U-I-129/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-129/19
Datum odločitve:
1. 7. 2020
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 108/2020 in OdlUS XXV, 17
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2020:U.I.129.19
Akt:
Odlok o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 

Rebalans proračuna Republike Slovenije za leto 2019

Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819), 1., 3., 5., 29. in 30. čl.
Izrek:
Člen 2 Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 (Uradni list RS, št. 19/19) ni bil v neskladju z Ustavo.
Členi 1, 3, 5, 29 in 30 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (Uradni list RS, št. 71/17, 83/18 in 19/19) niso bili v neskladju z Ustavo.
Zahteva za oceno zakonitosti 2. člena Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 se zavrže.
Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti 2., 3. in 4. člena Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 (Uradni list RS, št. 21/17, 65/17, 57/18 in 82/18), kolikor se nanaša na leto 2019, se zavrže.
Evidenčni stavek:
Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti. Taka vprašanja odpira zahteva za oceno ustavnosti glede ustavne skladnosti Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 in Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019. Gre za ustavnopravna vprašanja sistemske narave, na katera doslej Ustavno sodišče ni imelo priložnosti podati odgovora, ker se nanašajo na razlago Ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije. Poleg tega se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti. Ustavno sodišče odloča o ustavnosti pravnih aktov, za katere tega Ustava in Zakon o Ustavnem sodišču izrecno ne predvidevata, če imajo pravno naravo predpisa. Predpis je praviloma akt, v katerem so vsebovana splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi ta pravila navzven povzročale pravne učinke. Proračun (in njegov rebalans) ni interni akt, ker ne ureja le notranjih razmerij v organu, ki ga je sprejel. Hkrati je proračunskim pravnim pravilom treba priznati abstraktno in splošno pravno naravo. Da ima proračun moč zakona oziroma hierarhični položaj zakona, izhaja iz dosedanje ustavnosodne presoje, ki sledi njegovemu pomenu za financiranje izvrševanja državne oblasti, ter iz ureditve postopka za sprejemanje proračuna, ki je v bistvenem podoben, čeprav ne enak, zakonodajnemu postopku. Ker je proračun (in rebalans proračuna) predpis, ki ima moč zakona, je Ustavno sodišče pristojno za presojo ustavnosti 2. člena Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019. Ustavno sodišče mora pri presoji skladnosti državnega proračuna z Ustavo upoštevati, da je proračun tudi politični in ekonomski, ne le pravni akt. Demokratično izvoljeni parlament mora v nepravnih vidikih proračuna ohraniti proračunsko suverenost. Polje ustavnosodne vsebinske presoje proračuna je s tem omejeno na vsebine ustavnopravne narave. Pri razlagi pomena in dosega ustavnega fiskalnega pravila iz drugega odstavka 148. člena Ustave je tako na podlagi jezikovne in teleološko-zgodovinske kot k pravu Evropske unije odprte razlage Ustave treba razumeti, da se ustavno fiskalno pravilo nanaša na celoto javnih financ države, na "proračune države" v smislu t. i. sektorja država. Z uveljavitvijo ustavnega fiskalnega pravila je ustavodajalec zasledoval namen konstitucionalizacije fiskalne politike, da bi na ustavni ravni zagotovil dolgoročno vzdržno fiskalno politiko države ter preprečil pretirano zadolževanje in nastajanje visokih proračunskih primanjkljajev ter visokih ravni javnega dolga, kar bi lahko vodilo v nelikvidnost in insolventnost države. Drugi odstavek 148. člena Ustave po svojem bistvu zapoveduje racionalno in dolgoročno vzdržno javnofinančno politiko, ki po razumni strokovni presoji ne pelje države v nezmožnost financiranja lastnih funkcij. Ustavno zapoved "srednjeročne uravnoteženosti" je treba razumeti kot dolžnost fiskalnega upravljanja in načrtovanja, ki se osredinja na stanje javnih financ skozi celoten ekonomski cikel in ki upošteva v vsakem letu trenutno stanje narodnega gospodarstva v ciklu. Ustava zapoveduje, da javna oblast načrtuje, spremlja in izvaja skupno javno trošenje ob zasledovanju njegove vzdržnosti za daljše obdobje, pa tudi ob upoštevanju potrebe po mobilizaciji fiskalnega potenciala države za preprečevanje oziroma blaženje gospodarskih kriz. Načelo srednjeročne uravnoteženosti ni neobvezno programsko napotilo. Je pravno načelo. Zato ni izključena možnost uveljavitve spoštovanja ustavnega fiskalnega pravila prek ustavnosodne presoje državnega proračuna ali rebalansa. Zakon o fiskalnem pravilu nima ustavne veljave in ni del Ustave. V slovenskem pravnem redu ni posebnih zakonov, ki bi bili vsebinsko, po svoji pravni moči, nadrejeni običajnim zakonom. Zakon o fiskalnem pravilu je izvedbeni akt za ustavno fiskalno pravilo.
Geslo:
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
4.10.2 - Ustanove - Javne finance - Proračun.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.2.2 - Viri ustavnega prava - Hierarhija - Hierarhija med nacionalnimi viri.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 21.1, 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, drugi akti
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
16. 4. 2019
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US32467
Dokument v PDF obliki:
U-I-129-19.pdf
658 KB
Prenesite datoteko
U-I-129/19-26
1. 7. 2020
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 1. julija 2020
odločilo:
1. Člen 2 Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 (Uradni list RS, št. 19/19) ni bil v neskladju z Ustavo.
2. Členi
1, 3, 5, 29 in 30 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (Uradni list RS, št. 71/17, 83/18 in 19/19) niso bili v neskladju z Ustavo.
3. Zahteva za oceno zakonitosti 2. člena Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 se zavrže.
4. Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti 2., 3. in 4. člena Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 (Uradni list RS, št. 21/17, 65/17, 57/18 in 82/18), kolikor se nanaša na leto 2019, se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
Navedbe predlagatelja
1. Skupina 32 poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 1., 3., 5., 29. in 30. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (v nadaljevanju ZIPRS1819) in zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. člena Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 (v nadaljevanju Rb2019) ter 2., 3. in 4. člena Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 (v nadaljevanju Odlok o okviru).
[1]
Predlagatelj predlaga Ustavnemu sodišču, naj po ugotovitvi zatrjevanih protiustavnosti oziroma nezakonitosti razveljavi Rb2019 in odpravi Odlok o okviru. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče naloži odpravo ugotovljene protiustavnosti ZIPRS1819.
2. Predlagatelj zatrjuje, da so izpodbijani akti v neskladju s 148. členom Ustave v zvezi z 2., 3., 3.a, 8. in 153. členom Ustave. Navaja, da ZIPRS1819 v izpodbijanih členih opredeljuje sestavo in obseg proračuna ter nalaga izvrševanje proračuna, kot je bil spremenjen z Rb2019, temelječim na Odloku o okviru. Ker naj bi "Odlok in na njem temelječi Rebalans materialno kršila vsebino fiskalnega pravila iz 148. člena Ustave v povezavi s 3. členom ZFisP [Zakona o fiskalnem pravilu]" (Uradni list RS, št. 55/15 – v nadaljevanju ZFisP), naj bi bil s 148. členom Ustave v nasprotju tudi ZIPRS1819, saj naj bi nalagal izvrševanje po obsegu protiustavnega proračunskega rebalansa. Predlagatelj pojasnjuje, da drugi odstavek 148. člena Ustave konstitucionalizira ekonomsko načelo srednjeročne uravnoteženosti proračuna. Meni, da je Ustava konkretizacijo vsebine tega načela prepustila ZFisP, ki naj bi zato vseboval ustavno materijo oziroma naj bi imel vsebinsko kakovost Ustave. To naj bi bilo razvidno tudi iz večine, ki jo Ustava zahteva za njegovo sprejetje v Državnem zboru.
[2]
Predlagatelj nadaljuje, da je posledično mogoče vsebino 148. člena Ustave ugotoviti zgolj s hkratno uporabo 3. člena ZFisP, predvsem eksaktnih matematičnih formul iz tretjega in četrtega odstavka tega člena, na katerih osnovi se izračunava najvišja še ustavno dopustna meja izdatkov sektorja država v posameznem letu.
[3]
3. Predlagatelj se sklicuje na dokumenta Fiskalnega sveta (Ocena skladnosti Odloka o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 s fiskalnimi pravili, december 2018 – v nadaljevanju Ocena december/18 in Ocena skladnosti Predloga rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 s fiskalnimi pravili, februar 2019 – v nadaljevanju Ocena februar/19). Iz njiju naj bi izhajalo, da Odlok o okviru in Rb2019 predvidevata v letu 2019 povišanje izdatkov sektorja država za 1,13 milijarde EUR glede na leto 2018, kar naj bi nasprotovalo 3. členu ZFisP in s tem tudi 148. členu Ustave. Formula za izračun srednjeročne uravnoteženosti proračuna iz te zakonske določbe naj bi namreč dovoljevala le za okoli 270 milijonov EUR manjše povečanje celotnih izdatkov sektorja država od predvidenega v sprejetem Odloku o okviru. Po oceni predlagatelja so zato izpodbijane določbe ZIPRS1819, Rb2019 in Odloka o okviru v neskladju s 148. členom Ustave, ker za 270 milijonov EUR prekoračujejo najvišji dopustni obseg porabe v sektorju država. Iz navedb predlagatelja izhaja, da meni, da Odlok o okviru krši tudi "postopkovno obligacijo srednjeročnega proračunskega načrtovanja", vsebovano v 148. členu Ustave, ker je odstopil od zahteve po hkratnem sprejemanju proračunskega okvira in proračuna/rebalansa oziroma je spremenil proračunski okvir samo za eno leto.
4. Predlagatelj zatrjuje tudi nezakonitost Rb2019 in Odloka o okviru. Oba akta naj bi bila v neskladju s 3. členom ZFisP iz enakega razloga, kot ga predlagatelj navaja za neskladje s 148. členom Ustave, torej zaradi 270 milijonov EUR previsoke porabe sektorja država. Za Rb2019 predlagatelj zatrjuje, da gre za proračun, torej za akt, ki po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča ne sme derogirati zakonskih določb. Glede Odloka o okviru navaja, da je v neskladju tudi s 6. členom ZFisP, ker ni bil sprejet hkrati z Rb2019 in je bil sprejet le za tekoče leto, ne pa za obdobje treh let.
5. Predlagatelj se zavzema, da v obravnavanem primeru presoja Ustavnega sodišča, čeprav gre za regulacijo ekonomskih vprašanj, ne sme biti zadržana. Zakonodajalec naj bi namreč z zapisom fiskalnega pravila v Ustavo konstitucionaliziral ekonomsko načelo najvišje dopustne porabe sektorja država za namene doseganja srednjeročne uravnoteženosti javnih financ. Člen 148 Ustave in na njegovi podlagi kot izvedba ustavne materije še ZFisP Državnemu zboru in Vladi jemljeta diskrecijo glede določanja najvišje dopustne javne porabe. Sprejeta naj bi bila na podlagi 3. člena Fiskalnega pakta, ki ga je z zakonom ratificiral Državni zbor.
[4]
Po mnenju predlagatelja fiskalno pravilo Vladi in Državnemu zboru ne odvzema alokacijskih, stabilizacijskih in prerazdelitvenih pristojnosti na področju javnih financ, temveč jih le omeji na najvišji ustavno dopustni obseg javnih izdatkov. Predlagatelj je prepričan, da bi morala biti presoja Ustavnega sodišča glede spoštovanja ustavnega okvira najvišje dopustne porabe sektorja država stroga, sicer naj bi bile ogrožene temeljne funkcije javnih financ. Potrebo po strogi presoji Ustavnega sodišča utemeljuje tudi z očitkom, da Vlada in Državni zbor ne spoštujeta niti postopkovne obligacije srednjeročnega proračunskega načrtovanja. Predlagatelj meni, da bi odklonitev vsebinske presoje izpodbijanih aktov ali uporaba milega standarda presoje s puščanjem širokega polja politične diskrecije izvotlila ustavno fiskalno pravilo in ga spremenila v mrtvo črko na papirju Ustave.
6. Predlagatelj zatrjuje, da nespoštovanje stališč Fiskalnega sveta, ki so avtoritativna, zakonsko predpisana razlaga 148. člena Ustave, pomeni tudi kršitev načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Dopušča sicer, da bi Državni zbor in Vlada v posamičnem primeru lahko odstopila od razlage Fiskalnega sveta kot neodvisnega in za razlago fiskalnega pravila specializiranega organa, vendar bi morala za to navesti zelo prepričljive razloge v javnem interesu. Tega naj v konkretnem primeru ne bi naredila. Prav tako naj ne bi nobena "legitimirana institucija" uveljavljala očitnih napak v izračunu Fiskalnega sveta. Predlagatelj od Ustavnega sodišča ne pričakuje razreševanja ekonomskih vprašanj glede primernosti porabe in razdelitve sredstev proračuna, pač pa le odgovor na ustavnopravno vprašanje spoštovanja meje ustavno dopustne najvišje porabe v sektorju država. Odgovor na to vprašanje naj bi bil eksaktno ugotovljiv z uporabo formul iz tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP, za avtoritativno razlago katerih naj bi bil pristojen Fiskalni svet.
[5]
Njegovi izračuni naj bi po načelu specializacije zavezovali tudi Ustavno sodišče.
7. Predlagatelj še opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39) izpostavilo, da je spoštovanje Fiskalnega pakta ključno zaradi spoštovanja 3.a, 8. in 2. člena Ustave v zvezi s 50. členom Ustave. Nespoštovanje fiskalnega pravila iz 148. člena Ustave naj bi lahko ogrozilo finančno stabilnost celotne Evropske unije (v nadaljevanju EU). Republika Slovenija naj bi se zavezala k spoštovanju fiskalnega pravila na ravni svojih "integracijskih zavez" znotraj EU. Poleg tega naj bi Fiskalni pakt zahteval tako spoštovanje fiskalnih pravil kot tudi vloge in namena Fiskalnega sveta. Predlagatelj se v zvezi z vlogo Fiskalnega sveta kot neodvisnega organa, ki spremlja skladnost s fiskalnimi pravili, sklicuje tudi na nekatere sekundarne pravne akte EU.
Odgovor Državnega zbora
8. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Meni, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo zahteve za oceno ustavnosti, podrejeno pa jo ocenjuje za neutemeljeno. Dvomi o aktivni legitimaciji skupine poslancev, ki so jo vložili. S sklicevanjem na strokovno literaturo utemeljuje stališče, da naj bi tudi za predlagatelja veljalo, da mora izkazati obstoj t. i. pravovarstvene potrebe, ki presega "abstraktno željo po perfekciji pravnega reda". Predlagatelj naj ne bi trdil, da bi ugoditev zahtevi izboljšala njegov pravni položaj ali pravni položaj kateregakoli pravnega subjekta.
9. Državni zbor zastopa stališče, da Rb2019 in Odlok o okviru nista predpisa in da Ustavno sodišče ni pristojno za odločanje o njuni ustavnosti oziroma zakonitosti. Sklicuje se na odločitve Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), št. U-I-167/07 z dne 9. 10. 2008 in št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11). Iz njih naj bi izhajalo, da proračun nima zunanjih pravnih učinkov, ker naj ne bi vplival na pravna razmerja med proračunskimi uporabniki in neoblastnimi pravnimi subjekti, pač pa naj bi povzročal pravne učinke le v razmerjih med proračunskimi uporabniki. Tak zaključek naj bi izhajal tudi iz postopka njegovega sprejemanja. Poleg tega Državni zbor meni, da proračun (oziroma rebalans proračuna) ne vsebuje norm, ki bi abstraktno in splošno urejale pravice in obveznosti proračunskih uporabnikov. Odlok o okviru naj bi bil predpis le formalno, po svoji dejanski pravni naravi pa ne, ker naj ne bi imel zunanjih pravnih učinkov, prav tako naj ne bi vseboval splošnih in abstraktnih norm. Določbe Odloka o okviru naj bi bile konkretne (ne abstraktne), ker naj se ne bi nanašale na vnaprej nedoločeno število vnaprej zamišljenih situacij, v katerih se dejanski stan subsumira pod abstraktno pravilo. Bile naj bi tudi posamične (ne splošne), ker naj se ne bi nanašale na nedoločen krog oseb, pač pa naj bi zavezovale le Vlado, in sicer v razmerju do Državnega zbora, Komisije in Sveta EU. Konkretno in posamično naravo pravil Odloka o okviru naj bi potrjeval tudi postopek njegovega sprejetja. V tej zvezi Državni zbor opozarja med drugim na drugi in četrti odstavek 6. člena ZFisP, iz katerih naj bi sledilo, da Odlok o okviru ustvarja pravne učinke za Vlado že s sprejetjem v Državnem zboru in ne šele, kot naj bi bilo značilno za predpise, od dneva uveljavitve, ki je vezan na objavo v Uradnem listu Republike Slovenije. Ta akt naj bi pravno učinkoval zgolj na Vlado v razmerju do Državnega zbora in naj bi pomenil izpeljavo načela delitve oblasti v smislu vključitve Državnega zbora v proračunsko načrtovanje. Državni zbor zanika njegove eksterne pravne učinke na druge organe ali posameznike.
