U-I-491/18
Natisni
Opravilna št.:
U-I-491/18
Datum odločitve:
6. 5. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 86/2021 in OdlUS XXVI, 14
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.491.18
Akt:
Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 26/14, 32/15, 27/17 in 22/18) (ZKme-1), 1.- 5. odst. 61.f. čl., 1. odst. 61.g. čl., 1. odst. 61.h. čl., 177.a. čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 22/18) (ZKme-1E), 4. odst. 14. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
– prvega in tretjega odstavka 61.f člena in prvega odstavka 61.g člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 26/14, 32/15, 27/17 in 22/18), kolikor se ne nanašajo na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s 177.a členom Zakona o kmetijstvu,
– četrtega odstavka 14. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 22/18) v zvezi z 61.g členom Zakona o kmetijstvu, kolikor se ne nanašajo na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s 177.a členom Zakona o kmetijstvu, ter
– drugega, četrtega in petega odstavka 61.f člena in drugega odstavka 177.a člena Zakona o kmetijstvu se zavrže.
Prvi odstavek 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena, prvi odstavek 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena, prvi odstavek 61.h člena v zvezi z 61.f in prvim odstavkom 177.a člena Zakona o kmetijstvu ter četrti odstavek 14. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 22/18) v zvezi z 61.g členom in prvim odstavkom 177.a člena Zakona o kmetijstvu niso v neskladju z Ustavo.
V tretjem odstavku 61.f člena Zakona o kmetijstvu se razveljavi beseda "zlasti", kolikor se nanaša na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena tega zakona. V preostalem tretji odstavek 61.f člena Zakona o kmetijstvu v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena navedenega zakona ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Pobudnice kot zavezanke izpodbijanih določb v zvezi z nedovoljenimi ravnanji in zahtevo po pisni obliki izkazujejo pravni interes za presojo v prekrškovnem delu navedenih določb.
Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre lahko za določanje načina uresničevanja pravice le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo. Ta je zlasti podana v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti. Ureditvi, ki od pobudnic zahteva, da na posebej občutljivem področju poslovanja upoštevajo nekatere omejitve poslovanja v razmerju do šibkejšega pogodbenega partnerja, po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče odreči razumnosti. To pomeni, da izpodbijana določba ustavno dopustno ureja način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato z njo ni v neskladju.
V primeru konflikta oziroma kolizije med načelom varstva zaupanja v pravo in drugimi ustavnimi dobrinami je treba presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost. Pri tem je treba ugotoviti, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in ali so prizadeti naslovniki s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšni so teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani ter javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani. Zaradi relativno dolgega obdobja javne obravnave, primerljive ureditve v sektorju mleka in mlečnih izdelkov in omejitve na bistvene parametre pogodbenega odnosa na eni strani ter uresničevanja javnega interesa po vnaprejšnji blažitvi posledic relativno asimetrično porazdeljene tržne moči v smislu varstva šibkejših udeležencev v verigi preskrbe s hrano ter (posredno) varnosti prehranske samooskrbe in varstva potrošnikov v smislu interesa po kvalitetni in lokalno pridelani hrani na drugi strani je teža sprememb za pobudnice v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zasleduje spremenjena zakonodaja.
Načelo zakonitosti v kazenskem pravu, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi na področju prekrškovnega prava, je s prepovedjo (zakonske in pravne) analogije strožje od načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. Ko gre za kazniva ravnanja (kazniva dejanja in prekrške), ki jih lahko izvršijo samo osebe z določenimi lastnostmi ali osebe, ki so z oškodovancem ali drugo osebo v nekem posebnem razmerju, velja zahteva po določni opredelitvi tudi za opredelitev navedenih lastnosti oziroma razmerij. Samo dejstvo, da je pri določitvi kakšnega znaka kaznivega ravnanja uporabljen pomensko odprt izraz, še ne pomeni, da je kršena zahteva po določnosti kaznovalnopravnih predpisov. Vsebina pomensko odprtega izraza pa mora biti v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva z uporabo ustreznih razlagalnih metod, uveljavljenih v kaznovalnem pravu. Meje še dopustne pomenske odprtosti pojmov, s katerimi so opredeljeni znaki kaznivih dejanj in prekrškov, ni mogoče opredeliti vnaprej za vsak posamezen pravno urejen primer, saj jo soopredeljujejo tudi okoliščine urejanega področja družbenega življenja v povezavi z zahtevo po (še vedno splošni in abstraktni) vrednostno konsistentni normativni ureditvi. Opredelitev zavezanca s pojmovnima zvezama "znatna tržna moč" in "še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke" je ob upoštevanju jezikovne in namenske razlage ter ob upoštevanju raznovrstnega nabora poslovnih razmerij v verigi preskrbe s hrano vsebinsko določljiva ob stiku s konkretnim življenjskim primerom in torej v skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu.
Čeprav se pojem tržne moči uporablja tudi pri opredelitvi prevladujočega položaja v okvirih prava varstva konkurence, ni mogoče slediti zaključku pobudnic, da ureditev nedovoljenih ravnanj že zgolj iz navedenega razloga ne zadosti zahtevani določnosti v okviru načela zakonitosti v kazenskem pravu. Obe pravni podlagi imata namreč različen krog naslovnikov in različen objekt varstva.
Sklicevanje zakonodajalca na dobre poslovne običaje v smislu (so)opredelitev abstraktnega dejanskega stanu kaznivega ravnanja pomeni sklicevanje na standard poslovne morale. Dobri poslovni običaji niso nujno (v celoti) kodificirani in objavljeni ter se v sklopu razvoja poslovanja spreminjajo in dopolnjujejo z dinamičnim razvojem poslovnega okolja brez jasnega časovnega vidika veljavnosti. Naslovniki tako ne morejo zanesljivo predvideti, katera ravnanja sodijo v domet te prekrškovne norme. Zato je eksemplifikativna narava primerov prepovedanih ravnanj, ki jo uzakonja beseda "zlasti", kolikor se nanaša na opredelitev dejanskega stanu prekrška, v nasprotju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
3.14 - Splošna načela - Nullum crimen, nulla poena sine lege.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
Pravna podlaga:
Člen 21, 25.3, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Poslovni sistem Mercator, d.d. in drugi
Datum vloge:
12. 11. 2018
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrženje, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US32832
Dokument v PDF obliki:
U-I-491-18 - Odločba.pdf
335 KB
Prenesite datoteko
U-I-491/18-28
6. 5. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe POSLOVNI SISTEM MERCATOR, d. d., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. o. o., Ljubljana, na seji 6. maja 2021
odločilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
– prvega in tretjega odstavka 61.f člena in prvega odstavka 61.g člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 26/14, 32/15, 27/17 in 22/18), kolikor se ne nanašajo na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s 177.a členom Zakona o kmetijstvu,
– četrtega odstavka 14. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 22/18) v zvezi z 61.g členom Zakona o kmetijstvu, kolikor se ne nanašajo na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s 177.a členom Zakona o kmetijstvu, ter
– drugega, četrtega in petega odstavka 61.f člena in drugega odstavka 177.a člena Zakona o kmetijstvu se zavrže.
2. Prvi odstavek 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena, prvi odstavek 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena, prvi odstavek 61.h člena v zvezi z 61.f in prvim odstavkom 177.a člena Zakona o kmetijstvu ter četrti odstavek 14. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 22/18) v zvezi z 61.g členom in prvim odstavkom 177.a člena Zakona o kmetijstvu niso v neskladju z Ustavo.
3. V tretjem odstavku 61.f člena Zakona o kmetijstvu se razveljavi beseda "zlasti", kolikor se nanaša na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena tega zakona. V preostalem tretji odstavek 61.f člena Zakona o kmetijstvu v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena navedenega zakona ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnice izpodbijajo v izreku navedene določbe Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) ter četrti odstavek 14. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1E). Zatrjujejo neskladje z 2. in 3. členom, drugim odstavkom 14. člena ter 28., 74., 87. in 120. členom Ustave.
2. Pobudnice uveljavljajo kršitev načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) glede opredelitev zavezanca prepovedi nedovoljenih ravnanj iz 61.f člena ZKme-1 v povezavi s terminom "znatna tržna moč". Določba za razlago navedenega pojma po njihovem mnenju določa tri nedoločna merila, in sicer obseg prodaje, letni promet ter oboje še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke. Glede obsega prodaje po mnenju pobudnic naj ne bi bilo jasno, (i) ali se kriterij nanaša na absolutne podatke o količini prodaje, (ii) na kateri (upoštevni) trg (v smislu kriterijev konkurenčnega prava) se nanaša, (iii) ali naj bi šlo za relativne podatke v razmerju do druge pogodbene stranke in kateri promet se pri tej drugi stranki upošteva (absolutni ali le tisti v relativnem razmerju z določeno stranko), (iv) kdo (z izjemo druge pogodbene stranke) je upošteven pri opredeljevanju znatne tržne moči (konkurenti, drugi kupci oziroma dobavitelji ali celoten koncern, ki mu družba pripada), kakor tudi (v) ali so za opredelitev znatne tržne moči upoštevna še kakšna druga (v konkurenčnem pravu uveljavljena) merila. Slednje naj bi tudi zamegljevalo razlikovanje med položajem znatne tržne moči v smislu ZKme-1 in prevladujočim položajem v smislu konkurenčnega prava.
3. V predhodni točki navedeni pomisleki naj bi utemeljevali tudi nedoločljivost kriterija letnega prometa, ki ga po mnenju pobudnic ne odpravlja niti sklicevanje na Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14, 76/15 in 23/17 – v nadaljevanju ZPOmK-1), saj slednji opredeljuje pet vrst letnega prometa.
[1]
Ob sklicevanju na zakonodajno gradivo
[2]
in raziskavo
[3]
Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju AVK) menijo, da je ureditev, ki upošteva celoten letni promet, nekonsistentna, če naj bi poudarjeno ščitila šibkejše subjekte. Nedoločljiva opredelitev zavezanca za ravnanje v skladu z 61.f in 61.h členom ZKme-1 je po mnenju pobudnic v nasprotju z načelom zakonitosti delovanja organov oblasti iz 120. člena Ustave in načelom delitve oblasti iz 3. člena Ustave, ker naj bi omogočala arbitrarnost AVK, pri čemer zakon pobudnicam zoper sklep o uvedbi postopka ne daje posebnega sodnega varstva.
[4]
4. Po mnenju pobudnic sta prvi in tretji odstavek 61.f člena ZKme-1 v zvezi s 177.a členom ZKme-1 hkrati tudi v nasprotju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave). Enako naj bi zaradi povezave obveznosti dolžnega nadzorstva z 61.f členom veljalo tudi za 61.h člen ZKme-1. Razmerje med primeroma naštetimi prepovedanimi ravnanji iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 in generalno klavzulo prvega odstavka navedenega člena naj ne bi bilo določno opredeljeno. Tako naj ne bi bilo jasno, ali morajo biti tudi v primeru izrecno naštetih nedovoljenih ravnanj dodatno izpolnjene predpostavke prvega odstavka (izkoriščanje druge pogodbene stranke v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji). Pobudnice opozarjajo, da je 23 tipov ravnanj iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 tako vrednostno heterogenih,
[5]
da iz njih ni mogoče jasno ugotoviti (povezovalnega) vrednostnega merila in torej bistva njihove prepovedanosti. Posledično naj ne bi bil jasen pomen "dobrih poslovnih običajev" iz prvega odstavka navedenega člena. Pobudnice opozarjajo na možnost arbitrarnosti AVK, ki lahko kot nedovoljeno opredeli tudi ravnanje, ki ga tretji odstavek ne predvideva, kar bi bilo po mnenju pobudnic tudi v nasprotju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave in zakonskimi pristojnostmi Državnega zbora (87. člen Ustave).
5. Ureditev nedovoljenih ravnanj iz 61.f člena ZKme-1 po mnenju pobudnic posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude, ker posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode in ne odpravljala nevarnosti, ki bi bile posebej tesno povezane z regulirano dejavnostjo. Pobudnice navajajo, da navedena podlaga dejansko prepoveduje opravljanje določenih distribucijskih storitev v zvezi z nakupom in prodajo živil, zahteva plačilo zanje ter omejuje višino plačil, plačilne roke in način financiranja ter določa obvezne sestavine pogodb. Menijo, da v okviru javne koristi ureditev brez posebne utemeljitve ščiti splošne cilje oziroma cilje na ločenem področju družbenega življenja (zaščito šibkejših strank, interes potrošnikov po lokalno pridelani hrani, prehransko varnost in samooskrbo). Pobudnice utemeljujejo neskladje posega na temelju testa sorazmernosti v širšem smislu, pri čemer ureditvi odrekajo tudi nujnost
[6]
in primernost. Opozarjajo, da ožji upoštevni obseg urejanja glede področja, zavezancev in vsebine nedovoljenih ravnanj predvidevajo Direktiva (EU) 2019/633 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o nepoštenih trgovinskih praksah med podjetji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi (UL L 111, 25. 4. 2019 – v nadaljevanju Direktiva (EU) 2019/633) (v trenutku vložitve pobude še predlog
[7]
te direktive), Zelena knjiga o nepoštenih trgovinskih praksah v oskrbni verigi z živili in neživili med podjetji v Evropi
[8]
(v nadaljevanju Zelena knjiga) ter nekateri avtonomni pravni akti.
