiustavnem postopku, ker je postopek njegovega sprejemanja potekal v nasprotju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave. Navaja, da iz postopka sprejemanja ZZSISV26 izhaja, da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države in varnosti, ker (1) ZZSISV26 ni bil sprejet po nujnem zakonodajnem postopku, temveč po rednem postopku, (2) je postopek sprejemanja tega zakona trajal skoraj pet mesecev, (3) v zakonodajnem gradivu in zakonodajnem postopku ni bilo nobenih navedb Vlade o tem, da gre za zakon o nujnih ukrepih, (4) je Vlada sprejela predlog sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o ZZSISV26 šele štiri mesece po sprejetju predloga ZZSISV26 in ne sočasno, kar je v nasprotju z zahtevo po proceduralni sočasnosti iz 21.a člena ZRLI, in (5) je ZZSISV26 začel veljati šele 15. dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, kar je običajni
vacatio legis
. Da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih, naj bi izhajalo tudi iz tega, da je dinamika izvajanja ZZSISV26 razporejena na obdobje šestih let in da se bo zakon začel izvajati šele v letu, ki sledi letu sprejetja ZZSISV26. Predlagatelj navaja, da bo imela država tudi v primeru zavrnitve ZZSISV26 na referendumu še šest let časa, da zastavljene cilje uresniči na druge načine, ki bodo sprejemljivi tudi za ljudstvo in ne bodo zavrnjeni na referendumu. Predlagatelj navaja tudi, da namen predvidenih investicij v ZZSISV26 ni zagotavljanje nujne obrambne zmogljivosti države niti neposredna zaščita ozemeljske celovitosti in suverenosti Republike Slovenije ter da predvidene investicije niso nujne, ker obstaja možnost sprememb ciljev planskih dokumentov tako v časovnem kot v vsebinskem smislu.
2. Predlagatelj opozarja, da se proračunska sredstva za Slovensko vojsko zvišujejo že vse od leta 2015. V letu 2020 naj bi bila vlaganja v infrastrukturo in opremljenost Slovenske vojske za 71 odstotkov večja kot v letu 2015, obseg sredstev za infrastrukturo in opremljenost Slovenske vojske v letih 2021 in 2022, ki so bila že zagotovljena z rebalansom proračuna za leto 2021 in proračunom za leto 2022, pa naj bi bil v primerjavi z letom 2015 popolnoma nesorazmeren. Po mnenju predlagatelja je zato nemogoče trditi, da Slovenska vojska za naslednji dve leti nima zagotovljenih zadostnih sredstev za vlaganja v infrastrukturo in opremljenost, s katerimi ne bi mogla izvesti nujnih ukrepov za obrambo države. Zato razpis zakonodajnega referenduma in zavrnitev zakona na referendumu ne bi imela vpliva na zmožnost zagotavljanja nujnih ukrepov za obrambo države v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
3. Predlagatelj zatrjuje tudi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20 – v nadaljevanju Sklep) ne vsebuje temeljito obrazloženih razlogov, da je sprejetje ZZSISV26 nujno za zagotovitev nujnih ukrepov za obrambo države. Poudarja, da Republika Slovenija ni bila žrtev nobene vojaške agresije ali kakršnegakoli drugega poskusa kršitve nedotakljivosti in suverenosti državnega ozemlja, niti trenutne varnostne razmere ne kažejo na obstoj take nevarnosti. Tudi splošno sklicevanje na zaveze do Nata, zlasti na Valižansko zavezo, po mnenju predlagatelja ni ukrep, s katerim bi se zagotavljale nujne obrambne zmogljivosti države, ki bi dopuščale omejitev pravice ljudstva do referenduma. Predlagatelj navaja, da je dvig obrambnih izdatkov zelo splošen cilj, ki se ga lahko doseže na veliko različnih načinov, ki se med seboj bistveno razlikujejo.
4. Predlagatelj še navaja, da imajo državljani in državljanke Republike Slovenije v času zdravstvene, socialne in gospodarske krize pravico na referendumu neposredno odločati o zakonih, ki po njihovi oceni negativno vplivajo na odpravljanje posledic krize ter na zdravstveni, socialni in gospodarski razvoj Slovenije. Opozarja, da je epidemija COVID-19 razgalila, v kako slabem stanju je slovensko javno zdravstvo in kako nujna so takojšnja vlaganja vanj. Neprimerni prostori, neprimerna oprema in kadrovska podhranjenost naj bi močno povečevali možnost prenašanja okužb tako na bolnike kot na zdravstveno osebje. Podobno naj bi se nujnost ukrepanja kazala na področju sociale in pomoči gospodarstvu. Po mnenju predlagatelja gre za nujnost, ki je v primerjavi z izdatki, predvidenimi v ZZSISV26, razumno utemeljena.
5. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki v odgovoru navaja, da so bila v postopku sprejemanja Sklepa izražena različna mnenja o ustavni skladnosti in zakonitosti tega sklepa z vidika zahteve po nujnosti ZZSISV26. Povzema stališča Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, Vlade, poslancev koalicijskih in opozicijskih skupin ter v zvezi z (ne)dopustnostjo referenduma o zakonih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave opozarja na stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15, in OdlUS XXI, 8), na obrazložitev v gradivu za sprejemanje Ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13 – v nadaljevanju UZ90, 97, 99) in zakonodajnem gradivu ob sprejemanju Zakona o spremembah in dopolnitvi Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 52/20 – v nadaljevanju ZRLI-E). Ker je Državni zbor Sklep sprejel z 51 glasovi za in 33 glasovi proti, Državni zbor meni, da je zahteva za oceno ustavnosti Sklepa neutemeljena.
6. Mnenje je poslala tudi Vlada, ki se z vloženo zahtevo za oceno ustavnosti ZZSISV26 ne strinja. Sklicuje se na že podane utemeljitve v zvezi s predlogom za sprejetje sklepa o nedopustnosti referenduma (sklep Vlade Republike Slovenije, št. 00718-5/2020/21 z dne 22. 10. 2020, EVA 2020-1911-0008), na obrazložitev predloga sklepa o nedopustnosti referenduma (sklep Državnega zbora, št. 411-01/20-61 z dne 27. 11. 2020, EPA 1240-VIII) in na Ustavnopravno mnenje o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021–2026 Inštituta za ustavno pravo, prof. dr. I. Kaučiča in prof. dr. M. Avblja, ki ga je pridobilo Ministrstvo za obrambo. Vlada zavrača navedbe, da že iz značilnosti postopka sprejemanja ZZSISV26 in Sklepa izhaja, da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države in varnosti. Meni, da za presojo ZZSISV26 v smislu nujnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ni ključen časovni (formalni), temveč vsebinski (materialni) vidik nujnosti zakonskih ukrepov, ki se nanaša na vsebino ZZSISV26. Ta naj bi terjala takojšnjo vzpostavitev pravne podlage za sprejemanje ukrepov, ki so nujni za zagotavljanje obrambe države in varnosti. To naj bi pomenilo, da so lahko zaradi svoje vsebine nujni tudi tisti ukrepi za zagotavljanje varnosti, ki ne naslavljajo že ogroženega stanja nacionalne varnosti, temveč tudi stanje, ki bi do slednjega lahko pripeljalo.
7. Vlada pojasnjuje, da je bilo financiranje in uresničevanje najpomembnejših projektov opremljanja Slovenske vojske v obdobju od leta 1994 do leta 2015 že sistemsko urejeno z dvema posebnima zakonoma, in sicer z Zakonom o zagotavljanju sredstev za realizacijo temeljnih razvojnih programov obrambnih sil Republike Slovenije v letih 1994–2007 (Uradni list RS, št. 13/94, 42/2000 in 97/01 – v nadaljevanju ZZSR) in Zakonom o izvajanju temeljnih razvojnih programov Slovenske vojske v letih 2008 do 2015 (Uradni list RS, št. 114/06 – v nadaljevanju ZITRPSV). S slednjim naj bi bil, dokaj primerljivo z ZZSISV26, določen obseg sredstev v višini 710 milijonov EUR za obdobje osmih let (čeprav je bila na koncu realizacija bistveno nižja, in sicer je znašala le 121.843.600,96 EUR). Vlada zatrjuje, da je obrambni resor v času finančne in gospodarske krize nesorazmerno delil usodo stabilizacije javnih financ v Republiki Sloveniji, zaradi česar tudi dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske ne zagotavlja potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije Slovenske vojske, ki bi omogočala vzpostavitev zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske, in izvajanje sprejetih obveznosti Republike Slovenije v okviru zavezništva. Odsotnost potrebnih razvojnih sredstev naj bi se odražala v stanju Slovenske vojske, ki je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanja v krizi ali vojni. Strateški pregled obrambe iz leta 2016 naj bi izpostavil zastoj v razvoju obrambnega sistema Republike Slovenije, ki naj ne bi dosegal potrebne ravni sposobnosti za spoprijemanje s prihodnjimi grožnjami in tveganji nacionalne varnosti ter vzpostavitev vseh nujnih obrambnih zmogljivosti države. Nacionalne ugotovitve naj bi potrjevali tudi zavezniški pregledi stanja zmogljivosti, ki Slovensko vojsko ocenjujejo kot nezmožno delovanja v zahtevnejšem spektru operacij. Vlada opozarja tudi na obveznosti Republike Slovenije iz Valižanske zaveze.
8. Vlada navaja, da na spremenjene in vidno zaostrene varnostne situacije v mednarodnem okolju opozarja Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 59/19 – v nadaljevanju Resolucija o nacionalni varnosti), iz katere izhaja, da se napetosti v mednarodnem varnostnem okolju po desetletjih popuščanja znova povečujejo. Prihajalo naj bi do dolgoročnih sprememb v ravnovesju gospodarskih in vojaških sil, pojavljale naj bi se nove oblike groženj, ki jih omogočajo hiter tehnološki napredek in globalizacijski učinki. Na nacionalno varnost Republike Slovenije naj bi tako vplivale tudi nekatere sodobne grožnje, tudi če naj se te ne bi pojavljale neposredno na ozemlju Republike Slovenije ali v njeni neposredni bližini. Vlada opozarja na nedavni teroristični napad v neposredni bližini Republike Slovenije, ki se je zgodil 2. 11. 2020 na Dunaju.
9. V zvezi z navedbami predlagatelja, da ni izkazano, zakaj se nujne obrambne zmogljivosti vzpostavljajo ravno z ZZSISV26, in da ni obrazloženo, zakaj se te ne morejo zagotoviti na drug način, Vlada pojasnjuje, da sta se v preteklosti v zvezi s tem izoblikovali dve možni rešitvi za normativno ureditev področja, in sicer z določitvijo izjeme pri prevzemanju finančnih obveznosti za daljše časovno obdobje v zakonu o izvrševanju proračuna oziroma s sprejetjem sistemskega zakona, ki je celovito uredil izvajanje in financiranje opremljanja Slovenske vojske. Vlada navaja, da je zakon o izvrševanju proračuna zakon, ki je namenjen izvajanju dvoletnih proračunov in v katerem je možno urediti izjemo pri prevzemanju obveznosti za daljše časovno obdobje, ne pa tudi drugih vprašanj, ki bi jih bilo treba v zvezi z nabavami ključnih oborožitvenih sistemov prav tako urediti. Poleg tega bi morala biti izjema glede prevzemanja obveznosti vsakokrat vključena v zakon o izvrševanju proračuna (zagotavljanje kontinuitete), pri čemer naj bi obstajalo tveganje, da se to zaradi različnih vzrokov ne zgodi. Vlada ugotavlja, da dosedanje rešitve prevzemanja obveznosti v breme proračunov prihodnjih let, kot so jih določali vsakoletni zakoni za izvrševanje proračuna za nakupe ključnih zmogljivosti Slovenske vojske, niso bile ustrezne, saj neposredni uporabnik v breme proračunov prihodnjih let ni smel prevzemati obveznosti brez odložnega pogoja, s katerim se izvajanje pogodbenih obveznosti odloži, dokler za ta namen ni zagotovljenih pravic porabe v posebnem delu proračuna. Po mnenju Vlade je nujno potreben zakon, ki bo omogočal, da se pri zagotavljanju oborožitvenih sistemov in vojaške opreme sklepajo večletne pogodbe, s katerimi se prevzemajo obveznosti tudi za daljše obdobje, kot se sprejema letni proračun, pri čemer pa obveznosti, prevzete za posamezno leto, ne morejo presegati s tem zakonom določenih letnih omejitev. Taka rešitev naj bi bila nujna, saj naj bi šlo pri nabavah vojaške opreme in oborožitve za specifično tržišče z daljšimi dobavnimi roki (za zahtevnejše vojaške sisteme tudi 18 mesecev in več od datuma podpisa pogodbe). Poleg tega naj bi bile dobave zaradi večjih vrednosti projekta ter dinamike proizvodnje praviloma razdeljene na daljše časovno obdobje (na dve do tri leta od prve dobave), ker pogosto celotne investicije zaradi njenega obsega ni mogoče finančno izvesti v enem proračunskem letu.
10. Vlada poudarja, da bi vsakršno odlašanje z izvedbo projektov, ki so predvideni z ZZSISV26, za nedoločen čas še dodatno zavrlo razvoj Slovenske vojske ter oslabilo obrambno-varnostni sistem in mednarodni položaj Republike Slovenije, saj sta oprema in infrastruktura iztrošeni oziroma se njuna življenjska doba izteka. Vzdrževanje naj bi zahtevalo vedno večja finančna sredstva, sistemi poveljevanja in kontrole naj bi bili tehnološko zastareli in naj ne bi omogočali storitev in zmožnosti, ki so temelj sodobnega bojevanja. Tudi stanje vojaške infrastrukture naj bi bilo tehnološko zastarelo in naj ne bi omogočalo ustreznih pogojev za delovanje novih tehnoloških sistemov, ki se uvajajo v oborožitev Slovenske vojske. Sredstva naj bi bila potrebna tudi za izgradnjo in posodobitev vojašnic in namestitvenih kapacitet, saj v zadnjih 30 letih ni bilo nobenih pomembnih investicij v vojaško infrastrukturo.
11. Po mnenju Vlade navedeno kaže na to, da je stanje v Republiki Sloveniji na področju obrambe nezdružljivo s temeljno ustavno obveznostjo oblasti iz 124. člena Ustave, ki zahteva učinkovito obrambo države in s tem dejansko varnost državljanov Republike Slovenije, kakor tudi izpolnjevanje njenih mednarodnopravnih obveznosti na tem področju, kot to velevata 8. in 3.a člen Ustave. Strateški pregled obrambe naj bi že leta 2016 zahteval sprejetje konkretnih ukrepov za preseganje tedanjega stanja. Prav tako naj bi Republika Slovenija že od leta 2004 sprejemala zaveze zagotavljanja zmogljivosti v zavezniški nabor sil (Cilji zmogljivosti 2004/2006/2008/2013/2017), vendar naj ne bi v tem obdobju nikoli zagotovila zadostnih sredstev. Vlada poudarja, da Republika Slovenija od leta 2004, ko je postala članica Nata, ni bila nikoli pozitivno ocenjena glede stanja pripravljenosti Slovenske vojske oziroma je bila uporabnost Slovenske vojske ocenjena za nižji (nebojni) spekter delovanj. Sporočilnost ocen, pregledov in priporočil s strani držav članic zavezništva naj bi več kot očitno pritrjevala nujnosti sprejetja in izvrševanja ZZSISV26, saj naj bi bila Republika Slovenija opozorjena na svojo neverodostojno držo, ki naj bi se odražala pri neizpolnjevanju zavez, ki jih je prevzela z vstopom v Nato in pristopom k Severnoatlantski pogodbi. Z navedenim pa naj bi bila okrnjena njena verodostojnost in ugled v mednarodnem okolju. Sredstva za investicije v Slovensko vojsko naj bi pomembno prispevala tudi k obravnavanju drugih varnostnih groženj, s katerimi naj bi se soočala država (npr. bistveno povečanje števila migrantov, ki vstopajo na ozemlje Republike Slovenije, bistveno povečanje delovanja organiziranega kriminala v zvezi z migrantsko krizo, teroristične grožnje v neposredni bližini Republike Slovenije itd.), pri preprečevanju in odpravljanju katerih Slovenska vojska sodeluje z drugimi državnimi organi.
12. Vlada zaključuje, da so vsi našteti ukrepi, ki jih zagotavlja ZZSISV26, z vidika nujnosti takšni, da jim, sploh v opisanem kontekstu dalj časa negativno ocenjene slovenske obrambne sposobnosti in upoštevaje vse bolj zaostrene varnostne razmere, ni mogoče odrekati razumnosti. Navaja, da časovno dimenzijo ukrepov pogojuje dinamika procesov obrambnih nabav, vendar jim zaradi tega ne gre odrekati niti hitrosti niti učinkovitosti, saj sta ti, upoštevaje naravo stvari, relativni. Za varstvo obrambe države kot ustavne vrednote naj bi bilo potrebno takojšnje ukrepanje, ki naj ne bi dopuščalo odložitve ali celo preprečitve uveljavitve zakonskih ukrepov zaradi izvedenih referendumskih postopkov. Glede na vse navedeno Vlada meni, da ZZSISV26 ni mogoče očitati neskladja s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave.
13. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo predlagatelju, ki vztraja pri navedbah v zahtevi. Meni, da odgovor Državnega zbora večinoma sledi mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora in poudarja pomen ustavne pravice do zakonodajnega referenduma. Predlagatelj navaja, da je pravno nevzdržno, da bi zgolj golo dejstvo, da koalicijska večina v Državnem zboru potrdi vladni zakon in ob njem potrdi še sklep o nedopustnosti referenduma, lahko razumno šteli kot argument, da je referendum o ZZSISV26 nedopusten. Meni, da mnenje Vlade potrjuje, da v primeru ZZSISV26 ni bila izkazana časovna nujnost ukrepa. Predlagatelj zatrjuje, da sta v primeru zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave formalna in vsebinska nujnost intrinzično povezani. Formalna nujnost naj bi bila nujni, a ne zadostni pogoj, ki mu mora biti dodana še vsebinska nujnost ukrepa. Zato naj bi bila trditev Vlade, da bi se nujni postopek lahko izrabljal za izključitev referenduma, očiten primer logične napake. Predlagatelj navaja, da v primeru ZZSISV26 ni bil izpolnjen niti formalni niti vsebinski pogoj, da bi bil to zakon, glede katerega bi bil referendum nedopusten. Da morata biti za nedopustnost referenduma izpolnjena oba pogoja, naj bi potrjevala tudi praksa sprejemanja zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave po uveljavitvi ZRLI-E, saj naj bi Vlada za vse zakone, za katere je menila, da so iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, predlagala sprejetje po nujnem postopku in na način, da je sočasno s predlogi zakonov predlagala tudi predloge sklepov o nedopustnosti referenduma.
14. Glede vsebine ZZSISV26 predlagatelj navaja, da investicije, ki so predmet ZZSISV26, v Resoluciji o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 (Uradni list RS, št. 99/10 – Resolucija o opremljanju Slovenske vojske) in v Srednjeročnem obrambnem programu Republike Slovenije 2018–2023 niso navedene oziroma predstavljene kot nujne za zagotovitev nujnih obrambnih zmogljivosti države. Vztraja, da temeljito obrazloženih razlogov o tem, da je sprejetje zakona nujno za zagotovitev nujnih ukrepov za obrambo države, ki jih zahteva ZRLI, ne vsebujejo niti ZZSISV26 niti strateški dokumenti, na katere se ZZSISV26 sklicuje, niti Sklep in tudi ne mnenje Vlade o zahtevi za oceno ustavnosti ZZSISV26. Predlagatelj navaja, da je edini vsebinski in konkreten odgovor na zahtevo za oceno ustavnosti, s katerim želi Vlada pokazati, da je ZZSISV26 nujen ukrep za zagotavljanje obrambe države, navedba, da so med investicijami tudi sredstva za nakup bojnih vozil 8 x 8, izgradnjo dveh strelišč in obnovo vojašnic. Vladna trditev, da je za izgradnjo strelišč in obnovo vojašnic potreben poseben zakon, naj bi bila smešna, ker se brez posebnih zakonov izvajajo enako ali veliko bolj kompleksne investicije in gradnje, na primer gradnja in obnova bolnišnic. Prikaz postopkov nabave oklepnikov 8 x 8 Boxer pa naj bi bil tendenciozen in naj ne bi razkrival resničnih razlogov za odpoved nakupa prek mednarodne organizacije OCCAR.