10. Državni zbor izpostavlja, da je zahteva predlagatelja, kolikor se nanaša na ZIPRS1819, neobrazložena in pavšalna. Dodaja, da zakon o izvrševanju proračuna ne more biti protiustaven že samo zato, ker izvršuje morebiti protiustaven ali nezakonit proračun. V razmerju do proračuna naj bi imel ZIPRS1819 samostojno naravo. Ne bi naj bil akcesoren proračunu, z določbami pomožne, postranske narave. Nasploh Državni zbor ocenjuje, da zakon o izvrševanju proračuna ne more izvajati fiskalnega pravila in biti v neskladju s 148. členom Ustave. Drugih razlogov za protiustavnost ZIPRS1819 pa naj predlagatelj ne bi navedel.
11. Državni zbor ne sprejema, da bi bila v 3. členu ZFisP urejena ustavna materija in da vsebine ustavnega načela srednjeročne uravnoteženosti proračuna ne bi bilo mogoče določiti brez hkratne uporabe te zakonske določbe. ZFisP naj bi imel normativno moč zakona ne glede na večino, predpisano za njegovo sprejetje; njegova vsebina naj ne bi bila del Ustave. Državni zbor vsebine 148. člena Ustave ne navezuje na zakonska pravila ZFisP o izračunavanju zgornje meje obsega izdatkov sektorja država. Ta letna zgornja meja naj ne bila ustavnopravno vprašanje. Njena morebitna prekoračitev naj ne bi pomenila kršitve 148. člena Ustave. Državni zbor načelo srednjeročne uravnoteženosti razlaga kot ustavno jamstvo države kreditodajalcem, da ne bo prišla v dolžniško zamudo in bankrotirala. Poudarja še njegov pomen za zniževanje javnega dolga ter za vodenje anticiklične ekonomske politike brez tveganja za naraščanje javnega dolga in brez ogrožanja solventnosti države. Državni zbor se sklicuje tudi na pripravljalna gradiva v postopku sprejemanja Ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13 – v nadaljevanju UZ148).
12. Državni zbor opozarja, da predlagatelj ne utemeljuje, da bi Rb2019 in Odlok o okviru ogrožala srednjeročno uravnoteženost javnih financ, vodila v neizpolnitev oziroma zamujeno izpolnitev javnofinančnih obveznosti ali v povečanje javnega dolga. Srednjeročna vzdržnost javnih financ naj s prekoračitvijo meje najvišjega obsega izdatkov sektorja država v višini 270 milijonov EUR ne bi mogla biti ogrožena do te mere, da bi bilo ogroženo izpolnjevanje obveznosti države do kreditodajalcev. Načelo srednjeročne uravnoteženosti brez zadolževanja naj bi se moglo doseči na več načinov. Način, ki je bil izbran v ZFisP, naj bi bil le eden izmed mogočih načinov za uresničevanje tega načela.
[6]
Državni zbor meni, da bi presoja skladnosti ZIPRS1819 z ZFisP pomenila nedopustno presojo skladnosti hierarhično prirejenih zakonov.
13. Državni zbor odgovarja tudi na očitke o nezakonitosti Rb2019 in Odloka o okviru. Navaja, da je v 3. členu ZFisP urejeno izvajanje ustavnega načela srednjeročne uravnoteženosti. Vendar naj bi bil način izvedbe ustavnega fiskalnega pravila določen zgolj v prvem odstavku 3. člena ZFisP, ne pa z matematičnima formulama (neenačbama) v tretjem in četrtem odstavku 3. člena ZFisP. Državni zbor meni, da je "za presojo, ali je spoštovano načelo zakonitosti pri izvedbi fiskalnega pravila", pomembno le, ali je bil v posameznem letu strukturni saldo sektorja država nižji od vrednosti v Fiskalnem paktu, srednjeročno pa najmanj izravnan. Izračun najvišje dopustne ravni izdatkov sektorja država naj ne bi bil ključnega pomena.
[7]
Prekoračitev te ravni v posameznem letu naj sama po sebi ne bi pomenila kršitve z zakonom določenega izvajanja srednjeročne uravnoteženosti. Samo s tako prekoračitvijo naj namreč ne bi bilo mogoče izkazati kršitve prvega odstavka 3. člena ZFisP. Državni zbor poudarja, da se pravilnost izvedbe fiskalnega pravila v posameznem letu lahko s polno zanesljivostjo ugotavlja šele za nazaj. Posamezni elementi neenačb iz tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP naj ne bi bili enostavno določljivi, določitev njihove vrednosti pa naj ne bi bila matematično eksaktna operacija. Državni zbor podrobneje opiše dvome in razprave znotraj ekonomske stroke glede natančne opredelitve spremenljivk v zvezi s tema neenačbama.
14. Državni zbor povzame, da bi predlagatelj lahko dokazal kršitev 3. člena ZFisP le za nazaj, če bi se naknadno izkazalo, da strukturni saldo sektorja država v letu 2019 ni dosegel vrednosti iz prvega odstavka 3. člena ZFisP. Vnaprej, na podlagi ocen Fiskalnega sveta, na katere se sklicuje predlagatelj, naj tega ne bi bilo mogoče zanesljivo napovedati. To tezo Državni zbor ilustrira s sklicevanjem na novejši dokument Fiskalnega sveta, tj. na Oceno skladnosti javnofinančne politike s fiskalnimi pravili na podlagi osnutka Programa stabilnosti 2019 in predloga Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022, april 2019 (v nadaljevanju Ocena april/19). Iz njega naj bi bilo razvidno, da se ocene skladnosti spreminjajo tudi med proračunskim letom. Ocena zakonitosti Rb2019 in Odloka o okviru, ki bi upoštevala zgolj trenutek njunega sprejetja in posamično oceno Fiskalnega sveta, naj bi bila preuranjena in strokovno problematična. Ocene Fiskalnega sveta se neprestano spreminjajo in pomenijo statične ocene dinamičnega stanja ter v resnici podajo le sliko skladnosti z javnofinančnimi pravili v posameznem trenutku in na podlagi tedaj razpoložljivih podatkov. Državni zbor še opozarja, da ni mogoče enačiti prekoračenega zneska celotnih izdatkov sektorja država z zneskom, ki se nanaša zgolj na eno izmed blagajn. Rb2019 naj sploh ne bi določal domnevno za 270 milijonov EUR previsokega povišanja izdatkov sektorja država, ker naj bi se nanašal samo na državni proračun, ki je le ena od blagajn javnih financ.
15. Državni zbor odgovarja tudi na očitke predlagatelja, da Odlok o okviru ni bil sprejet hkrati z Rb2019 in da je bil sprejet le za tekoče leto, ne pa za obdobje treh let. Pojasnjuje, da je bil Odlok o spremembah Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 (Uradni list RS, št. 82/18 – v nadaljevanju Odlok o okviru-C), ki se nanaša zgolj na leto 2019, sprejet 21. 12. 2018, torej pred predložitvijo predloga Rb2019 v sprejetje. Obveznost srednjeročnega proračunskega načrtovanja naj ne bi bila kršena, ker naj bi Vlada leta 2019 predlagala le proračunski rebalans.
16. Državni zbor trdi, da ZFisP ne določa, da so ocene Fiskalnega sveta o skladnosti s fiskalnimi pravili v zvezi z akti, ki se sprejemajo v Državnem zboru, za druge državne organe zavezujoče. Tega naj ne bi trdil niti Fiskalni svet. Drugačno pojmovanje naj bi kršilo načelo delitve oblasti, ker bi Fiskalni svet prevladal nad zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Čeprav naj bi šlo za specializiran in visoko strokoven organ, naj njegove ocene ne bi imele avtoritativnega značaja, še zlasti ne v razmerju do Ustavnega sodišča.
17. V zvezi s standardom ustavnosodne presoje v obravnavani zadevi Državni zbor ne vidi podlage za strogo presojo in se zavzema za zadržan pristop Ustavnega sodišča. V zadevi naj bi se zastavljala ekonomska vprašanja, glede katerih naj bi se presoja ustavnosti običajno omejila na ugotavljanje, ali se je Državni zbor gibal znotraj razumnih ustavnih okvirov.
18. Državni zbor nazadnje zatrjuje, da drugačna odločitev od tiste, ki jo predlaga predlagatelj, fiskalnega pravila ne bi spremenila v mrtvo črko na papirju. ZFisP, Fiskalni pakt in akti EU o ekonomskem upravljanju naj bi vsebovali učinkovita orodja, ki varujejo izvedbo fiskalnega pravila.
Mnenje Vlade
19. Mnenje o zahtevi je podala Vlada. Meni, da je zahteva v celoti neutemeljena. Rb2019 in Odlok o okviru naj ne bi bila predpisa. Ta akta naj ne bi vsebovala splošnih in abstraktnih pravnih pravil, s katerimi bi se urejale pravice in obveznosti pravnih subjektov oziroma ki bi navzven povzročala pravne učinke. Vlada namreč meni, da je rebalans proračuna zgolj numerično določen obseg sredstev, ki je potreben za financiranje vsebin iz zakonov in drugih predpisov, in da Odlok o okviru zgolj numerično določa višino dopustnih izdatkov za celoten sektor država in za posamezne blagajne javnega financiranja. Vlada dvomi o pristojnosti Ustavnega sodišča "za odločitev, s katero bi lahko brez dvoma ugotovilo, da proračuni sektorja država niso uravnoteženi".
20. Vlada razlaga "prihodke in izdatke" iz drugega odstavka 148. člena Ustave tako, da ne gre za prihodke in izdatke v smislu slovenskih računovodskih predpisov, pač pa za prihodke in izdatke po metodologiji ESA 2010 (v nadaljevanju metodologija ESA), ki temelji na Uredbi (EU) št. 549/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (UL L 174, 26. 6. 2013 – v nadaljevanju Uredba št. 549/2013).
[8]
Vlada poleg tega pojasnjuje, da se v najvišji obseg izdatkov sektorja država iz 2. člena Odloka o okviru vštevajo izdatki vseh institucionalnih enot sektorja država (S.13) po Standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev (SKIS),
[9]
torej izdatki države, občin, Zavoda za zdravstveno zavarovanje, Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter nekaterih gospodarskih družb pod nadzorom države.
21. Vlada trdi, da ocena Fiskalnega sveta ne sproži pravne obveznosti Vlade ali Državnega zbora, da spremenita proračunske dokumente tako, da bodo skladni s pričakovanji Fiskalnega sveta. Fiskalni svet naj takega (neposrednega) vpliva na fiskalno politiko ne bi imel. Vlada povzema zakonsko ureditev interakcij med Vlado, Državnim zborom in Fiskalnim svetom. Kljub posebnemu pomenu Fiskalnega sveta, katerega ocene je treba preveriti in se do njih opredeliti, naj bi pristojnost za ugotavljanje srednjeročne uravnoteženosti proračuna v skladu z ZFisP ostala na Vladi.
22. V zvezi z ustavnim načelom srednjeročne uravnoteženosti proračuna brez zadolževanja Vlada navaja, da je srednjeročnost povezana s položajem gospodarstva glede na gospodarski cikel in prihodnje napovedi. Srednjeročno obdobje naj bi zajemalo tako konjunkturo kot recesijo. V splošnem Vlada meni, da pri pripravi proračunskih aktov ni mogoče upoštevati le ene napovedi v enem obdobju. Matematično naj bi bilo nemogoče fiksno določiti gospodarske cikle. Osnovni cilj pri oblikovanju fiskalne politike naj bi bilo doseganje srednjeročnega proračunskega cilja. Vlada še opozarja, da je končna realizacija proračunskih parametrov lahko drugačna od načrtovane. Zato naj bi bilo načrtovanje srednjeročne uravnoteženosti zahtevno in odvisno od mnogih dejavnikov. Po mnenju Vlade naj srednjeročne uravnoteženosti ne bi bilo mogoče ugotavljati izključno na podlagi podatkov posameznega leta, temveč v daljšem časovnem obdobju.
23. Vlada podaja vsebinske razloge, zakaj so se z Odlokom o okviru-C povišali izdatki sektorja država in posameznih javnih blagajn. Priznava obstoj določenega tveganja zaradi določitve višine izdatkov na zgornji dopustni meji. Vendar naj bi to tveganje blažil 11. člen ZIPRS1819, ki ureja možnost posebnih ukrepov za uravnoteženje proračuna v primeru negativnih gospodarskih trendov. Vlada poudarja, da Rb2019 ne prekoračuje obsega izdatkov iz Odloka o okviru. Obenem pričakuje, da bodo dejanski izdatki v državnem proračunu celo nižji od načrtovanih. ZIPRS1819 naj bi znižal dopustni obseg zadolževanja za leto 2019. Stališče Vlade je, da predlagatelj ni pojasnil razlogov za protiustavnost izpodbijanih določb tega zakona.
24. Vlada meni, da bi predlog predlagatelja, naj Ustavno sodišče odpravi Odlok o okviru, povzročil neskladje s 148. členom Ustave ter potrebo po drastičnem posegu v ustavne pravice posameznikov in po znižanju izdatkov občin. Podobno vidi Vlada v morebitni razveljavitvi Rb2019 tveganje za resne motnje v delovanju države, za drastično nižanje izdatkov s posledicami za ustavne pravice ter za nujnost ustreznih rebalansov proračunov občin in finančnih načrtov posrednih uporabnikov proračuna.
25. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju v izjavo. Predlagatelj se o njiju ni izjavil.
Pojasnila Fiskalnega sveta
26. Ustavno sodišče je zaprosilo Fiskalni svet, ki je samostojen in neodvisen državni organ, ki pripravlja in javno objavlja ocene v zvezi s skladnostjo javnofinančne politike s fiskalnimi pravili,
[10]
naj sporoči, kako ustaljeno razlaga oziroma kako splošno sprejeto razume določena vprašanja v zvezi s fiskalnim pravilom, kakor velja v slovenskem pravnem redu.
27. V zvezi z razlago besedne zveze "prihodki in izdatki proračunov države" iz drugega odstavka 148. člena Ustave Fiskalni svet pojasnjuje, da mora na podlagi veljavnih predpisov upoštevati proračunske agregate, skladne z metodologijo ESA. Tako naj po njegovem razumevanju pojem proračunskih izdatkov iz drugega odstavka 148. člena Ustave ne bi imel enakega pomena kot v 12. točki prvega odstavka 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr, 101/13 in 13/18 – v nadaljevanju ZJF),
[11]
ki naj bi odražala metodologijo Mednarodnega denarnega sklada
Government Finance Statistics
(v nadaljevanju metodologija GFS), po kateri se sicer pripravljajo proračuni države in občin. Fiskalni svet navaja, da ministrstvo za finance Fiskalnemu svetu predloži dokument, ki agregate državnega proračuna po metodologiji GFS prevede v agregate sektorja država po metodologiji ESA.
28. Fiskalni svet je na poziv Ustavnega sodišča podrobno opisal svoja stališča glede delovanja mehanizma fiskalnega pravila iz drugega odstavka 148. člena Ustave oziroma iz relevantnih členov ZFisP. Fiskalni svet v začetku procesa priprave proračunskih dokumentov preveri, ali je dosežen srednjeročni proračunski cilj (
Medium-Term Budgetary Objective
– v nadaljevanju MTO), ki je po vsebini minimalni letni strukturni saldo sektorja država, ki ga morajo zagotavljati države članice Ekonomske in monetarne unije (v nadaljevanju EMU).
[12]
V nadaljevanju Fiskalni svet preverja izpolnjevanje fiskalnih pravil na podlagi ZFisP oziroma na podlagi prvega, tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP ter 15. člena ZFisP.
[13]
29. Fiskalni svet šteje, da so prvi, tretji in četrti odstavek 3. člena ZFisP povezani. Prvi odstavek 3. člena ZFisP
[14]
Fiskalni svet razume tako, da je določba razdeljena na dva vsebinsko ločena dela. Prvi del prvega odstavka 3. člena ZFisP (prihodki in izdatki proračunov države so srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, če strukturni saldo sektorja država v posameznem letu ni nižji od minimalne vrednosti, določene v ratificirani mednarodni pogodbi, ki ureja stabilnost, usklajevanje in upravljanje v EMU) naj bi se nanašal na vsako posamezno proračunsko leto in naj bi v bistvu odkazoval na vsakokratni MTO.
[15]
To pravilo naj bi se vedno nanašalo na letni strukturni saldo, za posamezno leto.