[9]
Menijo, da bi bilo mogoče zaščito šibkejših podjetij doseči z avtonomnim urejanjem, ozaveščanjem potrošnikov in aktivnostjo varuha odnosov v verigi preskrbe s hrano. Po mnenju pobudnic javna korist s predmetom zakonskega urejanja tudi ni stvarno in razumno povezana. Tako naj ne bi bilo izkazano posebno varstvo potrošnikov (oziroma njihove potrebe po lokalno pridelani hrani), saj 61.f člen ZKme-1 sploh ne ureja pogodbenih razmerij s potrošniki. Interesom slednjih lahko po mnenju pobudnic ureditev zaradi možne prevalitve stroškov in manjše izbire izdelkov celo škoduje. Pobudnice opozarjajo, da izpodbijana ureditev tudi ne ureja lokalne pridelave in predelave hrane ter ne vsebuje določil, ki bi po naravi stvari poudarjeno ščitila prav (primarne) lokalne pridelovalce in predelovalce. Ravno ti naj bi nosili stroške dodatnih regulatornih zahtev. Tako tudi naj ne bi bil izkazan prispevek k povečanju prehranske varnosti in samooskrbe.
6. Pobudnice v okviru zatrjevane nesorazmernosti zagovarjajo ožjo vsebinsko opredelitev nedovoljenih ravnanj.
[10]
Opozarjajo, da so trenutno prepovedana ravnanja, ki so v korist obeh strank, in celo tista, pri katerih obstaja njuno soglasje. Ureditev bi po naziranju pobudnic zahtevam sorazmernosti zadostila le v primeru, če bi vselej (in ne le v primeru 3. in 4. točke tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1) opredelila okoliščine, v katerih bi šibkejši stranki "dopustila" nedovoljeno ravnanje, ko bi se ta z njim svobodno in prostovoljno strinjala in se o tem dogovorila z nasprotno stranko. V okviru prepovedanih ravnanj v korist obeh strank ob sklicevanju na že navedeno raziskavo AVK pobudnice navajajo primer rabatov in drugih variabilnih stroškov oziroma plačil, ki naraščajo z obsegom prodaje. Ti lahko dobaviteljem (tudi ob morebitnem padanju mejnega prihodka) omogočijo povečanje prodaje. Pobudnice opozarjajo tudi na primer stroškov promocijskih storitev (npr. izpostavitve izdelkov na policah in oglaševanja izdelkov). Ob sklicevanju na pravno podlago o skupinskih izjemah
[11]
in smernice o vertikalnih omejitvah
[12]
navajajo, da tudi različne oblike vnaprejšnjega plačevanja dostopa v določenih primerih lahko prispevajo k učinkovitemu dodeljevanju prodajnega prostora za nove izdelke. Enako navajajo tudi za določene dogovore o izključni dobavi in klavzule najugodnejšega kupca. Navajajo še, da se tudi s prepovedjo odstopa terjatve (22. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1) položaj dolžnika v ničemer ne izboljša, saj odstop terjatve v gospodarskih pogodbah po tretjem odstavku 417. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) učinkuje kljub pogodbeni prepovedi. Po mnenju pobudnic je nesorazmerna tudi dvojna izpostavljenost prekršku, ki jo v primeru kršitve pisne oblike predvidevata 23. točka (pobudnice navajajo 22. točko) tretjega odstavka 61.f člena in 61.g člen v zvezi s 177.a členom ZKme-1.
7. Tudi 61.g člen ZKme-1 z zahtevami po pisni obliki in sklenitvi pogodbe pred dobavo ter z obveznimi sestavinami po mnenju pobudnic posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude. Tudi v primeru 61.g člena ZKme-1 utemeljujejo neskladje posega z zahtevami strogega testa sorazmernosti in določbi očitajo, da uvaja ukrep, ki ni ne primeren ne nujen. Določba po mnenju pobudnic uvaja zahtevo po absolutni pisnosti vsake posamične prodajne pogodbe (vsakega naročila in ne le okvirne pogodbe), kar zanje pomeni veliko administrativno (pravno, kadrovsko in tehnično) breme. Samo za prvonavedeno pobudnico naj bi v določenih segmentih (npr. sadje in zelenjava) pomenila sklenitev približno 70 pogodb tedensko. Hkrati zgolj okvirna določitev osnovnih parametrov poslovanja brez posebnega varstva z vidika prenehanja pogodb in višje sile po mnenju pobudnic ne nudi zaščite manjšim pridelovalcem, ki sicer poudarjeno trpijo administrativno breme, poslovanje pobudnic z njimi pa je dodatno oteženo.
8. Pobudnice opozarjajo tudi, da spremenjena ureditev na podlagi četrtega odstavka 14. člena ZKme-1E glede zahteve po pisni obliki in obveznih sestavinah posega tudi v pogodbe, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo zakona. Zato naj bi ureditev nasprotovala tudi načelu varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
[13]
Pobudnice navajajo, da spremembe glede zahtevane obličnosti in predpisanih obveznih sestavin niso bile relativno predvidljive, in opozarjajo, da gre za pogodbe, na katerih temelji njihova primarna gospodarska dejavnost. Ob tem naj iz zakonodajnega gradiva ne bi bilo mogoče razbrati zagotovila, da položaj pogodbenih strank ne bo arbitrarno poslabšan.
9. Neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave pobudnice očitajo tudi drugemu odstavku 61.f člena ZKme-1 ter četrtemu odstavku 61.f člena ZKme-1. Slednji iz zapovedi izvzema njihove konkurente (zadruge), zaradi česar naj bi bil položaj pobudnic na trgu v primerjavi s slednjimi slabši. Pobudnice poudarjajo, da imajo ravno zadruge najpogosteje stik s primarnimi kmetijskimi pridelovalci, pri čemer naj bi (ob sklicevanju na poročilo varuha odnosov v verigi preskrbe s hrano
[14]
) prav tako izvrševale nekatera nedovoljena ravnanja.
10. Državni zbor v odgovoru na pobudo glede na uzakonjen postopek nadzora in prekrškovni postopek prereka pravni interes pobudnic. Po mnenju Državnega zbora 61.f člen ZKme-1 ne opredeljuje novih tipov nedovoljenih ravnanj in ne širi obstoječih, temveč le določneje izpeljuje že prej veljavno generalno klavzulo ob upoštevanju pojava novih nepoštenih poslovnih praks in s tem povezanih težav pri izvajanju nadzora.
[15]
Splošno opredelitev prvega odstavka navedenega člena tako dopolnjujejo pravna domneva znatne tržne moči (drugi odstavek) ter opredeljeni primeri nedovoljenih ravnanj iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1, ki upoštevajo tudi značilnosti nepoštenih poslovnih praks v skladu z Zeleno knjigo. Ob splošni civilnopravni vsebini pojma dobrih poslovnih običajev so v obravnavanem primeru njegovi vsebinski elementi razvidni tudi prek primeroma naštetih nedovoljenih ravnanj, ki pomenijo izkoriščanje ekonomske moči ter prenos stroškov in podjetniškega tveganja na šibkejšo stranko v pogodbenem odnosu. Državni zbor opozarja, da se splošna opredelitev nedovoljenih ravnanj poleg pravnega standarda dobrih poslovnih običajev navezuje na pojme "znatna tržna moč", "obseg prodaje", "letni promet" in "podjetje", pri čemer se opredelitev slednjih dveh izrecno sklicuje na ZPOmK-1.
11. Glede očitka o kršitvi načela zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave) Državni zbor poudarja, da sámo dejstvo uporabe pomensko odprtega izraza še ne pomeni, da bi bila zato kršena zahteva po določnosti predpisov kaznovalne narave. Ključna zahteva, da je vsebina pomensko odprtega izraza v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva,
[16]
je namreč po mnenju Državnega zbora izpolnjena tudi v obravnavanem primeru. Državni zbor navaja, da je vrednostno merilo prepovedanosti, ki povezuje (tudi) vse naštete primere tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1, prav ravnanje v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji. Ti pomenijo pravni standard, katerega uporaba je po naziranju Državnega zbora dopustna tudi v primeru prekrškovnega prava, saj je v stiku s konkretnim primerom ob upoštevanju ustreznih razlagalnih metod v kaznovalnem pravu
[17]
vselej določljiv.
12. Po mnenju Državnega zbora izpodbijani 61.f člen ZKme-1 pomeni le način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Državni zbor ob sklicevanju na odločbe
[18]
Ustavnega sodišča opozarja na izhodiščno zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji ekonomske regulacije. Poudarja, da lahko samo zakonodajalec, ki ga hkrati zavezuje drugi odstavek 74. člena, presodi, ali stanje na določenem področju družbenega življenja terja dodatne omejitve pogodbene svobode v skladu z načelom prilagajanja prava družbenim razmeram.
[19]
Državni zbor v nadaljevanju poudarja, da je svoboda urejanja obligacijskih razmerij omejena že po splošnih pravilih obligacijskega prava, ki jih izpodbijana ureditev le izpeljuje ob upoštevanju posebnosti urejanega področja. Tako že na podlagi 3. člena OZ velja splošna prepoved urejanja obligacijskih razmerij v nasprotju z Ustavo, prisilnimi predpisi ali moralnimi načeli. Podobno tudi načelo vestnosti in poštenja (prvi odstavek 5. člena OZ) opredeljuje mejo, do katere smejo udeleženci obligacijskih razmerij uresničevati zgolj lastne interese. Na podlagi drugega odstavka navedenega člena je tudi že uzakonjena splošna obveznost udeležencev obligacijskih razmerij, da v prometu ravnajo v skladu z dobrimi poslovnimi običaji.
13. Kot posebnost verige preskrbe s hrano Državni zbor izpostavlja veliko raznovrstnost, ekonomsko neenakost ter soodvisnost njenih udeležencev (kmetov, predelovalcev živil ter trgovcev na debelo in drobno). Velike razlike v pogajalski moči imajo v pogodbenem odnosu relativno pogosto za posledico nesorazmerno udejanjanje interesov močnejše stranke v škodo vzdržnosti in razvoja poslovanja šibkejših strank. Ob tem šibkejša stranka zaradi pomanjkanja alternativ, informacijskega primanjkljaja in znatnih stroškov velikokrat ne more preprosto zamenjati poslovnega partnerja. Državni zbor opozarja, da je glede na navedeno zaščita šibkejših subjektov v pogodbenem odnosu z
ex post
sodno kontrolo nezadostna. Nasprotno lahko po mnenju Državnega zbora le
ex ante
zakonsko varstvo prispeva k stabilni in varni preskrbi s hrano ter (tudi v interesu potrošnikov) zagotavlja kakovost živil, prehransko varnost in visoko stopnjo samooskrbe. Državni zbor ob tem opozarja, da je trgovina s hrano z vidika varnosti in jamstva kvalitete bistveno bolj občutljiva kot ostalo tržno blago in tudi izraziteje vezana na lokalni trg. Izpodbijana ureditev torej po mnenju Državnega zbora odvrača nevarnost in blaži tveganja na posebej občutljivem področju verige preskrbe s hrano. V smislu zagotavljanja javne koristi je torej njen namen odprava nepoštenih poslovnih praks, ki so pogojene z neravnotežjem v ekonomski in pogajalski moči. Ob tem se je ob spremljanju predhodne zakonske ureditve
[20]
pokazala potreba po večjem varstvu. Državni zbor navaja, da je problematika nepoštenih trgovinskih praks v verigi preskrbe s hrano prepoznana in predmet obravnav tudi na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU), in opozarja na Direktivo (EU) 2019/633
[21]
ki opredeljuje minimalni skupni standard zaščite. Državni zbor opozarja, da je do sedaj 21 držav članic Evropske unije sprejelo posebno zakonodajo, ki ureja to področje.
[22]
14. V zvezi z obveznostjo pisne oblike pogodb in obveznih sestavin (61.g člen ZKme-1) Državni zbor opozarja, da je nejasnost pogodbenih pogojev in pomanjkanje pisne oblike kot problema izpostavila že Zelena knjiga. Ob tem po mnenju Državnega zbora teža zasledovane javne koristi, ki jo varuje izpodbijana določba po zgledu že uveljavljene ureditve v sektorju mleka in mlečnih izdelkov,
[23]
močno presega možne omejitve pogodbene avtonomije. V informacijski dobi namreč zahteva po sicer splošno sprejeti pisni obliki po mnenju Državnega zbora ne pomeni nesorazmerne ovire pri sklepanju pogodb. Hkrati opredeljuje le minimalne osnovne elemente, ki so neločljivo povezani z vsebino oziroma predmetom pogodb v verigi preskrbe s hrano, strankam pa pušča dovolj avtonomije za oblikovanje konkretnih dogovorov. Državni zbor opozarja tudi na določeno izjemo glede pogodb, pri katerih vrednost v posameznem koledarskem letu ne preseže 15.000 EUR bruto (drugi odstavek 61.g člena ZKme-1).