15. V zvezi z navedbo o varnostnih grožnjah predlagatelj navaja, da Vlada pri prikazu obrambno-varnostnih razmer, ki domnevno narekujejo povečane investicije v vojsko, ne zmore iti dlje od zelo splošnega orisa mednarodnovarnostnih razmer iz Resolucije o nacionalni varnosti in da so edine konkretne varnostne grožnje, na katere se Vlada sklicuje, domnevno bistveno povečanje števila migrantov, delovanje organiziranega kriminala in teroristične grožnje v neposredni bližini Republike Slovenije. Predlagatelj poudarja, da za soočenje s slednjimi ni pristojna Slovenska vojska, temveč policija, kar implicitno priznava tudi Vlada s tem, ko pravi, da Slovenska vojska pri preprečevanju in odpravljanju teh groženj zgolj "sodeluje".
16. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-483/20 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 5/21) na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijanega zakona.
B. – I.
17. Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti zakonodajni referendum pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti zakonodajnega predstavniškega telesa.
[1]
V tem primeru se ob Državnem zboru kot zakonodajalec pojavi tudi ljudstvo.
18. Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu. Predvideva ga kot naknadni zavrnitveni referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena).
[2]
Do uskladitve z novo ustavno ureditvijo
[3]
referenduma se je takrat veljavni 21. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI/07) v skladu z drugim odstavkom II. razdelka UZ90, 97, 99 smiselno uporabljal tako, da je Ustavno sodišče odločilo o sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki je zavrnil razpis referenduma o zakonu. Aprila 2020 je bil sprejet ZRLI-E, ki je na novo uredil postopek odločanja o nedopustnosti zakonodajnega referenduma s spremembo 21. člena ZRLI/07 in dodanim novim 21.a členom. Veljavni ZRLI ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
19. Pristojnosti Ustavnega sodišča so v temelju urejene v 160. členu Ustave. V enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustava omogoča, da se Ustavnemu sodišču dodatne pristojnosti določijo tudi z zakoni. Taki posebni pristojnosti, ki sta namenjeni varstvu zakonodajnega referenduma, sta urejeni v 21. in 21.a členu ZRLI, ki v zvezi s tem urejata tudi posebna, vendar različna postopka.
[4]
Drugače kot v postopku po 21. členu ZRLI Ustavno sodišče v postopku po 21.a členu ZRLI to svojo posebno pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje, kot izrecno določa zakonsko besedilo, v postopku za oceno ustavnosti zakona, kar je sicer običajna pristojnost Ustavnega sodišča (prva alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). V postopku presoje skladnosti zakona z Ustavo Ustavno sodišče ne presoja le tega, ali so zakoni po vsebini skladni z Ustavo, temveč tudi, ali so bili sprejeti po ustavnoskladnem postopku.
[5]
V okviru te presoje Ustavno sodišče skrbi tudi za varstvo ustavne pravice 40.000 volivcev zahtevati razpis referenduma.
[6]
Če bi državni organi, vključeni v referendumski postopek, s svojimi akti ali ravnanjem kršili ustavna pravila referendumskega postopka in s tem preprečili izvedbo referenduma, bi bil zakon, o katerem bi sicer moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku.
[7]
Posebnost postopka po 21.a členu ZRLI je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ta presoja je sicer vsebinske narave, ker mora Ustavno sodišče presoditi, ali gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. Vendar če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da ne gre za tak zakon, bi to pomenilo, da je bil postopek sprejemanja zakona v neskladju z Ustavo, saj bi Državni zbor kršil ustavno pravilo o tem, kdaj ni dopustno razpisati referenduma.
20. Po izrecni zakonski določbi se postopek pred Ustavnim sodiščem po 21.a členu ZRLI lahko začne na zahtevo vsakega volivca in v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona.
[8]
Gre za posebna postopkovna pravila, ki so
lex specialis
v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v ZUstS. ZRLI pa ne ureja posebej pooblastil Ustavnega sodišča glede končne odločitve o ustavnosti zakona (t. i. tehnike odločanja), kar pomeni, da tudi glede tega veljajo pravila, ki jih predvidevata Ustava in ZUstS oziroma jih je Ustavno sodišče razvilo v ustavnosodni presoji.
21. Državni zbor je 20. 11. 2020 sprejel ZZSISV26, nato pa je 27. 11. 2020 na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave in 21.a člena ZRLI sprejel Sklep. ZZSISV26 je bil skupaj s Sklepom objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije in je 12. 12. 2020 začel veljati. Dne 16. 12. 2020 je predlagatelj kot volivec vložil zahtevo za oceno ustavnosti ZZSISV26, v kateri zatrjuje, da je ZZSISV26 v neskladju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave, ker ne gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države oziroma varnosti in je bil zato zaradi sprejetja Sklepa, s katerim je bil zaradi nedopustnosti izključen zakonodajni referendum, sprejet po protiustavnem postopku. Glede na navedeno so za obravnavo zahteve izpolnjeni procesni pogoji iz petega odstavka 21.a člena ZRLI.
B. – II.
22. Drugi odstavek 90. člena Ustave določa primere nedopustnosti zakonodajnega referenduma, in sicer referenduma ni dopustno razpisati:
– o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,
– o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,
– o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb,
– o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.
23. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je ustavodajalec vnaprej izključil referendum o zakonih, navedenih v drugem odstavku 90. člena Ustave.
[9]
V teh primerih sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum,
[10]
kar pomeni, da Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen), temveč v okviru pravnega silogizma in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.
24. Pri razlagi in uporabi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave mora torej Ustavno sodišče najprej ugotoviti pomen oziroma vsebino ustavnih pojmov obrambe države in varnosti
[11]
ter določiti vsebino in pristop k presoji zahteve po nujnosti ukrepov za zagotovitev teh ustavnih vrednot. Izhajajoč iz ugotovljenih ustavnopravnih izhodišč pa mora v nadaljevanju presoditi, ob upoštevanju morebitnih specifičnosti konkretne zadeve, ali je bila z ZZSISV26 uveljavljena zakonska podlaga za nujne ukrepe za zagotovitev obrambe države oziroma varnosti, ki upravičuje izključitev referenduma o tem zakonu.
25. Ustavno sodišče je v dosedanji presoji besedilo prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave v delu, ki določa, da gre za zakon "za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč", razlagalo tako, da je ta pogoj izpolnjen, če gre za zakon, sprejet na enem od v Ustavi navedenih treh področij.
[12]
V obravnavani zadevi je treba pojma obrambe države oziroma varnosti razložiti bolj natančno, ker je od vsebinskega dometa teh ustavnih konceptov, zlasti obrambe, odločilno odvisna tudi presoja Ustavnega sodišča v konkretni zadevi.
26. Temeljna ustavna določba o obrambi države je 124. člen Ustave.
[13]
Ta v prvem odstavku določa, da vrsto, obseg in organizacijo obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja ureja zakon, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Na ravni jezikovne razlage je očitno, da je namen obrambe zagotoviti "nedotakljivost in celovitost državnega ozemlja",
[14]
kar je neposredno povezano tudi s 4. členom Ustave, ki Republiko Slovenijo opredeljuje kot enotno in nedeljivo državo.
[15]
Glede na to, da prvi odstavek 124. člena Ustave glede podrobnejše ureditve obrambe odkazuje na zakon – vrsto, obseg in organizacijo obrambe ureja zakon –, je očitno, da je v ustavnem pojmu obrambe predpostavljeno, da obramba države vključuje vsa vprašanja v zvezi z "vrsto, obsegom in organizacijo" obrambe. To pomeni, da ustavni koncept obrambe države nima samo operativne vsebine,
[16]
torej da bi obramba države pomenila le konkretno izvajanje obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja z uporabo obrambnih sil, ko bi bilo treba zaradi napada ali neposredne grožnje dejansko braniti samostojnost in neodvisnost države. Obramba države, kot jo predvideva Ustava, pomeni tudi in najprej normativno (zakonsko) ter posledično še organizacijsko in funkcionalno vzpostavitev in vzdrževanje obrambnega sistema, ki je sposoben v vsakem trenutku zagotavljati in izvajati obrambo države pred zunanjo vojaško agresijo oziroma pred posegi tujih oboroženih sil, vključno z zagotavljanjem obrambnih sil oziroma vojske, ki jo Ustava na več mestih predvideva oziroma "računa" na njen obstoj.
[17]
27. Pri razlagi ustavnega pojma obrambe je treba upoštevati še tretji odstavek 124. člena Ustave, ki sicer govori o varnosti (ne o obrambi) in določa, da država pri zagotavljanju varnosti izhaja predvsem iz mirovne politike ter kulture miru in nenasilja. V tem vrednostnem kontekstu postane še bolj jasno, da je treba obrambo države razumeti v širšem smislu, in sicer kot pozitivno dolžnost države, da aktivno spremlja stanje na področju obrambe in varnosti države in v zvezi s tem sprejema potrebne ukrepe, ki po eni strani trajno in neprekinjeno
[18]
zagotavljajo obrambno sposobnost države pred agresijo drugih držav in na drugi strani v duhu politike miru in nenasilja prispevajo k odvračanju agresije oziroma k ohranjanju miru (preventivna funkcija obrambe).
[19]
Obramba je izjemno pomembna funkcija države, ki je povezana z zagotavljanjem njenega obstoja in suverenosti, pa tudi z delovanjem za ohranjanje miru, zato ima ustavna zahteva po učinkoviti obrambi veliko ustavnopravno težo. Glede na to, da lahko država na podlagi prvega odstavka 3.a člena Ustave z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države, ustavni koncept obrambe vključuje tudi dolžnost države, da spoštuje sprejete mednarodne obveznosti tako glede stanja svojega obrambnega sistema kot tudi glede sodelovanja pri mednarodnih naporih za širše regionalno ali globalno preprečevanje oboroženih konfliktov ter za zagotavljanje in vzdrževanje miru.
[20]
28. Drugače kot pri pojmu obrambe glede pojma varnosti Ustava nima posebnih določb, ki bi ga vsebinsko opredeljevale, čeprav ni dvoma, da gre za pomembno ustavno kategorijo, saj jo Ustava omenja na več mestih.
[21]
Iz določb Ustave, ki omenjajo varnost, je mogoče sklepati, da je varnost pomembna ustavna vrednota, saj jo Ustava po eni strani vpeljuje kot individualno pravico posameznikov, po drugi strani pa kot kolektivno vrednoto, ki je v splošnem družbenem oziroma javnem interesu in je v tem smislu lahko tudi razlog za omejevanje nekaterih z Ustavo določenih človekovih pravic. Z vseh teh vidikov jo država mora zagotavljati, zato tudi pojem varnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave predpostavlja določene pozitivne obveznosti države. Po vsebini je mogoče na ustavni ravni ugotoviti le, da se pojem varnosti ne pokriva s pojmom obrambe in da ima torej "varnost" drugačno vsebino kot "obramba države". Pri razlagi pojma varnosti in njegovega razmerja do pojma obrambe si ni mogoče pomagati z ustavodajnim gradivom pri sprejemanju UZ90, 97, 99, saj se je ustavodajalec v tem gradivu ukvarjal le z vprašanjem, kdaj so zakonski ukrepi za zagotovitev teh vrednot nujni, ne pa tudi s tem, kako je treba razumeti vsebino teh ustavnih pojmov. V odločbi št. U-II-2/15 je Ustavno sodišče razlagalo in uporabilo pojem varnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave v smislu "sistema notranje varnosti", kot sistema za zagotavljanje varnosti posameznikov in skupnosti na ozemlju Republike Slovenije, zlasti takrat, ko Slovenska vojska sodeluje s policijo pri zagotavljanju notranje varnosti.
[22]
Na tej podlagi je mogoče ugotoviti, da so prizadevanja države pri zagotavljanju obrambe usmerjena navzven, pri zagotavljanju varnosti pa navznoter (na primer pri varovanju državne meje in izvajanju drugih policijskih pooblastil za zagotavljanje varnosti na državnem ozemlju). Pri razlaganju teh dveh ustavnih pojmov se je mogoče opreti tudi na Resolucijo o nacionalni varnosti, ki uvaja krovni pojem nacionalne varnosti. V skladu z navedeno resolucijo so ključni nosilci (podsistemi) nacionalne varnosti trije, in sicer obrambni sistem,
[23]
sistem notranje varnosti
[24]
in sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Vsak od teh treh sistemov ima svoj temeljni cilj: obrambni sistem je garant neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države, varnostni sistem je garant zagotavljanja notranje varnosti, sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami pa je garant čim bolj učinkovitega obvladovanja (posledic) naravnih in drugih nesreč. Vsi (pod)sistemi nacionalne varnosti delujejo v vseh razmerah, torej v miru, izrednem ali vojnem stanju, med seboj sodelujejo in se povezujejo v skladno celoto, s ciljem povečevanja učinkovitosti celotnega nacionalnovarnostnega sistema Republike Slovenije (glej 6.2 točko Resolucije o nacionalni varnosti).
29. Osrednje vprašanje pri razlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je, kako razumeti pojem nujnosti, kar vključuje vprašanja, kot so, v kakšnem razmerju morajo biti predvideni ukrepi, o katerih je referendum izključen, do zagotavljanja ustavnih vrednot obrambe in varnosti, kakšna so glede tega trditvena in dokazna bremena udeležencev postopka ter kakšen naj bo pristop (test oziroma strogost presoje) Ustavnega sodišča.
30. V prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustava ne predvideva "nujnosti zakona", temveč "nujnost ukrepov". Gre torej za oceno, ali zakon, o katerem ni dopusten referendum, predvideva določene nujne ukrepe oziroma tvori zakonsko podlago za njihovo sprejetje in izvajanje. Nujnost je torej vezana na ukrepe in ne na zakon, ker predvsem pomeni, da je treba nujnost ukrepov ugotavljati z vsebinskega vidika, torej glede na to, ali so ukrepi po vsebini (glede na dejanske okoliščine) potrebni za zagotovitev ustavnih vrednot iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. To razlikovanje pa pomeni tudi, da za presojo nujnosti ukrepov ni pomembno, da bi bili lahko ti ukrepi predvideni z drugim zakonom ali na drugačen način. Drugače rečeno, če so predvideni ukrepi po vsebini nujni, je nujen tudi zakon, ki je zakonska podlaga za njihovo sprejetje in izvajanje.
[25]
Nujnosti ukrepov seveda ne gre razumeti v smislu testa nujnosti v okviru strogega testa sorazmernosti, v okviru katerega Ustavno sodišče običajno presoja, ali je ukrep, ki posega v neko človekovo pravico ali temeljno svoboščino, najmilejše sredstvo za dosego želenega cilja.
[26]
31. Iz obrazložitve Predloga za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 13. 9. 2012 sicer izhaja,
[27]
da se je ustavodajalec pri oblikovanju izjeme glede dopustnosti zakonodajnega referenduma iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave zgledoval po vsebinskih razlogih za nujen zakonodajni postopek, kot jih določa Poslovnik Državnega zbora.
[28]
Te razloge je v pretežnem delu vključil v Ustavo kot vsebinske razloge za izključitev referenduma. Glede na ustavno besedilo pa ti vsebinski razlogi, sedaj ko so postali ustavna materija, niso več povezani z vprašanjem, po kakšnem zakonodajnem postopku mora biti sprejet zakon, o katerem ni dopustno razpisati referenduma. Če bi bilo odločilno, da se nujnost ukrepov izkazuje že z dejstvom, da je bil zakon sprejet po nujnem zakonodajnem postopku, bi se nujni postopek za sprejetje zakonov v praksi lahko zlorabljal za izključitev referenduma.
[29]
Tudi če je zakon sprejet po nujnem postopku, Ustava za izključitev referenduma zahteva, da so predvideni ukrepi po vsebini nujni za zagotovitev obrambe države oziroma varnosti. Na drugi strani tudi dejstvo, da bi bil zakon sprejet po rednem postopku, samo po sebi ne more biti bistveno, saj je lahko časovna komponenta sprejetja in uveljavitve nujnih ukrepov odvisna od vrste ukrepov oziroma od tega, kako jih je glede na njihovo naravo sploh mogoče časovno uresničevati (kratkoročno, srednjeročno, dolgoročno). Za oceno nujnosti ukrepov torej niso odločilne značilnosti postopka sprejemanja zakona o nujnih ukrepih.
[30]
Ne glede na naravo zakonodajnega postopka je treba torej ustavni pojem nujnosti razlagati vsebinsko in ustavnopravno avtonomno (ne glede na poslovniško ureditev zakonodajnih postopkov).
32. Nujnosti ukrepov prav tako ni mogoče utemeljevati z značilnostmi postopka po 21.a členu ZRLI,
[31]
ki med drugim ureja postopek odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma ter postopek ustavnosodne kontrole pred Ustavnim sodiščem. Na primer, drugače od postopka po 21. členu ZRLI je v postopku po 21.a členu ZRLI predvideno nesuspenzivno in naknadno ustavnosodno varstvo pravice do referenduma, določena sta kratek 15-dnevni prekluzivni rok za vložitev zahteve za oceno ustavnosti ter kratek 30-dnevni instrukcijski rok za odločitev Ustavnega sodišča. S takimi značilnostmi postopka je zakonodajalec sicer sledil namenu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, da je treba nujne ukrepe uveljaviti brez nepotrebnega odlašanja, vendar je smisel takega posebnega postopka, da se čim prej razreši vprašanje, ali je Državni zbor ravnal na ustavnoskladen način. Zakonska ureditev postopka sama po sebi ne pove ničesar o nujnosti zakona, o katerem po presoji Državnega zbora ni dopusten referendum.
33. V skladu z običajno rabo besede "nujno"
[32]
je treba pojem nujnih ukrepov za obrambo države oziroma varnost na splošno razumeti kot ukrepe, ki se brez nezaželenih (škodljivih) posledic za sposobnost obrambe oziroma zagotavljanje varnosti ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma kot ukrepe, brez katerih obrambe države oziroma varnosti ni mogoče zadovoljivo zagotavljati.
34. Iz ustavodajnega gradiva ob sprejemanju UZ90, 97, 99 izhaja, da ustavna omejitev zakonodajnega referenduma ne pomeni, da referenduma ne bi bilo dopustno razpisati o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih.
[33]
Ustavodajno gradivo še navaja, da je nujnost ukrepov povezana z njihovo neodložljivostjo, kar naj bi bilo izkazano takrat, kadar bi že izvedba referenduma (odložitev uveljavitve ukrepov) povzročila škodljive posledice oziroma bi zavrnitev zakona na referendumu nujne ukrepe celo preprečila.
[34]
Zavrnitev takih zakonov na referendumu naj bi tako pomenila resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij.
[35]
35. Vsebinski pristop k razlagi pojma nujnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave torej predpostavlja, da je med predvidenimi ukrepi in obrambo države oziroma varnostjo stvarna (vzročna) povezava v smislu, da ti ukrepi dejansko zagotavljajo zadovoljivo obrambo države in/ali varnost oziroma k njej prispevajo v kombinaciji z drugimi (že obstoječimi ali šele predvidenimi) ukrepi. Ukrepi morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je zadovoljive obrambe države ali varnosti. Nujnost ne bi bila izkazana, če bi se s predvidenimi ukrepi želelo še dodatno izboljšati že tako relativno dobro obrambno sposobnost države ali dobro varnostno situacijo.
36. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je nujnost merilo, katerega uporaba v konkretnem primeru je odvisna od dejanskih okoliščin, ki se nanašajo na vprašanja, kateri ukrepi oziroma vrste ukrepov so predvideni kot nujni, v kolikšnem času je ukrepe mogoče uresničiti oziroma izvesti, katere in kako resne (kako intenzivne) škodljive posledice na področju obrambe države ali varnosti naj bi nastale brez teh ukrepov, kakšna je grožnja oziroma nevarnost njihovega nastanka (ali gre za realno ali hipotetično možnost) in v kolikšnem času naj bi te posledice nastale. Od konkretnih okoliščin je tudi odvisno, ali bi bila učinkovitost ukrepov prizadeta že z odložitvijo uveljavitve zakona (zaradi razpisa in izvedbe referenduma) oziroma z morebitno zavrnitvijo zakona na referendumu.