30. Drugi del prvega odstavka 3. člena ZFisP (v srednjeročnem obdobju pa je strukturni saldo sektorja država najmanj izravnan ali je v presežku) po navedbah Fiskalnega sveta zadeva srednjeročno obdobje, v katerem se preverjajo rezultati (letnih) strukturnih saldov. Strukturni saldo srednjeročnega obdobja naj ne bi smel biti negativen, pač pa naj bi moral vedno (za vsako srednjeročno obdobje) dosegati vrednost 0 (nič) ali višjo. Pojasnila Fiskalnega sveta je razumeti, da je ta strukturni saldo srednjeročnega obdobja zbirna (skupna) vrednost, ki se določi kot povprečje
[16]
letnih strukturnih saldov posameznih let tega obdobja. Iz pojasnil kot celote je mogoče skleniti, da je drugi del prvega odstavka 3. člena ZFisP dodatna varovalka v smislu fiskalne strogosti. Pravilo o strukturnem saldu srednjeročnega obdobja po mnenju Fiskalnega sveta učinkuje šele od leta 2017 naprej, zato naj bi njegovo spoštovanje prvič preverjal šele v Oceni april/19, za srednjeročno obdobje, ki se je začelo leta 2017.
31. Fiskalni svet je nadalje obrazložil tudi uporabo četrtega odstavka 3. člena ZFisP.
[17]
Ko Fiskalni svet oceni – kot je ocenil za obdobje od leta 2018 do leta 2020 –, da se bo gospodarstvo nahajalo v pozitivnem delu gospodarskega cikla, pri ugotavljanju maksimalno dovoljenega obsega javnih izdatkov uporabi četrti odstavek 3. člena ZFisP. Ta določba naj bi bila uporabljena pri izdelavi Ocene december/18 in Ocene februar/19. Kot je Fiskalni svet pojasnil, prvi del prvega odstavka 3. člena ZFisP načeloma dovoljuje minimalni letni strukturni saldo sektorja država na ravni MTO. Vendar je lahko MTO v posameznih letih nižji od 0 % BDP in je tedaj prvemu delu prvega odstavka 3. člena ZFisP v teh posameznih letih zadoščeno, četudi je letni strukturni saldo sektorja država dejansko negativen (obstaja strukturni primanjkljaj). Četrti odstavek 3. člena ZFisP naj bi, za leta gospodarske ekspanzije, na katera se nanaša, onemogočal, da bi bilo že s tem zadoščeno obveznostim države iz naslova fiskalnega pravila. Fiskalni svet pojasnjuje, da je matematični zapis v tej določbi definicija strukturnega salda v posameznem letu, ki znaša 0 % BDP ali več.
[18]
Fiskalni svet vidi součinkovanje tretjega in četrtega odstavka 3. člena ter obeh delov prvega odstavka 3. člena ZFisP v tem, da se zapoved izravnanosti ali pozitivnosti strukturnega salda srednjeročnega obdobja (drugi del prvega odstavka 3. člena ZFisP) pomaga zagotavljati prav s praviloma iz tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP o zgornji meji obsega izdatkov sektorja država v posameznem letu. Ker je za MTO lahko določena tudi negativna vrednost, naj zagotavljanje letnega strukturnega salda zgolj na ravni MTO (prvi del prvega odstavka 3. člena ZFisP) ne bi omogočalo doseganja izravnanega oziroma presežnega strukturnega salda v srednjeročnem obdobju. Zato naj bi četrti odstavek 3. člena ZFisP za vsako leto, za katero se uporablja, zahteval izravnan ali presežni strukturni saldo.
32. Pravilo o izravnanem ali presežnem strukturnem saldu srednjeročnega obdobja, ki zahteva povprečje oziroma vsoto letnih strukturnih saldov vseh let obdobja na vrednosti nič ali več, je, kot navaja Fiskalni svet, mogoče doseči na več načinov: (a) izravnan strukturni saldo v vseh letih gospodarskega cikla, (b) nižja realizacija izdatkov, kot izhajajo iz formul iz tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP, (c) kombinacija prvih dveh navedenih rešitev in (č) ob že ustvarjenem strukturnem primanjkljaju v posameznih letih iz različnih razlogov (načrtovano ali ne) z zagotavljanjem v preostalih letih gospodarskega cikla ustrezno visokih strukturnih presežkov.
33. Fiskalni svet je pojasnil, kako je opisana izhodišča uveljavil pri izdelavi Ocene december/18 in Ocene februar/19.
34. Ustavno sodišče je pojasnila Fiskalnega sveta vročilo predlagatelju, Vladi in Državnemu zboru, da se lahko o njih izjavijo. Na pojasnila se je odzval le Državni zbor. Glede besedne zveze "prihodki in izdatki proračunov države" iz drugega odstavka 148. člena Ustave se strinja, da je treba upoštevati metodologijo ESA. Glede delovanja mehanizma fiskalnega pravila se Državni zbor sklicuje na obrazložitev amandmaja k 3. členu ZFisP, sprejetega v zakonodajnem postopku.
[19]
Dodaja še, da niti Ustava niti ZFisP ne zahtevata strukturne izravnanosti proračunov države v posameznem letu; v posameznem letu naj bi prvi odstavek 3. člena ZFisP zahteval le, da strukturni saldo sektorja država v posameznem letu ni nižji od minimalne referenčne vrednosti iz Fiskalnega pakta. Drugi del te določbe naj bi bil naravnan na srednjeročno obdobje. Državni zbor opozarja, da je za zagotovitev fiskalne vzdržnosti mogoče omejiti izdatke tudi pri izvrševanju proračuna. Navaja, da določitev maksimalnih vrednosti izdatkov sektorja država in posameznih blagajn v proračunskem okviru ne pomeni, da bodo te vrednosti pri izvrševanju proračuna v celoti izkoriščene.
B. – I.
Nekatera procesna vprašanja
a) Uvodna procesna vprašanja
35. Na podlagi druge alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko začne skupina (vsaj tretjina) poslancev Državnega zbora z zahtevo postopek za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Zahtevo je vložilo dvaintrideset poslancev Državnega zbora.
36. Državni zbor ocenjuje, da predlagatelj (skupina poslancev) ne izkazuje pravovarstvene potrebe v smislu možnosti izboljšanja pravnega položaja predlagatelja ali "kateregakoli pravnega subjekta". ZUstS od skupine poslancev kot privilegiranega predlagatelja zahteve za oceno ustavnosti ne zahteva, da bi morali izkazati posebno pravovarstveno potrebo. Zadošča njihovo prepričanje, da v pravnem redu obstaja protiustaven predpis.
[20]
37. Tako Vlada kot predvsem Državni zbor zatrjujeta, da je zahteva za oceno ustavnosti ZIPRS1819 neobrazložena oziroma pavšalna. Na tem mestu Ustavno sodišče ugotavlja zgolj to, da je predlagatelj v zahtevi navedel, da ZIPRS1819 nalaga izvrševanje protiustavnega proračunskega rebalansa, kar tudi obširno pojasnjuje. To zadošča za oceno, da je zahteva v tem delu popolna.
[21]
Opredeljevanje do prepričljivosti trditev oziroma ocenjevanje, ali so trditve dovolj obrazložene (substancirane) in v dejanski vsebinski zvezi z izpodbijanimi zakonskimi določbami, pa ni stvar odločanja o procesni predpostavki popolnosti vloge, temveč stvar vsebinske ustavnosodne presoje.
38. Stališča Vlade, da se v povezavi z Odlokom o okviru in zaradi zapletenosti vprašanj, ki terjajo specifična makroekonomska znanja, zastavlja vprašanje, ali je Ustavno sodišče "pristojno za odločitev, s katero bi lahko brez dvoma ugotovilo, da proračuni sektorja država niso uravnoteženi", Ustavno sodišče ne razume kot nasprotovanje pristojnosti Ustavnega sodišča za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o okviru. Razume ga tako, da želi Vlada s tem opozoriti, da je primerno, da pri tej oceni Ustavno sodišče prizna organoma, ki sta pripravila oziroma sprejela ta akt, široko polje proste presoje, presoja Ustavnega sodišča pa naj bo zadržana.
39. Predlagatelj po vsebini izpodbija ZIPRS1819 in Odlok o okviru le v delu, v katerem se nanašata na leto 2019.
[22]
S postopkovnega vidika (ker ni bil sprejet hkrati z Rb2019 in ker je bil sprejet le za tekoče leto, ne pa za obdobje treh let) predlagatelj izpodbija Odlok o okviru zaradi njegove spremembe z Odlokom o okviru-C, ki je spremenil določbe izpodbijanih 2., 3. in 4. člena le za leto 2019.
40. Predlagatelj zatrjuje neskladnost izpodbijanih aktov s 148. členom Ustave "v povezavi z 2., 3., 3.a, 8. in 153. členom Ustave". V zahtevi navaja, da naj bi bili izpodbijani akti v neskladju z drugim odstavkom 148. člena Ustave, ki zapoveduje srednjeročno uravnoteženost proračunov brez zadolževanja (v nadaljevanju tudi ustavno fiskalno pravilo). Predlagatelj ne predlaga Ustavnemu sodišču, naj druge naštete člene Ustave uporabi kot samostojno merilo presoje ustavnosti izpodbijanih aktov, temveč meni, da jih mora Ustavno sodišče uporabiti pri določanju meril ustavnosodne presoje in pri iskanju pravilnega pomena, teže in dosega ustavnega fiskalnega pravila pri razlagi 148. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato presojo ustavnosti aktov, glede katerih so izpolnjene vse procesne predpostavke, opravilo le z vidika 148. člena Ustave.
b) Presoja pravnih aktov, ki ne učinkujejo več
41. S potekom proračunskega leta, za katero je bil sprejet, ima proračun učinke le, dokler ni sprejet nov proračun za tekoče leto; ko je ta sprejet, pa prejšnji proračun neposrednih učinkov nima več.
[23]
Učinki Rb2019 so prenehali s sprejetjem Proračuna Republike Slovenije za leto 2020 (Uradni list RS, št. 75/19 – DP2020). ZIPRS1819 se nanaša na proračunsko obdobje za leti 2018 in 2019, kar pomeni, da je v celoti prenehal veljati s potekom leta 2019.
[24]
Odlok o okviru v delu, v katerem se nanaša na leto 2019, je prav tako nehal veljati s potekom leta 2019. Z vidika procesnih pogojev za ustavnosodno presojo prenehanje učinkov Rb2019 ustreza položaju, ki je predviden z drugim odstavkom 47. člena ZUstS,
[25]
ki se nanaša tudi na položaj prenehanja veljavnosti ZIPRS1819 in Odloka o okviru v izpodbijanem delu.
42. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča skupina poslank in poslancev kot predlagatelj ne more izkazati pravovarstvene potrebe za nadaljevanje postopka zoper predpis, ki je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati, zato bi bilo treba zahtevo v celoti zavreči (prvi odstavek 25. člena ZUstS).
[26]
Vendar je moralo Ustavno sodišče pri tokratni presoji upoštevati dvoje. Prvič, da se akti, ki so izpodbijani v tem sporu, redno sprejemajo za določeno časovno obdobje in praviloma učinkujejo v tem obdobju oziroma z njegovim potekom prenehajo veljati. Drugič, ni mogoče izključiti možnosti, da je obdobje veljavnosti akta prekratko za vsebinsko presojo pred Ustavnim sodiščem pred dnem izteka njegove veljavnosti. Prav do tega položaja je pripeljal proces odločanja v tem primeru. Zato se je Ustavno sodišče odločilo, da ponovno pretehta navedeno stališče, kadar gre za akte, katerih naravo periodičnost in vpetost v letne časovne okvire tako izrazito zaznamujeta, kot to velja za navedene proračunske akte. Tudi zanje velja, da morajo biti ustavnoskladni, pri čemer je prav ustavni okvir edini, ki omejuje prosto presojo Državnega zbora pri sprejemanju teh aktov. V nasprotnem primeru bi bila ne glede na posebno naravo akta v vseh primerih izključena možnost vsebinske presoje Ustavnega sodišča o zahtevi skupine poslancev, ki je pomembno orodje manjšine poslancev za zagotavljanje spoštovanja Ustave pri izvrševanju pristojnosti Državnega zbora.
43. Namen 47. člena ZUstS je, da se Ustavno sodišče pri presoji predpisov lahko osredotoči na presojo veljavnih predpisov in le ob izkazanih pogojih iz tega člena tudi na presojo predpisov in splošnih aktov, ki so prenehali veljati že pred vložitvijo zahteve ali pobude oziroma v času postopka pred Ustavnim sodiščem. Prvi in drugi odstavek 47. člena ZUstS sta v tem smislu izjemi od pravila. Vendar njun namen ni, da bi Ustavnemu sodišču preprečili ustavnosodni nadzor nad zakonodajno (ali izvršilno) oblastjo v primeru predpisov, katerih veljavnost je izrazito vpeta v časovno omejene okvire. To bi namreč pomenilo, da se Ustavno sodišče sploh ne bi moglo izreči o ustavnosti aktov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, čeprav bi presoja naslavljala zelo pomembna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti. Zahteva po pravni predvidljivosti, ki jo v pravni red vnesejo stališča Ustavnega sodišča, sprejeta ob vsebinski presoji predpisov ali splošnih aktov, ter zahteva po tem, da prav vsi državni organi pri izvrševanju svojih pristojnosti spoštujejo Ustavo, o čemer se kot zadnje v državi izreka prav Ustavno sodišče, morata v tovrstnih primerih izjemoma pretehtati nad pravilom, po katerem se v postopku pred Ustavnim sodiščem praviloma vsebinsko presojajo le veljavni predpisi. Sicer bi lahko zaradi časovno omejene veljavnosti sprejetih aktov in neizogibnega učinka izteka časa med trajanjem postopka pred Ustavnim sodiščem, pomembnega za presojo o pravovarstveni potrebi po drugem odstavku 47. člena ZUstS, vselej izostal odgovor na ta vprašanja. To ustavnopravno ni sprejemljivo. Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča zato lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
44. Zahteva za oceno ustavnosti v delu, v katerem naslavlja vprašanja ustavne skladnosti Rb2019 in ZIPRS1819, odpira številna posebej pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, na katera doslej Ustavno sodišče ni imelo priložnosti podati odgovora, ker se nanašajo na razlago UZ148.
[27]
Poleg tega se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti.
45. Ustavno sodišče je zato nadaljevalo že začeto vsebinsko presojo v navedenem delu. Ker takih vprašanj zahteva ne odpira v delu, v katerem izpodbija Rb2019 z vidika neskladja z ZFisP, in v delu, v katerem izpodbija Odlok o okviru, je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (3. in 4. točka izreka).
B. – II.
Pravna narava državnega proračuna
a) Temeljno o proračunu v Ustavi in zakonodaji
46. Ustava omenja proračun v 148. in 150. členu. Člen 148 Ustave se glasi:
[28]
"
148. člen
Vsi prejemki in izdatki za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v proračunih države.
Prihodki in izdatki proračunov države morajo biti srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, ali pa morajo prihodki presegati izdatke. Od tega načela se lahko začasno odstopi samo v izjemnih okoliščinah za državo.
Z zakonom, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, se določijo način in časovni okvir izvajanja načela iz prejšnjega odstavka, merila za določitev izjemnih okoliščin in način ravnanja ob njihovem nastopu.
Če proračun ni sprejet do prvega dne, ko ga je potrebno začeti izvrševati, se upravičenci, ki se financirajo iz proračuna, začasno financirajo po prejšnjem proračunu.
"
47. Predlagatelj izpodbija Rb2019, torej rebalans državnega proračuna. Proračun je po opredelitvi iz 1. točke prvega odstavka 3. člena ZJF akt države oziroma občine, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki države oziroma občine za eno leto.
[29]
Rebalans proračuna je po 2. točki prvega odstavka 3. člena ZJF akt države oziroma občine o spremembi proračuna med proračunskim letom. Ker je rebalans akt o spremembi proračuna, zanj po naravi stvari veljajo pravila, ki veljajo za sam proračun, upoštevaje nekatere razlike v postopku sprejemanja. Seveda pa je treba upoštevati, da je namen rebalansa prilagoditev spremenjenemu javnofinančnemu položaju, ki ga ob sprejemanju proračuna ni bilo mogoče napovedati.
[30]
48. Predlagatelj tako državnega proračuna kot rebalansa je izključno Vlada,
[31]
sprejme pa ju Državni zbor.
[32]
Proračun se sprejme za leto, ki je enako koledarskemu, in sicer pred začetkom leta, na katero se nanaša. Tako za državni proračun kot za njegov rebalans je v Poslovniku Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20 – v nadaljevanju PoDZ-1), ločeno od ureditve zakonodajnega postopka, podrobno predpisan poseben postopek njunega sprejemanja.