15. Ureditev prehodnega obdobja četrtega odstavka 14. člena ZKme-1E po mnenju Državnega zbora v celoti upošteva zahteve varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in v tem okviru zahtevo po relativni predvidljivosti. Državni zbor poudarja, da je bil predlog spremembe pred začetkom zakonodajnega postopka (oktobra 2017) predmet javne obravnave, ureditev pa predvideva tudi prilagoditveno obdobje. Z obdobjem enega leta in osmih mesecev od uveljavitve zakonske spremembe je po mnenju Državnega zbora vsekakor zagotovljen ustrezen postopen prehod na spremenjeno zakonsko ureditev tudi za morebitne ob uveljavitvi zakonske spremembe že sklenjene (ustne) pogodbe oziroma za njihovo vsebinsko prilagoditev. Državni zbor poudarja tudi javni interes, da se nova ureditev celovito in popolno uveljavi ob upoštevanju le nujnega obdobja prilagoditve.
[24]
16. Glede predvidene izjeme za zadruge v okviru očitka kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave Državni zbor opozarja, da zadruga ne more imeti statusa znatne tržne moči nad svojimi člani in je torej ni mogoče primerjati s položajem drugih podjetij na trgu. Člani zadruge namreč niso le vlagatelji kapitala, ampak tudi in predvsem uporabniki njenih storitev v najširšem smislu kot dobavitelji, odjemalci, delavci in podobno. Državni zbor s sklicevanjem na Zakon o zadrugah (Uradni list RS, št. 97/09 – uradno prečiščeno besedilo – ZZad) opozarja, da zadruga lahko zagotavlja članom prednosti, ki jih omogočajo prihranki zaradi večjega obsega proizvodnje oziroma poslovanja in jih člani s samostojnim nastopom na trgu ne bi mogli doseči (v enakem obsegu).
17. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora poslalo pobudnicam. Te dodatno opozarjajo, da nesorazmerja v pogajalski moči niso vezana le na verigo preskrbe s hrano,
[25]
pri čemer je zloraba prevladujočega položaja že prepovedana in sankcionirana. Menijo tudi, da bi bilo cilje zakonodajalca mogoče doseči z milejšimi načini regulacije (standardi varovanja zdravja, zagotovitvijo obsega kakovostnih kmetijskih zemljišč in ohranjanjem rodovitnosti prsti). Po drugi strani ureditev ravnanj tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 po mnenju pobudnic neposredno
[26]
ali posredno
[27]
omejuje cene oziroma stroške za podjetja z znatno tržno močjo in s tem močno posega v (glavno
[28]
) dejavnost pobudnic in po njihovem mnenju tudi v bistvo gospodarske pobude v smislu izbire načina osvajanja trga in izbire poslovnih partnerjev.
[29]
Pobudnice opozarjajo na notranjo neskladnost 61.f člena ZKme-1, saj po njihovem mnenju vsa posamezno našteta ravnanja ne izpolnjujejo predpostavke iz generalne klavzule oziroma prepovedujejo ravnanja, ki so v obojestransko korist, ter ravnanja, pri katerih je v skladu z načelom ekvivalence dopustno plačilo.
18. Mnenje je poslala tudi Vlada. Meni, da so pobudnice pobudo (ponovno
[30]
) vložile preuranjeno. V zvezi z očitkom kršitve načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov opozarja, da so upoštevni pojmi (podjetje, znatna tržna moč, obseg prodaje, letni promet
[31]
in dobri poslovni običaji) določeni s sklicevanjem na drugo področno zakonodajo
[32]
ali na pravni standard, ki se na določenem področju oblikuje s prakso (dobri poslovni običaji
[33]
). Ob tem je tudi promet vezan na javno dostopne podatke na straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (AJPES). Glede očitka kršitve načela zakonitosti v kazenskem pravu (prvi odstavek 28. člena Ustave) Vlada poudarja uporabo abstraktnega in eksemplifikativnega načina normiranja in torej povezavo med prvim in tretjim odstavkom 61.f člena ZKme-1. Navaja, da je ureditev v izpodbijanih členih primerljiva z opredelitvijo kršitev na drugih področjih, in primeroma navaja pravo varstva konkurence. Opozarja na sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi
AC-Treuhand AG proti Komisiji
, C-194/14 P, z dne 22. 10. 2015, v kateri je SEU potrdilo stališče Komisije, da ne gre za kršitev načela zakonitosti, če za kršitev pri kartelnih dogovorih odgovarja tudi pomagač (svetovalno podjetje), čeprav se kršitev nanaša izključno na konkurente. Omenjeno načelo tako ne prepoveduje postopnega razjasnjevanja pravil glede kazenske odgovornosti s sodno razlago posameznih primerov, če je rezultat zlasti glede na razlago razumno predvidljiv. V zvezi s tretjim odstavkom 61.f člena ZKme-1 Vlada navaja, da so našteta ravnanja splošno pripoznana kot ravnanja, ki so v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji in nepoštena.
[34]
Konkretno poudarja, da je tudi na podlagi 22. točke tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 odstop terjatve še vedno možen, saj je nedovoljeno ravnanje ravno "prepoved odstopa terjatev".
19. V zvezi z 61.f členom ZKme-1 in očitkom kršitve pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave se Vlada sklicuje na programska izhodišča
[35]
in opozarja na strateški pomen primerno delujoče verige preskrbe s hrano s širšimi multiplikativnimi učinki na gospodarstvo.
[36]
Tudi Direktiva (EU) 2019/633, ki smiselno enako opredeljuje javno korist, pomeni le minimalno harmonizacijo in torej dopušča strožjo in podrobnejšo ureditev področja. Vlada navaja, da so bila izrecno opredeljena nedovoljena ravnanja ugotovljena iz prakse odnosov v verigi preskrbe s hrano, na podlagi neposrednih pogovorov z deležniki in iz javno objavljenih letnih poročil varuha odnosov v verigi preskrbe s hrano. V zvezi z zahtevami po obličnosti in obveznimi sestavinami pogodb (61.g člen ZKme-1) opozarja, da je predvidena le okvirna in temeljna obvezna vsebina pogodb, ki omogoča tudi prilagodljivost razmerij. Tako ni prepovedano sklepanje letnih pogodb in ni zapovedano sklepanje pisnih pogodb pred vsako dobavo. Vlada opozarja tudi na relativno predvidljivost spremembe (14. člen ZKme-1) glede na javno razpravo predloga ZKme-1E od 11. 10. 2017 preko spletnega portala e-Demokracija in predhodno usklajevanje s Trgovinsko zbornico Slovenije in Svetom za kmetijstvo in podeželje (posvetovalno telo Vlade), katerega člani so tudi predstavniki upoštevnih zbornic in združenj. Obveznost dolžnega nadzorstva po 61.h členu ZKme-1 Vlada povezuje z drugim odstavkom 14. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju ZP-1), ki ureja subsidiarno odgovornost nadzorstvenega ali vodstvenega organa, če storilec za kršitev ni kriv ali ga ni mogoče odkriti. ZKme-1 tako določa le vsebino dolžnega nadzorstva, pri čemer sledi načelom dobrega korporativnega upravljanja. Odgovornost vodstvenega ali nadzornega organa za opustitev dolžnega nadzorstva torej lahko nastopi šele, če ni mogoče ugotoviti neposredno odgovorne osebe. Ker je tudi v nadzorstvenih postopkih zagotovljeno sodno varstvo, po mnenju Vlade niso utemeljeni niti očitki pobudnic o kršitvi načela delitve oblasti in zakonskih pristojnosti Državnega zbora. V zvezi z očitano kršitvijo načela enakosti glede izjeme za zadruge (peti odstavek 61.f člena ZKme-1) Vlada opozarja na veljavnost izjeme le v razmerju med zadrugo in njenimi člani.
20. Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo pobudnicam. Te odgovarjajo, da izpodbijana ureditev z dodatno regulacijo in zahtevano obličnostjo spodbuja poslovanje z manjšim številom pogodbenih partnerjev in zmanjšuje raznovrstnost izdelkov, s čimer v breme manjših pridelovalcev in predelovalcev favorizira poslovni model diskontnih trgovcev.
[37]
Ob tem navajajo, da v posledici tehnološkega razvoja in novejših transportno-logističnih rešitev geografski trg niti pri hitro pokvarljivih živilih ni več geografsko vezan na lokalne pridelovalce. Podajajo tudi podrobno primerjavo z opredelitvijo nedovoljenih ravnanj v predlogu Direktive (EU) 2019/633
[38]
in ugotavljajo, da je dvanajst od triindvajsetih naštetih nedovoljenih ravnanj takšnih, ki jih ta predlog v nobenih okoliščinah ne navaja kot nepoštenih, in le pet ravnanj takšnih, ki jih ne glede na dogovor kot nepoštena določa tudi ta predlog . Opozarjajo tudi, da ureditev kot nepoštena določa še šest vrst ravnanj, za katerih navedeni predlog izrecno dopušča drugačen dogovor med strankama. Ugotovljena razhajanja in dejstvo, da omejitev po večini ne upošteva tudi Zelene knjige, po mnenju pobudnic vodijo v zaključek, da izrecno našteta nedovoljena ravnanja iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 niso splošno sprejeta kot nedovoljena. Ob sklicevanju na navedeni predlog Direktive (EU) 2019/633 poudarjajo, da smejo države članice EU materijo urediti strožje (le) pod pogojem, da gre za sorazmerne omejitve in omejitve, skladne s pravili notranjega trga EU.
[39]
Pobudnice navajajo, da odstopanja glede na podano primerjavo z navedenim predlogom Direktive (EU) 2019/633 "že na prvi pogled niso sorazmerna (če niso tudi v nasprotju s pravili o enotnem notranjem trgu EU, ki se v Republiki Sloveniji neposredno uporabljajo)".
21. Pobudnice ob dodatnem sklicevanju na 7. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) vztrajajo, da razlaga nedovoljenih ravnanj po 61.f členu ZKme-1 ni razumno predvidljiva. Ne nasprotujejo izhodišču, da se pravila odgovornosti za prekršek lahko postopoma razjasnijo s sodno prakso, vendar poudarjajo, da je v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo,
[40]
prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP)
[41]
in tudi sodbo SEU v zadevi
AC-Treuhand AG proti Komisiji
ključna razumna predvidljivost razvoja v skladu z bistvom kaznovalne norme. V kaznovalnem pravu je lahko dopustna tudi uporaba nedoločnih pravnih pojmov, vendar morajo biti ti določljivi z uporabo že izoblikovanih in ustaljenih standardov.
[42]
Gre za vprašanje, ali je od povprečnega naslovljenca norme mogoče pričakovati, da ve, kakšno ravnanje se od njega pričakuje.
[43]
Pobudnice poudarjajo tudi, da se v primerjavi s prepovedanimi ravnanji s področja prava varstva konkurence glede prepovedanosti ravnanja ne morejo opreti na pretekle (sodne) odločbe, vključno z bogato (sodno) prakso na ravni prava EU. Tudi iz samega izpodbijanega tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 naj bi sledilo, da vsem ravnanjem ne more biti skupen element nepoštenosti, saj v ozko določenih primerih že zakon dopušča drugačen dogovor.
[44]
Pobudnice opozarjajo, da Direktiva (EU) 2019/633 (oziroma v trenutku odgovora še njen predlog)
[45]
ne določa absolutne pisnosti (in še manj predpisanih obveznih sestavin), temveč le možnost dobavitelja, da zahteva pisno potrditev dogovorjenega. Sklicevanje na predhodno ureditev sektorja mleka in mlečnih izdelkov po mnenju pobudnic ni upravičeno, ker je surovo mleko hitro pokvarljivo živilo in so običajne pogodbene stranke kmetijski pridelovalci.
B. – I.
Obseg presoje in pravni interes za vložitev pobude
22. Glede na vsebino pobude je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice izpodbijajo 61.f člen, prvi odstavek 61.g člena, prvi odstavek 61.h člena in 177.a člen ZKme-1 ter četrti odstavek 14. člena ZKme-1E v zvezi z 61.g členom ZKme-1.
23. Pravni interes v delu izpodbijanja prepovedi nedovoljenih ravnanj (prvi in tretji odstavek 61.f člena ZKme-1) in zapovedane pisne oblike ter obveznih sestavin (61.g člen ZKme-1) pobudnice utemeljujejo z izpostavljenostjo nadzorstvenim
[46]
in prekrškovnim
[47]
postopkom.
