U-I-79/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-79/20
Datum odločitve:
13. 5. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 88/2021 in OdlUS XXVI, 18
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.79.20
Akt:
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP) (ZNB), 3. odst. 5. čl., 1. odst. 7. čl., tč. 2 in 3 1. odst. 39. čl.

Zakon o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17) (ZVRS), 3. odst. 21. čl.

Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 30/20)

Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20)

Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20)

Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20) 

Odlok o začasni splošni omejitvi zbiranja ljudi na javnih krajih in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 69/20, 78/20 in 85/20)

Odlok o obvezni namestitvi razpršilnikov za razkuževanje rok v večstanovanjskih stavbah (Uradni list RS, št. 135/20)

Odredba o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/20 in 68/20)
Izrek:
Točki 2 in 3 prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP) sta v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev
po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporabljata 2. in 3. točka prvega odstavka
39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
tretjega odstavka 5. člena in prvega odstavka 7. člena
Zakona o nalezljivih boleznih se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17) se zavrže.
V neskladju z Ustavo so bili:
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 30/20);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20) in
Odlok o začasni splošni omejitvi zbiranja ljudi na javnih krajih in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 69/20, 78/20 in 85/20),
v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
Ugotovitev iz prejšnje točke izreka ima učinek razveljavitve.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Odloka o obvezni namestitvi razpršilnikov za razkuževanje rok v večstanovanjskih stavbah (Uradni list RS, št. 135/20) se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Odredbe o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/20 in 68/20) se zavrže.
Predlogi, naj se v odločbi ali sklepu prikrije identiteta pobudnikov in njihovih pooblaščencev, se zavrnejo.
Evidenčni stavek:
Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir – t. i. načelo legalitete oziroma legalitetno načelo – je eno temeljnih ustavnih načel. Tesno je povezano z drugimi temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen Ustave), načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave).
Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. V zakonu morajo biti jasno izraženi ali iz njega nedvomno razvidni namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona. Golo oziroma bianco pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, ki ni v skladu z ustavnim redom.
Še strožja je zahteva po določnosti zakonske podlage, kadar gre za omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Človekove pravice in temeljne svoboščine so izhodiščni in osrednji del ustavnega reda. Omejitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin je po Ustavi dopustno predpisati samo z zakonom. Splošni akt, s katerim se neposredno posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine nedoločenega števila posameznikov, je lahko le zakon.
Svoboda gibanja (32. člen Ustave) je ena temeljnih predpostavk vsake svobodne demokratične družbe. Posamezniku omogoča, da se razvija kot dejavno, intelektualno, duhovno in družbeno bitje. Svoboda gibanja je poleg tega pogoj za celovito uresničevanje številnih drugih ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Pravica do zbiranja in združevanja (42. člen Ustave) je ena temeljnih ustavnih vrednot, ki omogoča svobodno izražanje mnenj, oblikovanje politične volje in samoorganiziranost. Pravica do združevanja je tudi izhodišče in zagotovilo za sistem političnega pluralizma, brez katerega ni svobodne demokratične družbe.
Ko gre za urejanje omejitev gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni, ni v neskladju z Ustavo, če zakonodajalec zaradi učinkovitega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter izvrševanja pozitivnih obveznosti, ki izhajajo iz Ustave, predpisovanje ukrepov, s katerimi se neposredno posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja nedoločenega števila posameznikov, izjemoma prepusti izvršilni oblasti. Vendar pa mora biti v zakonu določen ali iz njega jasno razviden namen ukrepov, poleg tega mora zakon dovolj natančno opredeliti dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja ter druga ustrezna varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Če te vsebinske podlage v zakonu ni, ni mogoče govoriti o omejevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin z zakonom.
Zakonska ureditev, ki – ob vsebinsko praznih navodilih glede prostorske zamejitve ukrepov ter brez določitve načinov (vrst) ukrepanja, meril o dopustnem trajanju ukrepov, dolžnosti posvetovanja in sodelovanja s stroko ter ustreznega obveščanja javnosti – Vladi prepušča, da po lastnem preudarku izbira načine (vrste), obseg in trajanje omejitev, s katerimi se (tudi zelo intenzivno) posega v svobodo gibanja (lahko tudi vseh) prebivalcev na ozemlju Republike Slovenije, je v neskladju z drugim odstavkom 32. člena Ustave.
Zakonska ureditev, ki Vladi prepušča, da v celotnem obdobju nevarnosti širjenja nalezljive bolezni prosto presoja, v katerih primerih, za koliko časa in na kako velikem območju države bo prepovedala zbiranje ljudi na javnih mestih, na katerih obstaja po oceni Vlade povečana nevarnost širjenja nalezljive bolezni, je v neskladju s tretjim odstavkom 42. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom - Podaljšanje roka.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.21.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom - Učinek razveljavitve.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
5.3.26 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda združevanja (42).
5.3.27 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda zbiranja (42).
5.3.6 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda gibanja (32).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 32.2, 42.3, Ustava [URS]
Člen 25.3, 38.a.3, 40.2, 47, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
K obravnavani zadevi so bile s
sklepom
Ustavnega sodišča
pridružene
zadeve št. U-I-150/20 z dne 3. 12. 2020, U-I-106/20 z dne 3. 12. 2020, U-I-154/20 z dne 3. 12. 2020, U-I-169/20 z dne 3. 12. 2020, U-I-281/20 z dne 3. 12. 2020 in U-I-178/20 z dne 3. 12. 2020 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, podzakonski akt
Vlagatelj:
Žan Pajtler, Maribor in drugi
Datum vloge:
24. 3. 2020
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US32844
Dokument v PDF obliki:
U-I-79-20 - Odločba.pdf
415 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-20 - LM dr. Pavčnik.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-20 - Delno pritrdilno, delno odklonilno LM Šorli.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-20 - Delno odklonilno LM dr. Jadek Pensa.pdf
224 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-20 - Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
204 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-20 - Pritrdilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
213 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-20 - Delno pritrdilno, delno odklonilno LM dr. Knez.pdf
208 KB
Prenesite datoteko
U-I-79/20-24
13. 5. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Žana Pajtlerja, Maribor, Boruta Korošca, Celje, in drugih, ki jih vse zastopa Boštjan Verstovšek, odvetnik v Celju, ter Aleša Karlovčca, Ljubljana, Damjana Pavlina in Barbare Nastran, oba Kranj, ter Vladka Begana, Šmarje pri Jelšah, na seji 13. maja 2021
odločilo:
1. Točki 2 in 3 prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP) sta v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev
po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporabljata 2. in 3. točka prvega odstavka
39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
tretjega odstavka 5. člena in prvega odstavka 7. člena
Zakona o nalezljivih boleznih se zavrže.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17) se zavrže.
6. V neskladju z Ustavo so bili:
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 30/20);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20) in
Odlok o začasni splošni omejitvi zbiranja ljudi na javnih krajih in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 69/20, 78/20 in 85/20),
v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
7. Ugotovitev iz prejšnje točke izreka ima učinek razveljavitve.
8. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Odloka o obvezni namestitvi razpršilnikov za razkuževanje rok v večstanovanjskih stavbah (Uradni list RS, št. 135/20) se zavrže.
9. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Odredbe o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/20 in 68/20) se zavrže.
10. Predlogi, naj se v odločbi ali sklepu prikrije identiteta pobudnikov in njihovih pooblaščencev, se zavrnejo.
OBRAZLOŽITEV
A.
Povzetek pobud
1.
Pobudniki vlagajo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti več odlokov Vlade, sprejetih od aprila do oktobra 2020 zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19. Izpodbijani odloki so urejali omejitve gibanja in zbiranja ljudi ter nekatere zaščitne ukrepe. Gre za naslednje odloke:
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Odlok/30);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (v nadaljevanju Odlok/38);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (v nadaljevanju Odlok/52);
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Odlok/60);
Odlok o začasni splošni omejitvi zbiranja ljudi na javnih krajih in mestih v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Odlok/69);
Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 90/20 – v nadaljevanju Odlok/90) in
Odlok o obvezni namestitvi razpršilnikov za razkuževanje rok v večstanovanjskih stavbah (v nadaljevanju Odlok/135).
2.
Pobudniki izpodbijajo tudi Odredbo o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju Odredba), Zakon o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) in tretji odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS).
3.
Pobudnik Žan Pajtler (v nadaljevanju prvi pobudnik) izpodbija Odlok/30, Odlok/90 in Odlok/135. Meni, da ukrepi, ki jih uvaja Odlok/30, tako intenzivno posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, da bi lahko bili uvedeni le v primeru vojnega ali izrednega stanja (16. in 92. člen Ustave). V povezavi s tem očitkom navaja, da bi bila potrebna tudi presoja 39. člena ZNB. Prvi pobudnik trdi tudi, da ukrepi ne bi smeli biti sprejeti za celotno ozemlje Republike Slovenije. Navaja, da naj bi kršitve odloka po uradnih navodilih nadzorovala policija, čeprav je po ZNB za nadzor pristojna zdravstvena inšpekcija. Posameznik naj ne bi imel nobenega stvarnega pričakovanja o nadaljnjih korakih; dnevno naj bi se ga nagovarjalo, kaj posamezen odlok zares pomeni in da se bodo ukrepi stopnjevali, kar naj bi ga postavljalo v hudo negotov položaj.
4.
Odlok/135 je po oceni prvega pobudnika v neskladju z 2. in 153. členom Ustave ter z 21. členom ZVRS, ker naj bi šlo v resnici za pravno neobvezujoč akt, Vlada pa naj bi ga poimenovala odlok.
5.
Pobudnik Borut Korošec in drugi (v nadaljevanju drugi pobudnik) izpodbija Odlok/38 in Odlok/52. Trdi, da Odloka/38 ni sprejel pristojni organ, saj bi ta predpis na podlagi takrat veljavnega 39. člena ZNB lahko sprejel samo minister, pristojen za zdravje, ne Vlada. Meni, da ukrep omejitve gibanja na občino prebivališča ni razumen, potreben, nujen, sorazmeren in ustavno legitimen, da ni podprt s strokovnimi razlogi ter da je v neskladju z 14. in 32. členom Ustave ter z 39. členom ZNB. Vsi odrejeni ukrepi naj bi temeljili na neresničnih podatkih o številu smrti zaradi bolezni COVID-19, saj naj podatki o smrtnosti bolezni COVID-19, na katerih temeljijo uvedeni ukrepi, ne bi ločevali med smrtmi zaradi COVID-19 in primeri, ko je oseba, ki je bila sicer okužena s SARS-CoV-2, umrla zaradi drugega vzroka. Sprejeti ukrepi naj bi bili nesorazmerni, saj naj bi zaradi njih prihajalo do ogromne gospodarske škode, povzročali pa naj bi tudi negativne posledice na področju zdravljenja drugih bolezni in duševnega zdravja. Pristojni organi naj ne bi naredili nobene analize škodljivih posledic protiepidemioloških ukrepov in primerjave, katere posledice so hujše. Drugi pobudnik meni, da bi morala država ustrezno zaščititi starejšo populacijo, vsi drugi ukrepi pa naj bi bili nesmiselni in nepotrebni oziroma celo kontraproduktivni. Odlok/52 naj bi bil tudi v neskladju s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20) in z ZNB, saj naj Vlada ne bi izpolnila obveznosti iz navedenega sklepa Ustavnega sodišča in naj ne bi pridobila mnenja pristojnega strokovnega organa, ki ga določa ZNB, tj. Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ).
6.
Drugi pobudnik nadalje trdi, da sta izpodbijana odloka podzakonska predpisa izvršilne veje oblasti, s katerima se uvajajo ukrepi omejitve svobode gibanja. Opozarja, da se smejo v skladu s 87. členom Ustave pravice in obveznosti pravnih subjektov določati le z zakonom. Tudi posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine naj bi bili dopustni le, če so urejeni z zakonom. Drugi pobudnik opozarja, da Ustava v drugem odstavku 32. člena izrecno določa, da se lahko svoboda gibanja omeji le z zakonom in samo, kadar je to potrebno, da bi se zagotovil potek kazenskega postopka, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, se zavaroval javni red ali če to zahtevajo interesi obrambe države. Glede na navedeno naj bi izpodbijana odloka grobo posegla v pristojnost zakonodajne veje oblasti.
7.
Drugi pobudnik izpodbija tudi ZNB. Meni, da je ZNB v neskladju z Ustavo, ker ne določa časovne omejenosti ukrepov in ne določa, kateri strokovni organi sprejemajo odločitve o tem, ali so podani pogoji za razglasitev epidemije in kateri ukrepi naj se izvedejo. Prvi odstavek 39. člena ZNB naj bi določal izvršilni oblasti pavšalne kriterije za poseganje v človekove pravice, zaradi česar naj bi bil v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 32. člena in 87. členom Ustave. Po mnenju drugega pobudnika ZNB ne določa, na kakšen način in v kolikšnem obsegu se gibanje s podzakonskim aktom, izdanim na njegovi podlagi, lahko omeji, prav tako pa tudi ne določa kriterijev za te omejitve; nasprotno, ministru daje pavšalno pooblastilo, da s podzakonskim aktom po svoji presoji, brez kakršnihkoli omejitev in meril, določenih v zakonu, sam izbira sredstva, način in stopnjo omejevanja gibanja posameznikov.
8.
ZNB naj bi bil v neskladju tudi z drugim odstavkom 39. člena Ustave, ker naj ne bi predvideval informiranja javnosti. Drugi pobudnik trdi, da Vlada javnosti ni obveščala oziroma je ne obvešča objektivno in transparentno. Navaja seznam številnih vprašanj, na katera naj bi morala Vlada javnosti odgovoriti, pa naj tega ne bi storila. Vlada naj bi ukrepe za zajezitev bolezni COVID-19 sprejemala na podlagi selektivnih in nepopolnih informacij. Drugi pobudnik meni, da imajo prebivalci Republike Slovenije pravico do objektivnega in celovitega informiranja, še posebej, ko gre za ukrepe, ki omejujejo ali celo ukinjajo ustavno varovane človekove pravice in temeljne svoboščine. Prebivalci naj bi imeli pravico izvedeti točne podatke in na podlagi njih preveriti, ali so bili ukrepi Vlade ustavni, zakoniti, sorazmerni in potrebni. Po stališču drugega pobudnika bi ZNB moral določati javno transparentno objavo vseh (anonimiziranih) upoštevnih podatkov o umrlih (starost, spol, pridružene bolezni, rezultate avtopsij, uraden medicinski vzrok smrti idr.). Določati naj bi moral pošten, uravnotežen način informiranja javnosti s strani vseh državnih organov. Prebivalci naj bi namreč imeli pravico vedeti, kakšne so realne nevarnosti in ali obstajajo tudi drugačna mnenja od uradnih (da bi si lahko ustvarili lastno sliko in kritično razmišljali). Po stališču drugega pobudnika bi bilo najbolje sprejeti poseben zakon o načinu informiranja javnosti s strani vseh državnih organov v vseh javnih zadevah, ne le pri epidemiji.
9.
Po oceni drugega pobudnika sta v neskladju z Ustavo tudi tretji odstavek 5. člena in prvi odstavek 7. člena ZNB. Tretji odstavek 5. člena ZNB naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker naj bi določal, da se epidemiološke razmere spremljajo in proučujejo v skladu s programi Svetovne zdravstvene organizacije (v nadaljevanju SZO). Drugi pobudnik meni, da bi moral ZNB sam jasno določiti način spremljanja in proučevanja epidemioloških razmer in da se glede tega ne bi smel sklicavati na tuje programe SZO. Prvi odstavek 7. člena ZNB pa naj ne bi vseboval dovolj določne opredelitve epidemije.
10.
Drugi pobudnik nadalje izpodbija tretji odstavek 21. člena ZVRS. Po stališču drugega pobudnika naj bi ta določba v praksi dopuščala Vladi kot organu izvršilne veje oblasti, da s podzakonskim predpisom brez izrecnega zakonskega pooblastila ter mimo Ustave in zakona poseže v temeljne človekove pravice, čeprav bi moralo biti na podlagi 87. člena Ustave omejevanje človekovih pravic pridržano samo zakonu. Določba naj bi dopuščala možnost (pre)široke razlage in s tem arbitrarnega odločanja izvršilne veje oblasti. S tem naj bi določba negirala drugi odstavek 32. člena in 87. člen Ustave, rušila hierarhijo pravnih predpisov ter dopuščala izvršilni veji, da samovoljno poseže v temeljne človekove pravice.
11.
Drugi pobudnik izpodbija še Odredbo. Trdi, da ni časovno zamejena oziroma ne določa, v kakšnih okoliščinah jo mora minister za zdravje preklicati, zato je v neskladju s 16. členom Ustave. Odredba naj bi poleg tega temeljila na neresničnih podatkih o številu smrti zaradi bolezni COVID-19.
12.
Pobudnik Aleš Karlovčec (v nadaljevanju tretji pobudnik) izpodbija Odlok/52, Odlok/60, Odlok/69 ter 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, pri čemer je pobudo v delu, ki se nanaša na Odlok/52, pozneje umaknil. Meni, da sta izpodbijana odloka v neskladju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave, saj sta prekoračila pooblastila iz 39. člena ZNB, slednji pa je tako ohlapen in nedoločen, da je tudi sam v neskladju z navedenim načelom, pa tudi z 2. členom Ustave. Odloka naj bi bila v neskladju tudi z 32. in 42. členom Ustave, po katerih je omejitve svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja mogoče uvesti le z zakonom. Tretji pobudnik poudarja, da upravni organi ne smejo izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Vse pomembne normativne odločitve naj bi moral vsebinsko specifično, jasno in določno sprejeti zakonodajalec. Navedeno naj bi bilo še posebej pomembno v primeru urejanja uresničevanja ali omejevanja človekovih pravic. Ker naj bi ZNB v 39. členu zelo skopo urejal le namen ukrepov in prisilne ukrepe (prepoved oziroma omejitev gibanja prebivalstva in prepoved zbiranja ljudi na javnih mestih), naj bi preveč vprašanj prepuščal Vladi. Ta naj bi tako v izpodbijanih odlokih uredila številna vprašanja, ki naj se jih ZNB sploh ne bi dotikal, s čimer naj bi prekoračila okvir ZNB. Po mnenju tretjega pobudnika bi moral biti ZNB bistveno bolj dodelan, vsebovati bi moral več vsebine in pravnih jamstev. Po oceni tretjega pobudnika bi moral ZNB sam urediti tudi časovno zamejenost ukrepov in sodelovanje stroke (strokovne organe, način določanja strokovnih podlag). Člena 32 in 42 Ustave ter načelo sorazmernosti naj bi terjali, da zakonska ureditev določa temeljito obveščanje in obrazložitev podaljšanja, spremembe ali odprave ukrepov. Iz teh razlogov naj bi bila v neskladju z Ustavo tudi izpodbijana odloka, zlasti 6. člen Odloka/60 in 5. člen Odloka/69, ki določata tedensko preverjanje strokovne utemeljenosti ukrepov, saj naj pravic ne bi varovala dovolj močno in učinkovito ter naj ne bi varovala pred arbitrarnostjo.
13.
Po oceni tretjega pobudnika je 3. člen Odloka/69, ki naj bi vseboval povsem blanketni prenos pooblastila za pravno urejanje omejitve pravice do zbiranja na NIJZ, v neskladju z 2., 120. in 121. členom Ustave, saj naj bi šlo za širok in celovit prenos pooblastila za reguliranje vsebine človekove pravice na javni zavod, ki ni oblastni organ.
14.
Tretji pobudnik nadalje uveljavlja, da je omejitev gibanja in zbiranja na javnih površinah nesorazmerna. Ta omejitev naj bi bila tudi v neskladju s 14. in 35. členom Ustave. Odlok/60 naj bi namreč vernikom dajal dopusten razlog ne le za gibanje po cesti ali poti do cerkve, pač pa celo za množično zbiranje v cerkvi kot zaprtem javnem prostoru – in to za pretežno starejšo populacijo, ki je bolj ogrožena. Ateisti naj bi bili s tem diskriminirani na podlagi vere. Socialne in čustvene povezave tretjega pobudnika ter njegova možnost sodelovanja in druženja s soljudmi naj bi bile močno okrnjene, s tem pa tudi njegove osebnostne pravice.
15.
Tretji pobudnik uveljavlja tudi, da je četrti odstavek 3. člena Odloka/60 v neskladju z 32. členom Ustave, ker občinam dopušča nadaljnje omejevanje gibanja.
16.
Pobudnika Damjan Pavlin in Barbara Nastran (v nadaljevanju četrta pobudnika) izpodbijata Odlok/38. Menita, da je v neskladju z načelom legalitete, saj naj bi bil izdan mimo zakona oziroma v nasprotju z njim. Četrta pobudnika poudarjata, da je določanje pravic oziroma obveznosti skladno s 87. členom Ustave pridržano Državnemu zboru kot zakonodajni veji oblasti. Podobno naj bi izhajalo iz 32. in 42. člena Ustave ter 2. člena Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Odlok/38 pa naj bi omejil svobodo gibanja, pravico do zbiranja in pravico do zasebnosti na način, ki naj bi bil zunaj vsebinskega in vrednostnega merila ZNB. Razen taksativno naštetih izjem iz 3., 4. in 5. člena Odloka/38 naj osebi v Republiki Sloveniji sploh ne bi bilo dovoljeno zapustiti zasebne površine na naslovu začasnega oziroma stalnega prebivališča. Takšnih omejitev ZNB po prepričanju četrtih pobudnikov ne predvideva. Možnost omejitve gibanja naj bi ZNB predpisoval le kot subsidiarno možnost, ki naj se uporablja restriktivno in le v primeru, če cilja ni mogoče doseči z ukrepi, ki jih predvideva že ZNB. Te omejitve pa se po mnenju četrtih pobudnikov lahko nanašajo le na ogrožena in okužena območja, ki morajo biti skladno s četrtim odstavkom 7. člena ZNB poprej razglašena (kar naj ne bi bilo isto kot razglasitev epidemije), pri čemer akt, ki bi ta območja določil, naj ne bi bil sprejet. Vlada naj bi tako v pravico do svobode gibanja posegla originarno in jo praktično v celoti izvotlila. Tak poseg naj bi bil tudi nesorazmeren.
17.
Četrta pobudnika trdita, da je izpodbijani odlok v neskladju z legalitetnim načelom tudi zato, ker ga je sprejela Vlada, čeprav je ZNB za odreditev ukrepov iz 39. člena tega zakona pooblaščal ministra. Izpodbijani odlok pa naj bi bil v neskladju tudi z 2. členom Ustave, saj naj ne bi bil dovolj jasen in določen. Neskladje z Ustavo pa četrta pobudnika očitata tudi določbam odloka, ki naj bi občinam oziroma županom dopuščale nadaljnje omejevanje gibanja.
18.
Pobudnik Vladko Began (v nadaljevanju peti pobudnik) izpodbija Odlok/52 in Odlok/60, izpodbija pa tudi 39. člen ZNB. Meni, da sta izpodbijana odloka v neskladju z načelom legalitete, saj naj zanju ne bi bilo zakonite podlage. Gibanje in zbiranje se sme namreč po njegovem prepričanju omejiti le z zakonom (in ne z odlokom), kar naj bi izhajalo iz 32., 42. in 87. člena Ustave. Odloka naj bi bila iz tega razloga v neskladju tudi s 120. in 153. členom Ustave.
19.
Peti pobudnik meni, da je v nasprotju z legalitetnim načelom iz 2., 120. in 153. člena Ustave tudi ZNB. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave naj bi terjalo, da je iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora posameznik računati. Iz 120. in 153. člena Ustave naj bi izhajalo, da mora zakon sam temeljno urediti vsebino, ki naj bo predmet podzakonskega predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. Člen 39 ZNB bi moral zato po prepričanju petega pobudnika opredeliti pogoje, merila in temeljne kriterije za omejevalne ukrepe. Tega pa naj ne bi vsebovali niti 39. člen niti druge določbe ZNB, zato je bilo po oceni petega pobudnika odločanje Vlade arbitrarno, izpodbijana odloka pa sta v neskladju z Ustavo. V ZNB naj tudi ne bi bili opredeljeni kriteriji, iz katerih bi bilo razvidno, kaj se šteje kot okuženo ali neposredno ogroženo območje. Peti pobudnik pojasnjuje, da četudi je epidemija razglašena za celotno državo, so lahko med posameznimi območji velike razlike, razlike glede možnosti okužb pa so lahko tudi med zaprtimi ali odprtimi javnimi ali zasebnimi kraji.
20.
Po mnenju petega pobudnika je omejitev gibanja in zbiranja na javnih površinah, ki sta jo določala izpodbijana odloka, nesorazmerna. Peti pobudnik trdi, da bi omejitev gibanja in zbiranja na odprtih javnih površinah lahko bila dopustna šele, če bi se predhodno pri gibanju po teh površinah predpisala uporaba mask in druge zaščitne opreme, pa ta ukrep ne bi bil učinkovit. Trdi, da sta izpodbijana odloka v neskladju tudi s 14. členom Ustave in s 4. členom ZNB v delu, v katerem določata, da se ne uporabljata za dejavnosti, ki jih izvajajo pristojne službe za zagotavljanje izvajanja nalog države, samoupravnih lokalnih skupnosti in javnih služb. Po mnenju petega pobudnika to pomeni, da za osebe, ki izvajajo navedene naloge, ne veljajo niti obveznosti upoštevanja varne razdalje do drugih oseb, uporabe zaščitne opreme in razkuževanja rok, za kar naj ne bi bilo nobenega razumnega razloga.
21.
Peti pobudnik odlokoma očita tudi neskladje s 16. členom Ustave, saj naj izredno stanje ne bi bilo razglašeno, odloka pa naj bi človekove pravice omejila v nasprotju s 16. členom Ustave v "rednem" stanju.
Povzetek odgovora Državnega zbora
22.
Ustavno sodišče je pobude, s katerimi pobudniki izpodbijajo tudi ZNB in/ali ZVRS, vročilo Državnemu zboru. Državni zbor pojasnjuje, da ZNB ureja različne ukrepe za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni. Ukrepi naj bi bili prilagojeni različnim primerom oziroma naj bi se med seboj razlikovali glede na okoliščine konkretnega primera. Izpodbijani ukrepi iz 2. in 3. točke 39. člena ZNB naj bi bili vezani na pogoj, po katerem z drugimi ukrepi iz ZNB ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni. Pri nalezljivih boleznih naj bi šlo že po naravi stvari za zelo raznolike primere. To naj bi bilo razvidno iz 8. člena ZNB, ki naj bi med bolezni, zaradi katerih se izvajajo splošni in posebni ukrepi po ZNB, uvrščal številne nalezljive bolezni, ki naj bi bile nadalje glede na svojo naravo razvrščene še s podzakonskim predpisom ministra, pristojnega za zdravje. Zakon naj bi zato sistem izbire med ukrepi urejal po načelu od najblažjega ukrepa, ki še lahko prepreči vnos ali širjenje nalezljive bolezni, do najstrožjega ukrepa za tak namen. Pri tem naj ne bi izrecno določal, da se sme strožji ukrep, ki pomeni večji poseg v pravice posameznikov, uporabiti le pod pogojem, da je bil pred tem uporabljen milejši ukrep. Sistem varstva prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi naj bi se lahko tudi na ta način ustrezno odzval in prilagodil dejanskim razmeram oziroma potrebam. Iz tega je po mnenju Državnega zbora mogoče zaključiti, da je s tako ureditvijo spoštovano ustavno načelo sorazmernosti kot eno od izvedbenih načel načela pravne države iz 2. člena Ustave.
23.
Po stališču Državnega zbora je ukrep iz 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (prepoved oziroma omejitev gibanja prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih) mogoče šteti za nadaljevanje oziroma stopnjevanje ukrepov osamitve, karantene in obveznega zdravljenja ter prevoza bolnikov (18. do 21. člen ZNB), pa tudi nekaterih drugih ukrepov (npr. sistem obveznih cepljenj iz 22. člena ZNB, dezinfekcija iz 26. člena ZNB, obvezni zdravstveni pregledi iz 31. in 32. člena ZNB). Omejitev gibanja kot najstrožji ukrep naj bi imela podlago v drugem odstavku 32. člena Ustave, po katerem se sme pravica svobode gibanja, ki je splošna in pripada vsakomur, omejiti z zakonom, vendar le v nekaterih primerih, med drugim, kadar je treba preprečiti širjenje nalezljivih bolezni. Omejitev svobode gibanja iz 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB po Ustavi naj torej ne bi bila dopustna takoj ob pojavu nalezljive bolezni, temveč šele, če z drugimi ukrepi iz ZNB ni mogoče preprečiti vnosa in širjenja nalezljivih bolezni v državi. Poleg tega naj bi bila ta omejitev dopustna le na okuženih ali neposredno ogroženih območjih, kar naj bi lahko v skrajnih primerih (ko obstaja možnost hitrega širjenja določene nalezljive bolezni) pomenilo tudi celotno ozemlje Republike Slovenije, sicer pa le njegove ožje dele. Državni zbor meni, da je ukrep prepovedi oziroma omejitve gibanja omejen tudi časovno, saj naj bi ukrep izgubil svojo vsebinsko zakonsko podlago, če območje, za katero je bil odrejen, ni več okuženo ali neposredno ogroženo.
24.
Tudi pri ukrepu iz 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (prepoved zbiranja ljudi na javnih mestih) naj bi po oceni Državnega zbora šlo za nadaljevanje oziroma stopnjevanje drugih ukrepov iz ZNB. Ustavno izhodišče za omejevanje zbiranja ljudi na javnih mestih naj bi bil tretji odstavek 42. člena Ustave, po katerem se sme pravica do mirnega zbiranja in do javnih zborovanj ter do svobodnega združevanja z zakonom med drugim omejiti, če to zahteva varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Tudi pravice do zbiranja in združevanja naj ne bi bilo mogoče omejiti že zaradi samega pojava nalezljive bolezni, ampak naj bi bili tudi v tem primeru ključni z zakonom določeni pogoji oziroma omejitve. Zakon naj bi določal, kdaj je poseg v človekovo pravico zbiranja in združevanja dopusten (primeren, nujen, zadosten).
25.
Državni zbor meni, da 39. člen ZNB vsebuje vse potrebne elemente za ustavno skladno uporabo: ukrepi iz tega člena naj bi bili dopustni le, ko z drugimi ukrepi iz ZNB ni mogoče preprečiti vnosa in širjenja določenih nalezljivih bolezni; v teh primerih naj bi se lahko odredil le kateri izmed ukrepov, ki so našteti v 1. do 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB; ukrepa iz 2. in 3. točke pa naj bi bila tudi krajevno in časovno omejena.
26.
Po oceni Državnega zbora je opredelitev epidemije iz izpodbijanega prvega odstavka 7. člena ZNB pravni standard, ki je dovolj jasno opredeljen, tako da za vsak posamičen primer omogoča oceno, ali je zaradi pojava določene nalezljive bolezni potrebno takojšnje ukrepanje v skladu z ZNB.
27.
Državni zbor meni, da tudi očitek o protiustavnem odrekanju suverenosti zaradi nedoločnosti tujih meril SZO, ki se nanaša na tretji odstavek 5. člena ZNB, ni utemeljen, saj je Republika Slovenija članica te mednarodne organizacije.
28.
Glede zatrjevanega neskladja tretjega odstavka 21. člena ZVRS z Ustavo Državni zbor navaja, da sme po tej določbi Vlada z odlokom urejati le posamezna vprašanja, sprejemati posamezne ukrepe splošnega pomena ali pa sprejemati druge odločitve, za katere je z zakonom ali z uredbo določeno, da jih Vlada ureja z odlokom. Tako naj bi bila s to zakonsko določbo (skladno s 153. členom Ustave – usklajenost pravnih aktov) zagotovljena skladnost te vrste podzakonskega akta znotraj hierarhije pravnih aktov. ZVRS naj bi določal vsebinske omejitve (le posamezna vprašanja ali posamezni ukrepi, ki imajo splošen pomen) oziroma naj bi vzpostavljal vezanost odloka na z zakonom urejeno vsebino, ki naj jo Vlada (podrobneje in v mejah zakona) uredi s to vrsto podzakonskega pravnega akta. Glede na navedeno naj tretji odstavek 21. člena ZVRS ne bi dopuščal arbitrarnega odločanja izvršilne veje oblasti in naj ne bi bil v neskladju s 87. členom Ustave.
Povzetek odgovora in mnenja Vlade
29.
Ustavno sodišče je pobude vročilo tudi Vladi. Ta pojasnjuje, da je odloke sprejela s sklicevanjem na 39. člen ZNB, da je z njimi le nadrobneje določila omejitve, ki jih je na podlagi drugega odstavka 32. člena Ustave že določil ZNB, in da zato z odloki ni urejala vprašanj, ki so pridržana zakonu. Odloki naj bi sledili tudi namenu in cilju zakona ter naj ne bi zoževali drugih pravic. Vlada navaja, da ZNB ureja točno določeno področje (nalezljive bolezni) in hkrati določa, da sme izvršilna oblast odrediti točno določene ukrepe, kar naj bi Vlada z odloki tudi storila. Iz namena ZNB naj bi izhajalo, da se ukrepi sprejemajo na podlagi zakona, vendar ob strokovni presoji o tem, kateri ukrep naj se v posameznem primeru nalezljive bolezni in njenih okoliščinah uporabi (vloga NIJZ na področju preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni naj bi bila določena že v 5. členu ZNB). Iz 39. člena ZNB naj bi izhajala tudi zahteva po upoštevanju načela sorazmernosti, pri čemer naj bi ZNB izrecno določal, da ima v primeru tehtanja med ustavno zavarovanimi vrednotami življenja in zdravja prebivalcev ter svobodo gibanja in združevanja posameznikov prednost varovanje življenja in zdravja prebivalstva. V zvezi s 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB je mogoče po mnenju Vlade omejiti pravico do zbiranja le, če to zahteva varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni, dokler ne preneha nevarnost širjenja. Tako kot v zvezi z omejitvijo gibanja po 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB lahko tudi v tem primeru Vlada omeji pravico do zbiranja le, če gre za primere, ko z drugimi ukrepi ni mogoče preprečiti vnosa in širjenja nalezljivih bolezni. Po mnenju Vlade je treba upoštevati tudi, da se v preteklosti država še ni soočila z epidemijo nalezljive bolezni, o kateri bi bilo v začetni fazi izredno malo podatkov. Odloki naj bi bili torej izdani v skladu s 120. in 153. členom Ustave. Odloki naj prav tako ne bi nasprotovali načelu jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave, saj naj bi bili dovolj jasni.