[33]
49. V 2. členu ZJF so določeni proračunski cilji in temeljna zakonska proračunska načela. Pri pripravi in izvrševanju proračuna si je treba prizadevati za makroekonomsko stabilnost ter zagotavljati trajen in stabilen narodnogospodarski razvoj (prvi odstavek 2. člena ZJF). Sredstva proračuna se uporabljajo za financiranje funkcij državnih in občinskih organov, za izvajanje njihovih nalog in za druge namene, ki so opredeljeni z Ustavo, zakoni ali občinskimi predpisi, ter v višini, ki je nujna za delovanje in izvajanje njihovih nalog in programov (drugi odstavek 2. člena ZJF). V proračunu se izkazujejo vsi prejemki, ki pripadajo državi oziroma občini, ter vsi izdatki države oziroma občine za posamezne namene, in sicer v bruto obsegu brez medsebojnega poračunavanja (četrti in peti odstavek 2. člena ZJF). Proračun mora biti uravnotežen med prejemki in izdatki (sedmi odstavek 2. člena ZJF).
[34]
50. Sestavo proračuna določa 10. člen ZJF. Proračun sestavljajo splošni del, posebni del in načrt razvojnih programov. Splošni del proračuna sestavljajo skupna bilanca prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja.
[35]
Posebni del proračuna sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov. Načrt razvojnih programov sestavljajo letni načrti oziroma plani razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali drugimi predpisi.
b) Pravna narava državnega proračuna (rebalansa) in pristojnost Ustavnega sodišča
51. Državni zbor med drugim trdi, da Rb2019 ni predpis in da Ustavno sodišče po 160. členu Ustave in prvem odstavku 21. člena ZUstS ni pristojno za odločanje o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti. Proračun naj ne bi imel zunanjih pravnih učinkov, ker naj bi povzročal pravne učinke le v razmerjih med proračunskimi uporabniki. Poleg tega naj ne bi vseboval abstraktnih in splošnih norm. Ustavno sodišče se mora zato najprej opredeliti do vprašanja, ali je sploh pristojno odločati o skladnosti Rb2019 z drugim odstavkom 148. člena Ustave oziroma z upoštevnimi določbami ZFisP. Prva do peta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave določajo, da Ustavno sodišče odloča: (1) o skladnosti zakonov z Ustavo; (b) o skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in splošnimi načeli mednarodnega prava; (3) o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni; (4) o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni in (5) o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi.
52. Za odgovor na vprašanje o pristojnosti se mora Ustavno sodišče opredeliti do pravne narave proračuna (ali je predpis oziroma ima naravo predpisa), in če je predpis, do vprašanja njegove umestitve v hierarhičnem sistemu splošnih pravnih aktov. Pri opredelitvi do teh vprašanj mora izhajati iz svoje dosedanje presoje.
53. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-40/96 (9. do 11. in 14. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da je proračun mehanizem financiranja javne porabe, hkrati pa tudi finančni, politični in pravni akt. Vsebovati mora prikaz javnih finančnih tokov – javnih prihodkov in javnih izdatkov. Prikaz javnih prihodkov je finančni načrt predvidenih prihodkov po posameznih virih. Pri razporejanju sredstev javne porabe za posamezne namene (javni izdatki) ima Državni zbor pri sprejemanju proračuna določeno prosto polje politične presoje, v določeni meri pa je vezan na finančne obveznosti države, ki izhajajo iz posameznih zakonov. Ustavno sodišče je v omenjeni odločbi sprejelo stališče, da je proračun po svoji naravi svojevrsten pravni akt, ki vsebuje pravna pravila, ki pooblaščajo proračunske uporabnike za uporabo sredstev javne porabe oziroma jim določajo finančne okvire njihovega delovanja. S proračunom zakonodajalec bistveno vpliva na delovanje proračunskih uporabnikov, zlasti organov izvršilne veje oblasti. O pravni naravi proračuna je Ustavno sodišče zapisalo: "Te pravne norme so po svoji naravi posamične (nanašajo se na določene proračunske uporabnike), težko pa je oceniti, ali so abstraktne ali konkretne. Glede na to, da ne vsebujejo abstraktnega dejanskega stana, v primeru katerega nastopi pravna posledica, imajo konkretno naravo. Glede na to, da postavljajo proračunskim uporabnikom okvir pravnega ravnanja za naprej (za obdobje veljavnosti proračuna) in da se konkretizirajo šele s posamičnimi pravnimi akti (oblastnimi in neoblastnimi), pa bi lahko sklepali, da imajo abstraktno naravo." Ustavno sodišče je poudarilo, da proračun neposredno ne vpliva na pravna razmerja med proračunskimi uporabniki in neoblastnimi subjekti, saj ne določa, spreminja oziroma odpravlja pravic ali obveznosti neoblastnih subjektov. Za primer, da bi posamezni proračun določil njihove pravice in obveznosti, je Ustavno sodišče opozorilo, da bi v tem delu presegel ustavno očrtano vsebino in bi bil protiustaven.
[36]
54. V odločbi št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11, 24. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče zapisalo, da je proračun države letni finančni načrt, ki se sprejema za določeno proračunsko leto ter s katerim država načrtuje prejemke in izdatke za zadovoljevanje javnih potreb. Državni proračun je mogoče razumeti tudi kot instrument, ki ga ima Vlada na voljo pri večletnem izvajanju makroekonomske politike, katere cilj je zagotavljanje stabilnih javnih financ ter pospeševanje gospodarskega in družbenega razvoja.
55. Poleg navedenega je Ustavno sodišče že izrecno presodilo, da ima državni proračun moč zakona (sklep št. U-I-428/02 z dne 18. 11. 2004).
56. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo,
[37]
pod kakšnimi pogoji je treba neki akt šteti za predpis. Po ustaljenem stališču je za presojo, ali gre za predpis, ključen materialni oziroma vsebinski kriterij, razen pri zakonih, pri katerih je odločilen že formalni kriterij. V skladu z materialnim kriterijem je treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovana splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke. Če podzakonski akti oziroma njihove posamične določbe tega merila ne izpolnjujejo, Ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti akta v postopku presoje predpisov.
57. Iz presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je v temelju enak pristop mogoč pri aktih, ki jih 160. člen Ustave izrecno ne določa kot akte, ki so lahko predmet presoje pred Ustavnim sodiščem, in ki po svoji obliki niso niti zakoni niti podzakonski predpisi, vendar je zanje Ustavno sodišče pristojno, ker imajo po materialnem merilu naravo predpisa in v hierarhiji predpisov moč zakona. Taka je ustaljena ustavnosodna presoja v zvezi s poslovnikom Državnega zbora in poslovnikom Državnega sveta, ki imata naravo predpisa in moč zakona.
[38]
58. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je torej mogoče, da Ustavno sodišče odloča o ustavnosti (tudi zakonitosti, odvisno od umeščenosti akta v hierarhiji predpisov) pravnih aktov, za katere sicer Ustava ali ZUstS tega izrecno ne predvidevata, vendar le, če imajo naravo (kakovost, moč) predpisa, če torej gre za splošne in abstraktne pravne akte z eksternim učinkom.
59. Državni proračun je pravni akt posebne vrste (
sui generis
), ki ga formalno ni mogoče uvrstiti niti med zakone niti med podzakonske predpise (in tudi ne med splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil).
[39]
Proračun očitno zgolj z vidika formalnega merila ne spada v eno izmed kategorij aktov, ki so naštete v 160. členu Ustave (in v prvem odstavku 21. člena ZUstS). Kot predpis ga je mogoče obravnavati le, če je splošni in abstraktni pravni akt z eksternim učinkom, pri čemer proračun ne sme urejati pravic in obveznosti neoblastnih subjektov (87. člen Ustave).
60. Proračun (in njegov rebalans)
prima facie
ni interni akt, ki bi urejal le notranja razmerja v organu, ki ga je sprejel. Državni proračun je ustavna kategorija (148. in 150. člen Ustave). Pravnemu aktu, ki je finančni načrt države in v katerega so prevedeni cilji fiskalne politike, razvojni cilji, prednostna področja ter politične in strateške prednostne naloge Vlade,
[40]
s tem pa ima poseben pomen za demokratično upravljanje javnih zadev na najvišji ravni, že v temelju ni mogoče pripisovati zgolj internega značaja. Ne ureja le notranjih razmerij organa, ki ga je sprejel (Državni zbor), pač pa je obvezna pravna podlaga za materialno poslovanje v okviru proračunskih pravic porabe številnih proračunskih uporabnikov.
[41]
Proračun ne vzpostavlja le zgornje meje porabe določenega proračunskega uporabnika za določen namen, temveč hkrati zagotavlja pravno podlago za nastanek izdatka (t. i. pravico porabe). Neposredni uporabniki lahko prevzemajo obveznosti in izplačujejo sredstva v breme proračuna tekočega leta samo za namen ter do višine, ki sta določena s proračunom, in če so za to izpolnjeni vsi z Ustavo, zakoni in drugimi predpisi določeni pogoji in če z ZJF ni drugače določeno (11. točka 2. člena ZJF).
61. Hkrati je treba proračunskim pravnim pravilom priznati abstraktno pravno naravo. Proračunski uporabnik lahko namreč, če ima zagotovljeno pravico porabe, do določenega limita v proračunskem obdobju ustvari večje, vnaprej nedoločeno število izdatkov, ki predstavljajo vsakokratno konkretizacijo abstraktno zastavljenega proračunskega finančnega okvira. Državni proračun poleg tega vsebuje splošna in ne posamična pravila. Krog proračunskih uporabnikov je sicer zaprt in povsem določljiv. A to ne pomeni, da so proračunska pravila posamična. Ko posebni del proračuna dodeljuje pravice porabe posameznim proračunskim uporabnikom (npr. predsedniku republike, Državnemu zboru, Ustavnemu sodišču), s tem ne opredeljuje samo konkretne in posamične strukture državnih organov (državna oblast je ena, državni organi pa so njene različne pojavne oblike s svojimi pristojnostmi), temveč dejansko na splošno zaobjema ves njihov personalni substrat, ne glede na to, katere individualno opredeljene osebe v določenem trenutku zasedajo funkcijo, izvršujejo pristojnosti ali opravljajo delo v posamičnem državnem organu. Šele če bi se določeno pravilo glasilo na konkretnega (poimensko določenega ali določljivega) posameznika (ali drug subjekt), bi šlo za posamično pravilo.
[42]
62. Kot splošni in abstraktni pravni akt ima državni proračun moč zakona oziroma hierarhični položaj zakona. To izhaja ne le iz dosedanje ustavnosodne presoje (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-428/02), pač pa tudi iz njegove vsebine, teže in pomena za financiranje izvrševanja državne oblasti ter iz ureditve postopka za sprejemanje proračuna, ki je v bistvenem podoben, čeprav ne enak, zakonodajnemu postopku (48. točka obrazložitve te odločbe). Poseben hierarhični položaj državnega proračuna, ki kaže njegov posebni pomen za delovanje države in narekuje njegovo zakonsko moč, izhaja tudi iz dejstva, da je državni proračun ustavna kategorija.
63. Skleniti je torej mogoče, da ima državni proračun (enako njegov rebalans) kot pravni akt
sui generis
pravno naravo predpisa in hierarhični položaj zakona. Ker ima državni proračun moč zakona in ker je po prvi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave Ustavnemu sodišču zaupana pristojnost presojati skladnost zakonov z Ustavo, Ustavno sodišče ne sme odkloniti svoje pristojnosti za presojo ustavnosti proračuna. Ustavno sodišče torej je pristojno za presojo skladnosti državnega proračuna z Ustavo, kar pomeni, da je v obravnavani zadevi pristojno za presojo ustavnosti 2. člena Rb2019.
c) Standard presoje ustavnosti državnega proračuna
64. Od obstoja pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti državnega proračuna oziroma njegovega rebalansa je ločeno vprašanje meril, ki jih mora Ustavno sodišče uporabiti pri tej presoji. Kot je že bilo pojasnjeno, proračun ni samo pravni akt, ampak je po svojem bistvu tako finančni načrt države za določeno leto kot tudi njen ekonomsko-politični program. Z njim Vlada, ki ga pripravi, zagotovi sredstva za uresničitev programa in političnih prednostnih nalog, ki bodo iz proračuna financirane v določenem letu.
65.
Ustavno sodišče mora pri presoji skladnosti proračuna z Ustavo imeti pred očmi to politično, ekonomsko, finančno in socialno dimenzijo proračuna, kar so vse prvine proračuna, ki jih ni mogoče obravnavati kot njegovo pravno razsežnost.
[43]
Ustavno sodišče mora pri tem upoštevati, da ima demokratično izvoljeni parlament široko polje proste presoje pri sprejemanju odločitev o višini proračunskih sredstev in o njihovi razporeditvi. Kolikor je njegovo polje proste presoje širše, toliko bolj je presoja Ustavnega sodišča zadržana. Ustavno sodišče ne sme biti instrument "deparlamentarizacije" političnih nasprotij o višini in strukturi javne porabe.
[44]
Proračunski vprašanji, ki imata tudi (ustavno)pravno naravo, sta na primer ohranjanje temeljnih finančnih zmožnosti države in finančne fiskalne suverenosti (drugi odstavek 148. člena Ustave) ter zagotavljanje financiranja vseh funkcij države, vključno z ustavno zapovedanim minimumom socialne države (2. člen Ustave).
B. – III.
Presoja ustavnosti Rb2019
a) Okvir presoje
66. Predlagatelj trdi, da Rb2019 temelji na Odloku o okviru, ki za leto 2019 dovoljuje za približno 270 milijonov EUR previsok najvišji obseg izdatkov sektorja država; za ta znesek naj bi bil prekoračen najvišji obseg porabe sektorja država, ki ga še dopušča ustavno fiskalno pravilo.
[45]
Nosilna teza zahteve je, da ZFisP (oziroma vsaj njegov 3. člen) vsebuje ustavno materijo (
materia constitutionis
). Skupaj z drugim odstavkom 148. člena Ustave naj bi tvoril ustavno fiskalno pravilo (glej zlasti argumente predlagatelja, povzete v 1. in 2. opombi te odločbe, in argumente predlagatelja iz 25. in 26. točke zahteve, v katerih predlagatelj med drugim trdi, da se je zakonodajalec v tretjem in četrtem odstavku 3. člena ZFisP odločil za uporabo "jasne matematične formule" zato, da bi bil čim bolj eksakten in ustavnopravno preverljiv odgovor na vprašanje o zagotavljanju spoštovanja 148. člena Ustave).
[46]
Predlagatelj se v zvezi s tem sklicuje na Oceno februar/19, iz katere naj bi izhajalo, da Rb2019 ni skladen s fiskalnimi pravili, "med drugim vsebovanimi v 3. členu ZFisP".
67. Iz navedb predlagatelja izhaja, da je v temelju
zahteva utemeljena na pričakovanju, da bo Ustavno sodišče ugotovilo, da Rb2019 predvideva glede na drugi odstavek 148. člena Ustave previsoke javne odhodke (kakor pojem "odhodkov" opredeljuje metodologija GFS) oziroma javne izdatke (kakor pojem "izdatkov" opredeljuje metodologija ESA). Drugi odstavek 148. člena Ustave, na katerega se predlagatelj sklicuje, sicer zahteva srednjeročno uravnoteženost prihodkov in izdatkov proračunov države. Vendar je, izhajajoč iz pojasnil Fiskalnega sveta in z njimi skladnega mnenja Vlade, treba upoštevati, da proračunski izdatki iz drugega odstavka 148. člena Ustave – ker je zanje odločilna metodologija ESA – nimajo enakega pomena kot "izdatki", ki so izkazani v Rb2019 po metodologiji GFS.
[47]
68. Glede na navedeno utemeljitev protiustavnosti se kot ustavnopravno pomembno postavlja predvsem vprašanje, ali je ustavno fiskalno pravilo iz drugega odstavka 148. člena Ustave treba razlagati tako, da so zakonska pravna pravila iz prvega, tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP stopila na ustavno raven, pridobila naravo Ustave in morda celo formalno postala njen sestavni del. Ob tem je treba upoštevati, da Državni zbor in Vlada ne ugovarjata resničnosti predlagateljevega očitka, oprtega na Oceno december/18 in Oceno februar/19, da je po podatkih in projekcijah, znanih ob sprejemanju Rb2019, predvideno skupno javno trošenje sektorja država res za okoli 270 milijonov EUR presegalo zgornjo mejo obsega izdatkov sektorja država v letu 2019, izračunano po četrtem odstavku 3. člena ZFisP.
[48]
b) Uvodno k razlagi ustavnega fiskalnega pravila
69. Člen 148 Ustave v veljavnem besedilu je v slovenski pravni red vpeljal UZ148, ki je začel veljati z razglasitvijo v Državnem zboru 24. 5. 2013.
