U-I-480/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-480/20
Datum odločitve:
11. 3. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 13/2021, Uradni list RS, št. 57/2021 in OdlUS XXVI, 9
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.480.20
Akt:
Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20) v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16), 52. čl.
Izrek:
Člen 52 Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20) v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16) se razveljavi.
Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši tako, da Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) pri obstoječih visokošolskih zavodih preveri pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16).
Evidenčni stavek:
Člen 21a Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi določa posebno pristojnost Ustavnega sodišča, ki je namenjena varstvu zakonodajnega referenduma. Ustavno sodišče v postopku po 21.a členu tega zakona svojo posebno pristojnost izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona. Posebnost tega postopka je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Postopek se lahko začne na zahtevo vsakega volivca in v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona. Gre za posebna postopkovna pravila, ki so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v Zakonu o Ustavnem sodišču.
Nujnost iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je vezana na ukrepe in ne na zakon. Nujnost ukrepov je treba ugotavljati z vsebinskega vidika in ustavnopravno avtonomno, ne glede na zakonodajni postopek, po katerem je bil zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev odprave posledic naravne nesreče sprejet. Nujni ukrepi so ukrepi, ki se ob nastanku naravne nesreče ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma ukrepi, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Med predvidenimi ukrepi in odpravo posledic naravnih nesreč mora obstajati stvarna (vzročna) povezava, ukrepi pa morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je odpravo posledic naravne nesreče.
Ker je nujnost merilo, katerega uporaba v konkretnem primeru je odvisna od dejanskih okoliščin, morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena. Državni zbor oziroma Vlada, ki razpolagata s konkretnimi podatki, morata v postopku pred Ustavnim sodiščem utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma. To velja še toliko bolj tedaj, ko gre za zakon, ki s svojimi določbami posega na številna področja družbe, v postopku pred Ustavnim sodiščem pa so izpodbijane le njegove posamezne določbe oziroma posamezni ukrepi. V tem primeru je ključno, da Državni zbor in Vlada posplošeno utemeljitev sklepa o nedopustnosti referenduma na ravni zakona konkretizirata v postopku pred Ustavnim sodiščem in v okviru razlogov sklepa o nedopustnosti referenduma utemeljita nujnost izpodbijanih ukrepov. Ustavno sodišče ocenjuje le, ali so ugotovitve in utemeljitve nujnosti ukrepov razumne.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 90.2, Ustava [URS]
Člen 40.2, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Danijel Rebolj, Maribor
Datum vloge:
15. 12. 2020
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US32804
Dokument v PDF obliki:
U-I-480-20 - sklep ZZ.pdf
235 KB
Prenesite datoteko
U-I-480-20.pdf
375 KB
Prenesite datoteko
U-I-480-20 - Pritrdilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
210 KB
Prenesite datoteko
U-I-480/20-12
18. 1. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Danijela Rebolja, Maribor, na seji 18. januarja 2021
sklenilo:
1. Izvrševanje 52. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20) v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
2. Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši tako, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča prekinejo postopki za podaljšanje akreditacij visokošolskim zavodom po 51.r členu in ne vodijo postopki izredne evalvacije visokošolskih zavodov po 51.š členu Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17).
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj na podlagi petega odstavka 21.a člena
Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI)
vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 52. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE). Pojasnjuje, da je bila z izpodbijano zakonsko določbo spremenjena prehodna določba 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (
v nadaljevanju ZVis-K
), ki je določala, da Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS) pri obstoječih visokošolskih zavodih preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu (
v nadaljevanju
ZVis), ki je bil spremenjen z ZVis-K, pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda, izpodbijani 52. člen ZlUOPDVE pa je to spremenil tako, da se izpolnjevanje novih strožjih pogojev preveri pri drugem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Predlagatelj utemeljuje, da je do navedene spremembe prišlo brez utemeljitve in iz razlogov, ki niso povezani z omilitvijo posledic drugega vala epidemije COVID-19. Trdi, da je bilo z vključitvijo sporne spremembe zakonodaje v interventni zakon in s sprejetjem sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma volivcem in volivkam onemogočeno, da bi za zakon, ki vsebuje sporno določbo, vložili pobudo ter kasneje zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma. Predlagatelj zatrjuje kršitev drugega odstavka 3. člena, 44. člena in prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
2. Predlagatelj meni, da bi imel predvideni ukrep resne in nepopravljive posledice za kakovost visokošolskega izobraževanja, da pomeni nedopustno poseganje v postopke reakreditacije, ki so v teku, ter da postavlja visokošolske zavode v neenak položaj, saj je v dokazovanje kakovosti dela na posameznih univerzah vključeno več sto ljudi, druge pa bi bile iz takega preverjanja izvzete. Pri tem se sklicuje na mnenje, ki ga je podala NAKVIS ob sprejemanju izpodbijane zakonske določbe. Predlagatelj zato predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 52. člena ZlUOPDVE.
3. Državni zbor je odgovoril na predlog za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZlUOPDVE. Sklicuje se na prvi odstavek 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) in trdi, da morajo biti v predlogu za začasno zadržanje navedene konkretne škodljive posledice, ki bi jih povzročilo izvrševanje izpodbijanih določb, in vsebovan prikaz škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi njihovega neizvrševanja, ter posebej izkazana težka popravljivost škodljivih posledic. Državni zbor uveljavlja, da predlagatelj ni izkazal, da bi v 30-dnevnem roku, ki ga ima Ustavno sodišče v obravnavanem primeru na voljo za odločanje, prišlo do škodljivih posledic. Obenem meni, da bi po drugi strani z začasnim zadržanjem nastale škodljive posledice, če bi visokošolski zavod v tem času izgubil akreditacijo, Ustavno sodišče pa bi kasneje odločilo, da izpodbijani 52. člen ZlUOPDVE predstavlja nujni ukrep za odpravo posledic epidemije. Državni zbor trdi, da morajo biti za izdajo sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane zakonske določbe izkazane hujše posledice nezadržanja od posledic zadržanja izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, ter da če so te enake, Ustavno sodišče takega sklepa ne izda, kot ga tudi ne izda v primeru, če začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe ni potrebno. Pri tem se sklicuje na sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 19. 12. 1996 (OdlUS VII, 26) in št. U-I-28/97 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97, in OdlUS VIII, 271). Po mnenju Državnega zbora je predlog za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE neutemeljen.
4. Mnenje je podala Vlada, ki meni, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo zahteve in Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrže brez presojanja izpolnjenosti pogojev za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE. Podredno Ustavnemu sodišču predlaga, naj predlog za začasno zadržanje zavrne.
5. Predlagatelj se je izrekel o mnenju Vlade glede predloga za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE. Trdi, da Vlada ni podala nobene obrazložitve svojega predloga, naj Ustavno sodišče predlog zavrne. Predlagatelj vztraja, da lahko v času do končne odločitve Ustavnega sodišča nastopijo nepopravljive posledice, ter se pri tem ponovno sklicuje na stališče, ki ga je podala NAKVIS ob sprejemanju zakona glede ukrepa iz 52. člena ZIUOPDVE.
B.
6. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
7. ZVis-K je s spremembo 14. člena ZVis določil strožje pogoje za ustanovitev visokošolskega zavoda. Zakonodajalec je zato z 38. členom ZVis-K določil, da NAKVIS preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis
[1]
pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda, vendar ne prej kot v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona. Z uveljavitvijo izpodbijanega 52. člena ZIUOPDVE je bila zakonska ureditev spremenjena tako, da NAKVIS izpolnjevanje strožjih zakonski pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda preverja šele ob drugem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Iz obrazložitve predloga izpodbijane zakonske določbe izhaja, da je predlagatelj podaljšanje roka za izpolnjevanje zaostrenih pogojev utemeljil z izrednimi razmerami, ki so nastopile s pojavom širjenja nalezljive bolezni COVID-19.
[2]
8. Izdaja morebitnih odločb o prvem podaljšanju akreditacije visokošolskemu zavodu po uveljavitvi ZVis-K, sprejetih ob upoštevanju izpodbijanega 52. člena ZIUOPDVE brez presoje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis, bi pomenila, da bi bila tem visokošolskim zavodom akreditacija podaljšana pod neenakimi, manj zahtevnimi pogoji kot tistim, katerih odločitev o podaljšanju akreditacije je že bila podvržena presoji izpolnjevanja teh pogojev po 14. členu ZVis. V primeru, če bi se izkazalo, da je 52. člen ZIUOPDVE protiustaven in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, to na odločitev o podaljšanju akreditacij visokošolskim zavodom, o katerih bi do tega trenutka že bilo pravnomočno odločeno, ne bi imelo učinka (44. člen ZUstS). Poleg tega pa bi bila v opisanem primeru onemogočena pravica volivcev do referenduma. Če bi namreč Državni zbor kasneje sprejel zakon z enako vsebino in bi bil o njem razpisan referendum, bi volivci glasovali o nečem, kar bi bilo lahko že vsaj deloma izvršeno, oziroma o nečem, na kar dejansko ne bi mogli več vplivati.