30.
Glede očitka, da uvedeni ukrepi tako intenzivno posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, da bi lahko bili uvedeni le v primeru vojnega ali izrednega stanja (16. in 92. člen Ustave), Vlada pojasnjuje, da so posegi v človekove pravice dopustni tudi v mirnem stanju. Po mnenju Vlade v danem primeru ne gre za najintenzivnejše posege države v človekove pravice oziroma za posege, ki bi pomenili razveljavitev človekovih pravic (mogoče bi bile še drastičnejše omejitve gibanja, ki niso bile uvedene). Vlada prav tako meni, da pogoji za razglasitev izrednega stanja niso bili podani, saj obstoj države z vidika njenih konstitutivnih elementov ni bil ogrožen. Ukrepi naj bi bili sprejeti prav zato, da se prepreči razpad zdravstvenega sistema, kar pa bi lahko v skrajnem primeru res ogrozilo obstoj države in terjalo mnogo hujše posege v človekove pravice.
31.
Po oceni Vlade so bili uvedeni ukrepi primerni, nujni in sorazmerni glede na gibanje števila okuženih in dejstvo, da se po mnenju zdravstvene stroke širjenje te bolezni učinkovito preprečuje le s prepovedjo in omejitvijo medsebojnih stikov. Ukrepi naj bi bili sprejeti na podlagi mnenj in ugotovitev zdravstvene stroke. Vlada navaja, da so bile okužene osebe zabeležene na območju celotne države, zato je bilo treba ukrepe sprejemati za območje Republike Slovenije; regionalno sprejemanje ukrepov naj bi bilo glede na majhnost države in dnevne migracije neučinkovito. Na očitke pobudnikov, da je omejitev gibanja in zbiranja na javnih površinah v neskladju tudi s 14. in 35. členom Ustave, pa Vlada odgovarja, da se posledice omejitve gibanja po naravi stvari lahko kažejo tudi na drugih področjih človekovega življenja in da je bilo v druge pravice posredno poseženo le toliko, kot je bilo to nujno potrebno za varovanje javnega zdravja in življenja prebivalcev.
32.
V zvezi z očitkom, da Odloka/38 ni sprejel pristojni organ, Vlada pojasnjuje, da je bil odlok izdan na podlagi 2. člena in osmega odstavka 20. člena ZVRS. Vlada naj bi bila hierarhično višji organ izvršilne veje oblasti kot posamezno ministrstvo, poleg tega pa naj bi bila odgovorna za stanje na vseh področjih, torej tudi na področju ukrepov za obvladovanje epidemij, ki imajo posledice za vse prebivalstvo in zahtevajo medresorsko odzivanje vseh udeleženih subjektov. Vlada trdi, da je minister za zdravje glasoval za sprejetje odloka, zato naj bi ukrepe iz odloka odredil (tudi) minister za zdravje. Opozarja tudi, da je bil s 7. členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 – v nadaljevanju ZIUZEOP) spremenjen 39. člen ZNB, in sicer tako, da se je pristojnost sprejemanja določenih ukrepov prenesla z ministra za zdravje na Vlado. Ukrepi, navedeni v 39. členu ZNB, naj bi se nanašali na različna področja življenja, zato naj bi bilo glede na vsebinsko pestrost ukrepov bolj smiselno, da o njih odloča Vlada kot kolektivni organ in ne posamezni minister, kot je pred spremembo določal ZNB.
33.
Glede očitka o nespoštovanju sklepa Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-83/20, Vlada navaja, da je bil 8. člen Odloka/52 noveliran (Uradni list RS, št. 58/20), in sicer tako, da vsebuje jasno časovno zamejitev glede kontinuiranega spremljanja nadaljnje potrebnosti ukrepov, to določbo pa naj bi vsebovali tudi vsi pozneje izdani odloki.
34.
Na očitke pobudnikov, da je Odlok/38 v neskladju z Ustavo, ker občinam oziroma županom dopušča nadaljnje omejevanje gibanja, Vlada odgovarja, da izpodbijana ureditev zagotavlja, da se lahko izjeme od začasne prepovedi gibanja in zbiranja podrobneje določijo na nižjih ravneh, bližje lokalnemu prebivalstvu, po načelu subsidiarnosti in v skladu z uresničevanjem ustavnega načela lokalne samouprave, ki ga določa 9. člen Ustave. Šlo naj bi za napotilno določbo samoupravnim lokalnim skupnostim, ki sicer lahko že na podlagi svojih pristojnosti določajo pravila ali postavljajo določene omejitve. Izpodbijani odlok naj bi župane pooblaščal le za to, da podrobneje opredelijo izjeme od splošne prepovedi gibanja in združevanja, in naj jim ne bi dajal pooblastila, da izjeme iz 3. člena Odloka/38 razlagajo v nasprotju z njihovo vsebino ali da še dodatno omejujejo pravico do svobodnega gibanja oziroma zbiranja.
35.
Vlada meni, da gre pri opredelitvi epidemije iz prvega odstavka 7. člena ZNB za dovolj jasno opredeljen pravni standard. Določba naj bi dopuščala, da se na podlagi strokovne presoje ob vsakokratnem pojavu posamezne nalezljive bolezni sprejmejo in začnejo izvajati ustrezni ukrepi po ZNB. Po oceni Vlade se v primeru, ko je že razglašena epidemija, ne zahteva posebna razglasitev okuženih in neposredno ogroženih območij.
36.
V zvezi z izpodbijanim tretjim odstavkom 21. člena ZVRS Vlada pojasnjuje, da je s to zakonsko določbo določena samo oblika aktov, ki jih Vlada izdaja (npr. odlok), ne predstavlja pa ta določba vsebinske oziroma materialne podlage za izdajo predpisov ali drugih aktov. Pri izdaji določenega akta na podlagi 21. člena ZVRS mora imeti Vlada ali minister materialno podlago v zakonu, ki jo je v danih primerih mogoče najti v ZNB. Vlada ob tem dodaja, da je določitev časovno omejenih ukrepov za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni po njenem mnenju vprašanje splošnega pomena.
37.
V zvezi z očitki, ki se nanašajo na Odredbo, Vlada poudarja, da na dan izdaje te odredbe nikakor ni bilo mogoče predvideti časovnega trajanja epidemije niti daljnosežnosti njenih posledic, saj je šlo za povsem novo in do tedaj nepoznano nalezljivo bolezen. Z razglasitvijo epidemije naj bi Republika Slovenija sledila razglasitvi pandemije SZO. Vlada navaja, da je bila epidemija razglašena na podlagi strokovnega mnenja NIJZ in upoštevaje gibanje števila okuženih.
Izjave pobudnikov o odgovorih Državnega zbora in Vlade
38.
Ustavno sodišče je odgovora Vlade in Državnega zbora vročilo pobudnikom. Nekateri pobudniki so v
odgovorih dodatno utemeljili stališča in očitke, ki so bili v bistvenem predstavljeni že v pobudah.
Razširitev pobude
39.
Drugi pobudnik je 30. 4. 2021 vložil obsežno dopolnitev in razširitev pobude, s katero izpodbija tudi številne odloke, ki jih je Vlada sprejela v obdobju od oktobra 2020 do vložitve te razširitve, Sklep o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 117/20) in Uredbo o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 204/20, 20/21, 59/21 in 64/21).
B. – I.
Glede združitve in delne izločitve pobud
40.
Pobude odpirajo več istih in med seboj povezanih vprašanj. Več pobudnikov izpodbija iste odloke, pa tudi ZNB, na podlagi katerega so bili izpodbijani odloki sprejeti. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Ustavno sodišče je nato iz združene zadeve izločilo tisti del pobud, ki se nanaša na vprašanje zakonitosti in ustavne skladnosti ukrepa obvezne uporabe zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela ter razkuževanja rok, ki ga pobudniki odpirajo glede Odloka/52, Odloka/60 in Odloka/90, saj je ocenilo, da skupno obravnavanje tega vprašanja z drugimi vprašanji ni potrebno in smotrno. Iz istega razloga je Ustavno sodišče izločilo tudi del pobude, ki se nanaša na akte, ki jih drugi pobudnik izpodbija šele v razširitvi pobude. O teh delih bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
Glede predlogov za prikritje osebnih podatkov
41.
Nekateri pobudniki predlagajo, naj se v odločbi ali sklepu ne navedejo njihovi osebni podatki in podatki njihovih pooblaščencev. Menijo, da bi zaradi vsesplošnega strahu pred boleznijo COVID-19 pobude lahko bile razumljene napačno. Pobudniki naj bi lahko bili v svojem okolju stigmatizirani ter tarča napadov. Postali naj bi lahko žrtve nadlegovanja in žaljenja na spletnih omrežjih, po pošti in v domačem kraju. Obstajala naj bi tudi nevarnost zlorabe policijskih pooblastil.
42.
Po drugem odstavku 38.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Ustavno sodišče zaradi varstva zasebnosti udeleženca v postopku odloči, da se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki udeleženca v postopku ali osebni podatki drugega posameznika. Za prikritje identitete morajo biti izkazane posebne okoliščine, ki v posamezni zadevi kažejo na potrebo po odstopu od splošnega pravila javnosti postopkov pred Ustavnim sodiščem.
[1]
V obravnavani zadevi take okoliščine niso izkazane. Navedbe pobudnikov o možnih stigmatizaciji, napadih, nadlegovanjih in zlorabi policijskih pooblastil so povsem splošne.
[2]
Poleg tega je od izdaje in veljavnosti izpodbijanih odlokov preteklo več mesecev, naraslo pa je tudi število vloženih pobud, ki izpodbijajo vladne odloke o omejitvi gibanja in zbiranja. Glede na navedeno je Ustavno sodišče predloge za prikritje identitete zavrnilo (10. točka izreka).
Glede pravnega interesa za vložitev pobud
43.
Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
Glede pravnega interesa za vložitev pobude zoper Odredbo
44.
Člen 1 Odredbe je določal, da se na območju Republike Slovenije razglasi epidemija nalezljive bolezni COVID-19. Pobudniki niso izkazali, da bi imela razglasitev epidemije neposredni učinek na njihove pravice in pravne interese oziroma bi posegala v njihov pravni položaj, razglasitev epidemije pa sama po sebi tudi ni pogoj za izdajo drugih aktov, ki jih pobudniki izpodbijajo. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti Odredbe zavrglo (9. točka izreka).
Glede pravnega interesa za vložitev pobud zoper izpodbijane odloke
45.
Izpodbijani Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52, Odlok/60 in Odlok/69 so naslavljali vse posameznike na območju Republike Slovenije. Vsi navedeni odloki so prepovedovali ali omejevali zbiranje ljudi na javnih krajih in površinah v Republiki Sloveniji. Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52 in Odlok/60 so prepovedovali tudi gibanje ljudi na javnih krajih in površinah v Republiki Sloveniji ter dostop na javna mesta in površine v Republiki Sloveniji, z izjemo taksativno določenih primerov in pod določenimi pogoji. Odlok/38 in Odlok/52 sta poleg tega prepovedovala gibanje izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, prav tako z izjemo taksativno določenih primerov in pod določenimi pogoji. Za primer kršitve teh prepovedi so odloki predvidevali odgovornost za prekršek in napotovali na prekrškovne sankcije po zakonu, ki ureja nalezljive bolezni (6. člen Odloka/30, 8. člen Odloka/38, 9. člen Odloka/52, 7. člen Odloka/60 in 6. člen Odloka/69).
46.
Pobudniki sicer ne trdijo, da so bili zaradi kršitve izpodbijanih odlokov obsojeni za prekršek, in hkrati s pobudo tudi ne vlagajo ustavne pritožbe zoper odločbo, izdano v prekrškovnem postopku, ki bi se opirala na izpodbijana odloka. Vendar pa od pobudnikov tudi ni mogoče zahtevati, naj za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih oziroma protizakonitih določb izpodbijanih odlokov izpolnijo dejanski stan prekrška. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je pravni interes za vložitev pobude izkazan, četudi pobudnik pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi,
[3]
oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju.
[4]
Iz tega razloga Ustavno sodišče tudi v primerih, ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.
[5]
Za tak primer gre tudi v obravnavani zadevi.
47.
Glede na navedeno je bil pravni interes pobudnikov za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka/30, Odloka/38, Odloka/52, Odloka/60 in Odloka/69 v času vložitve pobude izkazan.
[6]
Ker pobudniki med drugim uveljavljajo, da omejitve gibanja in/ali zbiranja, ki so jih urejali izpodbijani odloki, sploh niso imele ustavno skladne zakonske podlage, je Ustavno sodišče štelo, da so imeli pobudniki pravni interes za izpodbijanje odlokov v celoti.
48.
Odlok/135 je določal obvezno namestitev razpršilnikov za razkuževanje rok v večstanovanjskih stavbah ob vhodih v stavbe in ob vhodu v dvigalo, če ga stavba ima. Drugi odstavek 24.b člena ZUstS določa, da mora pobuda vsebovati tudi podatke, iz katerih je razvidno, da izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Pobudnik mora predložiti tudi ustrezne listine, na katere se sklicuje za utemeljitev svojega pravnega interesa. Prvi pobudnik, ki izpodbija ta odlok, ni izkazal, da bi živel v večstanovanjski stavbi, in ni predložil listin, iz katerih bi izhajala navedena okoliščina. Pobudnik torej ni izkazal pravnega interesa za izpodbijanje Odloka/135, zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tega odloka zavrglo (8. točka izreka).
Glede pravnega interesa za vložitev pobud zoper ZNB in tretji odstavek 21. člena ZVRS
49.
Pravni interes pobudnikov za izpodbijanje ZNB je podan, kolikor ta zakon v izpodbijanem delu neposredno posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Pobudniki ZNB med drugim očitajo, da ne ureja obveščanja javnosti. Očitek povezujejo s konkretnim ravnanjem (opustitvijo obveščanja oziroma neobjektivnim obveščanjem) Vlade ob izdaji izpodbijanih odlokov, ki so bili izdani na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Tega ravnanja Vlade v postopku pred Ustavnim sodiščem ni dovoljeno izpodbijati, saj ne gre niti za predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil (ki bi ga bilo mogoče napasti s pobudo na podlagi 24. člena ZUstS), niti za posamični akt, s katerim bi državni organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe (ki bi ga bilo mogoče izpodbijati z ustavno pritožbo na podlagi prvega odstavka 50. člena ZUstS). Vendar pa pobudniki trdijo tudi, da je v neskladju z Ustavo že zakonska ureditev, ki obveščanja javnosti v takšnih situacijah ne ureja. Zatrjevana zakonska pravna praznina, ki jo je mogoče umestiti v 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, ima na položaj posameznikov neposredni učinek. Ker je Ustavno sodišče ocenilo, da gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, je v tem delu pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
50.
V preostalem delu izpodbijane določbe ZNB ne učinkujejo neposredno. Pravni interes pobudnikov za presojo ustavnosti teh določb je bil zato v času vložitve pobude podan le, kolikor so na njih temeljili izpodbijani odloki. Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52, Odlok/60 in Odlok/69 so bili sprejeti ob sklicevanju na 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, zato pobudniki izkazujejo pravni interes za izpodbijanje teh določb tudi, kolikor trdijo, da te določbe ne vsebujejo dovolj določnih meril za omejevanje svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja. Pravni interes pobudnikov je bil podan tudi glede tretjega odstavka 5. člena ZNB, ki se nanaša na spremljanje in proučevanje epidemioloških razmer nalezljivih bolezni, saj so ugotovljene epidemiološke razmere odločilnega pomena pri odločanju o uvedbi ukrepov iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB.
51.
Po drugi strani pravni interes pobudnikov ni podan za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 7. člena ZNB, ki vsebuje opredelitev epidemije, saj epidemija oziroma njena razglasitev nista nujna pogoja za uvedbo ukrepov iz 39. člena ZNB. Ustavno sodišče je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 7. člena ZNB zavrglo (4. točka izreka).
52.
Tretji odstavek 21. člena ZVRS določa, da Vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, ter sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali uredbo določeno, da jih ureja Vlada z odlokom. Ker gre za splošno opredelitev primerov, v katerih Vlada odloči z odlokom, je Ustavno sodišče štelo, da so izpodbijani odloki temeljili tudi na tej določbi, kar pomeni, da je bil pravni interes pobudnikov za njeno izpodbijanje v času vložitve pobude podan.
Glede pravovarstvene potrebe za nadaljevanje postopka kljub prenehanju veljavnosti izpodbijanih odlokov
53.
Izpodbijani odloki so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehali veljati. Odlok/30 je veljal od 20. 3. do 29. 3. 2020. Dne 30. 3. je začel veljati Odlok/38, ki je Odlok/30 razveljavil. Odlok/38 je prenehal veljati 18. 4. 2020 z uveljavitvijo Odloka/52, slednji pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka/60, tj. 30. 4. 2020. Odlok/60 je v 6. členu določal, da strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, ali naj se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20, 11.–15. točka obrazložitve), je treba takšno določbo razlagati tako, da se veljavnost ukrepov zgolj na podlagi odloka izteče po sedmih dneh od njegove izdaje, nadaljnja veljavnost ukrepov pa je odvisna od veljavnosti nadaljnjih sklepov Vlade o njihovem podaljšanju, pri čemer se morajo ti sklepi pred začetkom svoje veljavnosti objaviti v Uradnem listu Republike Slovenije. Ker v obdobju sedmih dni po začetku veljavnosti Odloka/60 v Uradnem listu ni bil objavljen sklep Vlade ali drug predpis, s katerim bi bila veljavnost ukrepov iz Odloka/60 podaljšana, je odlok s potekom tega roka prenehal veljati. Enako velja glede Odloka/69, ki je začel veljati 18. 5. 2020 in je v 5. členu vseboval identično določbo kot Odlok/60 v 6. členu. Ker v obdobju sedmih dni po začetku veljavnosti Odloka/69 v Uradnem listu ni bil objavljen predpis, s katerim bi bila veljavnost ukrepov iz odloka podaljšana, je tudi Odlok/69 s potekom tega roka prenehal veljati.
54.
V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti le, če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS). Če so bile namreč posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, že odpravljene, morebitna ugoditev pobudi ne bi imela vpliva na pobudnikov pravni položaj. V takem primeru pobudnik nima pravovarstvene potrebe za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa in je treba pobudo na podlagi tretjega odstavka 25. člena v zvezi s 47. členom ZUstS zavreči. Ustavno sodišče je zato pobudnike pozvalo, naj pojasnijo, ali vztrajajo pri vloženi pobudi, oziroma naj izkažejo okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice protiustavnosti odlokov niso bile odpravljene. Pravovarstvena potreba za presojo odlokov je v obravnavanem primeru pomembna tudi za obstoj pravnega interesa za presojo ustavnosti tretjega odstavka 5. člena ter 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (razen kolikor te določbe na pravni položaj pobudnikov učinkujejo neposredno – 49. točka obrazložitve te odločbe) ter tretjega odstavka 21. člena ZVRS, saj pravni interes pobudnikov za presojo teh zakonskih določb temelji na njihovem pravnem interesu za presojo izpodbijanih odlokov (50. in 52. točka obrazložitve te odločbe).
55.
Prvi pobudnik je v odgovoru na poziv navedel, da posledice Odloka/30 niso bile odpravljene, saj so se ukrepi z nadaljnjimi odloki le še zaostrovali.
56.
Drugi pobudnik, ki izpodbija Odlok/38 in Odlok/52, meni, da izpodbijana odloka dejansko še nekaj mesecev nista prenehala veljati, saj je Vlada vsebinsko iste odloke sprejemala približno do konca maja, uvedbo identičnih oziroma še strožjih ukrepov pa naj bi bilo pričakovati tudi v prihodnje. Pobudnik trdi tudi, da je zaradi prepovedi oziroma omejitve gibanja in zbiranja, upada gospodarske aktivnosti (kot posledice nesorazmernih ukrepov), ustrahovanja Vlade glede udeležbe na protestih, enostranskega, pristranskega in neobjektivnega poročanja Vlade o razmerah ter sistematičnega strašenja ljudi trpel duševne bolečine (hud stres, strah, travme), ki so vplivale tudi na njegov imunski sistem. Prav tako naj bi dobil občutek, da živi v diktaturi, zaradi česar naj bi utrpel nepremoženjsko škodo. Posledice teh duševnih bolečin naj bi še vedno trajale, te škode pa naj tudi ne bi bilo mogoče odpraviti.
57.
Tretji pobudnik na poziv Ustavnega sodišča ni odgovoril.
58.
Četrta pobudnika sta v odgovoru na poziv navedla, da negativne posledice izpodbijanega Odloka/38 s koncem njegove veljavnosti niso prenehale, temveč bodo vztrajale, vse dokler se Ustavno sodišče do očitkov iz te pobude ne bo opredelilo. Šlo naj bi za množični nacionalni poseg v elementarne človekove pravice, tak poseg pa naj ne bi izgubil svojega učinka že s tem, da predpis preneha veljati. Izpodbijani odlok naj bi učinkoval neposredno, pobudnika pa glede na njegovo specifično naravo naj ne bi imela možnosti sprožiti subsidiarni upravni spor. Pobudnika trdita, da nista mogla opravljati svojega dela, ker sta bili njuni odvetniški pisarni zaprti in ker naj ne bi bil več mogoč osebni kontakt s strankami. Pojasnjujeta, da ne prilagata računov ali zdravniških izvidov, ker s temi dokumenti ne razpolagata in ker bi obseg te škode bilo mogoče ugotoviti samo s pomočjo strokovnjakov. Pobudnika trdita, da njuna pobuda odpira posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje skladno s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20).
59.
Peti pobudnik je navedel, da posledice Odloka/52 in Odloka/60 niso bile odpravljene niti jih ni mogoče odpraviti, saj časa ni mogoče zavrteti nazaj. Po prenehanju veljavnosti izpodbijanih odlokov naj posledice na njuni podlagi sicer ne bi več nastajale, nastajale pa naj bi na podlagi kasnejših odlokov. Huda posledica odlokov pa naj bi bila v tem, da naj bi se zmanjšalo zaupanje v pravo. Po oceni pobudnika je bistveno, da je pravni interes obstajal ob vložitvi pobude, saj pobudnik na prenehanje veljavnosti predpisa nima vpliva. Ustavno sodišče naj bi zato o pobudi moralo odločiti. V nasprotnem naj bi bila pravica do sodnega varstva pobudnika izvotljena, kar naj bi prav tako nasprotovalo načelu pravičnosti.
60.
S temi navedbami pobudniki niso izkazali obstoja pogoja iz 47. člena ZUstS. Za obstoj navedenega pogoja bi pobudniki morali izkazati, bodisi da posledice, do katerih je prišlo zaradi neposrednega učinkovanja izpodbijanega predpisa, še trajajo, bodisi da je bil na podlagi izpodbijanega predpisa izdan posamični akt, s katerim je bilo odločeno o njihovi pravici, obveznosti ali pravni koristi.
[7]
Nekateri pobudniki sicer zatrjujejo nastanek posledic, vendar ne pojasnijo razlogov, iz katerih bi izhajalo, da posledice, nastale prav na podlagi izpodbijanih odlokov, s koncem veljavnosti teh odlokov niso prenehale. Pobudniki, ki zatrjujejo nastanek škode, te škode ne konkretizirajo in izkažejo. Pravovarstvene potrebe tudi ni mogoče izkazati z navedbo, da bodo posledice podane, dokler Ustavno sodišče ne bo opravilo presoje, oziroma da pravni interes s prenehanjem veljavnosti predpisa ne preneha, saj bi bila po takšnem razumevanju 47. člena ZUstS pravovarstvena potreba vselej podana.
61.
Navedeno pa ne pomeni, da je treba pobude v delu, v katerem se nanašajo na odloke in zakonske določbe, ki so bile podlaga za sprejetje odlokov, zavreči. Ustavno sodišče je namreč že v 43. točki obrazložitve odločbe št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20) sprejelo stališče, ki ga je ponovilo tudi v odločbi št. U-I-83/20 (27. točka obrazložitve), da lahko v primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
62.
Pobude uveljavljajo protiustavnost in nezakonitost predpisov, s katerimi oziroma na podlagi katerih so bili zaradi zajezitve in obvladovanja širjenja bolezni COVID-19 uvedeni posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine vseh posameznikov na območju Republike Slovenije. Epidemija nalezljive bolezni COVID-19 je bila sicer po uveljavitvi izpodbijanega odloka preklicana (Odlok o preklicu epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), Uradni list RS, št. 68/20), a je bila nato z dnem 19. 10. 2020 ponovno razglašena (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 146/20). Nekateri ukrepi, ki so jih urejali izpodbijani odloki, so bili v enaki ali podobni obliki z nadaljnjimi odloki uvedeni ponovno in so v veljavi še v času sprejetja te odločbe. Glede drugih ukrepov, ki so jih urejali izpodbijani odloki, pa ni mogoče izključiti možnosti njihove ponovne uvedbe. Ker mora biti veljavnost tovrstnih ukrepov časovno omejena, je pričakovati, da Ustavno sodišče tudi v prihodnje ne bo moglo opraviti vsebinske presoje predpisov v času njihove še posebno kratke veljavnosti.
[8]
Zato je bilo treba presoditi, ali pobudniki odpirajo posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja.
63.
Po oceni Ustavnega sodišča očitki pobudnikov, ki se nanašajo na tretji odstavek 5. člena ZNB in tretji odstavek 21. člena ZVRS, ne odpirajo vprašanj, ki bi ustrezala navedenemu standardu pomembnosti in precedenčnosti, zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (4. in 5. točka izreka).
64.
Po drugi strani pa so med vprašanji, ki jih odpirajo pobude, tudi taka, ki jih je mogoče opredeliti kot posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Eno takih je nedvomno vprašanje ustavne skladnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB ter na teh določbah temelječih izpodbijanih določb odlokov (tj. Odloka/30, Odloka/38, Odloka/52, Odloka/60 in Odloka/69), ker naj navedene določbe ZNB ne bi vsebovale dovolj določnih meril za omejevanje svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja.
65.
Ker to vprašanje zadeva ustavno skladnost izpodbijanih odlokov v celoti, je Ustavno sodišče sklenilo najprej odgovoriti nanj. Ustavno sodišče je pobude zoper Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52, Odlok/60 in Odlok/69 ter zoper 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
B. – II.
Presoja ustavne skladnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB
66.
Pobudniki uveljavljajo, da je 39. člen ZNB v neskladju z 2. in 32. členom, drugim odstavkom 39. člena, 42. in 87. členom, drugim odstavkom 120. člena in 153. členom Ustave, ker določa presplošna, preohlapna in nedoločna merila za poseganje v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja s strani izvršilne veje oblasti. ZNB naj ne bi določal načinov in obsega omejevanja pravic, pogojev za uvedbo ukrepov, časovne omejenosti ukrepov, sodelovanja stroke in obveščanja javnosti. Ministru oziroma Vladi naj bi dajal pooblastilo, da po lastni presoji, brez kakršnihkoli omejitev in meril, določenih v zakonu, izvirno odloča o omejevanju pravic posameznikov.
Izpodbijana zakonska ureditev
67.
ZNB določa nalezljive bolezni, ki ogrožajo zdravje prebivalcev Republike Slovenije, in bolnišnične ali nozokomialne okužbe, ki nastanejo v vzročni zvezi z opravljanjem zdravstvene dejavnosti, ter predpisuje ukrepe za njihovo preprečevanje in obvladovanje (1. člen ZNB). Ukrepi za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni so v ZNB razdeljeni na splošne in posebne ukrepe. Med posebne ukrepe sodita tudi osamitev in karantena. Prvi odstavek 18. člena ZNB določa, da je osamitev (izolacija) ukrep, s katerim lečeči zdravnik, območni zavod za zdravstveno varstvo ali NIJZ zbolelemu za nalezljivo boleznijo omeji svobodno gibanje, kadar to lahko povzroči direkten ali indirekten prenos bolezni na druge osebe. Karantena pa je v skladu s prvim odstavkom 19. člena ZNB ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje in določijo obvezni zdravstveni pregledi zdravim osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile v stiku z nekom, ki je zbolel za kugo, virusno hemoragično mrzlico (ebola, lassa, marburg) ali nalezljivo boleznijo, za katero je minister, pristojen za zdravje, ali Vlada na podlagi četrtega odstavka 7. člena tega zakona razglasila epidemijo, v času njegove kužnosti. Zakonodajalec je torej med posebnimi ukrepi uredil dva, s katerima se posamezni osebi zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni omeji svobodno gibanje. Ker pa je dopustil možnost, da vnosa ali razširitve neke nalezljive bolezni ne bo mogoče vselej preprečiti zgolj z omejevanjem gibanja obolelim osebam in osebam, za katere obstaja sum, da so bile z obolelimi osebami v stiku, je določil, da se lahko gibanje in zbiranje ljudi omejita tudi širše. Tako je v izpodbijanih 2. in 3. točki prvega odstavka 39. člena ZNB določil, da lahko Vlada, kadar z drugimi ukrepi, določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, med drugim prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih in/ali prepove zbiranje ljudi v šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in na drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Celotno besedilo 39. člena ZNB se glasi:
"Kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe:
1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav;
2. prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih;
3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni;
4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov.
O ukrepih iz prejšnjega odstavka mora Vlada Republike Slovenije nemudoma obvestiti Državni zbor Republike Slovenije in javnost."
Citirano zakonsko besedilo vključuje spremembe, ki so bile uvedene s 7. členom ZIUZEOP, ki je začel veljati 11. 4. 2020. Pred uveljavitvijo ZIUZEOP je ZNB za odreditev ukrepov iz prvega odstavka 39. člena pooblaščal ministra za zdravje, v drugem odstavku pa je določal: "O ukrepih iz prejšnjega odstavka mora minister, pristojen za zdravje, nemudoma obvestiti Vlado Republike Slovenije, Državni zbor Republike Slovenije in javnost." Izpodbijana Odlok/30 in Odlok/38 sta bila sprejeta pred uveljavitvijo ZIUZEOP, vsi drugi izpodbijani odloki pa po njej.
Izhodišča za presojo
68.
Po drugem odstavku 120. člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir – t. i. načelo legalitete oziroma legalitetno načelo – je eno temeljnih ustavnih načel.
[9]
Tesno je povezano z drugimi temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen Ustave), načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave). Načelo demokratičnosti zahteva, da najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane, sprejemajo neposredno izvoljeni poslanci z zakoni, izvršilna oblast pa lahko deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona.
[10]
Navedeno zahteva tudi načelo delitve oblasti; ker je zakonodajna pristojnost po Ustavi podeljena Državnemu zboru (86. do 89. člen Ustave), drugi državni organi ne smejo spreminjati ali samostojno urejati zakonske materije.
[11]
,
[12]
Tudi načela pravne države zahtevajo, da se temeljna razmerja med državo in posamezniki urejajo s splošno veljavnimi in abstraktnimi zakoni ter da so zakonske določbe jasne, pomensko določljive in s tem predvidljive.
[13]
Načelo legalitete je tesno povezano še s 153. členom Ustave (usklajenost pravnih aktov), ki zahteva, da so podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave), na zakonu ali na zakonitem predpisu pa morajo temeljiti tudi posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave zavezuje tudi Vlado kot vrh uprave.
[14]
69.
Načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave vsebuje dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti (tako Vlade kot upravnih organov) so lahko sprejeti le
na podlagi zakona
, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, (2) poleg tega pa morajo biti
v okviru zakona
, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena.
[15]
Za presojo izpodbijanih določb ZNB je pomembna prva zahteva, po kateri sme izvršilna oblast delovati samo na podlagi vsebinske in dovolj določne ureditve v zakonu. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) sicer ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule).
[16]
Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca, tj. vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi.
[17]
Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon. Vso tvarino, ki bodisi po Ustavi bodisi zaradi svojega pomena sodi v domet zakonskega urejanja, sme urejati le zakonodajalec z zakonom, izvršilni oblasti pa sme prepustiti le, da s splošnimi predpisi zakonsko materijo tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje.
[18]
Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.
[19]
V zakonu morajo biti jasno izraženi ali iz njega nedvomno razvidni namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona.
[20]
Golo oziroma
bianco
pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, ki ni v skladu z ustavnim redom.
[21]
70.
Vse navedeno velja tudi za urejanje pravic in obveznosti, saj to področje urejanja že po 87. členu Ustave sodi v izključno pristojnost zakonodajalca.
[22]
Zakon mora pravice in obveznosti urediti tako, da je pravnim subjektom njihov položaj znan oziroma predvidljiv že na podlagi zakona.
[23]
Kadar gre za pretežno strokovna tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, lahko sicer zakonodajalec izvršilni oblasti prepusti široko polje lastne presoje.
[24]
Drugače pa velja, kadar gre za urejanje temeljne vsebine in obsega pravic in obveznosti ter pogojev in postopka za pridobitev pravic in nastanek obveznosti. Ta vprašanja mora urediti zakon, upravni predpis pa sme zakonsko materijo nadalje razčleniti le tako, da ne opredeljuje dodatnih pravic in obveznosti in da z zakonom urejene pravice in obveznosti ne širi ali zožuje,
[25]
saj bi v nasprotnem primeru posegel v sfero zakonodajne veje oblasti.
71.
Še strožja je zahteva po določnosti zakonske podlage, kadar gre za omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Človekove pravice in temeljne svoboščine so izhodiščni in osrednji del ustavnega reda, kar izhaja že iz preambule k Ustavi.