[48]
Po mnenju pobudnic ni izključeno, da bi tudi kršitev 61.h člena pomenila izpolnitev dejanskega stanu (predpostavke) prekrška. Ob tem je obveznost uskladitve z zahtevami 61.g člena ZKme-1 s 1. 1. 2020 za tiste pogodbe, ki so bile sklenjene že pred uveljavitvijo ZKme-1E, uzakonjena s četrtim odstavkom 14. člena ZKme-1E. Glede na četrti odstavek 61.f člena ZKme-1 pobudnice opozarjajo na možnost (številnih in dolgotrajnih) pravdnih postopkov iz naslova (delne) ničnosti pogodb, ki vsebujejo nedovoljena ravnanja. Peti odstavek 61.f člena ZKme-1 naj bi neposredno vplival na konkurenčni položaj pobudnic, ker iz okvira nedovoljenih ravnanj izvzema zadruge (njihove konkurente).
24. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. V primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).
25. Vse pobudnice so aktivne (tudi) na področju verige preskrbe s hrano. Prva in druga pobudnica sta aktivni na trgu prodaje na drobno (in debelo) z izdelki široke potrošnje. Tretja in četrta pobudnica sta primarno aktivni na trgu naftnih derivatov, v maloprodajnih enotah pa ponujata tudi živilske izdelke. Primarna dejavnost petega ponudnika je trgovina z oblačili, dejaven pa je tudi na področju distribucije oziroma veleprodaje za nekatere blagovne znamke živil v Republiki Sloveniji. Šesti ponudnik se primarno ukvarja s trgovino z medicinskimi in ortopedskimi pripomočki, ponuja pa tudi prehranske izdelke. Sedmi pobudnik je samostojni podjetnik, ki se ukvarja s trgovino, gostinstvom in prevozništvom, kot trgovec in gostinec pa je dejaven tudi v verigi preskrbe s hrano. Ustavno sodišče pravnega interesa za izpodbijanje posameznih zakonskih podlag v nadaljevanju ni presojalo posamično za vsako pobudnico posebej v razmerju do vsake posamezne izpodbijane podlage. Kadar je Ustavno sodišče presodilo, da je pravni interes za presojo podan vsaj za eno od pobudnic, se torej ni ukvarjalo z obstojem pravnega interesa ostalih pobudnic.
26. Člen 61f in prvi odstavek 61.g člena ZKme-1 se glasita:
"
61.f člen
(nedovoljena ravnanja)
(1) Nedovoljena ravnanja so tista ravnanja, s katerimi ena stranka, ki je podjetje v skladu z zakonom, ki ureja preprečevanje omejevanja konkurence (v nadaljnjem besedilu: podjetje), s svojo znatno tržno močjo, ki je razvidna iz obsega prodaje ali letnega prometa v skladu z zakonom, ki ureja preprečevanje omejevanja konkurence (v nadaljnjem besedilu: letni promet), še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke, v nasprotju z dobrimi poslovni običaji izkorišča drugo pogodbeno stranko.
(2) Domneva se, da ima stranka znatno tržno moč, če deluje na nabavni strani in je v preteklem letu v Republiki Sloveniji ustvarila najmanj 25.000.000 eurov letnega prometa.
(3) Nedovoljena ravnanja so zlasti:
1. povračilo za storitve, ki niso bile opravljene, ali za storitve, ki so bile opravljene, vendar niso bile pisno in jasno vnaprej dogovorjene med strankama;
2. povračilo za uvrstitev, ohranitev ali širjenje asortimaja oziroma izdelkov;
3. povračilo za postavitev izdelkov na police na prodajnih mestih, razen če se stranki pisno dogovorita o izpostavitvi blaga na posebej izpostavljenih prodajnih površinah;
4. zaračunavanje promocije blaga, razen če se stranki pisno dogovorita o promocijskih storitvah, ki bodo izvedene in katerih realizacijo je mogoče dokazati;
5. povračilo stroškov za sklenitev pogodbe;
6. prispevek za širitev prodajne mreže trgovine, izboljšanje ali preureditve obstoječih prodajnih mest, širitev skladiščnih kapacitet, širitev distribucijskega omrežja in podobnih aktivnosti;
7. vračilo dostavljenih, a neprodanih izdelkov in tudi izdelkov, ki jim je potekel rok uporabnosti, ali zaračunavanje nadomestil, povezanih z navedenim neprodanim blagom, razen za izdelke, ki so bili dostavljeni prvič, ali kadar gre za blago, ki ni hitro pokvarljivo živilo iz tretjega odstavka 61.b člena tega zakona in katerega rok uporabe je še najmanj ena tretjina od dostave do zapadlosti, če je vračilo tovrstnih izdelkov opredeljeno v pogodbi;
8. plačilo blaga, ki ni bilo prodano v času trajanja akcije, po nabavnih akcijskih cenah;
9. redno ali nesorazmerno zaračunavanje popusta za plačilo računov pred rokom zapadlosti;
10. zaračunavanje nadomestila za zmanjšanje prometa, prodaje ali marže zaradi zmanjšane prodaje določenega blaga;
11. nespoštovanje plačilnih rokov iz tega zakona;
12. neprevzemanje dogovorjenih količin izdelkov skladno z dogovorjeno dinamiko odkupa, če ta odstopa od dogovora za več kot 25 odstotkov;
13. pogojevanje sklenitve pogodbe oziroma poslovnega sodelovanja s protidobavo po nekonkurenčnih pogojih;
14. zahteva po ekskluzivnosti prodaje posameznega blaga, razen za blago, ki je proizvedeno za prodajo po trgovinski blagovni znamki ali na zahtevo stranke in po strankinih specifikacijah;
15. pogojevanje sklenitve ali podaljšanja pogodbe ali prevzema izdelkov z zahtevo po proizvodnji in dobavi izdelkov za trgovinsko blagovno znamko, ki se štejejo za zamenljive z blagovnimi znamkami proizvajalca;
16. zahteva pogodbene stranke, da druga pogodbena stranka ne prodaja izdelkov tretjim strankam po nižjih cenah od tistih, ki jih plača sam;
17. prekinitev naročil posameznega blaga ali bistveno zmanjšanje naročila brez predhodnega pisnega obvestila v roku, določenem v pogodbi, pri čemer rok ne sme biti določen neprimerno;
18. diskriminatorno ali nesorazmerno zaračunavanje nadomestila za razkladanje dobavljenega blaga;
19. prenos poslovnega tveganja na stranko, ki dobavlja, in zaračunavanje povračil za kalo, razlitje, poškodbe, inventarni manko ali krajo po prevzemu izdelkov;
20. prenos poslovnega tveganja na stranko po dobavi za naložene globe ali druge kazni, razen če je globa ali druga naložena kazen zaradi pomanjkljivosti blaga, za katero je odgovoren dobavitelj;
21. določanje nesorazmernih ali nepoštenih pogodbenih kazni;
22. prepoved odstopa terjatev;
23. neizpolnjevanje obveznosti glede pisne oblike pogodbe, sklenitve pogodbe pred dobavo blaga in obveznih sestavin pogodbe iz 61.g člena tega zakona.
(4) Pogodba je v delu, ki vsebuje nedovoljena ravnanja, nična.
(5) Določbe tega člena se ne uporabljajo za razmerja med zadrugo, v skladu z zakonom o zadrugah, in člani te zadruge.
61.g člen
(pisnost pogodb)
(1) Pogodbe v verigi preskrbe s hrano morajo biti sklenjene v pisni obliki in pred dobavo blaga ter vsebovati naslednje obvezne sestavine:
1. okvirna vrednost prometa in okvirni cenik blaga;
2. okvirna količino blaga in okvirni časovni razpored dobave blaga, če gre za blago iz prve alineje tretjega odstavka 61.b člena tega zakona;
3. trajanje pogodbe, ki se lahko sklene za določen ali nedoločen čas z določili o odpovedi;
4. podrobnosti o plačilnih rokih in postopkih;
5. načine dobave blaga;
6. pravila, ki se uporabljajo za spremembo cene blaga, in
7. pravila, ki se uporabijo v primeru višje sile."
27. Na podlagi prvega odstavka 177.a člena
ZKme-1
je kršitev navedenih določb opredeljena kot prekršek, za katerega je za pravno osebo in samostojnega podjetnika posameznika predvidena kazen v višini do 0,25 odstotka letnega prometa podjetja, ustvarjenega v Republiki Sloveniji v predhodnem poslovnem letu. Prvi in tretji odstavek 61.f člena ter prvi odstavek 61.g člena
ZKme-1
opredeljujejo zakonski dejanski stan prekrška in zavezance. Zaradi neposredne možnosti prekrška je pravni interes za izpodbijanje prvega in tretjega odstavka 61.f in prvega odstavka 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 (torej v prekrškovnem delu) izkazan za vse pobudnice, ki delujejo v verigi preskrbe s hrano in so lahko
[49]
zavezanke na podlagi 61.f in 61.g člena ZKme-1.
[50]
Četrti odstavek 14. člena ZKme-1E določa uporabo določb 61.g člena z enoletnim časovnim zamikom tudi za tisti sklop še veljavnih pogodb, ki so bile že sklenjene pred uveljavitvijo ZKme-1. Zato je izkazan pravni interes pobudnic tudi za izpodbijanje navedene določbe v zvezi z 61.g in 177.a členom ZKme-1. Glede na dejstvo, da v trenutku odločanja Ustavnega sodišča ZKme-1 že velja in se tudi v delu izpodbijanih določb v celoti uporablja, je brezpredmetno sklicevanje Vlade na
sklep Ustavnega sodišča št. U-I-389/18.
28. Pobudnice izpodbijajo tudi prvi odstavek 61.h člena ZKme-1, ki (brez možnosti prenosa odgovornosti za izvajanje) določa, da mora vodstveni ali nadzorni organ stranke iz 61.f člena ZKme-1 redno in strokovno izvajati nadzor nad vsemi subjekti podjetja, tako da oblikuje ustrezne delovne procese ter nadzoruje in preverja ravnanje podjetja, zaposlenih ter zunanjih sodelavcev podjetja, ki ravnajo v imenu podjetja, s čimer zagotavlja, da ne pride do kršitev 61.f člena tega zakona. Kršitev te določbe v zvezi z drugim oziroma tretjim odstavkom 14. člena ZP-1 je ena od predpostavk odgovornosti pravne osebe (v skladu s prvim odstavkom 14.a člena ZP-1 pa tudi samostojnega podjetnika posameznika) za prekršek iz 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1.
[51]
Glede na navedeno je izkazan pravni interes pobudnic za izpodbijanje navedene določbe.
29. Pravni interes pobudnic pa ni izkazan v delu učinkovanja navedenih določb izven sfere prekrškovnega prava. V morebitnem nadzorstvenem postopku pred AVK
[52]
imajo namreč pobudnice zoper končno odločbo, s katero bi se morebiti lahko ugotovila njihova kršitev in se jim (v nasprotju s sklepom o uvedbi postopka) lahko naložila njena odprava,
[53]
na voljo sodno varstvo.
[54]
Zato je Ustavno sodišče pobudo v delu, v katerem pobudnice izpodbijajo prvi in tretji odstavek 61.f člena ter prvi odstavek 61.g člena ZKme-1 in četrti odstavek 14. člena ZKme-1E v zvezi z 61.g členom ZKme-1 brez povezave s prekrškovnim pravom, zavrglo (prva in druga alineja 1. točke izreka).
30. Pobudnice izpodbijajo tudi č
etrti odstavek 61.f člena ZKme-1, ki določa delno ničnost pogodb v delu nedovoljenih ravnanj. Ker pobudnice niso hkrati s pobudo vložile ustavne pritožbe zoper posamične akte, izdane na podlagi izpodbijane določbe (24. točka obrazložitve te odločbe), za oceno njene ustavnosti ne izkazujejo pravnega interesa. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (tretja alineja 1. točke izreka). Navedeni položaj ni primerljiv s položajem v zadevi št. U-I-192/16 (odločba z dne 7. 2. 2018, Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), saj je v tej zadevi Ustavno sodišče presojalo vsebino izpodbijane določbe, ki je določala ceno (zgornjo mejo stroškov upravljanja) kot bistveno sestavino pogodbenega razmerja in tudi ne neposredno ničnostne sankcije kot take.
31. Drugi odstavek 61.f člena ZKme-1 opredeljuje le domnevo za obstoj položaja znatne tržne moči kot enega izmed pogojev za opredelitev zavezanca.
Navedena določba ne učinkuje neposredno niti na položaj tistih pobudnic, ki po letnem prometu presegajo mejni prag domneve, saj lahko kvečjemu vpliva na procesni položaj (dokazno breme) v zvezi z ugotavljanjem kriterija tržne moči v morebitnem postopku nadzora ali prekrška. Ker pobudnice niso hkrati s pobudo vložile ustavne pritožbe zoper posamične akte, izdane na podlagi izpodbijane določbe (24. točka obrazložitve te odločbe), za oceno njene ustavnosti ne izkazujejo pravnega interesa. Zato je Ustavno sodišče pobudo v navedenem delu zavrglo (tretja alineja 1. točke izreka).