[49]
70. Prvi stavek drugega odstavka 148. člena Ustave, ki ureja ustavno fiskalno pravilo, vsebuje jezikovno ohlapno formulirano zapoved srednjeročne uravnoteženosti prihodkov in izdatkov proračunov države brez zadolževanja, ali pa morajo prihodki presegati izdatke (v nadaljevanju načelo srednjeročne uravnoteženosti). Razlaga te določbe je odločilna v obravnavani zadevi.
[50]
Ustavno sodišče v nadaljevanju uporablja terminologijo drugega odstavka 148. člena Ustave (prihodki in izdatki), vendar je treba ponovno opozoriti, da izdatki iz navedene ustavne določbe po vsebini ustrezajo javnofinančni kategoriji odhodkov iz skupne bilance prihodkov in odhodkov splošnega dela proračuna iz drugega odstavka 10. člena ZJF (glej 47. opombo te odločbe).
71. Na podlagi jezikovne in teleološko-zgodovinske razlage Ustave in upoštevajoč pravo EU je jasno, da se ustavno fiskalno pravilo nanaša na celoto javnih financ države, na "proračune države" v smislu t. i. sektorja država (S.13), kakor ga opredeljuje tudi pravo EU oziroma
sedaj veljavna metodologija ESA,
[51]
ne pa na državni proračun kot tak. Tak namen je bil jasno razviden že iz samega začetka postopka spremembe Ustave, torej iz Predloga za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona z dne 8. 3. 2012.
[52]
72. Predlagatelja je mogoče razumeti, da je ZFisP, ker ureja
materio constitutionis
in se sprejema z ustavno večino, dobil "ustavnopravno vsebinsko kvaliteto" in tako
de facto
celo postal del Ustave. Temu bi bilo mogoče slediti le, če bi sprejeli, da ustavni red Republike Slovenije – kljub prvemu odstavku 153. člena Ustave in prvi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave –
[53]
sploh omogoča obstoj zakonov, ki bi bili hierarhično enaki Ustavi ali nadrejeni "navadnim" zakonom. Kot je mogoče razbrati iz nadaljevanja obrazložitve, tega ni mogoče sprejeti.
73. Dejstvo, da Ustava izrecno določa, da mora biti sprejet zakon, ki podrobneje ureja neko področje, oziroma to izhaja iz njene razlage, kar praviloma pomeni, da gre za podrobnejše podustavno (zakonsko) urejanje ali izpeljevanje neke ustavno varovane dobrine, ne pomeni, da je tak zakon v hierarhiji pravnih aktov enak Ustavi.
[54]
Niti generalni klavzuli iz drugega oziroma tretjega odstavka 15. člena Ustave
[55]
niti zakonski pridržki pri posamičnih ustavnih določbah ne pomenijo, da imajo zakoni, ki izpeljujejo ustavno materijo, formalni ali dejanski položaj Ustave ali ustavnih norm. Tudi kvalificirana večina, ki jo za sprejetje nekaterih zakonov zahteva Ustava, v primerjavi s tisto splošno, ki jo določa 86. člen Ustave (večina opredeljenih glasov navzočih poslancev), ne pomeni, da ima tak zakon višje mesto v hierarhiji pravnih aktov kot zakoni, ki se sprejemajo z navadno večino.
[56]
Taki zakoni v hierarhiji pravnih aktov niso nadrejeni "navadnim" zakonom, v smislu, da bi zahtevali njihovo skladnost, in še toliko bolj nimajo pravne moči ustavnih norm. Poleg zakona o ustavnem fiskalnem pravilu iz tretjega odstavka 148. člena Ustave, Ustava še za sprejetje vrste drugih zakonov določa zahtevnejše večine,
[57]
vendar ti zakoni samo zato ne uživajo moči Ustave ali posebnih zakonov višje ravni. Tega sklepa ne spreminja niti dejstvo, da Ustava za sprejetje zakona določa "ustavno večino", torej dve tretjini vseh poslancev. Akt, ki ima ustavno raven, mora biti sprejet ne samo z ustavno večino, temveč po posebnem ustavnorevizijskem postopku. Povsem drugo pa je vprašanje ustavnosti zakona, ki ne bi bil sprejet z ustavno predpisano večino.
[58]
74. ZFisP formalno ni bil in tudi ni mogel biti sprejet kot poseben zakon ustavne ravni, ker takih zakonov Ustava ne predvideva. Kot akt ustavne ravni Ustava pozna le "akt o spremembi Ustave" (169. člen Ustave), ki ga 172. člen PoDZ-1 poimenuje "ustavni zakon". Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-214/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 201, 7. točka obrazložitve) pojasnilo: "Ustavni zakon se torej uporablja kot akt, s katerim se spreminja Ustava, njegove določbe pa so zato ustavne določbe ne glede na njihovo vsebino oziroma naravo. Poleg tega se uporablja tudi kot akt, s katerim se določita izvedba in prehod k uporabi ustavnih določb (tudi tistih, ki pomenijo spremembe Ustave, sprejete z ustavnim zakonom). Določbe, vsebovane v takšnem ustavnem zakonu, so določbe, ki predstavljajo ustavnopravno materijo, če urejajo izvedbo oziroma prehod v novo ustavno ureditev." Glede na to je treba ugotoviti, da ZFisP v razmerju do ustavnega fiskalnega pravila ni niti akt, s katerim se je spremenila Ustava, niti akt, s katerim je bila določena izvedba nove ustavne ureditve oziroma prehod vanjo; temu sta bila namreč namenjena I. oziroma II. razdelek UZ148. Prav tako ZFisP ni bil sprejet po posebnem postopku za spremembo Ustave, ki ga urejata IX. poglavje Ustave in PoDZ-1.
75. V sklepu št. U-I-214/00 Ustavno sodišče ni izključilo obstoja ustavnih zakonov, s katerimi se ne bi spreminjala Ustava, ampak bi se urejala materija, ki z Ustavo ni urejena. V obrazložitvi tega sklepa (7. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče zapisalo: "Ustavni zakon pa se uporablja tudi kot akt, ki ga lahko ustavodajalec sprejme z drugačnim namenom in z drugačno vsebino – torej ne z namenom in vsebino spreminjanja ustavnih določb oziroma izvedbe in prehoda k uporabi ustavnih določb. Samo pri tej vrsti ustavnega zakona je za odločanje o pristojnosti Ustavnega sodišča odločilen materialni kriterij, torej vsebina in narava določb."
[59]
To stališče Ustavnega sodišča je treba razumeti tako, da ni izključena njegova pristojnost za presojo aktov, ki so bili formalno sprejeti kot ustavni zakoni, vendar jim po vsebini ni mogoče priznati ustavnopravne narave, temveč se morajo za namene ustavnosodne presoje obravnavati kot navadni zakoni (glej sklep št. U-I-214/00, 8. do 11. točka obrazložitve).
[60]
Ni pa tega stališča mogoče razumeti v obratni smeri, da lahko obstajajo zakoni, ki v formalnem smislu niso akti o spremembi Ustave, pa jim je treba po materialnem merilu priznati ustavno naravo.
76. Ustava Republike Slovenije je t. i. toga ustava.
[61]
Za ta tip ustav je značilno, da se lahko spreminjajo samo po strogo formaliziranem ustavnorevizijskem postopku. Prav tak postopek Ustava ureja (168. – 171. člen Ustave). Razlaga, da se lahko ustavna materija z močjo Ustave sprejema tudi z običajnimi zakoni, bi bila s tem neposredno v nasprotju (
contra constitutionem
). Ustavo bi spremenila v gibko; izpostavila bi jo spreminjanju po postopku za sprejemanje zakonov. Taka možnost
ad hoc
spreminjanja in dopolnjevanja Ustave bi bila v nasprotju z jezikom Ustave, z njenim duhom in ne nazadnje z jasno izraženim namenom ustavodajalca, ki je za spreminjanje Ustave izrecno opredelil postopek za spremembo Ustave, različen od postopka za sprejemanje zakonov. V ustavni red bi vnesla negotovost, kaj sploh je Ustava.
[62]
Enako velja glede posebnih zakonov, ki bi bili sicer v hierarhiji pod Ustavo, vendar vsebinsko, po svoji pravni moči, nadrejeni običajnim zakonom. Tudi do teh z razlago ni mogoče priti. Pri tem ni pomembno, da se lahko z "navadnimi" zakoni ureja tudi vsebina, ki bi po svoji naravi in pomenu lahko bila vključena v Ustavo.
[63]
V prosti presoji zakonodajalca oziroma ustavodajalca je, zlasti ker sta obe vlogi zliti v istem organu, Državnem zboru, ali bo določeno vsebino pravnega urejanja zapisal v zakon oziroma v Ustavo. V nekaterih redkih primerih je Ustavno sodišče uporabilo materialno merilo za določitev svoje pristojnosti (pri poslovnikih Državnega zbora in Državnega sveta ter v tej odločbi glede državnega proračuna),
[64]
vendar je položaj v teh primerih drugačen. Pri teh izjemah gre za akte, za katere 160. člen Ustave izrecno ne predvideva, da so lahko predmet presoje Ustavnega sodišča, vendar so glede značilnosti eksternega učinka pravil ter njihove abstraktnosti in splošnosti izenačeni z zakoni, za presojo katerih je Ustavno sodišče
expressis verbis
pristojno. Zato je Ustavno sodišče moralo sprejeti pristojnost tudi za presojo ustavne skladnosti teh aktov.
Tako razlogovanje, kot pojasnjeno, ni dopustno pri zakonih in njihovem razmerju do Ustave. Pojmi Ustave, akta o spremembi Ustave in zakonov so v Ustavi opredeljeni formalno. Iz celostnega razumevanja Ustave izhaja, da imajo vsi akti, sprejeti v obliki zakona, enako naravo oziroma pravno moč; s tem popolnoma skladno izhaja iz prvega odstavka 160. člena Ustave, da noben zakon ne more biti merilo za presojo drugega zakona. Za tako presojo Ustavno sodišče načeloma ni pristojno. Pri opredeljevanju pristojnosti Ustavnega sodišča, tako glede predmeta presoje (katere pravne akte lahko presoja glede skladnosti z višjimi pravnimi akti) kot glede meril presoje (kaj je lahko zgornja premisa presoje), je treba glede pojma Ustave in zakona izhajati iz njune formalne opredelitve.
77. ZFisP torej ni akt o spremembi Ustave in nima posebnega hierarhičnega položaja.
[65]
ZFisP je izvedbeni akt za ustavno fiskalno pravilo, torej na zakonodajni ravni opredeljen način udejanjenja načela iz drugega odstavka 148. člena Ustave.
[66]
ZFisP je bil sprejet na podlagi zakonskega odkazila v tretjem odstavku 148. člena Ustave. Ta je naložil Državnemu zboru, naj z zakonom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, uredi podrobnejša vprašanja v zvezi z izvajanjem ustavnega fiskalnega pravila iz drugega odstavka 148. člena Ustave; tretji odstavek 148. člena Ustave izrecno omenja "način in časovni okvir" izvajanja načela srednjeročne uravnoteženosti, "merila za določitev izjemnih okoliščin" in "način ravnanja ob njihovem nastopu". Čeprav Ustava v tretjem odstavku 148. člena zahteva njegov obstoj in čeprav se sprejema s kvalificirano večino, gre za zakon, ki ni v odnosu prirejenosti z Ustavo in nikakor ne gre za ustavno raven pravnega urejanja. Navsezadnje, če bi se ZFisP štel za del Ustave, bi bila presoja njegove ustavnosti izključena, kar bi bilo v nasprotju s prvo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave.
78. Ustavno sodišče bo glede na navedeno pomen ustavnega fiskalnega pravila razložilo brez neposrednega in/ali formalnega opiranja na zakonska fiskalna pravila iz prvega, tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZFisP. Začeti je treba z zgodovinsko razlago
[67]
drugega odstavka 148. člena Ustave.
c) Razlaga prvega stavka drugega odstavka 148. člena Ustave
79. Že v
Predlogu za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona z dne 8. 3. 2012
[68]
je Vlada izpostavila čezmerno zadolževanje kot velik problem javnih financ. Za stabilnost javnih financ naj bi bilo potrebno, da je proračun uravnotežen in da se sprejme pravna podlaga za omejitev javnega zadolževanja. Okrepitev javnofinančne discipline in umestitev fiskalnega pravila v Ustavo naj bi bili nujni za preprečitev dodatnega poslabšanja položaja Slovenije na mednarodnih finančnih trgih. Iz Poročila k Predlogu za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona z dne 10. 4. 2012 je razvidno, da je Ustavna komisija Državnega zbora predlagala Državnemu zboru, naj na podlagi predloga Vlade sprejme sklep o začetku postopka za spremembo 148. člena Ustave. V imenu predlagateljev je predlog za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave z osnutkom ustavnega zakona predstavil minister dr. Janez Šušteršič. Pojasnil je, da je "namen predloga za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave omejiti državo, torej Vlado in na njen predlog tudi Državni zbor, pri sprejemanju odločitev o višini prihodkov in odhodkov, zadolževanja in javnofinančnega primanjkljaja. Ker gre za omejevanje pravice odločanja Državnega zbora, se je predlagatelj odločil, da to omejitev določi s spremembo 148. člena Ustave in ne, kot je bilo prvotno načrtovano, le s sprejemom ustreznega zakona. Zakonska rešitev, ki bi bila sprejeta z navadno večino, bi omogočala lahko spreminjanje zapisanih zavez."
[69]
Po mnenju ministra je bila prioriteta jasna: uravnoteženje javnih financ.
[70]
Del poročila z dne 10. 4. 2012 je tudi mnenje posebne strokovne skupine Ustavne komisije Državnega zbora z dne 5. 4. 2012. V njem je strokovna skupina najprej podrobno utemeljila potrebo po fiskalnem pravilu,
[71]
kjer velja izpostaviti njeno stališče, da je dolgoročna vzdržnost javnih financ predpogoj za učinkovito delovanje stabilizacijske funkcije javnih financ, še posebej v razmerah globokih in dolgotrajnih kriz. Poleg tega naj bi bilo nujno spraviti javne finance ponovno v okvir vzdržnosti in rehabilitirati stabilizacijsko sposobnost naše fiskalne politike. Glede na to, da je Slovenija kot majhno odprto gospodarstvo v denarni uniji brez monetarne suverenosti, je bilo po mnenju strokovne skupine toliko bolj pomembno, da ohrani svojo fiskalno suverenost, ki jo prezadolžene države slej kot prej izgubijo. Strokovna skupina se je tudi zavzela za zapis fiskalnega pravila v Ustavo,
[72]
ne zato, ker bi to bila obveza Republike Slovenije iz podpisanih mednarodnih pogodb, pač pa zaradi zanesljive zagotovitve njegovega spoštovanja.
80. Ustavna komisija je na podlagi mnenja strokovne skupine sprejela naslednja stališča, ki jih je kot stališče Ustavne komisije predlagala Državnemu zboru v sprejetje:
[73]
"a. S spremembo 148. člena Ustave naj se na načelni ravni uveljavi pravilo uravnoteženih javnih financ (t. i. fiskalno pravilo), ki naj omeji dolgoročno zadolženost države; b. 148. člen Ustave naj se ob obstoječem prvem odstavku popravi oziroma spremeni tako, da bo v njem določeno tudi, da morajo biti vsi prejemki in izdatki za financiranje javne porabe zajeti v proračunih države; c. V 148. členu Ustave naj se tudi določi, da morajo biti javne finance uravnotežene na način, ki zagotavlja, da država za svoje delovanje ne povečuje svoje zadolženosti oziroma na dolgi rok zmanjšuje svoj dolg; č. V 148. členu Ustave naj se tudi določi, da se z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino vseh poslancev, uredi izvajanje ustavnega načela iz prejšnjega stališča, pri čemer naj se preuči tudi možnost odstopanja od tega načela v izjemnih okoliščinah; d. Pri pripravi predloga ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave naj se preučijo tudi vsi ostali pomembni vidiki, ki so v zvezi s fiskalnim pravilom oziroma njegovim izvajanjem pomembni za ureditev na ravni Ustave in zakona; e. V izvedbenem delu ustavnega zakona (II. razdelek) naj se določi časovni okvir za sprejem zakona iz točke č. tega sklepa ter za pripravo prvega proračuna, ki bo v celoti upošteval določbe spremenjenega 148. člena Ustave, hkrati pa naj se določi, kako naj se oblikujejo prihodnji proračuni v obdobju pred celovito uveljavitvijo spremenjenega 148. člena Ustave." Državni zbor je na svoji 10. izredni seji 11. 4. 2012 sprejel sklep za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave in tudi zgoraj navedena stališča, ki jih je predlagala ustavna komisija. Ustavno sodišče posebej opozarja na stališče d. Ustavne komisije, ki izrecno razločuje med urejanjem fiskalnega pravila na ravni Ustave in urejanjem fiskalnega pravila na ravni zakona. Iz njega ne sledi, da bi Ustavna komisija obe ravni pravnega urejanja enačila oziroma da ju ne bi razločevala. Tudi v drugem gradivu ni nedvoumne opore za sklep o namenu zlitja zakonske ravni pravnega urejanja fiskalnega pravila z ustavno.