[26]
Določbe o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah niso samo zavezujoči napotki za zakonodajalca, temveč neposredno uporabljiva jamstva za vsakega posameznika (prvi odstavek 15. člena Ustave določa, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave). Kljub izhodiščni vlogi, ki jo imajo človekove pravice in temeljne svoboščine v pravnem redu, in kljub njihovi neposredni uresničljivosti je Ustava določila, da se človekove pravice in temeljne svoboščine lahko omejijo (tretji odstavek 15. člena Ustave), vendar pa morajo biti omejitve izjemne in kar se da določno urejene.
[27]
Iz drugega odstavka 15. člena Ustave izhaja, da je dovoljeno način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin predpisati le z zakonom. Še toliko bolj navedeno velja za omejevanje človekovih pravic.
[28]
Glede nekaterih človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa Ustava tudi izrecno določa, da njihove omejitve lahko določi zakon (gre za t. i. zakonski pridržek oziroma posebno omejitveno klavzulo). Ureditev, po kateri o omejevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin s predpisom odloča zakonodajalec, je ustavodajalec predvidel celo za čas razglašenega vojnega ali izrednega stanja.
[29]
72.
Kadar Ustava ali zakon za poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino zahteva izdajo posamičnega akta, tj. akta, ki se nanaša na določeno osebo (odločba sodišča ali upravnega organa), mora zakon določiti natančno vsebinsko podlago za sprejetje takega akta. Iz zakona mora biti jasno razviden namen omejevanja. Poleg tega mora zakon določiti načine oziroma vrste in obseg omejevanja. Določno mora opredeliti tudi razloge oziroma pogoje omejevanja ter urediti postopkovna vprašanja.
[30]
Kadar se, po drugi strani, v človekove pravice in temeljne svoboščine posega neposredno s splošnim aktom, tj. aktom, ki se nanaša na nedoločeno število posameznikov, je lahko tak akt le zakon.
Podrobnejše urejanje manj pomembnih, tehničnih vprašanj v zvezi z omejevanjem določene človekove pravice ali temeljne svoboščine lahko sicer zakonodajalec v obeh primerih prepusti izvršilni oblasti, vendar mora – glede na ustavni pomen človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter zasnovo omejitvenih klavzul v Ustavi – v zakonu določiti dovolj določna merila za tako urejanje. Ob tem velja, da se stopnja določnosti oziroma natančnosti zakonskega pooblastila lahko razlikuje glede na področje urejanja in predvideno intenziteto posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni oblasti toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine.
[31]
Vselej pa mora biti dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega urejanja omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S tem se zagotavljata predvidljivost in pravna varnost v zvezi z udejanjanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, obenem pa se zmanjšuje nevarnost njihovega arbitrarnega oblastnega omejevanja.
[32]
Z vidika vezanosti uprave na Ustavo in zakon pomeni dovolj določna zakonska podlaga ključno varovalo pred arbitrarnim poseganjem izvršilne oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine.
73.
Izpodbijani 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB omogočata odreditev ukrepov, ki posegajo v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja. Svobodo gibanja Ustava v prvem odstavku 32. člena opredeljuje kot pravico vsakogar, da se prosto giblje in si izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne. Navedena določba tako posamezniku zagotavlja (1) svobodo gibanja znotraj države, kar pomeni, da se posameznik lahko prosto giblje po ozemlju Republike Slovenije brez kakršnihkoli omejitev,
[33]
(2) pravico do proste izbire prebivališča in (3) pravico do prostega prehoda državne meje. Svoboda gibanja je izraz splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave)
[34]
in ena temeljnih predpostavk vsake svobodne demokratične družbe. Posamezniku omogoča, da se razvija kot dejavno, intelektualno, duhovno in družbeno bitje. Brez svobode gibanja si je težko zamisliti posameznikovo svobodo v najširšem pomenu besede. Svoboda gibanja je poleg tega pogoj za celovito uresničevanje številnih drugih ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot so pravica do zbiranja in združevanja, svoboda izražanja, svoboda dela, pravica do zasebnega in družinskega življenja, svoboda znanstvenega in umetniškega ustvarjanja, svoboda izobraževanja, svobodna gospodarska pobuda, pravica do zdravstvenega varstva, svoboda vere in drugih opredelitev.
74.
Pravica do zbiranja in združevanja je opredeljena v 42. členu Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico do zbiranja in javnih zborovanj (prvi odstavek navedenega člena) ter pravico do svobodnega združevanja z drugimi (drugi odstavek navedenega člena). Gre za eno temeljnih ustavnih vrednot, ki omogoča svobodno izražanje mnenj, oblikovanje politične volje in samoorganiziranost.
[35]
Pravica do združevanja je tudi izhodišče in zagotovilo za sistem političnega pluralizma, brez katerega ni svobodne demokratične družbe.
[36]
75.
Drugi odstavek 32. člena in tretji odstavek 42. člena Ustave izrecno določata, da se smeta svoboda gibanja ter pravica do zbiranja in združevanja omejiti z zakonom, pri čemer Ustava določa tudi dopustne cilje za njuno omejitev. Eden od razlogov, zaradi katerega je po Ustavi dopustno omejiti svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, je tudi varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni oziroma preprečevanje nalezljivih bolezni. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-83/20 (42. točka obrazložitve) pojasnilo, da je namen te omejitvene klavzule varovanje zdravja in življenja ljudi, ki ju nalezljiva bolezen ogroža. Poudarilo je, da ima državna oblast v primeru pojava nalezljive bolezni po Ustavi tudi dolžnost, da ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi. Prvi odstavek 5. člena Ustave zavezuje državo, da na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. V zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin ima država tako negativne kot pozitivne obveznosti. Negativne obveznosti pomenijo, da se mora država vzdrževati posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pozitivne obveznosti pa zavezujejo državo oziroma njene posamezne veje oblasti k aktivnemu ravnanju pri varstvu človekovih pravic in svoboščin.
Ob tem velja, da so pozitivne obveznosti države toliko bolj poudarjene, kolikor više v hierarhiji človekovih pravic je varovana vrednota.
V primeru pojava epidemije nalezljive bolezni, ki lahko resno ogrozi zdravje ali celo življenje ljudi, bi bil prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen Ustave), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena Ustave).
76.
Državna oblast ima torej po Ustavi dolžnost, da v primeru pojava nalezljive bolezni ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi; če je to potrebno, tudi tako, da omeji svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja. Vendar pa mora ob tem upoštevati, da morajo biti te omejitve v temelju določene že v zakonu, morebitno pooblastilo izvršilni oblasti za podrobnejše urejanje teh omejitev pa mora biti dovolj določno (72. točka obrazložitve te odločbe).
77.
Zahteva po posebej določni zakonski opredelitvi posegov v človekove pravice izhaja tudi iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). ESČP v zvezi z več konvencijskimi pravicami poudarja, da iz določb EKČP, po katerih morajo biti posegi v človekove pravice določeni z zakonom (
prescribed by law
,
in accordance with law
), ne izhaja le zahteva, da so posegi urejeni v domačem pravu, temveč tudi, da to pravo ustreza načelu pravne države, kar pomeni, da dosega določena kvalitativna merila. Zakonska ureditev posegov v človekove pravice mora biti dovolj jasna (
sufficiently
clear
), precizna (
formulated with sufficient precision
), dostopna (
accessible
) in predvidljiva (
foreseeable
).
[37]
78.
Svobodo gibanja zagotavlja 2. člen Protokola št. 4 k EKČP, ki v tretjem odstavku izrecno določa, da ne sme biti pri izvajanju pravic iz tega člena nobenih omejitev, razen tistih, ki so določene z zakonom. Svoboda zbiranja in združevanja je zagotovljena v 11. členu EKČP, pri čemer iz drugega odstavka tega člena izhaja, da je mogoče izvrševanje teh pravic omejiti samo z zakonom. ESČP za presojo, ali obstaja zadostna zakonska podlaga za poseg, uporablja enaka kvalitativna merila kot pri presoji posegov v druge konvencijske pravice.
[38]
79.
V zvezi z zahtevo po predvidljivosti ESČP poudarja, da morajo biti zakonske določbe oblikovane z zadostno natančnostjo, da lahko naslovljenci do razumne stopnje, upoštevaje okoliščine, predvidijo posledice ureditve. Zakon mora vsebovati tudi zaščito pred arbitrarnimi posegi oblasti v zavarovano konvencijsko pravico. V nasprotju z načelom pravne države bi bilo, če bi zakon pristojnim organom podelil neomejeno diskrecijo. Zato mora zakon z zadostno jasnostjo opredeliti obseg vsakršne diskrecije in način njenega izvrševanja. Prav tako mora z zadostno natančnostjo opredeliti okoliščine in pogoje, pod katerimi smejo pristojni organi posegati v konvencijske pravice.
[39]
Zahtevana natančnost domače zakonodaje, ki v nobenem primeru ne more zagotoviti urejanja vseh mogočih primerov, je odvisna od vsebine predmeta urejanja, področja ter števila in položaja naslovljencev.
[40]
80.
V vodilni zadevi z vidika zakonske določnosti omejitev svobode gibanja
De Tommaso proti Italiji
je ESČP poleg navedenih splošnih izhodišč poudarilo, da predvidljivost ne more biti absolutna. Predvidljivost je sicer visoko zaželena, a lahko pretirana določenost privede do prevelike togosti zakona, ki mora odgovoriti na spremenljive okoliščine primerov. Iz tega razloga je v številnih predpisih mogoče zaslediti pojme, ki so v večji ali manjši meri pomensko odprti in se vprašanje njihove razlage in uporabe pojavlja v praksi.
[41]
ESČP je posebej poudarilo, da je vprašanje dostopnosti in predvidljivosti zakona glede njegovih učinkov posebej pomemben dejavnik pri obravnavi primera, kot ga je presojalo v navedeni zadevi, v kateri je sporna zakonodaja zelo močno posegla v pritožnikovo pravico do svobode gibanja.
[42]
Ob presoji je med drugim ugotovilo, da kategorije posameznikov, na katere so se obravnavani preventivni ukrepi omejitve gibanja nanašali, v zakonu niso bile dovolj določno opredeljene.
[43]
Nadalje je zavzelo stališče, da določba spornega predpisa, ki je določala, da sme sodišče odrediti katerikoli ukrep, ki se mu zdi nujen za varstvo skupnosti, ne da bi podrobneje opredelilo vsebino teh ukrepov, ne zadosti zahtevi po predvidljivosti.
[44]
ESČP je upoštevalo, da lahko pomensko odprte pojme v zakonu razloži sodišče in s tem prispeva k njegovi predvidljivosti. Vendar je v obravnavanem primeru ocenilo, da tudi ustavno sodišče tožene države kljub razlagi sporne določbe težave z nezadostno predvidljivostjo ni rešilo.
[45]
ESČP je dodatno opozorilo, da predpis glede ukrepov, izrečenih pritožniku (med njimi tudi absolutne prepovedi udeleževanja javnih zbiranj), ni vseboval nobenih časovnih ali prostorskih omejitev; obseg posega v pritožnikovo temeljno pravico je bil v celoti prepuščen pristojnemu sodišču. Tako široka diskrecija brez zadostne določenosti njenega okvira in načina izvrševanja ni skladna z zahtevo po predvidljivosti zakona in tudi ne vsebuje zahtevanih zadostnih varoval pred možnimi zlorabami.
[46]
Presoja 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB
81.
Navedeno je bilo že, da izpodbijani 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB Vladi omogočata odreditev ukrepov, s katerimi se zaradi preprečevanja širjenja določene nalezljive bolezni posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja. Drugače kot nekateri drugi ukrepi po ZNB, ki se izrečejo s posamičnim aktom točno določenim osebam (denimo karantena in osamitev – glej 67. točko obrazložitve te odločbe), omejitve gibanja in/ali zbiranja, ki jih lahko Vlada uvede na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, neposredno posegajo v pravice nedoločenega števila naslovnikov.
82.
Iz 71.–76. točke obrazložitve te odločbe izhaja, da je v skladu z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave omejitve svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja dopustno določiti samo z zakonom. Predpis, ki neposredno omejuje svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja nedoločenega števila oseb, je lahko le zakon. Zakonodajalec sme izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev, ki jih je pred tem sam predpisal, in to le ob nadaljnjem pogoju, da ji za tako urejanje določi dovolj določna merila. V obravnavanem primeru pa zakonodajalec ni predvidel, da bo ob vsakokratnem pojavu nalezljive bolezni o omejitvah gibanja in zbiranja nedoločenega števila posameznikov odločil sam z zakonom. Pooblastilo za sprejetje predpisa, s katerim se prepove oziroma omeji gibanje in/ali zbiranje prebivalstva, je podelil Vladi. Z izpodbijanima 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB tako zakonodajalec Vladi ni prepustil le podrobnejšega urejanja že sprejetih omejitev gibanja in zbiranja, temveč že odločanje o tem, ali bo ob pojavu posamezne nalezljive bolezni sploh poseženo v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja nedoločenega števila posameznikov.
83.
V običajnih okoliščinah bi zakonodajalec s podelitvijo takšnega pooblastila Vladi (ne glede na določnost in natančnost navodil, ki bi jih ob tem določil) kršil drugi odstavek 32. člena in tretji odstavek 42. člena Ustave. Upoštevati pa je treba, da gre pri odzivanju na pojav nalezljive bolezni za poseben položaj. Okoliščine, ki so pomembne za predpisovanje ukrepov iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, se lahko namreč hitro spreminjajo, zakonodajni postopek pa po drugi strani zahteva določen čas. Če bi zakonodajalec o uvedbi, spremembi ali odpravi teh ukrepov odločal sam, mu zakonske ureditve morda ne bi uspelo dovolj hitro prilagajati spreminjajočim se epidemiološkim razmeram ali strokovnim spoznanjem s področja preprečevanja širjenja nalezljive bolezni. Tako bi lahko prišlo do položaja, ko Državnemu zboru ob naglem poslabšanju ali izboljšanju epidemioloških razmer ali ob pojavu novih strokovnih spoznanj, ki bi zahtevale takojšnjo spremembo zakonske ureditve, ukrepov ne bi uspelo uvesti, odpraviti ali prilagoditi dovolj hitro, da bi bodisi učinkovito zavaroval zdravje in življenje ljudi bodisi odpravil nesorazmerne posege v človekove pravice in temeljne svoboščine, do katerih bi prihajalo na podlagi tedaj veljavne zakonske ureditve. Državnemu zboru zato ni mogoče odreči možnosti, da zaradi učinkovitega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter izvrševanja pozitivnih obveznosti, ki izhajajo iz Ustave, v tem specifičnem položaju predpisovanje ukrepov, s katerimi se neposredno posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja nedoločenega števila posameznikov, izjemoma prepusti izvršilni oblasti. Vendar pa mora biti v zakonu določen ali iz njega jasno razviden namen ukrepov, poleg tega mora zakon dovolj natančno opredeliti dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja ter druga ustrezna varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Če te vsebinske podlage v zakonu ni, ni mogoče govoriti o omejevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin z zakonom. Ustavno sodišče bo zato v nadaljevanju presojalo, ali izpodbijane določbe ZNB zadostijo navedeni ustavni zahtevi.
84.
Prvi odstavek 39. člena ZNB določa, da se smejo ukrepi po tem členu odrediti le, "kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni". Nalezljive bolezni, zaradi katerih je dovoljeno uvesti ukrepe iz 39. člena ZNB, so določene v prvem odstavku 8. člena ZNB. Tretji odstavek 8. člena ZNB določa, da če se pojavi nevarnost drugih nalezljivih bolezni, ki bi lahko ogrozile zdravje prebivalcev, lahko Vlada odloči, da se zanje uporabijo ukrepi, določeni s tem zakonom, pri čemer mora o odločitvi nemudoma obvestiti Državni zbor. Iz navedenega izhaja, da je cilj odreditve ukrepov po tem členu varstvo prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi, ki so izrecno navedene v ZNB, in drugimi nalezljivimi boleznimi, ki bi lahko ogrozile zdravje prebivalcev. Namen omejitev je torej iz zakona dovolj jasno razviden.
85.
Zakon v navedenem delu daje Vladi tudi jasno navodilo, da sme ukrepe iz tega člena odrediti šele, če vnosa ali razširitve nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi, milejšimi ukrepi, ki so predvideni v ZNB. Kot navaja Državni zbor v odgovoru, so ti milejši ukrepi predvsem osamitev (18. člen ZNB), karantena (19. člen ZNB), obvezno zdravljenje (20. člen ZNB), obvezno cepljenje (22. člen ZNB), dezinfekcija (26. člen ZNB) in obvezni zdravstveni pregledi (31. in 32. člen ZNB). V skladu s prvim odstavkom 39. člena ZNB torej Vlada gibanja in zbiranja ljudi ne sme omejevati ali prepovedovati, če je mogoče vnos ali razširitev bolezni preprečiti z drugimi, milejšimi ukrepi. S tem je zakonodajalec v tem delu v zakon vgradil enega od elementov splošnega načela sorazmernosti (ki izhaja iz načela pravne države iz 2. člena Ustave), tj. element nujnosti, po katerem so posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine dopustni le, če zasledovanega cilja ni mogoče doseči brez posega ali z milejšim ukrepom.
[47]
86.
V nadaljevanju prvi odstavek 39. člena ZNB preide na naštevanje možnih omejitev in prepovedi. V 2. točki prvega odstavka določa, da lahko Vlada "prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih". Okuženo območje je opredeljeno v drugem odstavku 7. člena ZNB kot "območje, na katerem je ugotovljen eden ali več virov okužbe in na katerem so možnosti za širjenje okužbe". Pomen neposredno ogroženega območja v ZNB ni opredeljen, je pa v tretjem odstavku 7. člena ZNB opredeljen pomen ogroženega območja, in sicer na naslednji način: "Za ogroženo območje se po tem zakonu šteje območje, na katero se lahko prenese nalezljiva bolezen z okuženega območja in na katerem so možnosti za širjenje okužbe." Sintagmo neposredno ogroženo območje je torej mogoče razumeti kot območje, glede katerega je podana neposredna nevarnost, da se bo nanj prenesla nalezljiva bolezen z okuženega območja, in na katerem so možnosti za širjenje okužbe. ZNB v četrtem odstavku 7. člena še določa, da okuženo ali ogroženo območje razglasi oziroma določi minister, pristojen za zdravje. Kadar je okuženo ali ogroženo celotno območje Republike Slovenije, epidemijo razglasi Vlada. Iz teh opredelitev izhaja, da lahko po 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB Vlada prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na območju, za katero obstaja vsaj neposredna nevarnost, da se bo nanj prenesla nalezljiva bolezen z območja, na katerem je že ugotovljen eden ali več virov okužbe, pri čemer mora na obeh območjih obstajati možnost za širjenje okužbe.
87.
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-83/20 (58. točka obrazložitve), v kateri je presojalo skladnosti ukrepa prepovedi gibanja izven občine prebivališča iz Odloka/38 in Odloka/52, navedlo, da sta pojma okuženo in ogroženo območje iz drugega in tretjega odstavka 7. člena ZNB pravna standarda, katerih vsebina se napolnjuje z vsakokratno razlago teh zakonskih določb glede na okoliščine povsem določene nalezljive bolezni, tudi ko to konkretizacijo izvedejo izvršilni predpisi. Vendar pa to ne pomeni, da zakon s takšnim pravnim urejanjem ni dal Vladi preširokega polja presoje. Iz stališča Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-83/20 izhaja le, da je – glede na široko zakonsko opredelitev pojmov okuženo in ogroženo območje – Vlada z odreditvijo ukrepov na celotnem ozemlju Republike Slovenije ravnala v okviru zakona (kar pomeni, da ni prekoračila njegovega možnega pomena). Ustavno sodišče pa se ni opredeljevalo do vprašanja, ali je Vlada ravnala tudi na dovolj določni zakonski podlagi (glej 69. točko obrazložitve te odločbe, v kateri je pojasnjeno, da sta ravnanje
v okviru
zakona in ravnanje
na podlagi
zakona dve različni zahtevi načela legalitete).
[48]
88.
Uporaba nedoločnih oziroma pomensko odprtih pravnih pojmov v zakonu sicer sama po sebi ni v neskladju s 120. členom Ustave, vendar pa nedoločnost pravnega pojma ne sme biti tolikšna, da bi izvršilni oblasti omogočala izvirno urejanje zakonske materije. Zahteva po določnosti je še posebej poudarjena, kadar gre za urejanje ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine (glej 71. točko obrazložitve odločbe). Pri presoji, ali zakonska termina okuženo in neposredno ogroženo območje presegata stopnjo še dopustne pomenske odprtosti, je pomembno, da zakon ne opredeljuje izraza območje. V zakonu tudi ni opornih mest, s pomočjo katerih bi bilo mogoče ta izraz natančneje opredeliti. Pojem ogroženo območje je tako mogoče razumeti zelo ozko, na primer tako, da zajema zgolj neposredno soseščino vira okužbe. Po drugi strani pa ga je mogoče razumeti tudi širše ali celo zelo široko, na primer kot vas, mestno četrt, mesto, občino ali celo širše območje države (regijo), v kateri je vir okužbe. Podobno velja za pojem neposredno ogroženo območje. Ta pojem je po eni strani mogoče razlagati kot zelo ozek pas, ki obdaja okuženo območje, ob upoštevanju majhnosti države in dnevnih migracij pa bi ga bilo mogoče razlagati tudi tako, da že ob samo enem viru okužbe zajema celotno ozemlje države. Zakonodajalec torej pojma okuženo in neposredno ogroženo območje opredeljuje tako ohlapno, da podeljuje Vladi neomejeno diskrecijo glede prostorske zamejitve prepovedi oziroma omejitev gibanja.
89.
Nadalje je treba presoditi, ali so v zakonu dovolj določno opredeljeni načini (vrste) dovoljenega poseganja v svobodo gibanja. V 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB je določeno le, da sme Vlada prepovedati ali omejiti gibanje prebivalstva na okuženih in neposredno ogroženih območjih, ne da bi bilo to omejevanje oziroma prepovedovanje v zakonu nadalje konkretizirano. Iz ZNB tako ne izhaja, da bi zakonodajalec načine dovoljenega poseganja v svobodo gibanja sploh kakorkoli opredelil. Zakonska določba "omejiti gibanje prebivalstva" je identična drugemu odstavku 32. člena Ustave, ki v upoštevnem delu določa, da je dopustno svobodo gibanja omejiti z zakonom. Tako zakonsko besedilo torej ustavne določbe v ničemer ne konkretizira, čeprav se lahko gibanje prebivalstva prepove oziroma omeji na številne načine. Prepoved oziroma omejitev gibanja lahko na primer zajema prepoved dostopa na določena mesta (pri čemer so lahko ta mesta javna ali zasebna, odprta ali zaprta), prepoved gibanja zunaj določenega območja (na primer omejitev gibanja na krajevno skupnost, občino, regijo), lahko pa tudi zelo intenzivne posege v svobodo gibanja, ki se lahko približujejo že razveljavitvi te svoboščine, kot so splošna prepoved gibanja ob določenih urah v dnevu (ki lahko zajemajo krajši ali daljši del dneva) ali prepoved zapustitve doma ob določitvi posameznih izjem (ki so lahko zelo različne). Poleg tega se lahko navedene vrste omejitev gibanja nanašajo na vse posameznike ali le na nekatere skupine posameznikov (ki so lahko spet različno opredeljene). Navedeno je bilo že, da se stopnja določnosti oziroma natančnosti zahtevane zakonske ureditve lahko razlikuje glede na predvideno intenziteto posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. To pomeni, da so lahko omejitve, pri katerih gre za blažji poseg v svobodo gibanja, v zakonu urejene tudi s splošno klavzulo (seveda ob upoštevanju vseh drugih zahtev, ki izhajajo iz 32. člena Ustave). Če želi zakonodajalec izvršilni oblasti omogočiti tudi uvedbo intenzivnejših omejitev, pa mora te ukrepe izrecno urediti in vsaj okvirno opredeliti tudi pogoje za njihovo uvedbo. Izpodbijana zakonska ureditev pa nasprotno nobenega od številnih, tudi zelo intenzivnih posegov v svobodo gibanja, ki jih sicer glede na svojo izjemno široko dikcijo pojmovno omogoča, izrecno ne ureja, posledično pa tudi ne določa pogojev za njihovo odreditev. Zakon ne določa niti vsebinske podlage za izjeme in druga varovala, ki bi lahko preprečili čezmerne posege v svobodo gibanja pa tudi v druge človekove pravice, denimo v pravico do zasebnega in družinskega življenja. Vladi prepušča, da glede na vsakokratne okoliščine sama presoja, kateri načini omejevanja svobode gibanja ljudi so primerni, nujni in sorazmerni. S tem zakonodajalec ključno presojo, ki bi jo po Ustavi moral opraviti sam, prepušča izvršilni oblasti.
90.
Zakonodajalec Vladi prepušča tudi presojo o tem, kako dolgo naj prepovedi oziroma omejitve gibanja, opredeljene z vsakokratnim izvršilnim predpisom, trajajo. Zakon namreč ne vsebuje vsebinske podlage za časovno omejevanje prepovedi oziroma omejitev iz 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, prav tako pa Vladi tudi ne nalaga periodičnega preverjanja utemeljenosti odrejenih ukrepov. Zakon odreditve in trajanja ukrepov iz 39. člena ZNB ne veže niti na razglasitev epidemije oziroma na čas, v katerem je epidemija razglašena. Državni zbor sicer meni, da je ukrep prepovedi oziroma omejitve gibanja ustrezno časovno omejen, saj naj bi izgubil svojo vsebinsko zakonsko podlago, če območje, za katero je bil odrejen, ni več okuženo ali neposredno ogroženo. Vendar pa ta kriterij ne pomeni ustrezne časovne zamejitve ukrepov, saj Vladi dopušča, da ukrepe po lastni presoji uvaja in vzdržuje ves čas, dokler obstaja vsaj še kak vir okužbe oziroma dokler obstaja neposredna nevarnost, da se bo na določeno območje prenesla nalezljiva bolezen. Takšno zakonsko urejanje ni samo v nasprotju z drugim odstavkom 32. člena Ustave, po katerem lahko svobodo gibanja omeji samo zakon, temveč je v neskladju tudi s prvim odstavkom 32. člena Ustave, saj dopušča nesorazmerne posege v svobodo gibanja. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-83/20 (56. točka obrazložitve) pojasnilo, da so ukrepi, ki zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni posegajo v pravico do svobode gibanja, skladni s prvim odstavkom 32. člena Ustave le, če so časovno zamejeni. Dlje ko namreč ukrep traja, bolj invaziven postaja poseg.
91.
V 3. točki prvega odstavka 39. člena ZNB je določeno, da lahko Vlada "prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni". Ta ukrep je glede opredelitve načina omejevanja pravic določnejši kot ukrep iz 2. točke tega odstavka, saj je pooblastilo Vladi omejeno na javna mesta (Vlada torej na podlagi tega pooblastila ni upravičena prepovedovati zbiranja ljudi na zasebnih mestih), polega tega pa ta javna mesta tudi primeroma navaja. Zakonsko naštevanje javnih mest, na katerih lahko Vlada prepove zbiranje, omogoča sklepanje, da zakon Vladi ne daje pooblastila za prepoved zbiranja na vseh javnih mestih, temveč zgolj na tistih, ki so v bistvenem podobna naštetim, to pa so predvsem zaprta javna mesta, na katerih je pričakovati večjo gostoto ljudi oziroma na katerih je verjetnost okužbe večja. Upoštevati pa je treba, da lahko prepoved zbiranja na različnih navedenih javnih mestih zelo različno posega v človekove pravice (tako ima na primer prepoved zbiranja v šolah bistveno močnejši učinek na pravice bistveno večjega števila ljudi kakor prepoved zbiranja v kinodvoranah). V takšnih primerih mora že zakon z vsebinskimi merili Vladi določiti meje njene proste presoje.
[49]
V konkretnem primeru pa zakonodajalec presojo o tem, na katerih javnih mestih in v katerih okoliščinah prepovedati zbiranje prebivalstva, v celoti prepušča Vladi.
92.
ZNB nadalje ne določa, na katerem območju sme Vlada odrediti ukrep iz 3. točke prvega odstavka 39. člena. Zakon pooblastila Vladi, da prepove zbiranje na javnih mestih, ne omejuje niti na okužena in neposredno ogrožena območja, kot to (sicer bistveno presplošno) določa v zvezi s prepovedjo oziroma omejitvijo gibanja.
93.
Glede časovnega trajanja ukrepov ZNB v 3. točki prvega odstavka 39. člena sicer določa, da sme prepoved zbiranja trajati le, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljivih bolezni. Vendar s to zahtevo, ki izhaja že iz namena 39. člena ZNB, Vladi ne daje zadostne vsebinske podlage za predpisovanje trajanja ukrepov. Vladi dopušča, da v celotnem obdobju nevarnosti širjenja nalezljive bolezni povsem samostojno odloča o trajanju prepovedi zbiranja in da veljavnost ukrepov vnaprej določi za celotno trajanje nevarnosti širjenja nalezljive bolezni, ne da bi bila dolžna ukrepe periodično preverjati, ustrezno prilagajati oziroma podaljšati.
94.
Zakonodajalec v 39. člen ZNB tudi ni vgradil kakšnih drugih varoval, s katerimi bi lahko omejil prosto presojo Vlade, kot je dolžnost posvetovanja in sodelovanja s stroko. Upoštevati je namreč treba, da odločitve, ki jih ZNB v 2. in 3. točki prvega odstavka 39. člena prepušča Vladi, ne sodijo zgolj na področje politične presoje, temveč tudi na področje medicinske, epidemiološke, psihološke, sociološke in drugih strok. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-83/20 (50. točka obrazložitve) poudarilo, da mora državna oblast pri uvajanju ukrepov, s katerimi se zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni posega v svobodo gibanja ljudi, upoštevati spoznanja ustreznih strok, ki so dosegljiva v času odločanja o uvedbi ukrepov, ter da si mora tudi po uvedbi ukrepov v sodelovanju s stroko aktivno prizadevati kar najbolj zmanjšati morebitno negotovost glede ocene tveganj in glede primernosti izbranih ukrepov. Navedeno velja še toliko bolj, ko predpisa, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, ne sprejme zakonodajalec, temveč izvršilna oblast, saj lahko dolžnost izvršilne oblasti, da ustreznost ukrepov presoja v luči strokovnih spoznanj, pomembno zmanjšuje možnost arbitrarnega poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine. Vendar pa ZNB presoje Vlade pri omejevanju in prepovedovanju gibanja in zbiranja ne omejuje na način, da bi ji naložil sodelovanje in posvetovanje s specialisti ustreznih strok, ki bi jo lahko usmerjali pri presoji številnih vprašanj, kot so: ali vnosa ali razširitve bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi iz ZNB, kateri načini omejevanja gibanj in zbiranja so primerni za preprečevanje določene nalezljive bolezni, v kolikšnem obsegu bodo uvedeni ukrepi lahko prispevali k varstvu zdravja in življenja ljudi ter kakšne posledice bodo po drugi strani povzročili na področju duševnega zdravja, materialne preskrbljenosti ljudi, družinskega življenja in na številnih drugih področjih. ZNB sicer v tretjem odstavku 5. člena določa, da NIJZ in območni zavodi za zdravstveno varstvo spremljajo in proučujejo epidemiološke razmere nalezljivih bolezni v skladu z obveznostmi, sprejetimi z mednarodnimi sporazumi in v skladu s programi SZO ter na tej podlagi in v skladu s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije pripravijo programe za preprečevanje, obvladovanje, odstranitev (eliminacijo) in izkoreninjenje (eradikacijo) nalezljivih bolezni. Poleg tega prvi odstavek 46. člena ZNB določa, da spremljanje izvajanja splošnih in posebnih ukrepov iz tega zakona ter preprečevanje in obvladovanje bolnišničnih okužb opravljajo NIJZ in območni zavodi za zdravstveno varstvo. Vendar pa se te določbe ne nanašajo na odločanje o ukrepih iz 39. člena ZNB. Programi po tretjem odstavku 5. člena ZNB sploh niso namenjeni proučevanju ukrepov iz 39. člena ZNB, prvi odstavek 46. člena ZNB pa se nanaša zgolj na spremljanje izvajanja že sprejetih ukrepov.
95.
Pomembno varovalo pred samovoljnimi posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine v tovrstnih primerih je tudi jasno, natančno in vsestransko seznanjanje javnosti s (strokovnimi) ugotovitvami, ki so pomembne za odreditev ukrepov iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, ter stališči stroke glede teh ukrepov. Javnost namreč vladnih ukrepov ne more učinkovito nadzirati, če ne razpolaga s podatki glede širjenja in nevarnosti nalezljive bolezni, če ne pozna stališč stroke o najprimernejših načinih preprečevanja nalezljive bolezni in če ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih je Vlada ukrepe odredila. ZNB v drugem odstavku 39. člena določa, da mora Vlada javnost obvestiti o ukrepih, ki jih uvede na podlagi prvega odstavka tega člena, ne predvideva pa obveščanja javnosti o okoliščinah in strokovnih stališčih, ki so pomembna za odločanje o teh ukrepih.
96.
Iz navedenega izhaja, da daje zakonodajalec Vladi bistveno preširoko polje proste presoje pri odločanju o ukrepih iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Zakonodajalec – ob vsebinsko praznih navodilih glede prostorske zamejitve ukrepov ter brez določitve načinov (vrst) ukrepanja, meril o dopustnem trajanju ukrepov, dolžnosti posvetovanja in sodelovanja s stroko ter ustreznega obveščanja javnosti – Vladi prepušča, da po lastnem preudarku izbira načine (vrste), obseg in trajanje omejitev, s katerimi se (tudi zelo intenzivno) posega v svobodo gibanja (lahko tudi vseh) prebivalcev na ozemlju Republike Slovenije. Prav tako ji prepušča, da v celotnem obdobju nevarnosti širjenja nalezljive bolezni prosto presoja, v katerih primerih, za koliko časa in na kako velikem območju države bo prepovedala zbiranje ljudi na javnih mestih, na katerih obstaja po oceni Vlade povečana nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Zapoveduje ji le, da mora pred uvedbo ukrepov presoditi, ali vnosa ali razširitve nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi po ZNB.