37. Glede na to, da je presoja o nujnosti ukrepov odvisna od dejanskih okoliščin in je v tem oziru dejansko vprašanje, morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena. Glede te zahteve že prvi odstavek 21.a člena ZRLI določa, da mora biti odločitev Državnega zbora o nedopustnosti referenduma obrazložena; Sklep mora vsebovati razloge, zaradi katerih referenduma ni dopustno razpisati. Te razloge je dopustno podrobneje obrazložiti ali dodatno razčleniti tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem.
[36]
Iz značilnosti postopka po 21.a členu ZRLI, da lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti zakona vsak posamezen volivec, ki na področju obrambe države in varnosti običajno razpolaga zgolj s splošno dostopnimi podatki (podatki o obrambi so pogosto označeni s stopnjami zaupnosti),
[37]
da ima za to na voljo le 15 dni od uveljavitve zakona ter da ZRLI predvideva odločitev Ustavnega sodišča v 30 dneh, izhaja zahteva, da morata Državni zbor oziroma Vlada, ki razpolagata s konkretnimi podatki, utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma. Na drugi strani je treba od predlagatelja (volivca), ki vlaga zahtevo za oceno ustavnosti (ki je dejansko
actio popularis)
, zahtevati, naj v okviru dostopnih in znanih podatkov oziroma informacij zatrjuje in utemeljuje, da obramba države oziroma varnost brez teh ukrepov ne bi bili resno in neposredno ogroženi oziroma da ti ukrepi niso potrebni za zadovoljivo zagotavljanje teh ustavnih vrednot.
38. Glede testa (strogosti) presoje je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-II-2/15 sprejelo stališče, da lahko ocenjuje le, ali so ugotovitve in utemeljitve nujnosti ukrepov razumne. Če navedbe Državnega zbora in Vlade o dejanskih okoliščinah na področju obrambe države ali varnosti razumno utemeljujejo nujnost ukrepov in predlagatelju te razumnosti s svojimi navedbami ni uspelo izpodbiti, je izkazana nujnost uveljavitve zakonske ureditve, ki tvori pravno podlago za izvajanje predvidenih ukrepov. Presoja nujnosti ukrepov na ravni razumnosti zatrjevanih dejstev predpostavlja tudi, da Ustavno sodišče praviloma ne dvomi o strokovni utemeljenosti predvidenih ukrepov oziroma se s strokovnimi vprašanji ukvarja le na ravni očitne nerazumnosti.
B. – III.
39. ZZSISV26 je zakon, ki je bil sprejet z namenom zagotavljanja sredstev za izvajanje najpomembnejših investicij v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (1. člen ZZSISV26). Ta zakon torej ustvarja zakonsko podlago za zagotavljanje sredstev za investicije v Slovensko vojsko. Državni zbor referenduma o tem zakonu ni dopustil
,
ker je ocenil, da so te investicije nujne za zagotovitev obrambe države oziroma notranje varnosti. Glede na to, da Slovenska vojska sodeluje pri zagotavljanju sistema nacionalne varnosti tako na področju obrambe kot tudi na področju (notranje) varnosti (glej 26. do 28. točko obrazložitve te odločbe), gre očitno za zakon za zagotovitev obrambe in varnosti v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
40. ZZSISV26 ima osem členov, v katerih kot bistveno vsebino ureja zagotavljanje sredstev za izvajanje najpomembnejših investicij v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (1. člen ZZSISV26).
[38]
Zakon določa obseg sredstev za investicije in dinamiko kratkoročnega in srednjeročnega financiranja Slovenske vojske. Za izvajanje investicij se v proračunu Republike Slovenije zagotovi skupno 780 milijonov EUR, od tega se v letih 2021 in 2022 zagotovijo sredstva v višini 100 milijonov EUR za vsako leto, v letih od 2023 do vključno 2026 pa v višini 145 milijonov EUR za vsako leto (prvi in drugi odstavek 2. člena ZZSISV26).
[39]
Člen 4 ZZSISV26 omogoča Ministrstvu za obrambo, da za izvajanje investicij v skladu s tem zakonom lahko sklepa pogodbe, s katerimi prevzema obveznosti do konca leta 2026.
41. Ustavno sodišče je že pojasnilo (glej 26. in 27. točko obrazložitve te odločbe), da se besedilo "zagotovitve obrambe države in varnosti" iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ne nanaša le na položaje, ko bi državi neposredno grozila vojaška agresija ali druga kršitev njene ozemeljske nedotakljivosti in suverenosti, oziroma na položaj, ko bi že bila resno ogrožena notranja varnost, temveč ga je treba razumeti kot dolžnost države, da zagotavlja trajno in neprekinjeno obrambno sposobnost države pred realnimi ali potencialnimi vojaškimi in drugimi varnostnimi grožnjami.
42. Ključni gradnik obrambe države v smislu njene obrambne sposobnosti in zmogljivosti (tako doma kot v okviru sistema kolektivne obrambe) je pripravljenost in opremljenost Slovenske vojske. Ta mora biti takšna, da zagotavlja vsaj zadovoljivo obrambno sposobnost države, kar pomeni, da mora biti v vsakem trenutku (tudi v miru) sposobna odvračati napad, braniti neodvisnost in celovitost države ter sodelovati v sistemu kolektivne obrambe. Glede zagotavljanja pripravljenosti in opremljenosti Slovenske vojske je treba upoštevati še, da je to kontinuiran proces in da posameznih večjih investicij praviloma ni mogoče izvesti v kratkem času. Zlasti je njihova izvedba (kaj šele sprejetje zakonske podlage za njihovo izvedbo) lahko prepozna, ko že obstaja resna in konkretna varnostna grožnja. Zato za presojo ni toliko pomembno, ali bi že odložitev uveljavitve ZZSISV26
[40]
pomenila podaljševanje nezadovoljive obrambne sposobnosti države ali celo njeno nadaljnje poslabšanje zaradi slabega stanja Slovenske vojske, temveč je bistveno, ali bi zaradi zavrnitve ZZSISV26 na referendumu za daljši in nedoločen čas lahko nastal zastoj pri izvajanju nujnih srednjeročnih
[41]
investicij.
[42]
43. Ustavno sodišče mora torej v tej zadevi presoditi, ali sta Državni zbor oziroma Vlada izkazala razumne razloge (dejstva, okoliščine), iz katerih izhaja, da je stanje pripravljenosti in opremljenosti Slovenske vojske tako slabo, da so brez odlašanja potrebne kratkoročne in srednjeročne investicije, da se postopoma zagotovi njena zadovoljiva obrambna sposobnost. Pri tem Ustavno sodišče ne more presojati nujnosti posameznih investicij, kot tudi ne njihove strokovne utemeljenosti. Tega ne more ocenjevati niti z vidika višine sredstev, namenjenih za posamezne investicije, niti z vidika skupnega zneska načrtovanih investicij. Za presojo nujnosti prav tako ni upoštevno, da je zakonodajalec za podlago za srednjeročno prevzemanje obveznosti (2021–2026) sprejel poseben zakon (ZZSISV26) in tega ni uredil v zakonu, ki ureja izvrševanje državnega proračuna.
[43]
Glede vseh teh vprašanj ima zakonodajalec široko polje proste presoje tako glede tega, v katerem zakonu jih bo uredil, kot tudi glede vsebine. V postopku po 21.a člena ZRLI so ta vprašanja stvar primernosti zakonske ureditve, čeprav je jasno, da bo izvedba posameznih investicij, sprejetih na podlagi ZZSISV26, odvisna od tega, ali bodo v posameznih letih v državnem proračunu zagotovljena zadostna sredstva.
[44]
Pri ustavnosodni presoji nujnosti investicij v Slovensko vojsko v kontekstu prve alineje prvega odstavka 90. člena Ustave tudi ne more biti upoštevno tehtanje, ali so morda tudi na drugih področjih družbenega življenja (npr. zdravstvo) potrebne nujne investicije, kot sicer meni predlagatelj. Smisel ustavnosodne presoje nujnosti investicij za zagotovitev obrambe države je lahko le celostna presoja, ali so vlaganja v Slovensko vojsko nujna zaradi njene slabe opremljenosti in posledično nezadovoljive obrambne sposobnosti.
44. Glede na izhodišče presoje (glej 31. točko obrazložitve te odločbe) je treba zavrniti kot neutemeljen očitek predlagatelja, da značilnosti postopka sprejemanja ZZSISV26
[45]
utemeljujejo sklep, da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih. Neutemeljen pa je tudi očitek, ki se nanaša na postopek sprejemanja Sklepa. Predlagatelj zmotno meni, da iz 21.a člena ZRLI izhaja zahteva, da bi moral biti hkrati s predlogom ZZSISV26 v postopek vložen tudi predlog Sklepa. Drugi odstavek 21.a člena ZRLI zahteva zgolj, da je moral biti Sklep v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen skupaj z ZZSISV26. Ta zahteva je bila izpolnjena, saj sta bila ta zakon in Sklep skupaj objavljena.
[46]
45. Prav tako je treba kot neutemeljen zavrniti očitek predlagatelja, da Sklep ne vsebuje obrazloženih razlogov o tem, da je sprejetje ZZSISV26 nujno za zagotovitev nujnih ukrepov za obrambo države. Tako Sklep kot tudi navedbe Vlade, podane v tem postopku, vsebujejo obširne razloge o potrebnosti investicij v Slovensko vojsko, drugo vprašanje pa je, ali je s temi navedbami razumno izkazano, da so investicije nujne za zagotovitev obrambe države in varnosti.
46. Državni zbor v Sklepu utemeljuje izključitev referenduma o ZZSISV26 z naslednjimi bistvenimi razlogi:
1) dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske ni zagotavljala potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije Slovenske vojske, ki bi omogočala vzpostavitev nujnih in celovitih obrambnih zmogljivosti,
[47]
opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske, ki jih je sprejel Državni zbor;
2) Slovenska vojska je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanje v krizi ali vojni;
[48]
3) Strateški pregled obrambe iz leta 2016
[49]
je izpostavil zastoj v razvoju obrambnega sistema Republike Slovenije, ki ne dosega potrebne ravni pripravljenosti in sposobnosti za delovanje v celotnem spektru vojaških operacij;
4) nacionalne ugotovitve potrjujejo zavezniški pregledi stanja zmogljivosti, ki Slovensko vojsko ocenjujejo kot nezmožno delovanja v zahtevnejšem spektru operacij;
[50]
5) ZZSISV26 je nujen tudi za takojšnje in učinkovito obvladovanje varnostnih situacij, povezanih z zagotavljanjem varnosti na celotnem ozemlju države, še posebej v primeru dodatnega zaostrovanja migrantske krize ter z njo povezanega delovanja organiziranega kriminala in terorizma ter v primeru morebitnega pojava in širjenja nalezljivih bolezni; in
6) ZZSISV26 bo omogočal izpolnjevanje mednarodno sprejetih zavez, ki jih je Republika Slovenija sprejela s Severnoatlantsko pogodbo.
[51]
47. Ustavno sodišče je iz obrazložitve Sklepa in iz mnenja Vlade, iz dokumentov, na katere se Državni zbor in Vlada sklicujeta, ter iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZZSISV26 ugotovilo naslednja upoštevna dejstva o stanju pripravljenosti in opremljenosti Slovenske vojske ter posledično o njeni obrambni sposobnosti:
a) Iz vladnega Predloga ZZSISV26 (EVA: 2020-1911-0008) izhaja, da so bili ključni oborožitveni sistemi, ki so še danes v operativni uporabi v Slovenski vojski (npr. letala, helikopterji, oklepniki, bolnišnica ROLE-2), nabavljeni že na podlagi ZZSR. Leta 2006 je Državni zbor sprejel ZITRPSV
,
s katerim je bil določen obseg sredstev v višini 710 milijonov EUR za obdobje osmih let, vendar je bila dejanska realizacija ob koncu veljavnosti tega zakona le 121.843.600 EUR. V okviru tega zakona sta bila v celoti izvedena le dva programa (lahka kolesna oklepna vozila RKBO in radarji dolgega dosega) in en program delno (oklepniki SKOV 8 x 8). To pomeni, da so bile načrtovane zmogljivosti dosežene le v manjši meri, kar je imelo pomembne posledice na opremljanje in modernizacijo Slovenske vojske. Zaradi varčevalnih ukrepov in zmanjševanja sredstev za Slovensko vojsko je bila zadnja nova pogodba o investiciji podpisana leta 2008. V času finančne krize so bile ustavljene vse investicije v opremljanje in posodobitev Slovenske vojske, saj je bilo treba prednostno zagotavljati sredstva za njeno redno delovanje.
b) Po letu 2010, ko so obrambni izdatki dosegli 1,61 odstotka BDP, se je obrambni proračun bistveno zmanjšal in so obrambni izdatki v letu 2015 znašali le še 0,93 odstotka BDP. Znotraj obrambnega proračuna se je delež investicijskih sredstev, namenjenih opremljanju in modernizaciji Slovenske vojske, po letu 2010 prav tako bistveno zniževal in dosegel dno leta 2014, ko je bilo za investicije namenjenih le 1,34 odstotka finančnega načrta Slovenske vojske (nominalno 3.554.848 EUR). V naslednjih letih sta se obrambni proračun in v njegovem okviru delež investicij začela počasi povečevati in sta leta 2019 znašala 1,01 odstotka BDP oziroma 9,56 odstotka finančnega načrta Slovenske vojske (39.580.164 EUR).
c) Iz poročil Generalštaba Slovenske vojske o pripravljenosti Slovenske vojske je razvidno, da je Slovenska vojska že od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanje v krizi ali vojni.
č) Strateški pregled obrambe iz leta 2016 v sklepnih ugotovitvah poudarja, da je obrambni sistem Republike Slovenije zastal v svojem razvoju, da ne dosega potrebne ravni sposobnosti za spoprijemanje s prihodnjimi grožnjami in tveganji nacionalne varnosti ter ne zmore uresničiti vseh dodeljenih ciljev in nalog ter vzpostaviti vseh nujnih obrambnih zmogljivosti države. Slovenska vojska ne dosega potrebne ravni pripravljenosti in sposobnosti za delovanje v celotnem spektru vojaških operacij. Glede na sprejete srednjeročne obrambne programe in obrambne proračune je bilo obrambnemu sistemu v obdobju 2010–2015 zagotovljenih 943 milijonov EUR manj, kot je bilo načrtovano. Strateški pregled obrambe iz leta 2016 opozarja še, da je najpomembnejša ciljna zmogljivost Slovenske vojske vzpostavitev "srednje bataljonske bojne skupine", kar ob ustreznem financiranju traja pet let in se do leta 2020 še ni začelo uresničevati.
d) Srednjeročni obrambni program Republike Slovenije 2018–2023,
[52]
ki določa cilje in najpomembnejše usmeritve delovanja in razvoja obrambnega sistema in obrambnih zmogljivosti, je že leta 2018 predvideval letne investicije v Slovensko vojsko v primerljivi višini, kot jih določa ZZSISV26.
e) Iz dokumenta Natovo obrambno načrtovanje – Pregled zmogljivosti Slovenije 2019/2020
[53]
z dne 14. 10. 2020, ki ga je pripravila ekspertna skupina zavezništva in v katerem so strnjene ključne ugotovitve širše analize obrambnih zmogljivosti Slovenije za obdobje 2019/2020, izhaja, da so i
zraziti rezi v sredstva za obrambo po letu 2010 praktično ustavili razvoj zmogljivosti Slovenske vojske ter da bo zato treba leta nezadostnega vlaganja nadomestiti s povečanim in stalnim financiranjem v prihodnosti
.
Pregled ugotavlja, da Republika Slovenija že več let premalo vlaga v obrambo in za obrambo namenja enega najnižjih deležev BDP med zaveznicami. Kljub nameri, da bo do leta 2024 obrambne izdatke povečala na 1,5 odstotka BDP, bo tudi ta raven obrambnih izdatkov precej pod Natovo smernico 2 odstotka BDP, kar bi zagotavljalo, da bi Republika Slovenija prevzela svoj pravični delež skupnega bremena obrambe, kar ji mnoga leta ni uspevalo. Obrambni ministri zavezništva so se strinjali, da bi morala Slovenija dati prednost oblikovanju dveh srednjih bataljonskih bojnih skupin. Sloveniji je bilo leta 2006 dodeljeno, naj do leta 2010 zagotovi eno povsem opremljeno enoto tipa srednje bataljonske bojne skupine, zdaj jo bo morebiti zagotovila z dvema desetletjema zamude. Ta odsotnost vsakršnega oprijemljivega napredka in občutka nujnosti postavlja pod vprašaj odločenost in pripravljenost Slovenije, da izpolni svoje obveznosti do zavezništva z zagotavljanjem bojno sposobnih sil srednje pehote.
f) Republika Slovenija od leta 2004, ko je postala članica Nata, ni bila nikoli pozitivno ocenjena glede stanja pripravljenosti Slovenske vojske oziroma je bila njena uporabnost ocenjena za nižji (nebojni) spekter delovanj. Država se v večletnem zaporedju sooča z ocenami zavezništva, ki Slovensko vojsko postavljajo v obrobni spekter, zmožno opravljanja zgolj nezahtevnih nebojnih nalog.
g) Odlašanje z izvedbo projektov, ki so predvideni z ZZSISV26, za nedoločen čas bi še dodatno zavrlo razvoj Slovenske vojske ter oslabilo obrambno-varnostni sistem in mednarodni položaj Republike Slovenije, saj sta oprema in infrastruktura Slovenske vojske iztrošeni oziroma se njuna življenjska doba izteka. Vzdrževanje zahteva vedno večja finančna sredstva, sistemi poveljevanja in kontrole so tehnološko zastareli in ne omogočajo sodobnega bojevanja. Stanje vojaške infrastrukture je tehnološko zastarelo in ne omogoča ustreznih pogojev za delovanje novih tehnoloških sistemov. Sredstva so potrebna tudi za izgradnjo in posodobitev vojašnic in namestitvenih kapacitet, saj v zadnjih 30 letih ni bilo nobenih pomembnih investicij v vojaško infrastrukturo.
h) Za zagotavljanje oborožitvenih sistemov in vojaške opreme se sklepajo večletne pogodbe, s katerimi se prevzemajo obveznosti tudi za daljše obdobje, kot se sprejema letni državni proračun. Pri nabavah vojaške opreme in oborožitve gre namreč za specifično tržišče z daljšimi dobavnimi roki za zahtevnejše vojaške sisteme. Pogosto celotne investicije zaradi njenega obsega ni mogoče finančno izvesti v enem proračunskem letu.
48. Na podlagi navedenih dejstev je Ustavno sodišče presodilo, da sta Državni zbor in Vlada razumno utemeljila, da so investicije v Slovensko vojsko nujne, saj je njena opremljenost in zmogljivost v takem stanju, da v primeru vojaške grožnje ali varnostne krize ne more zagotoviti zadovoljive obrambne sposobnosti države kot tudi ne more v pričakovani meri izpolnjevati mednarodnih obveznosti. Tega ne spreminja dejstvo, da je Slovenska vojska za delovanje v miru relativno dobro pripravljena.
[54]
Ustavno sodišče je pri presoji upoštevalo, da investicije, predvidene na podlagi ZZSISV26, ne pomenijo nadstandardne oborožitve (opremljenosti) Slovenske vojske oziroma da ne gre le za vzdrževanje ravni že relativno dobro oboroženih obrabnih sil, temveč gre očitno za to, da Slovenska vojska ne dosega minimalnih standardov opremljenosti, ker so se investicije vanjo v preteklih letih bolj kot ne zaustavile. Takšno stanje nemudoma terja investicije v opremo. Seveda je jasno, da takih investicij ni mogoče izpeljati "čez noč", temveč sta potrebna daljši čas in načrt postopnega investiranja. Nujnost investicij v Slovensko vojsko se tako ne kaže kot nujen odziv na že konkretne grožnje ali nevarnosti, temveč kot nujnost takojšnjega resnega in odgovornega pristopa k zagotovitvi takšne opremljenosti in zmogljivosti Slovenske vojske, da bo lahko v vsakem trenutku sama ali v okviru zavezništva zagotovila zadovoljivo obrambno sposobnost države. Ta sicer res ni odvisna samo od opremljenosti vojske z opremo, temveč tudi od primernega števila vojakov in poveljujočih kadrov ter od njihovega izobraževanja in usposabljanja. Vendar brez zagotovitve ustrezne opreme ni mogoče zagotoviti niti potrebnega usposabljanja vojske, kar je odločilnega pomena za izgrajevanje sposobnosti vojske, skladno zahtevanim standardom. Zato je zagotovitev ustreznih finančnih sredstev predpostavka za zagotovitev dobre obrambe in varnosti.
49. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče odločilo, da je Državni zbor s Sklepom upravičeno izključil zakonodajni referendum o ZZSISV26 ter zato ZZSISV26 ni v neskladju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave.
C.
50. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnika Accetto in Čeferin. Sodnica Mežnar in sodnika Accetto in Čeferin so dali odklonilna ločena mnenja. Sodnik Jaklič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Prim I. Kaučič v: I. Kaučič (ur.), Zakonodajni referendum, Inštitut za primerjalno pravo, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 21.
[2]
Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
[3]
Ustavna ureditev zakonodajnega referenduma je bila spremenjena z UZ90, 97, 99.
[4]
Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Na podlagi te zakonske določbe Državni zbor v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Pobudnik lahko zahtevo umakne do odločitve Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Če je zoper sklep Državnega zbora na Ustavno sodišče vložena zahteva za oceno ustavnosti, Državni zbor zakona ne pošlje v razglasitev do objave odločitve Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, oziroma do seznanitve, da je zahteva umaknjena. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, ga razveljavi. Sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora.
[5]
Tudi tretji odstavek 21. člena ZUstS določa, da pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti predpisi sprejeti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavnih pravil zakonodajnega postopka. V postopku pred Ustavnim sodiščem je torej potem, ko je bil zakon že sprejet in je začel veljati, mogoče izpodbijati samo vsebino zakona ali samo postopek, po katerem je bil zakon sprejet, ali oboje hkrati (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98, in št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997, Uradni list RS, št. 65/97, in OdlUS VI, 127)
.
[6]
Referendumski postopek je del zakonodajnega postopka v širšem smislu. V ožjem smislu zakonodajni postopek tako pomeni postopek sprejemanja zakona v Državnem zboru, v širšem smislu pa vključuje tudi zakonodajno iniciativo (88. člen Ustave), suspenzivni veto Državnega sveta (drugi odstavek 91. člena Ustave), zakonodajni referendum (90. člen Ustave), razglasitev zakona (prvi odstavek 91. člena in druga alineja prvega odstavka 107. člena Ustave) ter objavo zakona v Uradnem listu Republike Slovenije (154. člen Ustave).
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).
[8]
Peti odstavek 21.a člena ZRLI določa: "Zahtevo za oceno ustavnosti zakona zaradi kršitve drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije lahko v petnajstih dneh od uveljavitve zakona iz prvega odstavka tega člena vloži le vsak volivec. Ustavno sodišče o zahtevi odloči v tridesetih dneh."
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 80/15, in OdlUS XXI, 5), 49. točka obrazložitve.
[10]
Glede četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ima Državni zbor celo dolžnost preprečiti referendum (prav tam).
[11]
Državni zbor odločitve o nedopustnosti referenduma o ZZSISV26 ni utemeljil z razlogi odprave posledic naravnih nesreč, tega tudi ne navaja noben udeleženec postopka, zato se Ustavno sodišče z razlago tega pojma v tej odločbi ne ukvarja.
[12]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 15. in 16. točka obrazložitve. V tej odločbi je sicer šlo za ukrepe na področju varnosti, vendar mora smiselno enako veljati za področji obrambe in odprave posledic naravnih nesreč.
[13]
Člen 124 Ustave o obrambi države je povezan tudi z drugimi določbami Ustave, in sicer s 123. členom, ki obravnava dolžnost sodelovanja državljanov pri obrambi države, s 4. členom, ki določa, da je Republika Slovenija ozemeljsko enotna in nedeljiva država, s 16. členom glede začasne razveljavitve in omejitve pravic, z 92. členom o vojnem in izrednem stanju, s 102. členom, ki določa, da je predsednik republike vrhovni poveljnik oboroženih sil, in s 108. členom glede uredbe z zakonsko močjo v vojnem in izrednem stanju.
[14]
Podobno kot varnost so tudi interesi obrambe države lahko celo razlog za omejevanje človekovih pravic; izrecno Ustava to določa pri svobodi gibanja (drugi odstavek 32. člena Ustave).
[15]
Pa tudi s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, z razglasitvijo katere je bila 25. 6. 1991 ustanovljena država Republika Slovenija.
[16]
V tem smislu bi bilo mogoče razumeti drugi odstavek 124. člena Ustave, ki določa, da izvajanje obrambe nadzoruje Državni zbor. Podobno tudi drugi odstavek 92. člena Ustave določa, da Državni zbor odloči o uporabi obrambnih sil.
[17]
Na primer, drugi odstavek 92. člena Ustave določa, da Državni zbor odloči o uporabi obrambnih sil, 102. člen Ustave pa določa, da je predsednik republike vrhovni poveljnik obrambnih sil.
[18]
V zvezi s pravico do stavke vojaških oseb pri izvajanju vojaške službe je Ustavno sodišče že sprejelo stališče (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/13 z dne 10. 3. 2016, Uradni list RS, št. 21/16 in 4/17, in OdlUS XXI, 22; 14. in 15. točka obrazložitve), da je v
ojaška služba
"
ključnega pomena za zagotovitev pripravljenosti za izpolnjevanje z zakonom predpisanih nalog vojske v miru in vojni ter pomeni način uresničevanja obrambne dolžnosti iz prvega odstavka 123. člena Ustave. […] Obramba države je namenjena zlasti zagotavljanju nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja (prvi odstavek 124. člena Ustave). Obrambo celovitosti in nedotakljivosti državnega ozemlja, pa tudi izpolnjevanje mednarodnih obveznosti na obrambnem področju je mogoče zagotavljati (le) z neprekinjenim in nemotenim opravljanjem nalog vojaške službe. […] Vojaška služba je torej posebna vrsta nalog, ki jih je treba zaradi ustavno določene obrambne dolžnosti na podlagi prvega odstavka 123. člena Ustave (v zvezi s 124. členom Ustave) opravljati neprekinjeno.
"
[19]
Prim. J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 899. Prim. tudi J. Letnar Černič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1283, in J. Letnar Černič v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: Državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 271.
[20]
V tem smislu je obrambo na zakonski ravni opredelil tudi Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo, 95/15 in 139/20 – v nadaljevanju ZObr), ki v 2. členu določa, da je temeljni namen obrambe odvračanje napada na državo ter obramba neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države. Ta namen se uresničuje tudi z vključevanjem države v mednarodne varnostne povezave na podlagi mednarodnih pogodb in z aktivnim sodelovanjem v njih.
[21]
Razen v prvi alineji drugega odstavka 90. člena, se pojem varnosti v Ustavi pojavlja še kot človekova pravica, saj 34. člen Ustave določa, da ima vsakdo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti. Varnost ljudi (javna varnost) je tudi razlog za omejevanje, ob spoštovanju načela sorazmernosti, drugih človekovih pravic, kot so osebna svoboda pri odreditvi pripora (prvi odstavek 20. člena Ustave) in komunikacijska zasebnost (drugi odstavek 37. člena Ustave), varnost države pa je razlog za omejevanje pravice zbiranja in združevanja (tretji odstavek 42. člena Ustave). Velika in splošna nevarnost, ki ogroža obstoj države, je tudi razlog za razglasitev izrednega stanja, o čemer na predlog Vlade odloča Državni zbor (prvi odstavek 92. člena Ustave). Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14), 55. točka obrazložitve.
[22]
Glej četrti odstavek 37. člena in 37.a člen ZObr. Slovenska vojska lahko sodeluje s policijo pri širšem varovanju državne meje v notranjosti državnega ozemlja v skladu z načrti in po predhodni odločitvi Vlade. Pripadniki Slovenske vojske pri opravljanju teh nalog nimajo policijskih pooblastil (četrti odstavek 37. člena ZObr). Če to zahtevajo varnostne razmere, pa lahko pripadniki Slovenske vojske izjemoma skupaj s policijo sodelujejo pri širšem varovanju državne meje. Pooblastila, ki jih pripadniki Slovenske vojske skupaj s policijo izjemoma lahko izvajajo pri širšem varovanju državne meje, so opozarjanje, napotovanje, začasno omejevanje gibanja oseb in sodelovanje pri obvladovanju skupin in množic (prvi odstavek 37.a člena ZObr).
[23]
Obrambni sistem Republike Slovenije predstavlja celoto političnih, normativnih, organizacijskih, vojaških, kadrovskih, materialno-finančnih, obveščevalno-varnostnih, informacijsko-komunikacijskih, razvojno-raziskovalnih, izobraževalnih in drugih dejavnosti, ki jih organizira država za učinkovito zagotavljanje obrambe in obrambne sposobnosti. Obrambni sistem Republike Slovenije tvorita vojaška in civilna obramba. Vojaško obrambo Republike Slovenije zagotavlja Slovenska vojska, ki je nosilka izgradnje vojaških zmogljivosti in vojaške pripravljenosti. Civilna obramba je celota ukrepov, dejavnosti in civilnih zmogljivosti v miru, krizi, izrednem stanju in vojni, s katerimi se podpira in dopolnjuje vojaška obramba države, zagotavlja delovanje oblasti in izvaja podpora zavezniškim silam, s čimer se prispeva k odpornosti in pripravljenosti Republike Slovenije ter preskrbi, zaščiti in preživetju prebivalstva. V obrambni sistem se z izvajanjem dejavnosti, ki prispevajo k obrambi države, vključujejo tudi organi lokalnih skupnosti, državljani in civilnodružbene organizacije, katerih dejavnosti so posebnega pomena za obrambo (glej 6.2 točko Resolucije o nacionalni varnosti).
[24]
Sistem notranje varnosti predstavljajo institucionalni nosilci varnostnih nalog. V ta sistem so poleg represivnih organov vključeni tudi pravosodni in drugi državni organi ter institucije, ki z uresničevanjem nalog prispevajo k notranji stabilnosti in varnosti. Republika Slovenija za zagotavljanje notranje varnosti razvija učinkovit, fleksibilen in odziven varnostni sistem ter omogoča sodelovanje in vključevanje drugih subjektov pri opravljanju zadev in nalog javne varnosti. Notranjo varnost zagotavlja z delovanjem institucij javne varnosti, policije, državnega tožilstva, inšpekcijskih in nadzornih organov, obveščevalno-varnostnih služb, drugih državnih organov, organizacij z javnimi pooblastili, zasebnih varnostnih družb in drugih organizacij zasebnega prava ter organov lokalne samouprave na temelju njihovega medsebojnega sodelovanja tako v Republiki Sloveniji kot na mednarodni ravni. Pri upravljanju zadev javne varnosti se vzpostavlja tudi sodelovanje z organizacijami, združenji in iniciativami državljanov, lokalno skupnostjo ter v okvirih javno-zasebnega partnerstva (glej 6.2 točko Resolucije o nacionalni varnosti).
[25]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 15. točka obrazložitve.
[26]
Glej na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42), št. U-I-311/11 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 44/13, in OdlUS XX, 6).
[27]
Obrazložitev se je glasila: "Zakoni iz druge alineje deloma sledijo razlogom za nujen postopek za sprejem zakona, kot jih določa 143. člen Poslovnika Državnega zbora. V vsebinskem pogledu pa je po predlagani ureditvi razlog za nedopustnost referenduma o navedenih zakonih nujnost in neodložljivost sprejetja oziroma točneje uveljavitve takih zakonov, saj bi lahko možnost njihovega referendumskega preverjanja uveljavitev s kvarnimi posledicami podaljšala oziroma odložila, v primeru referendumske zavrnitve pa nujno ukrepanje celo sploh preprečila. Obstajajo torej zadostni formalni in vsebinski razlogi, da Ustava, tudi v skladu s tretjim odstavkom 15. člena, možnost referenduma o zakonih, predvidenih v drugi alineji drugega odstavka spremenjenega 90. člena, izključi. Tudi namen in pomen sprejemanja prej navedenih zakonov po nujnem postopku, kot ga določa in ureja Poslovnik Državnega zbora, bi bil v primeru referendumskega odločanja o takih zakonih v bistvu omejen oziroma skorajda izničen do te mere, da bi sprejemanje tovrstnih zakonov po nujnem postopku izgubilo svoj namen in učinek, če bi se temu dodala tudi možnost referendumske potrditve oziroma zavrnitve zakona."
[28]
Prvi odstavek 143. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20 – PoDZ-1) določa, da lahko Vlada predlaga sprejetje zakona po nujnem postopku, kadar je to nujno zaradi interesov varnosti ali obrambe države ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države.
[29]
I. Kaučič, Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma, Zbornik znanstvenih razprav, let. 74, št. 1 (2014), str. 69. Na to je opozorilo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) ob presoji 10. člena takrat veljavnega Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94), ki je določal tri vrste zakonov, o katerih referendum ni bil dopusten. Ustavno sodišče je izpodbijano določbo razveljavilo tudi glede zakonov, ki se sprejemajo po hitrem postopku, kadar to zahtevajo izredne potrebe države, interesi obrambe ali naravne nesreče. Ugotovilo je, da taka določba ne izključuje možnosti, da bi lahko prišlo do zlorabe, ki bi povzročila avtomatično izključitev referenduma o vsakem zakonu, sprejetem po hitrem postopku, ki bi se nanašal na kakršnokoli izredno potrebo države, na kakršenkoli interes obrambe države ali kakršnokoli naravno nesrečo (deveti odstavek 2. točke obrazložitve). Ureditev, po kateri referendum ne bi bil dopusten o vseh zakonih, ki se sprejemajo po hitrem (nujnem) postopku, je na primer predvideval predlog za spremembo 90. člena Ustave iz leta 2001 (tako I. Kaučič, nav. delo (2014), str. 69).
[30]
Značilnosti postopka sprejemanja zakona je treba razlikovati od postopkovnih zahtev pri sprejemanju Sklepa. Glede teh 21.a člen ZRLI določa, da mora biti Sklep obrazložen (prvi odstavek 21.a člena ZRLI) in v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen skupaj z zakonom (drugi odstavek 21.a člena ZRLI).
[31]
Državni zbor v odgovoru na zahtevo povzema obrazložitev predloga ZRLI-E, da časovna nujnost ukrepov izhaja tudi iz kratkih rokov, ki jih peti odstavek 21.a člena ZRLI določa za vložitev zahteve za oceno ustavnosti zakona in za odločitev Ustavnega sodišča.
[32]
Pridevnik
nujen
je v Slovarju slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) opredeljen kot tisti, (1) ki se brez nezaželenih, neprijetnih posledic ne da, ne sme opustiti, odložiti, (2) ki se mu glede na objektivne okoliščine, zakonitosti ne da izogniti, (3) brez katerega določenega dela, dejavnosti ni mogoče zadovoljivo opravljati.
[33]
Glej Poročilo Ustavne komisije Državnega zbora o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 29. 3. 2012.
[34]
Glej Predlog za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 13. 9. 2012.
[35]
Glej Delovni osnutek predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije z obrazložitvijo (EPA 620-VI) z dne 6. 3. 2013.
[36]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 12. točka obrazložitve.
[37]
Z Zakonom o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 60/11 in 8/20 – v nadaljevanju ZTP) se določajo skupne osnove enotnega sistema določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ter prenehanja tajnosti takšnih podatkov. Po ZTP morajo ravnati državni organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil ter drugi organi, gospodarske družbe in organizacije, ki pri izvajanju zakonsko določenih nalog pridobijo tajne podatke ali razpolagajo z njimi, ter posamezniki v teh organih. Po ZTP morajo ravnati tudi dobavitelji, izvajalci gradenj ali izvajalci storitev, ki se jim tajni podatki posredujejo zaradi izvršitve naročil organa. Vsakdo, komur je bil zaupan tajni podatek ali kdor se je seznanil z vsebino tajnega podatka, je odgovoren za njegovo varovanje in ohranitev njegove tajnosti (1. člen ZTP).
D
olžnost varovanja tajnih obrambnih podatkov določa tudi 14. člen ZObr, v skladu s katerim je vsakdo, kdor se pri opravljanju obrambnih dolžnosti, pri delu ali kako drugače seznani s tajnimi obrambnimi podatki, dolžan varovati te podatke v skladu s predpisi, ki urejajo določanje, varovanje in dostop do tajnih podatkov državnih organov ter varovanje tajnih obrambnih podatkov. Dolžnost varovanja obrambnih podatkov velja tudi po prenehanju dela ali opravljanja dolžnosti. Posameznika lahko dolžnosti varovanja obrambnih podatkov, ki so strogo tajni, izjemoma zaradi utemeljenih razlogov odveže Vlada, tajnih obrambnih podatkov drugih stopenj tajnosti pa pristojni minister, če z zakonom ni določeno drugače. Vlada predpiše, kateri obrambni podatki se ne smejo vnašati v javne publikacije. Minister, pristojen za obrambo, predpiše merila za določanje tajnih obrambnih podatkov v skladu z zakonom ter splošne in posebne ukrepe za njihovo varovanje.
[38]
Te investicije so določene s splošnim dolgoročnim programom razvoja in opremljanja Slovenske vojske ter srednjeročnimi obrambnimi programi za njegovo izvedbo. To sta trenutno veljavna Resolucija o opremljanju Slovenske vojske in Srednjeročni obrambni program Republike Slovenije 2018–2023.
[39]
V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZZSISV26 je ne glede na dinamiko iz drugega odstavka tega člena letni znesek zagotovljenih finančnih sredstev lahko tudi višji za znesek, ki ga ni bilo mogoče realizirati v preteklih letih, pri čemer letni obseg porabe finančnih sredstev ne sme presegati 160 milijonov EUR, skupni znesek porabe finančnih sredstev v letih 2021 do 2026 pa ne sme preseči zneska iz prvega odstavka tega člena (780 milijonov EUR).
[40]
Navsezadnje tudi postopek za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodišče lahko povzroči zastoj v izvrševanju zakona.
[41]
Glede kratkoročnih investicij je Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-483/20 obrazložilo, da so za investicije v letih 2021 in 2022 že zagotovljena sredstva v proračunu.
[42]
Upoštevati je treba namreč tudi, da v skladu s 25. členom ZRLI eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu ni dopustno sprejeti zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev.
[43]
Že pred uveljavitvijo ZZSISV26 je bilo financiranje najpomembnejših projektov opremljanja Slovenske vojske v obdobju od leta 1994 do leta 2015 sistemsko urejeno z dvema posebnima zakonoma, in sicer z ZZSR in ZITRPSV. S slednjim sta bila primerljivo z ZZSISV26 določena obseg sredstev v višini 710 milijonov EUR in dinamika financiranja za obdobje osmih let. Ne nazadnje je treba še vedeti, da je razpis referenduma o zakonu, ki se sprejme za izvrševanje državnega proračuna, nedopusten že po drugi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave, pri čemer Ustava izrecno ne predvideva nobene presoje nujnosti takega zakona.
[44]
Že sam ZZSISV26 v 2. členu predvideva, da se sredstva za izvajanje investicij zagotovijo v državnem proračunu. To pomeni, da ZZSISV26 ni zavezujoča pravna podlaga v smislu, da bi morala biti v vsakokratnem proračunu za tovrstne investicije zagotovljena sredstva v višini in na način, kot to določa ZZSISV26. Državni zbor (v vsakokratni sestavi) pri sprejemanju proračuna na ta zakon ni vezan in lahko odobri bodisi manj bodisi več sredstev, kot jih predvideva ZZSISV26. Ob spremenjeni ali zaostreni finančni situaciji lahko sprejme nov zakon o financiranju projektov opremljanja Slovenske vojske.
[45]
Te značilnosti postopka so bile: (1) ZZSISV26 ni bil sprejet po nujnem zakonodajnem postopku, temveč po rednem postopku, (2) postopek sprejemanja ZZSISV26 je trajal skoraj pet mesecev, (3) v zakonodajnem gradivu in zakonodajnem postopku ni bilo nobenih navedb Vlade o tem, da gre za zakon o nujnih ukrepih, ter 4) ZZSISV26 je začel veljati šele 15. dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, kar je običajni
vacatio legis
.
[46]
Uradni list RS, št. 175/20.
[47]
ZZSISV26 sicer govori o najpomembnejših in ne o nujnih investicijah v Slovensko vojsko.