Tudi če bi tak zakon kasneje ne bil sprejet, pa bi odločbe o prvem podaljšanju akreditacij, sprejete v času veljavnosti 52. člena ZIUOPDVE, ohranile svojo veljavo. Glede na navedeno bi
v primeru, če bi se 52. člen ZIUOPDVE izvrševal, potem pa bi se izkazalo, da je bil sprejet po protiustavnem postopku in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
9. Člen 38 ZVis-K je uredil prehodno obdobje preverjanja pogojev iz prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis za obstoječe visokošolske zavode in določil, da se ti preverjajo šele ob prvem podaljšanju akreditacije (vendar ne prej kot v šestih mesecih od uveljavitve ZVis-K). Z uveljavitvijo 52. člena ZIUOPDVE je bilo to prehodno obdobje podaljšano. Začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, ki ga izpodbijana zakonska določba spreminja, bi povzročilo, da bi morali obstoječi visokošolski zavodi pogoje iz prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis izpolnjevati brez prehodnega obdobja, čeprav se obdobje, za katero so pridobili akreditacijo pred uveljavitvijo ZVis-K, še ni izteklo. Zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K bi lahko vodilo tudi v to, da nekateri obstoječi visokošolski zavodi, ki bi jim bila v primeru uporabe izpodbijane določbe akreditacija podaljšana v času do končne odločitve Ustavnega sodišča, v teh postopkih ne bi bili uspešni. Pomenilo bi namreč to, da bi morali obstoječi visokošolski zavodi takoj in s tem tudi v postopku za prvo podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda (51.r člen ZVis) po uveljavitvi ZVis-K in v postopku morebitne izredne evalvacije visokošolskega zavoda (51.š člen ZVis) izpolnjevati zakonske pogoje za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis. Za te visokošolske zavode bi torej začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe lahko pomenilo nastanek škodljivih posledic z izgubo akreditacije, kot trdi Državni zbor. Vendar je nastanek teh škodljivih posledic mogoče preprečiti z določitvijo načina izvršitve začasnega zadržanja 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, v skladu s katerim se postopki za podaljšanje akreditacij visokošolskim zavodom prekinejo za relativno kratek čas do končne odločitve Ustavnega sodišča
,
NAKVIS pa v tem času tudi ne vodi postopkov izredne evalvacije visokošolskih zavodov. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka sklepa.
10. Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve o začasnem zadržanju izpodbijane zakonske določbe, v skladu s katerim se do končne odločitve ne vodijo postopki izredne evalvacije visokošolskih zavodov po 51.š členu ZVis. Na ta način je omililo učinke začasnega zadržanja, ki bi sicer povzročilo uveljavitev zahteve po izpolnjevanju pogojev iz spremenjenega 14. člena ZVis brez prehodnega obdobja. Z določitvijo ustreznega načina izvršitve je poleg tega morebitne škodljive posledice zadržanja mogoče omejiti na način, ki na drugi strani ne povečuje možnosti za nastanek škodljivih posledic izvrševanja morebiti protiustavne določbe. Ustavno sodišče je zato odločilo tudi, da se za čas do končne odločitve prekinejo vsi postopki za podaljšanje akreditacij visokošolskim zavodom, ki jih NAKVIS vodi po 51.r členu ZVis, kar pomeni, da roki iz 51.r člena ZVis za opravo procesnih dejanj v tem času ne tečejo, svet NAKVIS pa ne sprejema odločitev iz osmega odstavka 51.r člena ZVis. Ob tem je Ustavno sodišče upoštevalo, da bo glede na naravo zahteve in kratek instrukcijski rok iz petega odstavka 21.a člena ZRLI takoj nadaljevalo z odločanjem o zahtevi.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Prvi in drugi odstavek 14. člena ZVis določata:
"
Visokošolski zavod se lahko ustanovi, če:
1. so opredeljena študijska področja in znanstvenoraziskovalne oziroma umetniške discipline, za katere se visokošolski zavod ustanavlja; pri opredelitvi študijskih področij se uporablja klasifikacijski sistem izobraževanja in usposabljanja KLASIUS, pri opredelitvi znanstvenoraziskovalnih področij pa mednarodna klasifikacija Frascati;
2. so predloženi predlogi študijskih programov, ki jih bo visokošolski zavod izvajal, pri čemer mora biti izkazana povezanost teh študijskih programov z znanstvenoraziskovalnim, umetniškim oziroma strokovnim delom izvajalcev predmetov in z okoljem, v katerem bo zavod deloval;
3. so zagotovljeni ustrezni prostori, tehnično-tehnološka in druga potrebna oprema za izvedbo študijskih programov;
4. so študentom in zaposlenim zagotovljene storitve knjižnice visokošolskega zavoda, ki bo z izvajanjem knjižnične dejavnosti podpirala študijski, strokovni, raziskovalni in umetniški proces visokošolskega zavoda;
5. so zagotovljeni visokošolski učitelji, znanstveni delavci, visokošolski sodelavci in drugi strokovni sodelavci, potrebni za izvedbo študijskega programa, pri čemer mora biti v kadrovskem načrtu izkazano:
– da bo imela univerza za izvajanje vsakega letnika univerzitetnega študijskega programa zaposlenih najmanj tretjino visokošolskih učiteljev za poln delovni čas oziroma temu ustrezen obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega;
– da bo na samostojnem visokošolskem zavodu – fakulteti ali umetniški akademiji ekvivalent najmanj enega zaposlenega visokošolskega učitelja za poln delovni čas oziroma temu ustrezen obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega na študijski program;
– da bo na samostojnem visokošolskem zavodu – visoki strokovni šoli ekvivalent najmanj enega zaposlenega visokošolskega učitelja za poln delovni čas oziroma temu ustrezen obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega na dva študijska programa;
6. ima predložen program strokovnega oziroma raziskovalnega dela in poročilo o temeljnem ali aplikativnem znanstveno-raziskovalnem oziroma umetniškem delu predvidenih nosilcev in izvajalcev predmetov v zadnjih petih letih na področjih, za katera se visokošolski zavod ustanavlja in v katerih so predlogi študijskih programov.
Za ustanovitev univerze morajo biti akreditirani študijski programi na vseh treh stopnjah na vsaj štirih znanstvenoraziskovalnih disciplinah po klasifikaciji Frascati in vsaj petih izobraževalnih področjih na drugi klasifikacijski ravni KLASIUS. Za ustanovitev samostojnega visokošolskega zavoda – fakultete ali umetniške akademije, morajo biti izpolnjeni pogoji za izvajanje študijskih programov najmanj za dve stopnji, za samostojni visokošolski zavod – visoko strokovno šolo pa najmanj za prvo stopnjo
.".
[2]
Predlog Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (PKP6), EVA 2020-1611-0125 z dne 10. 11. 2020, obrazložitev predloga 57. člena zakona.
⇒
U-I-480/20-17
11. 3. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Danijela Rebolja, Maribor, na seji 11. marca 2021
odločilo:
1. Člen 52 Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20) v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16) se razveljavi.
2. Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši tako, da Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) pri obstoječih visokošolskih zavodih preveri pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16).
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj na podlagi petega odstavka 21.a člena
Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 52. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE).
Pojasnjuje, da je bila z izpodbijano zakonsko določbo spremenjena prehodna določba 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (
v nadaljevanju ZVis-K
), ki je določala, da Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS) pri obstoječih visokošolskih zavodih preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu (
v nadaljevanju
ZVis), ki je bil spremenjen z ZVis-K, pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Člen 52 ZlUOPDVE naj bi to zakonsko ureditev spremenil tako, da se izpolnjevanje novih strožjih pogojev preveri pri drugem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Predlagatelj utemeljuje, da je do navedene spremembe prišlo brez utemeljitve in iz razlogov, ki niso povezani z omilitvijo posledic drugega vala epidemije COVID-19. Trdi, da je bilo z vključitvijo sporne spremembe zakonodaje v interventni zakon in sprejetjem Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20
– v nadaljevanju Sklep
) volivcem in volivkam onemogočeno, da bi za zakon, ki vsebuje sporno določbo, vložili pobudo ter kasneje zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma. Predlagatelj zatrjuje kršitev drugega odstavka 3. člena, 44. člena in prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
2. Predlagatelj trdi, da mora biti za izključitev možnosti razpisa referenduma o zakonih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave izpolnjen pogoj nujnosti, kar pomeni, da je sprejetje zakona potrebno za zagotovitev nujnih ukrepov, katerih delovanje je učinkovito in hitro ter katerih delovanje bi razpis in izvedba referenduma preprečevala.