81. Gradiva za spremembo Ustave, ki pričajo o namenu ustavodajalca, govorijo o finančni stabilnosti, omenjajo javnofinančno disciplino, svarijo pred nevzdržno zadolženostjo, zahtevajo ohranitev fiskalne suverenosti. Ne opredeljujejo pa npr. konkretne minimalne vrednosti salda (strukturnega ali nominalnega), ki bi jo vsako leto morali doseči proračuni države, najvišje dopustne vrednosti javnega dolga ali česa podobnega. Iz gradiv za spremembo Ustave ne izhaja, da je ustavodajalec želel postaviti na ustavno raven konkretne ekonomsko-matematične formule in numerične omejitve.
82. Poleg zgodovinske metode razlage je za razumevanje ustavnega fiskalnega pravila treba, glede na vpetost Republike Slovenije v EMU, upoštevati tudi skupni cilj pogodbenic, ki so se mednarodno zavezale s Fiskalnim paktom. Tudi ta je opredeljen splošno, kot težnja k vzdrževanju zdravih javnih financ in preprečevanju nastajanja čezmernih primanjkljajev.
[74]
O sorodnosti namena drugega odstavka 148. člena Ustave in Fiskalnega pakta je mogoče sklepati že iz primerjave njunih besedil. Glavna vsebina ustavnega fiskalnega pravila iz drugega odstavka 148. člena Ustave je načelo srednjeročne uravnoteženosti, ki je ubesedeno tako, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države "srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, ali pa morajo prihodki presegati izdatke". Jezikovno se to načelo ne razlikuje dosti od pravila iz točke (a) 1. 3. člena Fiskalnega pakta, ki določa, da mora biti proračunsko stanje sektorja države pogodbenice uravnoteženo ali v presežku. Gre za temeljno načelo, ki ga je mogoče na zakonski ravni izpeljati na več načinov, kakor kaže že primerjava preostalega dela 3. člena Fiskalnega pakta in 3. člena ZFisP. Člen 3 Fiskalnega pakta namreč v temelju predvsem omejuje strukturni primanjkljaj na največ –0, 5 % BDP (za malo zadolžene države najmanj –1 % BDP), opredeljuje izjemne okoliščine, v katerih je dopusten začasen odklon od tega cilja, in zahteva t. i. popravljalne mehanizme, s katerimi naj pogodbenica odpravi odklone od svojega srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za njegovo dosego. Člen 3 ZFisP mnogo bolj podrobno in natančno, tudi z matematičnimi formulami, opredeljuje zakonsko izvajanje načela srednjeročne uravnoteženosti proračuna.
83. Upoštevajoč splošno uveljavljene metode pravne razlage, zlasti pa zgodovinsko in namensko razlago (glej 79. do 82. točko obrazložitve te odločbe), drugi odstavek 148. člena Ustave po svojem bistvu zapoveduje racionalno in dolgoročno vzdržno javnofinančno politiko, ki po razumni strokovni presoji ne pelje države v nezmožnost financiranja lastnih funkcij. Ekonomsko-tehnične podrobnosti te politike, načini njene izpeljave na zakonski ravni, razdelitev bremen in koristi med različne sloje prebivalstva so v ustavno očrtanih okvirih stvar proste presoje zakonodajalca. Z uveljavitvijo ustavnega fiskalnega pravila – v času velike finančne krize in akutne ogroženosti javnih financ – je ustavodajalec zasledoval namen konstitucionalizacije fiskalne politike, da bi na ustavni ravni zagotovil dolgoročno vzdržno fiskalno politiko države ter preprečil pretirano zadolževanje in nastajanje visokih proračunskih primanjkljajev in visokih ravni javnega dolga, kar bi lahko vodilo v nelikvidnost in insolventnost države, s tem pa tudi v nezmožnost države, da izpolnjuje svojo obveznost zagotavljanja ustavno varovanih vrednot.
[75]
84. "Srednjeročnost" iz ustavne določbe je treba razumeti kot dolžnost takega fiskalnega upravljanja in načrtovanja, ki se osredinja na stanje javnih financ skozi celoten ekonomski cikel in ne samo na tekoče proračunsko leto ter upošteva v vsakem letu trenutno stanje narodnega gospodarstva v ciklu.
[76]
Srednjeročno uravnoteženost proračunov države brez zadolževanja je mogoče doseči na več načinov. To potrjuje, da opustitev opredelitve načina ni bila naključna, temveč da ustavodajalec točno določenega načina namenoma ni umestil v Ustavo. Ustavodajalec je izbiro načina izvajanja tega načela izrecno prepustil zakonodajalcu. Ustava le kot načelo zapoveduje, da javna oblast načrtuje, spremlja in izvaja skupno javno trošenje ob zasledovanju njegove vzdržnosti za daljše obdobje, ob upoštevanju potrebe po mobilizaciji fiskalnega potenciala države za preprečevanje oziroma blaženje gospodarskih kriz. To ne pomeni, da se lahko država sklicuje na to, da ji javnofinančnih obveznosti iz Fiskalnega pakta in prava EU ni treba spoštovati. Gre za soobstoj različnih pravil oziroma dolžnosti na različnih ravneh mednarodnega in notranjega pravnega urejanja.
85. Iz drugega odstavka 148. člena Ustave je mogoče torej izluščiti splošne usmeritve, med njimi dolžnost skrbnega in dolgoročno vzdržnega upravljanja javnih financ. Proračunska pozicija države mora biti načrtovana tako, da na srednji rok ne nastaja tak nov javni dolg, ki bi lahko ogrozil likvidnost ali solventnost proračunov države in s tem njeno fiskalno suverenost.
86. Okoliščine sprejemanja ustavnega fiskalnega pravila in njegova umeščenost v logičen in koherenten sistem pravil dolgoročno vzdržne javnofinančne politike, v kateri se prepletajo državna, naddržavna in klasična meddržavna raven pravnega reguliranja, ne utemeljujejo, da bi načelo srednjeročne uravnoteženosti razumeli kot neobvezno programsko napotilo.
Gre za pravno načelo. Četudi mora biti presoja Ustavnega sodišča zadržana in ne sme poseči v primernost oziroma politično-vrednostno sprejemljivost državnega proračuna (glej 65. točko obrazložitve), to ne pomeni, da je izključena vsaka možnost uveljavitve spoštovanja ustavnega fiskalnega pravila z ustavnosodno presojo državnega proračuna ali rebalansa. Proti takemu zaključku govorijo že poudarki iz ustavnorevizijskega postopka o potrebnosti ustavne umestitve načela srednjeročne uravnoteženosti (glej zadnji stavek 79. točke obrazložitve te odločbe). Ker je ustavno fiskalno pravilo obvezno pravno načelo in ker ustavnosodna presoja proračuna ni izključena, ni mogoče pritrditi očitkom predlagatelja o popolni izvotljenosti ustavnega fiskalnega pravila (kot predlagatelj zapiše v 27. točki zahteve).
87. Vprašanje, ali je državni proračun (ali rebalans) v skladu z ustavnim fiskalnim pravilom – ali je torej državna poraba prekoračila meje, ki jih je začrtal drugi odstavek 148. člena Ustave –, ni le politično - ekonomske narave. Pot do odločitve o protiustavnosti proračuna sicer ni enostavna. Vendar to ne pomeni, da je izključena. Prav specifičnost te presoje nalaga predlagatelju breme utemeljevanja, da sprejeti proračun ali rebalans ni vzdržen v smislu, kot ga je opisalo Ustavno sodišče v tej odločbi (glej predvsem 83. do 85. točko obrazložitve te odločbe).
88. Predlagatelj teh očitkov in razlogov zanje ni podal. Zahtevo za oceno ustavnosti Rb2019 je oprl na svoje razumevanje zgornje premise ustavnosodnega odločanja, ki mu Ustavno sodišče ni moglo slediti. Člen 3 ZFisP, kot je bilo obrazloženo, namreč ne sega na ustavno raven; formule, ki jih vsebuje, tudi nimajo moči Ustave in niso uzakonjene v zakonu hierarhično višje ravni, kot je proračun. Ustavno sodišče poleg tega pri napolnjevanju vsebine ustavnega fiskalnega pravila ni ugotovilo, da bi bilo vsebino teh formul mogoče z razlago preprosto "pritegniti" na ustavno raven kot sestavni del ustavnega načela srednjeročne uravnoteženosti državnega proračuna (glej 80. točko obrazložitve)
[77]
in jih upoštevati kot neposredno merilo presoje ustavnosti državnega proračuna. Glede na vse navedeno predlagateljevi očitki, ki se opirajo zgolj na kršitev zakonskega fiskalnega pravila, na Rb2019 ne naslavljajo pomanjkljivosti, ki bi prerasle na ustavno raven, ker bi prizadevale ustavno fiskalno pravilo iz prvega stavka drugega odstavka 148. člena Ustave.
[78]
č) Postopkovni vidik ustavnega fiskalnega pravila
89. Smiselno enako velja glede zatrjevanega neskladja s 148. členom Ustave "z vidika postopkovne obligacije srednjeročnega proračunskega načrtovanja", ki ga predlagatelj naslavlja na Rb2019.
[79]
Očitane so namreč pomanjkljivosti z vidika ZFisP. Vendar te same zase ne pomenijo očitka, da je zakonodajalec v postopku sprejemanja Rb2019 ogrožal fiskalno suverenost države oziroma da se nanjo ni oziral.
90. Ustavnemu sodišču se glede na vse navedeno ni bilo treba posebej opredeljevati še do dejstva, da je predlagatelj z argumenti o prekoračenju najvišje (domnevno) ustavno dopustne porabe celotnega sektorja država izpodbijal le rebalans državnega proračuna, ki določa potrošnjo le ene od javnih blagajn.
91. Ustavno sodišče je glede na vse navedeno odločilo, da 2. člen Rb2019 ni bil v neskladju z drugim odstavkom 148. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – IV.
Presoja ustavnosti ZIPRS1819
92. Predlagatelj izpodbija 1., 3., 5., 29. in 30. člen ZIPRS1819 v delu, v katerem se nanašajo na leto 2019. Izpodbijane določbe se glasijo:
"1. člen
(vsebina zakona)
(1) S tem zakonom se za proračun Republike Slovenije za leto 2018 in za proračun Republike Slovenije za leto 2019 določajo njuna sestava, posebnosti njunega izvrševanja, poraba sredstev kohezijske politike, namenski prihodki in prejemki države, obseg zadolževanja in poroštev države ter javnega sektorja na ravni države, višina povprečnine v skladu z zakonom, ki ureja financiranje občin, prevzemanje obveznosti, najnujnejši ukrepi za zniževanje izdatkov proračuna države in proračunov občin, izračunavanje presežkov ter urejajo druga vprašanja, povezana z izvrševanjem proračuna.
(2) Določbe tega zakona se uporabljajo v letih 2018 in 2019, razen če je za posamezni proračun ali posamezni člen tega zakona določeno drugače.
(3) Določbe tega zakona se uporabljajo za neposredne uporabnike proračuna Republike Slovenije, razen če je v posameznih členih tega zakona določeno drugače.
3. člen
(sestava proračuna)
(1) V splošnem delu proračuna so prikazani prejemki in izdatki po ekonomski klasifikaciji do ravni konta. V bilanci prihodkov in odhodkov se, poleg navedenih v 11. členu ZJF, izkazujejo tudi prihodki, ki obsegajo namenska sredstva EU, in odhodki, ki obsegajo plačila sredstev v proračun EU.
(2) V posebnem delu proračuna so finančni načrti neposrednih uporabnikov prikazani po politikah, glavnih programih in podprogramih.
(3) V NRP se prikazujejo načrtovani izdatki po skupinah projektov, projektih in ukrepih ter virih financiranja po posameznih letih za celovito izvedbo projektov oziroma ukrepov.
5. člen
(izvrševanje proračuna)
(1) V tekočem letu se izvršuje proračun tekočega leta.
(2) Proračun se izvršuje skladno z določbami ZJF in tega zakona ter skladno s podzakonskimi predpisi, izdanimi na njuni podlagi.
(3) Proračun se izvršuje na ravni proračunske vrstice.
(4) Veljavni NRP tekočega leta mora biti za tekoče leto usklajen z veljavnim proračunom, razen kadar ta zakon določa drugače.
(5) Ob neusklajenosti lahko ministrstvo, pristojno za finance (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo), posameznemu proračunskemu uporabniku omeji izvrševanje proračuna.
29. člen
(pravice porabe za izvajanje nacionalnih programov, zakonov in drugih predpisov)
Pravice porabe za izvajanje nacionalnih programov, zakonov in drugih predpisov, v katerih je opredeljen obseg sredstev za financiranje posameznih izdatkov proračuna, se zagotavljajo v znesku, določenem s proračunom, ne glede na znesek, ki je predviden z nacionalnim programom, zakonom ali drugim predpisom.
30. člen
(največji dovoljeni obseg prevzetih obveznosti v breme proračunov prihodnjih let)
(1) Neposredni uporabnik lahko v tekočem letu za projekte in ukrepe, ki so vključeni v veljavni NRP, odda javno naročilo za celotno vrednost projekta oziroma ukrepa, če so zanj načrtovane pravice porabe v sprejetih proračunih.
(2) Neposredni uporabnik lahko v letu 2018 prevzame obveznosti za namene, za katere so zagotovljena sredstva v letu 2019 in ki zapadejo v plačilo v letu 2019, v višini 80 odstotkov obsega pravic porabe na podskupinah kontov znotraj podprograma neposrednega uporabnika, načrtovanih v proračunu za leto 2019. V letu 2018 lahko neposredni uporabnik prevzame obveznosti, ki zapadejo v plačilo v letu 2020, do višine 60 odstotkov obsega pravic porabe, za namene, ki so načrtovani v proračunu za leto 2019 po podskupinah kontov znotraj podprograma neposrednega uporabnika.
(3) Neposredni uporabnik lahko v letu 2019 prevzame obveznosti za namene, za katere so načrtovane pravice porabe v letu 2019 in ki zapadejo v plačilo v letu 2020, v višini 60 odstotkov obsega pravic porabe na podskupinah kontov znotraj podprograma neposrednega uporabnika, načrtovanih v proračunu za leto 2019. V letu 2019 lahko neposredni uporabnik prevzame obveznosti, ki zapadejo v plačilo v letu 2021, do višine 40 odstotkov obsega pravic porabe, za namene, ki so načrtovani v proračunu za leto 2019 po podskupinah kontov znotraj podprograma neposrednega uporabnika. Neposredni uporabnik v breme proračunov prihodnjih let ne sme prevzemati obveznosti brez odložnega pogoja, s katerim se izvajanje pogodbenih obveznosti odloži, dokler za ta namen nima zagotovljenih pravic porabe v posebnem delu proračuna.
(4) Neposredni uporabnik, v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena, prevzema obveznosti v prihodnjih letih samo, če ima za te namene načrtovane odhodke v veljavnem NRP.
(5) Ne glede na prvi, drugi in tretji odstavek tega člena lahko neposredni uporabnik prevzema obveznosti za:
1. pogodbe za dobavo elektrike, telefona, vode, komunalnih storitev in drugih storitev, potrebnih za operativno delovanje neposrednih uporabnikov;
2. pogodbe za nabavo blaga in storitev, ki so potrebni za izvajanje upravnih nalog v upravnih enotah (tiskovine in drugi javni dokumenti);
3. pogodbe, ki se financirajo iz namenskih sredstev EU, namenskih sredstev finančnih mehanizmov in sredstev drugih donatorjev ter pripadajočih postavk slovenske udeležbe.
(6) O prevzemanju obveznosti po pogodbah o zakupu ali najemu, ki jih sklepajo neposredni uporabniki državnega proračuna in pri katerih lastninska pravica preide ali lahko preide z najemodajalca na najemnika, odloča vlada. Neposredni uporabniki občinskih proračunov morajo pred prevzemom navedenih obveznosti pridobiti soglasje ministrstva.
(7) Ne glede na prejšnji odstavek o prevzemanju obveznosti zaradi sprememb določb pogodbe o zakupu ali najemu, ki nimajo finančnih posledic, ali sprememb, ki so posledice tečajnih razlik, odloča neposredni uporabnik.