[48]
Ministrstvo predsednika republike redno letno seznanja s stanjem pripravljenosti Slovenske vojske praviloma v marcu za preteklo leto oziroma med letom na njegovo zahtevo. Letno poročilo o pripravljenosti Slovenske vojske, ki ga pripravi Generalštab Slovenske vojske, pošlje pisno minister, pristojen za obrambo, predsedniku republike, najmanj sedem dni pred dnem, ki je določen za seznanjanje. Dan za letno seznanjanje o pripravljenosti Slovenske vojske določi predsednik republike. Letnega seznanjanja predsednika republike o pripravljenosti Slovenske vojske se udeležijo poleg ministra in načelnika Generalštaba Slovenske vojske namestnik načelnika, direktor štaba, poveljnik Poveljstva sil Slovenske vojske, poveljnik Poveljstva za doktrino, razvoj, izobraževanje in usposabljanje ter drugi, ki jih določita minister in načelnik Generalštaba Slovenske vojske (4. člen Pravilnika o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju, Uradni list RS, št. 28/09).
[49]
Strateške preglede obrambe opravlja Ministrstvo za obrambo. Strateški pregled obrambe iz leta 2016 je objavljen na spletni strani <
https://www.gov.si/assets/ministrstva/MO/Dokumenti/SPO2016_slo.pdf (1. 2. 2021)
>
[50]
Državni zbor v obrazložitvi Sklepa navaja, da je januarja 2020 ekspertna skupina zavezništva (Nato) opozorila, da je nezadovoljivo stanje pripravljenosti Slovenske vojske posledica dolgotrajne finančne podhranjenosti Slovenske vojske, saj Republika Slovenija med zaveznicami namenja enega najmanjših deležev BDP za obrambo.
[51]
Državni zbor opozarja tudi na zavezo, da so se zaradi spremenjenih varnostnih razmer v neposredni bližini Nata vse države članice na Vrhu Nata 2014 z Valižansko zavezo zavezale, da bodo z rastjo BDP povečevale tudi obrambne izdatke, s trendom približevanja k 2 odstotkoma BDP.
[52]
Srednjeročni obrambni programi se sprejemajo vsaki dve leti za obdobje petih let. Do konca leta 2020 bi moral biti sprejet nov srednjeročni obrambni program za obdobje 2021–2026, vendar se to še ni zgodilo.
[53]
Gre za analitični dokument o stanju obrambnega sistema, ki ga Nato periodično pripravi na osnovi obsežnega vprašalnika in dvostranskega posvetovanja z vsako državo članico.
[54]
Generalštab Slovenske vojske jo je ocenil z oceno dobro za delovanje v miru.
⇒
U-I-483/20-19
12. 4. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Roka Čeferina k odločbi št.
U-I-483/20
z dne
1. 4. 2021
1. Z odločbo, h kateri dajem to odklonilno ločeno mnenje, je večina kolegov, sodnice in sodnikov, odločila, da Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (v nadaljevanju
ZZSISV26)
ni v neskladju z Ustavo. Po mnenju večine so v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za izključitev referenduma v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, saj naj bi izpodbijani zakon določal nujne ukrepe za zagotovitev obrambe države oziroma varnosti. Z navedenim stališčem se ne morem strinjati, zato sem glasoval proti sprejetju odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje. V nadaljevanju bom poskusil svoje stališče podrobneje pojasniti.
2. Ne dvomim o tem, da je Slovenska vojska slabo opremljena in da bi za učinkovito opravljanje svojega dela potrebovala investicije v svojo opremo in infrastrukturo. Splošno znano dejstvo je, da so v preteklih letih vsakokratni organi oblasti Slovenski vojski namenjali tako nizek delež proračunskih sredstev, da sta bila njen razvoj in modernizacija onemogočena. Zgovoren je že podatek, da je Slovenska vojska od leta 2013 pa do danes ocenjena z oceno nezadostno za delovanje v krizi ali vojni in da je pregled stanja njene zmogljivosti, ki so ga opravili organi zveze NATO, pokazal, da ni zmožna za delovanje v zahtevnejšem spektru operacij. Glede na navedeno lahko verjamem navedbam Vlade, ki jih je podala v obravnavani zadevi, da bi bilo tako zaradi zagotovitve varnosti države kot tudi zaradi izpolnjevanja mednarodnih obveznosti, ki jih je prevzela Republika Slovenija, potrebno zagotoviti primerno visoko in morda tudi dolgoročno financiranje Slovenske vojske.
3. Vendar v obravnavani zadevi ni bistveno vprašanje, kakšno je stanje Slovenske vojske in ali ta potrebuje dodatna finančna sredstva za dvig svoje bojne pripravljenosti. Bistveno vprašanje je, ali je v 2. točki tega ločenega mnenja opisano dejansko stanje mogoče podrediti pod prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave. Z drugimi besedami, bistveno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali lahko štejemo zakon, s katerim se zagotovijo finančna sredstva za investicije v Slovensko vojsko, ki je slabo opremljena zaradi dolgoletnega (pre)nizkega financiranja, za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države in varnosti, glede katerega v smislu citirane ustavne določbe ni dopustno razpisati referenduma.
4. Pri iskanju odgovora na zgoraj navedeno vprašanje naj uvodoma opozorim na dosedanjo ustavnosodno presojo v podobnih zadevah. V zadevi št. U-II-2/15 je Ustavno sodišče obravnavalo primer dopustnosti izključitve referenduma glede zakona s področja obrambe države in varnosti. Odločalo je o ustavnosti novele Zakona o obrambi, s katero je dobil Državni zbor pristojnosti za sprejetje odločitve o morebitnem angažiranju Slovenske vojske pri varovanju državne meje. Ustavno sodišče je v svoji odločbi pritrdilo stališčem Državnega zbora, da je bil referendum o tem zakonu na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave utemeljeno izključen. Po mnenju Ustavnega sodišča je Državni zbor izkazal razumne razloge za sklep, da je bilo sprejetje ukrepov iz izpodbijanega zakona nujno. Z izpodbijano novelo Zakona o obrambi se je namreč reševalo urgentno situacijo. Povečan pritisk nezakonitih migrantov in beguncev na državne meje je po mnenju Državnega zbora, ki mu je sledilo tudi Ustavno sodišče, zahteval časovno neodložljivo reakcijo. Morebiten razpis referenduma bi lahko odložil sprejetje ukrepov, s katerimi ni bilo mogoče odlašati, saj bi sicer to lahko vodilo do ogrozitve državne varnosti. Ustavno sodišče je na podlagi opisanega dejanskega stanja odločilo, da razpis referenduma o izpodbijanem zakonu v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave ni bil dopusten.
5. Med opisanim dejanskim stanjem iz zadeve št. U-II-2/15 in okoliščinami obravnavane zadeve pa so očitne bistvene razlike. Na v prejšnji točki tega ločenega mnenja opisan pritisk na slovenske meje, ki je morda policija brez pomoči vojske ne bi več zmogla učinkovito varovati, je bilo treba po sami naravi stvari hitro reagirati. Šlo je za okoliščine, ki so zahtevale takojšnje, torej časovno neodložljivo ukrepanje. Zamuda pri sprejetju ukrepov, ki bi bila posledica morebitnega razpisa ali izvedbe referenduma, bi lahko povzročila nevarnost za državo. V opisanih okoliščinah je bila dodelitev dodatnih pooblastil Državnemu zboru glede morebitnega angažiranja vojske na državnih mejah brez dvoma
nujen ukrep
v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
6. V obravnavani zadevi pa je dejansko stanje drugačno. Slabo stanje Slovenske vojske, ki je posledica njenega dolgoletnega zanemarjanja s strani zakonodajne in izvršilne veje oblasti, ni dogodek, ki bi zahteval nujno, takojšnjo, časovno neodložljivo reakcijo. Za razliko od okoliščin v zadevi št. U-II-2/15 tu ne gre za resno in nepričakovano grožnjo obrambi države in njeni varnosti, s katero bi se bilo treba spopasti takoj, sicer bi bili ogroženi obramba in varnost države. Nezadostna opremljenost Slovenske vojske, ki naj bi jo reševal
ZZSISV26,
je posledica dolgoletnega procesa, ki bi gotovo terjal reakcijo izvršilne in zakonodajne veje oblasti, vendar pa ta ni tako časovno neodložljiva, da glede tega ne bi bilo dopustno razpisati referenduma. Nasprotno, prevzem tako visoke in dolgoročne proračunske obremenitve za državo, kot jo omogoča
ZZSISV26, bi
zahteval kar največji družbeni konsenz v okviru demokratičnega družbenega procesa.
7. Da je nujnost sprejetja ukrepov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave povezana z njihovo časovno neodložljivostjo, pa smiselno izhaja tudi iz ustavodajnega gradiva ob sprejemanju ustavnega zakona o spremembah 90., 97., in 99. člena Ustave.
[1]
Ustavna komisija Državnega zbora je v navedenem dokumentu glede predlagane izključitve referenduma v zvezi z nujnimi ukrepi s področja obrambe države, varnosti
ali odprave posledic naravnih nesreč
med drugim zapisala, da predlog spremembe Ustave
"
... ne izključuje razpisa referenduma o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih. Pri nujnem ukrepanju mora biti delovanje hitro in učinkovito, kar pa bi razpis in izvedba referenduma preprečevala. Upoštevati je namreč treba, da bi po predlagani zasnovi zakonodajnega referenduma od vložitve pobude skupine volivcev za razpis referenduma do sprejete referendumske odločitve preteklo več mesecev.
"
[2]
Iz navedenega izhaja, da je bil namen ustavodajalca pri sprejetju v tej zadevi relevantnih določb Ustave, naj se referendum izključi samo glede tistih zakonov s področja obrambe države in varnosti, ki vsebujejo ukrepe, s katerimi ni mogoče počakati do konca referendumskega postopka, saj bi bila sicer ogrožena obramba države oziroma njena varnost.
8. Odvzem pravice do referenduma v obravnavani zadevi tako po mojem mnenju nasprotuje namenu ustavodajalca pri sprejetju prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. S sprejetjem teh ustavnih določb ustavodajalec gotovo ni želel onemogočiti izrekanja ljudstva o obsežnih dolgoročnih investicijah iz javnih sredstev. To potrjuje tudi ustaljeno stališče iz ustavnosodne doktrine, po katerem gre pri zakonih o nujnih ukrepih na področju obrambe in varnosti za izjemo od načeloma dopustnega referendumskega odločanja, zato je treba pojem nujnosti razlagati restriktivno oziroma
in favorem
pravici do referenduma.
[3]
9. Za zaključek, da ZZSISV26 ne sodi med nujne zakone s področja obrambe države in njene varnosti, pa kaže tudi dejstvo, da navedeni zakon ureja dolgoročno financiranje Slovenske vojske in da ima ta že v veljavnih proračunih za leti 2021 in 2022 zagotovljena sredstva za svojo opremo in infrastrukturo v zneskih, ki presegajo zneske, predvidene v ZZSISV26 za navedeno obdobje.
10. ZZSISV26 tako ureja financiranje Slovenske vojske za šestletno obdobje, kar že samo po sebi vzbuja pomisleke o nujnosti njegovega takojšnjega sprejetja. Poleg tega ima Slovenska vojska
na podlagi sprejetih proračunov za leti 2021 in 2022 za infrastrukturo in opremljenost že odobrena sorazmerno visoka sredstva, in sicer v letu 2021 v višini 104.782.000 EUR, v letu 2022 pa v višini 132.476.000 EUR. Slovenska vojska ima torej za naslednji dve leti zagotovljena sredstva za infrastrukturo in opremljenost ne glede na določbe izpodbijanega zakona in v višjih zneskih, kot ji jih namenja izpodbijani zakon za ti dve leti. Ob upoštevanju navedenega dejstva, torej da so finančne potrebe Slovenske vojske v zvezi z investicijami v njeno opremo in infrastrukturo že na podlagi sprejetih proračunov v celoti pokrite za naslednji dve leti, je še posebej težko razumeti, zakaj naj bi
ZZSISV26 šteli za nujno, časovno neodložljivo reakcijo organov oblasti na grožnjo za obrambo države in njeno varnost.
11. Pri tem je treba tudi upoštevati, da bi uveljavitev izpodbijanega zakona pomenila prevzem dolgoročnih in visokih finančnih obveznosti za proračun Republike Slovenije. Izpodbijani zakon omogoča
Ministrstvu za obrambo, da pogodbe v celotnem znesku 780 milijonov EUR sklene že v letu 2021, če posamezne plačilne obveznosti zapadejo skladno z razpoložljivimi sredstvi v posameznih letnih proračunih.
S sklenitvijo pogodb na podlagi 4. člena ZZSISV26 bi sedanji predstavniki oblasti v imenu države prevzeli obveznosti, ki bi bremenile državo v naslednjih šestih letih in s tem determinirali različne družbene prioritete in razmerje njihovega financiranja tudi za celotno obdobje po rednih državnozborskih volitvah, ki bodo predvidoma leta 2022 in na katerih bodo volivci izbirali nove predstavnike oblasti. Novoizvoljeni predstavniki oblasti kljub morda drugačnemu tehtanju pomena različnih družbenih prioritet zaradi že sklenjenih pogodb o nakupu vojaške opreme ne bodo mogli uresničiti svojih političnih programov (politik) in s tem volje ljudstva, ki bi jih izvolilo.
12. Ob tem ne gre zanemariti okoliščin, v katerih se trenutno nahaja država. Epidemija ni povzročila le zdravstvene in ekonomske krize, temveč je hkrati tudi razgalila hudo kadrovsko in materialno podhranjenost javnega zdravstva in oskrbe starejših oseb.
Omenjene okoliščine dodatno utrjujejo zaključek, da mora biti v primerih velikih strateških investicij iz javnih sredstev, ki so namenjene odpravi slabe in dalj časa trajajoče situacije (v konkretnem primeru na področju operativnosti vojske), dopuščeno ljudstvu, da se o tem izjavi tudi na referendumu. Tudi zato je odvzem pravice do odločanja na referendumu  o ZZSISV26, predvsem glede na opisano obsežnost in dolgoročnost načrtovanih investicij v Slovensko vojsko, nesorazmeren poseg v demokratični družbeni proces.
13. Glede na navedeno menim, da je večina kolegov premalo kritično sledila navedbam Vlade in Državnega zbora o tem, da so v obravnavani zadevi izpolnjeni ustavni pogoji za izključitev referenduma. Vsak poseg v demokratični družbeni proces, katerega pomemben element je tudi pravica do referenduma, bi moralo Ustavno sodišče strogo preizkusiti. V obravnavanem primeru tega ni storilo in je prehitro in premalo kritično prikimalo Vladi in Državnemu zboru. Zato odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje, nisem mogel podpreti.
Dr. Rok Čeferin
Sodnik
[1]
Glej Poročilo Ustavne komisije Državnega zbora o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije z dne 29. 3. 2012.
[2]
Prav tam, str. 14.
[3]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15, 49. točka obrazložitve.
⇒
U-I-483/20-20
12
.
4. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k odločbi št.
U
-I
-4
83
/
20
z dne 1. 4. 2021, ki se mu pridružuje sodnica dr. Katja Šugman Stubbs
I.
1. Slovenska vojska je v slabem stanju. Kot je razvidno iz poročil Generalštaba Slovenske vojske, je že od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanje v krizi ali vojni, v okviru zveze NATO pa za nezmožno delovanja v zahtevnejšem spektru (bojnih) operacij, pri čemer so njene težave v veliki meri povezane s prenizkim financiranjem.
[1]
Te ocene tako kot večinska odločba sprejemam tudi sam in pritrjujem potrebi po ustreznem financiranju Slovenske vojske. Vendar pa omenjene ocene same po sebi še ne odgovorijo na vprašanje, ali je izpodbijani Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (v nadaljevanju ZZSISV26) tak zakon, glede katerega je na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave dopustno izključiti možnost referenduma. To vprašanje zahteva vsebinsko presojo v luči ustrezne razlage upoštevne ustavne določbe; pri tej pa sam nisem mogel slediti razlogovanju iz večinske odločbe in končno tudi ne podpreti izreka odločbe.
2. Moje ključno razhajanje z obrazložitvijo večinske odločbe je v razlagi pojma "nujni ukrepi" iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ter s to razlago povezanega vprašanja, na kakšne zakone se ta ustavna določba nanaša. Po moji presoji je večinska odločba zavzela napačno razlago tega pojma, vsled te razlage pa prišla do napačnega sklepa, da tudi ZZSISV26 sodi med zakone iz omenjene ustavne določbe. To je seveda za presojo zahteve v obravnavani zadevi ključno, saj so v skladu z njo iz referenduma tudi na področju obrambe in varnosti izvzeti le zakoni "o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države ali varnosti". Čeprav je nujnost ukrepanja lahko povezana tudi s postopkovnimi vidiki sprejemanja in uveljavljanja ukrepov (torej z vprašanji dinamike zakonodajnega postopka in morebitnih postopkov sodnega nadzora nad veljavnostjo zakona, tako kot v obravnavani zadevi časovnih okvirov postopka po 21.a členu Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI)), se sicer strinjam s presojo večine, da je pomen "nujnosti" oziroma "nujnih ukrepov" predvsem treba opredeliti v vsebinskem smislu. Vendar pa menim, da je večinska odločba pri tem zagrešila napako.
3. V nadaljevanju tega mnenja to svoje stališče podrobneje utemeljujem z razlago pojma "nujni ukrepi" v skladu z ustaljenimi metodami razlage predpisov oziroma splošnih pravnih aktov, nato pa se v luči te razlage opredelim še do razlogovanja iz večinske odločbe.
II.
Potreba po razlikovanju med dvema pomenoma pojma "nujnost"
4. Večinska odločba po moji oceni ne posveča dovolj pozornosti dejstvu, da se pojem "nujnost" v slovenskem pravnem redu oziroma pravni terminologiji pogosto uporablja v dveh vsebinsko različnih pomenih.
[2]
5. V skladu s prvim od teh dveh pomenov pojem "nujnost" izraža
neizogibno potrebnost
, kot na primer pri pogoju nujnosti v okviru strogega testa sorazmernosti ob presoji ukrepa, ki pomeni poseg v človekovo pravico. Da zadosti pogoju nujnosti, mora biti ukrep nujen v smislu neizogibne potrebnosti za dosego zasledovanega (ustavno dopustnega) cilja v določenem obsegu. Če obstaja drug, milejši ukrep, ki manj posega v zavarovano pravico, hkrati pa vsaj enakovredno uresničuje zasledovani cilj, potem presojani ukrep ni "nujen" in posledično tudi ne sorazmeren s težo posega v pravico.
[3]
Podobno že po Ustavi velja tudi za možnost zakonodajalca, da z zakonom določi način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine (drugi odstavek 15. člena Ustave).
6. V skladu z drugim, tudi pogosto uporabljenim pomenom pa "nujnost" izraža (še)
časovno neodložljivost
, kot na primer v zvezi z grozečo nevarnostjo ali izrednim dogodkom, ki terja takojšnje ukrepanje. Izredni dogodek oziroma grozeča nevarnost je lahko naravna ali druga nesreča,
[4]
lahko pa tudi siceršnja zdravstvena,
[5]
socialna
[6]
ali druga stiska ljudi in skupnosti,
[7]
ki privede do neodložljive potrebe po takojšnjem ukrepanju. V skladu s tem drugim pomenom gre torej za okoliščine, ki terjajo takojšnje ukrepanje brez odlašanja, ker bi lahko odložitev ukrepanja privedla do nedopustnih in nepopravljivih posledic za ustavno varovane vrednote, ki jih ukrepi skušajo zavarovati.
7. Drugi pomen sicer praviloma vključuje poudarek prvega (ustrezno uveljavljeni ukrepi, ki so časovno neodložljivi, so praviloma tudi neizogibno potrebni za dosego zasledovanega cilja), ne velja pa tudi obratno (ukrepi, ki so neizogibno potrebni za dosego nekega ustavno dopustnega cilja zakonodajnega urejanja, niso vedno tudi časovno neodložljivi).
8. Med obema pomenoma torej obstaja upoštevna vsebinska razlika, ki se v tujih pravnih sistemih odraža tudi v terminološkem razlikovanju, v skladu s katerim sta za opredeljena pomena uporabljeni različni poimenovanji: prvo izraža pomen nujnosti v smislu neizogibne potrebnosti (kot npr. angleški izraz
necessary
), drugo pa pomen v smislu časovne neodložljivosti (kot npr. angleški izraz
urgent
).