[1]
Ker je pri teh zakonih izključeno predhodno sodno varstvo referenduma, naj bi 21.a člen ZRLI določil, da lahko naknadno ustavnosodno presojo zakona zahteva vsak volivec, z namenom, da ne bi zakonodajalec prekomerno uporabil instituta ustavne prepovedi referenduma in s tem posegel v pravico do referenduma. Predlagatelj se sklicuje na Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (EPA 1098-VIII) ter zatrjuje, da mora Državni zbor obstoj pogojev za uporabo prepovedi referenduma izkazati in utemeljiti z visoko stopnjo verjetnosti. Meni, da se mora prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave uporabljati ozko, izključno za zakone, katerih edina vsebina so ukrepi za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, vsi ukrepi pa morajo biti dobro utemeljeni. Vključitev drugih zakonskih določb, ki niso tovrstni nujni ukrepi, je po mnenju predlagatelja zloraba omejitve pravice do referenduma in je zato lahko predmet zahteve za oceno ustavnosti zaradi kršitve prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
3. Spremembe postopka podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda iz 52. člena ZIUOPDVE po mnenju predlagatelja niso utemeljen, še manj pa nujen ukrep, s katerim bi se odpravljale posledice naravne nesreče, med katere se v skladu z 8. členom Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 97/10
– v nadaljevanju ZVNDN
) uvršča tudi drugi val epidemije COVID-19. Niti predlog zakona in obrazložitev k predlogu izpodbijane zakonske določbe niti obrazložitev Sklepa naj ne bi vsebovali utemeljitve nujnosti izpodbijanega ukrepa oziroma naj bi bila ta obrazložitev povsem prazna, brez utemeljitve, ki jo zahtevata Ustava in ZRLI. Pri utemeljevanju, da ne gre za nujen ukrep, se predlagatelj sklicuje tudi na mnenje, ki ga je v postopku sprejemanja ZIUOPDVE glede izpodbijane zakonske določbe podala Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora, da zgolj s pavšalnim sklicevanjem na izredne razmere, ki so nastopile s pojavom širjenja nalezljive bolezni COVID-19, takšne sistemske spremembe ZVis ni mogoče v zadostni meri utemeljiti ter da je zato vprašljivo, ali takšna sprememba sploh spada v predlog zakona, ki ureja interventne ukrepe za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19. Predlagatelj navaja, da visokošolski zavodi za zakonske pogoje, ki jim morajo zadostiti, vedo že od novembra 2016, ter meni, da izpodbijanega ukrepa glede na trajanje trenutnih epidemioloških razmer v primerjavi s tem rokom ni mogoče v zadostni meri utemeljiti. Obenem naj bi izpodbijana določba v neenak položaj postavljala visokošolske zavode, ki so akreditacijo pridobili skladno s strožjimi pogoji, ter naj bi negativno vplivala na standarde in kvaliteto izobraževanja. Izpodbijani spremembi naj bi nasprotovale NAKVIS, ki pri pripravi spremembe postopka akreditacije visokošolskih zavodov ni sodelovala, ter Konfederacija sindikatov javnega sektorja in Konfederacija sindikatov Slovenije Pergam, ki sta v postopku sprejemanja ZIUOPDVE obe predlagali črtanje izpodbijanega člena, na spornost določbe pa naj bi Državni zbor opozorili tudi nekateri nekdanji rektorji Univerze v Ljubljani in druge strokovne avtoritete na področju visokošolskega izobraževanja ter Študentska organizacija Slovenije. Predlagatelj trdi, da epidemija ne vpliva na postopke podaljševanja akreditacije visokošolskih zavodov ter da na Univerzi v Ljubljani in Univerzi v Mariboru postopek podaljševanja akreditacij kljub epidemiološkim razmeram poteka brez večjih posebnosti, z večjo uporabo modernih komunikacijskih sredstev. Meni, da izpodbijani 52. člen ZIUOPDVE rešuje z epidemijo nepovezane probleme nedoseganja pogojev za podaljšanje akreditacije enega, točno določenega visokošolskega zavoda ter se pri tem sklicuje na poročanje v medijih.
4. Po mnenju predlagatelja je odsotnost kakršnekoli obrazložitve nujnosti sprejetja zakona v sami obrazložitvi zakona, še toliko bolj v smislu nujnosti za zagotovitev ukrepov za odpravo posledic naravnih nesreč, jasen pokazatelj, da sprejetje 52. člena ZIUOPDVE ni nujno za zagotovitev ukrepov za odpravo posledic naravnih nesreč na način, kot to predvideva prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave. Izpodbijana zakonska določba pa naj bi bila tudi v neskladju z drugim odstavkom 3. člena in 44. členom Ustave. Predlagatelj zato Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje 52. člena ZIUOPDVE, zadevo obravnava absolutno prednostno ter 52. člen ZIUOPDVE razveljavi.
5. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Pojasnjuje, da so bila v postopku sprejemanja izpodbijane zakonske določbe izražena različna mnenja o skladnosti zakona z Ustavo. Povzema mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora in njeno stališče, na katero se sklicuje predlagatelj, ter utemeljitev Vlade v predlogu Sklepa, da je ZIUOPDVE dodatni in nujni začasni ukrep, s katerim bo omogočena takojšnja in učinkovita zagotovitev omilitve in odprave posledic epidemije tako za prebivalstvo kot za gospodarstvo. Pojasnjuje, da so poslanci ob obravnavi predloga ZIUOPDVE na 47. izredni seji 25. 11. 2020 navajali argumente v prid in proti izpodbijanemu 52. členu ZIUOPDVE. Poslanci nekaterih koalicijskih skupin naj bi predstavili stališče, da ZIUOPDVE prinaša mnogo dobrih rešitev, tudi za 14 fakultet, saj je COVID-19 zavrl normalno življenje, problem pa nastaja tudi pri visokih šolah in fakultetah, ki bi morale v teh letih še dopolniti programe, saj gre za sistem in proces, ki nista enostavna. Poudarili naj bi, da se izpodbijana določba nanaša na več fakultet, med drugim na Fakulteto za fizioterapijo, ki je izjemnega pomena, saj gre za deficitaren študij, ter izrazili kritiko nasprotovanja temu, da se prek izobraževalnih institucij ustvarja pluralna družba. Po mnenju teh poslancev naj bi ne bilo neustrezno, če se člen v ZIUOPDVE nanaša na proces akreditacije. Poslanci opozicijskih poslanskih skupin naj bi nasprotno oporekali tej zakonski določbi, saj naj bi šlo za nepotrebno vsebino zakona, ki naj ne bi imela nobene zveze z odzivom na epidemijo, temveč naj bi se nanašala na pogoje delovanja zasebne univerze, ki ji do sedaj ni uspelo urediti akreditacij, na ta način pa bo kljub temu, da pogojev ne izpolnjuje, prejemala javni denar. Zavzeli naj bi stališče, da je podeljevanje akreditacij visokošolskim zavodom, za kar je pristojna NAKVIS, namenjeno temu, da se oceni, ali imajo študentje, ki na določeni univerzi študirajo, program in pogoje, da bodo, ko bodo doštudirali, imeli kvalitetno izobrazbo, da se bodo lahko zaposlili in bodo kvaliteten kader, ter dodali, da trenutno kljub epidemiji akreditacija na dveh največjih univerzah, ljubljanski in mariborski, poteka. Državni zbor nadalje pojasnjuje, da je bil Odbor za izobraževanje, znanost, šport in mladino seznanjen s tem, da NAKVIS nasprotuje reševanju sistemskih problemov z zakonom, ki je izredne narave. Tudi rektorji treh največjih univerz naj bi v pismu rektorske konference zapisali, da izpodbijani ukrep z ničimer ne rešuje aktualnih problemov, povezanih z epidemijo, trajno pa posega v krovno sistemsko zakonodajo na področju visokega šolstva tudi za obdobje po krizi in v ničemer ne prispeva k dvigu kakovosti visokega šolstva. Državni zbor navaja, da je ZIUOPDVE sprejel skupaj s Sklepom, saj so prevladali argumenti, da gre za zakon o nujnih ukrepih za odpravo posledic naravnih nesreč iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato Državni zbor meni, da je zahteva za oceno ustavnosti ZIUOPDVE neutemeljena.