32. Peti odstavek 61.f člena ZKme-1 določa izjemo od uporabe 61.f člena ZKme-1 za razmerja med zadrugami in člani teh zadrug. Pobudnice niso pojasnile, kako bi razveljavitev navedene pravne podlage lahko neposredno izboljšala njihov pravni položaj. Njihovo splošno sklicevanje na domnevno (posredno in prek vpliva ureditve tržnega položaja domnevnih konkurentov) poslabšan konkurenčni položaj pomeni kvečjemu zatrjevanje (posrednega) ekonomskega interesa, ki pa ne zadošča za izkaz pravnega interesa za presojo ustavnosti izpodbijane določbe (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-212/03). Ustavno sodišče je zato pobudo tudi v tem delu zavrglo (tretja alineja 1. točke izreka).
33. Drugi odstavek 177.a člena ZKme-1 določa, da se v primeru kršitve 61.f ali 61.g člena ZKme-1 z globo kaznuje tudi odgovorna oseba pravne osebe ali odgovorna oseba samostojnega podjetnika posameznika. Navedena določba ne vpliva na pravni položaj pobudnic, ki zato za njeno presojo ne izkazujejo pravnega interesa. Zato je Ustavno sodišče pobudo v navedenem delu zavrglo (tretja alineja 1. točke izreka).
34. Ustavno sodišče je pobudo v delu, v katerem izpodbija prvi in tretji odstavek 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1, prvi odstavek 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 in
prvi odstavek 61.h člena
v zvezi z 61.f členom in
prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 ter četrti odstavek 14. člena ZKme-1E v zvezi z 61.g in 177.a členom ZKme-1 sprejelo v obravnavo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
B. – II.
O zatrjevanem neskladju prvega in tretjega odstavka 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 s 74. členom Ustave
35. Pobudnice menijo, da ureditev nedovoljenih ravnanj iz prvega in tretjega odstavka 61.f člena
ZKme-1
posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, pri čemer ureditvi ob neizkazani javni koristi očitajo tudi nesorazmernost v ožjem smislu. Trdijo, da zakonodajalec ni utemeljil posebne ogroženosti varovanih dobrin v verigi preskrbe s hrano in da z ureditvijo varuje le splošne cilje, ki niso v zvezi z urejanim področjem
(zaščito šibkejših strank, interesom potrošnikov po lokalno pridelani hrani, prehransko varnostjo in samooskrbo).
36. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, ki jamči tudi svobodo vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli.
[55]
Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.
[56]
Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.
[57]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.
[58]
Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre lahko za določanje načina uresničevanja pravice le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.
[59]
Ta je zlasti podana v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).
[60]
Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
[61]
37. Udeležence v pravnem prometu (in torej tudi pobudnice) glede vsebine dolžnih ravnanj že na podlagi splošnih načel obligacijskega prava zavezuje pravni standard dobrih poslovnih običajev v civilnopravni sferi.
[62]
Zakonodajalec je tako v okviru prvega odstavka 61.f člena ZKme-1
[63]
navedeni pravni standard, ki že na splošni ravni določa mejo (ne)dovoljenega v pravnem prometu, le izrecno umestil tudi na področje verige preskrbe s hrano. Ob tem ga je, kadar gre za ravnanje (i) določene skupine udeležencev (podjetij v smislu ZPOmK-1) (ii) ob predpostavki ustreznega položaja zavezanca (z znatno tržno močjo v skladu z ZPOmK-1, še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke) in (iii) ob predpostavki ustreznega ravnanja (z elementom izkoriščanja druge pogodbene stranke) umestil v zakonski dejanski stan, ki v obliki generalne klavzule opredeljuje nedovoljena ravnanja v smislu 61.f člena ZKme-1.
38. Zahteve po dodatnem pravnem urejanju področja verige preskrbe s hrano Državni zbor in Vlada ne utemeljujeta le s precejšnjimi neravnovesji v razmerjih (tržne in finančne) moči, ki jih je v večji ali manjši meri mogoče najti tudi na drugih področjih ekonomskega življenja. Posebej poudarjata heterogenost, a hkrati soodvisnost udeležencev, informacijski primanjkljaj in posebno občutljivost dobrine blaga (hrane), ki je predmet trgovanja v okviru omenjenega področja. Cilj stabilne, kakovostne in varne prehranske (samo)oskrbe s posebej občutljivimi dobrinami se tako po njunem mnenju v interesu potrošnikov lahko varuje le posredno, in sicer z varstvom (relativno) šibkejših udeležencev v verigi preskrbe s hrano. Ustavno sodišče ugotavlja, da so navedena izhodišča zakonodajnega urejanja na načelni ravni pripoznana tudi z Direktivo (EU) 2019/633.
[64]
Na temelju navedenega Ustavno sodišče ocenjuje, da je podana stvarna vsebinska zveza s konkretno reguliranim področjem verige preskrbe s hrano. Ob upoštevanju navedenih neposrednih in posrednih ciljev urejanja ter tudi dejstva, da je temeljno vrednostno merilo ravnanja dobrih poslovnih običajev že temeljno načelo civilnega prava, Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana ureditev nedovoljenih ravnanj pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude in ne njene omejitve.
39. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini pomeni le določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, je nujno zadržana in Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.
[65]
Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.
[66]
40. Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana ureditev tudi ob upoštevanju primeroma naštetih nedovoljenih ravnanj ne prepoveduje določenih storitev kot takih, temveč pod določenimi pogoji le (i) njihovo odplačnost ali prevalitev poslovnih ali dejanskih tveganj,
[67]
(ii) kršitev (pogodbenega) pravnega okvira
[68]
ter (iii) posamezne z osnovnim poslom ne nujno vselej neposredno povezane dogovore v korist ene od strank ali v odnosu do tretjih.
[69]
Prav tako ureditev ne pomeni širšega
onemogočanja določene vrste poslovanja ali prepovedi izbire določenih poslovnih partnerjev. Ureditvi, ki od pobudnic zahteva, da na posebej občutljivem področju poslovanja upoštevajo nekatere omejitve poslovanja v razmerju do šibkejšega pogodbenega partnerja, po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče odreči razumnosti. To pomeni, da izpodbijana določba ustavno dopustno ureja način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato z njo ni v neskladju. Navedenega zaključka ob izhodišču neenakomerne porazdelitve pogajalske moči ne spremenita niti dejstvi, da zakonodajalec ni vselej predvidel možnosti soglasnega odstopa od posamezno opredeljenih nedovoljenih ravnanj
[70]
ter da je v okviru standarda pojasnjevanja dobrih poslovnih običajev predvidel drugačno presojo kot v primeru prava varstva konkurence. Enako velja tudi glede ožjega obsega urejanja Direktive (EU) 2019/633, ki izrecno predvideva minimalno raven harmonizacije,
[71]
njenih pripravljalnih gradiv in poskusov avtonomnega urejanja področja s strani udeležencev oziroma njihovih interesnih združenj. Glede na navedeno prvi in tretji odstavek 61.f člena
v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena
ZKme-1 nista v neskladju z Ustavo (2. in 3. točka izreka).
41. Ob upoštevanju zahteve minimalne harmonizacije Direktive (EU) 2019/633 trditev pobudnic o možnem (hipotetičnem) nasprotovanju pravilom notranjega trga zaradi obsežnejše (ali strožje) nacionalne ureditve ne pomeni konkretiziranega očitka o nasprotovanju primarnemu pravu EU in/ali Direktivi (EU) 2019/633. Ustavno sodišče zato očitka v tem delu ni moglo preizkusiti.
O zatrjevanem neskladju prvega odstavka 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 s 74. členom Ustave
42. Po mnenju pobudnic tudi zahteve po predhodni sklenitvi pogodbe, pisni obliki in obveznih sestavinah iz prvega odstavka 61.g člena ZKme-1 nesorazmerno posegajo v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude. Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor ob izhodišču posebne občutljivosti urejanega področja izkazal stvarno vsebinsko zvezo s predvidljivostjo, pravno varnostjo in možnostjo nadzora, ki naj bi jih navedena določba zagotavljala. Tudi v primeru prvega odstavka 61.g člena ZKme-1 gre torej za način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Iz izpodbijane določbe sicer ni mogoče razbrati zahteve po absolutni pisnosti v smislu urejanja vsake posamezne dobave blaga (tj. ravno v smislu izpolnitve okvirne pogodbe) ali prepovedi dolgoročnejše ureditve razmerja. Ravno obratno, določba zahteva pisno (okvirno) opredelitev le najbistvenejših sestavin razmerij (cene, blaga, trajanja in plačilnih rokov) in pogojev za njihovo spreminjanje. Hkrati drugi odstavek 61.g člena ZKme-1 predvideva tudi izjemo za pogodbe manjše vrednosti. Tako ureditvi, čeprav v interesu pravne varnosti in predvidljivosti od pobudnic zahteva določeno administrativno breme, po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče očitati nerazumnosti in s tem neskladja s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Do drugačnega zaključka ne pripelje niti sklicevanje pobudnic na Direktivo (EU) 2019/633, ki ob načelnem izhodišču neobveznosti pisne oblike pogodb
[72]
predvideva dolžnost držav članic, da kot nepošteno poslovno prakso določijo le ravnanje, ko kupec zavrne pisno potrditev pogojev sporazuma o dobavi med kupcem in dobaviteljem, za katero je dobavitelj zaprosil.
[73]
Glede na navedeno prvi odstavek 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
O zatrjevanem neskladju četrtega odstavka 14. člena ZKme-1E v zvezi z 61.g členom in prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave)
43. Pobudnice menijo, da spremenjena ureditev glede zahteve po pisni obliki in obveznih sestavinah na podlagi četrtega odstavka 14. člena ZKme-1E v nasprotju z načelom varstvom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) posega tudi v pogodbe, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo zakona. Zahteve, ki zadevajo njihovo primarno dejavnost, naj zanje ne bi bile (niti relativno) predvidljive.
44. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki jim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/08). Pri tem je treba ugotoviti, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in ali so prizadeti naslovniki s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšni so teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani ter javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007, Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86).
45. Glede relativne predvidljivosti spremembe in položaja upravičencev je treba upoštevati: (i) da je bil predlog spremembe zakona že pred začetkom zakonodajnega postopka predmet javne obravnave od 11. 10. 2017 naprej (torej več kot pol leta pred uveljavitvijo) in tudi usklajevan s Trgovinsko zbornico Slovenije, (ii) da je bilo za uporabo 61.g člena ZKme-1 za pogodbe, ki so bile sklenjene pred njegovo uveljavitvijo, predvideno relativno dolgo (enoletno) prilagoditveno obdobje, (iii) da je bila podobna zahteva že predhodno uveljavljena v sektorju mleka in mlečnih izdelkov ter (iv) da gre za zahtevo po pisnosti in obveznih sestavinah le v okviru bistvenih parametrov poslovnega odnosa.
[74]
Na drugi strani je treba upoštevati, da je ureditev namenjena uresničevanju javnega interesa po vnaprejšnji blažitvi posledic relativno asimetrično porazdeljene tržne moči v smislu varstva šibkejših udeležencev v verigi preskrbe s hrano ter (posredno) varnosti prehranske samooskrbe in varstva potrošnikov v smislu interesa po kvalitetni in lokalno pridelani hrani. Dodatno je treba upoštevati tudi, da naj vzporednost dveh sistemov,
starega (za pogodbe, ki so bile že v veljavi v trenutku uveljavitve zakona) in novega (za vse pogodbe, sklenjene po uveljavitvi zakona), ne bi trajala dlje, kot je to nujno potrebno za prilagoditev.
[75]
Na podlagi navedenega Ustavno sodišče ugotavlja, da je teža sprememb za pobudnice v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zasleduje spremenjena zakonodaja. Glede na navedeno
četrti odstavek 14. člena ZKme-1E
v zvezi z 61.g členom in prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1
ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
Presoja prvega odstavka 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 glede opredelitve znatne tržne moči (značilnosti položaja zavezanca) z vidika prvega odstavka 28. člena Ustave
46. Pobudnice (v okviru kršitve načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov) uveljavljajo nedoločno opredelitev zavezanca prepovedi nedovoljenih ravnanj iz 61.f (in posledično tudi 61.h) člena ZKme-1 v zvezi s pojmom "znatna tržna moč". Iz enakih razlogov uveljavljajo tudi kršitev načela zakonitosti delovanja organov oblasti (120. člen Ustave) in načela delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave).
Pobudnice m
enijo, da je pojem "znatna tržna moč" iz prvega odstavka 61.f člena ZKme-1, ki sicer bistveno opredeljuje značilnosti razmerja med zavezancem in drugo pogodbeno stranko, pomensko nedoločljiv tudi z uporabo zakonsko predvidenih meril za njegovo razlago. Glede obsega prodaje naj tako ne bi bilo jasno, ali gre za absolutne podatke o količini prodaje, ali pa se ti nanašajo na določen upoštevni trg in zlasti na razmerje do druge pogodbene stranke oziroma do morebitnih drugih udeležencev (konkurentov, drugih kupcev oziroma dobaviteljev ali celotnega koncerna, ki mu družba pripada). Odprto naj bi bilo tudi vprašanje uporabe meril za opredelitev znatne tržne moči, ki so uveljavljena v pravu varstva konkurence, s čimer naj bi bila zamegljena tudi ločnica s prevladujočim položajem v smislu navedenega pravnega področja. Navedeno naj bi utemeljevalo tudi pomensko nedoločljivost kriterija letnega prometa, ki naj je ne bi odpravilo niti sklicevanje na ZPOmK-1.