97.
Z vsebinsko praznima 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB se tako zakonodajalec odreka svoji izključni ustavni pristojnosti, da – ob upoštevanju splošnega načela sorazmernosti – na splošni in abstraktni ravni odloča o omejitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Opozoriti je sicer treba, da načelo sorazmernosti (ki obsega zahtevo po primernosti, nujnosti in ožji sorazmernosti oziroma proporcionalnosti ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine)
[50]
ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi vse državne organe, ki zakon uporabljajo (tako da sprejemajo podzakonske predpise, izdajajo posamične in konkretne pravne akte ali da na podlagi zakona opravljajo materialna dejanja). Zakonsko besedilo zaradi svoje splošnosti in abstraktnosti (ki zagotavljata enakost obravnave in predvidljivost)
[51]
nikdar ne more biti pomensko tako enoznačno, da bi bilo iz njega mogoče brez nadaljnje razlage izpeljati rešitev za konkretni primer. Zato je presoja primernosti, nujnosti in ožje sorazmernosti ukrepov, ki posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, vselej vsaj v določenem obsegu dana tudi drugim državnim organom. Vendar pa mora vsaj izhodiščno presojo in opredelitev sorazmernosti ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, opraviti zakonodajalec, saj je po Ustavi pristojnost omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin podeljena zgolj njemu.
98.
Iz odgovora Vlade izhaja, da naj bi ZNB presojo sorazmernosti opravil, saj naj bi izrecno določal, da ima v primeru tehtanja med ustavno zavarovanimi vrednotami življenja in zdravja prebivalcev ter svobodo gibanja in združevanja posameznikov prednost varovanje življenja in zdravja prebivalstva. Tej tezi ni mogoče pritrditi. Iz 39. člena ZNB (tako kot tudi iz Ustave) izhaja zgolj, da varstvo življenja in zdravja ljudi
lahko
upraviči poseg v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja. To pomeni, da je treba vselej presojati, ali je določen ukrep sploh primeren in nujen za varstvo zdravja in življenja ljudi ter ali pričakovane koristi za varstvo teh vrednot odtehtajo težo njegovega posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja. Ta presoja, ki jo mora v izhodišču opraviti zakonodajalec, pa iz 39. člena ZNB ne izhaja.
99.
Državni zbor v zvezi s tem opozarja, da ZNB ureja različne ukrepe za preprečevanje in obvladovanje zelo različnih nalezljivih bolezni. Meni, da se na ta način sistem varstva prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi ustrezno odziva in prilagaja dejanskim razmeram oziroma potrebam. Kolikor Državni zbor s temi navedbami nakazuje, da z zakonom ni mogoče vnaprej natančno predpisati vseh možnih modalitet različnih ukrepov, ki bi se prilegale vsem konkretnim epidemiološkim situacijam, je treba temu do določene mere pritrditi. Vendar pa bi zakonodajalec lahko in moral merila za omejevanje svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja določiti bistveno bolj določno, kot je to storil v 2. in 3. točki prvega odstavka 39. člena ZNB. Zakon namreč ne določa niti ustrezne vsebinske podlage za časovno in prostorsko zamejevanje omejitev niti vrst dopustnih omejitev, ob tem pa tudi ne vsebuje drugih varovalk za varstvo pred arbitrarnim poseganjem v človekove pravice in temeljne svoboščine, kot sta dolžnost izvršilne oblasti, da se posvetuje in sodeluje s stroko, ter dolžnost, da seznanja javnost z okoliščinami in strokovnimi stališči, na katerih omejitve temeljijo. Za ureditev teh vprašanj natančno poznavanje izbruha in širjenja prav določene nalezljive bolezni ni odločilno. Posamezne nalezljive bolezni, za katere se smejo predpisati posebni ukrepi iz 39. člena ZNB, pa so znane vnaprej, saj jih ZNB v prvem odstavku 8. člena našteva. ZNB sicer dopušča uvedbo ukrepov iz 39. člena tudi v primeru pojava nalezljivih bolezni, ki v zakonu niso taksativno določene, če bi lahko ogrozile zdravje prebivalcev (taka bolezen je tudi COVID-19). Vendar natančnejša zakonska ureditev, ki bi bila prilagojena že znanim boleznim, ne bi nujno ovirala ustreznega odziva na novo nalezljivo bolezen. Če bi do tega vendarle prišlo, pa bi moral Državni zbor v najkrajšem možnem času sprejeti (dovolj natančno) zakonsko podlago, ki bi bila prilagojena značilnostim te nove bolezni. Za primer, da ta zakonska podlaga ne bi mogla biti sprejeta dovolj hitro, bi lahko ZNB določil tudi ureditev, po kateri bi lahko Vlada v vmesnem času, če bi ocenila, da v zakonu predvideni ukrepi niso primerni ali zadostni za odzivanje na to bolezen, izjemoma predpisala tudi drugačne ukrepe, vendar ob upoštevanju strogih časovnih omejitev in obveznosti posvetovanja s stroko.
100.
Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec z 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB pooblastil Vlado, da zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni odloča o posegih v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, ne da bi ob tem določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila. Izpodbijani 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB sta zato v neskladju z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave.
101.
Ugotovljena protiustavnost bi narekovala razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve. Vendar pa je Ustavno sodišče moralo upoštevati, da bi z razveljavitvijo 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB izvršilna oblast izgubila kakršnokoli zakonsko podlago za omejevanje gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni, vključno z boleznijo COVID-19. Dokler zakonodajalec ne bi sprejel nove zakonske ureditve, tako država morda ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi. Ker sta pravica do zdravja in življenja temeljni ustavni vrednoti, bi razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve lahko privedla do še hujšega protiustavnega stanja kot v primeru, če se protiustavna ureditev za določen čas ohrani v veljavi. Iz tega razloga Ustavno sodišče izpodbijane zakonske ureditve ni moglo razveljaviti. Ker so med vprašanji, ki bi jih morala izpodbijana ureditev obravnavati, kompleksna strokovna vprašanja, Ustavno sodišče tudi ni moglo ugotoviti protiustavnosti izpodbijane zakonske ureditve in na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS z načinom izvršitve odločbe določiti ustavnoskladne prehodne zakonske ureditve. Glede na navedeno je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka), do odprave ugotovljenega neskladja pa se uporabljata 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB (3. točka izreka). Ustavno sodišče je torej, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi, do odprave ugotovljene protiustavnosti omogočilo uporabo protiustavnih zakonskih določb. S tem je vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb. Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave.
102.
Ustavno sodišče je pri določitvi dolžine roka za odpravo ugotovljenega neskladja upoštevalo, da na podlagi izpodbijane protiustavne zakonske ureditve že več kot leto dni prihaja do posegov v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja vseh posameznikov na ozemlju Republike Slovenije. Nadaljnjo uporabo protiustavnih zakonskih določb je zato treba omejiti na najkrajši čas, ki je potreben za sprejetje ustavnoskladne zakonske ureditve. Po oceni Ustavnega sodišča je rok dveh mesecev dovolj dolg, da omogoča odpravo protiustavnega stanja. Ob tem velja, da lahko Državni zbor ugotovljeno neskladje z Ustavo odpravi na različne načine. Državni zbor lahko ustrezno vsebinsko dopolni splošno ureditev iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, sprejme lahko posebno zakonsko ureditev, ki bo prilagojena bolezni COVID-19,
[52]
ukrepe, s katerimi se zaradi preprečevanja bolezni COVID-19 omejujeta gibanje in zbiranje prebivalstva, pa lahko odredi tudi sam, če oceni, da bo lahko zakonsko ureditev dovolj hitro prilagajal spreminjajočim se razmeram.
B. – III.
Presoja Odloka/30, Odloka/38, Odloka/52, Odloka/60 in Odloka/69
103.
Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52 in Odlok/60 so bili sprejeti ob sklicevanju na 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, Odlok/69 pa ob sklicevanju na 3. točko 39. člena ZNB. V uvodu Odloka/30 in Odloka/38 sta poleg tega kot zakonska podlaga navedena 2. člen in osmi odstavek 20. člena ZVRS.
104.
Člen 2 ZVRS opredeljuje pristojnosti Vlade. Prvi odstavek navedenega člena določa, da Vlada v skladu z Ustavo, zakoni in drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države. V ta namen izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države. Preostala odstavka 2. člena ZVRS se nanašata na iniciativno funkcijo Vlade (drugi odstavek) in proračunski memorandum (tretji odstavek). Tretji odstavek 21. člena ZVRS določa, da Vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, ter sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali uredbo določeno, da jih ureja Vlada z odlokom. Navedene določbe ZVRS torej na splošni ravni opredeljujejo pristojnosti Vlade ter določajo vrsto akta, s katerim Vlada ureja vprašanja splošnega pomena. Kot take ne dajejo vsebinske podlage za podzakonsko urejanje ukrepov, s katerimi se zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Takšne podlage ne daje niti osmi odstavek 20. člena ZVRS, ki določa, da odločitev o izvajanju kriznega upravljanja in vodenja v kompleksni krizi sprejme Vlada na obrazložen predlog pristojnega ministra. Vsebinsko podlago za vladne ukrepe, sprejete zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni, je treba iskati v zakonu, ki ureja področje preprečevanja nalezljivih bolezni, torej v ZNB.
105.
Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da so bili Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52 in Odlok/60, kolikor so urejali omejitve gibanja in/ali zbiranja, sprejeti na podlagi 2. in/ali 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB.
106.
Ustavno sodišče je presodilo, da 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne vsebujeta zadostne vsebinske podlage za vladno odločanje o posegih v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, zato sta v neskladju z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave (1. točka izreka). Navedeno pomeni, da so v neskladju s tema ustavnima določbama tudi Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52, Odlok/60 in Odlok/69 v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi teh zakonskih določb.
107.
Ker so navedeni odloki prenehali veljati, je Ustavno sodišče na podlagi drugega v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS ugotovilo njihovo neskladje z Ustavo v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (6. točka izreka).
108.
V skladu s prvim odstavkom 47. člena ZUstS
Ustavno sodišče odloči, ali ima ugotovitev neskladnosti neveljavnega podzakonskega predpisa z Ustavo učinek razveljavitve ali odprave.
Ustavno sodišče je v 3. točki izreka te odločbe odločilo, da se 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB uporabljata kljub njuni neskladnosti z Ustavo. S tem je za vnaprej omogočilo izdajanje podzakonskih predpisov na podlagi
2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB in hkrati zagotovilo zakonsko podlago za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi teh zakonskih določb.
Tako je odločilo zato, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi, ki bi lahko bila zaradi odsotnosti zakonske podlage za omejevanje gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni v prihodnje ogrožena, in s tem preprečilo nastanek še hujšega protiustavnega stanja. Navedeno pa ne more biti razlog, da Ustavno sodišče ne bi določilo učinka razveljavitve ali odprave za izpodbijane odloke, ki so prenehali veljati pred sprejetjem te odločbe.
Edini učinek, ki ga ti odloki še imajo, je, da se uporabljajo za spore glede vprašanj, ki so jih urejali
v času svoje veljavnosti. Ta uporaba pa na
širjenje bolezni COVID-19 nima več vpliva in zato
ne more prispevati k varovanju zdravja in življenja ljudi. Ustavno sodišče tako ni imelo razloga, da ugotovitvi o neskladnosti izpodbijanih odlokov z Ustavo ne bi določilo učinka razveljavitve ali odprave.
Ustavno sodišče je odločilo, da ima ugotovitev neskladnosti izpodbijanih odlokov z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave učinek razveljavitve (7. točka izreka).
109.
Glede na takšno odločitev Ustavno sodišče drugih očitkov, ki se nanašajo na Odlok/30, Odlok/38, Odlok/52, Odlok/60 in Odlok/69, ni presojalo.
C.
110.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, drugega odstavka 40. člena, tretjega odstavka 25. člena, 47. člena in tretjega odstavka 38.a člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točke 1, 2, 3, 6 in 7 je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Jadek Pensa ter sodnika Knez in Šorli. Ustavno sodišče je točke 4, 5, 8, 9 in 10 izreka sprejelo soglasno.
Sodnica Jadek Pensa ter sodnika Knez in Šorli so dali delno pritrdilna, delno odklonilna ločena mnenja. Sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnik Pavčnik so dali pritrdilna ločena mnenja.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/20, U-I-107/20, U-I-122/20, U-I-129/20, U-I-130/20, U-I-132/20, U-I-137/20, U-I-140/20 z dne 1. 7. 2020, 5. točka obrazložitve.
[2]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-235/20 z dne 2. 7. 2020, 3. točka obrazložitve.
[3]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.
[4]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[5]
Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve.
[6]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, 16.–18. točka obrazložitve.
[7]
V drugem primeru bi moral pobudnik skupaj s pobudo vložiti tudi ustavno pritožbo zoper ta akt, in sicer po izčrpanju vseh pravnih sredstev (tako sklep Ustavnega sodišča št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007, Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87).
[8]
Prim. 28. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
[9]
Tako že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93, in OdlUS II, 109) in št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IV, 51), 18. točka obrazložitve.
[10]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 in št. U-I-73/94, 18. točka obrazložitve.
[11]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 19. točka obrazložitve.
[12]
Izjema je določena v 108. členu Ustave. Gre za uredbe z zakonsko močjo, ki jih lahko izdaja predsednik republike na predlog Vlade, kadar se Državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati. Z uredbo z zakonsko močjo se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svoboščine, kakor to določa 16. člen Ustave. Vendar pa mora predsednik republike uredbe z zakonsko močjo predložiti v potrditev Državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
[13]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 in št. U-I-73/94, 18. točka obrazložitve.
[14]
Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.
[15]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17.–19. točka obrazložitve.
[16]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17. in 19. točka obrazložitve, sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), 13. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/09, 8. točka obrazložitve.
[17]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 249.
[18]
Prim. odločbo Ustavnega sodišče št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54-I/02, in OdlUS XI, 93), 6. točka obrazložitve.
[19]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 126. točka obrazložitve.
[20]
Odločba Ustavnega sodišče št. U-I-50/00, 6. točka obrazložitve.
[21]
Prav tam.
[22]
Namen te določbe je zagotoviti, da vse pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 13. točka obrazložitve.
[23]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/06 z dne 22. 3. 2007, 11. točka obrazložitve.
[24]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 149), 23. točka obrazložitve.
[25]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-56/98 z dne 19. 12. 2001 (OdlUS X, 219), 8. točka obrazložitve.
[26]
Ustava za svoje izhodišče v preambuli določa tudi Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, ki v III. razdelku določa, da Republika Slovenija zagotavlja varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin vsem osebam na ozemlju Republike Slovenije ne glede na njihovo narodno pripadnost, brez sleherne diskriminacije, skladno z ustavo Republike Slovenije in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami.
[27]
Glej F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, 2. izdaja, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana 2016, str. 745.
[28]
Glej na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158), 30. in 31. točka obrazložitve, odločba št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 155), 8. točka obrazložitve, št. U-I-346/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 70), 10. točka obrazložitve, in št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21), 10. točka obrazložitve.
[29]
Iz 16., 92. in 108. člena Ustave izhaja, da o začasni razveljavitvi ali omejitvi človekovih pravic v vojnem in izrednem stanju odloča Državni zbor. Le če se Državni zbor ne more sestati, lahko o tem na predlog Vlade odloča predsednik republike z uredbami z zakonsko močjo, pri čemer mora te uredbe predložiti v potrditev Državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
[30]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-346/02, 20. točka obrazložitve.
[31]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07, 150. točka obrazložitve.
[32]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/95, 42. in 43. točka obrazložitve.
[33]
J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 337; odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, 40. točka obrazložitve.
[34]
J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 337.
[35]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-301/96 z dne 15. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 98), 11. točka obrazložitve.
[36]
Glej prav tam; glej tudi L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 462.
[37]
Glej na primer sodbe ESČP v zadevah
Roman Zakharov proti Rusiji
z dne 4. 12. 2015, 228. točka obrazložitve in naslednje,
Stafford proti Združenemu kraljestvu
z dne 28. 5. 2002, 63. točka obrazložitve,
Dragin proti Hrvaški
z dne 24. 7. 2014, 90. točka obrazložitve, in
Chumak proti Ukrajini
z dne 6. 3. 2018, 39. točka obrazložitve. Glej tudi S. C. Greer, The Exceptions to Articles 8 to 11 of the European Convention on Human Rights, Human Rights files No 15, Council of Europe, Strasbourg 1997, str. 9–13; J. Viljanen, The European Court of Human Rights as a Developer of the Legal General Doctrines of Human Rights Law: Study of the Limitation Clauses of the European Convention on Human Rights, Acta Universitatis Tamperensis 965, Tampere University Press, Tampere 2003, str. 185–208.
[38]
Glej npr. sodbi ESČP v zadevah
Landvreugd proti Nizozemski
z dne 4. 6. 2002, 54., 57. in 59. točka obrazložitve, ter
Gorzelik in drugi proti Poljski
z dne 17. 2. 2004, 64. točka obrazložitve.
[39]
Podobno določa Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju MPDPP). V 12. členu zagotavlja vsakomur, kdor je zakonito na ozemlju kakšne države, pravico, da se v njej prosto giblje in si prosto izbere svoje prebivališče. Zapusti lahko tudi katerokoli državo, vključno s svojo (prvi in drugi odstavek 12. člena MPDPP). V tretjem odstavku tega člena je določeno, da smejo biti navedene pravice omejene le, če so omejitve predvidene z zakonom in če so potrebne za zavarovanje nacionalne varnosti, javnega reda, javnega zdravja ali morale ali pa pravic in svoboščin drugih in če so v skladu z drugimi pravicami, ki jih priznava MPDPP. Odbor za človekove pravice (
Human Rights Committee
) je skladno s četrtim odstavkom 40. člena MPDPP pristojen podati t. i. splošne komentarje, s katerimi interpretira določbe pakta. V Splošnem komentarju št. 27 z dne 1. 11. 1999 o 12. členu MPDPP je poudarjeno, da mora zakon sam opredeliti pogoje, pod katerimi se sme pravice iz 12. člena MPDPP omejiti. Omejitve, ki jih zakon ne določa ali niso skladne z zakonom, pomenijo kršitev teh pravic. Zakon, ki daje pooblastilo za odreditev posegov v svobodo gibanja, mora vsebovati natančna merila. Načelo sorazmernosti mora biti spoštovano ne le v zakonu, ki opredeli omejitve, temveč tudi pri njihovem odrejanju s strani upravnih in sodnih organov. V postopkih odločanja o posegih morajo pristojni organi navesti razloge zanje (12., 13. in 15. točka Splošnega komentarja št. 27). Podobno velja v zvezi s pravico do mirnega zbiranja in združevanja, ki ju urejata 21. in 22. člen MPDPP. V obeh je poudarjeno, da lahko omejitve predpiše le zakon, med drugim zaradi varovanja javnega zdravja (21. člen in drugi odstavek 22. člena MPDPP).
[40]
Sodbi ESČP v zadevah
Maestri proti Italiji
z dne 17. 2. 2004, 30. točka obrazložitve,
Lashmankin in drugi proti Rusiji
z dne 7. 2. 2017, 410. in 411. točka obrazložitve.
[41]
Sodba ESČP v zadevi
De Tommaso proti Italiji
z dne 23. 2. 2017, 107. točka obrazložitve.
[42]
Prav tam, 111. točka obrazložitve. Pritožniku je pristojno sodišče odredilo ukrep posebnega policijskega nadzora za obdobje dveh let in mu za ta čas določilo tudi obvezen kraj prebivanja. Poleg navedenega več drugih ukrepov, npr. obveznost javljanja na policijski postaji tedensko oziroma na zahtevo policije, obveznost bivanja v kraju bivališča ter prepoved menjave bivališča in prepoved zapuščanja svojega doma med 22.00 in 6.00 uro, razen v nujnih primerih po predhodnem obvestilu oblasti.
[43]
Prav tam, 113. točka obrazložitve in naslednje.
[44]
Prav tam, 121. točka obrazložitve.
[45]
Prav tam. Glej tudi 122. točko obrazložitve.
[46]
Prav tam, 123. in 124. točka obrazložitve.
[47]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, 37. točka obrazložitve.
[48]
Ustavno sodišče je v 58. točki obrazložitve odločbe št. U-I-83/20 izrecno navedlo, da se v zadevi ni opredeljevalo do ustavne skladnosti zakonskih podlag za sprejetje izpodbijanih odlokov. Odločitev v zadevi obsega zgolj presojo skladnosti ukrepa prepovedi gibanja izven občine prebivališča s tistimi zahtevami Ustave, z vidika katerih je bil ta ukrep v tej zadevi izpodbijan.
[49]
Zakon bi prosto presojo Vlade na primer lahko zamejil tako, da bi prepovedi zbiranja na različnih javnih mestih razvrstil v skupine po njihovi intenzivnosti posega v pravice ljudi in hkrati določil pogoje za uvedbo ukrepov iz posamezne skupine.
[50]
Primernost ukrepa pomeni, da je z njim zasledovani cilj sploh mogoče doseči. Nujnost ukrepa pomeni, da zasledovanega cilja ni mogoče doseči brez posega ali z milejšim ukrepom. Sorazmernost v ožjem smislu (proporcionalnost) pa pomeni, da je teža posledic ukrepa sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Glej 25. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
[51]
Glej M. Pavčnik, nav. delo, str. 119.
[52]
Glej 28.a člen nemškega Zakona o varstvu pred nalezljivimi boleznimi (
Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen
), ki je bil sprejet posebej za preprečevanje širjenja bolezni COVID-19.
⇒
U-I-79/20-28
27. 5. 2021
Loč
eno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika k odločbi št. U-I-79/20
z dne 13. 5. 2021
STOPNJEVITOST PRAVNEGA REDA
1. COVID-19 je vse prej kot samo medicinski problem. Epidemija, ki jo je izzval, zahteva, da se z njo spoprijemamo tudi pravno. V dosedanjih ločenih mnenjih sem že opozoril na pomen sistema zavor in ravnovesij med zakonodajnimi, izvršilno-upravnimi in sodnimi organi državne oblasti (v zadevi št. U-I-83/20), na doslednost vladavine prava (v zadevi št. U-I-455/20), na to, da "Stiska uči misliti." (v zadevi št. U-I-473/20), in na svobodo duha – tudi na epidemiološko varnih shodih (v zadevi št. U-I-50/21).
2. K tem vidikom naj dodam še enega. Nanj opozarja odločba, ki se ob Zakonu o nalezljivih boleznih (v zadevi št. U-I-79/20) ukvarja tudi s svobodo gibanja ter s pravico zbiranja in združevanja. Eno od osrednjih težišč odločbe je, kako naj bo, gledano vsebinsko, vzpostavljena stopnjevitost pravnega reda. Kaj je tisto, kar ureja Ustava? Kaj je tisto, kar naj ureja zakon? In kaj je ne nazadnje tisto, kar sodi v domeno podzakonskih aktov?
3. Ustava predpisuje, da se svobodo gibanja omeji z zakonom tudi zato, "da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni."
[1]
Dopustne so tudi omejitve pravice do zbiranja in združevanja, če "to zahteva (…) varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni."
[2]
Oba primera sta umeščena v poglavje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Te so skupaj s preambulo in temeljnimi ustavnimi določbami sistematični in namenski (teleološki) kontekst, ki ga morajo omejitve upoštevati. Osrednji imperativ je, da morajo zakonske omejitve spoštovati vrednotne cilje temeljnih pravic in da mora to veljati tudi za njihovo normativno konkretizacijo s podzakonskimi akti.
4. Zakonske omejitve, na katere napotuje Ustava, naj omogočajo, da ustavne vrednote sobivajo. Prvenstvo ima varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni, ki pa ne sme iti tako daleč, da prekomerno utesnjuje druge ustavne vrednote. Prekomernost začenja tam, kjer omejitve niso (več) potrebne. Če bi jih še vedno vzdrževali ali pa bi jih očitno prenapenjali, bi pomenilo, da so arbitrarne in da ogrožajo vrednote ustavne demokracije.
[3]
5. Normativna konkretizacija zakonskih omejitev je,
volens nolens
, neogibna, če z ukrepi, ki so določeni z Zakonom o nalezljivih boleznih "ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni."
[4]
V primerih te vrste lahko Vlada "prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih"
[5]
in "prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni"
[6]
.
6. Prepovedi in omejitve, s katerimi naj Vlada s podzakonskimi akti normativno konkretizira zakon, so ohlapne in v precejšnji meri nedoločne. Do neke mere si lahko pomagamo s klasičnimi metodami razlage pravnih aktov, z objektivistično-dinamičnim načinom razlage, z že izoblikovanimi standardi ravnanja, s pravili stroke (npr. medicinske stroke) in še posebej z ustavno-skladno razlago.
[7]
Temeljno vodilo mora vsekakor biti, da si podzakonski akti ne smejo lastiti tega, kar je v pristojnosti zakonodajalca. Ta je tisti, ki mora določiti trdna pomenska jedra pravic in dolžnosti, kolikor te niso že urejene v Ustavi. Izhodiščna in temeljna vprašanja so v domeni ustavnega in nato še zakonskega urejanja.
7. Pomemben je tudi časovni vidik.
[8]
Nalezljive bolezni je težko predvideti in vnaprej povedati, s katerim in s kakšnimi ukrepi naj jih zajezimo in odpravljamo. Ko se je COVID-19 pojavil, je bilo treba sprejeti pravne ukrepe, kolikor in kakor so bili že zakonsko predvideni. Ključno je tudi to, da se je bilo treba odzivati s podzakonskimi akti, ki so temeljili na ne najboljšem zakonu. Z razlago se je reševalo, kar se je rešiti dalo. Danes je položaj bistveno drugačen. Izkušnje so pokazale, kje je zakonodaja šibka in pomanjkljiva. Izvršilna oblast bi morala to pravočasno zaznati in predlagati, da se zakonodaja izostri in izpopolni.
[9]
8. Pravo je krhek pojav. Če se zavedamo, da
Hominum causa omne ius constitutum
, je naloga, ki jo moramo opraviti, lažje izvedljiva. Pravo stoji in pade s tem, kar se z njim dogaja v praksi.
9. To so razlogi, s katerimi utemeljujem, da sem glasoval za 1. točko izreka, to je za to, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih v neskladju z Ustavo.
Dr. Marijan Pavčnik
Sodnik
[1]
Drugi odstavek 32. člena Ustave.
[2]
Tretji odstavek 42. člena Ustave.
[3]
Glej W. Hassemer, Ustavna demokracija, Pravnik, št. 4−5 (2003), str. 207−226. Prim. tudi M. Pavčnik, Človekovo dostojanstvo in ustava (2019), v: M. Pavčnik, Razumevanje prava, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2021, str. 55.
[4]
Prvi stavek prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
[5]
Točka 2 prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
[6]
Točka 3 prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih.
[7]
Dragoceno je tudi tako imenovano nadaljnje razvijanje prava. Pravnost "zahteva, da se morajo argumenti nadaljnjega razvijanja prava gibati
v mejah zasnove prava
, ki jo, čeprav ohlapno in vsebinsko porozno, usmerjajo pravna načela." (M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, 3. izd., GV Založba, Ljubljana 2013, str. 126.) O nadaljnjem razvijanju prava glej in prim. tudi P. Koller, Theorie des Rechts. Eine Einführung, 2. izd., Böhlau Verlag, Wien, Köln, Weimar 1997, str. 221 in nasl; E. A. Kramer, Juristische Methodenlehre, 6. izd., Beck, Manz, Stämpfli, Bern 2019, str. 152 in nasl., in B. Rüthers, Ch. Fischer, A. Birk, Rechtstheorie und Juristische Methodenlehre, 11. izd., Beck, München 2020, str. 493 in nasl..
[8]
O tem glej tudi že omenjeno ločeno mnenje Svoboda duha – tudi na epidemiološko varnih shodih (v zadevi št. v U-I-50/21), 3. točka obrazložitve.
[9]
Prim. s stališči v ločenem mnenju, ki je navedeno v 8. opombi.
⇒
U-I-79/20-29
31
. 5. 2021
Delno pritrdilno, delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021
Zakon je ustvarjen za človeka in ne človek zaradi zakona.
Z odločitvami in razlogi odločbe v točkah 4, 5, 8, 9 in 10 soglašam. V tem mnenju pojasnjujem svoj pogled na zadevo, ki je v samem vrednostnem izhodišču drugačen od večinskega. To je bil razlog, da odločitev v točkah 1, 2, 3, 6 in 7 izreka odločbe nisem mogel podpreti.
I.
Pravne norme ne zajemajo in tudi ne morejo zajemati vseh ali kakršnihkoli družbenih odnosov, ampak samo tiste, ki so tako pomembni za obstoj družbe, da jih je potrebno organizirano usmerjati z državno prisilo. Visković take odnose imenuje materialni vir prava.
[1]
Takšni odnosi so istočasno vir in predmet pravnega normiranja. Vir zato, ker zaradi svojega pomena in konfliktnosti zahtevajo nastanek pravnih norm in jih istočasno povzročijo. Pravna norma nastane in se oblikuje šele, ko obstaja ali je v družbi prepoznan odnos, pomemben za njen obstoj in ki ga je treba kontrolirati.
Izbruh Covid-19 je povzročil globalno zdravstveno krizo, kakršni nismo bili priča celo stoletje, namreč od španske gripe med letoma 1918 in 1920. Zaradi pandemije se je Slovenija, tako kot druge države, na podlagi pozitivne obveznosti, da zavaruje zdravje in življenja ljudi, ki jih je bolezen ogrožala, znašla pred povsem novim izzivom iskanja ravnotežja med varovanjem zdravja in življenja ljudi in načelom demokratičnega sprejemanja in odločanja na eni strani in omejitvami človekovih pravic, kot sta svoboda gibanja in pravica do zbiranja in združevanja, na drugi strani.
Vlada je v prvem delu epidemije sprejela več odlokov za zajezitev epidemije. Ob tem se je postavilo vprašanje legalitete, to je, ali imajo odloki ustrezno oziroma zadostno zakonsko podlago za ukrepe, ki omejujejo svobodo gibanja in pravico do zbiranja in združevanja. Po ugotovitvah Beneške komisije je le malo držav, če sploh katera, štelo, da njihova ustava ali zakonodaja predvideva dovolj širok nabor ukrepov za reševanje nastalega položaja.
[2]
V luči navedenega bi morala presoja skladnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 43. člena Ustave upoštevati, da je bila pred izbruhom epidemije bolezen Covid-19 praktično neznana in da ni bilo mogoče predvideti ustreznega načina preprečevanja njenega širjenja. Odloki Vlade, ki so predmet ocene ustavnosti in zakonitosti v tej zadevi, so bili sprejeti v prvih mesecih epidemije. V tem času Državni zbor, tudi če bi strokovna spoznanja o bolezni bila na razpolago, ne bi mogel izvesti postopka za spremembo zakona, oziroma bi čakanje z ukrepanjem na spremembo zakona zanesljivo terjalo več življenj, kot jih je sicer.
[3]
Tako je mogoče pritrditi stališču Državnega zbora in Vlade, da 39. člen ZNB vsebuje vse potrebne elemente za ustavnoskladno uporabo. Pravzaprav je temu pritrdila tudi večina v razpravi z izjavami, po katerih Vlada ni mogla ravnati drugače, kot je, in da bi v danih okoliščinah, vsi ravnali enako. S tem je večina na deklarativni ravni priznala nujnost takojšnjega ukrepanja Vlade zaradi zavarovanja življenja ljudi. Hkrati pa ta ista večina v svoji odločitvi ugotavlja neustavnost zakona in odlokov zaradi kršitve načela legalitete. Presoja, ali ni zakonodajalec vendarle z ZNB opravil tehtanja med obveznostjo varovanja pravic iz 17. in 35. člena ter prvega odstavka 51. člena Ustave in posegom v pravici iz prvega odstavka 32. člena in prvega odstavka 42. člena Ustave in ali je določil pogoje, pod katerimi se navedeni pravici lahko omejita, sploh ni bila opravljena.
Takšno odločanje odrine kakršnokoli vrednostno vprašanje oziroma se izogne vrednostni opredelitvi položaja, v katerem je prišlo do trka med najvišje varovano ustavno pravico – človekovim življenjem ter človekovim zdravjem na eni strani in svobodo gibanja ter združevanja na drugi strani. Načelo legalitete je postavljeno kot vrhovni princip, ki izključuje kakršnokoli vrednostno opredelitev. Uporabljena interpretacija načela legalitete je sicer formalno logična in daje vtis objektivnosti, vendar pa spregleda, da ni namen pravil, da si podrejajo človeka, za katerega v resnici gre. Izhodišče interpretacije bi moralo biti, da naj pravila služijo človeku.
II.
Četudi bi pretehtalo načelo legalitete in bi bilo ugotovljeno, da je ZNB v neskladju z Ustavo in da so v neskladju z njo tudi presojani odloki, ne bi mogel podpreti odločitve iz 2. točke izreka glede dvomesečnega roka. Ta rok je zanesljivo prekratek za odpravo ugotovljenega neskladja. Ne podpiram tudi odločitve, da ima ugotovitev neskladja odlokov z Ustavo učinek razveljavitve. Glede slednjega se pridružujem stališču sodnikov Dunje Jadek Pensa in Rajka Kneza, ki sta zagovarjala stališče, da naj ima ugotovitev neskladja odlokov z Ustavo učinek ugotovitve protiustavnosti, ki ne dopušča opustitve uporabe navedenih določb neveljavnih odlokov v morebitnih postopkih pred pristojnimi sodišči.
Marko Šorli
Sodnik
[1]
N. Visković, Teorija države i prava, II. izmenjeno i dopunjeno izdanje, Birotehnika CDO Zagreb, 2006, str.130, 131.
[2]
Navedeno po Poročilu Sveta Evrope: »The Impact of the Covid-19 pandemia on human rights and the rule of law.«, Dostopno na:
http://www.assembly.coe.int/LifeRay/JUR/Pdf/TextesProvisoires/2020/20200702-CovidImpact-EN.pdf
[3]
Nemški zakonodajalec je zvezni zakon za varstvo pred nalezljivimi boleznimi iz leta 2001, ki je po vsebini podoben ZNB, spremenil in ga prilagodil zahtevam za preprečevanje virusne bolezni Covid-19 v novembru 2020.