6. O zahtevi je podala mnenje Vlada, ki meni, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo zahteve. Vlada trdi, da volivec kot privilegirani predlagatelj, ki vlaga zahtevo za oceno ustavnosti, nastopa
de iure imperii
, ki mu je v interesu, da izvrševanje oblasti ob sprejemanju nujnih ukrepov za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč poteka čim bolj učinkovito in hitro. Vlada meni, da je glede na to vložitev zahteve po petem odstavku 21.a člena ZRLI predvidena le v primerih, kadar bi Državni zbor kljub sprejetju ugotovitvenega sklepa o nedopustnosti referenduma slednjega vseeno razpisal in tako nedopustno podaljšal postopek sprejemanja nujnih zakonodajnih ukrepov, ni pa dopustna v primerih, ko Državni zbor zakonodajnega referenduma ne razpiše, saj v tem primeru ne gre za kršitev drugega odstavka 90. člena Ustave, temveč za spoštovanje te ustavne določbe. Drugačna razlaga razširitve kroga privilegiranih legitimiranih oseb za vložitev zahteve bi po mnenju Vlade pomenila, da bi glas enega samega volivca preglasil glasove večine poslancev Državnega zbora, ki so sprejeli sklep, da gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. To po mnenju Vlade očitno ne zadosti načelu sorazmernosti ter sistemu zavor in ravnovesij, niti to ni bil namen zakonodajalca pri spreminjanju 90. člena Ustave in pri spreminjanju ZRLI.
7. Vlada trdi, da niso izpolnjene procesne predpostavke iz 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) za vsebinsko obravnavo zahteve, saj naj očitane protiustavnosti predpisa ne bi bilo mogoče utemeljiti zgolj s trditvijo, da je predpis protiustaven, temveč bi moral predlagatelj navesti, s katero določbo Ustave naj bi bil predpis v neskladju in razloge za tak očitek, zahteve pa naj tudi ne bi bilo mogoče utemeljiti z navedbami o protiustavnem oziroma nezakonitem ravnanju posameznih subjektov. Obravnavana zahteva po mnenju Vlade ne vsebuje nobene pravno upoštevne trditve v skladu z izhodišči ustavnega spora, ki se ga poslužuje predlagatelj. Vlada pri tem trdi, da kršitve prvega odstavka 90. člena Ustave, ker Državni zbor 40.000 volivcem ni omogočil uveljaviti njihove pravice zahtevati razpis referenduma zoper zakon, ki ne ureja nujnih ukrepov za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, ni mogoče uveljavljati na podlagi petega odstavka 21.a člena ZRLI, temveč ob izpolnjevanju procesnih predpostavk za vložitev običajne pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona v skladu z ZUstS, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrže, oziroma podredno, naj pobudo kot očitno neutemeljeno zavrne.
8. Predlagatelj se je izjavil o odgovoru Državnega zbora in mnenju Vlade. Državnemu zboru očita, da v svojem odgovoru ne odgovarja na dejstva in argumente, ki dokazujejo protiustavnost 52. člena ZIUOPDVE, temveč zgolj povzema različna mnenja o ustavni skladnosti zakona, ki so bila podana v postopku njegovega sprejemanja, ter zgolj iz dejstva, da je koalicijska večina v Državnem zboru sprejela ZIUOPDVE in Sklep, izpelje, da je zahteva za oceno ustavnosti neutemeljena. Predlagatelj temu stališču nasprotuje in trdi, da je tudi nevarno za demokratično ureditev, saj se možnost pravice do referenduma omeji zgolj z mnenjem večine v Državnem zboru. Zatrjuje, da je trditev Državnega zbora, da iz dejstva, da sta bila ZIUOPDVE in Sklep sprejeta, izhaja, da "so prevladali argumenti", nevzdržna, ter meni, da to izhaja tudi iz povzetka mnenj, izraženih v zakonodajnem postopku, ki jih v odgovoru navaja Državni zbor, do katerih se predlagatelj tudi ponovno opredeljuje.
9. Vladi predlagatelj oporeka, da popolnoma napačno razlaga ustavnopravno ureditev in pravico volivca do sodnega varstva, ter utemeljuje nasprotno razlago. Trdi, da Vlada v odgovoru ni z ničimer utemeljila, da 52. člen ZIUOPDVE spada med nujne ukrepe iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Predlagatelj vztraja, da pomeni vključitev zakonske določbe, ki ni nujen ukrep za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, v zakon, katerega večinska vsebina so tovrstni ukrepi, nedopusten in nesorazmeren poseg v pravico vseh državljanov do referenduma, v neposredno oblast ljudstva in neposredno sodelovanje državljanov pri upravljanju javnih zadev.
10. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-480/20 z dne 18. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 13/21) na podlagi 39. člena ZUstS do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje izpodbijanega 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, ki ga izpodbijana zakonska določba spreminja. Določilo je tudi način izvršitve odločitve o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, tako da se do končne odločitve Ustavnega sodišča prekinejo postopki za podaljšanje akreditacij visokošolskim zavodom po 51.r členu in ne vodijo postopki izredne evalvacije visokošolskih zavodov po 51.š členu ZVis.
B.
– I.
11. Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti pomeni zakonodajni referendum način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti predstavniškega telesa.
[2]
12. Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu. Predvideva ga kot naknadni zavrnitveni referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena).
[3]
Do uskladitve z novo ustavno ureditvijo
[4]
referenduma se je takrat veljavni 21. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI/07) v skladu z drugim odstavkom II. razdelka UZ90, 97, 99 smiselno uporabljal tako, da je Ustavno sodišče odločilo o sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki je zavrnil razpis referenduma o zakonu. Aprila 2020 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvi Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 52/20 – ZRLI-E), ki je na novo uredil postopek odločanja o nedopustnosti zakonodajnega referenduma s spremembo 21. člena ZRLI/07 in dodanim novim 21.a členom. Veljavni ZRLI torej ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
13. Pristojnosti Ustavnega sodišča so v temelju urejene v 160. členu Ustave. V enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustava omogoča, da se Ustavnemu sodišču dodatne pristojnosti določijo tudi z zakoni. Taki posebni pristojnosti, ki sta namenjeni varstvu zakonodajnega referenduma, sta urejeni v 21. in 21.a členu ZRLI, ki v zvezi s tem urejata tudi posebna, vendar različna postopka.
[5]
Drugače kot v postopku po 21. členu ZRLI Ustavno sodišče v postopku po 21.a členu ZRLI to svojo posebno pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje, kot izrecno določa zakonsko besedilo, v postopku za oceno ustavnosti zakona, kar je sicer običajna pristojnost Ustavnega sodišča (prva alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). V postopku presoje skladnosti zakona z Ustavo Ustavno sodišče ne presoja le tega, ali so zakoni po vsebini skladni z Ustavo, temveč tudi, ali so bili sprejeti po ustavnoskladnem postopku.
[6]
V okviru te presoje Ustavno sodišče skrbi tudi za varstvo ustavne pravice do referenduma, vključno s pravico 40.000 volivcev zahtevati razpis referenduma.
[7]
Če bi državni organi, vključeni v referendumski postopek, s svojimi akti ali ravnanjem kršili ustavna pravila referendumskega postopka in s tem preprečili izvedbo referenduma, bi bil zakon, o katerem bi sicer moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku.
[8]
Posebnost postopka po 21.a členu ZRLI je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ta presoja je sicer vsebinske narave, ker mora Ustavno sodišče presoditi, ali gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. Vendar če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da ne gre za tak zakon, bi to pomenilo, da je bil postopek sprejemanja zakona v neskladju z Ustavo, saj bi Državni zbor kršil ustavno pravilo o tem, kdaj ni dopustno razpisati referenduma.
14. Kršitev pravil referendumskega postopka se ne razteza nujno na zakon kot celoto, četudi je v skladu z veljavno zakonsko ureditvijo zakonodajni referendum mogoče razpisati le o celotnem besedilu zakona.
[9]
Do kršitve pravil referendumskega postopka, s katero bi zakonodajalec posegel v ustavno zagotovljeno pravico zahtevati razpis referenduma, lahko pride tudi v primeru, ko zakonodajalec v zakon, ki sicer ne more biti predmet referenduma, vključi določbe, glede katerih referendumsko odločanje po prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave ni izključeno.
[10]
V tem primeru bi bila kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave podana le glede tistih zakonskih določb, ki po vsebini ne predstavljajo zakonske podlage za nujne ukrepe za zagotovitev obrambe države, varnosti oziroma odprave posledic naravnih nesreč.
15. Po izrecni zakonski določbi se postopek pred Ustavnim sodiščem po 21.a členu ZRLI lahko začne na zahtevo vsakega volivca in v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona.
[11]
Gre za posebna postopkovna pravila, ki so
lex specialis
v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v ZUstS. ZRLI pa ne ureja posebej pooblastil Ustavnega sodišča glede končne odločitve o ustavnosti zakona (t. i. tehnike odločanja), kar pomeni, da tudi glede tega veljajo pravila, ki jih predvidevata Ustava in ZUstS oziroma jih je Ustavno sodišče razvilo v ustavnosodni presoji.
16. Navedena izhodišča omogočajo, da Ustavno sodišče tudi v postopku po 21.a členu ZRLI, enako kot v postopku ocene ustavnosti zakona po splošnih pravilih ZUstS, oceni ustavnost posameznih izpodbijanih zakonskih določb in ne nujno zakona kot celote. Če predlagatelj v zahtevi zatrjuje, da zakon vsebuje le nekatere določbe, o katerih bi morali volivci imeti pravico zahtevati razpis referenduma,
[12]
Ustavno sodišče presojo, ali gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, ustrezno omeji, upoštevajoč pri tem tudi, da v skladu s 30. členom ZUstS ni vezano na predlog iz zahteve, temveč lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve.