47. Ustavno sodišče na kvalifikacijo očitka pobudnic ni vezano. Ker je 61.f člen v zvezi s 177.a členom ZKme-1 tudi prekrškovna norma, je Ustavno sodišče navedene očitke presojalo z vidika načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave. To načelo, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi na področju prekrškovnega prava,
[76]
je namreč s prepovedjo (zakonske in pravne) analogije strožje od načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki se nanaša na vse predpise.
48. V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. Iz tega načela med drugim izhaja, da morajo biti kazniva ravnanja (kazniva dejanja in prekrški) opredeljena tako, da je mogoče vnaprej in popolnoma jasno razmejiti med ravnanji (storitvami ali opustitvami), ki so kazniva, in tistimi, ki v polje kaznivosti ne spadajo.
[77]
S tem se zagotavlja pravna varnost ter preprečuje samovoljna in arbitrarna uporaba državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej dovolj točno opredeljene.
[78]
Kazenskopravna oziroma prekrškovna norma izpolnjuje zahtevo po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in če je ravnanje organov, ki naj normo uporabijo, določno in predvidljivo.
[79]
Ko gre za kazniva ravnanja, ki jih lahko izvršijo samo osebe z določenimi lastnostmi (t. i.
delicta propria
) ali osebe, ki so z oškodovancem ali drugo osebo v nekem posebnem razmerju, velja zahteva po določni opredelitvi tudi za opredelitev navedenih lastnosti oziroma razmerij. Samo dejstvo, da je pri določitvi kakšnega znaka kaznivega ravnanja uporabljen pomensko odprt izraz, še ne pomeni, da je kršena zahteva po določnosti kaznovalnopravnih predpisov. Vsebina pomensko odprtega izraza pa mora biti v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva z uporabo ustreznih razlagalnih metod, uveljavljenih v kaznovalnem pravu.
[80]
Meje še dopustne pomenske odprtosti pojmov, s katerimi so opredeljeni znaki kaznivih dejanj in prekrškov, ni mogoče opredeliti vnaprej za vsak posamezen pravno urejen primer, saj jo soopredeljujejo tudi okoliščine urejanega področja družbenega življenja v povezavi z zahtevo po (še vedno splošni in abstraktni) vrednostno konsistentni normativni ureditvi.
49. Zakon pri opredelitvi zavezanca v prvem odstavku 61.f člena ZKme-1 uporabi pojmovni zvezi "znatna tržna moč" in "še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke", v drugem odstavku tega člena pa določa izpodbojno pravno domnevo, po kateri se šteje, da ima stranka znatno tržno moč, če deluje na nabavni strani in je v preteklem letu v Republiki Sloveniji ustvarila najmanj 25 milijonov EUR letnega prometa. Navedena domneva sicer
lahko pomeni določeno orientacijo pri opredelitvi zavezanca, odločilnega pomena pri vprašanju (ne)določnosti opredelitve zavezanca v smislu načela zakonitosti v kazenskem pravu pa ji ni mogoče pripisati, ker zavezujoče ureja le procesni položaj
v smislu dokaznega bremena in ne pomeni, da zavezanec ne more biti podjetje, ki ne izpolnjuje pogojev uzakonjene domneve.
[81]
Po prvem odstavku 61.f člena ZKme-1 naj bi bila "znatna tržna moč" razvidna iz "obsega prodaje ali letnega prometa v skladu z zakonom, ki ureja preprečevanje omejevanja konkurence" (v času odločanja Ustavnega sodišča torej ZPOmK-1). Pobudnice trdijo, da sta tudi navedena pojma nedoločljiva.
50. Glede pojmov obsega prodaje in letnega prometa je ob upoštevanju namena opredelitve zavezanca v smislu opredelitve subjektov z upoštevno ekonomsko močjo očitno, da oba pojma ciljata na določitev realne ekonomske moči zavezanca. Pojem "obseg prodaje" je zato mogoče razumeti le kot realni ekvivalent njegove denarne protivrednosti, ki pa se odraža ravno v letnem prometu. V zvezi z opredelitvijo pojma letnega prometa se prvi odstavek 61.f člena ZKme-1 sklicuje na opredelitev letnega prometa v ZPOmK-1. Skladno z 10. točko prvega odstavka 3. člena navedenega zakona pomenijo letni promet "čisti prihodki od prodaje, ki jih je podjetje ustvarilo v poslovnem letu s prodajo proizvodov in opravljanjem storitev iz rednega delovanja". Jezikovna in namenska razlaga tako pokažeta, da gre pri opredelitvi zavezanca (in enako tudi na nasprotni strani pri upoštevnosti navedenega kriterija v razmerju do druge pogodbene stranke) za absolutni obseg prodaje, ki ni segmentiran glede na kategorijo upoštevnega trga v smislu prava varstva konkurence. Ob navedeni opredelitvi letnega prometa ZPOmK-1 opredeljuje še letni promet v koncentraciji udeleženih podjetij,
[82]
letni promet kreditnih in finančnih institucij
[83]
ter letni promet zavarovalnic,
[84]
ki očitno niso upoštevni za potrebe opredelitve naslovnikov norme v verigi preskrbe s hrano. ZPOmK-1 posebej opredeljuje tudi letni promet na trgu Republike Slovenije v smislu čistih prihodkov od prodaje proizvodov in opravljanja storitev na območju Republike Slovenije.
[85]
Čeprav omejitev letnega prometa na Republiko Slovenijo izrecno upošteva domneva iz drugega odstavka 61.f člena ZKme-1, te omejitve prvi odstavek navedenega člena ne vsebuje. Ob upoštevanju dejstva, da so izhodišča zakonodajnega urejanja realna razmerja (ekonomske) moči in neravnovesja
[86]
na posebej občutljivem področju, je mogoče zaključiti, da se opredelitev letnega prometa v okviru prvega odstavka nanaša na opredelitev letnega prometa brez omejitve na Republiko Slovenijo (10. točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1). Na podlagi navedenega je torej mogoče ugotoviti, da abstraktni dejanski stan v okviru opredelitve storilca zajema njegov letni promet v absolutnem smislu in brez nacionalne omejitve. Ob tem v okviru uporabe zakona seveda ni izključeno, da bo lahko imel večjo težo pri ugotavljanju "tržne moči", ko gre za dodatno zakonsko zahtevo posebnega poudarka na relativnem razmerju ("še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke") in ob upoštevanju pomena domneve drugega odstavka 61.f člena ZKme-1 vendarle tisti letni promet, ki je dosežen na nacionalni ravni.
51. Čeprav se pojem tržne moči uporablja tudi pri opredelitvi prevladujočega položaja v okvirih prava varstva konkurence, ni mogoče slediti zaključku pobudnic, da ureditev nedovoljenih ravnanj že iz navedenega razloga ne zadosti zahtevani določnosti v okviru načela zakonitosti v kazenskem pravu. Pojem tržne moči je v primeru nedovoljenih ravnanj iz 61.f člena ZKme-1 očitno vezan na kvantitativen kriterij letnega prometa in posebej tudi na relativno razmerje do konkretnega pogodbenega partnerja v posameznem primeru. Ta položaj po mnenju zakonodajalca na posebej občutljivem področju tudi v relativnem razmerju poudarja poseben vidik odgovornosti (poštenosti) relativno močnejšega subjekta. V primeru ureditve prevladujočega položaja pa gre za položaj na trgu na splošno in ne le (ali sploh ne) poudarjeno v relativnem razmerju do določenega subjekta (na predhodni stopnji proizvodnega procesa). Podjetje ima prevladujoč položaj, kadar lahko v znatni meri ravna neodvisno od konkurentov, strank ali potrošnikov.
[87]
Ob tem pri opredelitvi prevladujočega položaja letni promet podjetja ni neposredno pomemben, saj se določa zlasti glede na tržni delež, možnosti za financiranje, pravne ali dejanske vstopne ovire, dostop do dobaviteljev ali trga in obstoječo ali potencialno konkurenco.
[88]
Posebna odgovornost takšnega podjetja je poudarjena glede na (delujočo, učinkovito, neizkrivljeno) konkurenco. Obe pravni podlagi imata torej različen krog naslovnikov in različen objekt varstva, očitka o zamegljenem razlikovanju pa pobudnice sicer podrobneje ne opredelijo.
52. Na podlagi navedenega in ob upoštevanju raznovrstnega nabora poslovnih razmerij v verigi preskrbe s hrano
[89]
Ustavno sodišče ugotavlja, da sta pojmovni zvezi "znatne tržne moči" in "še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke" vsebinsko določljivi ob stiku s konkretnim življenjskim primerom in torej v skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave).
Iz enakih razlogov so neutemeljeni tudi očitki pobudnic o kršitvah načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisa (2. člen Ustave), načela zakonitosti delovanja organov oblasti (120. člen Ustave) in načela delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave).
[90]
Glede na navedeno prvi odstavek 61.f člena ZKme-1 v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 ni v neskladju z Ustavo
(2. točka izreka).
Presoja prvega in tretjega odstavka 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 glede opredelitve vsebine prepovedanega ravnanja z vidika prvega odstavka 28. člena Ustave
53. Pobudnice neskladje z načelom zakonitosti v kazenskem pravu v delu opredelitve vsebine prepovedanega ravnanja uveljavljajo s tremi argumenti. Trdijo, da ni jasno, ali morajo biti tudi v primeru izrecno naštetih nedovoljenih ravnanj iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 izpolnjene predpostavke iz prvega odstavka tega člena. Nadalje opozarjajo na vrednostno heterogenost 23 tipov ravnanj iz tretjega odstavka; menijo, da iz teh tipov ni mogoče jasno ugotoviti (povezovalnega) vrednostnega merila in torej bistva njihove prepovedanosti. V posledici navedene heterogenosti pa po mnenju pobudnic tudi ni jasen pomen "dobrih poslovnih običajev" iz prvega odstavka navedenega člena. Opozarjajo na možnost arbitrarnosti AVK, ki lahko kot nedovoljeno opredeli tudi ravnanje, ki ga tretji odstavek 61.f člena ZKme-1 ne predvideva, kar bi bilo po mnenju pobudnic v nasprotju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave in zakonskimi pristojnostmi Državnega zbora (87. člen Ustave).
54. V okviru preizkusa zakonske opredelitve vsebine nedovoljenega ravnanja Ustavno sodišče uvodoma ugotavlja, da pobudnice kot gospodarske subjekte in udeleženke v pravnem prometu glede vsebine dolžnih ravnanj v civilnopravni sferi pravni standard dobrih poslovnih običajev že zavezuje na podlagi splošnih načel obligacijskega prava,
[91]
saj dobri poslovni običaji opredeljujejo standard morale med gospodarskimi subjekti.
[92]
Tako na splošni ravni in v zasebnopravnem okviru že določajo mejo (ne)dovoljenega v pravnem prometu. Zakonodajalec pa je v obravnavanem primeru
[93]
navedeni pravni standard umestil tudi v javnopravni in celo kaznovalnopravni okvir, saj je v skladu s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 predvidel prekrškovno sankcijo, za nadzor nad izvajanjem pa je pooblastil tudi AVK (sedmi odstavek 172. člena ZKme-1). Pri tem je v izhodišču pomembno, da nasprotovanje dobrim poslovnim običajem ni edini element zakonske opredelitve nedovoljenih ravnanj. Iz prvega odstavka 61.f člena ZKme-1 je namreč mogoče razbrati, da določa tri različne skupine predpostavk, in sicer (i) zavezanca, (ii) njegov posebni položaj in (iii) vsebino prepovedanega ravnanja.
[94]
V slednjo je vpet tudi pravni standard dobrih poslovnih običajev, saj je v danem kontekstu prepovedano (i) izkoriščanje druge pogodbene stranke v nasprotju (ii) z dobrimi poslovnimi običaji.