⇒
U-I-79/20-30
3
1. 5. 2021
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k odločbi št.
U-I-79/20
z dne 13. 5. 2021
Strinjam se z izrekom, kolikor se nanaša na presojo izpodbijanega zakona ter z načinom izvršitve te odločitve.
To, s čimer se nisem mogla strinjati, so nosilni razlogi. Razhajanj glede teh ne bi mogla preseči s pritrdilnim ločenim mnenjem.
[1]
Menim, da večina na zakonodajalca naslavlja zahteve, ki niso realne.
Na primer, ob  zahtevi, da zakonodajalec »
dovolj natančno opredeli dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja in pravice do zbiranja in združevanja,
«
[2]
ne obrazloži, s katero raziskovalno metodo naj se zakonodajalec pri neznani nalezljivi bolezni dokoplje do spoznanj o lastnostih te bolezni, njenih nevarnostih za življenje in zdravje ljudi, njenem širjenju in možnostih njenega zdravljenja, ki mu bodo omogočile izpolnitev navedenih kriterijev iz zahteve.
V razlogih zaznavam razcepljenost pravnega učinka ugotovitvene odločbe, kolikor se nanaša na presojo zakona.
Na eni strani je z Ustavo skladno upoštevati (tudi) v sodnih postopkih protiustavni določbi zakona in podzakonske predpise, veljavne ob začetku učinkovanja odločbe ali sprejete v prihodnosti na njuni podlagi, ker je to potrebno zaradi varstva življenja in zdravja ljudi (v nadaljevanju prvi primer).
[3]
Na drugi strani to ne velja za izpodbijane odloke (našteti so v 6. točki izreka; v nadaljevanju drugi primer). Ker temeljijo na  protiustavnih določbah zakona, se jim spodmakne veljavnost (v 7. točki izreka). Iz odločbe namreč izhaja, da je
ugotovitev njihove neustavnosti
avtomatična
posledica ugotovitve neustavnosti izpodbijanih določb zakona;
[4]
in to je edini očitek, ki je nanje naslovljen.
[5]
Toda s prav tem istim očitkom
–
tj. protiustavnostjo zakonske podlage zanje
–
so obremenjeni vsi v tej odločbi upoštevni podzakonski predpisi (iz prvega in drugega primera), le pravni učinek ugotovitvene odločbe glede te protiustavnosti je različen. Naj spomnim, v prvem primeru je z Ustavo skladno podzakonske predpise upoštevati, v drugem primeru ni. To mi je vzbujalo pomisleke. Še posebej, ker odločba z načinom izvršitve kot skladno z Ustavo določa, da se presojani določbi zakona uporabljata do odprave njune protiustavnosti (3. točka izreka).
[6]
In ti dve določbi  sta zakonska podlaga za sprejem vseh podzakonskih predpisov iz prvega in drugega primera; obenem je njuna protiustavnost (edini) razlog za odločitev iz 6. in 7. točke izreka glede izpodbijanih odlokov.
Pravni učinek ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča je vprašanje načelne narave. Odgovor nanj naj prispeva tudi k izgrajevanju notranje skladnosti ustavnega pravnega reda po njeni objavi; da torej ta skladnost zaradi nje ne bi bila morda okrnjena.
Razlog za sprejeto razlago
pravnega učinka ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča v drugem primeru je: »Edini učinek, ki ga [izpodbijani] odloki še imajo, je, da se uporabljajo za spore glede vprašanj, ki so jih urejali v času svoje veljavnosti. Ta uporaba pa na širjenje bolezni COVID-19 nima več vpliva in zato ne more ničesar doprinesti k varovanju zdravja in življenja ljudi.«
[7]
To, kar me je zmotilo, je, da se pomen varstva življenja in zdravja ljudi vrednoti v drugem primeru drugače kot v prvem primeru. A sodišča bodo tudi v sodnih postopkih, sproženih v prvem primeru, soočena s prav takim položajem, kot ga večina opisuje v drugem primeru. Toda navodila večine zanje so drugačna – z Ustavo skladno je upoštevati protiustavni določbi zakona in podzakonske predpise, sprejete na njuni podlagi, in sicer zaradi varstva življenja in varstva ljudi; čeravno podzakonski predpisi v postopkih pred sodišči ne bodo več veljavni in kot taki enako kot v drugem primeru ne bodo več v funkciji varovanja življenja in zdravja ljudi. Z gledišča notranje skladnosti ustavnega pravnega reda se mi ne zdi prepričljivo, da je in hkrati ni pomembno varstvo življenja in zdravja ljudi. Kakor da je notranja skladnost ustavnega reda stroj, čigar kolesca se ne ujemajo.
[8]
Z razlogi za odločitev o izpodbijanih odlokih se zato nisem mogla spoprijateljiti.
V procesu odločanja je bil pripravljen variantni predlog odločitve.
V nadaljevanju ga poimenujem
variantni
osnutek
. Za sprejem tega osnutka sem se zavzemala. Variantni osnutek je utemeljeval obstoj protiustavne pravne praznine v Zakonu o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP; v nadaljevanju ZNB), ker ni opredeljen vsebinski okvir za nadaljnjo normativno konkretizacijo s podzakonskimi predpisi. Zakonodajalcu torej
ni očital, da se je z izpodbijanimi določbami ZNB odrekel svoji izključni zakonodajni pristojnosti, kot ocenjuje večina.
[9]
V nadaljevanju se osredotočam na razloge za nestrinjanje z nekaterimi nosilnimi razlogi večine glede presoje izpodbijanih določb ZNB z vidika Ustave, ki jih sumarno soočam s svojimi pogledi in povzemam le del razlogov iz variantnega osnutka.
K nekaterim nosilnim razlogom odločbe, kolikor se nanaša na ZNB
Nezdružljivost nosilnih razlogov z ustavno začrtano strukturo oblasti
»Kadar se […] v človekove pravice in temeljne svoboščine posega
neposredno
s splošnim aktom […], je lahko tak akt
le
zakon.«
[10]
Na tem zelo daljnosežnem stališču
[11]
domnevam, temelji razlaga drugega odstavka 32. člena
[12]
in tretjega odstavka 42. člena
[13]
Ustave, po kateri je »predpis, ki
neposredno
omejuje svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, lahko
le
zakon.«
[14]
Večina kljub temu, da odločanje o tem umesti v izključno zakonodajno pristojnost (saj zakone po Ustavi sprejema le Državni zbor), hkrati na ravni zakonskega urejanja dopušča za položaj razširjanja nalezljive bolezni
izjemo
od izključne ustavne pristojnosti Državnega zbora. Nadaljnje nosilno stališče večine se namreč glasi: »Državnemu zboru [zato] ni mogoče odreči možnosti, da zaradi učinkovitega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter izvrševanja pozitivnih obveznosti, ki izhajajo iz Ustave, v tem specifičnem položaju predpisovanje ukrepov, s katerimi se neposredno posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja nedoločenega števila posameznikov,
izjemoma
prepusti
izvršilni oblasti
.«
[15]
Sklep.
Ne morem se znebiti občutka, da povzeti stališči večine nista združljivi. Ustava je nedvoumna - zakone lahko sprejema
samo
Državni zbor (prim. 87. člen Ustave); in niti izjemoma se te njegove izključne pristojnosti
z zakonom
ne sme prenesti na izvršilno vejo oblasti, ker to pomeni nedopusten poseg v ustavno opredeljeno pristojnost Državnega zbora.
[16]
Edina možnost za delegacijo zakonodajne pristojnosti je urejena v Ustavi - v prvem odstavku 108. člena, ki opredeljuje tudi pogoje zanjo. Uredbe z zakonsko močjo po tej določbi izdaja Predsednik Republike (
ne
Vlada).
K zasnovi razlage zgornje premise
Večina torej dopušča navedeno izjemo. Utemeljuje jo z značilnostmi položaja boja zoper razširjanje nalezljivih bolezni. S temi značilnostmi se v celoti strinjam. Del tega opisa v ilustracijo povzemam iz začetka 83. točke obrazložitve: »[…] Okoliščine, ki so pomembne za predpisovanje ukrepov iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena se lahko namreč hitro spreminjajo, zakonodajni postopek pa po drugi strani zahteva določen čas. Če bi zakonodajalec o uvedbi, spremembi ali odpravi teh ukrepov odločal sam, zakonske ureditve morda ne bi uspel dovolj hitro prilagajati spreminjajočim se epidemiološkim razmeram ali strokovnim spoznanjem s področja preprečevanja širjenja nalezljive bolezni […].«
Kje vidim problem?
Gradniki pravnega reda so zelo niansirani in vrednote v njem sila prepletene.
[17]
Prepričana sem, da Ustava te značilnosti svojega predmeta urejanja ni spregledala. Če se osredotočim na položaj epidemije, je ta s črko na ustavni ravni urejen. Ustava torej ni spregledala položaja epidemije niti kompleksnosti tega položaja, ki v skrajnem primeru lahko ogroža celo obstoj populacije. Saj je menda jasno, da preprečevanje razširjanja nalezljive bolezni (tudi z omejitvijo svobode gibanja in zbiranja) lahko obvaruje ljudi pred obolevanjem in posledično smrtjo, ki jo resna nalezljiva bolezen lahko povzroči. Ustava trk položajev, ki so varovani z različnimi pravicami, pa tudi trk pozitivnih in negativnih dolžnosti države v položaju razširjanja nalezljive bolezni, razrešuje v drugem odstavku 32. in tretjem odstavku 42. člena Ustave. Ta položaj z vidika Ustave ni izjema in značilnosti boja zoper razširjanje nalezljive bolezni v tem pogledu niso izjemne.
Sklep.
Razlaga drugega odstavka 32. člena in tretjega odstavka 42. člena Ustave, po kateri je »predpis, ki
neposredno
omejuje svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, lahko
le
zakon« me ne prepriča. Naj spomnim, niti večina ni zmogla ostati zvesta tej razlagi zgornje premise. Pod težo stvarnosti je (prim. zgoraj povzeti opis) izjemoma »dopustila«
neposredno
omejevanje pravic s predpisovanjem ukrepov v predpisih izvršilne veje oblasti. Zavzemala sem se za takšno razlago zgornje premise, ki bi vzpostavila logično povezavo med bitjo in vrednoto. Pri tem sem izhajala iz podmene, da zakonski pridržek (praviloma) vsebuje možnost izdaje izvršilnih predpisov na podlagi zakona, četudi se šele z njimi neposredno posega v pravice.
[18]
Ustava, menim, dopušča in ureja stopnjevitost pravnega reda, za katero so značilne skupine pravnih pravil (Ustava, zakon, podzakonski akti, posamični akti). Te imajo v ustavnem pravnem redu svoje mesto, ki odseva v njihovi nadrejenosti oziroma podrejenosti (prim. 153. člen Ustave). Od tega ločeno je vprašanje dolžnosti zakonodajalca, da opredeli zadostni vsebinski okvir posega v pravico za nadaljnjo normativno konkretizacijo z izvršilnim predpisom.
[19]
Vendar to je povsem običajna zahteva pravnega reda, izražena že z načeli pravne države in tudi z zahtevo, da je zakonu pridržano urejanje posegov v pravice. Več o njej in glede nadaljnjih zahtev v zvezi z zadostno jasnostjo in pomensko določljivostjo te zakonske podlage na področju urejanja položaja epidemije, ki naj omogoči z Ustavo skladno nadaljnjo normativno konkretizacijo, v nadaljevanju.
K nerealnim zahtevam, naslovljenih na zakonodajalca
Omejitev iz razloga preprečevanja razširjanja nalezljivih bolezni v drugem odstavku 32. člena in tretjem odstavku 42. člena Ustave, se dopušča iz razlogov prevencije; da se obvlada nevarnost, ki jo zaznamujeta obolevanje in smrt posameznikov. Namen omejitve je torej ustvarjanje pogojev za uresničevanje pravice do nedotakljivosti življenja in zdravja, kot je to Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi U-I-83/20 (42. točka obrazložitve).
[20]
,
[21]
Razumevanje, da ti dve določbi urejata zgolj podlago za klasični vertikalni poseg države v pravici iz prvega odstavka 32. in 42. člena Ustave, bi bilo, menim, preveč preprosto. Navedenih določb Ustave glede na njun namen (tj. varstvo nedotakljivosti človekovega življenja, nedotakljivosti človekove telesne in duševne integritete in vzdržnosti zdravstvenega sistema, ki naj zagotovi spoštovanje človekovega dostojanstva v bolezni), menim, ni mogoče razlagati izven konteksta pozitivnih dolžnosti države, opredeljenih v 5. členu Ustave, pa tudi izven splošne omejitvene klavzule iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, ki v prvem delu določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih.
[22]
Ustava je nedeljiva celota. In razume naj se, da je ves proces ovrednotenja trka položajev, varovanih z različnimi pravicami, treba opraviti predno se prelijejo pozitivne dolžnosti države v pogledu obvladovanja nevarnosti v besedilo določb zakona. Naj na tem mestu poudarim še, da si je b
rez svobode gibanja težko zamisliti posameznikovo svobodo v najširšem pomenu besede; prepoved
zbiranja na posameznih javnih mestih, kot npr. v šolah, je povezano z omejevanjem uresničevanja drugih pomembnih človekovih pravic; svoboda zbiranja na javnih mestih pa je pomembna zaradi uresničevanja svobode izražanja in s tem zagotavljanja načela demokratičnosti ter zagotavljanja političnega pluralizma,
brez katerega ni svobodne demokratične družbe
. Izkušnje z dolgotrajnim omejevanjem uresničevanja teh pravic opozarjajo še na resen negativni učinek na duševno zdravje prebivalcev.
Vsekakor Ustava v navedenih določbah nalaga zakonodajalcu precej kompleksno urejanje, saj se naslavlja, prvič, trk položajev, ki so varovani z istimi in različnimi pravicami, in drugič, trk pozitivnih in negativnih obveznosti države v pogojih epidemije.
[23]
V naravi nadaljnje normativne konkretizacije na tem področju urejanja je obvladovanje nevarnosti. To je predmet urejanja. Šele poznavanje in zaobjemanje celote okoliščin razširjanja posamezne nalezljive bolezni je to, kar omogoči zakonodajalčevo ovrednotenje, ki naj odseva ravnovesje med pravicami v trku.
[24]
To na pod-ustavni ravni razrešuje meje uresničevanja posamezne pravice v trku. Iz tega lahko izpeljem naslednje. Zakonodajalec lahko, ko vnaprej ureja razmerja, ki naj obvladajo neko bodočo nevarnost, zakonske določbe izkleše le tako, da predvideva po njegovi oceni pričakovano celoto specifičnih dejanskih okoliščin. Šele na tej podlagi lahko ovrednoti položaje, varovane s pravicami v trku, in se opredeli do pozitivnih dolžnosti države na področju varstva pravic do življenja in zdravja v položaju epidemije. Ta proces neizogibno predpostavlja številne ocene neke za življenje in zdravje ljudi nevarne situacije.
Toda, ko se predvideva nevarnost, je negotovost neizogibna. Tudi, ko se na primer ureja izbruh epidemije neke že znane nalezljive bolezni, ni mogoče v naprej predvideti, ali bo takrat na trgu na voljo dovolj zdravil za vse obolele, dovolj zaščitne opreme za zdravstveno osebje in zdravnike, dovolj prostora v bolnišnicah in podobno. Stik z realnostjo nevarnosti v vsej njeni razsežnosti se bo pokazal šele v luči izkušenj soočanja z njo in le njej lastnih specifičnih mnogoterih okoliščin. Kaj vse pa naj izkleše konkretno vsebino dolžnosti države v položaju epidemije v pogledu varovanja pravice do življenja, zdravja in vzdržnosti zdravstvenega sistema, ko prenos še tako natančne in skrbne analize danih podatkov v prihodnost ne more biti zanesljiv.
[25]
Pa tudi dvomim,  da je ob urejanju izbruha doslej neznane bolezni, mogoče predvideti njeno nevarnost za življenja in zdravje ljudi, možnosti njenega zdravljenja, zmožnosti zdravstvenega sistema, da se nanjo odzove. Naj se razume, da določbi drugega odstavka 32. in tretjega odstavka 42. člena Ustave zaobjemata vse spektre nevarnosti razširjanja nalezljivih bolezni, znanih in doslej neznanih. Tudi ZNB celovito ureja te zahteve Ustave in odziv države na pojav znanih in neznanih nalezljivih bolezni; in prav tako mora presoja Ustavnega sodišča zaobjemati vse spektre soočanja z nalezljivimi boleznimi. Toda, če zaradi spoznavne krize ovrednotenje ni mogoče, ne more biti realna zahteva, da mora zakon vnaprej ob prenosu pooblastil na izvršilno oblast »dovolj natančno opredeliti dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja in pravice do zbiranja in združevanja«, kot to sledi iz 83. točke obrazložitve večinske odločbe. S katero raziskovalno metodo naj se zakonodajalec na primer za položaj izbruha neznane nalezljive bolezni vnaprej dokoplje do spoznanj o lastnostih te bolezni, njenem širjenju, zdravljenju, na podlagi katerih bo v zakonskem besedilu lahko »dovolj natančno opredeli[l] dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja in pravice do zbiranja in združevanja«, večina ne pojasni. Poleg tega je kriterij »dovolj natančno« v povzetem besedilu ostal, menim, neopredeljen, kar utegne sprožati težave pri razlagi in implementaciji zahtev iz te odločbe.
Sklep.
Z razlago drugega odstavka 32. in tretjega odstavka 43. člena Ustave, ki, kot razumem, pojmuje, da navedeni določbi urejata klasičen vertikalen poseg države v pravici iz prvih odstavkov navedenih členov, se nisem mogla spoprijateljiti. Menim, da ne upošteva, da je Ustava nedeljiva celota, ne uvidi namena ustavne ureditve navedenih določb Ustave, trka položajev, varovanih z različnimi pravicami, in omejenih spoznavnih sposobnosti človeka, ko gre za predvidevanje in oceno o neznankah v neznanem. Zahteve, naslovljene na zakonodajalca, da za vse (znane in neznane) nalezljive bolezni »dovolj natančno opredeli dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja in pravice do zbiranja in združevanja,« po mojem mnenju niso realne«.
[26]
Variantni osnutek
Ta osnutek je upošteval eno izmed temeljnih značilnosti ustavnega pravnega reda, to je njegovo stopnjevitost; na načelni ravni je vključil možnost, da zakonodajalec v okviru zakonskega pridržka prenese pooblastilo izvršilni veji oblasti za nadaljnjo normativno konkretizacijo s podzakonskimi predpisi. Zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti ureditve posega v pravici do svobode gibanja in zbiranja (iz prvih odstavkov 32. in 42. člena Ustave), ki naj z vsebinskim okvirjem omogoči nadaljnjo normativno konkretizacijo, je opredeljeval v odnosu na kompleksnost predmeta pravnega urejanja.
[27]
Na zakonodajalca v tem pogledu, menim, ni naslavljal nerealnih zahtev. Temeljil je je torej na drugačnih nosilnih stališčih; in utemeljeval je obstoj protiustavne pravne praznine, ker zakonodajalec ni opredelil vsebinskega okvira za nadaljnjo normativno konkretizacijo z izvršilnimi predpisi. Zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti zakonske podlage za omejevanje pravic, v kateri je vtkana zahteva po dovoljšni jasnosti,
[28]
,
[29]
je motril z gledišča predmeta urejanja. Čeprav je kar najvišja stopnja jasnosti na področju zakonskega urejanja vsekakor željena, izkušnje učijo, da ta ni vselej dosegljiva;
[30]
pa tudi, kar se mi zdi za dani primer posebej pomembno, prevelika določnost se na drugi strani lahko izkaže ob stiku z realnostjo kot togost zakona, ker zakon mora omogočati upoštevanje spreminjajočih se okoliščin ob stiku zakona z realnostjo.
[31]
Končno, vendar ne na zadnje je upošteval, da dalj časa trajajoče stanje epidemije določene nalezljive bolezni praviloma znižuje spoznavno krizo na tem področju urejanja; invazivnost posegov v svobodo gibanja in zbiranja pa se z njihovim trajanjem stopnjuje. To zakonodajalcu nalaga sprejem določnejše zakonske ureditve in s tem jasnejšega vsebinskega okvirja za nadaljnjo normativno konkretizacijo; saj takrat na področju poznavanja okoliščin, pomembnih za obvladovanje nevarnosti, ki jo prav ta bolezen sproža, bodisi ni več vrzeli, bodisi je neznanega občutno manj.
Naj dodam, da je
VfGH v zadevi, v kateri je presojalo določbe zakona, ki so urejale prav posebej za COVID-19 pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo izvršilnih predpisov, in v kateri je odločilo s sodbo št. V 363/2020 z dne 14. 6. 2020
v
zvezi zahtevami po določnosti zakonske podlage v pogledu pooblastila izvršilni veji oblasti VfGH, poudarilo naslednje. Te zahteve po stališču VfGH ne smejo biti preveč stroge, kadar je za razumno in učinkovito urejanje potrebno hitro ukrepanje in upoštevanje raznovrstnih krajevno in časovno raznolikih danostih (
Prognosespielraum
). V zvezi z zahtevami po določnosti zakonske podlage v pogledu pooblastila izvršilni veji oblasti pa je poudarilo, da se dopušča prostor presoje izvršilni veji oblasti za tehtanje sorazmernosti (
Abwägungsspielraum
).
V nadaljevanju sumarno povzemam iz variantnega osnutka (le) dvoje. Prvič,
razloge o razlagi zgornje premise
in s tem izhodišč za presojo izpodbijanih določb ZNB. In drugič,
razloge o presoji drugega odstavka 39. člena ZNB z vidika drugega odstavka 39. člena Ustave
. Gre za presojo trditev pobudnikov o protiustavni pravni praznini z vidika ustavne zahteve o informacijah javnega značaja v položaju epidemije. Večinska odločba dolžnost obveščanja presoja z vidika 120. člena Ustave in sicer, kot varovalo pred samovoljnostjo posegov izvršilne veje oblasti, ko se nanjo izjemoma prenaša izključna zakonodajna pristojnost Državnega zbora (95. točka obrazložitve). Drugače kot večina sem menila, da vprašanje zagotavljanja informacij v položaju epidemije spada na področje urejanja pravice do zagotavljanja informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave); in ne področje urejanja 120. člena Ustave.
O razlagi zgornje premise
»Zakonodajalcu se v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo nalaga vzpostavitev vsebinskega okvira kot podlago za podrobnejšo ureditev posameznih vprašanj v podzakonskem predpisu, saj slednji ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne sme izvirno urejati pravic in obveznosti.
[32]
Določbe podzakonskega predpisa morajo biti namreč vselej znotraj vsebinskega okvira, ki mora biti z zakonom izrecno določen ali iz njega vsaj z razlago ugotovljiv,
[33]
kar pomeni vzpostavitev pomensko določljivega vsebinskega okvira v zakonu.
Pri tem uporaba generalnih klavzul in nedoločnih pravnih pojmov ni prepovedana
.«
[34]
Variantni osnutek ni spregledal stališča
Ustavnega sodišča, da mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni oblasti, naj pod določenimi pogoji izda izvršilni predpis, sicer bolj restriktivno in natančno, kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posamezno človekovo pravico ali temeljno svoboščino.
[35]
Vendar je pri tem upošteval, »da je zahteva, naslovljena na zakonodajalca, v pogledu natančnosti kriterijev neizogibno odvisna tudi od odgovora na vprašanje, za kakšno področje urejanja gre in kako tesno je področje urejanja povezano še z uresničevanjem drugih pravic, ki so s prvimi v trku.« Zakonodajalec se mora nanje ozirati, iskanje ravnovesja med pravicami v trku, ki šele omogoči opredeljevanje meja za uresničevanje pravic v trku na splošni in abstraktni ravni, pa se lahko izkaže za težavno. »To se še posebno odraža v primerih, ko gre za v naprej nejasne okoliščine (izbruh neznane nalezljive bolezni), in so v koliziji pravice, ki so zajamčene neposredno na podlagi Ustave. Treba je upoštevati prav to, kakšne ustavne vrednote zahtevajo omejevanje posamezne človekove pravice. Pomembnejše kot so te ustavne vrednote na eni strani, intenzivnejše so lahko omejitve posamezne človekove pravice na drugi strani. […] Ključno je, da zakonodajalec uredi bistvena vprašanja področja urejanja,
[36]
ki naj razrešuje trk položajev, varovanih s pravicami v koliziji, in da odločitve o tem ne prepušča izvršilni veji oblasti. Upoštevati je nadalje treba, da je zaradi posebnosti področja urejanja lahko razumno mogoče predvidevanje, da so ukrepi, namenjeni varstvu zakonodajnega cilja, lahko zelo raznoliki, pa tudi tedaj, ko se pričakuje, da se v naprej neznane ali malo znane razmere, ki so predmet urejanja, lahko tudi hitro spreminjajo.
[37]
Navedeno še posebno velja na področju preprečevanja nalezljivih bolezni, ki vnaprej niso vedno znane, niti kakšno ukrepanje je konkretno potrebno in ko ni mogoče spregledati niti tega, da se razmere lahko zelo hitro spreminjajo, zaradi česar je potrebno tudi zelo hitro prilagajanje ukrepov, da bi se cilj zavarovanja zdravja in življenja sploh lahko dosegel, niti tega, da se lahko pojavi tudi povsem nova, hudo nalezljiva bolezen, katere značilnosti in način širjenja so ob samem pojavu strokovno in medicinsko skorajda neraziskani. Zakonodajalec pa mora ne glede na to vnaprej na abstraktni in splošni ravni po Ustavi uveljaviti ureditev, ki bo upoštevala obveznost države, da se tudi v takih okoliščinah hitro, učinkovito in operativno odzove z izpolnjevanjem svoje pozitivne obveznosti varovanja pravic iz 17. in 35. člena ter prvega odstavka 51. člena Ustave.«
»Drugače je v položaju epidemije določene nalezljive bolezni večjih razsežnosti, ki lahko traja tudi daljši čas.
[38]
Ne le, da dalj časa trajajoča omejitev pravic do svobode gibanja in zbiranja pomeni vse invazivnejši poseg na omenjeni in na uresničevanje drugih pravic, temveč se v luči praviloma vse boljše raziskanosti te bolezni dotlej ne dovolj jasne okoliščine področja urejanja varstva pravic iz 17,. 35. in 51. člena Ustave spreminjajo v bolj pojasnjene in poznane. […] Kadar torej ni več ovir za določnejšo ureditev nabora ukrepov in pogojev za njihovo nadaljnje urejanje na ravni izvršilnih predpisov, ki so bile posledica vrzeli v poznavanju področja urejanja, so ustavne zahteve, naslovljene na zakonodajalca v pogledu določnosti opredeljevanja navedenih vsebin in s tem zakonskega okvira izvršilni veji oblasti za neposredne posege v navedeni pravici, strožje. […] V okviru določnejše ureditve, ki se bo v razmerju do splošne ureditve praviloma izrazila v obliki specialne, se lahko v takem položaju podeli pooblastilo izvršilni veji oblasti za sprejem ukrepov, ki skladno z načelom sorazmernosti
[39]
neposredno omejujejo svobodo gibanja in zbiranja.«
O dolžnosti zagotavljanja informacij javnega značaja v pogojih epidemije
»[…]
Informacije javnega značaja imajo v okoliščinah širjenja nalezljive bolezni, ki lahko ogrozi zdravje in življenje ljudi, posebno težo
. Na eni strani gre za vnaprejšnjo obveščenost javnosti, kolikor je to le mogoče, kar pomeni, kolikor strokovna in medicinska vedenja to omogočajo, o načinu širjenja nalezljive bolezni, njenih značilnostih in posledicah za njihovo zdravje in življenje, skratka o vsem, kar lahko v zvezi s to nalezljivo boleznijo vpliva na njihove pravice iz 17. in 35. člena ter prvega odstavka 51. člena Ustave. Ker ima država po 5. členu Ustave pozitivno obveznost varovanja teh pravic, iz tega izhaja tudi njena obveznost, da mora navedene informacije redno tudi zagotavljati, kar omogoči, da ljudje svoje ravnanje lahko pravočasno prilagodijo nevarnostim, ki izhajajo iz širjenja nalezljive bolezni. Na drugi strani pa gre za to, da morajo biti ljudje tudi redno in pravočasno obveščeni o vseh ukrepih in razlogih zanje, ki jih država, v skladu z navedeno določbo ZNB izvršilna oblast sprejema, da bi se preprečilo širjenje nalezljive bolezni in zagotovilo njeno obvladovanje. Na tak način se zagotavlja osveščenost javnosti o značilnostih nalezljive bolezni in potrebi po preprečitvi njenega širjenja ter potrebna javnost in transparentnost delovanja izvršilne oblasti, ki omogočajo vzpostavitev zaupanja ljudi v potrebnost sprejetih ukrepov.« […]
Izjemen preventivni pomen ukrepov za boj zoper razširjanje nalezljive bolezni pristojnim oblastem nalaga […] argumentacijsko breme pojasnjevanja sprejetih ukrepov in posledic, ki jih ti povzročajo, naj gre za pričakovane posledice v cilju sprejetih ukrepov ali posledice, ki vzbujajo nelagodje zaradi omejujoče narave ukrepov. Le tako je možno v javnosti utemeljiti primernost, nujnost in ožjo sorazmernost ukrepov v danih okoliščinah razširjanja nalezljive bolezni.«
»Ko gre za ukrepe omejevanja človekovih pravic, ki jih na zakonski podlagi iz ZNB sprejema Vlada in glede na dejanske okoliščine konkretizira potrebne ukrepe za dosego ustavno dopustnega cilja z neposredno učinkujočimi predpisi naslovljenimi na vse prebivalstvo, navedene pravice pridobiti informacije javnega značaja tudi ni mogoče zagotavljati na način, ki bi od vsakega posameznika posebej zahteval, naj te informacije vsakič sproti pridobi. To bi v navedenih okoliščinah imelo za posledico popolnoma neučinkovito uresničevanje pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave.«
[…] Zakonodajalec z drugim odstavkom 39. člena ZNB ustavni zahtevi, ki vzpostavlja učinkovitost pravice pridobiti informacijo javnega značaja, kadar mora država izpolniti pozitivno obveznost varovanja zdravja in življenja ljudi, ni zadostil. S tem je ZNB v neskladju tudi z drugim odstavkom 39. člena Ustave.«
Sklep
Variantni osnutek je  zakonodajalcu očital, (1) da v ZNB ni opredelil vsebinskega okvirja za nadaljnjo normativno konkretizacijo neposrednih posegov v pravici do svobode gibanja in zbiranja z izvršilnimi predpisi; (2) niti ni niti primeroma opredelil vrst dopustnih omejitev pravic iz 32. in 42. člena Ustave. Prav tako z ureditvijo v drugem odstavku 39. člena ZNB, po kateri mora Vlada o sprejetih ukrepih obvestiti javnost, ni zagotovil učinkovitega uresničevanja pravice do zagotavljanja informacij javnega značaja.
Z deklaratornim izrekom večinske odločbe, kolikor se nanaša na izpodbijani določbi ZNB, bi se iz teh razlogov lahko strinjala. Poleg tega sem menila, da je v neskladju z Ustavo tudi drugi odstavek 39. člena ZNB. Če bi lahko glasovala za ugotovitev neskladnosti ZNB z Ustavo, bi se strinjala z načinom izvršitve ugotovitvene odločbe v  tretji točki izreka. S to se zaradi varstva življenja in zdravja ljudi še naprej kot z Ustavo skladna zagotavlja protiustavna zakonska podlaga (tj. 2. in 3. točka 39. člena ZNB) za nadaljnjo izdajo podzakonskih predpisov.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
[1]
Izrek in obrazložitev odločbe vedno pomenita celoto, zaradi česar veže ne le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi. Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 108), 6. točka obrazložitve.
[2]
Ta zahteva je na zakonodajalca naslovljena v 83. točki obrazložitve večinske odločbe.
[3]
Prim. 101. točko obrazložitve večinske odločbe.
[4]
Prim. 106. točko obrazložitve večinske odločbe.
[5]
Izpodbijani odloki niso bili
presojani z vidika ustavne zahteve po sorazmernosti omejitev pravic, morebitne njihove arbitrarnosti ali preseganja pooblastil v sicer pomanjkljivi zakonski podlagi. Torej položaj ni primerljiv s položajem iz primerov, ki jih je obravnavalo a
vstrijsko Ustavno sodišče (Verfassungsgerichtshof – v nadaljevanju VfGH) in jih
naštevam v nadaljevanju. V teh primerih je VfGH
razveljavilo izvršilne predpise ministra za zdravje ali deželnega glavarja z utemeljitvijo, da so ti
nezakoniti
, ker je minister ali deželni glavar bodisi presegel v zakonu podeljeno pooblastilo, ker ni bila spoštovana zahteva načela enakosti ali ker je bila opuščena zakonska zahteva, da se navedejo okoliščine, pomembne za izpodbijano odločitev. Gre za odločitve
iz zadev št. V 411/2020 z dne 14. 7. 2020
, št. V 363/2020 z dne 14. 7. 2020, št. V 530/2020 z dne 9. 3. 2021, št. V 512/2020 z dne 10. 12. 2020, št. V 535/2020 z dne 10. 12. 2020, št. V 405/2020 z dne 1. 10. 2020 in št. V 392/2020 z dne 1. 10. 2020.
[6]
Ugotovitvena odločba glede zakona je bila v danem primeru sprejeta, ker bi takojšnja razveljavitev pomenila še hujše protiustavno stanje - država ne bi mogla uresničevati svoje obveznosti, da varuje življenje in zdravje ljudi (101. točka obrazložitve večinske odločbe). Gre torej za položaj, ki ga zaobjema v Ustavi urejena možnost razveljavitve zakona z odložilnim rokom v prvem odstavku 161. člena. Več o ugotovitveni odločbi  Ustavnega sodišča, sprejeti v takem položaju, glej v S. Nerad, Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Založba Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2007, str. 267. in nasl.