"
93. Predlagatelj meni, da so izpodbijane določbe ZIPRS1819 v neskladju z drugim odstavkom 148. člena Ustave, ker nalagajo izvrševanje po obsegu protiustavnega proračuna za leto 2019, kot je bil spremenjen z Rb2019.
94. Z ZIPRS1819 se za proračun Republike Slovenije za leto 2019 določajo njegova sestava, posebnosti izvrševanja, poraba sredstev kohezijske politike, namenski prihodki in prejemki države, obseg zadolževanja in poroštev države ter javnega sektorja na ravni države, višina povprečnine v skladu z zakonom, ki ureja financiranje občin, prevzemanje obveznosti, najnujnejši ukrepi za zniževanje izdatkov proračuna države in proračunov občin, izračunavanje presežkov ter urejajo druga vprašanja, povezana z izvrševanjem proračuna (prvi odstavek 1. člena ZIPRS1819). Za zakone o izvrševanju proračuna je značilno, da določajo (med drugim) obseg zadolževanja in vseh predvidenih poroštev države ter obseg zadolžitve javnega sektorja na ravni države v posameznem letu in posebna pooblastila Vladi in ministrstvu, pristojnemu za finance, pri izvrševanju proračuna za posamezno leto (prvi odstavek 5. člena ZJF). Ko Vlada pripravi in predloži Državnemu zboru predlog državnega proračuna, skupaj z njim predloži tudi predlog zakona o izvrševanju proračuna (4. točka prvega odstavka 13. člena ZJF).
95. Predlagatelj izpodbija ZIPRS1819 iz enakih razlogov, kot izpodbija Rb2019 –zaradi domnevno previsoko določene javne porabe glede na 3. člen ZFisP, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 148. člena Ustave. Ker je ZIPRS1819 zakon, je Ustavno sodišče pristojno za odločanje o njegovi skladnosti z Ustavo (prva alineja prvega odstavka 160. člena Ustave).
96. Ustavno sodišče ugotavlja, da trditvena podlaga zahteve v tem delu ni v vsebinski zvezi z vsemi izpodbijanimi zakonskimi določbami. Kot že navedeno, predlagatelj meni, da 1., 3., 5., 29. in 30. člen ZIPRS1819 nalagajo izvrševanje po obsegu protiustavnega proračuna. Vendar pa nekatere od teh določb očitno nimajo take zveze s proračunom Republike Slovenije za leto 2019. To velja za 1. člen (ki povzema vsebino zakona in pove, za koga in v katerih letih se njegove določbe uporabljajo), 3. člen (ki tehnično določa prikaz sestave proračuna) ter drugi, tretji in peti odstavek 5. člena (tehnična vprašanja v zvezi z izvrševanjem proračuna). Za preostale izpodbijane določbe (prvi in četrti odstavek 5. člena, 29. in 30. člen), kolikor se nanašajo na leto 2019, je treba sprejeti stališče, da so v določeni vsebinski zvezi z domnevno previsokim obsegom odhodkov v Rb2019.
97. Ustavno sodišče je v tej odločbi odločilo, da 2. člen Rb2019 ni bil v neskladju z ustavnim fiskalnim pravilom. Ne glede na to dodaja, da očitka o domnevno protiustavno visoki javni porabi v Rb2019 niti ni moč nasloviti na ZIPRS1819. Ta zapoveduje, da se v letu 2019 izvršuje proračun za leto 2019, da se pravice porabe zagotavljajo v proračunsko določenih zneskih, da je treba pri prevzemanju obveznosti v breme proračunov prihodnjih let primerno upoštevati določene pravice porabe, in tako naprej. Kot že ime zakona pojasnjuje, vsakokratni tovrstni zakon izvršuje sprejeti proračun. V tem smislu je treba zakon o izvrševanju proračuna pojmovati kot nevtralno podlago za izvrševanje vsebine (javne porabe), ki jo opredeli vsakokratni proračun. Drugače povedano, zakon o izvrševanju proračuna sam po sebi ne bi bil protiustaven že zato, ker bi bil protiustaven proračun, ki ga ta zakon izvršuje.
98. Očitki o neskladju 1., 3., 5., 29. in 30. člena ZIPRS1819 z drugim odstavkom 148. člena Ustave so tako očitno neutemeljeni. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijane zakonske določbe niso bile v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
C.
99. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli.
dr. Rajko Knez
Predsednik
zanj
dr. Matej Accetto
Podpredsednik
[1]
Čeprav predlagatelj na 2., 5. in 12. strani zahteve za oceno ustavnosti navaja, da izpodbija le 3. in 4. člen Odloka o okviru, s 6. strani zahteve izhaja, da izpodbija tudi 2. člen Odloka o okviru.
[2]
Predlagatelj na 4. strani zahteve, 9. točka, navaja: "Pravno konkretizacijo vsebine tega načela pa je Ustava iz (nomo)-tehničnih razlogov prepustila zakonu, konkretno ZFisP. Gre torej za
materio constitutionis
. To njegovo ustavnopravno vsebinsko kvaliteto pa potrjuje tudi ustavna procesna zahteva, ki za sprejem ZFisP narekuje ustavno večino." Dodatno na 7. strani zahteve, 19. točka, predlagatelj navaja, da je ZFisP "izvedba
materie constitutionis
".
[3]
Predlagatelj na 5. strani zahteve, 10. točka, navaja: "Vsebino pravnega pravila iz 148. člena Ustave je posledično mogoče ugotoviti zgolj s hkratno uporabo 3. člena ZFisP, ki je zato
materia constitutionis
. Ta v 3. oz. 4. točki 3. člena ZFisP vsebuje eksaktno matematično formulo …"
[4]
Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji med Kraljevino Belgijo, Republiko Bolgarijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Madžarsko, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Romunijo, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko (Uradni list RS, št. 35/12, MP, št. 4/12 – v nadaljevanju Fiskalni pakt).
[5]
Glej 26. točko zahteve.
[6]
Državni zbor opozarja na 18. opombo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-150/15 z dne 10. 11. 2016 (Uradni list RS, št. 76/16, in OdlUS XXI, 29), iz katere naj bi izhajalo, da ZFisP predpisuje izvedbo ustavnega načela iz drugega odstavka 148. člena Ustave. Poleg tega naj bi ZFisP v slovenski pravni red delno prenašal Direktivo Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL L 306, 23. 11. 2011).
[7]
Državni zbor kljub temu prav za ta izračun navede, da naj bi zagotavljal, da bo v posameznem letu strukturni saldo sektorja država nižji od referenčne vrednosti.
[8]
Vlada opozarja, da se proračuni v Republiki Sloveniji pripravljajo po računovodskem načelu denarnega toka, prihodki in izdatki po metodologiji ESA pa temeljijo na obračunskem načelu.
[9]
Glej Uredbo o standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev (Uradni list RS, št. 107/13).
[10]
Prvi odstavek 7. člena ZFisP.
[11]
Po tej določbi so izdatki "vsi odhodki, sredstva za dana posojila, sredstva za nakup kapitalskih deležev in za odplačila glavnic dolga".
[12]
Fiskalni pakt za države pogodbenice v točki (b) (1) 3. člena določa, da MTO ne sme biti določen pod vrednostjo – 0, 5 % bruto domačega proizvoda po tržnih cenah (v nadaljevanju BDP). Izjema za države z ugodnim razmerjem med javnim dolgom in BDP ter majhnim tveganjem za dolgoročno vzdržnost javnih financ je določena v točki (d) (1) 3. člena Fiskalnega pakta (minimalni MTO v višini – 1 % BDP). Fiskalni svet pokaže, kako je MTO za posamezno leto lahko določen v višji vrednosti od minimalne dopustne (npr. za Republiko Slovenijo v letih 2017–2019 na 0,25 % BDP), obenem pa naj bi pravila prava EU dovoljevala toleranco odstopanj navzdol v višini 0,25 % BDP tako, da se zahteva po pozitivnem MTO v višini 0,25 % BDP lahko v praksi doseže že z izravnanim strukturnim saldom.
[13]
Člen 15 ZFisP naj bi bil relevanten le za obdobja, ko Republika Slovenija ni dosegala MTO; po stališču Fiskalnega sveta je bil MTO dosežen že leta 2017. Zato Fiskalni svet pri oceni proračunskih dokumentov za leto 2019 ni uporabil 15. člena ZFisP, ampak 3. člen ZFisP, ki se je po njegovem mnenju začel uporabljati (Fiskalni svet navede, da je tedaj "stopil v veljavo"), ko je Republika Slovenija prvič dosegla MTO, torej leta 2017.
[14]
Določba se v celoti glasi: "Prihodki in izdatki proračunov države so srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, če strukturni saldo sektorja država v posameznem letu ni nižji od minimalne vrednosti, določene v ratificirani mednarodni pogodbi, ki ureja stabilnost, usklajevanje in upravljanje v ekonomski in monetarni uniji, v srednjeročnem obdobju pa je najmanj izravnan ali je v presežku."
[15]
Glej opombo št. 12.
[16]
Poleg tega Fiskalni svet ugotavlja, da se v srednjeročnem obdobju opazuje
vsota
ocen strukturnega salda v posameznih letih vsakokratnega gospodarskega cikla. Matematično je povprečje več letnih saldov (aritmetična sredina) izravnano ali v presežku (nič ali več) le tedaj, ko je njihova vsota enaka nič ali več.
[17]
Ta se glasi:
"Zgornjo mejo obsega izdatkov sektorja država v posameznem letu, v katerem je raven BDP nad potencialno, se izračuna tako, da se predviden obseg prihodkov sektorja država zmanjša za napovedani obseg potencialnega BDP, pomnožen s faktorjem, ki odraža stanje gospodarstva v poslovnem ciklu, oziroma matematično na naslednji način:
E < / = R-m*YP, kjer je m=á*OG;
E = Načrtovani izdatki sektorja država
R = Predvideni prihodki sektorja država
m = Faktor, ki odraža stanje gospodarstva v poslovnem ciklu
YP = Napovedani obseg potencialnega BDP
á = Elastičnost salda sektorja država na proizvodno vrzel
OG = Proizvodna vrzel."
[18]
Dodatno za peti odstavek 3. člena ZFisP Fiskalni svet pojasnjuje, da iz predvidenih javnih izdatkov odstranjuje enkratne dejavnike.
[19]
Amandma 227-VII z dne 9. 6. 2015 poslanskih skupin Stranke modernega centra, Demokratične stranke upokojencev Slovenije in Socialnih demokratov.
[20]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-64/08 z dne 6. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 109/08, in OdlUS XVII, 57) in št. U-I-180/10 z dne 7. 10. 2010 (Uradni list RS, št. 6/11).
[21]
V tretji alineji prvega odstavka 24.b člena ZUstS je določeno, da mora zahteva vsebovati tudi navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom.
[22]
Drugi odstavek 1. člena ZIPRS1819 določa, da se določbe zakona uporabljajo v letih 2018 in 2019, razen če je za posamezni proračun ali posamezni člen tega zakona določeno drugače. Z dnem uveljavitve Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022 (Uradni list RS, št. 26/19 in 67/20 – v nadaljevanju OdPSD20-22) je Odlok o okviru prenehal veljati v delu, ki se nanaša na leto 2020.
[23]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-197/13 z dne 12. 2. 2015, 4. točka obrazložitve.
[24]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11), 10. točka obrazložitve.
[25]
Primerjaj sklep št. U-I-197/13, 4. točka obrazložitve.
[26]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-59/06 z dne 6. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 30/08, in OdlUS XVII, 9); št. U-I-105/12 z dne 26. 9. 2012; št. U-I-190/13 z dne 10. 4. 2014.
[27]
Primerjaj z 19. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20).
[28]
Ustavno sodišče se v tej odločbi ne ukvarja z razlago 150. člena Ustave, ki se glasi:
"Računsko sodišče je najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe.
Ureditev in pristojnosti računskega sodišča določa zakon.
Računsko sodišče je pri svojem delu neodvisno in vezano na ustavo in zakon."
[29]
Prejemki so vsi prihodki, sredstva od prejetih vračil danih posojil, sredstva od prodaje kapitalskih deležev in iz naslova zadolževanja. Izdatki so vsi odhodki, sredstva za dana posojila, sredstva za nakup kapitalskih deležev in za odplačila glavnic dolga (10. in 12. točka prvega odstavka 3. člena ZJF).
[30]
Ministrstvo za finance pojasnjuje na svoji spletni strani (https://www.gov.si/assets/ministrstva/MF/Proracun-direktorat/Drzavni-proracun/Priprava-proracuna/Proracuni.pdf, 1. 6. 2020), da Vlada predlaga rebalans proračuna, če se zaradi nastanka novih obveznosti za proračun ali spremenjenih gospodarskih gibanj povečajo izdatki ali zmanjšajo prejemki proračuna in izvajanje ukrepov za uravnoteženje proračuna ne uravnoteži proračuna. Glej tudi tretji odstavek 38. člena Uredbe o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Uradni list RS, št. 54/10 in 35/18 – v nadaljevanju Uredba o pripravi proračuna), ki določa, da se predlog rebalansa proračuna ne pripravi, če (že) izvajanje ukrepov o začasnem zadržanju izvrševanja proračuna iz 40. člena ZJF uravnoteži proračun.
[31]
Prvi odstavek 28. člena in šesti odstavek 40. člena ZJF.
[32]
Osmi in deveti odstavek 2. člena ter šesti odstavek 40. člena ZJF.
[33]
Za državni proračun v 155.–165. členu PoDZ-1, za rebalans pa v prvem do sedmem odstavku 166. člena PoDZ-1. Drugi odstavek 29. člena ZJF določa, da postopke sprejemanja proračuna natančneje uredita Državni zbor oziroma občinski svet s poslovnikom.
[34]
Ustavno sodišče opozarja, da v sedmem odstavku 2. člena ZJF ni vsebovano fiskalno pravilo (terminologija ZJF med prejemke in izdatke vključuje tudi sredstva iz finančnih operacij).
[35]
Osnovna struktura splošnega dela proračuna je urejena v 11. členu ZJF, struktura načrta razvojnih programov pa v 12. členu ZJF.
[36]
Zato je bil zaključek Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-40/96, da obveznost iz 87. člena Ustave, po kateri lahko Državni zbor določa pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb samo z zakonom, ne velja za tiste odločitve Državnega zbora, ki ne določajo pravic in obveznosti državljanov ter drugih oseb. Te odločitve naj bi smel Državni zbor sprejeti v obliki zakona ali drugih pravnih aktov. Ustava po presoji Ustavnega sodišča Državnemu zboru ne nalaga, da bi proračun moral sprejeti v obliki zakona, saj proračun ne določa pravic in obveznosti državljanov ter drugih oseb.
[37]
Glej 4. točko odločbe št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73) in v njej citirano ustavnosodno presojo.
[38]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-40/96, št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 95/99, in OdlUS VIII, 224), št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, OdlUS X, 123) in št. U-I-335/04 z dne 10. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 18/05, in OdlUS XIV, 3).
[39]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/96. Tem stališčem pritrjuje tudi pravna doktrina. Proračun je poseben pravni akt, ki ga sprejme predstavniški organ (državni zbor ali občinski svet) in s katerim se predvidijo prihodki in izdatki države ali lokalne skupnosti za določeno obdobje (I. Kaučič in F. Grad v: F. Grad, I. Kaučič in S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 636). Druga avtorja navajata, da je državni proračun pravni akt
sui generis
(posebne vrste), ki služi kot pravna podlaga za financiranje države oziroma občine, s pomembnimi političnimi, gospodarskimi, pravnimi, nadzornimi in finančnimi funkcijami, v osnovi pa je letni finančni načrt, ki se sprejema vnaprej za leto dni (proračunsko leto) in s katerim država načrtuje prejemke in izdatke za zadovoljevanje javnih potreb. Niti po formalnem niti po materialnem kriteriju naj ga ne bi bilo mogoče uvrstiti med zakone (M. M. Cvikl, E. Korpič Horvat, Proračunsko pravo, Priprava, izvrševanje in nadzor proračunov, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 35–38). F. Grad, Parlamentarno pravo, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 161–162, poudarja, da je državni proračun "pravno zavezujoči splošni pravni akt, ki ni zakon". Stališče o pravni naravi proračunskih pravil je sprejeto že v L. Pitamic, Država, Ponatis knjige iz leta 1927, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 254.
[40]
Doktrina opredeljuje proračun kot finančni izkaz države, stičišče ekonomskih dogajanj in hkrati kot primeren instrument za doseganje različnih političnih in ekonomskih ciljev (F. Arhar v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 374, točka 4).
[41]
Neposredni uporabniki so državni oziroma občinski organi ali organizacije ter občinska uprava. Posredni uporabniki so javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma občina (5. in 6. točka prvega odstavka 3. člena ZJF). Glej tudi drugi odstavek 2. člena ZJF. Pravica porabe je pravica neposrednega uporabnika, na podlagi katere ta prevzema obveznosti v breme sredstev na določeni proračunski vrstici (14. točka 2. člena ZIPRS1819).