[8]
Ker lahko v slovenskem pravnem izrazju pojem "nujnost" odraža en ali drugi pomen,
[9]
je v vsakem konkretnem primeru presoje pravnega pravila, kadar to ni razvidno že na prvi pogled, treba ugotoviti, ali v njem uporabljeni pojem "nujnost" izraža prvi ali drugi pomen.
9. Večinska odločba tega razlikovanja vsaj izrecno ne naslovi, ampak zavzame enotno razlago pojma "nujnost", ki do neke mere nekako skuša zaobjeti oba pomena, v bistvenem pogledu pa sprejme pomen neizogibne potrebnosti.
[10]
V skladu s tako zavzeto razlago je časovna razsežnost ukrepov nato le ena izmed dejanskih okoliščin, ki vplivajo na uporabo merila nujnosti v konkretnem primeru.
[11]
Po moji presoji je to že v osnovi napačno izhodišče, ki mu nato v napačno smer sledi tudi razlaga upoštevne ustavne določbe. V izhodišču bi Ustavno sodišče moralo opredeliti, katerega od obeh upoštevno različnih pomenov je treba pripisati pojmu "nujnost" oziroma, še natančnejše, besedni zvezi "nujni ukrepi" v prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave, kot s pomočjo ustaljenih metod razlage predpisov v nadaljevanju tega mnenja poskušam sam.
Razlaga besedne zveze "nujni ukrepi" iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave
10. Na prvi pogled se zdi, da
jezikovna razlaga
pri razlagi omenjene ustavne določbe v enaki meri mogoča oba pomena pojma "nujnost", vendar pa je treba upoštevati, da določba vsebuje sestavljeno besedno zvezo "nujni ukrepi".
[12]
Čeprav se tudi zveza "nujni ukrepi" na splošno lahko razteza na oba pomena,
[13]
je ta besedna zveza, kadar se nanaša na normodajno urejanje, vendarle pogosteje uporabljena v drugem pomenu časovne neodložljivosti, kot denimo potrjujejo tudi neposredno uporabne vzporednice s tujimi jeziki pri zakonodajnem delovanju Evropske unije,
[14]
medtem ko se za izražanje prvega pomena pogosto uporablja drugačno poimenovanje "potrebni ukrepi".
[15]
11. Temu že tu mimogrede dodajam ugotovitev, da je na enak način (torej kot "urgent measures") besedna zveza "nujni ukrepi" iz prve alineje drugega odstavka 90. člena prevedena tudi v uveljavljenem angleškem prevodu Ustave,
[16]
ki je med drugim dostopen tudi na spletni strani Ustavnega sodišča.
[17]
Angleški prevod, pa naj bo še tako pretehtan in strokovno pripravljen, seveda ne more neposredno narekovati pomena izvirnih slovenskih izrazov v ustavnih določbah, povsem brez sporočilne vrednosti pa nemara vendarle ni.
12. Poleg tega – ne glede na upoštevnost in sporočilnost zgoraj omenjene primerjave jezikovnih različic – določba govori o nujnih ukrepih za "zagotovitev" obrambe in varnosti in ne, kot v drugih kontekstih številne druge ustavne določbe,
[18]
za "zagotavljanje" obrambe in varnosti. Ker ustavnopravna razlaga mora izhajati iz predpostavke, da je bila tudi tu izbira izraza plod tehtnega razmisleka ustavodajalca, potem že uporaba dovršne namesto nedovršne oblike glagolskega vida v tej določbi dodatno napeljuje na sklep, da je z njo mišljeno enkratno oziroma časovno omejeno, ne pa trajajoče ukrepanje. Ko ta ustavna določba govori o nujnih ukrepih, je torej že po jezikovni razlagi bližje pomenu časovne neodložljivosti kot pa (zgolj) neizogibne potrebnosti teh ukrepov.
13. Isti pomen še dodatno utemeljuje
sistematična razlaga
. Če ponovim, prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave govori o "nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč". Ko gre za "zagotovitev odprave posledic naravnih nesreč", se zdi, da so nujni ukrepi nedvomno tisti neodložljivi ukrepi, ki naj brez odlašanja uredijo časovno nujna oziroma neodložljiva vprašanja ob pojavu naravne nesreče, kot so zdravstvena oskrba ljudi in živali, reševanje oziroma evakuacija in začasna oskrba neposredno ogroženih in prizadetih posameznikov, nujno in ažurno obveščanje splošnega prebivalstva, nujna (neodložljiva) gradbena in tehnična dela, morebitni nujni ukrepi za ponovno vzpostavitev prometnih povezav, itd.
[19]
Posledično sistematična razlaga utemeljuje sklep, da je treba besedno zvezo "nujni ukrepi" tudi v zvezi z zagotovitvijo obrambe in varnosti razumeti kot časovno neodložljive ukrepe. Nasprotno razumevanje bi namreč zahtevalo, da se ista besedna zveza v isti povedi razlaga na dva pomembno različna načina. Poleg tega Ustava besedno zvezo "nujni ukrepi" vsebuje (le) še v prvem odstavku 92. člena, ki govori o sprejemanju nujnih ukrepov ob razglasitvi vojnega ali izrednega stanja, kadar velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države. Tudi v kontekstu 92. člena Ustave oziroma razglasitve izrednega stanja si je težko zamisliti, da zveza "nujni ukrepi" ne bi vsebovala poudarka časovne neodložljivosti ukrepov za odvrnitev te (neposredno) grozeče nevarnosti.
14. K enakemu sklepu nadalje vodi
zgodovinska razlaga
. Odločba (v 31. točki obrazložitve) že korektno navaja, da iz obrazložitve Predloga za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 13. 9. 2012 izhaja, da se je ustavodajalec pri oblikovanju izjeme glede dopustnosti zakonodajnega referenduma iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave zgledoval po vsebinskih razlogih za nujen zakonodajni postopek, kot jih določa Poslovnik Državnega zbora. V tem pogledu je verjetno sledil tudi razlogovanju, ki je še pred ustavno spremembo zakonodajalca vodilo k sprejetju podobne določbe v prvotnem Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi iz leta 1994, ki je možnost razpisa referenduma izrecno izključevala pri "zakonih, ki se sprejemajo po hitrem postopku, kadar to zahtevajo izredne potrebe države, interesi obrambe ali naravne nesreče".
[20]
Seveda zgolj pričakovanje oziroma običajna možnost, da bo zakon, o katerem naj ne bi bilo dopustno razpisati referenduma, sprejet po nujnem zakonodajnem postopku,
[21]
še ni dovolj za presojo, ali je v določenem primeru šlo za nujne ukrepe,
[22]
vendar pa je lahko upošteven pokazatelj razmišljanja zakonodajalca oziroma ustavodajalca ob snovanju ustavne določbe.
15. Odločba nadalje (v 34. točki obrazložitve) s sklicevanjem na različna besedila iz ustavodajnega gradiva povsem korektno navaja, da iz tega gradiva izhaja še troje:
a)
da namen omejitve možnosti referenduma ni bil izključitev možnost razpisa referenduma "o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih";
b)
da naj bi bila nujnost ukrepov povezana z njihovo neodložljivostjo, kar naj bi bilo izkazano takrat, kadar bi že izvedba referenduma (odložitev uveljavitve ukrepov) povzročila škodljive posledice oziroma bi zavrnitev zakona na referendumu nujne ukrepe celo preprečila; ter
c)
da naj bi zavrnitev takih zakonov na referendumu "pomenila resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij". Zdi pa se, da večinska odločba te poudarke v nadaljevanju presoje razume kot alternativne, medtem ko jih je po moji presoji treba brati kumulativno: poudarek
c)
za moje oko torej poudarka
b)
ne nadomešča kot nekakšna alternativna možnost utemeljitve ukrepov, ampak ga zgolj dopolnjuje.
16. Tudi glede na zgodovinsko metodo razlage je zame torej prepričljivejša razlaga, da se besedna zveza "nujni ukrepi" nanaša na časovno neodložljive ukrepe (ki pa bodo vsaj praviloma tudi neizogibno potrebni).
17. K enakemu sklepu po moji presoji vodita
namenska
in
logična razlaga
. Namen drugega odstavka 90. člena Ustave je izključitev možnosti referendumskega odločanja pri tistih zakonih, pri katerih bi razpis referenduma lahko privedel do protiustavnih posledic, bodisi z odložitvijo (torej že s samo izvedbo referenduma ne glede na njegov izid) bodisi s preprečitvijo (v primeru zavrnitve na referendumu) uveljavitve tistih kategorij zakonov, za katere je ustavodajalec ocenil, da njihova uveljavitev ne sme biti odvisna od možnosti referendumskega odločanja. V luči tega namena je treba opredeliti, kakšen pomen ima pri izključitvi možnosti razpisa referenduma v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave omejitev, da se v teh primerih izključitev nanaša le na "nujne ukrepe". Zakaj je torej ustavodajalec pri zakonih iz te alineje – za razliko, na primer, od druge alineje drugega odstavka istega člena – možnost razpisa referenduma izključil le za primer nujnih ukrepov za zagotovitev obrambe države, varnosti in odprave posledic naravnih nesreč? Ob predpostavki razumnega ustavodajalca namenska in logična razlaga po moji oceni vsaj v dveh pogledih nasprotujeta razlagi, po kateri bi bilo "nujne ukrepe" iz prve alineje treba razumeti kot (zgolj) neizogibno potrebne.
18. Prvič, drugi odstavek 90. člena Ustave vsebuje zelo ozko opredeljene kategorije zakonov, pri katerih je možnost referenduma izključena.
[23]
Kot ena izmed štirih kategorij so vanj vključeni zakoni o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe in varnosti oziroma za zagotovitev odprave posledic naravnih nesreč. V tem odstavku ni zakonov s področja zdravstva, socialne varnosti, šolstva in drugih področij, pomembnih za blagostanje skupnosti ter njenih posameznikov, na katerih prav tako lahko pride do problematičnega stanja, ki v primerljivi meri kot opisani področji terja sprejetje potrebnih ukrepov za ustrezno in učinkovito varstvo ustavno varovanih vrednot.
[24]
Razlaga, ki bi "nujnim ukrepom" iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave pripisala pomen (zgolj) neizogibno potrebnih ukrepov za ustrezno trajnejšo ureditev področja obrambe in varnosti ter (kolikor je to logično sploh mogoče trditi) odpravljanja posledic naravnih nesreč, bi torej pomenila ustavodajalčevo posebno (in z vidika pooblastil zakonodajalcu za urejanje njihovega delovanja in financiranja brez nevarnosti referendumskega odločanja ugodnejšo) obravnavo teh treh področij v primerjavi z drugimi za življenje skupnosti in posameznikov primerljivo pomembnimi področji delovanja države, in to (vsaj zame) brez prepričljivega vsebinskega razloga razlikovanja. Ob upoštevanju poudarjenega pomena ustavne pravice do referendumskega odločanja, ki korenini v 44. členu in prvem odstavku 90. člena Ustave, taka razlaga ne more prepričljivo osmisliti določitve prav teh treh področij kot takih, na katerih mora biti možnost referenduma izključena. Nasprotno pa poseben položaj omenjenih zakonov iz prve alineje prepričljivo pojasnjuje in v luči ustavodajalčevega namena tudi dosledno izpeljuje razlaga, da gre za zakone o tistih nujnih ukrepih, ki zaradi grozeče nevarnosti ali že nastale pereče situacije – ne glede na to, ali je ta posledica nenadnega dogodka ali pa daljšega razvoja dogodkov – terjajo takojšnje, časovno neodložljivo ukrepanje.
19. Drugič, če naj bi nujne ukrepe razumeli (le) kot potrebne ukrepe, bi to ob domnevi razumnega ustavodajalca neizogibno pomenilo tudi njegovo predvidevanje, da bo zakonodajalec o istih vprašanjih lahko sprejemal tudi ne-potrebne (oziroma vsaj ne neizogibno potrebne) ukrepe, v zvezi s katerimi možnost razpisa referenduma potemtakem ne bi bila izključena. Kakšna bi bila lahko vsebina razumnih ukrepov take vrste, da bi bili namenjeni prav zagotovitvi obrambe države ali varnosti oziroma zagotovitvi odprave posledic naravnih nesreč, a hkrati za dosego teh ciljev ne bi bili (neizogibno) potrebni, pa si je težko zamisliti. Takšna razlaga torej tudi z uporabo logične metode razlage ne obstane kot vsebinsko prepričljiva.
20. Končno pa po moji presoji v enak sklep vodi tudi
argument precedensa
, saj je to vprašanje na enak način, kot ga opredeljujejo zgornji poudarki, Ustavno sodišče naslovilo že v svoji dosedanji presoji.
21. V odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) je Ustavno sodišče med drugim presojalo zgoraj omenjeno določbo prve alineje 10. člena prvotne ubeseditve ZRLI
[25]
in v zvezi z njo sprejelo naslednji dve pomembni stališči: (1) da je bil namen presojane določbe "preprečiti možno škodo zaradi referendumskega zavlačevanja uveljavitve in izvrševanja nujnih ukrepov" ter (2) da je bilo določbo prve alineje izpodbijanega člena treba razveljaviti, ker je bila preohlapna in je tako dopuščala možnost, da bi do izključitve možnosti referenduma lahko prišlo v vseh primerih zakonov s teh področij, torej tudi tedaj, ko ne bi šlo za nujne ukrepe in referendum po vsebinski plati ne bi smel biti izključen.
[26]
Čeprav se je presoja Ustavnega sodišča v navedeni zadevi nanašala na nekoliko drugače ubesedeno izpodbijano (in z odločbo na koncu razveljavljeno) zakonsko določbo, zaradi česar ni neposredno upoštevna v pričujoči zadevi, teh stališč tudi pri razlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ne gre povsem spregledati. Obe povzeti stališči namreč vsebujeta tudi splošneje upoštevni stališči v prid razlagi "nujnih ukrepov" kot (tudi) časovno neodložljivih ukrepov, ne pa kot (zgolj) neizogibno potrebnih ukrepov: prvo zato, ker je Ustavno sodišče namen izvzetja referenduma v upoštevnih primerih opredelilo kot preprečitev škodljivih posledic, ki bi jih izvedba referenduma povzročila z
odložitvijo
(oziroma, kot zapiše Ustavno sodišče v navedeni odločbi,
zavlačevanjem
) uveljavitve in izvrševanja nujnih ukrepov; drugo pa zato, ker je Ustavno sodišče izhajalo iz stališča, da je treba izjeme od možnosti referendumskega odločanja razlagati restriktivno oziroma v prid pravici do referenduma.
[27]
22. V odločbi št. U-II-2/15 pa je Ustavno sodišče že po uveljavitvi upoštevne spremembe Ustave presojalo odločitev o izključitvi možnosti referenduma ob sprejemanju zakona prav v luči prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave (tam s sklicevanjem na nujnost ukrepov za zagotovitev varnosti). V citirani zadevi je na časovno neodložljivost ukrepanja v svojih navedbah opozarjal že Državni zbor, ki je med drugim navajal, da naj bi šlo za nujen ukrep, "s katerim bo omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti", na nujno naravo ukrepa pa naj bi kazala tudi izjemna narava pooblastil in "časovna omejenost trajanja ukrepa".
[28]
V obrazložitvi odločbe je nato Ustavno sodišče tudi samo jasno poudarilo, da je nujnost ukrepov v prvi vrsti povezana prav s časovno dinamiko izvršitve zakona, med drugim s poudarkoma, da "sta bila razloga za nedopustnost referenduma o zakonih s takšno vsebino nujnost in neodložljivost njihovega sprejetja oziroma njihove uveljavitve" ter da v tam presojani zadevi "nujnost zakona narekuje nujnost ukrepov, ki pomenijo možnost izvršitve zakona v ustreznem času".
[29]
23. Sam ne uspem razbrati razlogov, zaradi katerih bi v obravnavani zadevi morali odstopiti od teh že sprejetih stališč glede razumevanja oziroma razlage prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Čeprav je presoja Ustavnega sodišča odvisna od značilnosti izpodbijanega zakona v vsakokratnih konkretnih okoliščinah, še pred tem ne morem sprejeti sklepa, da merila, ki jih je Ustavno sodišče kot odločilna upoštevalo v eni zadevi, ne bi bila (enako) upoštevna tudi v drugi zadevi. Če je bilo – pa čeprav v luči okoliščin tiste zadeve – za presojo Ustavnega sodišča v odločbi št. U-II-2/15 odločilno merilo, da je šlo za zakon, ki je terjal neodložljivo uveljavitev in izvršitev ukrepov, tega merila Ustavno sodišče v drugih primerih ne glede na drugačne dejanske okoliščine ne bi smelo potisniti ob stran in docela podrediti neki splošnejši potrebi po ustrezni ureditvi določenega področja. V tem oziru merilo neodložljivosti, kot izhaja iz zgoraj opisanih metod razlage in ga je v svoji dosedanji presoji uporabilo tudi Ustavno sodišče, razumem kot del splošnih izhodišč ustavnosodne presoje, upoštevno na povsem enak način, kot mora denimo pri presoji kolizije pravic sodišče upoštevati in ustrezno ovrednotiti oziroma vsebinsko opredeliti posamezna, s prakso Ustavnega sodišča in ESČP izoblikovana merila, ki pomagajo vsaki od pravic v koliziji dati ustrezno težo. Kako bo v konkretnem primeru treba upoštevati oziroma ovrednotiti posamezno merilo, bo seveda odvisno od konkretnih dejanskih okoliščin, a merilo kot tako bo v vsakem primeru upoštevno.
24. V luči zgornjih argumentov tako menim, da bi z uporabo ustaljenih metod pravne razlage – že vsake posamič in še toliko bolj njihovega spleta – ter ob upoštevanju dosedanje presoje Ustavnega sodišča morali sprejeti razlago, po kateri nujni ukrepi iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave pomenijo tiste časovno neodložljive ukrepe, ki jih je za zagotovitev ustreznega varstva varovanih ustavnih vrednot treba uveljaviti in začeti izvrševati brez odlašanja oziroma brez odložitve, do katere bi (lahko) privedla možnost razpisa referenduma.
III.
Uporaba navedenega merila v obravnavani zadevi
25. Zgoraj sem že omenil, da večinska odločba v izhodišču ne naslovi razlikovanja med dvema možnima pomenoma pojma "nujnost" in posledično tudi ne vsebuje jasne opredelitve, katerega od obeh pomenov mu je treba pripisati v kontekstu upoštevne ustavne določbe in v okviru besedne zveze "nujni ukrepi". To je po moji presoji prva pomanjkljivost v večinski odločbi zavzete razlage, ki se nato osredotoča predvsem na pomen neizogibne potrebnosti, medtem ko časovno razsežnost potisne močno v ozadje.
[30]
26. Večinska odločba po moji presoji nekoliko zgreši že z vidika jezikovne razlage, ko se osredotoča na pojem "nujnost" in v več najbolj upoštevnih korakih obrazložitve namesto o "nujnih ukrepih" govori o "nujnosti ukrepov" oziroma o ukrepih, ki so "po vsebini nujni".
[31]
Še bolj pa po moji presoji to izpričujejo vsebinski poudarki razlogovanja iz večinske odločbe, ko opredeljuje obveznosti države na področju obrambe ter nato opravi presojo ZZSISV26.
27. Tako odločba denimo že med uvodnimi izhodišči poudarja, da je pozitivna dolžnost države sprejemanje ukrepov, "ki po eni strani
trajno in neprekinjeno zagotavljajo
obrambno sposobnost države pred agresijo drugih držav in na drugi strani v duhu politike miru in nenasilja
prispevajo k odvračanju agresije oziroma k
ohranjanju miru
".
[32]
Podobno ugotavlja za varnost, da "jo država mora zagotavljati", saj je varnostni sistem "garant zagotavljanja notranje varnosti".
[33]
Nato pri opredelitvi pojma "nujni ukrepi" zavzame stališče, da gre za ukrepe, "brez katerih obrambe države oziroma varnosti ni mogoče zadovoljivo zagotavljati".
[34]
Za večinsko odločbo pojem nujnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave tako zahteva stvarno (vzročno) povezavo med ukrepi in obrambo države oziroma varnostjo take vrste, "da ti ukrepi dejansko zagotavljajo zadovoljivo obrambo države in/ali varnost oziroma k njej prispevajo v kombinaciji z drugimi (že obstoječimi ali šele predvidenimi) ukrepi".