55. Že iz primerjave besedila prvega in tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 izhaja, da prvi odstavek vsebuje splošno opredelitev zavezancev, značilnosti razmerja in vsebine ravnanj (generalno klavzulo), torej predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da gre za nedovoljeno ravnanje v smislu navedene podlage, tretji odstavek navedenega člena pa opredeljuje določene najbolj tipične skupine primerov navedenih ravnanj
("Nedovoljena ravnanja so zlasti […]"). Ker gre torej v okviru tretjega odstavka
61.f člena ZKme-1
za eksemplifikativno opredelitev vsebine nedovoljenih ravnanj, je zakonodajalec očitno ocenil, da sta pri vseh primeroma naštetih ravnanjih iz te določbe izpolnjeni predpostavki generalne klavzule, ki se nanašata na vsebino nedovoljenega ravnanja. Določneje povedano, z
akonodajalec je prepovedno normo jasno oblikoval v smislu neizpodbitne domneve, da vsa ravnanja iz tretjega odstavka 61.f člena
ZKme-1
nasprotujejo vsebinski opredelitvi nedovoljenih ravnanj in torej vselej, kadar jih stori zavezanec (podjetje v smislu ZPOmK-1) z znatno tržno močjo (še zlasti v razmerju do druge pogodbene stranke), pomenijo ravnanja v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji, ki izkoriščajo drugo pogodbeno stranko.
Očitek pobudnic, da naj v okviru 61.f člena ZKme-1 ne bi bilo jasno, ali ravnanja v tretjem odstavku tega člena pomenijo samostojno prepoved ali pa jih je treba razlagati
skupaj z merili za opredelitev nedovoljenih ravnanj iz prvega odstavka tega člena, je torej očitno neutemeljen.
56. Ob upoštevanju navedenega postanejo pomembne navedbe pobudnic o domnevni vrednostni heterogenosti eksemplifikativno naštetih prepovedi tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1. Ob tem je treba upoštevati, da tretji odstavek določa le primere tipične vsebine prepovedanega ravnanja, ki pa je nedovoljeno ravnanje v smislu 61.f člena ZKme-1 le v primeru, če (i) ga izvrši podjetje (ii) v posebnem razmerju tržne moči do nasprotne pogodbene stranke. Vrednostni skupni imenovalec vsebine primeroma prepovedanih ravnanj je torej treba glede na zakonsko besedilo vselej iskati v kontekstu izhodišča asimetrije tržne moči, ki jo prvi odstavek 61.f člena ZKme-1 že predpostavlja. Ustavno sodišče dodatno ugotavlja, da izpodbijana ureditev nedovoljenih ravnanj – tudi v okviru primeroma naštetih ravnanj in torej ob izhodišču asimetrične porazdelitve tržne moči v pogodbenem razmerju – pod določenimi pogoji v bistvenem prepoveduje (i.) odplačnost določenih storitev ali prevalitev poslovnih ali dejanskih tveganj,
[95]
(ii) kršitev (pogodbenega) pravnega okvira
[96]
ter (iii) posamezne, z osnovnim poslom ne nujno vselej neposredno povezane dogovore v korist ene od strank ali v odnosu do tretjih.
[97]
Glede na navedeno je torej mogoče sprejeti zaključek, da je vrednostno merilo prepovedanega ravnanja nasprotovanje dobrim poslovnim običajem z izkoriščanjem druge pogodbene stranke. To vrednostno merilo je glede na zakonodajalčevo presojo tudi skupni vrednostni imenovalec vseh izrecno primeroma naštetih nedovoljenih ravnanj iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1. To pomeni
, da lahko dogovori, ki v drugih panogah in v odsotnosti izhodišča asimetrične porazdelitve tržne moči (ob dodatnih predpostavkah)
[98]
morda niso prepovedani,
[99]
v navedenih posebnih okoliščinah vrednostno nasprotujejo dobrim poslovnim običajem z elementi izkoriščanja nasprotne pogodbene stranke. Zato pobudnice z navedbo, da nekateri dogovori v drugih panogah in brez položaja asimetrije tržne moči v pogodbenem razmerju niso prepovedani, niso izkazale takšne vrednostne heterogenosti, ki bi pomenila, da določenih izrecno naštetih ravnanj ni mogoče podrediti pravnemu standardu nasprotovanja dobrim poslovnim običajem in izkoriščanja druge pogodbene stranke.
57. Pobudnice navajajo tudi, da
(v odsotnosti enotnega povezovalnega merila) že sama uporaba nedoločnega pravnega standarda dobrih poslovnih običajev v okviru prvega odstavka 61.f člena ZKme-1 nasprotuje načelu zakonitosti v kazenskem pravu. Dejstvo, da je zakonodajalec z besedo "zlasti" v okviru tretjega odstavka predvidel le eksemplifikativne (in ne taksativne) primere kršitev navedenega standarda, v ospredje postavi pomen prvega odstavka navedenega člena. Pomeni namreč, da kazniva ravnanja na podlagi prvega odstavka 61.f člena (v zvezi s 177.a členom) ZKme-1 niso le tista ravnanja zavezanca (torej podjetja) z znatno tržno močjo (zlasti v razmerju do nasprotne pogodbene stranke), ki so v tretjem odstavku 61.f člena ZKme-1 izrecno predvidena, temveč tudi druga ravnanja tega zavezanca, ki jih je mogoče opredeliti kot ravnanja v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji. Kot dodatna predpostavka nedovoljenega ravnanja je sicer dodan še element izkoriščanja, kar je mogoče razumeti na način, da je zakonodajalec s tem skušal nekoliko zožiti vsebino prepovedanega ravnanja. Kljub temu pa standard dobrih poslovnih običajev pri (so)opredelitvi abstraktnega dejanskega stanu prekrška igra osrednjo vlogo.
58. Dobri poslovni običaji so standard morale na poslovnem področju. Kot taki niso nujno (v celoti) kodificirani in objavljeni ter se v sklopu razvoja poslovanja spreminjajo in dopolnjujejo z dinamičnim razvojem poslovnega okolja brez jasnega časovnega vidika veljavnosti. Kot vsebinski standard so bili v okviru kategorije nedovoljenih ravnanj v verigi preskrbe s hrano prvič uzakonjeni z ZKme-1B leta 2014,
[100]
a do ZKme-1E nikoli niso bili neposredno del opredelitve dejanskega stanu prekrška, ki je bil omejen na izrecno predvidene in določneje opisane primere.
[101]
Tako v zvezi z njihovo vsebino na omenjenem posebnem področju tudi ne obstaja sodna ali upravna praksa. Standard dobrih poslovnih običajev je torej do te mere neoprijemljiv, da naslovniki 61.f člena ZKme-1 ne morejo dovolj zanesljivo predvideti, katera ravnanja (poleg vnaprej določenih 23 ravnanj iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1) sodijo v domet te prekrškovne norme. Izpodbijana norma zato ne zadosti posebej strogi ustavni zahtevi po določnosti, ki velja na področju kaznovalnega prava (glej 47. in 48. točko obrazložitve te odločbe).
59. Ustavno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da je eksemplifikativna narava primerov tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1, ki jo uzakonja beseda "zlasti", kolikor se nanaša na opredelitev dejanskega stanu prekrška v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena navedenega zakona, v nasprotju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz 28. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato zakon v tem delu razveljavilo (3. točka izreka). Posledično se za izpolnitev abstraktnega dejanskega stanu prekrška po razveljavitvi zahteva izpolnitev enega od izrecno (sedaj torej taksativno) naštetih izvršitvenih ravnanj iz tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
Glede zatrjevanih kršitev prvega odstavka 61.h člena v zvezi z 61.f in prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1
60. Pobudnice izpodbijajo tudi prvi odstavek 61.h člena ZKme-1. Iz pobude izhaja, da naj bi bila ta določba, ki določa predpostavko odgovornosti pravne osebe in samostojnega podjetnika posameznika za prekršek iz 61.f člena v zvezi s 177.a členom ZKme-1, v neskladju z Ustavo zaradi zatrjevane protiustavnosti 61.f člena ZKme-1.
61. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je 61.f člen ZKme-1 v neskladju z Ustavo zgolj, kolikor v tretjem odstavku izvršitvena ravnanja prekrška določa primeroma. Posledično je v navedenem odstavku razveljavilo besedo "zlasti". Ta odločitev logično implicira, da se tudi prvi odstavek 61.h člena ZKme-1 ne uporablja za izvršitvena ravnanja, ki niso zajeta v eni od 23 točk tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1. V preostalem so očitki pobudnic, ki se nanašajo na prvi odstavek 61.h člena ZKme-1, neutemeljeni iz istih razlogov, s katerimi je Ustavno sodišče zavrnilo očitke pobudnic, ki se nanašajo na 61.f člen ZKme-1. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da prvi odstavek 61.h člena v zvezi z 61.f in prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
Glede očitka o dvojni izpostavljenosti prekršku
62. Pobudnice navajajo tudi, da naj bi 23. točka tretjega odstavka 61.f člena in prvi odstavek 61.g člena v zvezi s 177.a členom ZKme-1 zanje pomenila dvojno izpostavljenost prekršku. Pritrditi je sicer treba pobudnicam, da zgolj jezikovna razlaga prvega odstavka 177.a člena ZKme-1 lahko vodi do rezultata, da je v primeru kršitve določb o pisnosti pogodb zavezanec odgovoren za dva prekrška, tj. za prekršek po 23. točki tretjega odstavka 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 in za prekršek po prvem odstavku 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1. Ker pa gre pri 23. točki tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1 in prvem odstavku 61.g člena ZKme-1 za identično izvršitveno ravnanje, ni videti razumnega razloga za kaznovanje zavezanca po obeh pravnih podlagah. Če bi bil namen zakona kršitev določb o pisnosti pogodb sankcionirati strožje kot nedovoljena ravnanja iz 1.–22. točke tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1, bi za to kršitev določil strožjo sankcijo in ne kaznovanje storilca za dva prekrška. To pomeni, da prvega odstavka 177.a člena ZKme-1 ni mogoče razlagati tako, da v primeru kršitve določb o pisnosti pogodb omogoča kaznovanje zavezanca za dva prekrška. Ta očitek pobudnic je torej neutemeljen, zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da prvi odstavek 61.g člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena in tretji odstavek 61.f člena v zvezi s prvim odstavkom 177.a člena ZKme-1 nista v neskladju z Ustavo (2. in 3. točka izreka).
C.
63. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 25. člena, 21. člena in 43. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnica dr. Dunja Jadek Pensa in sodnik dr. Rok Čeferin sta bila pri odločanju o tej zadevi izločena.
Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Pobudnice se sklicujejo na 3. člen ZPOmK-1, 10. do 14. točka.
[2]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (EVA 2017-2330-0086), Poročevalec Državnega zbora z dne 14. 12. 2017.
[3]
Raziskava (AVK) nepoštenih poslovnih praks v verigi preskrbe s hrano z dne 11. 10. 2017.
[4]
Tako drugi odstavek 24. člena ZPOmK-1.
[5]
Primeroma navajajo, da naj bi šlo deloma za (i) običajne dogovore ne glede na sektor (povračilo stroškov za sklenitev pogodbe (5. točka), prepoved odstopa terjatve (22. točka), popusti na plačila pred zapadlostjo (9. točka)), (ii) dogovore, ki se v določenih okoliščinah ne glede na sektor lahko štejejo celo za prokonkurenčne (vnaprejšnja plačila dostopa (2. točka), ekskluzivnost (14. točka), določilo o najboljših cenah (16. točka)), (iii) kršitev dogovorjenih obveznosti, za katere obstajajo pravna sredstva že po splošnih pravilih (plačilo zaradi neizvedenih storitev (1. točka), nesorazmerno visoke pogodbene kazni (21. točka), prekinitev naročil posameznega blaga ob kršitvi primernega pogodbenega roka (17. točka)), (iv) posebne dogovore t. i. klasičnih trgovcev (plačilo za promocijo blaga, izpostavitve in širitev asortimaja (2., 3. in 4 točka)) in (v) dogovore o delitvi poslovnega tveganja med dobaviteljem in kupcem (19. in 20. točka).
[6]
Ob tem se pobudnice sklicujejo tudi na raziskavo AVK, navedeno v opombi 3. Opozarjajo, da se je od 559 vprašanih podjetij odzvalo le 61 podjetij, vsaj eno nepošteno prakso pa je izpostavilo le 36 podjetij in od teh v deležu, večjem od 15 %, le glede sedmih primeroma naštetih ravnanj tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[7]
Predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o nepoštenih trgovinskih praksah v odnosih med podjetji v verigi preskrbe s hrano, COM(2018) 173 konč., Bruselj, 12. 4. 2018.
[8]
Zelena knjiga o nepoštenih trgovinskih praksah v oskrbni verigi z živili in neživili med podjetji v Evropi, COM(2013) 37 konč., Bruselj, 31. 1. 2013.
[9]
Pobudnice se sklicujejo na Kodeks dobrih poslovnih praks med deležniki v agroživilski verigi z dne 23. 8. 2011, ki so ga podpisale: Trgovinska zbornica Slovenije, Gospodarska zbornica Slovenije, Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, Obrtno-podjetniška zbornica Slovenije in Zadružna zveza Slovenije. Sklicujejo se tudi na načela dobre prakse podjetniških združenj na ravni EU: Vertikalni odnosi v verigi preskrbe s hrano: načela dobre prakse z dne 29. 11. 2011 (
https://www.supplychaininitiative.eu/
(14. 4. 2021)).