[7]
Iz 108. točke obrazložitve večinske odločbe.
[8]
Misel izpeljujem iz romana A. Doerra (prevod A. Moder Saje), Vsa ta nevidna svetloba, Mladinska knjiga, Ljubljana 2014, str. 263: "[…] V vsaki zgodbi, ki jo sliši, so pomanjkljivosti in protislovja, kakor da je resnica stroj, čigar kolesca se ne ujemajo.«
[9]
Glej 97. točko obrazložitve večinske odločbe.
[10]
Iz 72. točke obrazložitve večinske odločbe.
[11]
Drugače A. Barak, Proportionality, Constitutional Rights and their Limitations, Cambrige University Press, Cambridge 2012, str. 110 in nasl. Za področje Zvezne Republike Nemčije drugače C. Bumke in A. Voßkuhle, German Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 349; in H. D. Jarass in B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. izdaja, Beck Verlag, München 2011, str. 32.
[12]
Ta določba ureja prvine dopustnosti omejitve svobode gibanja. Glasi se: »Ta pravica se sme omejiti samo z zakonom, vendar samo, če je to potrebno, da bi se zagotovil potek kazenskega postopka, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, da bi se zavaroval javni red, ali če to zahtevajo interesi obrambe države.«
[13]
Ta določba ureja prvine dopustnosti pravice do zbiranja in združevanja. Glasi se: »Zakonske omejitve teh pravic so dopustne, če to zahteva varnost države, javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni.«
[14]
Iz 82. točke obrazložitve večinske odločbe. Poudarila DJP.
[15]
To stališče je povzeto iz 83. točke obrazložitve večinske odločbe.
[16]
Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11; 23. in 24. točka obrazložitve) pojasnilo, (1) da je načelo delitve oblasti temeljno načelo organizacije državne oblasti in ustavno načelo
par exellence
, zato so temeljna pravila, ki urejajo položaj in razmerja med nosilci posameznih funkcij državne oblasti, določena že v Ustavi; in (2) z zakoni je torej mogoče to ustavno materijo le natančneje razčleniti, ni pa dopustno uvajati pravil, ki posegajo v ustavno opredeljene pristojnosti.
[17]
»The legal system as a whole, however, is a more nuenced and complex creature.« A. Barak, Proportionality, Constitutional Rights and their Limitations, Cambrige University Press, Cambridge 2012, str. 117.
[18]
Primerjaj na primer H. D. Jarass in B. Pieroth, nav. delo, str. 32.
[19]
Prim. s tem v zvezi A. Barak, nav. delo str. 111.
[20]
Tudi poročilo nemškega Zveznega ustavnega sodišča za leto 2020 glede t. i. COVID-19 zadev izpostavlja, da je sodišče pri presoji upoštevalo cilj ukrepov – tj. varstvo življenja, zdravja. V postopkih odločanja o začasnem zadržanju je pretehtala nevarnost za življenje in zdravje, katerih varovanje je bil cilj ukrepov, ki so omejevali svobodo gibanja in zbiranja.
[21]
Prav tak namen je zapisan v zakonodajnem gradivu k zadnji spremembi nemškega zakona o varstvu prebivalstva v epidemiji, ki je bil sprejet aprila 2021. Posebej je opozorjeno na dolžnost države, da varuje življenje, zdravje in vzdržnost zdravstvenega sistema kot posebej pomembnih dobrin.
[22]
O pomenu omejitvene klavzule, ki jo vsebuje večina modernih katalogov človekovih pravic in ki izhaja (poenostavljeno) iz dejstva, da morajo biti pravice v določenih primerih omejene, glej v M. Klatt, M. Meister, The Constitutional Structure of Proportionality, Oxford Unversity Press, Oxford 2012, str. 18 in naslednje.
[23]
V zvezi s pozitivnimi dolžnostmi države v času pandemije COVID-19 na področju varstva življenja in zdravja glej M. Bošnjak, Varstvo človekovih pravic v času pandemije, Dignitas, št. 87/88 (2021), str. 9 in nasl.
[24]
Primerjaj s tem zvezi npr. A. Barak, str. 38. in nasl.
[25]
V zvezi s težavami zakonskega urejanja preventivnih ukrepov, ki naj obvladajo prihodnjo nevarnost prim. sodbo Prvega senata nemškega Zveznega ustavnega sodišča 1 BvR 357/05 z dne 15. 2. 2006 (Luftsicherheitsgesetz).
[26]
Za primerjavo: § 28 nemškega zakona o preprečevanju in boju zoper nalezljive bolezni (Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen - Infektionsschutzgesetz - IfSG), ki je upošteven za vse nalezljive bolezni, (med drugim) določa, da morajo pristojne oblasti v primeru, če se odkrije obolele ali obstaja sum, da so oboleli, če se odkrije, da so okuženi ali prenašalci bolezni, ali če se potrdi, da je bil umrli bolan ali prenašalec okužbe, sprejeti potrebne ukrepe, še posebej tiste, ki so našteti v § 28a in §§ 29 do 31, v takem obsegu in takem trajanju, kot je to potrebno za preprečitev razširjanja nalezljivih bolezni; […].  Prevod DJP.
[27]
»The clarity required
is
relative to the compexity at the issue at hand.« A, Barak, nav. delo str. 116.
[28]
O doktrinah, ki jih je razvilo nemško Zvezno ustavno sodišče na tem področju, prim. C. Bumke, H. C. Voßkuhle, German Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 349. in nasl.
[29]
A. Barak, nav. delo str. 116.
[30]
Iz sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice
Sunday Times proti Združenemu Kraljestvu
z dne 26. 4. 1979, 49. točka obrazložitve.
[31]
Prav tam.
[32]
Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IC, 51), 19. točka obrazložitve.
[33]
Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.
[34]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-71/98 z dne 28. 5. 1998 (Uradni list 45/98, in OdlUS VII, 95), 17. točka obrazložitve.
[35]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07, 150. točka obrazložitve.
[36]
»Wesentlichkeitstheorie« - C. Bumke, H. C. Voßkuhle, nav. delo, str. 350.
[37]
Primerjaj C. Bumke, H. C. Voßkuhle, nav. delo, str. 353. Avtorja se sklicujeta na sodbo nemškega Zveznega sodišča v zadevi Kalkar I.
[38]
Tak je primer soočanja z nalezljivo boleznijo COVID-19.
[39]
Splošno načelo sorazmernosti, imanentno pravni državi, zavezuje vse državne organe. Primerjaj L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 55.
⇒
U-I-79/20-31
25. 5.
2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021
Odločba o (proti)ustavnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB je prelomna. Ne zaradi vsebine (ta je pričakovana), pač pa zaradi dolgotrajnega in težavnega procesa odločanja, ki je do nje vodil.
Ni skrivnost, da se je Ustavno sodišče okrog presoje ZNB razdelilo že lansko leto ob zadevi U-I-83/20. Tedaj se je (večinsko) odločilo, da bo neposredno presojalo vsebino (sorazmernost) dveh vladnih odlokov, ki sta prepovedovala gibanje med občinami. Ob tem je namenoma pustilo odprto vprašanje, ali je 39. člen ZNB, na katerem je izpodbijani ukrep temeljil, skladen s temeljnim legalitetnim načelom.
[1]
Da je šlo za metodološko zgrešen pristop, je Ustavno sodišče priznalo s tokratno odločbo. Ena izmed njenih posledic je namreč tudi ta, da odloka, o katerih je Ustavno sodišče lansko leto presodilo, da sta skladna z Ustavo, nista več skladna z Ustavo, saj temeljita na (protiustavnem) 39. členu ZNB.
Zaradi svojih učinkov
[2]
bo odločitev sprožila burne odzive. Upravičeno se bo postavilo vprašanje, zakaj je Ustavno sodišče presojo ustavnosti zakonske določbe, na kateri je temeljila velika večina v zadnjem letu sprejetih vladnih odlokov, opravilo šele zdaj.
[3]
Nepravniki se bodo morda spraševali, zakaj so zaradi slabega zakona avtomatično neveljavni tudi vsi podzakonski akti, ne glede na to, kako logične in koristne ukrepe z vidika varstva javnega zdravja so urejali. Nekateri pravniki pa bodo kritizirali dejstvo, da Ustavno sodišče izpodbijanim odlokom ni pripisalo učinka odprave, kar pomeni, da osebam, ki so bile na njihovi podlagi oglobljene, a niso vložile pravnih sredstev, odločitev ne bo koristila.
V tem ločenem mnenju bi rada podrobneje pojasnila svoja stališča do nekaterih izmed navedenih pomislekov.
I. Vprašanje pravilne metodologije ali zakaj Ustavno sodišče v covid zadevah ni najprej presojalo ustavnosti 39. člena ZNB
Preprost odgovor na vprašanje, zakaj Ustavno sodišče presoje ZNB ni opravilo že lani, pred (ali najkasneje skupaj z) zadevo U-I-83/20, je dejstvo, da za to tedaj ni bilo potrebne večine. Bolj zapleten odgovor pa razkriva, da je do takšne odločitve prišlo zato, ker je Ustavno sodišče za presojo podzakonskih aktov, s katerimi Vlada posega v človekove pravice, uporabilo nepravilno metodo. Vsebino podzakonskega akta/odloka (spodnja premisa) je enostavno podredilo vsebini 32. člena Ustave (zgornja premisa) ter opravilo test sorazmernosti. To pomeni, da je povsem zanemarilo pomen in vlogo vmesne zakonske podlage (39. člen ZNB)
[4]
in posledično ignoriralo vrsto ustavnopravnih aksiomov:
Podzakonski akti nikoli ne temeljijo neposredno na Ustavi;
[5]
Vsak podzakonski akt mora imeti neposredno podlago v zakonu;
[6]
Ustava za urejanje človekovih pravic pooblašča izključno zakonodajalca;
[7]
Zakon, ki izvršilni oblasti pri urejanju človekovih pravic ne določi vsebinskih okvirov, krši legalitetno načelo in je protiustaven;
[8]
Podzakonski akt, ki temelji na takem protiustavnem zakonu, je nezakonit in preneha veljati;
[9]
Nezakonit (protiustaven) podzakonski akt nima pravnih učinkov;
[10]
Logično in pojmovno ni mogoče, da je podzakonski akt nezakonit (ker temelji na protiustavnem zakonu), njegova vsebina pa skladna z ustavnim načelom sorazmernosti.
[11]
Izvrševanje človekovih pravic smejo v našem ustavnem redu urejati le zakoni (ne pa podzakonski akti).
[12]
Ustreznost vsebinske ureditve zakonskih posegov v človekove pravice Ustavno sodišče presoja s pomočjo testa sorazmernosti. Da bi takšno vsebinsko presojo Ustavno sodišče sploh lahko opravilo, mora zakon najprej imeti minimalno vsebino.
[13]
Zakon, ki Vlado pooblašča k omejevanju človekovih pravic, ne da bi določil vsebinska merila dovoljenih posegov, krši legalitetno načelo.
[14]
Glede obeh (legalitete in sorazmernosti) obstaja obširna, bogata in ustaljena ustavnosodna presoja.
32. člen Ustave zakonodajalca pooblašča, da svobodo gibanja omeji zaradi varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni. Omejevanje svobode gibanja zaradi varstva pred COVID-19 je tako po Ustavi nedvomno dopustno.  Na vprašanje, ali je zakonodajalec v 39. členu ZNB dovolj natančno (izvirno) uredil pogoje in kriterije za omejevanje svobode gibanja, odgovarja legalitetno načelo. Šele če zakon prestane test legalitete (120. člen Ustave), se lahko postavi vprašanje njegove vsebinske ustreznosti – torej opravi presoja sorazmernosti zakonske ureditve. Zakona, ki ne zadosti legalitetnemu načelu, po naravi stvari ni mogoče presojati po vsebini – ker (zadostne) vsebine sploh nima. Dokler zakonodajalec ne bo sprejel boljše zakonske ureditve, Ustavno sodišče ne more presojati, ali je omejitev svobode gibanja v 39. členu ZNB skladna s splošnim načelom sorazmernosti (torej v ustreznem razmerju do varovanja javnega zdravja).
Vsebinsko presojo podzakonskega ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice, je po mojem mnenju mogoče opraviti le tako, da Ustavno sodišče najprej reši vprašanje njegove zakonitosti
: ali je bil sprejet na podlagi zakona in v njegovih okvirih.
[15]
Pritrdilni odgovor pomeni, da Ustavno sodišče ne dvomi o skladnosti zakonske norme z legalitetnim načelom in da podzakonski akt ni prekoračil okvira zakonske norme. Če je zakonska podlaga suspektna (kot je to na prvi pogled očitno pri vsebinsko praznem 39. členu ZNB), pa je Ustavno sodišče dolžno (po uradni dolžnosti) najprej opraviti presojo ustavnosti zakona z vidika legalitetnega načela. Le če zakonska določba takšno presojo uspešno prestane, sme Ustavno sodišče nadalje presojati, ali je podzakonski akt ostal v okvirih zakona – in če uspešno prestane tudi to, opraviti še presojo njegove vsebine v konkretnih razmerah. Če Ustavno sodišče presodi, da zakonska določba krši legalitetno načelo, pa nadaljnja vsebinska presoja podzakonskega akta ni več mogoča. Nezakonit podzakonski akt namreč ne more imeti nobenih pravnih učinkov.
Ob ustavni presoji podzakonskega ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice, se Ustavno sodišče torej v nobenem primeru ne sme in ne more izogniti zakonski normi, na kateri podzakonski akt temelji
.
[16]
Zahteva, da se presoja podzakonskega ukrepa ne more opraviti brez upoštevanja zakonske norme, na kateri ukrep temelji, ni le formalnost. Ker mora zakonodajalec izvršilni oblasti pri urejanju posegov v človekove pravice postaviti meje, igra zakonski okvir pri presoji zakonitosti podzakonskega akta ključno vlogo. Če bi zakonodajalec npr. predpisal, da sme policijska ura trajati največ 1 mesec,
[17]
s podzakonskim ukrepom uvedena policijska ura pa bi trajala 2 meseca, bi Vlada zagotovo prekoračila zakonske okvire. Ukrep bi bil nezakonit (in zato tudi protiustaven) ne glede na to, da bi bilo lahko dvomesečno trajanje policijske ure »v ustavnem smislu« (če bi ga predpisal zakon) sorazmerno.
Metodologija ustavnosodne presoje ni zanimiva le kot predmet teoretičnih razprav. Je dokaz razumevanja in spoštovanja hierarhije pravnih aktov, njihovega medsebojnega učinkovanja in spoštovanja temeljnih ustavnih načel.
[18]
Premišljen in pravilen metodološki pristop je zato ena ključnih varovalk pred arbitrarnim odločanjem Ustavnega sodišča.
II. Kaj neustavnost ZNB pomeni za druge vladne odloke in zakaj je prav, da podzakonski akti delijo usodo ZNB
Na 2. in 3. točki prvega odstavka 39. členu ZNB je temeljila velika večina veljavnih ukrepov v času epidemije: prepoved gibanja na javnih površinah v prvem valu, prepoved prehoda med občinami, prepoved prehoda med regijami, policijska ura, prepoved šolanja v šolah, prepoved obiskovanja gledališč, kinodvoran in vseh drugih kulturnih in športnih prireditev, prepoved shodov... Neustavnost zakonske določbe (1. točka izreka) učinkuje na vse podzakonske akte, sprejete na njeni podlagi. Nezakoniti (in posledično protiustavni) niso le izpodbijani odloki (6. točka izreka). Glede slednjih ima ugotovitev protiustavnosti zaradi odločbe Ustavnega sodišča erga omnes učinke, v drugih primerih pa bo do pravnih posledic prišlo le v konkretnih sodnih postopkih ob uporabi exceptio illegalis. To sicer ne pomeni, da bodo vsi tisti, ki so bili na podlagi protiustavnih podzakonskih aktov oglobljeni, upravičeni do povračila globe. Zaradi učinka razveljavitve izpodbijanih odlokov (7. točka izreka, 108. točka obrazložitve) bodo koristi exceptio illegalis deležni le tisti, ki so morebitno globo (ali drug kaznovalni ukrep) izpodbijali z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi. Odprte postopke bodo namreč redna sodišča (zaradi exceptio illegalis) ustavila. Tisti, ki so globo plačali, ne da bi vlagali pravna sredstva, pa podlage za njeno vračilo nimajo.
[19]
Za učinek odprave ni bilo zadostne večine.
[20]
Na sejah je bila izražena ideja o preveliki moči legalitetnega načela, če gre za ukrepe, ki so v boju zoper virus nujni. Preprosto povedano: notranjemu občutku pravičnosti naj bi se upiralo, da so vladni odloki, sprejeti na podlagi 2. in 3. točke 39. člena ZNB, protiustavni samo zato, ker temeljijo na pomanjkljivem zakonu. Večina vladnih ukrepov naj bi vendar zasledovala dopusten cilj in naj bi bila nujna, potrebna in vsebinsko ustrezna. Če naivno privzamemo,
[21]
da so bili sprejeti vladni ukrepi nujni in koristni, ostane ključno vprašanje: ali je prav, da povsem smiselni, nujni in koristni podzakonski ukrepi »padejo« samo zato, ker zakonodajalec ni opravil svoje naloge? Ali je torej pravično, da je (tudi) Vlada kaznovana za malomarnost zakonodajalca, sploh v situaciji, ko je morala odreagirati in ni imela časa čakati, da zakonodajalec ustrezno popravi ZNB?
Če je ob pojavu COVID-19 v začetku lanskega leta res še veljalo, da je Vlada morala ukrepati ne glede na (ne)popolnost zakonske podlage, pa se je teža tega argumenta manjšala z vsakim nadaljnjim tednom. Več kot leto dni po izbruhu krize zagotovo ni več mogoče trditi, da je Vlada, katere ena temeljnih ustavnih pristojnosti je tudi priprava zakonskih predlogov, talka pomanjkljive zakonodaje. Na podnormiranost 39. člena ZNB že od izbruha krize opozarjajo številni pravni strokovnjaki; vse bolj očitna pa je postajala tudi zato, ker so nekatere države, po katerih se sicer radi zgledujemo (Nemčija, Avstrija),
[22]
svoje (v začetku krize prav tako hudo pomanjkljive) zakone hitro prilagodile novim razmeram.
Vendar to ni najpomembnejši razlog za vztrajanje pri obstoječih ustavnosodnih standardih. Ustavna zahteva, da o omejevanju človekovih pravic odloča izključno zakonodajalec, torej neposredno voljeni predstavniki ljudstva, je odraz načela delitve oblasti, demokratičnosti in pravne države. Prenos te pristojnosti na Vlado je problematičen že sam po sebi (glej točki 82 in 83 obrazložitve), toliko bolj pa to velja tedaj, ko Vlada pri predpisovanju ukrepov uživa praktično neomejeno svobodo. Na podlagi 39. člena ZNB je lahko namreč Vlada uvedla kakršenkoli ukrep, mu sama določila vsebino in trajanje, se sama odločila, ali in s kom se bo ob tem posvetovala, ali bo takšno mnenje upoštevala, in kako, če sploh, bo z njim ter s svojimi razlogi seznanila javnost. Takšna neomejena diskrecija izvršilne oblasti pri poseganju v temeljne človekove pravice – svobodo gibanja in združevanja – pa brez slehernega dvoma ni skladna s slovensko Ustavo.
Ugotovitev, da so vladni ukrepi protiustavni, ker so temeljili na vsebinsko popolnoma praznem zakonu (106. točka obrazložitve), je (nujni) odraz delovanja pravne države, v kateri prenos (neomejene) zakonodajne pristojnosti na Vlado - niti v času epidemije -  ni dopusten. Podzakonski akti brez veljavne zakonske podlage ne morejo obstajati. Odločiti kakorkoli drugače ne bi pomenilo le odstopiti od jasne in nedvoumne ustavnosodne presoje. Pomenilo bi odločiti v nasprotju z Ustavo.
III. Zmaga prava nad previdnostjo
Epidemija COVID-19 je že in bo še spremenila družbo. Posebej močan bo njen vpliv v državah zahodnega sveta, ki so v 21. stoletje vstopile z močnimi človekovimi pravicami in svobodo posameznika kot temeljno vrednoto. Množični in intenzivni posegi v osnovne človekove pravice so v zadnjem letu postali sprejemljivi bolj kot kadarkoli po drugi svetovni vojni. Do tega preobrata je prišlo nenadoma (ne pa nepričakovano). Razgradnja (razkroj) človekovih pravic primarno ni povezana z ideološkimi (političnimi) razlogi. Povezana je z univerzalnim strahom pred neznano boleznijo. V zadnjem letu se niso spreminjale ustave, mednarodne konvencije ali vsebina temeljnih človekovih pravic. Bistveno se je spremenil psihološki odnos ljudi do lastne svobode. Zlahka smo se ji pripravljeni odpovedati, da bomo le zdravi in živi.
[23]
Slej ko prej se bo ta trend odrazil tudi na ustavnih sodiščih.
V tej zadevi se to ni zgodilo. Po dolgem času imam znova občutek, da je Ustavno sodišče Ustavo uveljavilo brez strahu, brez slabih kompromisov, brez slabe vesti ter brez opravičevanja. Utemeljitev je odkrita, razumljiva in dosledna. Ne skriva se za zapletenimi jezikovnimi akrobacijami. Ponosna sem, da sem med peterico sodnic in sodnikov, ki je podprla to zgodovinsko odločitev.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Pred Ustavnim sodiščem je bilo tedaj že nekaj (starejših, torej prej vloženih) pobud, s katerimi je bila izpodbijana določba 39. člena ZNB. Poleg tega je bila vsebina 39. člena ZNB že na prvi pogled ustavnopravno „suspektna“ – kar pomeni, da bi moralo Ustavno sodišče njeno presojo opraviti tudi po uradni dolžnosti. Več o tem glej OLM Mežnar http://www.us-rs.si/documents/2e/ab/u-i-83-20-odklonilno-lm-dr-meznar4.pdf
[2]
Čeprav je Ustavno sodišče v tej zadevi ugotovilo neveljavnost le petih (izpodbijanih, v točki 6 izreka navedenih) odlokov, bo imela odločba zaradi 1. točke izreka (ugotovitev neskladnosti ZNB z Ustavo) učinke tudi za vse druge podzakonske akte, sprejete na podlagi 2. in 3. točke 39. člena ZNB.
[3]
Glej npr
: Šipec Miha, Strahopetno sodišče, Pravna praksa, št. 13, 2021, str. 23.
[4]
Metodološki pristop avstrijskega (in tudi hrvaškega) ustavnega sodišča je bil drugačen (pravilen): najprej je opravilo presojo zakona, nato pa ugotavljalo, ali je podzakonski akt prekoračil zakonske okvire. V določenih delih je bila ugotovljena nezakonitost podzakonskih aktov. Odločba avstrijskega US (ena izmed mnogih sprejetih) je objavljena na:
https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_20200714_20V00363_00
[5]
Prim. Pirnat v  Komentar Ustave RS (ur. Matej Avbelj), II. del, Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 253:
»Podzakonski predpis uprave je vedno izdan za izvrševanje zakona, zato se imenuje tudi izvršilni predpis.«
[6]
Prim. Virant, Gregor: Načelo zakonitosti delovanja uprave in širina (ohlapnost, nedoločnost) zakonskih pooblastil, Javna uprava, 1999/3, str. 469:
»... morajo imeti oblastni akti in dejanja izvršilnih organov podlago v zakonu. O tem ne more biti dvoma; to pravilo bi lahko »ukinili« le s spremembo Ustave.«
[7]
Prim. drugi odstavek 15. člena Ustave in odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158), 30. in 31. točka obrazložitve, odločba št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Ur. list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 155), 8. točka obrazložitve, št. U-I-346/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 70), 10. točka obrazložitve, in  št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21), 10. točka obrazložitve.
[8]
Enak pristop uporablja ESČP: ukrep mora biti zakonit (in accordance with the law, legality test), legitimen (legitimacy test) in sorazmeren (necessarry in a democratic society).
[9]
Prim. Godec, Rupko: Upravne norme in upravni akti, Upravni zbornik, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Inštitut za javno upravo, 1993, str. 206, 207: »
Upravni predpis je odvisen v svojem nastanku od višje pravne norme prav tako kot vsaka druga norma, vendar pa ta odvisnost ne preneha z njegovim nastankom, temveč ostane vso dobo njegovega pravnega življenja. To je prava eksistenčna odvisnost, pri kateri je upravni predpis popolnoma navezan na pravno usodo višje pravne norme in z njo vred deli zlasti tudi konec. Če neka originarna norma preneha biti del pozitivnega prava, bo torej izgubila pravno veljavnost tudi iz nje izpeljana abstraktna upravna norma in po pravilu verižne reakcije tudi vse druge hierarhično povezane abstraktne upravne norme.«
[10]
To med drugim izhaja iz ustavnega instituta exceptio illegalis (125. člen Ustave), ki sodiščem nalaga, da nezakonitega in/ali neustavnega podzakonskega akta ne smejo uporabiti. Na ta način že redna sodišča iz pravnega reda izločajo nezakonite podzakonske predpise in s tem zmanjšujejo potrebo po njihovi ustavnosodni presoji.
Drugače velja za pravnomočne posamične pravne akte, ki lahko v pravnem redu ustvarjajo pravne učinke, četudi temeljijo na neustavnem zakonu. Godec, R., str. 206:
»Konkretna pravna norma je eksistenčno odvisna od višjih pravnih norm samo v svojem nastanku, ne pa v svojem nadaljnjem življenju.«
[11]
Prav takšno situacijo je povzročilo součinkovanje odločbe U-I-83/20 in sedanje U-I-79/20. Iz prve izhaja, da je bil ukrep prepovedi gibanja med občinami skladen z načelom sorazmernosti (in zato ustavno skladen), iz druge pa izhaja, da je bil nezakonit (in zato protiustaven), ker temelji na protiustavnem zakonu.
[12]
Glej 87. člen Ustave. Namen te določbe je zagotoviti, da vse pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov. Toliko bolj velja to za urejanje človekovih pravic in svoboščin. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Ur. list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 13. točka obrazložitve.
[13]
Glej točko 69. obrazložitve odločbe.
[14]
Več o legalitetnem načelu in njegovem pomenu za delovanje pravne države glej Virant, Gregor: Načelo zakonitosti delovanja uprave in širina (ohlapnost, nedoločnost) zakonskih pooblastil, Javna uprava, 1999/3, str. 467 in nasl.
[15]
Prim. Godec, Rupko: Upravne norme in upravni akti, str. 202.
[16]
Po opisani (pravilni) poti je Ustavno sodišče šlo v tokratni zadevi. Najprej je opravilo presojo zakona. Ko se je izkazalo, da je zakon protiustaven, je sledila le še formalna ugotovitev o protiustavnosti izpodbijanih odlokov (106. točka obrazložitve).
Prim. 58. točko obrazložitve v zadevi U-I-83/20, kjer je Ustavno sodišče presojo zakona „preskočilo“, s tem pa v celoti izpustilo tudi presojo zakonitosti tedaj izpodbijanih odlokov.
[17]
Ali bi bila takšna zakonska omejitev skladna z javnim interesom (zagotavljanje javnega zdravja), je drugo vprašanje – vprašanje sorazmernosti zakonske ureditve.
[18]
Prim. Pirnat v  Komentar Ustave RS (ur. Matej Avbelj), Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 252.
[19]
Menim, da so stališča, ki se pojavljajo v javnosti in po katerih naj bi bili vsi plačniki glob (na podlagi neustavnih odlokov) upravičeni do njihovega povračila na podlagi 190. člena Obligacijskega zakonika ali na podlagi odškodninske odgovornosti države, zavajajoča in nepremišljena.
[20]
Učinek odprave bi odprl možnost posebnega („sui generis“) pravnega sredstva (46. člen Zakona o ustavnem sodišču). Ta pa bi koristila tudi tistim, ki zoper globe niso vlagali pravnih sredstev.
[21]
Z izjemo prepovedi gibanja med občinami, ki je bila predmet presoje v zadevi U-I-83/20, Ustavno sodišče še nobenega izmed ukrepov ni presojalo po vsebini. Ob tokratni odločitvi je malo verjetno, da jih kdaj bo.
[22]
Nemčija s spremembo splošnega zakona o nalezljivih boleznih, Avstrija pa s sprejetjem posebnega covid-19 zakona.
[23]
Ne gre sicer za nov pojav. Nekdanja ustavna sodnica in predsednica US dr. Dragica Wedam Lukić v slavnostnem govoru leta 2006: »
Tako se je po 11. septembru zaradi nevarnosti terorizma povečala zahteva po zagotavljanju splošne varnosti, zaradi pojava novih nalezljivih bolezni se je povečala zahteva po varstvu pred epidemijami, vedno bolj se poudarja zahteva po varovanju življenjskega okolja. Ti razlogi lahko nedvomno vodijo do drugačnega odgovora na vprašanje, kako vzpostaviti ustrezno ravnovesje med pravicami posameznika in interesom širše skupnosti. Kljub temu pa se je treba izogibati prevelikim nihanjem in se držati začrtane poti; vsak odstop mora biti dobro premišljen in prepričljivo obrazložen. Predvsem pa zahteve po večji splošni varnosti, ki so že začele dobivati svoj odraz v zakonodajah posameznih držav, ne bi smele voditi do prekomernega omejevanja pravic posameznikov.«
https://www.us-rs.si/wp-content/uploads/2020/02/slavnostni.govor_.prof_.dr_.wedam_.lukic_.pdf
⇒
U-I-79/20-32
2
7
. 5. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šugman Stubbs k odločbi št.
U-I-79/20
z dne
13. 5. 2021
, ki se mu pridružuje sodnik dr. Rok Čeferin
Pred nami je prelomna odločba, pravzaprav pra-odločba vseh COVID-19 zadev. Odločba, s katero smo odločili, da je zaradi nezadostne vsebinske podlage za izvrševanje pooblastila, danega Vladi (načelo legalitete), del 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), na katerem temeljijo odloki, ki so omejevali gibanje in zbiranje v času prvega vala epidemije COVID-19 (glej 100. točko obrazložitve), neskladen z Ustavo. V ločenem mnenju želim pojasniti ključne razloge, ki so me vodili pri odločanju v tej zadevi, in pojasniti nekatere okoliščine sprejemanja odločitve.
I.
Da je presojani del 39. člena ZNB podnormiran, je pravniku vidno že na prvi pogled. Vsebinsko prazen je do te mere, da bi lahko presojani del določbe služil študentom prvega letnika pravne fakultete kot šolska ilustracija skorajda popolnoma praznega zakonskega pooblastila izvršilni oblasti; kot ponazoritev, s katero bi lahko profesor prikazal probleme, ki jih takšne kršitve načela legalitete prinašajo za podstat demokratične države. Res je, da je bila presojana določba sprejeta leta 1995 in da od takrat pa do prvega vala epidemije ni bila nikoli predmet presoje ali uporabe v kakšnem sodnem postopku in se je zato izmuznila kritičnemu pogledu. Od leta 1995 pa so se tudi izostrile zahteve za presojo ustavne skladnosti podobnih norm.
V vmesnem času je Ustavno sodišče relativno pogosto razveljavljalo podzakonske akte, ki so temeljili na premalo določni zakonski podlagi. Do sedaj so bile recimo kot premalo določne spoznane sledeče zakonske določbe, ki so zaradi kršitev načela legalitete vse vodile do razveljavitve (oziroma ugotovitve neskladnosti z Ustavo) tako določb zakona kot podzakonskih aktov, ki so temeljili na njih:
- Del 162. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki je pooblaščal zavod, da v primerih in na način, ki jih sam določi, opravi usklajevanje pokojnin na podlagi razlik, ki nastajajo v ravneh pokojnin, uveljavljenih v posameznih obdobjih.
[1]
- Del drugega odstavka 48. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev, ker je z njim:  »zakonodajalec smiselno dal Agenciji pooblastilo, da določi pogoje za odvzem dovoljenja borznim posrednikom za opravljanje poslov z vrednostnimi papirji. S tem je nanjo v celoti prenesel pravico do urejanja vprašanj, ki so zakonska materija in ki bi jih moral zato urediti sam ali pa določiti vsaj podlago in okvir za podzakonsko urejanje.«
[2]
- Člen 33 Zakona o prevozih v cestnem prometu in na njem temelječi pravilnik. Izpodbijani člen je določal, da opravlja ministrstvo delitev dovolilnic po merilih, postopku in na način, kot ga s pravilnikom določi minister, pristojen za promet.
[3]
- Člen 17 Zakona o trgovini in na njem temelječ pravilnik ministra. Razveljavljeni člen je določal, da minister, pristojen za trgovino, predpiše merila za določitev urnika obratovalnega časa prodajaln.
[4]
- Drugi odstavek 74. člena Zakona o igrah na srečo in na njem temelječo odredbo. Izpodbijani odstavek je določal, da ministrstvo, pristojno za turizem, določi zaokrožena turistična območja v soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju.
[5]
- Četrti odstavek 30. člena Zakona o državnem tožilstvu, ki je določal, da Vlada z uredbo določi pogoje, merila in obseg plačila za povečan obseg dela oziroma dodatne delovne obremenitve za posamezne državne tožilce ali za pomočnike državnih tožilcev.
[6]
- Člen 57 Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, s katerim je zakon na zavod prenesel pooblastilo za določitev pavšalnih prispevkov, ne da bi mu pri tem dal napotke, usmeritve in okvire za njihovo predpisovanje.
[7]
- Prvi odstavek 11. člena Zakona o financiranju občin, ker je drugi odstavek navedenega člena na Vlado prenesel pristojnost, da z uredbo podrobneje določi naloge, katerih stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin, ter metodologijo za izračun povprečnine, pri tem pa je v prvem odstavku določil zgolj posamezna področja v pristojnosti občin, glede katerih se bodo naloge in stroški njihovega financiranja upoštevali pri ugotavljanju primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe, ni pa teh nalog vsebinsko določneje opredelil in s tem uredbi ni dal zadostne, jasne in vsebinske zakonske podlage za določitev nalog, katerih stroški se upoštevajo, ter določitev metodologije za izračun povprečnine.