17. Državni zbor je na izredni seji 25. 11. 2020 po nujnem postopku sprejel ZIUOPDVE, nato pa je 27. 11. 2020 na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave sprejel še Sklep. Istega dne je bil ZIUOPDVE skupaj s Sklepom objavljen v Uradnem listu, veljati pa je začel naslednji dan po objavi, 28. 11. 2020. Predlagatelj kot volivec vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 52. člena ZIUOPDVE, v kateri trdi, da izpodbija navedeno zakonsko določbo, ker naj ne bi šlo za nujni ukrep za odpravo posledic naravne nesreče, drugega vala epidemije nalezljive bolezni COVID-19. Trdi, da je bila z vključitvijo izpodbijane zakonske določbe v interventni zakon in sprejetjem Sklepa volivcem onemogočena vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma o izpodbijani spremembi ZVis. Glede na navedeno so predpostavke za vložitev zahteve iz petega odstavka 21.a člena ZRLI izpolnjene, kolikor predlagatelj zatrjuje kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
18. Ustavno sodišče je zato obseg presoje omejilo in ustavnost 52. člena ZIUOPDVE ocenilo le z vidika skladnosti te zakonske določbe s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave.
B. – II.
19. Drugi odstavek 90. člena Ustave določa primere nedopustnosti zakonodajnega referenduma, in sicer referenduma ni dopustno razpisati:
– o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,
– o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,
– o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb,
– o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.
20. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je ustavodajalec vnaprej izključil referendum o zakonih, navedenih v drugem odstavku 90. člena Ustave.
[13]
V teh primerih sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum.
[14]
To pomeni, da Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen), temveč v okviru pravnega silogizma in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.
21. Zakonodajalec je z ZIUOPDVE spremenil in dopolnil določbe devetih različnih zakonov, določil odstop od določb 27 različnih zakonov ter določil začasne ukrepe za omilitev in odpravo posledic COVID-19 na področju gospodarstva, vzgoje in izobraževanja, visokega šolstva, raziskovalne dejavnosti in športa, organizacije skupščin in zborov članstva, kmetijstva, gozdarstva in prehrane, javnega sektorja, zaščite, reševanja in pomoči ter okolja (1. člen ZIUOPDVE). Iz prvega odstavka 1. člena ZIUOPDVE izhaja, da je bil namen zakonodajalca za spremembo posameznih zakonov, med njimi tudi ZVis-K, omilitev posledic drugega vala epidemije nalezljive bolezni COVID-19. Državni zbor je nedopustnost referenduma o ZIUOPDVE utemeljil s tem, da gre za zakon iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ter se pri tem oprl na 2. točko 8. člena ZVNDN, ki med naravne nesreče uvršča tudi množični pojav nalezljive človeške bolezni. Glede na navedeno mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali izpodbijani 52. člen ZIUOPDVE pomeni zakonsko podlago za nujne ukrepe za odpravo posledic naravne nesreče, ki upravičuje izključitev referenduma.
22. Ustavno sodišče je v dosedanji presoji besedilo prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, v delu, ki določa, da gre za zakon "za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč", razlagalo tako, da je ta pogoj izpolnjen, če gre za zakon, sprejet na enem od v Ustavi navedenih treh področij.
[15]
23. Ustava glede pojma odprave posledic naravnih nesreč nima posebnih določb, ki bi ga opredeljevale,
[16]
niti njegove vsebine še ni razložilo Ustavno sodišče v dosedanji ustavnosodni presoji.
[17]
Pri razlagi pojma odprave posledic naravnih nesreč si tudi ni mogoče pomagati z ustavodajnim gradivom pri sprejemanju UZ90, 97, 99, saj se je ustavodajalec v tem gradivu ukvarjal le z vprašanjem, kdaj so zakonski ukrepi za zagotovitev vrednot iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave nujni, ne pa tudi s tem, kako je treba razumeti vsebino teh ustavnih pojmov.
24. V običajni rabi besedna zveza "naravna nesreča"
[18]
označuje običajno nenadne naravne pojave in procese, ki močno prizadenejo družbo in ji povzročijo škodo za življenje, zdravje ali premoženje njenih posameznikov. Kot strokovni termin "naravna nesreča" nima poenotene rabe, temveč je vsebina pojma v posamezni vedi odvisna tudi od ključnih paradigem in metodologije znanstvene stroke, ki ga uporablja. Stroka pojem označuje kot izrazito antropocentričen, saj z njim opredeljujemo naravne pojave šele tedaj, ko so z njimi prizadeti človek ali njegove dobrine.
[19]
Opredelilni značilnosti naravnih nesreč sta torej to, da (1) imajo izvor v naravi ter (2) prizadenejo družbo in povzročijo škodo za življenje, zdravje ali premoženje ljudi. Pojem odprave posledic naravnih nesreč iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je v tem okviru treba razumeti zlasti kot prizadevanje za odpravo oziroma omilitev negativnih posledic, ki jih je povzročila naravna nesreča.
25. Osrednje vprašanje pri razlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je, kako razumeti pojem nujnosti. V prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustava ne predvideva "nujnosti zakona", temveč "nujnost ukrepov". Gre torej za oceno, ali zakon, o katerem ni dopusten referendum, predvideva določene nujne ukrepe oziroma tvori zakonsko podlago za njihovo sprejetje in izvajanje.
[20]
Nujnost je torej vezana na ukrepe in ne na zakon, kar predvsem pomeni, da je treba nujnost ukrepov ugotavljati z vsebinskega vidika, torej glede na to, ali so ukrepi po vsebini potrebni za zagotovitev ustavnih vrednot iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
26. Iz obrazložitve Predloga za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 13. 9. 2012 sicer izhaja,
[21]
da se je ustavodajalec pri oblikovanju izjeme glede dopustnosti zakonodajnega referenduma iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave zgledoval po vsebinskih razlogih za nujen zakonodajni postopek, kot jih določa Poslovnik Državnega zbora.
[22]
Te razloge je v pretežnem delu vključil v Ustavo kot vsebinske razloge za izključitev referenduma. Glede na ustavno besedilo pa ti vsebinski razlogi, sedaj ko so postali ustavna materija, niso več povezani z vprašanjem, po katerem zakonodajnem postopku mora biti sprejet zakon, o katerem ni dopustno razpisati referenduma. Če bi bilo odločilno, da se nujnost ukrepov izkazuje že z dejstvom, da je bil zakon sprejet po nujnem zakonodajnem postopku, bi se nujni postopek za sprejetje zakonov v praksi lahko zlorabljal za izključitev referenduma.
[23]
Tudi če je zakon sprejet po nujnem postopku, Ustava za izključitev referenduma zahteva, da so predvideni ukrepi po vsebini nujni za odpravo posledic naravnih nesreč. Ne glede na naravo zakonodajnega postopka je treba torej ustavni pojem nujnosti razlagati vsebinsko in ustavnopravno avtonomno (ne glede na poslovniško ureditev zakonodajnih postopkov).
27. V skladu z običajno rabo besede "nujno"
[24]
je treba pojem nujnih ukrepov za odpravo posledic naravne nesreče na splošno razumeti kot ukrepe, ki se ob nastanku naravne nesreče ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma kot ukrepe, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Iz ustavodajnega gradiva ob sprejemanju UZ90, 97, 99 izhaja, da ustavna omejitev zakonodajnega referenduma ne pomeni, da referenduma ne bi bilo dopustno razpisati o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih.
[25]
Ustavodajno gradivo še navaja, da je nujnost ukrepov povezana z njihovo neodložljivostjo, kar naj bi bilo izkazano takrat, kadar bi že izvedba referenduma (odložitev uveljavitve ukrepov) povzročila škodljive posledice oziroma kadar bi morebitna zavrnitev zakona na referendumu nujne ukrepe celo preprečila.
[26]
Zavrnitev takih zakonov na referendumu naj bi tako pomenila resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij.
[27]
28. Vsebinski pristop k razlagi pojma nujnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave torej predpostavlja, da je med predvidenimi ukrepi in odpravo posledic naravnih nesreč stvarna (vzročna) povezava v smislu, da ti ukrepi dejansko zagotavljajo to ustavno vrednoto oziroma k njej prispevajo v kombinaciji z drugimi (že obstoječimi ali šele predvidenimi) ukrepi. Ukrepi morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je odprave posledic naravne nesreče.
29. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je nujnost merilo, katerega uporaba v konkretnem primeru je odvisna od dejanskih okoliščin, ki se nanašajo na vprašanji, kateri ukrepi oziroma vrste ukrepov so predvideni kot nujni in v kolikšnem času je ukrepe mogoče uresničiti oziroma izvesti. Od konkretnih okoliščin je tudi odvisno, ali bi bila učinkovitost ukrepov prizadeta že z odložitvijo uveljavitve zakona (zaradi razpisa in izvedbe referenduma) oziroma z morebitno zavrnitvijo zakona na referendumu.
30. Glede na to, da je nujnost ukrepov v veliki meri dejansko vprašanje, morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena. Glede te zahteve že prvi odstavek 21.a člena ZRLI določa, da mora biti odločitev Državnega zbora o nedopustnosti referenduma obrazložena; Sklep mora vsebovati razloge, zaradi katerih referenduma ni dopustno razpisati. Te razloge je dopustno podrobneje obrazložiti ali dodatno razčleniti tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem.
[28]
Iz značilnosti postopka po 21.a členu, da lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti zakona vsak posamezen volivec, da ima za to na voljo le 15 dni od uveljavitve zakona ter da ZRLI predvideva odločitev Ustavnega sodišča v 30 dneh, izhaja zahteva, da morata Državni zbor oziroma Vlada, ki razpolagata s konkretnimi podatki, utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma. To velja še toliko bolj tedaj, ko gre za zakon, ki s svojimi določbami posega na številna področja družbe, v postopku pred Ustavnim sodiščem pa so izpodbijane le njegove posamezne določbe oziroma posamezni ukrepi. V tem primeru je ključno, da Državni zbor in Vlada posplošeno utemeljitev sklepa o nedopustnosti referenduma na ravni zakona konkretizirata v postopku pred Ustavnim sodiščem in v okviru razlogov sklepa o nedopustnosti referenduma utemeljita nujnost izpodbijanih ukrepov. Na drugi strani je treba od predlagatelja (volivca), ki vlaga zahtevo za oceno ustavnosti (ki je dejansko
actio popularis
), zahtevati, naj v okviru dostopnih in znanih podatkov oziroma informacij zatrjuje in utemeljuje, da ti ukrepi niso potrebni za zagotavljanje odprave posledic naravne nesreče.
31. Glede testa (strogosti) presoje je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-II-2/15 sprejelo stališče, da lahko ocenjuje le, ali so ugotovitve in utemeljitve nujnosti ukrepov razumne. Če navedbe Državnega zbora in Vlade o dejanskih okoliščinah na področju odprave posledic naravne nesreče razumno utemeljujejo nujnost ukrepov in predlagatelju te razumnosti s svojimi navedbami ni uspelo izpodbiti, je izkazana nujnost uveljavitve zakonske ureditve, ki tvori pravno podlago za izvajanje predvidenih ukrepov.
B. – III.
32. ZVis-K je s spremembo 14. člena ZVis določil strožje pogoje za ustanovitev visokošolskega zavoda. Zakonodajalec je zato z 38. členom ZVis-K določil, da NAKVIS preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda, vendar ne prej kot v šestih mesecih od uveljavitve ZVis-K. Z uveljavitvijo izpodbijanega 52. člena ZIUOPDVE je bila zakonska ureditev spremenjena tako, da NAKVIS izpolnjevanje strožjih zakonskih pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda preverja šele ob drugem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Iz obrazložitve predloga izpodbijane zakonske določbe izhaja, da je predlagatelj podaljšanje roka za izpolnjevanje zaostrenih pogojev utemeljil z izrednimi razmerami, ki so nastopile s pojavom širjenja nalezljive bolezni COVID-19.
[29]
33. Epidemija
[30]
COVID-19 pomeni naravno
[31]
nesrečo.
[32]
Zakon, ki pomeni zakonsko podlago za nujne ukrepe za zagotovitev odprave posledic epidemije COVID-19, je zato zakon iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
34. Vendar predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana sprememba postopka podaljšanja akreditacije ni nujen ukrep, s katerim bi se odpravljale posledice epidemije COVID-19, da je do navedene spremembe prišlo brez utemeljitve, ob nasprotovanju NAKVIS, sindikatov, Študentske organizacije Slovenije, nekdanjih rektorjev Univerze v Ljubljani in drugih strokovnih avtoritet na področju visokega šolstva ter iz razlogov, ki niso povezani z omilitvijo posledic drugega vala epidemije COVID-19.
35. Ustavno sodišče mora zato ob upoštevanju izhodišč iz 30. točke obrazložitve glede na upoštevne navedbe presoditi, ali sta Vlada in Državni zbor izkazala razumne razloge, dejstva in okoliščine, iz katerih izhaja, da je podaljšanje časovnega obdobja, v katerem morajo obstoječi visokošolski zavodi izpolniti pogoje iz prvega in drugega odstavka 14. člena ZVis, nujen ukrep za odpravo posledic epidemije COVID-19.
36. Državni zbor v Sklepu izključitev referenduma o ZIUOPDVE utemeljuje s tem, da zakon dodatno blaži in odpravlja posledice naravne nesreče nalezljive bolezni COVID-19, saj določa ukrepe za omilitev in odpravo posledic COVID-19 na področju zdravstva, dela, socialnega varstva, gospodarstva, vzgoje in izobraževanja, izvrševanja kazenskih sankcij in pravosodja, kmetijstva, gospodarstva in prehrane ter infrastrukture. Zaradi ukrepov, sprejetih za zajezitev epidemije COVID-19 (omejitev javnega življenja in javnega zbiranja ljudi), naj bi nastale oziroma naj bi še vedno nastajale posledice na področju gospodarstva, trga dela, zdravstva, socialnega varstva in varstva šibkejših družbenih skupin oziroma na vseh ravneh družbe. Iz Sklepa izhaja, da naj bi zastoj gospodarskih dejavnosti kot posledice odlokov Vlade, s katerimi so se določali ukrepi za zagotovitev javnega zdravja, pričakovano povzročil upočasnitev gospodarske rasti in padec bruto domačega proizvoda, to pa naj bi povzročilo socialne stiske in imelo posledice tudi na drugih področjih življenja. Iz Sklepa nadalje izhaja, da se z ZIUOPDVE skušata čim prej, z jasnimi nameni in posledicami, zagotoviti omilitev in odprava posledic COVID-19 najširšemu možnemu krogu upravičencev z ukrepi, ki so bili v postopku priprave predloga zakona zaradi prilagajanja na situacijo v povezavi s COVID-19 in gibanjem gospodarstva zaznani kot nujni. Specifični cilji predlaganih ukrepov so glede na utemeljitev Sklepa ohranjanje delovnih mest in delovanja podjetij, prilagajanje področja zdravstva in socialnega varstva ter pomoč gospodarstvu, po svoji naravi so začasni in sledijo načelu varovanja zdravja in življenja ljudi ter zagotavljanja likvidnosti gospodarskim subjektom.
37. Razen splošnega sklicevanja na potrebo po omilitvi in odpravi posledic epidemije COVID-19 na področju vzgoje in izobraževanja Sklep torej osredotočene utemeljitve tega, zakaj je ukrep iz 52. člena ZIUOPDVE nujen ukrep za odpravo teh posledic, ne vsebuje. Sklep tudi ne vsebuje navedbe dejstev v zvezi z epidemijo COVID-19, ki bi utemeljevala nastanek škodljivih posledic na področju vzgoje in izobraževanja oziroma konkretneje za možnost izpolnjevanja pogojev iz 14. člena ZVis in s tem povezane postopke podaljševanja akreditacije visokošolskim zavodom. Sprejetje (nujnih) ukrepov in vrsta ukrepov, ki so potrebni za odpravo posledic naravne nesreče, pa sta nujno pogojena z nastankom posledic na določenem področju družbenega življenja. Vlada v svojem mnenju ni zanikala navedb predlagatelja, da epidemija COVID-19 ni vplivala na možnost izvedbe postopkov podaljševanja akreditacij visokošolskim zavodom in njihovo zmožnost, da zadostijo strožjim pogojem iz 14. člena ZVis.
[33]
Državni zbor v odgovoru prav tako ni podal konkretnih navedb o dejstvih, ki bi utemeljevala nastanek posledic, ki jih je epidemija COVID-19 povzročila za možnost izpolnjevanja zakonskih pogojev iz 14. člena ZVis. Za utemeljitev slednjega bi morala Vlada in Državni zbor izkazati, kaj je potrebno za izpolnjevanje zakonskih pogojev in kako sta izbruh bolezni COVID-19 in razglasitev epidemije to preprečila oziroma otežila. Posplošene navedbe, da je epidemija COVID-19 zavrla normalno življenje in da problem nastaja tudi pri visokih šolah in fakultetah, ki bi morale v teh letih še dopolniti programe, saj gre za sistem in proces, ki nista enostavna, temu ne zadostijo.