[42]
Ustavno sodišče je tudi pravila poslovnikov Državnega zbora in Državnega sveta (glej odločbe iz opombe št. 38 te odločbe štelo za splošna pravila, pri čemer tudi ta pravila urejajo pravna razmerja med določenimi državnimi organi.
[43]
Postopek priprave proračuna je podrobno pravno urejen prav zaradi teh razsežnosti, ki predpostavljajo, da bo izdelana čim boljša ocena, koliko ustvarjenega bo državi dejansko na voljo za delitev. V skladu s 1. točko prvega odstavka 13. člena ZJF mora Vlada pripraviti in predložiti Državnemu zboru poleg obrazloženega predloga proračuna tudi proračunski memorandum, ki po prvem odstavku 14. člena ZJF vsebuje vsaj: 1. zadnjo napoved gospodarskih gibanj in ključnih makroekonomskih agregatov, 2. vsebine politik, ki sledijo prioritetam in ukrepom državnega programa razvojnih politik, 3. opise strukturnih ukrepov za doseganje predvidenega ciljnega salda iz srednjeročne fiskalne strategije in 4. politiko upravljanja dolga proračuna države.
[44]
Primerjaj C. Fasone, Taking budgetary powers away from national parliaments? On parliamentary prerogatives in the Eurozone crisis, EUI Working Paper LAW 2015/37, European University Institute, 2015. O omejeni justiciabilnosti (dostopnosti sodni presoji) državnih proračunov glej tudi G. Delledonne, Financial Constitutions in the EU: From the Political to the Legal Constitutions, Stals Research Paper, št. 5/2012, str. 15–17.
[45]
Predlagatelj na 5. strani zahteve, 13. točka, navaja: "S tem, ko je Državni zbor sprejel ZIPRS1819 in Rebalans, ki na podlagi Odloka določa povišanje izdatkov sektorja država za 1,13 milijarde EUR glede na leto 2018, je za 270 milijonov EUR prekoračil najvišji obseg porabe v sektorju država, ki ga na osnovi 148. člena za srednjeročno uravnoteženost javnih financ dopušča Ustava RS."
[46]
Tretji odstavek 3. člena ZFisP vsebuje formulo za izračun zgornje meje obsega izdatkov sektorja država v posameznem letu, v katerem je raven BDP pod potencialno. To očitno pomeni, da mora strukturni saldo sektorja država v slabših letih doseči vsaj vsakokratni MTO (kar je enako kot zapoved iz prvega dela prvega odstavka 3. člena ZFisP). Četrti odstavek 3. člena ZFisP vsebuje formulo za izračun zgornje meje obsega izdatkov sektorja država v posameznem letu, v katerem je raven BDP nad potencialno, in glede na pojasnila Fiskalnega sveta pomeni, da mora biti strukturni saldo sektorja država v boljših letih izravnan ali v presežku (nič ali več).
[47]
"Izdatki" iz drugega odstavka 148. člena Ustave po vsebini ustrezajo "odhodkom" iz državnega proračuna ali njegovega rebalansa (torej javnofinančni kategoriji iz skupne bilance prihodkov in odhodkov splošnega dela proračuna iz drugega odstavka 10. člena ZJF). Ustava zahteva uravnotežen nefinančni račun iz metodologije ESA oziroma se za namen drugega odstavka 148. člena Ustave ne upoštevajo finančne operacije iz računa finančnih terjatev in naložb ter računa financiranja. V Poročilu o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 206-VI z dne 14. 5. 2012, str. 25, je zapisano, da se "pojem prihodek in pojem izdatek proračunov države razumeta skladno z definicijami Evropskega sistema računov (ESA 95)". ESO 95 je z uveljavitvijo Uredbe št. 549/2013 nadomestila ESA 2010 (v tej odločbi označena kot metodologija ESA).
[48]
V 2. členu Odloka o okviru je Državni zbor za leto 2019 določil najvišji obseg izdatkov sektorja država v višini 20.610 milijonov EUR. Iz Ocene december/18 izhaja, da navedeni znesek 20.610 milijonov EUR za 267 milijonov EUR presega najvišji dopustni obseg izdatkov sektorja država v višini 20.343 milijonov EUR (izračunan po četrtem odstavku 3. člena ZFisP). Do istega rezultata je Fiskalni svet prišel v Oceni februar/19.
[49]
UZ148 poleg I. razdelka s spremembo 148. člena Ustave vsebuje še II. razdelek, ki ureja prehod k novi ustavni ureditvi ter v prvem in drugem odstavku določa, da: (1) Državni zbor sprejme zakon iz tretjega odstavka spremenjenega 148. člena Ustave v šestih mesecih od uveljavitve UZ148 in da (2) se drugi odstavek 148. člena Ustave in zakon iz tretjega odstavka spremenjenega 148. člena Ustave prvič uporabita za pripravo proračunov države za leto 2015. Dolžnost postopnega prilagajanja, ki bo omogočila pripravo proračuna države za leto 2015 v skladu s spremenjenim 148. členom, nastopi z razglasitvijo UZ148. Zakon iz tretjega odstavka 148. člena Ustave (torej ZFisP) je začel veljati šele 25. 7. 2015.
[50]
Drugi stavek drugega odstavka 148. člena Ustave se glasi: "Od tega načela se lahko začasno odstopi samo v izjemnih okoliščinah za državo." Ker v obravnavani zadevi nobeden od udeležencev v zvezi z izpodbijanimi akti ne zatrjuje kakršnihkoli izjemnih okoliščin, ta določba ni pomembna za to zadevo.
[51]
Glej prilogo A Uredbe št. 549/2013. Sektor države sestavljajo centralna država, regionalna država, lokalna država in skladi socialne varnosti.
[52]
Glej str. 6 tega dokumenta.
[53]
Prva se glasi: "Zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z Ustavo." Druga se glasi: "Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo."
[54]
Glej številne določbe Ustave, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine ter imajo v svojem besedilu t. i. zakonski pridržek (iz prvega odstavka 50. člena in prvega odstavka 51. člena Ustave na primer izhaja, da mora zakonodajalec z zakonom urediti pravico do socialne varnosti in pravico do zdravstvenega varstva).
[55]
Drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Z zakoni je dopustno človekove pravice tudi omejevati, pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave.
[56]
Navsezadnje že sam 86. člen Ustave dopušča možnost, da Ustava v posameznih primerih določi drugačno večino za sprejetje zakona.
[57]
Glej 3.a, 80., 90., 98., 124. in 143. člen Ustave.
[58]
M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, IUS Software in GV Založba, Ljubljana 2017, str. 251, navaja, da bi bil v nasprotju z Ustavo zakon, ki bi bil sprejet z navadno večino, pa bi urejal materijo, za katero Ustava zahteva zakon s kvalificirano večino. Avtor nadaljuje, da je v tem pomenu pravna teža, ki jo imajo "bolj kvalificirani" zakoni, večja, kakor gre "navadno kvalificiranim" zakonom.
[59]
Prim. I. Kaučič, Komentar 169. člena Ustave, M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: Državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 475.
[60]
Ustavno sodišče je v tem sklepu za I. razdelek izpodbijanega ustavnega zakona ugotovilo, da dopolnjuje ustavno besedilo in spreminja 80. člen Ustave. Ker spreminja materijo, ki je že del materije Ustave, je ta določba nedvomno sama postala del Ustave. Zato je z vidika pristojnosti Ustavnega sodišča že po formalnem merilu ustavna določba in kot taka ne more biti predmet ustavnosodne presoje. Za II. razdelek izpodbijanega ustavnega zakona je Ustavno sodišče ugotovilo, da ne spreminja besedila Ustave, vendar pa ureja vprašanja prehoda v novo ustavno ureditev in ima prav tako že po formalnem merilu značaj ustavnopravnih pravil, za presojo katerih Ustavno sodišče ni pristojno.
[61]
F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2016, str. 91 in 92, razpravljajo o gibkih (tudi mehkih, prožnih, fluidnih, fleksibilnih) in togih (trdnih, čvrstih ali rigidnih) ustavah. Teorija o togih in gibkih ustavah naj bi bila utemeljena na izključno formalnopravnih merilih.
[62]
Tega ne gre zamenjevati s položaji, ko Ustavo z razlago razvija (dograjuje, nadgrajuje ipd.) Ustavno sodišče oziroma ko že Ustava sama dovoljuje, da določena pravila, ki so v pravnih virih izven Ustave, postanejo ustavnopravna pravila z močjo Ustave. Na primer, peti odstavek 15. člena Ustave to zahteva glede višjih standardov varstva človekovih pravic v mednarodnih instrumentih, tretji odstavek 3.a člena Ustave pa kot ustavna načela v notranji pravni red pripušča temeljna načela prava EU.
[63]
M. Pavčnik, nav. delo, str. 200–201, navaja, da se v pravnem življenju utegne zgoditi, da materialna vsebina in formalna oblika normativnega pravnega akta nista usklajeni. V kolizijah te vrste naj bi imel formalni pojem pravnega akta prednost pred materialnim. Isti avtor (prav tam, str. 236–238) pojasnjuje, da formalni pojem ustave izraža pravno moč (stopnjo pravne veljave), ki gre ustavi kot pravnemu aktu, materialna opredelitev ustave pa se nanaša na vsebino pravnih pravil, ki jih ustava zajema ali pa bi jih vsaj morala zajemati. Ustava v formalnem pomenu je izhodiščni pravni akt, to je akt, ki ima najvišjo stopnjo pravne veljave. V tem pomenu je ustava skupek pravnih določil, ki jih je mogoče spremeniti le na način, kakor ga opredeljuje sama ustava (ali prejšnja ustava). Čeprav ni pomemben le pojem ustave v formalnem pomenu, je ta vrsta ustave edina, ki (ustavno)pravno zavezuje. Tako je tudi tedaj, ko je ustavna tvarina (materija) zajeta v predpisih, ki so nižji od ustave. V tem primeru gre ustavni tvarini tista pravna moč, kakor jo ima splošni pravni akt, v katerem je vsebovana.
[64]
Pri podzakonskih predpisih, ki so sicer kategorija, ki jo Ustava izrecno določa med predpisi, za katere je Ustavno sodišče pristojno, se materialni kriterij dejansko uporablja za odklonitev pristojnosti, če gre za predpis le po obliki, po vsebini pa za posamični in konkretni akt.
[65]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da slovenski pravni red ne pozna posebnih (materialnih ustavnih ali organskih) zakonov, ki bi razčlenjevali ustavne določbe oziroma urejali ustavno materijo ter zato imeli v hierarhiji pravnih aktov višji pravni položaj kot navadni zakoni. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 65/20), 30. točka obrazložitve. Pri tem se je Ustavno sodišče sklicevalo tudi na pravno teorijo (I. Štefanec, Materialni ustavni zakon v slovenskem pravnem redu, Pravnik, let. 69, št. 7/8 (2014), str. 469, in F. Grad, Meje zakonskega urejanja državne oblasti, Javna uprava, let. 35, št. 4 (1999), str. 611).
[66]
Državni zbor opozarja na 18. opombo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-150/15, iz katere izhaja, da ZFisP predpisuje izvedbo načela srednjeročne uravnoteženosti.
[67]
Glej pripravljalna gradiva v zvezi s 148. členom Ustave: Predlog za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona z dne 8. 3. 2012, EVA: 2012-1611-0041; Poročilo k Predlogu za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona (UZ148), EPA 206-VI, z dne 10. 4. 2012; Poročilo o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 206-VI, in predloga odloka o razglasitvi ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije z dne 14. 5. 2012; Popravek poročila o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 206-VI, št. 001-02/12-8/50 z dne 14. 5. 2012, z dne 18. 5. 2012.
[68]
Tedaj predlagano besedilo 148. člena Ustave ni enako pozneje sprejetemu. Ključni drugi odstavek 148. člena Ustave naj bi se po tem predlogu glasil: "Prihodki in odhodki proračunov sektorja države morajo biti brez zadolževanja uravnoteženi ali pa morajo prihodki presegati odhodke."
[69]
Glej stran 5 Poročila z dne 10. 4. 2012.
[70]
Glej stran 6 Poročila z dne 10. 4. 2012.
[71]
Glej strani 12–14 Poročila z dne 10. 4. 2012.
[72]
Glej strani 14 in 15 Poročila z dne 10. 4. 2012. In sicer z utemeljitvijo, da "daje ustavno sidranje načela o proračunu, izravnanem brez zadolževanja, edino pravo zagotovilo, da se stvari zaradi političnega oportunizma ne bodo spremenile, na primer s spremembo Zakona o izvrševanju proračuna".
[73]
Glej strani 18 in 19 Poročila z dne 10. 4. 2012.
[74]
V tretji uvodni izjavi Fiskalnega pakta pogodbenice izjavljajo, da je treba upoštevati, da morajo vlade vzdrževati zdrave in vzdržne javne finance ter preprečiti nastanek čezmernega javnofinančnega primanjkljaja, ker je to ključnega pomena za zaščito stabilnosti euroobmočja kot celote, in da je zato treba uvesti posebna pravila, vključno s pravilom o uravnoteženem proračunu in samodejnim mehanizmom sprejemanja popravljalnih ukrepov.
[75]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-II-1/12, U-II-2/12 opisalo posledice za učinkovito delovanje pravne in socialne države in v okviru tega za skrb za uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki bi jih imela nezmožnost države, da izvede nujne ukrepe za zagotovitev učinkovitega delovanja države v pogojih hude ekonomske krize, ko ima država že čezmerni javnofinančni primanjkljaj, ki ga mora zmanjšati, da bi zagotovila izvrševanje svojih funkcij in hkrati spoštovanje človekovih pravic. Ustavno sodišče je posebej poudarilo, da neuveljavitev nujnih ukrepov v smeri odpravljanja čezmernega javnofinančnega primanjkljaja ogroža tudi verodostojnost države z vidika spoštovanja prevzetih mednarodnopravnih obveznosti kot tudi obveznosti, ki jih ima kot država članica EU in še posebej kot država članica, katere valuta je euro. Verodostojnost države pa vpliva na njeno sposobnost pridobivati finančna sredstva na finančnih trgih in posledično na njeno sposobnost zagotoviti ustavne vrednote.
[76]
Ustavnemu sodišču sicer ni treba natančno časovno opredeliti "srednjeročnosti". To niti ni mogoče. Gre namreč za pojem ekonomske stroke, ki časovno ni vnaprej enoznačno opredeljen. Eden od poročevalcev strokovne skupine za spremembo 148. člena Ustave, dr. Igor Masten, ugotavlja, da je s srednjim rokom mišljena dolžina poslovnega cikla (Poročilo o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 206-VI, in predloga odloka o razglasitvi ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije z dne 14. 5. 2012, str. 11). Fiskalni svet se v svojih pojasnilih Ustavnemu sodišču v tej zadevi sicer sklicuje na zakonsko opredelitev srednjeročnosti iz 5. točke 2. člena ZFisP, obenem pa zapiše, da ima takšna definicija "teoretično vrednost, v praksi pa je potrebno […] upoštevati različne ocene dolžine gospodarskega cikla, ki običajno segajo od pet do deset let".
[77]
Ocena ustavnosti Rb2019 se v temelju razlikuje od zadeve, v kateri je ustavno sodišče nemške zvezne dežele Severno Porenje Vestfalija izreklo ničnost zakona o rebalansu deželnega proračuna (sodba št. VerfGH 20/10 z dne 15. 3. 2011). Razlog je v bistveno drugačni zgornji premisi odločanja deželnega ustavnega sodišča. V navedeni zadevi je odločalo na podlagi ustavne določbe, ki je prepovedovala zadolževanje nad zneskom, v deželnem proračunu predvidenem za investicijske odhodke. Vsebina zgornje premise se je torej v bistvenem razlikovala od vsebine drugega odstavka 148. člena Ustave.
[78]
Zato se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeljevati do drugih navedb predlagatelja, ki so zgrajene okoli (ne)spoštovanja formul iz 3. člena ZFisP (da je nespoštovanje stališč Fiskalnega sveta kršitev ustavnega načela delitve oblasti, da razlaga in uporaba njegovih matematičnih formul iz te zakonske določbe po načelu specializacije zavezuje tudi Ustavno sodišče). Tudi očitek predlagatelja, da lahko nespoštovanje fiskalnega pravila iz 148. člena Ustave ogrozi finančno stabilnost celotne EU, izhaja iz predpostavke, ki je predlagatelju ni uspelo dokazati – da bi bil Rb2019 v neskladju z ustavnim fiskalnim pravilom.
[79]
Glej str. 8 zahteve.
⇒