[8]
Seznam je namenoma relativno dolg in duhamoren. Dolg, ker hoče prikazati, kako številni so bili ti (neizčrpno navedeni) primeri, in duhamoren, ker hoče ilustrirati, da je šlo za zelo raznolike situacije, ko so bile na izvršilno oblast prenesene bistveno manj pomembne pristojnosti, kot v presojanem primeru. Poleg vsega pa v navedenih primerih večinoma ni šlo za urejanje posegov v človekove pravice ali temeljne svoboščine ali pa je šlo za bistveno manj invazivne posege kot v obravnavanem primeru. Tako je,
a minori ad maius
, nemogoče spregledati primerjalne specifičnosti našega primera: tako
intenzivnost
posegov v pravici do svobode gibanja in svobode združevanja (npr. prepoved zapuščanja občine), kot njihovo
dolgotrajnost
in seveda
masovnost
(odloki so se nanašali na vse prebivalce Republike Slovenije).
V vseh drugih navedenih primerih se je Ustavno sodišče torej pri podobni presoji srečevalo z neprimerljivo blažjimi posegi, ki so se praviloma nanašali na ožji krog ljudi.
[9]
Z drugimi besedami: po drugi svetovni vojni se še nismo srečali s tako intenzivnimi, dolgotrajnimi, vseobsežnimi in masovnimi omejitvami svobode gibanja in svobode zbiranja in združevanja, kot prav pri epidemiji COVID-19. Zdi se, da bi vsi ti dejavniki, glede na dosedanjo prakso, morali voditi v relativno hitro in enostavno presojo vprašanja pred nami. Zakonska podlaga je tako očitno podnormirana, da to preprosto mora voditi v ugotovitev neskladnosti zakona z Ustavo zaradi kršitve načela legalitete. Usodo odlokov pa zapečati samoumevna posledica takšne ugotovitve – ugotovitev njihove neskladnosti z Ustavo.
[10]
II.
Kdor bi utegnil pomisliti, da je nenavadno, da so odloki, »ki vendar rešujejo življenja« razveljavljeni »zgolj« zaradi nekakšne formalnosti, kot je načelo legalitete, ne razume načela delitve oblasti, na katerem temelji delovanje sodobne demokratične države.
[11]
Posege v človekove pravice lahko v demokratični državi sprejemajo samo neposredno izvoljeni predstavniki ljudstva.
[12]
To samo po sebi pomeni, da se lahko takšne posege ureja samo z zakoni in nikakor ne s pravnimi akti nižjega hierarhičnega ranga, kot so na primer odloki. Pristojnost poseganja v človekove pravice se nikoli ne sme prenesti na izvršilno oblast; ta lahko deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona.
[13]
Vse to izvira iz načela delitve oblasti, saj je zakonodajna pristojnost izključno v rokah Državnega zbora (86. do 89. člen Ustave), noben drug državni organi pa ne sme urejati zakonske materije.
[14]
Presojani 2. in 3. točka 39. člena ZNB pa izvršilni oblasti omogočata prav to. Tako vsebinsko izpraznjena norma, kakršna je obravnavana, namreč povzroči, da o posegih v temeljne človekove pravice ne odloča več demokratično izvoljena zakonodajna veja oblasti, temveč izvršilna. To pa je v demokratični državi, zasnovani na ideji delitve oblasti,
[15]
ki se tesno povezuje tudi z idejo vladavine prava
[16]
,
[17]
nesprejemljivo.
[18]
Pri tem so posebej pomembna opozorila odločbe, da »se stopnja določnosti oziroma natančnosti zakonskega pooblastila lahko razlikuje glede na področje urejanja in predvideno intenziteto posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine.« (glej 72. točko obrazložitve) Vendar mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni oblasti toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine.
[19]
Zakonsko pooblastilo mora biti tako natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega urejanja omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S tem se zagotavljata predvidljivost in pravna varnost v zvezi z udejanjanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, obenem pa se zmanjšuje nevarnost njihovega arbitrarnega oblastnega omejevanja. Edino takšna določnost je namreč varovalo pred arbitrarnim poseganjem izvršilne oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine.
Odločba torej zgolj sledi ustaljeni ustavnosodni presoji glede zahtevane vsebinske podlage v zakonu, ki naj prepreči, da bi izvršilna oblast prevzela funkcije zakonodajne, kar bi državo vodilo stran od demokratične ureditve, na polje samovolje izvršilne oblasti.
III.
Odločitev, da so odloki spoznani za neskladne z Ustavo zaradi kršitev načela legalitete, ne pove ničesar o njihovi vsebini. Z njihovo vsebino se v tej odločbi namreč sploh ni bilo treba ukvarjati, saj podzakonski akti črpajo svoje življenje iz zakona.
[20]
Če je zakon v neskladju z Ustavo, potem odloki, sprejeti na podlagi takega zakona sploh ne morejo obstati, ne glede na to, kakšni so po vsebini. Celo če bi takšni odloki v celoti izpolnili vse kriterije, ki bi jih moral od njih zahtevati popoln zakon, bi še vedno ne imeli samostojnega pravnega življenja. Z drugimi besedami: ker podzakonski akti črpajo svoje življenje iz zakona, brez zakona padejo, tudi če bi bili sicer vsebinsko popolni.
[21]
Pravna logika, ki za tem stoji, pa nikakor ni formalistična: je globoko vsebinska.
Načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave namreč vsebuje dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti morajo biti sprejeti na podlagi zakona, (2) poleg tega pa morajo biti vsebinsko v okviru zakona.
[22]
Primarna je zahteva, da so sprejeti na podlagi zakona – če niso, potem sploh ne moremo presojati, ali so vsebinsko v okviru zakona. Vprašanje, ali je podzakonski akt sprejet na podlagi zakona, pa vsebuje tudi presojo, ali je sama zakonska podlaga dovolj določna, da zagotavlja, da se jedro zakonodajne pristojnosti urejanja vsebine človekovih pravic ne prenese na izvršilno oblast.
Tako odločba ne daje odgovora na vprašanje, ali so bili izpodbijani odloki nujni, potrebni, sorazmerni. Do pozitivnega odgovora na ta vprašanja bi lahko prišli šele, če bi se izkazalo, da zakon, iz katerega odloki črpajo svoj obstoj, slednjim daje dovolj jasno, pomensko določljivo in s tem predvidljivo vsebinsko podlago. Povedano drugače: ob presoji podzakonskih aktov je metodološko pravilna samo pot, po kateri se najprej presoja vprašanje ustrezne vsebinske zakonske podlage za njegov sprejem in šele po tem vprašanje, ali je akt v okviru zakona in ali je sorazmeren.
Zato sprejeta odločba s prstom pokaže tudi na hud metodološki zdrs tesne večine Ustavnega sodišča iz do sedaj edine vsebinsko razsojene zadeve glede omejevanja svobode gibanja in zbiranja, odločbe št. U-I-83/20, sprejete avgusta lani.
[23]
S tisto odločbo je namreč Ustavno sodišče ugotovilo, da določeni členi tedaj presojanih odlokov, pri čemer je šlo za dva skorajda identična  odloka, ki sta bila (med drugim) presojana tudi v sedanji zadevi,
[24]
niso bili v neskladju z Ustavo. Večina se je torej spustila v presojo njihove sorazmernosti ne da bi prej presojala njihovo zakonsko podlago. Implicitno torej iz odločbe št. U-I-83/20 izhaja, da je večina neposredno presojala sorazmernost odlokov samih po sebi, kot da njihov obstoj ne bi bil odvisen od ustavnosti zakonske norme, na podlagi katere so bili sprejeti. Retrospektivno pa se zdaj izkazuje, da so tudi tedaj presojani odloki neskladni z Ustavo zaradi neskladnosti z načelom legalitete. Tedanja odločitev ima danes res še bolj grenak priokus.
Zahteva, da mora za delovanje izvršilne oblasti obstajati ustrezna vsebinska podlaga v zakonu (načelo legalitete), in zahteva, da morata biti tako zakonska podlaga, ki ureja posege v človekov pravice, kot tudi na njej temelječe delovanje izvršilne oblasti v skladu z načelom sorazmernosti,
sta dve ločeni ustavni zahtevi
. Če se izkaže, da je zakon delovanje izvršilne oblasti dovolj določno zamejil, to še ne pomeni, da zakonska podlaga in na njej temelječi podzakonski akt sorazmerno posegata v človekove pravice. In obratno. Če je zakonska podlaga preohlapna, sta tako zakon kot na njem temelječi podzakonski akt v neskladju z Ustavo, četudi so morda ukrepi izvršilne oblasti sorazmerni: ustavnopravno je nesprejemljivo, da se zakonodajne dolžnosti prenašajo na izvršilno oblast. Izredno pomembno torej je, da ta dva instituta dosledno razlikujemo in da ju uporabljamo sosledno: najprej presoja legalitete in po tem presoja sorazmernosti.
[25]
Tako izvršilna oblast s tem, ko bi na primer uvedla sorazmerne ukrepe, nikoli ne more
sanirati premalo določne zakonske podlage
. Takšno stališče je nevzdržno zaradi načela delitve oblasti in antiavtoritarnega motiva, iz katerega izhaja. To sicer ne pomeni, da načelo sorazmernosti izvršilne oblasti ne zavezuje, gotovo pa pomeni, da sorazmernost odloka ne more kompenzirati napak zakonodajne veje. Če bi bilo to mogoče, bi to pomenilo, da je načelo legalitete brez lastne substance, delitev oblasti pa nepotrebna. Česa takega pa si seveda v demokratični državi ne smemo želeti.
[26]
IV.
Sprejeta odločitev ima seveda določene pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče spregledati. Ker smo za odloke zgolj ugotovili neskladnost z Ustavo z učinkom razveljavitve in jih nismo odpravili, odločba uvaja razlikovanje med tistimi kršilci odlokov, ki so globe na podlagi protiustavnih odlokov plačali in so njihove zadeve postale pravnomočne, in tistimi, katerih prekrškovne zadeve iz različnih razlogov še niso postale pravnomočne.
Hkrati odločba uvaja na prvi pogled nenavadno razlikovanje v pravni veljavnosti preteklih odlokov na eni strani in odlokov, ki bodo veljali v času objave naše odločbe oziroma bodo na enaki pravni podlagi izdani po njeni objavi, na drugi strani. Ugotovitvi, da so bili izpodbijani odloki, ki so vsi prenehali veljati pred sprejemom te odločbe, v neskladju z Ustavo, smo namreč določili učinek razveljavitve, kar pomeni, da se ti odloki v še odprtih postopkih ne smejo uporabiti. Po drugi strani pa smo omogočili, da se izpodbijana zakonska ureditev, kljub svoji protiustavnosti za kratek čas (tj. do odprave ugotovljene protiustavnosti) uporablja za naprej. To pomeni, da je s tem omogočena tudi izdaja novih podzakonskih predpisov na tej, protiustavni podlagi; predpisov, ki smo jim z našo odločbo za naprej zagotovili veljavo, čeprav bodo v biti še vedno protiustavni.
Razlog za navedeno razlikovanje je dejstvo, da iz specifičnih razlogov (točka 101. obrazložitve) nismo mogli razveljaviti zakona in z načinom izvršitve določiti ustavnoskladne prehodne zakonske ureditve, kar bi omogočalo, da bi bili novi odloki sprejeti na ustavno skladni pravni podlagi. Zakona pa tudi nismo mogli razveljaviti brez takšnega načina izvršitve, saj bi odsotnost kakršnekoli pravne podlage za naprej, povzročila še hujše protiustavno stanje. Epidemija namreč še vedno traja, država pa ima tudi pozitivno dolžnost varovanja zdravja in življenja ljudi. S tem smo torej »ustvarili« razlikovanje med odloki, temelječimi na enaki zakonski podlagi.
Kljub temu obstajajo tehtni vsebinski razlogi za to razlikovanje. Bodoči odloki namreč lahko dosežejo svoj namen varovanja zdravja in življenja, medtem ko so odloki, ki so medtem prenehali veljati zapadli preteklosti, prav tako kot njihov učinek varovanja zdravja in življenja. Z razveljavitvijo že pretečenih odlokov smo tako odpravili zgolj njihov sankcijsko-fiskalni učinek v pendentnih zadevah.
[27]
Ne vidim razloga, da bi država lahko imela finančne koristi od protiustavnih odlokov, ki ne morejo več varovati zdravja in življena. Tako argument proti razveljavitvi odlokov, ki so medtem prenehali veljati v tem trenutku prav gotovo ne more biti dejstvo, da so ti odloki v preteklosti varovali zdravje in življenje.
Za naše nadaljnje odločanje pa ostajajo odprta številna vprašanja. Eno od njih je recimo, ali bomo po naši odločitvi vseeno presojali še nekatere očitke v zvezi s sorazmernostjo izpodbijanih odlokov. Ali je recimo moč za odlok, ki je bil razveljavljen zaradi kršitve načela legalitete, vseeno ugotoviti, da je bil tudi nesorazmeren?
[28]
Gotovo je, da za nove odloke, ki bodo temeljili na protiustavnem delu 39. člena ZNB, ne bo moč ugotoviti kršitve načela legalitete, verjetno pa se bodo v zvezi z njimi lahko odpirala nova vprašanja; recimo vprašanje sorazmernosti.
[29]
***
Da bo krog sklenjen, se vračam k besedam svojega zadnjega ločenega mnenja ob začasnem zadržanju prepovedi zbiranja in združevanja v zadevi št. U-I-50/21: Ustavno sodišče v zadevi, h kateri pišem to ločeno mnenje,
je
odločilo neodvisno in pokončno, pa tudi logično, prepričljivo, modro in strokovno. Odločilo je pravzaprav na edini možni, pravno skladen in teoretsko sprejemljiv način, zaradi katerega nam kasneje ne bo treba zardevati od sramu. Edino takšna odločitev je namreč v skladu z ustaljeno presojo in edino takšna odločitev lahko najde prepričljivo oporo v filozofskih in teoretskih spoznanjih, ki so temeljni gradnik demokratične države.
Naravnost porazno pa je, da smo odločili tako pozno: odločitev bo objavljena skoraj 15 mesecev po vložitvi prve pobude,
[30]
po koncu tretjega vala epidemije, po tem ko je bilo na neustavni zakonski podlagi izdanih že na desetine odlokov in izrečenih za nekaj milijonov evrov glob.
[31]
Tega si Ustavno sodišče preprosto ne bi smelo dovoliti. Kot sodnica poročevalka v tej, združeni zadevi,
[32]
lahko zgolj zagotovim, da do tega zastoja ni prišlo zaradi pomanjkanja zagona in truda na strani tistih, ki smo pripravljali, popravljali in usklajevali številne osnutke.
Del odgovornosti za pozno odločitev gotovo leži na napačni strategiji reševanja COVID-19 zadev. Čas za ugotovitev protiustavnosti zakona je bil lani, ko smo odločali o zadevi št. U-I-83/20. Kljub nenehnemu opozarjanju na probleme zakonske podlage s strani takratne manjšine,
[33]
je tesna večina odločila, da so presojani odloki v skladu z Ustavo (glede vprašanja sorazmernosti), ne da bi se posvetila primarnemu vprašanju, ali je zakonska podlaga, na kateri temeljijo, v skladu z Ustavo. Ne samo, da je bila tako strategija odločanja o COVID-19 zadevah metodološko zgrešena, temveč je bil s tem izgubljen tudi dragoceni čas. Če bi bili reševanje COVID-19 zadev namreč pravilno zagrabili in se najprej posvetili vprašanju zakonske podlage, bi zakonodajalec dobil sporočilo o ustavni spornosti zakonske podlage že lani poleti in bi lahko ustavno skladen zakon sprejel še pred začetkom drugega vala.
[34]
V tistem času bi gotovo bila bistveno bolj sprejemljiva tudi čistejša (in po moji oceni pravilnejša) odločitev, s katero bi zakon lahko razveljavili in odloke odpravili.
Helas!
V tem času sta na primer avstrijski in nemški zakonodajalec sprejela posebne COVID-19 člene ali COVID-19 zakone, ki so bistveno precizirali prej prav tako bolj ali manj prazna zakonska pooblastila.
[35]
Podobno je ravnal francoski zakonodajalec.
[36]
Te odločitve so sprejeli samoiniciativno, brez posega Ustavnega sodišča, kar bi seveda brez zadržka lahko storil tudi naš zakonodajalec oziroma bi to celo moral storiti. Poleg tega je avstrijsko Ustavno sodišče, recimo, vsebinsko odločalo medtem že o več desetinah COVID-19 zadev, ki se nanašajo na različne podzakonske akte. Ažurno je torej odgovarjalo na vprašanja, ki so se pojavljala v zvezi z odrejenimi ukrepi.
Drugi del odgovora na vprašanje, zakaj je odločanje trajalo tako dolgo pa sodi bolj na polje psihologije sodnega odločanja. Tukaj namreč trčimo ob dejstvo, da na Ustavnem sodišču sedi devet posameznikov, ki smo s svojimi sposobnostmi, osebnostnimi potezami in vrednotami zgolj ljudje. Odgovore za odlašanje z odločitvijo tako lahko iščemo v različnih (racionalnih in iracionalnih) strahovih, oklevanjih, dvomih, pa tudi v nepripravljenosti dela sodnikov, (ki so kljub dolgotrajnim usklajevanjem nazadnje glasovali proti) da sprejemajo kompromise. Sprejemanje kompromisov pa je – pri tematiki, ki, tako kot razdvaja javnost, razdeljuje
[37]
tudi sodnike Ustavnega sodišča in ki je strateško (v teh časih, žal, tudi politično) tako delikatna – nujno.
Kot poročevalka sem se zavzemala za izrek, s katerim bi razveljavili zakonsko podlago (seveda z odložnim rokom) in odpravili odloke, sprejete na tej podlagi. To bi pomenilo, da bi enako obravnavali vse kršilce odlokov; tako tiste, ki so že plačali globe kot tiste, katerih zadeve iz različnih razlogov še niso postale pravnomočne. Takšna rešitev bi se mi zdela najbolj pravilna in pravno najbolj elegantna; ne bi ustvarjala neenakosti med različnimi kršilci teh odlokov. Pred nami je kompromis, ki mu je uspelo dobiti zahtevanih 5 glasov. Kljub temu, da odločitev po mojem mnenju ni optimalna niti pravočasna, sem, glede na vse povedano, nanjo ponosna in zanjo hvaležna. Prepričana sem namreč, da tudi taka odločitev še vseeno v celoti ohranja duha dosedanje ustavnosodne presoje, postavlja načelo legalitete na pravo mesto in hkrati ni brezzobi tiger.
Konec koncev pa, tako kot vedno, vsak od nas odgovarja svoji vesti in mora sprejeti odgovornost za svojo odločitev, še posebej ko gre za verjetno najpomembnejšo odločitev tega leta, morda celo našega mandata.
dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.
Sodnica
dr. Rok Čeferin, l.r.
Sodnik
[1]
Odločba št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93, in OdlUS II, 109).
[2]
Odločba št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 155), 10. točka obrazložitve.
[3]
Odločba št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 7/99, in OdlUS VIII, 2).
[4]
Odločba št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144).
[5]
Odločba št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54/02, in OdlUS XI, 93). Določitev teh območji je bila pomembna, ker je lokalnim skupnostim v zaokroženem turističnem območju pripadal del koncesijske dajatve od iger na srečo.
[6]
Odločba št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84).
[7]
Odločba št. U-I-390/02 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 62/05, in OdlUS XIV, 58).
[8]
Odločba št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74).
[9]
S tem seveda nočem podcenjevati morebitnih hudih posledic, ki so jih v zgornjih primerih imele ustavno neskladne norme za naslovnike.
[10]
Sodišča ne smejo uporabiti podzakonskih aktov, ki so neskladni z Ustavo –
exceptio illegalis
(125. člen Ustave).
[11]
Za angleško različico tega načela glej Jason N. E. Varuhas, The Principle of Legality, Cambridge Law Journal, L. 79, št. 3, 2020, str. 578–614.
[12]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IV, 51), 19. točka obrazložitve.
[13]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 in št. U-I-73/94, 18. točka obrazložitve.
[14]
Izjema je samo izredno stanje (92. in 108. člen Ustave). V takem primeru lahko Predsednik republike na predlog Vlade izdaja uredbe z zakonsko močjo, kadar se Državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati. Tudi v tem primeru uredb z zakonsko močjo ne more izdajati neposredno Vlada, pa še v tem primeru mora Predsednik republike uredbe z zakonsko močjo predložiti v potrditev Državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
[15]
Ideja delitve oblasti izvira iz razsvetljenstva, začenši z Lockom, ki je med prvimi začel kritizirati idejo božanske utemeljenosti kraljeve oblasti in koncipiral delitev oblasti (ki pripada ljudem) na izvršilno in zakonodajno. Ključno idejo delitve oblasti pa je razdelal
Montesquieu v svojem delu »O duhu zakonov« (1748). Ne samo, da je začrtal razlikovanje med zakonodajno, izvršilno (lahko rečemo tudi upravno) in sodno oblastjo, pač pa je tudi oblikoval zahtevo, da morajo biti te funkcije porazdeljene med različne, medsebojno neodvisne državne organe. Glej recimo Sharon Krause,
The Spirit of Separate Powers in Montesquieu, The Review of Politics,
L. 62, št. 2,
2000,
str. 231–265, Céline Spector,
Montesquieu, Encyclopedia of the Philosophy of Law, Sorbonne,
hal-03149778.
[16]
Nemški analog
Rechtsstaat
temelji na dveh principih: načelu legalitete in načelu sorazmernosti. Glej recimo Christian Bumke, Andreas Voβkuhle, German Constitutional Law. Introduction, cases and principles. Oxford University Press, New York, 2019.
[17]
Glej recimo Jeremy Waldron, Separation of Powers in Thought and Practice? Boston College Law Review, L. 54, št. 2, 2013, str. 433–468, Richard Bellamy, The Political Form of the Constitution: the Separation of Powers, Rights and Representative Democracy, Political Studies, L. XLIV, 1996, str. 436–456.
[18]
Kot opozarja Marijan Pavčnik (Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, 5. pregledana in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana 2015, str. 79), »[p]ravna država nastane kot reakcija proti državni organizaciji, v kateri dejavnost osrednjih državnih organov ni vnaprej določena ali vsaj določljiva z ustreznimi splošnimi pravnimi akti predstavniškega telesa. V evropskem kontinentalnem prostoru so se ustanove pravne države izoblikovale kot odziv na policijsko državo (nem.
Polizeistaat
). V policijski državi je težišče odločanja pri upravi, ki deluje v skladu z državnim interesom
(Staatsraison
,
raison d' état),
kot ga dojema sama […] Uprava lahko ima tudi v pravni državi pristojnosti, ki ji omogočajo ustrezno (relativno široko) polje presoje, pogoj pa je, da so vsa poglavitna merila, ki presojo omogočajo, opredeljena že v zakonu.«
[19]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in  OdlUS XIX, 4), 150. točka obrazložitve.
[20]
Rupko Godec, Upravne norme in upravni akti, Upravni zbornik, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Inštitut za javno upravo, 1993, str. 155–232.
[21]
Vprašanje seveda je, ali so brez zakonskih kriterijev sploh lahko popolni. Če je namreč zakon do te mere prazen, da ne vsebuje jasnih omejitev in napotkov izvršilni oblasti, je vprašanje, s katerimi kriteriji bi sploh lahko napolnili presojo npr. sorazmernosti podzakonskega akta.
[22]
Več o načelu legalitete glej v Gregor Virant, Načelo zakonitosti delovanja uprave in širina (ohlapnost, nedoločnost) zakonskih pooblastil, Javna uprava, L. 35, št. 3, 1999, str. 467–488.
[23]
Odločba z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20).
[24]
Šlo je za 1. člen v delu o prepovedi gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, tretji odstavek 3. člena v zvezi z drugim odstavkom tega člena, drugi odstavek 4. člena in 7. člen Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) ter 1. člen v delu o prepovedi gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, tretji odstavek 3. člena v zvezi z drugim odstavkom tega člena, drugi in tretji odstavek 4. člena in 8. člen Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20).
[25]
Natančno tako je ravnalo tudi avstrijsko Ustavno sodišče (v nadaljevanju VfGH). Ob presoji podzakonskih aktov, so najprej presojali vprašanje ustavnosti zakonske podlage in šele po tem, ko so ugotovili, da je zakon skladen z Ustavo, so načeli vprašanje zakonske skladnosti podzakonskih aktov. V celoti so se torej zavedali dejstva, da je vprašanje skladnosti zakona z Ustavo primarno in da se lahko posvetijo analizi podzakonskega akta šele po njegovi razrešitvi. Glej recimo odločitve VfGH v zadevi št. V 428/2020 z dne 1. oktobra 2020, dostopna na:
https://www.vfgh.gv.at/downloads/VfGH-Erkenntnis_V_428_vom_1._Oktober_2020.pdf
, št. V 429/2020 z dne 1. oktobra 2020, dostopna na: https://www.vfgh.gv.at/downloads/VfGH-Erkenntnis_V_429_2020_vom_1._Oktober_2020.pdf, ipd.
[26]
Glej zanimivo razpravo trendih, ki šibijo moč tega načela, v Nicola Lupo, Gioavnni Pccirilli, The Relocation of the Legality Principle by the European Courts’ Case Law: An Italian Perspective, European Constitutional Law Review, 2015, str. 55–77.
[27]
Če bi imeli dovolj glasov za odpravo, bi odpravili še razlikovanje med tistimi naslovniki pravne norme, ki so globe že plačali, in tistimi, ki jih (še) niso.
[28]
To, da bi ugotovili, da je bil sorazmeren je pojmovno, kot je pokazano zgoraj, nemogoče.
[29]
Glej zadnjo poved 101. točke obrazložitve odločbe: »Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije,
zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti
ne smejo odreči veljave.«, [poudarek KŠS] iz katere smiselno izhaja, da za nove odloke ne bo moč zatrjevati, da kršijo načelo legalitete, pač pa bo mogoče presojati druge kršitve.
[30]
Pobuda prvega pobudnika za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v RS (Uradni list 30/20) je bila vložena 24. 3. 2020. O pobudi smo odločili 13. 5. 2021.
[31]
Po poročanju Dnevnika, je policija v drugem valu epidemije izrekla za več kot pet milijonov evrov glob, glej Uroš Škerl Kramberger, Za več kot pet milijonov evrov glob je policija zaračunala v drugem valu epidemije, Dnevnik, 25. 3. 2021, dostopno na:
https://www.dnevnik.si/1042951889
.
[32]
Združeno zadevo št. U-I-79/20 sem prejela v poročevalstvo 3. 12. 2020.
[33]
Glej odklonilno ločeno mnenje sodnice Mežnar k odločbi št. U-I-83/20.
[34]
V tem pogledu pritrjujem kritikom dela Ustavnega sodišča, npr. Miha Šipec, Strahopetno sodišče, Pravna praksa, št. 13, 2021, str. 23.
[35]
Glej avstrijski
Zvezni zakon o začasnih ukrepih za preprečitev širjenja COVID-19
:
Bundesgesetz betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Maßnahmengesetz),
dostopno na
https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20011073
,
in nemški
Zvezni zakon za varstvo pred nalezljivimi boleznimi (v nadaljevanju IfSG):
Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG)
; dostopno na:
https://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/index.html#BJNR104510000BJNE004800310
.
[36]
Francija je z urgentnim zakonom, sprejetim 23. marca 2020, po hitrem postopku, razglasila izredno zdravstveno stanje. Z urgentnim zakonom št. 2020-290 za soočenje z epidemijo covid-19 (
Loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19
) je bil spremenjen Zakon o javnem zdravju, v katerega je bilo vstavljeno poglavje o hudih zdravstvenih nevarnostih in krizah. V tem poglavju je bilo na novo določeno, da se lahko izredno zdravstveno stanje (
état d'urgence sanitaire
) razglasi na celotnem ali delnem območju države, če glede na naravo ali stopnjo resnosti zdravstvene katastrofe obstaja nevarnost za zdravje ljudi.
[37]
Razdvajati bi bila v tem kontekstu napačna beseda, ker nakazuje, da se razvrščamo zgolj v dve skupini. Tokrat smo bili vsaj v treh skupinah, če ne celo več. Vemo pa, da k odločitvi vodi samo umetnost doseganja petih glasov.
⇒
U-I-79/20-33
31. 5. 2021
Delno pritrdilno delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št.
U-I-79/20
z dne 13. 5. 2021
I. Uvod
Zadeva, v katero je Ustavno sodišče združilo različne pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti, je odprla zahtevna ustavnopravna vprašanja v spreminjajočih se epidemiološkem razmerah. Ta odločba je prelomna. Menim, da je bilo Ustavno sodišče postavljeno pred težko, kompleksno nalogo, tudi z vprašanji, ki so se mu prvič postavila. Odgovore na nekatera vidim drugače kot večina.
Odločitve pri najpomembnejših točkah izreka nisem podprl. Razlogov zato je več. Naslavljam tiste najpomembnejše in najbolj kompleksne. Osredotočil sem se na tri vprašanja: nosilni razlogi za ugotovitev protiustavnosti dveh določb Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB),
[1]
kakšen učinek vsled omenjene ugotovitve protiustavnosti zakona določiti odlokom, ki so prenehali veljati, in, kot zadnje, ustavni vidiki vprašanja informiranja javnosti.
[2]
II. Glede nosilnih razlogov ugotovitve protiustavnosti Zakona o nalezljivih bolezni
Odločba ugotovi protiustavnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, ker omenjeni določbi nista skladni z načelom zakonitosti.
[3]
Vsebinska vezanost izvršilne veje oblasti (uprave) na Ustavo in zakone je bila v ospredju presoje navedenih določb ZNB. V izhodiščih za presojo, ki jih odločba opravi v točkah od 68 do 80 sem prepoznal nosilna stališča o določnosti, jasnosti in predvidljivosti zakonskih določb, ki jih za ugotovitev protiustavnosti nisem mogel podpreti.
Prvič
, koliko mora biti zakon določen, da mu ni mogoče očitati kršitve načela zakonitosti, ni vedno enostavno odgovoriti. Tudi pravna teorija ne more vedno podati enoznačnega odgovora.
[4]
Koliko določne morajo biti določbe, da se izvršilni oblasti postavijo omejitve, znotraj katerih lahko deluje, in da sama ne ureja tistega, kar bi moral urediti zakonodajalec (ter s tem ne posega na delitev oblasti), je odvisno, med drugim, tudi od področja urejanja in vprašanj, ali na določenem področju urejanja trčijo različne ustavne pravice in temeljne svoboščine, katere in kako močan je lahko omenjeni trk, ter tudi, ali zakon ureja vnaprej težko predvidljive ali celo nepredvidljive situacije in zato ne more biti natančen pri predvidevanju ukrepov. Strogost izhodišč za presojo vsaj iz omenjenih dveh elementov poda, po mojem mnenju, neustrezne nosilne razloge za ugotovitev protiustavnosti zakona.
Odločba pri izhodišču presoje drugega odstavka 120. člena Ustave poda tudi primerjave z odločitvami Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v kazenskih zadevah. Sprejmem lahko, da so v slednjih ta pravila strožja, vendar pa v primeru ZNB ne gre za kaznovalne ukrepe, temveč za ukrepe ki izhajajo iz trka različnih človekovih pravic, tudi pravic v različnem statusu; na eni strani gre za poudarjeno pozitivno dolžnost države varovati življenja in zdravje ljudi ter delovanje zdravstvenega sistema
[5]
in na drugi za vprašanje intenzitete poseganja v pravici do svobode gibanja in združevanja (ki vsebujeta negativno in pozitivno dimenzijo
[6]
). Kako te omenjene človekove pravice in temeljne svoboščine trčijo, kdaj in do kolikšne mere prve omejujejo druge ter kako naj to mejo določi zakonodajalec, so vprašanja na katera ne moremo odgovoriti, vsaj tako mislim, z nosilnimi izhodišči presoje načela zakonitosti iz kazenskega prava. Le posegi pri omejevanju svobode gibanja in združevanja so takšni, ki jih poznamo v kazenskem pravu, nikakor pa to niso razlogi, ki do teh posegov pripeljejo. Samo zato, ker se ukrepi po učinku približajo kazenskim, še ne pomeni, da prevzamejo njihovo naravo. Izhajati moramo iz področja urejanja, kot omenjam zgoraj. Ti ukrepi imajo drugačno naravo, tudi urejajo situacije, ki zadevajo prav vsakega prebivalca Slovenije. Doseči morajo odziv skupnosti kot celote, ne le posameznika. Predvsem pa izhodišče ukrepov ni v strogem vertikalnem odnosu natančnega in poudarjeno
de iure imperii
urejanja kazenskega prava, kjer torej država izvršuje kazenski pregon zoper posameznika zaradi njegovega protipravnega ravnanja.
[7]
Področje urejanja ZNB je, menim, od omenjenega precej oddaljeno. Zato so tudi izhodišča za presojo ukrepov, ki omejujejo svobodo gibanja in združevanja drugačna. Menim, da bi morala izhajati iz omenjenega trka človekovih pravic; ko gre za ustavno dopusten cilj njihovih omejitev, torej v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave, po katerem se človekove pravice ali temeljne svoboščine lahko omejijo s pravicami drugih, in v primerih, ki jih določa Ustava.
Drugič
, poleg tega, da izvor omejevanja obeh svobod (gibanja in združevanja) izhaja iz sfere izredno pomembnih človekovih pravic varovanja življenja in zdravja ljudi, tudi zdravstvenega sistema, (kar daje popolnoma drugačno perspektivo opravičevanja poseganja v omenjeni svobodi), ima zakonodajalec še drugo veliko "težavo", ki se kaže v tem, da gre za urejanje prihodnjih, neznanih, hipnih situacij nalezljivih bolezni, ki zajamejo veliko število ljudi in lahko ohromijo normalno delovanje države in življenja v njej. To pomeni, da je na že tako občutljivem področju urejanja zakonodajalec soočen še z neznanim. Vedno kadar je temu tako, je tudi vprašanje določnosti in natančnosti zakonskih določb težko dosegljivo.