[35]
28. Ti poudarki po moji presoji jasno izpričujejo, da večinska odločba pojem "nujni ukrepi" iz upoštevne ustavne odločbe razume zgolj v smislu neizogibne potrebnosti brez posebnega ozira na časovno razsežnost ukrepanja in še manj na neodložljivost izvršitve ukrepov. Ta izhodišča ponovi tudi ob presoji ZZSISV26, ko ustavno besedilo "[za zagotovitev] obrambe države in varnosti" razume kot "dolžnost države, da zagotavlja trajno in neprekinjeno obrambno sposobnost države pred realnimi ali potencialnimi vojaškimi in drugimi varnostnimi grožnjami".
[36]
29. Ob takem izhodišču odločba časovni razsežnosti ukrepanja po moji oceni pripisuje zgolj podrejeno in manj pomembno vlogo, ki nima bistvenega vpliva na težo vsebinskega pomena nujnosti kot neizogibne potrebnosti. Tako denimo še v okviru splošnih izhodišč zavzame stališče, da je časovno razsežnost nujnih ukrepov mogoče presojati le v luči konkretnih okoliščin in narave teh ukrepov, zaradi česar se lahko nujni ukrepi nanašajo tudi na srednjeročno ali celo dolgoročno ukrepanje.
[37]
Hitrost posebnega postopka po 21.a členu ZRLI sicer označi za odraz zakonodajalčeve namere, da sledi namenu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave za uveljavitev nujnih ukrepov brez nepotrebnega odlašanja, vendar smisel te zakonske ureditve išče v čim hitrejši razrešitvi vprašanja, ali je zakonodajalec ravnal ustavnoskladno, zanika pa njegovo vez z razumevanjem nujnosti zakona, pri katerem sme biti izključena možnost referenduma.
[38]
Ob takih izhodiščih pa končno pri presoji ZZSISV26 odločba zavzame stališče, da nujni ukrepi lahko pomenijo tudi srednjeročno financiranje in da je Državni zbor upravičeno izključil možnost referenduma glede ZZSISV26, pri čemer nekoliko nerodno ponovno uvede časovno razsežnost, ko kot upoštevno opredeli tako stanje Slovenske vojske, ob katerem "so
brez odlašanja
potrebne
kratkoročne in srednjeročne
investicije, da se
postopoma zagotovi
njena zadovoljiva obrambna sposobnost".
[39]
30. Povsem na koncu ob rob dodajam, da imam določene pomisleke tudi glede tega, da bi – tudi ob predpostavki razlage, po kateri bi "nujni ukrepi" pomenili zgolj neizogibno potrebne ukrepe – prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave utemeljevala izključitev možnosti referenduma glede zakonov, ki sami po sebi niso ne zadostni ne neizogibno potrebni za zagotovitev ustreznega financiranja Slovenske vojske, za kar je v vsakem primeru potrebno (tudi še) ukrepanje z zakoni iz druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave oziroma zagotovitev ustreznih finančnih sredstev v vsakokratnem državnem proračunu.
[40]
Vendar pa temu vprašanju ne namenjam dodatne pozornosti, ker, kot sem zgoraj obširno obrazložil, menim, da večinska odločba že v izhodišču izhaja iz zmotne razlage pojma "nujni ukrepi".
IV.
31. Iz razlogov, obrazloženih v tem ločenem mnenju, sam torej drugače kot večina spoštovanih sodniških kolegov pritrjujem navedbam predlagatelja, da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države ali varnosti v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, saj ne ureja časovno neodložljivih ukrepov, temveč kot svojo bistveno vsebino opredeljuje dolgoročnejši načrt investiranja v Slovensko vojsko v šestletnem obdobju, s katerim naj bi zakonodajalec postopoma skušal okrepiti že več let trajajoče slabo stanje glede opremljenosti Slovenske vojske. Zaradi tega ne sodi med tiste ozko opredeljene kategorije zakonov o nujnih, časovno neodložljivih ukrepih, za katere je ustavodajalec s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave izključil možnost razpisa referenduma.
32. Posledično bi torej podprl odločitev, da je bil glede ZZSISV26 referendum izključen v nasprotju z Ustavo, kar bi narekovalo njegovo razveljavitev. Sporočila take odločitve sicer ne bi smeli razumeti v smislu vsebinske ugotovitve, da ZZSISV26 nikakor ni ne primeren ne potreben zakon za zagotovitev delovanja Slovenske vojske v skladu z zahtevami, na katere opozarjata Državni zbor in Vlada. Pomenilo pa bi, da ne gre za zakon, glede katerega bi lahko bila na podlagi Ustave vnaprej izključena možnost razpisa referenduma.
dr. Matej Accetto
Sodnik
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Podrobnejši pregled upoštevnega stanja Slovenske vojske skupaj z viri večinska odločba korektno povzema v 46. in 47. točki obrazložitve.
[2]
Le mimogrede (in samo po sebi nikakor ne odločilno) je mogoče dodati, da oba pomena odraža tudi splošna raba pridevnika
nujen
, kot jo po Slovarju slovenskega knjižnega jezika (v op. 32 k 33. točki obrazložitve) povzema že večinska odločba.
[3]
Na enak način je izraz "nujen" uporabljen v Evropski konvenciji o človekovih pravicah (EKČP), ko opredeljuje pogoje za dopustno omejitev posameznih človekovih pravic – glej npr. drugi odstavek 8. člena EKČP.
[4]
Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 97/10 in 21/18 – ZNOrg – v nadaljevanju ZVNDN) tako denimo med osnovne pogoje za življenje ob naravni in drugi nesreči uvršča nujno zdravstvena oskrba ljudi in živali, nastanitev in oskrbo ogroženih s pitno vodo, hrano, zdravili in drugimi osnovnimi življenjskimi potrebščinami, oskrbo z električno energijo, zagotovitev nujnih prometnih povezav in delovanja komunalne infrastrukture, zagotovitev in zaščito nujne živinske krme ter zaščito kulturne dediščine (27. točka 8. člena).
[5]
Tako recimo Pravilnik o službi nujne medicinske pomoči (Uradni list RS, št. 81/15 in 93/15 – popr.) ureja izvajanje nujne medicinske pomoči in nujnih prevozov poškodovanih in obolelih oseb. Slovenski medicinski slovar nujno medicinsko pomoč opredeljuje kot pomoč, "ki jo dajejo zdravstveno izobraženi delavci na mestu poškodovanja ali nenadne obolelosti, med prevozom v ustrezno ustanovo ali tudi v sami ustanovi".
[6]
Tako denimo Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS, št. 20/11, 57/12 in 46/16) ureja tudi nujne ukrepe regionalne politike v posebnih nepredvidljivih okoliščinah, do katerih med drugim lahko pride zaradi socialne ogroženosti prejemnika spodbude in članov njegove družine (prvi odstavek 30. člena zakona).
[7]
Že dolgo je denimo možnost nujnega ukrepanja omenjena tudi v zvezi z varstvom okolja. V evropskem kontekstu glej npr. še vedno veljavni sporazum iz leta 1973 o možnosti nujnih ukrepov v zvezi z varstvom okolja – glej Agreement of the Representatives of the Governments of the Member States meeting in Council of 5 March 1973 on information for the Commission and for the Member States with a view to possible harmonization throughout the Communities of urgent measures concerning the protection of the environment (OJ C 9, 15. 3. 1973, str. 1–2).
[8]
Pridevniku "nujen" v smislu "neizogibno potreben" tako denimo ustrezajo že omenjeni angleški izraz "necessary", nemški "notwendig" in francoski "nécessaire" (glej npr. ubeseditev drugega odstavka 8. člena EKČP v teh jezikovnih različicah), v smislu "časovno neodložljiv" pa že omenjeni angleški "urgent", nemški "dringend" in francoski "urgente".
[9]
Vendar glej tudi 10. točko mnenja spodaj.
[10]
Tako denimo v 33. točki obrazložitve nujne ukrepe razlaga kot ukrepe, ki se "ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma kot ukrepe, brez katerih obrambe države oziroma varnosti ni mogoče zadovoljivo zagotavljati".
[11]
Glej 36. točko obrazložitve odločbe.
[12]
Določba namreč govori o "nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države" in ne denimo o "ukrepih, nujnih za zagotavljanje obrambe države".
[13]
Pravni terminološki slovar nujni ukrep na splošno opredeljuje kot "ukrep, potreben za zavarovanje javnega interesa, zlasti življenja in zdravja ljudi, javne varnosti, javnega reda in miru ali premoženja večje vrednosti".
[14]
V skladu s katerim besedni zvezi "nujni ukrepi" v angleščini najbolj ustreza besedna zveza "urgent measures" ali "emergency measures", v nemščini "Sofortmaßnahmen" ali "Dringlichkeitsmaßnahmen", v francoščini pa "mesures urgentes" ali "mesures d'urgence".
[15]
Oboje potrjuje in ponazarja spletna baza evropskih pravnih besedil EUR-LEX, kjer je mogoče vzporejati različne jezikovne različice uradnih aktov EU, med katerimi jih veliko naslavlja potrebo po sprejemanju nujnih ukrepov v enem ali drugem pomenu (pri čemer v naslovih aktov močno prevladuje drugi pomen, torej o nujnih ukrepih kot časovno neodložljivih ukrepih). V tej spletni bazi je tako denimo 21 aktov EU, ki v angleški različici v naslovu vsebujejo zvezo "necessary measures", od katerih jih šestnajst vsebuje tudi slovensko različico. Od teh šestnajstih besedil v slovenski jezikovni različici petnajst besedil uporablja besedno zvezo "potrebni ukrepi", le eno (slovenska različica sodbe Splošnega sodišča iz leta 2007) pa "nujni ukrepi".
[16]
V katerem se torej začetek drugega odstavka glasi: "
A referendum may not be called: - on laws on urgent measures to ensure the defence of the state, security, or the elimination of the consequences of natural disasters […]
"
[17]
Glej (12. 4. 2021).
[18]
Glej 5. člen Ustave (po katerem država "[v]aruje in zagotavlja pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti"), tretji odstavek 41. člena (po katerem imajo starši pravico, da "zagotavljajo svojim otrokom versko in moralno vzgojo"), 55. člen (po katerem država "zagotavlja možnosti za uresničevanje" svoboščine glede odločanja staršev za rojstva svojih otrok), 56. člen (po katerem se otrokom "zagotavlja posebno varstvo pred gospodarskim, socialnim, telesnim, duševnim ali drugim izkoriščanjem in zlorabljanjem"), 66. člen (po katerem država "zagotavlja" varstvo dela in zaposlovanja) in 70.a člen Ustave (po katerem država "zagotavlja" oskrbo prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev). Dovršno obliko "zagotovitve" Ustava uporablja le v drugem odstavku 32. člena (ko govori o dopustnosti omejevanja svobode gibanja za zagotovitev poteka (konkretnega) kazenskega postopka), v tu upoštevni prvi alineji drugega odstavka 90. člena in v drugem odstavku 140. člena Ustave (po katerem lahko država "z zakonom prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva").
[19]
Ne da bi se s tem želela zagovarjati zakonsko-skladna razlaga Ustave, takšno razumevanje nujnosti pri ukrepih v primeru naravnih in drugih nesreč nato na zakonski ravni tudi na splošno odraža vsebina ZVNDN.
[20]
10. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94), ki je v celoti določal:
"
Zakonodajnega referenduma ni mogoče razpisati:
– o zakonih, ki se sprejemajo po hitrem postopku, kadar to zahtevajo izredne potrebe države, interesi obrambe ali naravne nesreče,
– o zakonih, od katerih je neposredno odvisno izvrševanje sprejetega državnega proračuna,
– o zakonih, ki se sprejemajo za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb.
"
Glej tudi obrazložitev v Predlogu zakona o referendumu in ljudski iniciativi – EPA 382 – druga obravnava (Poročevalec DZ, št. 3/94), str. 26.
[21]
Kot je predvideval v op. 29 odločbe omenjeni predlog za spremembo 90. člena Ustave iz leta 2001 – s sklicem na I. Kaučič, Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma, Zbornik znanstvenih razprav, št.1, letnik 74, Pravna fakulteta, 2014, str. 69.
[22]
Prim. že v op. 29 odločbe navedeno delo I. Kaučič, Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma, Zbornik znanstvenih razprav, št.1, letnik 74, Pravna fakulteta, 2014, str. 69.
[23]
To je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. U-II-1/15, 49. točka obrazložitve.
[24]
Ta vidik poudarja tudi predlagatelj – glej povzetek njegovih navedb v 4. točki obrazložitve odločbe. Čeprav tovrstne navedbe niso upoštevne pri presoji utemeljenosti investicij v Slovensko vojsko, pa je ta poudarek upošteven ob opredelitvi pomena uporabljene ustavne določbe.
[25]
Glej op. 20 zgoraj.
[26]
Odločba št. U-I-47/94 z dne 19. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4), prvi in deveti pododstavek 2. točke obrazložitve, ki se v upoštevnem delu glasita:
"
[Sporna razlaga izpodbijane določbe prve alineje 10. člena, po kateri naj bi bil referendum po sprejetju takega zakona še vedno mogoč,] bi bila v očitnem nasprotju z namenom te zakonske določbe (preprečiti možno škodo zaradi referendumskega zavlačevanja uveljavitve in izvrševanja nujnih ukrepov), zato bi bil tudi referendum zoper zakonsko določitev takih ukrepov, vse dokler bi še trajale razmere, zaradi katerih so bili taki ukrepi potrebni, gotovo v nasprotju z vsebino in namenom te zakonske določbe.
[…]
Edini pomislek, ki ob tem
še ostaja, je ta, ali pri zakonih iz prve alinee 10. člena postopek po 16. členu ZRLI morda ne bi bil prepočasen in bi že zgolj zaradi njegove izvedbe (tudi če bi Ustavno sodišče hitro ugodilo predlogu Državnega zbora, naj se referendum o nekem takem nujnem zakonu o izrednih potrebah države, interesih obrambe ali naravnih nesrečah zaradi protiustavnosti ne izvede) lahko bile zelo pomembne ustavne dobrine hudo ali celo nepopravljivo prizadete. Ni mogoče vnaprej izključiti možnosti, da bi pri kakšnem takem zakonu lahko prišlo do tega, vendar pa je na drugi strani očitno, da je sedanja formulacija prve alinee 10. člena vendarle preširoka oziroma preohlapna. Povzročila bi namreč avtomatično izključitev možnosti referenduma, brž ko bi šlo za zakon, sprejet po hitrem postopku, ki bi se nanašal na kakršnokoli izredno potrebo države, na kakršenkoli interes obrambe ali na kakršnokoli naravno nesrečo. Prišlo bi lahko torej tudi do zlorabe pojma »izrednih potreb države« ali pojma »interesov obrambe« z namenom, da bi se neka zakonska ureditev izmaknila možnemu referendumskemu preverjanju. Iz navedenih razlogov je zato Ustavno sodišče tudi prvo alineo 10. člena spoznalo za neskladno z Ustavo in razveljavilo celoten 10. člen, čeprav je mnenja, da bi natančnejša formulacija določbe prve alinee, ki bi upoštevala gornje pomisleke in v večji meri izključila možnost zlorabe, morda vzdržala preskus skladnosti z Ustavo.
"
[27]
Takšno držo
in favorem
pravici do referenduma je Ustavno sodišče poudarilo tudi v odločbi št. U-II-1/15, 49. točka obrazložitve.
[28]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 12. točka obrazložitve, ki se glasi:
"
[Izpodbijani Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi (EPA 822-VII) – ZObr-E] po navedbah Državnega zbora izhaja iz potreb, ki jih opredeljujeta aktualna begunska in migrantska kriza. Delo policije od 17. 10. 2015 narekujejo spremenjene varnostne razmere zaradi množičnega vstopanja beguncev in migrantov v Republiko Slovenijo. Številčnost in raznolikost oseb, ki kot begunci in migranti vstopajo na ozemlje države, naj bi povzročali izjemnost razmer. Doslej je največ teh oseb prestopilo državno mejo 21. 10. 2015, in sicer 12.616, na terenu pa je bilo ta dan navzočih 1139 policistov. Državni zbor poudarja, da se z nastalim položajem sooča bolj ali manj enako število preobremenjenih policistov, ki morajo zagotoviti varnost prebivalcev in samih beguncev s čim bolj usmerjenim in nadzorovanim vstopanjem ter nadaljnjim gibanjem, ki je usklajeno z varnostnimi organi sosednjih držav. Za to potrebni varnostni postopki zahtevajo ustrezne kadrovske in materialne kapacitete. Republika Slovenija je zaradi omejenih zmogljivosti policije in s tem povezanih potencialnih varnostnih tveganj deležna tudi pomoči tujih policistov. ZObr-E zato po navedbah Državnega zbora pomeni nujen ukrep, s katerim bo omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Na nujno naravo tega ukrepa naj bi kazali tudi opredelitev pooblastil pripadnikov Slovenske vojske kot izjemnih,
časovna omejenost trajanja ukrepa
in aktiviranje izjemnih pooblastil le na predlog Vlade, ki ga mora podpreti vsaj dve tretjini navzočih poslancev.
"
[29]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 13. in 15. točka obrazložitve, ki se v upoštevnih delih glasita:
"
13. V skladu s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave referenduma ni dopustno razpisati o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. Iz obrazložitve Predloga za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 13. 9. 2012 je razvidno, da sta bila razloga za nedopustnost referenduma o zakonih s takšno vsebino nujnost in neodložljivost njihovega sprejetja oziroma njihove uveljavitve. Možnost njihovega referendumskega preverjanja bi lahko odložila uveljavitev in s tem povzročila škodljive posledice, v primeru referendumske zavrnitve pa bi nujno ukrepanje celo preprečila. Iz gradiva za pripravo UZ90, 97, 99 izhaja tudi, da ta ustavna omejitev ne pomeni, da zakonodajnega referenduma ne bi bilo dopustno razpisati o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih. […]
15. […] Zakonska ureditev, ki pomeni podlago za izvrševanje nujnih ukrepov za zagotovitev varnosti, ustreza pojmu zakona o nujnih ukrepih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. V tem primeru nujnost zakona narekuje nujnost ukrepov, ki pomenijo možnost izvršitve zakona v ustreznem času.
"
[30]
Glej 29. točko tega mnenja spodaj.
[31]
Glej denimo 30. točko obrazložitve odločbe, pri čemer je poudarek na nujnosti (ukrepov) v tem smislu prisoten tudi v več kasnejših točkah obrazložitve. V isti točki obrazložitve odločba sicer dodaja, da "[n]ujnosti ukrepov seveda ne gre razumeti v smislu testa nujnosti v okviru strogega testa sorazmernosti", vendar razlaga večine v pričujoči zadevi zame še vedno ostaja trdno zapisana pomenu neizogibne potrebnosti, ki je v bistvenem vsebinskem oziru sorodna zahtevi nujnosti pri strogem testu sorazmernosti. (Če skušam sam razbrati pomen citiranega besedila v luči drugih ugotovitev iz odločbe, ta poudarek razumem predvsem kot možnost argumenta, da zahteva nujnosti v pričujoči zadevi ni enako neizprosna kot tista v okviru strogega testa sorazmernosti, med drugim tudi zato, ker je presoja Ustavnega sodišča v takih primerih zadržana in se omejuje na test razumnosti – glej tudi 38. točko obrazložitve odločbe.)
[32]
Glej 27. točko obrazložitve odločbe (opomba izpuščena, poudarka dodana).
[33]
Glej 28. točko obrazložitve odločbe.
[34]
Glej 33. točko obrazložitve odločbe.
[35]
Glej 35. točko obrazložitve odločbe.
[36]
Glej 41. točko obrazložitve odločbe.
[37]
Tako v 31. točki obrazložitve, kjer odločba poudarja, da je "lahko časovna komponenta sprejetja in uveljavitve nujnih ukrepov odvisna od vrste ukrepov oziroma od tega, kako jih je glede na njihovo naravo sploh mogoče časovno uresničevati (kratkoročno, srednjeročno, dolgoročno)".
