U-I-427/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-427/20
Datum odločitve:
15. 9. 2022
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.427.20
Akt:
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUZEOPDVE in 15/21 – ZDUOP) (ZNB), 39. čl.

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20) 

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21), 2. in 3. čl.
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUZEOPDVE in 15/21 – ZDUOP) se zavrže.
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20), Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20) se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. in 3. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
Vprašanja o ustavnosti splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro, ki jih odpira pobuda, sicer so posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Ker pa po razumni oceni ni mogoče pričakovati, da bi se ta vprašanja lahko ponovila v aktu enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejetim v prihodnosti, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, podzakonski akt
Vlagatelj:
dr. Andraž Teršek, Kamnik, in Damijan Pavlin, Kranj
Datum vloge:
21. 10. 2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33350
Dokument v PDF obliki:
U-I-427-20.pdf
179 KB
Prenesite datoteko
U-I-426-20, U-I-427-20 Odklonilno LM dr. Mežnar.pdf
109 KB
Prenesite datoteko
U-I-427-20 - Sklep sprejem.pdf
253 KB
Prenesite datoteko
U-I-427-20 - Odklonilno LM - Dr. Mežnar (sklep ZZ).pdf
596 KB
Prenesite datoteko
U-I-427-20-Sklep ZZ.pdf
207 KB
Prenesite datoteko
U-I-427/20-21
5. 11. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Andraža Terška, Kamnik, in Damijana Pavlina, Kranj, na seji 5. novembra 2020
sklenilo:
Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20), se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
1. Ker niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20
– v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče predlog pobudnikov za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih aktov zavrnilo.
2. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Mežnar, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
zanj
dr. Matej Accetto
Podpredsenik
U-I-426/20-22
U-I-427/20-22
5. 11. 2020
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepoma št. U-I-426/20 in št.
U-I-427/20 z dne
5. 11. 2020
Večinskega sklepa nisem mogla podpreti. Zavzemala sem se za začasno ureditev, s katero bi Ustavno sodišče uravnotežilo škodljive posledice pandemije na eni in množičnega kolektivnega posega v osebno svobodo prebivalcev Slovenije na drugi strani.
Menim, da je izpodbijana policijska ura protiustaven ukrep, saj brez zakonske podlage posega v osebno svobodo. Z večino se sicer strinjam, da smo v trenutni epidemiološki situaciji (v evropskem merilu eni najslabših) dolžni potrpeti marsikaj, da bi zamejili širjenje bolezni. Toda drugače od večine ocenjujem, da bi policijska ura svoj delež k omejevanju škodljivih posledic pandemije prispevala tudi, če bi Ustavno sodišče z začasno odredbo uvedlo dodatno, a bistveno izjemo: dopustnost gibanja na javnih površinah za namene rekreacije in sprehodov. S tem bi policijsko uro približalo ukrepu, ki omejuje (le) svobodo gibanja, ne pa tudi (že) osebne svobode. Z novo izjemo bi dosegli vsaj začasno ustavno sprejemljivost policijske ure, hkrati pa njena učinkovitost ne bi trpela.
1.
Kaj pomeni policijska ura v Vladnem Odloku?
Izpodbijani ukrep nam prepoveduje zadrževanje na javnih mestih med 21.00 in 6.00 (9 ur).
[1]
Izjeme so izredno ozko definirane, zato za večino prebivalcev ne pridejo v poštev. To pomeni, da je večini prebivalstva v Sloveniji po 21. uri zvečer trenutno onemogočen izhod iz lastnega doma. Ne smemo se sprehajati (sami ali s psom), ne smemo se rekreirati ali zgolj "iti malo na svež zrak". Več kot tretjino dneva v tem prehodnem obdobju ne smemo zapuščati lastnega doma, v preostalih dveh tretjinah pa ne lastne občine.
Takšna omejitev svobode je brez primere v naši novejši zgodovini. Nazadnje je bila uvedena v času okupacije med drugo svetovno vojno.
2. V katero ustavno pravico posega policijska ura?
Najpomembnejše (ustavno)pravno vprašanje v zvezi z izpodbijano policijsko uro je verjetno to, v katero ustavno pravico posega: (zgolj) v svobodo gibanja ali (že) v osebno svobodo. Prva je kot ustavna pravica varovana v 32. členu Ustave (in 2. členu Protokola št. 4 k EKČP) in jo je z zakonom možno omejiti tudi zaradi varstva pred nalezljivo boleznijo. Druga je kot ustavna pravica varovana v 19. členu Ustave (in prvem odstavku 5. člena EKČP). Vanjo je mogoče poseči le v primerih in po postopku, določenem v zakonu.