38. Glede na navedeno Vlada in Državni zbor že posledic epidemije COVID-19 za možnost izpolnjevanja (strožjih) pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda in za s tem povezane postopke podaljševanja akreditacije visokošolskim zavodom nista izkazala oziroma razumno utemeljila. Člen 52 ZIUOPDVE je že iz tega razloga v neskladju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave, zato Ustavno sodišče ni nadaljevalo presoje nujnosti izpodbijanega ukrepa, ki bi upravičevala izključitev referenduma. Ob odsotnosti konkretizirane utemeljitve posledic epidemije COVID-19 namreč niti ni mogoče oceniti primernosti in nujnosti ukrepa (podaljšanja roka za izpolnjevanje pogojev).
39. Ker je bila izpodbijana zakonska določba sprejeta po protiustavnem postopku (13. točka obrazložitve), je Ustavno sodišče 52. člen ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, ki ga izpodbijana zakonska določba spreminja,
[34]
razveljavilo (1. točka izreka).
40. Razveljavitev 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K bi sama po sebi povzročila uveljavitev zahteve po izpolnjevanju pogojev iz spremenjenega 14. člena ZVis brez prehodnega obdobja. Ker bi to pomenilo poslabšanje položaja tistih obstoječih visokošolskih zavodov, ki se jim obdobje do prvega podaljšanja akreditacije po uveljavitvi ZVis še ni izteklo (prim. 51.š člen ZVis), s čimer bi bilo prekršeno načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve svoje odločitve (2. točka izreka). Ureditev, ki jo je z načinom izvršitve določilo Ustavno sodišče, je enaka ureditvi, kot je veljala pred uveljavitvijo 52. člena ZIUOPDVE in po kateri NAKVIS pri obstoječih visokošolskih zavodih izpolnjevanje pogojev iz spremenjenega prvega in drugega odstavka 14. člena ZVis preveri pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda po uveljavitvi ZVis-K.
C.
41. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Jaklič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Pri tem se predlagatelj sklicuje na Poročilo Ustavne komisije Državnega zbora o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 620-VI (št. 001-02/12-16/) z dne 29. 3. 2012.
[2]
Povzeto po I. Kaučič v: I. Kaučič (ur.), Zakonodajni referendum, Inštitut za primerjalno pravo, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 21.
[3]
Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
[4]
Ustavna ureditev zakonodajnega referenduma je bila spremenjena z Ustavnim zakonom o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13 – v nadaljevanju UZ90, 97, 99).
[5]
Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Na podlagi te zakonske določbe Državni zbor v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Pobudnik lahko zahtevo umakne do odločitve Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Če je zoper sklep Državnega zbora na Ustavno sodišče vložena zahteva za oceno ustavnosti, Državni zbor zakona ne pošlje v razglasitev do objave odločitve Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, oziroma do seznanitve, da je zahteva umaknjena. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, ga razveljavi. Sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora.
[6]
Tudi tretji odstavek 21. člena ZUstS določa, da pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti predpisi sprejeti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavnih pravil zakonodajnega postopka. V postopku pred Ustavnim sodiščem je torej potem, ko je bil zakon že sprejet in je začel veljati, mogoče izpodbijati samo vsebino zakona ali samo postopek, po katerem je bil zakon sprejet, ali oboje hkrati (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98, in št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997, Uradni list RS, št. 65/97, in OdlUS VI, 127).
[7]
Referendumski postopek je del zakonodajnega postopka v širšem smislu. V ožjem smislu zakonodajni postopek tako pomeni postopek sprejemanja zakona v Državnem zboru, v širšem smislu pa vključuje tudi zakonodajno iniciativo (88. člen Ustave), suspenzivni veto Državnega sveta (drugi odstavek 91. člena Ustave), zakonodajni referendum (90. člen Ustave), razglasitev zakona (prvi odstavek 91. člena in druga alineja prvega odstavka 107. člena Ustave) ter objavo zakona v Uradnem listu Republike Slovenije (154. člen Ustave).
[8]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).
[9]
Člen 9 ZRLI določa, da na zakonodajnem referendumu volivci odločajo o potrditvi zakona, ki ga je sprejel Državni zbor. Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20), 6. točka obrazložitve, v kateri je Ustavno sodišče pozvalo zakonodajalca, naj prouči, ali ureditev referenduma omogoča učinkovito uresničevanje človekove pravice do referenduma iz prvega odstavka 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave.
[10]
O tem, kdaj kršitev drugega odstavka 90. člena Ustave pomeni tudi zlorabo zakonodajne oblasti, glej B. Žuber, Ustavnosodni nadzor zakonodajnega referenduma, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 43–49. Kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena bi bila podana tudi v obratnem primeru, ko bi v zakon, ki sicer je lahko predmet referendumskega odločanja, zakonodajalec vključil določbe, ki bi morale biti v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave izvzete iz referendumskega odločanja, in bi bil referendum o zakonu izveden, vendar pa v takem primeru ne bi šlo za kršitev pravice zahtevati razpis referenduma, varstvu katere je namenjen postopek po 21.a členu ZRLI.
[11]
Peti odstavek 21.a člena ZRLI določa: "Zahtevo za oceno ustavnosti zakona zaradi kršitve drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije lahko v petnajstih dneh od uveljavitve zakona iz prvega odstavka tega člena vloži le vsak volivec. Ustavno sodišče o zahtevi odloči v tridesetih dneh."
[12]
Prvi odstavek 24.b člena ZUstS med drugim določa, da mora zahteva vsebovati navedbo členov predpisa, ki se z zahtevo izpodbijajo, ter navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo.
[13]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 80/15, in OdlUS XXI, 5), 49. točka obrazložitve.
[14]
Glede četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ima Državni zbor celo dolžnost preprečiti referendum (prav tam).
[15]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15, in OdlUS XXI, 8), 15. in 16. točka obrazložitve. V tej odločbi je sicer šlo za ukrepe na področju varnosti, vendar mora smiselno enako veljati za področji obrambe in odprave posledic naravnih nesreč.
[16]
Drugače kot to velja za obrambo, ki je v temelju urejena v 124. členu Ustave.
[17]
Tako kot je Ustavno sodišče že storilo glede pojma varnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ki ga je razložilo v odločbi št. U-II-2/15.
[18]
Slovar slovenskega knjižnega jezika (v nadaljevanju SSKJ) besedne zveze "naravna nesreča" ne definira. Pojem "nesreča" SSKJ opredeljuje med drugim kot
dogodek, pri katerem je človek poškodovan ali mrtev
: nesreča se je zgodila danes zjutraj; povzročiti, preprečiti nesrečo; zaradi neprevidnosti je prišlo do nesreče; kraj nesreče; posledice, vzroki nesreče / avtomobilska, letalska, prometna nesreča; nesreča pri delu // oziroma kot
dogodek, ki človeka zelo prizadene, navadno materialno
: zadela jih je nesreča, pogoreli so; ekspr. nesreče so ga kar naprej teple; da ne bi bilo nesreč, naj stranke ne pustijo goreti plina brez nadzorstva; zaradi nesreče, ki ga je doletela, je začel piti / elementarne nesreče. Pridevnik "naraven" pa SSKJ primarno opredeljuje kot nanašajoč se na naravo.
[19]
Prim. K. Natek, Temeljni termini v geografiji naravnih nesreč, Dela, št. 35 (2011), str. 97.
[20]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 15. točka obrazložitve.
[21]
Obrazložitev se je glasila: "Zakoni iz druge alineje deloma sledijo razlogom za nujen postopek za sprejem zakona, kot jih določa 143. člen Poslovnika Državnega zbora. V vsebinskem pogledu pa je po predlagani ureditvi razlog za nedopustnost referenduma o navedenih zakonih nujnost in neodložljivost sprejetja oziroma točneje uveljavitve takih zakonov, saj bi lahko možnost njihovega referendumskega preverjanja uveljavitev s kvarnimi posledicami podaljšala oziroma odložila, v primeru referendumske zavrnitve pa nujno ukrepanje celo sploh preprečila. Obstajajo torej zadostni formalni in vsebinski razlogi, da Ustava, tudi v skladu s tretjim odstavkom 15. člena, možnost referenduma o zakonih, predvidenih v drugi alineji drugega odstavka spremenjenega 90. člena, izključi. Tudi namen in pomen sprejemanja prej navedenih zakonov po nujnem postopku, kot ga določa in ureja Poslovnik Državnega zbora, bi bil v primeru referendumskega odločanja o takih zakonih v bistvu omejen oziroma skorajda izničen do te mere, da bi sprejemanje tovrstnih zakonov po nujnem postopku izgubilo svoj namen in učinek, če bi se temu dodala tudi možnost referendumske potrditve oziroma zavrnitve zakona."
[22]
Prvi odstavek 143. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20 – PoDZ-1) določa, da lahko Vlada predlaga sprejetje zakona po nujnem postopku, kadar je to nujno zaradi interesov varnosti ali obrambe države ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države.