[8]
Menim, da ne morejo obstajati identični ustavnopravni kriteriji presoje načela zakonitosti pri različnih področjih urejanja.
[9]
Ustavno sodišče je res že sprejelo stališče, da mora biti zakonsko pooblastilo izvršilne oblasti, naj pod določenimi pogoji izda izvršilni predpis, sicer bolj restriktivno in natančno, kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posamezno človekovo pravico ali temeljno svoboščino.
[10]
Vendar je treba pri tem upoštevati, da je zahteva, naslovljena na zakonodajalca, v pogledu natančnosti kriterijev neizogibno odvisna od odgovora na vprašanji, za kakšno področje urejanja gre in kako tesno je področje urejanja povezano še z uresničevanjem drugih pravic, ki so s prvimi v trku. Zakonodajalec se mora nanje ozirati, iskanje ravnovesja med pravicami v trku in s tem opredeljevanje meja na splošni in abstraktni ravni pa se lahko izkaže za težavno. To se še posebno odraža v primerih, ko gre za vnaprej nejasne okoliščine (izbruh neznane nalezljive bolezni), in so v koliziji pravice, ki so zajamčene neposredno na podlagi Ustave. Treba je upoštevati prav to, kakšne ustavne vrednote zahtevajo omejevanje posamezne človekove pravice.
[11]
Pomembnejše kot so te ustavne vrednote na eni strani, intenzivnejše so lahko omejitve posamezne človekove pravice na drugi strani.
Tretjič,
posebno okoliščino presoje ustavnosti zakonskih določb pripisujem tudi obdobju trajanja epidemije.
[12]
Ne le, da dalj časa trajajoča omejitev pravic do svobode gibanja in zbiranja pomeni vse invazivnejši poseg v omenjeni pravici in v uresničevanje drugih pravic, temveč se v luči praviloma vse boljše raziskanosti te bolezni dotlej ne dovolj jasne okoliščine področja urejanja varstva pravic iz 17,. 35. in 51. člena Ustave spreminjajo v bolj pojasnjene in poznane. Prav že prepoznane značilnosti področja urejanja boja proti razširjanju prav določene bolezni pa omogočajo večjo stopnjo določnosti urejanja posega v pravici do svobode gibanja in zbiranja na splošni in abstraktni ravni zakona. Kadar torej ni več ovir za določnejšo ureditev nabora ukrepov in pogojev za njihovo nadaljnje urejanje na ravni izvršilnih predpisov, ki so bile posledica vrzeli v poznavanju področja urejanja, so ustavne zahteve, naslovljene na zakonodajalca v pogledu določnosti opredeljevanja navedenih vsebin in s tem zakonskega okvira izvršilni veji oblasti za neposredne posege v navedeni pravici, strožje.
Dlje časa trajajoča nalezljiva bolezen in razvoj znanstvenih dognanj o njej namreč siceršnji zakonodajalčev položaj, ko na splošni in abstraktni ravni vnaprej ureja ukrepe za boj zoper neznano nalezljivo bolezen, spremenijo v položaj urejanja že obstoječe in v večji meri znane nalezljive bolezni.
[13]
Zato so zakonodajalčeve dolžnosti glede zahtev določljivosti ureditve lahko drugačne kot pred izbruhom nove in neznane bolezni in v prvem obdobju epidemije ali pandemije. V okviru določnejše ureditve, ki se bo v razmerju do splošne ureditve praviloma izrazila v obliki specialne, se lahko v takem položaju podeli pooblastilo izvršilni veji oblasti za sprejem ukrepov, ki skladno z načelom sorazmernosti
[14]
neposredno omejujejo svobodo gibanja in zbiranja. Državni zbor bi tako moral prevzeti močnejšo in izrazitejšo vlogo. O posegih v temeljne pravice mora odločati Državni zbor. Volimo poslance in od tam naprej se demokratična legitimnost nadaljuje. Glavna vprašanja je zato treba z razvojem epidemije urejati v Državnemu zboru. Lahko bi torej podprl pomanjkljivo ureditev ZNB (z zgoraj navedenimi nosilnimi stališči iz odločbe),
[15]
še posebej zato, ker je treba na položaj, kadar epidemije na traja že dalj časa, gledati drugače kot na začetku epidemije.
[16]
V takšni situaciji namreč zakonodajalčeve obveznosti glede načela zakonitosti niso identične tistim v začetnem obdobju pojava nove nalezljive bolezne. Na začetku je bila mogoča večja diskrecija (ob upoštevanju splošnega načela sorazmernosti) in nujnost reševanja situacije prvega vala neposredno v praksi s tisti trenutek najboljšimi ocenami (
Einschätzungsprärogative
– torej sprejeti zavezujočo odločitev o ustreznosti in nujnosti določenega ukrepa za dosego legitimnega cilja).
[17]
Z razvojem in spoznanji (kot opisujem zgoraj) se ta obseg ravnanja izvršilne oblasti zoži. Zoži se tudi s pasivnostjo. Tako kot na več mestih poudarja odločba št. U-I-83/20, ki je svojo presojo časovno umestila v začetno obdobje epidemije (začetek prvega vala), gre pri odločanju po dobrem letu trajanja epidemije upoštevati omenjeni razvoj, ki omogoča več določnosti zakonodajalca,
[18]
vendar pa je pri tem treba upoštevati tudi, kakšne učinke se določi za v tistem obdobju sprejete izvršilne predpise, ki so izvajali neposredne ukrepe.
[19]
Glede pravnih učinkov posledice ugotovitve protiustavnosti odlokov
Izhajati je treba iz dejstva, da zakon ni razveljavljen in še naprej velja. Kadar se zakon razveljavi, nima več učinkov (ali takoj ali po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče). Takrat učinki neobstoja zakona povzročijo posledico pri podzakonskih aktih. Tudi ti nimajo več podlage. In obratno. Pri (še vedno) veljavnem zakonu veljajo naprej tudi podzakonski akti. Zakaj ta ugotovitev ni enaka pri podzakonskih aktih, ki so prenehali veljati? Trčimo ob vprašanje učinkov ugotovitvene odločbe.
To vprašanje je v praksi Ustavnega sodišča že bilo naslovljeno.
[20]
V obravnavani zadevi sem se zavzemal, da bi podzakonski predpisi delili usodo odločitve glede zakona. Če zakon ni razveljavljen, zakaj naj imajo odloki (ki sicer ne veljajo več, se pa še uporabljajo) drugačno pravno posledico? Ker je zakon torej še vedno ostal v veljavi, to pomeni, da tudi v njem (še vedno) obstoječa pravila, ki usmerjajo in postavljajo okvir podzakonskim aktom (nepopolno sicer, in zato je ugotovljena protiustavnost), še vedno veljajo. To pomeni, da imajo podzakonski akti še vedno isto in veljavno podlago, pa vendar so na podlagi te odločitve, brez vsebinske presoje, ostali brez učinka. Zastopal sem drugačno stališče kot večina in da bi v načinu izvršitve določil, da se ti odloki še naprej uporabljajo v postopkih.
Menim namreč, da so bile izpodbijane določbe odlokov uveljavljene za časovno zamejena obdobja po prvi razglasitvi epidemije hude in tedaj v veliki meri še neraziskane nalezljive bolezni. Na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB sta se torej omejevali dve človekovi pravici z namenom izpolnjevanja pozitivnih obveznosti države. V takih razmerah se je moralo zagotoviti varovanje pravic iz 17. in 35. člena ter prvega odstavka 51. člena Ustave. Če bi Ustavno sodišče odločalo o ustavnosti takih predpisov v času njihove veljavnosti, jih zgolj zato, ker je zakonodajalec nedopustno delno opustil ureditev vsebinskega zakonskega okvira za omejitev svobode gibanja in pravice zbiranja, ne bi razveljavilo. Takojšnja razveljavitev bi namreč povzročila prenehanje veljavnosti morebiti primernih, nujnih in ožje sorazmernih omejitev dveh človekovih pravic, s katerimi se je zasledovalo ustavno dopusten cilj varovanja zdravja in življenj ljudi. S takojšnjo razveljavitvijo takih predpisov bi tudi povzročili, da država zaradi opisane vrzeli v ZNB, torej na ravni zakonskega urejanja, ne bi mogla izpolnjevati svojih pozitivnih obveznosti pri preprečevanju širjenja nalezljive bolezni, zaradi česar bi lahko nastale nepopravljive škodljive posledice za te ustavne dobrine, kar bi pomenilo še bolj protiustavno stanje.
[21]
V takih primerih se Ustavno sodišče pri veljavnem podzakonskem predpisu odloči za razveljavitev z odložnim rokom.
[22]
Ti isti razlogi bi morali Ustavno sodišče voditi, da ugotovljeni protiustavnosti izpodbijanih določb odlokov (ki je omejena na pomanjkljivost glede načela zakonitosti, in ne gre za njihovo vsebinsko presojo) določi učinke, ki so primerljivi z učinki razveljavitve predpisa z odložnim rokom. Zato bi ugotovljeni protiustavnosti po načelu
ad maiorem ad minus
šel le učinek ugotovitve in z načinom izvršitve takšni pravni učinki, ki so primerljivi pravnim učinkom razveljavitve z odložnim rokom. V skladu s tem bi v morebitnih posamičnih postopkih, v katerih bi bilo treba uporabiti izpodbijane določbe odlokov, ti bili uporabljeni ne glede na njihovo ugotovljeno protiustavnost.
[23]
Na ta način se v morebitnih odprtih postopkih do odprave ugotovljene protiustavnosti ZNB ne bi opuščala uporaba neveljavnih podzakonskih predpisov, ugotovitev neskladja katerih z Ustavo je avtomatična posledica vrzeli na ravni zakonodajnega urejanja. Upošteval bi se njihov namen zavarovati visoko vrednoto (kljub nedoslednosti zakona). Ukrepi so namreč morali biti sprejeti, da se epidemija ni širila. Kljub vrzeli v ZNB se je morala ohraniti možnost nadaljnjega urejanja z izvršilnimi predpisi. In enaka pomanjkljivost zakona, menim, ne more sprožati različnih posledic pri na njem temelječih izvršilnih predpisih glede na to, ali gre za urejanje na ravni izvršilnih predpisov
(i)
po odločitvi Ustavnega sodišča ali
(ii)
pred njegovo odločitvijo. Odločba tako povzroči dva režima učinkov odlokov – odloki pred odločitvijo Ustavnega sodišča in odloki po odločitvi Ustavnega sodišča, pri čemer pa je zakon po vsebini ostal enak. Prva skupina odlokov nima učinkov, za drugo skupino pa ne vidim razlogov, da učinkov ne bi imela.
[24]
Takšen pristop odločbe ustvarja tudi različno obravnavanje (morebiti prav identične ali podobne vsebine) odlokov, ki so že prenehali veljati, in tistih ki še veljajo, pri čemer je, kot poudarjam, vsebina zakona ostala identična in ni razveljavljena. Tudi zato ne morem slediti stališču o le preteklem učinku teh odlokov.
[25]
Ni nepomembno, da zgoraj omenjeni dve skupini odlokov povzročita tudi različna pravna stanja in položaje posameznikov, kar najmanj ne pripomore k zaupanju v ukrepe, ki pa so bili potrebni za boj z epidemijo.
Poudarjam, ti ukrepi so bili namenjeni varovanju zdravja in življenja ljudi, tj. vrednot, ki imajo posebno mesto v Ustavi. Vrednote, ki so jih zasledovali, so, po mojem mnenju, tudi višje od avtomatičnega učinka legalitete, kot ga poznamo v običajnih razmerah.
[26]
V isti sapi, nujno dodajam, da to ne pomeni zanikanja pomena načela legalitete kot enega temeljnih načel urejanja razmerja med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Gre le za vprašanje njegovega učinka v situaciji, kot je v obravnavanem primeru, ko zakon ni bil razveljavljen in ko takšna zadržanost ustreza tudi okoliščinam epidemije (to je nujnost takšnih ukrepov, da se epidemija obvlada).
[27]
Odločitev, tudi takšna kot je, javnosti sicer ne bi smela dati sporočila, da so bili vsi ukrepi preteklega leta zgrešeni. To bi namreč pomenilo, da bi se pri tistem delu prebivalstva, ki je že do sedaj z odporom in s skepticizmom sprejemal omenjene ukrepe ali jim nasprotoval, odpor še povečal.
[28]
,
[29]
To menim, kljub temu, da sem se zavzemal za drugačno razlago učinkov že neveljavnih odlokov in da bi odloki delili usodo ugotovitve protiustavnosti zakona (kar bi omenjeno sporočilo odločitve oslabilo).
Seveda pa vsi zgoraj navedeni razlogi, da bi odloki ustvarjali učinke še naprej, ne pomenijo, da ne bi v posameznih primerih pri morebitni (vsebinski) ugotovitvi protiustavnosti njihovih določb, Ustavno sodišče svojim odločitvam dalo učinkov razveljavitve. Ne spuščam se torej v situacije, ko bi protiustavnost odlokov bila ugotovljena na podlagi njihove vsebinske presoje. V takšnih situacijah sta vprašanji razveljavitve in njenih učinkov drugačni.
Glede obveščanja javnosti
Tudi na vprašanje informiranja javnosti imam drugačne poglede kot večina. Nesporno je sicer, da mora Vlada pridobivati in javnosti posredovati informacije in znanstvene podatke o nalezljivih boleznih in ukrepati na njihovi podlagi. To omogoči, da lahko posamezniki svoje ravnanje pravočasno prilagodijo nevarnostim, ki izhajajo iz širjenja nalezljive bolezni. Kako Vlada pridobi informacije in na kakšen način se organizira, pa drugače kot odločba ne umeščam v 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena zakona (na kateri se nanaša ugotovljena protiustavnost), temveč v drugi odstavek 39. člena ZNB, ki določa obveznost obveščanja javnosti. Ta ima v okoliščinah epidemije velik pomen in zakon ne določi njene vsebine. Pri tem tudi ne pomaga zakonska ureditev do dostopa do informacij javnega značaja. ZNB s tem, ko v drugem odstavku 39. člena izrecno terja obveščanje javnosti o ukrepih iz prvega odstavka tega člena, sicer pomeni specialno ureditev, vendar ne zahteva niti rednega obveščanja javnosti o okoliščinah in strokovnih stališčih, ki so pomembna za pridobivanje informacij o značilnostih posamezne nalezljive bolezni, ki bi ljudem omogočila vnaprejšnjo prilagoditev njihovih ravnanj, niti ne predstavitve podrobnejših razlogov za posamezne ukrepe, temelječe na vseh potrebnih podatkih, ki zagotavljajo transparentnost pri sprejemanju ukrepov in na tej podlagi omogočajo splošni javni nadzor nad delovanjem izvršilne oblasti. Zato menim, da zakonodajalec z drugim odstavkom 39. člena ZNB ustavni zahtevi, ki vzpostavlja učinkovitost pravice pridobiti informacijo javnega značaja, kadar mora država izpolniti pozitivno obveznost varovanja zdravja in življenja ljudi, ni zadostil. Vendar, kot pojasnjujem, drugače kot odločba, menim, da je s tem drugi odstavek 39. člena ZNB v neskladju z drugim odstavkom 39. člena Ustave.
K temu pa dodajam tudi tesno vez med obveščanjem javnosti in zaupanjem skupnosti – to je vseh prebivalcev, ki se v obdobju epidemije pokaže kot izrazito pomembna. Vzpostavitev zaupanja pa je še posebej pomembna pri tistih nalezljivih boleznih, ki se večinoma prenašajo na načine, ki jih posamezniki ne morejo enostavno zaznati. Kadar nevarnost ni neposredno zaznavna, lahko to vpliva na nižjo stopnjo zavedanja neposredne nevarnosti za življenje in zdravje in s tem tudi stopnjo zaupanja do omejujočih ukrepov. Epidemija zato zahteva ukrepanje vseh, ne le posameznika samega. Zaradi nalezljivosti dobijo ukrepi ustrezno moč šele, ko so skupnostno sprejeti oziroma če skupnost kot takšna ustrezno reagira. Za to pa je potrebno spoštovanje pravnega reda. In to se ne da doseči le z ukazovanjem, ampak morajo pravila odsevati kolektivno sprejemanje pravil oziroma vrednot, na katerih temeljijo. Pravo in pravna varnost sta nujno medsebojno odvisna; to odvisnost opredeljuje zaupanje v pravni sistem.
[30]
Za doseganje ustreznega odziva javnosti zato ni pomembno le, kakšni so ukrepi, temveč tudi kakšne informacije oblastni organi posredujejo javnosti in kako celovite so te informacije. Informacije morajo poleg razlogov za ukrepe in pojasnjevanja ciljev, ki jih ti zasledujejo, vsebovati tudi objektivne informacije glede posledic ukrepov, še posebej, kadar so posledice zaradi omejujočega učinka ukrepov pričakovano nezaželene. Izjemen preventivni pomen ukrepov za boj zoper širjenje nalezljive bolezni pristojnim oblastem namreč nalaga argumentacijsko breme pojasnjevanja sprejetih ukrepov in posledic, ki jih ti povzročajo, naj gre za pričakovane posledice v cilju sprejetih ukrepov ali posledice, ki vzbujajo nelagodja in nasprotovanja zaradi omejujoče narave ukrepov. Le tako je možno v javnosti tudi utemeljiti primernost, nujnost in ožjo sorazmernost ukrepov v danih okoliščinah širjenja nalezljive bolezni.
Sklepno
Pred pojavom epidemije COVID-19 so bila številna vprašanja neodgovorjena, med drugim ni bila znana intenzivnost širjenja okužb, kakšne so potrebe pri zdravljenju, koliko časa so za posameznega bolnika zasedene bolnišnične kapacitete, kaj pomeni omejevanje različnih človekovih pravic tudi za tiste posameznike, ki niso zboleli, itd. Na vsa vprašanja v začetnem obdobju epidemije ni bilo mogoče dati odgovorov, niti se niso vsa vprašanja postavlja. Izjemnost situacije je tudi zahtevala hitro in učinkovito odzivnost izvršilne veje oblasti. Prav tako ni sporno, da so se tako slovenska izvršilna oblast kot vlade v drugih državah znašle v situaciji, ko zakonodajalci niso določno urejali ukrepov oziroma nabora ukrepov, nujnih in primernih za boj z epidemijo. ZNB vsebuje okvir, ki je v začetnem obdobju epidemije nakazal možne smeri ukrepanja. Različni ukrepi, predvideni v ZNB, so delno tudi rangirani, kar ustvarja tudi kriterije za sorazmernost. S trajanjem epidemije, ko dlje časa trajajoči ukrepi omejevanja človekovih pravic že sami po sebi pridobivajo na intenzivnosti, ko se širijo znanstvena dognanja, vloga zakonodajalca močno odstopa od njegove vloge pred epidemijo ali v njeni prvi fazi. Kot poskušam pojasniti v ločenem mnenju, bi lahko z drugačnimi nosilnimi razlogi, ki so bližji naravi potrebnega ukrepanja na področju nalezljivih bolezni, podprl ugotovitev protiustavnosti ZNB. Ne veže le izrek, temveč tudi obrazložitev odločbe, ta pa se v nosilnih razlogih razlikuje od predstavljenih stališč. Zaradi opisane dihotomije tudi nisem mogel podpreti odločitve o učinku razveljavitve odlokov, ki so že prenehali veljati.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20 in 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP.
[2]
Plenumu je bil predložen variantni osnutek odločbe, kjer so zastopana tudi stališča iz tega ločenega mnenja. Posamezne točke mnenja so iz tega osnutka tudi (delno) povzete.
[3]
Glej več o tem temeljnem načelu, ki ga opredeljuje zlasti drugi odstavek 120. člena Ustave, v: R. Pirnat, v: M. Avbelj, Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 634 in nasl.
[4]
A. Barak, Proportionality. Constitutional Rights and Their Limitations, Cambridge University Press, Cambridge 2012, str. 110–113.
[5]
V primeru pojava epidemije nalezljive bolezni, ki lahko resno ogrozi zdravje ali celo življenje ljudi, bi bil prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen Ustave), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena Ustave).
[6]
Glej komentar k 32. in 42. členu Ustave: J. Letnar Černič (32. člen) in K. Vatovec (42. člen), v: M. Avbelj, nav. delo, str. 309 in 411–412.
[7]
Ta trk je po svoji naravi horizontalem in v osrčju posega na položaje med posamezniki, medtem ko je kazenskopravni vidik po svoji naravi bližje vertikalnemu odnosu med državo in storilcem kaznivega dejanja. Horizontalnost s tega vidika ni popolnoma izključena, kajti tudi pri kaznivih dejanjih gre za horizontalen odnos med storilcem in oškodovancem. Vendar pa ta odnos ni v ospredju ali osrčju oziroma je vprašanje načela zakonitosti od tega odnosa oddaljeno.
[8]
Glede elementa neznane prihodnosti glej tudi sodbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča št. 1 BvR 357/05 z dne 15. 2. 2006, ki je razveljavilo določbo Zakona o varnosti zračnega prostora (
Luftsicherheitsgesetz
), ki je omogočala sestrelitev letala, ko gre za teroristična dejanja. Tema ni prav nič povezana z epidemijo, vendar pa je podano stališče glede elementa neznane prihodnosti. Iz obrazložitve sodišča namreč izhaja, da zakonodajalec ne more vnaprej natančno urediti primere okoliščin, ki se bodo dogajali neposredno v samem letalu. To pomeni zgolj špekulacijo, ki lahko pripelje do napačne odločitve. Torej je vnaprejšnje omogočanje določenih ukrepov, ki posežejo v temeljne človekove pravice, v okoliščinah, ki niso vnaprej natančno predvidljive in so lahko špekulativne, nezdružljivo s Temeljnim zakonom
(Grundgesetz)
.
[9]
A. Barak A., nav. delo, str. 107 in naprej.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 150. točka obrazložitve.
[11]
Tudi ESČP predpisanosti v zakonu ne obravnava vedno identično. Gotovo je določnost zakonu glede na primer procesnih kavtel pri kazenskih postopkih drugačna od določnosti v zakonu npr. na področju svobode govora, kjer je mogoče brezmejno število različnih situacij in okoliščin, ki jih zakonodajalec ne more vseh predvideti.
[12]
Tak je primer soočanja z nalezljivo boleznijo COVID-19. Tudi iz preteklosti je znan primer epidemije oziroma pandemije španske gripe, ki je trajala več let.
[13]
V tej luči, nepredvidljiva, morda tudi popolnoma neznana in hitro nalezljiva bolezen s potekom časa in razvojem dogodkov, znanstvenih dognanj, tudi praktičnih spoznanj o učinkovitosti določenih ukrepov in odzivnosti prebivalstva, itd. postane bolj znana, določnejša in za zakonodajalca tudi bolj predvidljiva. Tudi številne nepreverjene informacije glede značilnosti, nevarnosti, nalezljivosti itd. je po določenem času mogoče preveriti.
[14]
Splošno načelo sorazmernosti, imanentno pravni državi, zavezuje vse državne organe. Primerjaj L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 55.
[15]
Ukrepi so namreč res daljnosežni (ne le zaradi časovnega trajanja) in bi terjali parlamentarni diskurz, parlamentarni kompromis, ravnovesje med legitimnimi interesi.
[16]
Primerjalno lahko ugotovimo, da so nekateri zakonodajalci kaj kmalu po začetku epidemije sprejeli določnejša pravila, v okviru katerih lahko deluje izvršilna oblast (npr. v Avstriji 15. 3. 2020). Ali so to podrobneje uredili v splošnem predpisu (kot npr. Nemčija v
Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen
(Infektionsschutzgesetz - IfSG)
ali pa so sprejeli poseben zakon,
lex specialis
, le za epidemijo COVID-19 (kot npr. avstrijski
Bundesgesetz betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Maßnahmengesetz – COVID-19-MG)
StF: BGBl. I Nr. 12/2020 (NR: GP XXVII IA 396/A AB 102 S. 16. BR: AB 10287 str. 903, s spremembami).
[17]
Kot pišem v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20), je, menim, bilo v tistem obdobju ustrezno uporabiti načelo previdnosti.
[18]
Omenjene značilnosti področja urejanja lahko glede na svojo naravo terjajo tudi uporabo nedoločnih pravnih pojmov in generalnih klavzul. Taka zakonodajna tehnika sama po sebi ni ustavnopravno sporna. Ključno je, da zakonodajalec uredi bistvena vprašanja področja urejanja, ki razrešujejo trk položajev, varovanih s pravicami v koliziji, in da odločitve o tem ne prepusti izvršilni veji oblasti. Zato pa so zahteve glede natančnosti in s tem podrobnejšega zakonskega urejanja, ki presegajo navedena bistvena vprašanja, lahko milejše glede na posebne značilnosti pri urejanju posameznih področij. To je tedaj, ko je prav zaradi navedenih posebnosti razumno mogoče predvideti, da so ukrepi, namenjeni varstvu zakonodajnega cilja, lahko zelo raznoliki, pa tudi tedaj, ko se pričakuje, da se vnaprej neznane ali malo znane razmere, ki so predmet urejanja, lahko tudi hitro spreminjajo. Primerjaj C. Bumke, A. Voβkuhle, German Constitutional Law. Introduction, Cases, and Principles. Oxford University Press, Oxford 2019, str. 353.
Navedeno še posebno velja na področju preprečevanja nalezljivih bolezni, ki vnaprej niso vedno znane, ne vemo niti, kakšno ukrepanje je konkretno potrebno, in ko ni mogoče spregledati, da se razmere lahko zelo hitro spreminjajo, zaradi česar je potrebno tudi zelo hitro prilagajanje ukrepov, da bi se cilj zavarovanja zdravja in življenja sploh lahko dosegel, niti tega, da se lahko pojavi tudi povsem nova, hudo nalezljiva bolezen, katere značilnosti in način širjenja so ob samem pojavu strokovno in medicinsko skorajda neraziskani. Zakonodajalec pa mora ne glede na to vnaprej na abstraktni in splošni ravni uveljaviti ureditev, ki bo upoštevala obveznost države, da se tudi v takih okoliščinah hitro, učinkovito in operativno odzove z izpolnjevanjem svoje pozitivne obveznosti varovanja pravic iz 17. in 35. člena ter prvega odstavka 51. člena Ustave.
[19]
Odločba v zadevi št. U-I-83/20 na več mestih poudari, da se osredotoča na časovno dimenzijo, ko se je bolezen pojavila prvič in ko gre za sam začetek širjenja te bolezni (prvi val, točki 46, 51). V ločenem mnenju (pod naslovom 2) pojasnjujem, da je sprejeto odločitev Ustavnega sodišča treba razumeti v luči začetnega obdobja epidemije in pandemije in odločitev ni pomenila prejudica, ki bi ga bilo mogoče enostavno v celoti preslikati na prihodnje ukrepe.
[20]
Ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča ne ureja Ustava, ampak jo je po vzoru nemške ureditve uredil Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – ZUstS) v 48. členu. Ne ureja pa njenih učinkov. Glede tega vprašanja glej odločitev v zadevi št. U-I-313/98 (odločba z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 33/2000, in OdlUS IX, 60) in ločeni mnenji sodnikov Testena in Čebulja. Glej prav tako odločbo št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66) in ločeno mnenje sodnika Ribičiča. Pred tem je v zadevi št. U-I-168/97 (odločba z dne 2. 7. 1997) Ustavno sodišče odločilo, da prejšnja ugotovitvena odločba (št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996, Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40) katere rok za odpravo protiustavnosti ni bil spoštovan, ne pomeni, da je zato zakon prenehal veljati (in dodalo, da ne more razveljaviti teh določb, ker bi razveljavitev prehudo posegla v ustavno varovane pravice drugih, zaradi česar se je v skladu z ustavnim načelom sorazmernosti treba odločiti za začasno ohranitev protiustavne norme v veljavi). V zadevi št. Up-624/11 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 55/14, in OdlUS XX, 36), pa je Ustavno sodišče pojasnilo tudi pomen načina izvršitve pri ugotovitvenih odločbah: Zakon o Ustavnem sodišču ne določa, kakšne pravne učinke ima način izvršitve, s katerim se določeno vprašanje začasno pravno ureja, v konkretnih (sodnih) postopkih. Način izvršitve nesporno učinkuje na pravna razmerja, ki bodo šele nastala po začetku učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča. Ali in kako način izvršitve učinkuje v tekočih sodnih postopkih (nepravnomočnih oziroma pravnomočno zaključenih), pa je odvisno od dejanskih in pravnih okoliščin konkretnega postopka. Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča ima ureditev, določena v načinu izvršitve, enako pravno moč kot zakon. To pa pomeni, da sta razlaga in uporaba te ureditve podvrženi ustaljenim metodam pravne razlage, ki sicer veljajo pri razlagi in uporabi zakonov, pa tudi določenim temeljnim ustavnim načelom, ki predstavljajo ustavnopravne omejitve pri razlagi zakonov (npr. prepoved povratnih učinkov iz 155. člena Ustave). Neupoštevanje določenega načina izvršitve lahko tako primarno pomeni kršitev "zakonskega" prava oziroma lahko spregled načina izvršitve seže tudi na raven kršitve Ustave.
O učinkih ugotovitvenih odločb glej tudi S. Nerad, Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2007, str. 271 in naslednje.
[21]
Tudi nemško Zvezno ustavno sodišče že desetletja pozna možnost zgolj ugotovitve neustavnosti za podzakonske akte. Npr. odločitev v zadevi št. 1 BvR 1137/59, 278/60 z dne 13. 12. 1961, (BVerfGE 13, 248) je za izvedbeno uredbo, ki je medtem prenehala veljati, le ugotovilo protiustavnost, ne pa odločilo o učinkih razveljavitve, ker pravni cilj, ki ga je zasledovalo vloženo pravno sredstvo, sicer ne bi bil dosežen. Ustavno sodišče je samo odločilo, kako naj se vzpostavi stanje v skladu s Temeljnim zakonom
(Grundgesetz)
.
[22]
Primerjaj odločbe št. U-I-146/01 z dne 25. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 97/03, in OdlUS XII, 78; 4. točka izreka in 14. točka obrazložitve), št. U-I-245/05 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 15/07, in OdlUS XVI, 12; 2. točka izreka in 10. točka obrazložitve), št U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list, št. 39/13; 2. točka izreka in 24. točka obrazložitve), št.U-I-150/15 z dne 10. 11. 2016 (Uradni list RS, št. 76/16, in OdlUS XXI, 29; 6. točka izreka in 47. točka obrazložitve).
[23]
Pri tem se mi ne postavlja vprašanje
exceptio illegalis.
S tem, ko Ustavno sodišče odloči, da je določen podzakonskih akt protiustaven, se dvom v to vprašanje, ki bi ga sicer imelo sodišče, razreši. Če pri tem Ustavno sodišče odloči tudi, da se podzakonskih akt uporablja še naprej (in do kdaj), sodišča še naprej uporabljajo takšen podzakonski akt (skladno z razlogi, na katerih temelji odločitev Ustavnega sodišča).
[24]
Tako razumem 108. točko odločbe.
[25]
Odločba v 108. točki navede: "Edini učinek, ki ga ti odloki še imajo, je, da se uporabljajo za spore glede vprašanj, ki so jih urejali v času svoje veljavnosti. Ta uporaba pa na širjenje bolezni COVID-19 nima več vpliva in zato ne more ničesar doprinesti k varovanju zdravja in življenja ljudi. Ustavno sodišče tako ni imelo razloga, da ugotovitvi o neskladnosti izpodbijanih odlokov z Ustavo ne bi določilo učinka razveljavitve ali odprave."
[26]
Ustava mora biti dovolj prožna, da avtomatičnost posledic in rigidnost kršitve načela legalitete ne doseže vedno pravno povsem utemeljenega (nujnega in višjega) cilja. Ravno nasprotno.
[27]
Ta je eden največjih izzivov človeštva po drugi svetovni vojni. Podobno M. Bošnjak, Varstvo človekovih pravic v času pandemije, Dignitas : revija za človekove pravice, št. 87/88 (2021), str. 10.
Ukrepi so bili nujno potrebni. Zasledovali so izredno pomemben cilj, tj. varstvo življenja in zdravja ljudi, delovanje zdravstvenega sistema. Do danes je bilo skupno potrjenih več kot 14 milijonov primerov, več kot 3 milijone smrtnih primerov in 223 prizadetih držav. Poleg teh izjemno tragičnih podatkov ima pandemija z ukrepi za boj z njo, ki so jih sprejele vlade po vsem svetu, za posledico socialno in gospodarsko krizo. Za Evropsko unijo je to druga velika socialno-ekonomska kriza v desetih letih, po tem ko je prva finančna kriza evro območja (2010) sčasoma povzročila tudi spremembo njenega institucionalnega načina delovanja.
[28]
In posameznik ima, kot je poudarilo Ustavno sodišče že v obrazložitvi odločbe št. U-I-83/20 (43. točka), tudi dolžnost do drugega in do skupnosti, ki ji pripada. Ko se odreče s spoštovanjem omejitev svoji svobodi, s tem hkrati, prav izhajajoč iz odgovornosti do drugih ljudi, varuje druge, še posebno ranljive skupine ljudi, ki jih nalezljiva bolezen lahko hudo ogroža.
[29]
Menim, da ne drži, da so odloki svoj namen že dosegli. Posledice učinka razveljavitve so še povezane z odloki, ki so ta trenutek v veljavi ali ki bodo še sprejeti. Pri tem nimam v mislih zgolj omenjenega negativnega sporočila in kako bo javnost razumela, da mora spoštovati npr. enak ukrep, ki mu je večina pripisala učinek razveljavitve, v veljavnem odloku in v prihodnje sprejetih odlokih. Kako bo to vplivalo na zaupanje skupnosti (kajti nalezljive bolezni ni mogoče premagovati le s posameznimi položaji, ampak kolektivno), je eno izmed vprašanj, ki kažejo na to, da učinki niso omejeni zgolj na preteklost.
[30]
Na zaupanje vpliva tudi dostojnost javne komunikacije. Tudi to je vidik komuniciranja, ki sicer ni ustavna kategorija in ki se ne da zaukazati z zakonom, temveč gre za subjektivno lastnost vsakega posameznika.
⇒