Zakonska podlaga za sprejetje Odloka (torej tudi policijske ure) je 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB),
[2]
ki ga Ustavno sodišče, čeprav bi to moralo in moglo, ni presojalo v zadevi št. U-I-83/20.
[3]
Zaenkrat torej velja, da je v skladu z Ustavo. Težava je v tem, da med pravicami, ki jih lahko Vlada v času epidemije omeji, ZNB v 39. členu izrecno omenja le svobodo gibanja, ne pa tudi osebne svobode. Sklep, da policijska ura, če in kolikor pomeni (tudi) poseg v osebno svobodo (19. člen Ustave), nima podlage v zakonu in je protiustavna, se glede na to zdi precej samoumeven.
[4]
3. Kdaj nek ukrep (policijska ura) posega v svobodo gibanja in kdaj preraste v omejitev osebne svobode?
Razmejitev med posegom v svobodo gibanja in osebno svobodo ni absolutna, temveč fluidna. ESČP je v svoji praksi razvilo kriterije, po katerih presoja različne vrste omejevanja svobode.
[5]
Ukrep, ki se začne z omejitvijo gibanja, lahko ob zaostrovanju preraste v popolno prepoved gibanja in s tem v odvzem osebne svobode. Razlike se kažejo v stopnji in intenzivnosti ukrepa, ne v njegovi naravi ali vsebini.
[6]
Do omejevanja osebne svobode ne pride zgolj ob klasični aretaciji, priporu in zaporu. ESČP je v svoji praksi kot različne oblike omejevanja osebne svobode kvalificiralo prisilno pridržanje v psihiatričnih in drugih socialno-varstvenih ustanovah, prisilno hospitalizacijo, pridržanja v tranzitnih območjih na letališčih, zasliševanja na policijskih postajah, hišne in osebne preiskave, obvezno policijsko spremstvo, ukrepe za nadzore nad množico (protestniki, demonstracije), pridržanje migrantov v sprejemnih centrih, na ladjah ter drugih krajih (t. i.
hot-spot
centrih).
[7]
ESČP za razmejitev med svobodo gibanja in osebno svobodo uporablja naslednje kriterije: okoliščine konkretnega primera, vrsta ukrepa, njegovo trajanje, njegovi učinki in njegova implementacija.
[8]
Dejstvo, da je ukrep sprejet v interesu nosilca pravice, ne pomeni, da ne gre za poseg v osebno svobodo.
[9]
Upoštevata se tako objektivni (ali je oseba zadržana na omejenem prostoru v nezanemarljivem časovnem obdobju) kot subjektivni element (ali je s tem vsaj implicitno soglašala).
[10]
Ustavno sodišče bo moralo opisano presojo opraviti v naslednjem koraku, ko bo policijsko uro presojalo tudi po vsebini.
4. Zakaj je policijska ura v Sloveniji protiustavna?
Menim, da gre pri policijski uri, kakršno je uvedla slovenska Vlada, za poseg v našo osebno svobodo – in ne zgolj za omejitev gibanja.
[11]
Uporaba kriterijev, naštetih v prejšnji točki, po mojem mnenju nakazuje, da policijska ura posega v našo osebno svobodo (19. člen Ustave). Pri tem štejem za ustavnopravno pomembne okoliščine slovenske policijske ure predvsem njeno množično in kolektivno naravo; dejstvo, da v času devetih ur svojega bivališča praktično ne smemo zapustiti, v preostanku časa pa se smemo gibati zgolj znotraj lastne občine; izredno ozko zasnovane izjeme, ki v večernih in nočnih urah ne dopuščajo niti za širjenje bolezni povsem neškodljivih sprehodov ali rekreacije; časovno intenzivnost (ukrep traja več kot tretjino dneva); subjektivno dojemanje prebivalcev (prepoved zapuščanja lastnega stanovanja v večernem in nočnem času).
Ker omejitev osebne svobode v 39. členu ZNB ni predvidena, izpodbijana policijska ura pa se sklicuje prav na to določbo kot svojo pravno podlago, je ukrep protiustaven. Ustava namreč posege v osebno svobodo dopušča le v primerih in po postopku, ki ga določa zakon.
5. Ali to pomeni, da so protiustavne tudi policijske ure v drugih državah? Številne države namreč uvajajo podobne ukrepe.
Ukrepi, ki se v različnih državah imenujejo "policijska ura", med seboj niso nujno primerljivi.