[23]
I. Kaučič, Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma, Zbornik znanstvenih razprav, št. 1, let. 74 (2014), str. 69. Na to je opozorilo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) ob presoji 10. člena takrat veljavnega Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94), ki je določal tri vrste zakonov, o katerih referendum ni bil dopusten. Ustavno sodišče je izpodbijano določbo razveljavilo tudi glede zakonov, ki se sprejemajo po hitrem postopku, kadar to zahtevajo izredne potrebe države, interesi obrambe ali naravne nesreče. Ugotovilo je, da taka določba ne izključuje možnosti, da bi lahko prišlo do zlorabe, ki bi povzročila avtomatično izključitev referenduma o vsakem zakonu, sprejetem po hitrem postopku, ki bi se nanašal na kakršnokoli izredno potrebo države, na kakršenkoli interes obrambe države ali kakršnokoli naravno nesrečo (deveti odstavek 2. točke obrazložitve). Ureditev, po kateri referendum ne bi bil dopusten o vseh zakonih, ki se sprejemajo po hitrem (nujnem) postopku, je na primer predvideval predlog za spremembo 90. člena Ustave iz leta 2001 (tako I. Kaučič, nav. delo, 2014, str. 69).
[24]
Pridevnik nujen je v SSKJ opredeljen kot tisti, (1) ki se brez nezaželenih, neprijetnih posledic ne da, ne sme opustiti, odložiti, (2) ki se mu glede na objektivne okoliščine, zakonitosti ne da izogniti, (3) brez katerega določenega dela, dejavnosti ni mogoče zadovoljivo opravljati.
[25]
Glej Poročilo Ustavne komisije Državnega zbora o pripravi predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 29. 3. 2012.
[26]
Glej Predlog za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI) z dne 13. 9. 2012.
[27]
Glej Delovni osnutek predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije z obrazložitvijo (EPA 620-VI) z dne 6. 3. 2013.
[28]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/15, 12. točka obrazložitve.
[29]
Predlog zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (PKP6), EVA 2020-1611-0125 z dne 10. 11. 2020, obrazložitev predloga 57. člena zakona.
[30]
Vlada je z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 146/20) 18. 10. 2020 razglasila epidemijo bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije. Epidemija je bila podaljšana z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št.166/20), Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 190/20), Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 5/21) in nazadnje z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 35/21).
[31]
S pojmom "epidemija" se po običajni rabi označuje nenaden izbruh in hitro širjenje kake nalezljive bolezni. V teoriji se epidemija pri delitvi naravnih nesreč po vzrokih uvršča med biološke naravne nesreče, katerih povzročitelji so virusi, bakterije, alge, rastline, živali. Prim. J. Lapajne, Predlog enotnega poimenovanja in razvrščanja nesreč, Ujma, št. 2 (1988), ki opozarja, da so biološke nesreče večinoma mešane, ne nujno povsem naravne ali civilizacijske. Prim. tudi definicijo naravnih nesreč v 2. točki 8. člena ZVNDN: "Naravne nesreče so potres, poplava, zemeljski plaz, snežni plaz, visok sneg, močan veter, toča, žled, pozeba, suša, požar v naravnem okolju, množični pojav nalezljive človeške, živalske ali rastlinske bolezni in druge nesreče, ki jih povzročijo naravne sile. Za naravno nesrečo se štejejo tudi neugodne vremenske razmere po predpisih o kmetijstvu in odpravi posledic naravnih nesreč, ki jih povzročijo žled, pozeba, suša, neurje, toča ali živalske in rastlinske bolezni ter rastlinski škodljivci."
[32]
Po podatkih Ministrstva za zdravje je do 1. 3. 2021 skupno število potrjeno okuženih oseb 190.318, skupno število umrlih pa 4122.
[33]
Predlagatelj je trdil, da so bili visokošolski zavodi z zahtevo po izpolnjevanju strožjih pogojev iz prvega in drugega odstavka 14. člena ZVis seznanjeni že leta 2016, ko je začel veljati ZVis-K, ter da postopki podaljševanja akreditacij visokošolskim zavodom kljub epidemiji nemoteno potekajo z večjo uporabo modernih komunikacijskih sredstev.
[34]
Izpodbijani 52. člen ZIUOPDVE je nomotehnično postal del 38. člena ZVis-K, zato ta prehodna določba v prvotnem besedilu ne obstaja več.
⇒
Številka:
U-I-480/20-18
Datum:
2
9
. 3. 2021
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. DR. KLEMNA JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA)
K ODLOČBI ŠT.
U-I-480/20
Z DNE 11. 3. 2021
Podaljšanje roka za akreditacije visokošolskih zavodov kot ukrep blaženja posledic epidemije COVID-19 – res nerazumen ali morda le nesorazmeren ukrep?
Za izrek te odločbe sem glasoval, nisem pa soglašal z njeno obrazložitvijo. Slednja namreč v svojem jedru sloni na po moji oceni očitno napačnem stališču večine, da naj namreč ukrep podaljšanja visokošolskih akreditacij zaradi epidemije na naslednje redno preverjanje akreditacije, tj. čez pet let, ne bi bil v razumni zvezi z namenom Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIOUPDVE). Namen tega zakona je odpravljanje in blaženje posledic nalezljive bolezni COVID-19. Blaženje posledic epidemije sega na številna, vsekakor tudi nezdravstvena področja, od ukrepov za pomoč pri preživetju in okrevanju gospodarstva, ukrepov socialne politike, pa vse do spremenjenega režima delovanja državnih organov in nosilcev javnih pooblastil, vključno s podaljševanjem rokov za upravne in sodne zadeve. Vse takšne prilagoditve so več kot očitno v razumni zvezi z blaženjem posledic epidemije, ki v veliki meri npr. onemogoča, da bi bili zaposleni v podjetjih, upravnih in sodnih organih ter nosilcih javnih pooblastil pri svojem prilagojenem delu v enako intenzivnem delovnem razmerju kot pred epidemijo. Dejstvo je, da so ti njihovi delovni procesi že zaradi nujnega zmanjšane stopnje interakcije do neke mere zastali. Če so torej podaljšani roki za opravo določenih upravnih in sodnih dejanj, ter celo sodnih obravnav, v očitnem razumnem razmerju z njihovim namenom (blaženje posledic epidemije), zakaj enako ne bi moglo veljati za primer visokošolskih zavodov, ki so nosilci javnih pooblastil in katerih delovni proces (del tega procesa pa je tudi priprava zahtevnega postopka obnavljanja akreditacije) je zaradi epidemije ravno tako v pomembnem delu zastal oziroma je manj intenziven? Povsem očitno je, da če to velja za ostale državne organe in nosilce javnih pooblastil ter za gospodarstvo, enako velja tudi za visokošolske zavode. Razumna zveza med presojanim ukrepom in namenom blaženja posledic epidemije je nesporna in jo je nemogoče zanikati. Zato se večina moti, ko utemeljuje, da takšna – niti razumna – zveza v tem primeru ne obstaja in da gre pri vključitvi tega ukrepa v zakon o ukrepih za omilitev epidemije torej za zlorabo forme.
Ne umanjkanje razumne zveze med ukrepom in blaženjem posledic epidemije, ampak nekaj drugega je težavnega pri tem ukrepu, namreč njegova nesorazmernost. Če so sodišča in nekateri upravni organi podaljšali roke pri nekaterih svojih postopkih, jih nikjer niso vnaprej podaljšali za tako dolgo dobo, kot je doba petih let. Tako dolgo podaljšanje je ukrep predvidel izključno za obnovitev akreditacij visokošolskih zavodov. Po moji oceni je takšen ukrep nesorazmeren, kar pa je v ustavnosodni presoji nekaj povsem drugega kot neobstoj razumne podlage med ukrepom in ciljem normiranja. Za nesorazmernost pa gre, ker bi normodajalec lahko zlahka predvidel npr. zamrznitev teka roka od nastopa epidemije pa do njenega konca, ko bi preostanek roka lahko znova začel teči. Če bi epidemija trajala leto, morda dve, bi to pomenilo takšno krajše podaljšanje. Pri tem bi se, podobno kot pri nekaterih drugih normiranjih te vrste, ukrep lahko tudi podaljševalo, če bi se to kasneje izkazalo za potrebno glede na podaljšano stanje epidemije ipd. V takem primeru bi bilo vnaprejšnje enkratno in bistveno daljše podaljšanje, npr. na 5 let, kot je pri presojanem ukrepu, nesorazmerno. Toda ponovno, nesorazmernost ukrepa ni enako kot neobstoj razumne povezave med ukrepom in ciljem zakona. Kot to napačno zastavi obrazložitev večine, Državnemu zboru in Vladi nerazumnosti tu ni mogoče očitati, mogoče pa je presoditi, da je pet let podaljšanja roka v tem primeru predolga doba, saj obstajajo različice takega ukrepa, ki so bistveno bolj prilagojene dejanskemu trajanju epidemije, kakršnokoli to že pač bo.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA), l.r.
Sodnik