[10]
Pobudnice primeroma navajajo nespoštovanje plačilnih rokov, okoliščine vračanja blaga, enostransko in retroaktivno spreminjanje pogodbenih pogojev ter ravnanja v zvezi s hitro pokvarljivimi živili.
[11]
Uredba Komisije (EU) št. 330/2010 z dne 20. aprila 2010 o uporabi člena 101(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije za skupine vertikalnih sporazumov in usklajenih ravnanj, UL L 102, 23. 4. 2010.
[12]
Smernice o vertikalnih omejitvah, UL C 130, 19. 5. 2010.
[13]
Opozarjajo, da so tudi pogodbeno pridobljene pravice varovane z omenjenim načelom, in se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 58. točka obrazložitve.
[14]
Pobudnice se sklicujejo na Letno poročilo Varuha odnosov v verigi preskrbe s hrano za leto 2016, februar 2017, str. 19.
[15]
Državni zbor se ob zakonodajnem gradivu, navedenem v opombi 2, sklicuje tudi na uvodna pojasnila k zakonodajnemu gradivu k Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 26/14 – v nadaljevanju ZKme-1B): Predlog zakona o spremembah Zakona o kmetijstvu (EVA 2013-2330-0105), Poročevalec Državnega zbora z dne 6. 1. 2014.
[16]
Ob tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10 z dne 24. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 26/11).
[17]
Državni zbor se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-220/98 z dne 16. 7. 1998 (OdlUS VII, 155).
[18]
Gre za odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05, in OdlUS XIV, 84), št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05, in OdlUS XIV, 76) in št. U-I-66/08 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73) z dne 11. 12. 2008.
[19]
Ob tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-202/93 z dne 6. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94, in OdlUS III, 99) in št. U-I-69/03 z dne 20. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 75).
[20]
Ta je že uveljavila plačilni rok za živila, obveznost pisnih pogodb in obvezne vsebine v sektorju mleka in mlečnih izdelkov, vzpostavila varuha odnosov v verigi preskrbe s hrano ter opredelila nedovoljena ravnanja. Prim. ZKme-1B.
[21]
V trenutku vložitve odgovora je bila navedena direktiva še v fazi izdelanega predloga Komisije (Prim. opombo 7).
[22]
Državni zbor se sklicuje tudi na zakonodajno gradivo (opomba 2), ki v 5. točki vsebuje tudi prikaz ureditve v nekaterih drugih pravnih sistemih.
[23]
Prim. 58.a člen ZKme-1.
[24]
Državni zbor se ob tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-39/99 z dne 3. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 19/2000, in OdlUS IX, 15).
[25]
Primeroma opozarjajo na razmerja med visokotehnološkimi podjetji in proizvajalci motornih vozil do dobaviteljev posameznih delov.
[26]
Pobudnice izrecno omenjajo določili glede popusta in nabavnih cen v 8. in 9. točki tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[27]
Pobudnice izrecno omenjajo omejitve glede zaračunavanja določenih storitev, povezanih z nadaljnjo prodajo hrane (1., 2., 3., 4., 6. in 18. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1), in glede omejitve poslovnih dogovorov, ki vplivajo na ceno (13., 14., 15., 16., 19., 20. in 21. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1).
[28]
Vsaj v primeru prve in druge pobudnice (POSLOVNI SISTEM MERCATOR, d. d., Ljubljana, in ENGROTUŠ, d. o. o., Celje).
[29]
Pobudnice se sklicujejo tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-52/16 z dne 12. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 5/17, in OdlUS XXII, 1).
[30]
Sklicujejo se na sklep št. U-I-389/18 z dne 10. 9. 2018, s katerim je Ustavno sodišče pobudo zavrglo, ker je bila vložena pred začetkom uporabe ZKme-1E.
[31]
Konkretno12. točko prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1.
[32]
Tako se izpodbijana določba glede letnega prometa in podjetja sklicuje na ZPOmK-1.
[33]
Opozarja, da tudi drugi odstavek 5. člena OZ določa, da morajo udeleženci v obligacijskih razmerjih ravnati v skladu z dobrimi poslovnimi običaji.
[34]
Vlada se na temelju zakonodajnega gradiva (prim. opombo 2) sklicuje tudi na ureditev v drugih državah (primeroma navaja hrvaški in slovaški zakon iz upoštevnega področja) ter (v fazi priprave mnenja še) predlog Direktive (EU) 2019/633.
[35]
Navaja Resolucijo o strateških usmeritvah razvoja slovenskega kmetijstva in živilstva do leta 2020 – »Zagotovimo.si hrano za jutri« (Uradni list RS, št. 25/11).
[36]
Vlada primeroma našteva sektor logistike, transporta in embalaže.
[37]
Pobudnice se sklicujejo na deseto in trinajsto uvodno izjavo predloga Direktive (EU) 2019/633 (opomba 7).
[38]
Opomba 7.
[39]
Tako petnajsta in šestnajsta uvodna izjava predloga Direktive (EU) 2019/633 (opomba 7).
[40]
Pobudnice se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-132/15 z dne 15. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 24/18).
[41]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Vasiliauskas proti Litvi
z dne 20. 10. 2015 (155. točka obrazložitve,
Kafkaris proti Cipru
z dne 12. 2. 2008 in
Kononov proti Latviji
z dne 17. 5. 2010.
[42]
Pobudnice se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-332/98 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 117), 8. točka obrazložitve.
[43]
Prav tam.
[44]
Gre za 1., 3., 4. in 7. točko tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[45]
Sklicujejo se na šestindvajseto uvodno izjavo predloga Direktive (EU) 2019/633 (opomba 7).
[46]
Sedmi odstavek 172. člena ZKme-1.
[47]
Člen 177.a ZKme-1.
[48]
Prva do peta pobudnica, ki delujejo (tudi) na nabavni strani trga v verigi preskrbe s hrano in za poslovno leto 2017 izkazujejo letni promet v Sloveniji nad 25 mio. EUR (POSLOVNI SISTEM MERCATOR, d. d., Ljubljana, ENGROTUŠ, podjetje za trgovino, d. o. o., Celje, PETROL, Slovenska energetska družba, d. d., Ljubljana, OMV SLOVENIJA, trgovina z nafto in naftnimi derivati, d. o. o., Koper, in MAGISTRAT INTERNATIONAL, zunanjetrgovinsko podjetje, d. o. o., Ljubljana), naj bi bile zavezanke v delu nedovoljenih ravnanj in obveznosti dolžnega nadzorstva (61.h člena ZKme-1) že na podlagi domneve drugega odstavka 61.f člena ZKme-1. Šesta in sedma pobudnica (PROLOCO MEDICO, trgovina, storitve in proizvodnja, d. o. o., Ljubljana, in samostojni podjetnik TRGOVINA - GOSTINSTVO - PREVOZNIŠTVO "ČOP", Lojze Čop, s. p., Podkum), za kateri ne velja navedena domneva, bi lahko bili zavezanki na podlagi opredelitve prvega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[49]
Za prvo do peto pobudnico velja tudi domneva znatne tržne moči drugega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[50]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve.
[51]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-548/15 z dne 17. 10. 2019 (OdlUS XXIV, 34), 7. in 8. točka obrazložitve.
[52]
Prim. sedmi odstavek 172. člena ZKme-1.
[53]
Prim. 37. člen ZPOmK-1.
[54]
Prim. 4. poglavje ZPOmK-1
[55]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04, in OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve.
[56]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.
[57]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.
[58]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
[59]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.
[60]
Prav tam.
[61]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08.
[62]
Tako drugi odstavek 5. člena OZ. Prim. tudi prvi odstavek navedenega člena in 3. člen OZ.
[63]
Tudi že z ZKme-1B.
[64]
Prim. zlasti prvo do osmo uvodno izjavo Direktive (EU) 2019/633.
[65]
Odločba št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve.
[66]
Prav tam.
[67]
Tako 1. do 10. ter 18. do 20. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[68]
Tako 11., 12., 17. in 23. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[69]
Tako 13. do 16. ter 21. in 22. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1. V okviru 22. točke je nedovoljeno ravnanje ravno prepoved odstopa in torej ne sam odstop terjatve.
[70]
Prim. tudi prvo in šestnajsto uvodno izjavo Direktive (EU) 2019/633.
[71]
Prim. prvi odstavek 1. člena Direktive (EU) 2019/633.
[72]
Tako triindvajseta uvodna izjava Direktive (EU) 2019/633, katere implementacijski rok sicer še ni potekel in v trenutku začetka veljavnosti ZKme-1E (24. 5. 2008) še niti ni bila sprejeta. Glede na ustaljeno sodno prakso SEU sicer uvodne izjave nimajo pravno zavezujoče veljave in se na njih ni mogoče sklicevati za to, da bi se odstopilo bodisi od samih določb zadevnega akta bodisi zaradi razlage teh določb v smeri, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom (prim. sodbe SEU v zadevah
Deutsches Milch-Kontor GmbH proti Hauptzollamt Hamburg-Jonas
, C-136/04, z dne 24. 11. 2005, 32. točka obrazložitve, in
Hauptzollamt Bremen proti J. E. Tyson Parketthandel GmbH hanse j.
, C-134/08, z dne 2. 4. 2009, 16. točka obrazložitve, ter tam navedeno sodno prakso).
[73]
Točka ii (f) prvega odstavka 3. člena Direktive (EU) 2019/633.
[74]
Prim. 42. točko obrazložitve te odločbe.
[75]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-39/99, 12. točka obrazložitve.
[76]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. Up-332/98, 7. točka obrazložitve.
[77]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-879/14 z dne 20. 4. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 13), 17. točka obrazložitve.
[78]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994 (Uradni list RS, št. 23/94, in OdlUS III, 33), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-88/07 z dne 8. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 5/09, in OdlUS XVIII, 1), 8. točka obrazložitve.
[79]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-332/98, 7. točka obrazložitve, in št. U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000 in 39/2000 – popr., in OdlUS IX, 58), 21. točka obrazložitve.
[80]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-356/04, U-I-455/06 z dne 7. 12. 2006 (OdlUS XV, 107), 9. točka obrazložitve.
[81]
Če pogoji iz domneve niso izpolnjeni, je dokazno breme, da ima podjetje znatno tržno moč, na prekrškovnem organu (AVK), če pa so izpolnjeni, se znatna tržna moč domneva, kar pomeni, da mora podjetje dokazati, da takšne moči nima.
[82]
Tako 11. točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1.
[83]
Tako 13. točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1.
[84]
Tako 14. točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1.
[85]
Tako 12. točka prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1.
[86]
Prim. odgovor Državnega zbora iz 13. točke obrazložitve te odločbe in tudi zakonodajno gradivo k ZKme-1B (str. 1 in 2), na katero se sklicuje tudi zakonodajno gradivo k ZKme-1E.
[87]
Tako drugi odstavek 9. člena ZPOmK-1.
[88]
Tako tretji odstavek 9. člena ZPOmK-1. Podrobneje glej tudi Sporočilo Komisije – Navodila glede prednostnih nalog izvrševanja Komisije pri uporabi člena 82 Pogodbe ES za izključevalna ravnanja, s katerimi prevladujoča podjetja zlorabljajo svoj položaj, UL C 45, 24. 2. 2009, in v tem okviru sodno prakso SEU, navedeno v III. poglavju.
[89]
Prim. 38. točko obrazložitve te odločbe.
[90]
Prim. 46. točko obrazložitve te odločbe.
[91]
Tako drugi odstavek 5. člena OZ. Prim. tudi prvi odstavek navedenega člena in 3. člen OZ.
[92]
Tako V. Rijavec v: M. Juhart, N. Plavšak (red.), Obligacijski zakonik s komentarjem, splošni del, 1. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 99.
[93]
Tudi že z ZKme-1B.
[94]
Prim. 37. točko obrazložitve te odločbe.
[95]
Tako 1. do 10. ter 18. do 20. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[96]
Tako 11., 12., 17. in 23. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1.
[97]
Tako 13. do 16. ter 21. in 22. točka tretjega odstavka 61.f člena ZKme-1. V okviru 22. točke je nedovoljeno ravnanje ravno prepoved odstopa in torej ne sam odstop terjatve.
[98]
V pravu varstva konkurence prim. Smernice o vertikalnih omejitvah.
[99]
Prim. točko 6 obrazložitve.
[100]
Prim. 61.f člen po ZKme-1B.
[101]
Drugi odstavek 61.f člena po ZKme-1B, katerega kršitev je pomenila tudi izpolnitev dejanskega stanu prekrška (prim. 177. člen po ZKme-1B), je zajemal:
– nespoštovanje predpisanih plačilnih rokov in
– vsiljevanje pogojev, zlasti dodatnih plačil ali popustov, promocij ali drugih storitev, nepoštenih dobavnih pogojev, protidobav po nekonkurenčnih pogojih, dodatnih plačil zaradi doseganja ali nedoseganja določenih ravni prodaj, brezpogojnega vračanja neprodanega blaga, bremenitev drugih pogodbenih strank s stroški inventurnega manjka ali kraj.
⇒