[12]
Nekatere države so razglasile izredno stanje ali "stanje alarma" (Francija, Španija), kar jim omogoča začasno omejitev ali celo razveljavitev ustavnih pravic. V Nemčiji so spremenili zakon (tudi zaradi nejasne ureditve policijske ure),
[13]
Avstrija pa je sprejela poseben COVID-zakon, s katerimi je uredila ukrepanje Vlade v času pandemije.
[14]
Ponekod policijske ure posegajo v osebno svobodo, drugod (zaradi širše zasnovanih izjem) le v svobodo gibanja. V nekaterih državah so bile sprejete v izrednih razmerah, drugod ne. Ponekod imajo izrecno zakonsko podlago, drugje ta manjka ali je sporna. Ocena o njihovi (proti)ustavnosti v eni državi zato ne izključuje drugačne ocene v drugih državah.
6. Zakaj je policijska ura v Avstriji bistveno drugačna od policijske ure v Sloveniji?
Policijska ura v Avstriji ni primerljiva s slovensko. Lahko jo enako poimenujemo, vendar gre po stopnji in intenzivnosti posega za drugačen ukrep.
Policijska ura je v Avstriji določena že z zakonom in vsebuje bistveno širše izjeme kot v Sloveniji: v času policijske ure je vselej dovoljeno gibanje po javnih krajih zaradi zagotavljanja pomoči ali izpolnjevanja družinskih pravic in obveznosti, za izpolnjevanje osnovnih vsakodnevnih potreb ter za (
sic!)
zadrževanje na prostem zaradi fizičnega ali psihičnega dobrega počutja. Z drugimi besedami, v Avstriji Vlada ne sme uvesti policijske ure, ki bi prebivalcem prepovedala sprehode, rekreacijo ali zgolj posedanje v javnih parkih. Vsakdo lahko tudi v času policijske ure zapusti svoje bivališče in se po javnih površinah prosto giba.
[15]
7.
Kaj bi pomenilo začasno zadržanje policijske ure?
Pobudnik je Ustavnemu sodišču predlagal, naj bi še pred vsebinsko odločitvijo o tem, ali je policijska ura protiustavna, ta ukrep začasno odpravilo. Ustavno sodišče je takšno odločitev upravičeno in dolžno sprejeti, če bi bila škoda zaradi morebiti protiustavne policijske ure večja od posledic, ki bi nastale z njeno ukinitvijo. Gre torej za tehtanje med škodo, ki zaradi omejevanja svobode gibanja/osebne svobode nastaja vsem prebivalcem Slovenije, in škodo, ki bi lahko nastala tistim izmed njih, ki zaradi neobvladljivih razmer v bolnišnicah ne bi mogli biti deležni zdravstvene oskrbe.
V sedanjih razmerah je takšno tehtanje izjemno težko in nehvaležno delo. Okužb na dnevni ravni je ogromno, bolnišnice pokajo po šivih, zdravstveno osebje dela v praktično nevzdržnem tempu. Zato razumem večino, da je vsaj v kratkotrajnem prehodnem obdobju pripravljena zamižati na obe očesi in dopustiti tudi očitno protiustavni ukrep, če le pomaga pri zajezitvi širjenja okužb. A to ni bila edina možna izbira. Uvedba izjeme, s katero bi Ustavno sodišče prebivalcem tudi v času policijske ure dovolilo sprehode in rekreacijo, bi bistveno omejila  škodljive posledice, ki zdaj nastajajo zaradi posega v osebno svobodo, hkrati pa bi zanemarljivo (če sploh) vplivala na širjenje okužb.
Odločitve, da policijska ura ostane v veljavi z nespremenjeno vsebino, glede na navedeno nisem mogla podpreti.
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
[1]
Glej tretji odstavek 1. člena Odloka/155.
[2]
Tako izrecno Odlok:
"
Na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 49/20 – ZIUZEOP) Vlada Republike Slovenije izdaja …
"
[3]
V odklonilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-83/20 podrobneje pojasnjujem razloge za metodološko napačen pristop k presoji, zlasti glede ZNB.
[4]
Na to glede nemške ureditve opozarjata tudi Gallo in Mangold. Glej J.
Gallon, A. K. Mangold
, Rechtsstaatliche Immunabwehr: Verfassungsrechtliche Überlegungen zu den Corona-Maßnahmen anlässlich des „Wellenbrecher-Lockdown“, VerfBlog,
2020/10/31,
https://verfassungsb​log.de/rechtsstaatli​che-immunabwehr/.
[5]
Prim. sodbe ESČP v zadevah
De Tommaso proti Italiji
,
Creanga proti Romuniji
,
Engel in drugi proti Nizozemski
,
Rantsev proti Cipru in Rusiji
,
Guzzardi proti Italiji
,
Stanev proti Bolgariji
.