[38]
Glej 32. točko obrazložitve odločbe. Pritrjujem, da bi bila napačna pot, ki bi iskala zakonskoskladno razlago Ustave, a vendar se mi zdi nekoliko nerodno, da večinska odločba tu najprej zakonodajno ureditev razlaga v luči prepoznanega namena ustavne določbe, nato pa ta prepoznani namen ustavne določbe loči od vprašanja razlage taiste ustavne določbe.
[39]
Glej 43. točko obrazložitve odločbe.
[40]
Večinska odločba (v 43. točki obrazložitve) namreč že sama poudarja, da so za investicije v letih 2021 in 2022 sredstva že zagotovljena v proračunu, izvedba posameznih prihodnjih investicij, sprejetih na podlagi ZZSISV26, pa bo prav tako odvisna od tega, ali bodo v posameznih letih ustrezna sredstva zanje zagotovljena v državnem proračunu.
⇒
U-I-483/20-21
12. 4.
2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k odločbi št. U-I-483/20 z dne 1. 4. 2021
1. Rada bi poudarila troje. Prvič: menim, da je dobro opremljena vojska
conditio sine qua non
naše države. Drugič: štejem, da naša vojska trenutno ni dobro opremljena in da za svojo nujno obrambno zmogljivost potrebuje obsežne investicije. Tretjič: sprejemam navedbe Vlade, da bi odlašanje s sistemskim financiranjem še dodatno zavrlo razvoj Slovenske vojske ter oslabilo obrambno varnostni sistem in mednarodni položaj Republike Slovenije, saj sta oprema in infrastruktura iztrošeni oziroma se njuna življenjska doba izteka.
2. Ni sporno, da je dolgoročno financiranje vojske v preteklosti že bilo predmet sistemskih zakonov, s katerimi so bile prav tako urejene investicije v vojsko za daljše obdobje, kot je proračunsko.
[1]
Vendar pa se še ni zgodilo, da bi ob sprejetju sistemskega zakona o financiranju vojske zakonodajalec izključil referendum s sklicevanjem na nujne ukrepe za zagotovitev obrambe države.
3. Bistvo odločitve, h kateri dajem ločeno mnenje, ni v pomenu vojske za našo državo, njeni opremljenosti ali nujnih vojaških investicijah. Ukvarjali smo se izključno z vprašanjem,
ali naša Ustava izključuje zakonodajni referendum v primeru sistemskega zakona, ki dolgoročno mimo zakona o izvrševanju proračunov (!) ureja nujne investicije v vojsko
. Izpodbijani zakon (ZZSISV26) bo ministrstvu za obrambo omogočil, da sklepa večletne pogodbe v skupni vrednosti 780 milijonov EUR, s katerimi se prevzemajo obveznosti v višjem znesku in za daljše obdobje, kot se sprejema letni proračun.
[2]
Nisem se mogla strinjati, da Ustava v takem primeru izključuje referendum.
4. Med ustavnimi sodniki in sodnicami ni bilo zaznati razhajanj o tem, da slaba opremljenost vojske nujno terja ukrepanje. Močno pa smo se razšli pri vprašanju, ali odločitev zakonodajalca, da bo vojsko dolgoročno financiral s sistemskim zakonom in ne z zakonom o izvrševanju proračuna, izključi referendum. Večina se je v konkretnem primeru osredotočila izključno na razlago prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Nanjo se je namreč skliceval zakonodajalec, ko je odločil, da referenduma o ZZSISV26 ni dopustno razpisati, ker gre za "nujen ukrep za zagotovitev obrambe". Menim, da prav v "zagledanosti" v prvo alinejo tiči tudi temeljna napaka. Ko gre za financiranje vojske kot državne naloge, ki se financira skladno s proračunskimi pravili, je vsaj enako pomembna tudi druga alineja drugega odstavka 90. člena Ustave. Ta zakonodajalcu res narekuje izključitev referenduma o financiranju vojske – vendar le, ko je financiranje skladno s pravili državnega proračuna.
5. Ustava v 90. člena ureja (naknadni) zakonodajni referendum. Zakonodajni referendum je kot oblika neposredne demokracije ustavna kategorija in pomeni pravico vseh državljanov z volilno pravico, da s splošnim glasovanjem odločijo o posameznem aktu predstavniškega telesa.
[3]
Možnost zakonodajnega referenduma pomeni, da parlament ni izključni zakonodajalec, ampak je to tudi ljudstvo.
[4]
Ustavno sodišče je po mnenju teorije oblikovalo visoke standarde, ki so naklonjeni (
in favorem
) pravici do referenduma, razen ko Državni zbor navede prepričljive argumente.
[5]
Referendum je skladno z Ustavo nedopusten (tudi) v naslednjih dveh primerih:
če gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države (prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave) in
če gre za zakon, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna (druga alineja drugega odstavka 90. člena Ustave).
6. Ključno ustavnopravno vprašanje je bilo, ali je pomanjkljiva opremljenost slovenske vojske, ki terja nujno (finančno) ukrepanje, prepričljiv razlog za izključitev referenduma o zakonu, ki predstavlja odstop od sicer veljavnih pravil proračunskega financiranja. Večina je menila, da Ustava v prvi alineji (drugega odstavka 90. člena) izključuje referendum, tudi ko gre za financiranje "podhranjene" vojske. Sama menim, da je po Ustavi možno izključiti referendum o financiranju vojske le tedaj, ko je njeno financiranje urejeno v zakonu o izvrševanju proračuna – torej na podlagi druge alineje (drugega odstavka 90. člena). Ko gre za izvenproračunsko financiranje vojske, pa mora biti referendum vselej dopusten – in to ne glede na stanje njene (ne)opremljenosti.
7. (Ustavno)pravno namreč državi prav nič ne preprečuje, da z rednim proračunskim financiranjem vzdržuje sistemsko usposobljenost slovenske vojske. Financiranje vojske se tako kot financiranje drugih nalog države na podlagi Ustave zagotavlja s sprejetjem (dvoletnega) proračuna. V njem morajo biti zajeti vsi prejemki in izdatki za financiranje javne porabe. Dokler država financiranje vojske zagotavlja s proračunskimi pravili, je referendum nedopusten.
[6]
Neustrezna opremljenost vojske zato ni posledica pomanjkljive pravne ureditve, pač pa izključna posledica (slabih) preteklih političnih odločitev.
8. Rešitev problema finančno podhranjene in zato neoperativne vojske ni v
prepovedi
referenduma, pač pa v njenem rednem financiranju. Država, ki je svojo vojsko prignala na rob preživetja, se nanjo (celo v primeru napada ali vojaškega ogrožanja) ne bo mogla opreti nič bolj, kot se more država zanesti na zanemarjeni sistem javnega zdravstva in varstva za ostarele v primeru hude epidemije.
9. S svojo odločitvijo je Ustavno sodišče nagradilo politiko, s katero vlada in zakonodajalec vojsko (zavestno) daljši čas proračunsko zanemarjata – do mere, ki ogroža njeno učinkovito delovanje: če v proračunu politika vojski dovolj dolgo pritrguje sredstva, bo na koncu dobila možnost, da njeno financiranje izvede – ne s proračunom, pač pa s posebnim zakonom, ki ji omogoča sprejetje bistveno višjih obveznosti in za bistveno daljše obdobje, kot se sprejemajo z letnim proračunom – in to ob izključitvi referenduma.
10. Takšna razlaga se mi glede na namen in smisel 90. člena Ustave ne zdi le nesprejemljiva, pač pa tudi škodljiva za ustavnopravno razumevanje financiranja državnih nalog.
[7]
S širjenjem pomena "nujnih ukrepov" (iz prve alineje) na financiranje državnih nalog, ki ga je ustavodajalec sicer uredil v drugi alineji drugega odstavka 90. člena ustave, je Ustavno sodišče ljudstvu odvzelo pravico soodločati o porabi 780 milijonov EUR.
11. Predstavljeno razumevanje 90. člena Ustave je žal bolj kot pet ustavnih sodnikov nagovorilo Vlado. Ta se očitno strinja, da zunajproračunsko financiranje izrednih vojaških investicij najverjetneje ni prepovedano, vendar pa je lahko podvrženo
referendumskemu odločanju. Zato se je (modro) odločila, da bo raje spremenila zakon o izvrševanju proračuna.
[8]
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
[1]
Taki zakoni po vsebini še niso bili presojani pred Ustavnim sodiščem.
[2]
ZZSISV26 določa, da se v proračunih za leto 2021 in 2022 zagotovijo sredstva v višini 100 mio EUR za vsako leto, za leta 2023, 2024, 2025 in 2026 pa 145 mio EUR za vsako leto. To pomeni, da lahko država že leta 2021 sklene pogodbe, ki bodo v naslednjih letih (do vključno leta 2026) zapadale v plačilo v navedenih letnih zneskih – ne glede na to, da zakoni o proračunih za leta 2023 do 2026 še niso sprejeti.
[3]
I. Kaučič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave RS-A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1165.
[4]
Prav tam.
[5]
Prav tam, str. 1174. Čeprav je Komentar Ustave RS-A nastal pred spremembo 90. člena Ustave (ustavna ureditev zakonodajnega referenduma je bila spremenjena v letu 2013 z UZ 90, 97, 99), so njegova osnovna izhodišča še vedno uporabna.
[6]
Ustava torej onemogoča, da bi ljudstvo s svojo odločitvijo preprečilo proračunsko financiranje državnih institucij.
[7]
Glede jezikovne in zgodovinske razlage pojma "nujni ukrep za zagotovitev obrambe države" se v celoti pridružujem argumentom sodnika Accetta v njegovem odklonilnem ločenem mnenju.
[8]
https://siol.net/novice/slovenija/vlada-razpis-referenduma-o-vojaskih-investicija-nedopusten-549950.
⇒
Številka:
U-I-483/20-22
Datum:
9. 4. 2021
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA)
K ODLOČBI ŠT.
U-I-483/20
Z DNE 1. 4. 2021
Vprašanje ustavnosti referenduma zoper financiranje oborožitve v okoliščinah kronične podhranjenosti obrambne sposobnosti države
I. Uvodno
Luka Mesec (v nadaljevanju predlagatelj) kot volivec vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski. Zoper navedeni zakon je vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki pa ni bila uspešna, saj je Državni zbor nato na podlagi 90. člena Ustave odločil, da bi bil takšen referendum ustavno nedopusten. 90. člen Ustave namreč med drugim določa, da "referenduma ni dopustno razpisati o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč". Po navedbah predlagatelja v tem primeru ne gre za tak nujen zakon, ki bi sodil pod navedeno izrecno določbo Ustave, zato naj bi Državni zbor s prepovedjo referenduma o navedenem zakonu ne ravnal ustavnoskladno.
Pred mesecem dni je Ustavno sodišče začasno zadržalo uporabo izpodbijanega zakona do končne odločitve v zadevi. Takrat sem glasoval proti zadržanju in v odklonilnem ločenem mnenju pojasnil bistvo zadeve, zaradi katerega predlagatelj v skladu s standardi ustavnosodne presoje, kot veljajo v resnih demokracijah, ne more biti uspešen. Zato tudi razloga za zadržanje po moji oceni takrat ni bilo.
II. Kronična podhranjenost Slovenske vojske
Danes, ob vsebinski odločitvi v zadevi, se napisano v takratnem ločenem mnenju potrjuje. Zato naj najprej spomnim na že takrat pojasnjeno. Ustava zagotavlja temeljno človekovo pravico do varnosti, ki je hkrati eden od prvinskih smotrov obstoja države.
S tem vzpostavlja ustavno zapovedano dolžnost države, da v vsakem trenutku ter na srednji in dolgi rok učinkovito zagotavlja prav takšno stanje varnosti vsakega posameznika in suverena (ljudi) kot celote.
Takšno stanje učinkovite varnosti ni zagotovljeno, kadar je vojska države finančno dolgotrajno podhranjena. Da je Slovenska vojska v takšnem kronično podhranjenem stanju, potrjujejo strokovne ocene tako na nacionalni kot na mednarodni ravni.
Glede nacionalne ravni Vlada pojasnjuje, da dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske "ne zagotavlja potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije, ki bi omogočala vzpostavitev zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske. […] Odsotnost potrebnih sredstev pa se odraža v stanju Slovenske vojske, ki je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanja v krizi ali vojni". Vlada se pri tem sklicuje na stališče stroke (izrecno npr. prof. dr. Ljubice Jelušič), ki ga predstavi v svojem odgovoru na vlogo predlagatelja: "Nujnost zakona ni v tem, da kar naenkrat potrebujemo orožje za obrambo, temveč v tem, da zakon omogoča nakupe, razpotegnjene skozi več let v skladu s tem, kaj dopušča proračun. Prav tako stroka nujnost sprejetja zakona pojasnjuje z nezadostno oceno Slovenske vojske za delovanje v krizi ali vojni".
[1]
Te nacionalne ugotovitve potrjujejo tudi strokovne ocene z mednarodne ravni: "Ob pregledu zmogljivosti Republike Slovenije z zavezništvom Nata in uresničevanja zavez Republike Slovenije, je januarja 2020 ekspertna skupina zavezništva opozorila, da je nezadovoljivo stanje pripravljenosti Slovenske vojske posledica dolgotrajne finančne podhranjenosti Slovenske vojske. […] Ob tem so se zaradi spremenjenih varnostnih razmer v neposredni bližini Nata vse države članice na Vrhu Nata 2014 z Valižansko zavezo zavezale, da bodo zaustavile trend padanja obrambnih izdatkov in povečale obrambne izdatke s trendom približevanja k 2 % BDP".
[2]
Valižansko zavezo so države članice potrdile tudi na zasedanju Nata julija 2018 in decembra 2019.
[3]
Ker je na obrambnem področju v razmerah kronične podhranjenosti Slovenske vojske zaradi specifičnosti trga po naravi stvari potrebno ne le kratkoročno, ampak predvsem tudi srednje in dolgoročno investicijsko načrtovanje, je potreba po takšni pravni podlagi, ki jo nudi ravno izpodbijani zakon, očitna. V nasprotnem primeru je ogrožena učinkovita sanacija kronične podhranjenosti Slovenske vojske. Na tak način država ne izpolni svoje ustavno zapovedane dolžnosti učinkovitega zagotavljanja varnosti vsakega posameznika in celotnega suverena (ljudi) niti na kratki niti na srednji oziroma dolgi rok. V primeru, če naj veljavnost zakona preneha ali se zadrži, je posledica torej onemogočanje ene najbolj temeljnih ustavnih pravic in obenem ene najbolj temeljnih ustavnih dolžnosti države.
Takšna škoda (onemogočanje učinkovitega zagotavljanja temeljne ustavne pravice do varnosti posameznikov in suverena kot celote) je v svobodni demokratični družbi že
per se
neprimerljivo večja od domnevnih finančnih poledic, ki jih zatrjuje predlagatelj (možnost vladnega sklepanja pogodb za investicije v Slovenski vojski in s tem poraba finančnih sredstev, ki naj ne bi bila povratna). Nasprotni sklep bi bil še posebej očitno neutemeljen v luči opisanih stališč stroke glede kronične podhranjenosti Slovenske vojske (in s tem pravice do varnosti), ki se lahko popravi le preko daljšega obdobja ter na srednje in dolgoročni način, kot po naravi stvari to terja dolgoročnejše planiranje na tem specifičnem področju.
III. Nujnost ukrepanja
Po izrecni določbi Ustave "referenduma ni dopustno razpisati o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč" (drugi odstavek 90. člena Ustave). Iz opisanega stanja kronične podhranjenosti Slovenske vojske, ki ga stroka tako na nacionalni kot mednarodni ravni označuje kot stanje "nezadovoljive pripravljenosti" za delovanje v primeru krize ali vojne, očitno izhaja, da gre za primer zakona, ki je nujen za srednje in dolgoročno sanacijo takšnega nezadovoljivega stanja. To pomeni, da sodi takšen zakon pod citirano določbo Ustave ("
nujni
" ukrep za zagotovitev dovolj učinkovite obrambe in s tem varnosti) in je bil referendum o tem zakonu torej ustavnoskladno nedopuščen.
[4]
Oziroma, če želite še mileje, tudi če bi Vlada in Državni zbor menila, da gre za "nujen" ukrep, kdo od sodnic ali sodnikov pa bi glede nujnosti ocenjeval drugače, kot ocenjujejo Vlada, Državni zbor ter domača in mednarodna stroka, bi vseeno tak sodnik ali sodnica moral priznati, da je takšno stališče Vlade, Državnega zbora in stroke o nujnosti tovrstnih srednje in dolgoročnih vlaganj eno od možnih razumnih stališč. Čim pa to priznamo (in drugače kot priznati razumnost takega stališča med razumnimi ni mogoče), zakon ne more biti protiustaven. Pri izrazito strokovno-političnih vprašanjih, kot je vprašanje financiranja obrambne sposobnosti države, imata namreč vlada in parlament zagotovljeno polje svoje lastne presoje o nujnosti ukrepanja, saj je to vprašanje ravno vprašanje iz njune jedrne pristojnosti in ne kakšne pristojnosti ustavnih sodnikov, ki niso niti obramboslovci niti nimajo specializiranega znanja in ne podatkov o tako podrobnem strokovno-političnem vprašanju.
IV. Sklepno
Kjer sta ustavnopravna stroka in ustavnosodna presoja resni obrti in politični volji nedotakljivi svetinji, argument, da naj bi v okoliščinah radikalne podhranjenosti vojske ne šlo za "nujen" zakon, torej ne more uspeti. Opisana nujnost ukrepanja v okoliščinah radikalne podhranjenosti obrambne sposobnosti je preprosto bistvo zadeve. Kdor bi se mu skušal izogniti, bi to lahko storil zgolj na logično-argumentativno nesklepčen način, ki bi bistvo prezrl. Kdor bi recimo trdil, da se mora besedica "nujen" razlagati ozko, npr. tako, da se nanaša le na takojšnje, urgentno potrebne ukrepe (npr. zaradi že začetega ali napovedanega napada na državo), bi obenem moral zamolčati, da je v taki situaciji za varnost ljudi v neoboroženi državi že prepozno. Takrat ustrezno oboroževanje, ki je zaradi narave poslov na tem področju včasih mogoče le preko večletnega načrtovanja in ga torej v pomembni meri ni mogoče zagotoviti preko enoletnega proračunskega financiranja, ne bi bilo več učinkovito. Bilo bi prepozno. In da, takrat bi pridevnik "nujno za zadostno oborožitev države" zamenjal pridevnik "prepozno za oborožitev države". Prav tako velja, da je v stanju radikalne podhranjenosti vojske ustrezno oboroževanje na srednji in daljši rok ne le nujno, ampak vselej tudi urgentno
urgent
«). Kdor bi skušal razlikovati situacije, ki so nujne (ko še ne grozi neposredna grožnja), in takšne, ki so urgentne (ko grozi neposredna grožnja), bi torej igral igro besed, ki bi se prav tako logično neuspešno skušala izogniti bistvu zadeve. V okoliščinah radikalne podhranjenosti vojske je namreč vsaka nujnost oborožitve urgentna. Kdor bi zahteval čakanje na neposredno grožnjo, bi nujnost oziroma urgentnost pravočasne vnaprejšnje oborožitve na neodgovoren način, preko igre besed, v resnici spreminjal v njeno prepoznost (in s tem že nepotrebnost, ne več nujnost oz. urgentnost). S tem bi ogrozil varnost državljank in državljanov. Če bi kaj takega napravilo celo sodišče, ki na obrambnem področju nima več kot minimalne pristojnosti presoje (standard razumnosti), bi bilo to še posebej neodgovorno; z razlago Ustave in pravili ustavne stroke pa ne bi imelo resnične zveze.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA), l.r.
Sodnik
[1]
Navedba Vlade, str. 27 in str. 30 spisa, ter opomba 30 na str. 30.
[2]
Prav tam, str. 27 spisa.
[3]
Prav tam.
[4]
Ob tem je povsem nepomembno, da zakon ni bil sprejet po hitrem, ampak rednem postopku ipd. Nujnost srednje in dolgoročne sanacije kronične podhranjenosti Slovenske vojske ni odvisna od tega, ali se zakon sprejema po hitrem ali rednem postopku, ampak izhaja iz objektivnega dejstva kronične podhranjenosti, ki jo je nujno odpraviti na srednje in dolgoročen način. Srednje in dolgoročne cilje je mogoče zagotavljati preko obeh procesnih možnosti – hitrega in rednega zakonodajnega postopka.
⇒