[6]
Glej Guide on Article 5 of the Convention – Right to liberty and security, Council of Europe/European Court of Human Rights, 2020, dostopno na
https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_5_eng.pdf
, str. 8.
[7]
Prav tam, str. 10 z navedbo judikature.
[8]
Prav tam, str. 8.
[9]
Sodba ESČP v zadevi Khlaifia in drugi proti Italiji, točka 71.
[10]
Glej Guide on Article 5 of the Convention – Right to liberty and security,
nav
.  delo, str. 8.
[11]
Poimenovanje ukrepa v Odloku (
"
omeji se gibanje ljudi med 21.00 in 6.00 uro
"
) ni odločilno. ESČP presojo o tem, ali gre za poseg v osebno svobodo, opravi avtonomno, kar pomeni neodvisno od zakonodaje države članice. Enako velja tudi za izpodbijani ukrep: dejstvo, da ga je Vlada v Odloku označila kot
"
omejitev gibanja
"
, na presojo nima vpliva.
[12]
O različnih pravnih problemih v času korona krize glej npr. A. Edenharter, Freiheitsrechte ade?: Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich, VerfBlog, 2020/3/19,
https://verfassungsb​log.de/freiheitsrech​te-ade/,
DOI:
10.17176/20200320-003047-0
.; H. M. Heinig, Gottesdienstverbot auf Grundlage des Infektions­schutz­gesetzes: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung und Grenzen, VerfBlog, 2020/3/17,
https://verfassungsb​log.de/gottesdienstv​erbot-auf-grundlage-​des-infektionsschutz​gesetzes/,
DOI:
10.17176/20200318-003209-0
; C. Bäcker, Corona in Karlsruhe II, VerfBlog, 2020/4/08,
https://verfassungsb​log.de/corona-in-kar​lsruhe-ii/,
DOI:
10.17176/20200409-032528-0
; T. Kingreen, Whatever it Takes?: Der demokratische Rechtsstaat in Zeiten von Corona, VerfBlog, 2020/3/20,
https://verfassungsb​log.de/whatever-it-t​akes/,
DOI:
10.17176/20200321-002809-0
; T. Hostovsky Brandes,
An Emergency within an Emergency within an Emergency: Israel’s “Special Emergency Coronavirus Situation” and Freedom of Assembly, VerfBlog,
2020/10/14,
https://verfassungsb​log.de/an-emergency-​within-an-emergency-​within-an-emergency/​,
DOI:
10.17176/20201014-113330-0
,
https://www.juwiss.de/27-2020/
,
https://www.juwiss.de/122-2020/
.
[13]
Gre za Infektionsschutzgesetz (IfSG). Temeljno pravno podlago in generalno klavzulo za sprejete ukrepe na zvezni in deželni ravni predstavlja 28. člen, ki med možnimi omejitvami pravic omenja tudi svobodo gibanja. Zakonska podlaga za splošne prepovedi izhoda (policijsko uro, t. i.
Ausgangssperre
) je bila tudi v Nemčiji sicer sporna. Prim. A. Edenharter, Freiheitsrechte ade?: Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich, VerfBlog, 2020/3/19,
https://verfassungsb​log.de/freiheitsrech​te-ade/,
DOI:
10.17176/20200320-003047-0
.
[14]
Za Izrael glej T. Hostovsky Brandes,
An Emergency within an Emergency within an Emergency: Israel’s “Special Emergency Coronavirus Situation” and Freedom of Assembly, VerfBlog,
2020/10/14,
https://verfassungsb​log.de/an-emergency-​within-an-emergency-​within-an-emergency/​,
DOI:
10.17176/20201014-113330-0
.
[15]
Avstrijska ureditev je pregledno predstavljena na spletni strani ministrstva za socialo in zdravje, dostopno na
https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Coronavirus---Aktuelle-Ma%C3%9Fnahmen.html
.
⇒
U-I-427/20-37
21. 12. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Andraža Terška, Kamnik, in Damijana Pavlina, Kranj, na seji 21. decembra 2020
sklenilo:
1.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20), Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20) se sprejme v delu/obsegu, razvidnem iz 3. in 4. točke obrazložitve tega sklepa.
2. V preostalem se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20), Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20) zavrže.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
39. člena
Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20, 142/20 in 175/20) se sprejme.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnika sta v prvi vlogi z dne 20. 10. 2020, ki sta jo dopolnila 28. 10. 2020, uveljavljala protiustavnost 39. člena
Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju
ZNB) in Odloka
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20 – v nadaljevanju Odlok/147
). Z
vlogo z dne 29. 10. 2020
sta pobudnika
razširila pobudo
na
Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20
– v nadaljevanju Odlok/155). Z vlogo z dne 9. 12. 2020 pa sta pobudo razširila še na Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Odlok/181).
2. Pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih odlokov pobudnika utemeljujeta z navedbami, da sta državljana Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, kjer opravljata svoj poklic, živita zasebno in družinsko življenje ter se po državi prosto gibljeta. Kot svobodna državljana pa naj bi uresničevala pravice in svoboščine, zagotovljene z Ustavo in mednarodnim pravom. Izpodbijani odloki naj bi nedopustno posegali v pravice pobudnikov iz 32. in 35. člena Ustave.
3. Pobudnika menita, da Ustava državi daje pravico, da omeji pravico do svobodnega gibanja v državi in po njej ter da omeji svobodo gibanja v zvezi z zapustitvijo države in vrnitvijo vanjo. Vendar pa naj Ustava državi ne bi dajala pristojnosti, da
svobodno gibanje prepove
, razen v primeru, če bi
razglasila izredno stanje po 16. členu Ustave
. Tega naj država ne bi storila. Samo v taki situaciji naj bi smela država poseči v jedro človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, sicer naj bi morala poseči po manj restriktivnih, blažjih ukrepih, ki jih ima na voljo. Člen 1 izpodbijanih odlokov, ki naj bi med drugim določil "policijsko uro", naj bi bil protiustaven, ker naj država ne bi razglasila izrednega stanja, zato naj v samo jedro pravice do svobode gibanja ne bi smela poseči.
4. Po oceni pobudnikov naj država za "policijsko uro" ne bi navedla konkretiziranih, stvarno utemeljenih in prepričljivih razlogov, ki bi odražali nujnost, primernost in sorazmernost prepovedi. Vlada naj niti ne bi javno predstavila analize žarišč prenosljive bolezni, s tem pa naj bi kršila tudi pravico javnosti do obveščenosti iz 39. člena Ustave.
5. Pobudnika opozarjata da naj bi bila tudi omejitev na občine mogoča samo ob razglasitvi izrednega stanja. Država naj v izpodbijanih odlokih ne bi navedla razumnih razlogov za omejitve gibanja na občine, saj naj bi bilo celotno ozemlje države epidemiološko obarvano rdeče. Dejanske okoliščine naj bi bile sedaj drugačne kot v času, na katerega se je nanašala odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20). Iz podatkov na spletišču Nacionalnega inštituta za javno zdravje naj ne bi izhajalo, da so vsi zasebni in javni prostori enakomerno dejansko in neposredno ogroženi, da bi bila omejitev na občine lahko stvarno utemeljena. Občine naj bi se razlikovale v velikosti in strukturi, posledično pa naj bi bili njihovi prebivalci z zapiranjem občinskih mej izpostavljeni nesorazmerno različnim tveganjem za okužbo. Če ukrep prepovedi gibanja čez občinsko mejo ni utemeljen z ogroženostjo ali tveganostjo posamezne občine za prebivalce drugih občin, naj ne bi bil nujen, primeren in sorazmeren. Nelogično naj bi bilo, da sta dovoljena sproščeno gibanje in vadba ob upoštevanju pravil distance, ne pa tudi prehajanje čez mejo občine.
6. V zvezi z drugimi ukrepi iz izpodbijanih odlokov pa pobudnika zatrjujeta naslednje. Trdita, da naj bi izpodbijani ukrepi, ki prepovedujejo tudi obisk grobov izven občine prebivanja, onemogočali uresničevanje ustavnih pravic do zasebnosti, družinskega življenja in osebnostnih pravic. Člen 2 Odloka/147 in Odloka/155, ki prepoveduje zbiranje več kot šest ljudi, naj bi bil protiustaven zato, ker naj za tako število ne bi bilo stvarne podlage. Člen 4 Odloka/147 in Odloka/155 naj bi bil protiustaven, ker naj bi prepovedal gibanje med statističnimi regijami in naj bi dopuščal zgolj izjeme. Tudi za zapoved iz 5. člena Odloka/147 in Odloka/155, da se mora posameznik odločiti, kje se bo v času veljave ukrepov nahajal, naj ne bi bilo mogoče najti razumnih, še manj pa nujnih razlogov. Prav tako naj bi bil protiustaven 7. člen izpodbijanih odlokov, ki naj bi dopuščal izrekanje glob za kršitve, ki naj ne bi imele jasne vsebine oziroma razlage.
7. Pobudnika trdita,
da je v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, s svobodo gibanja iz 32. člena Ustave in s splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave tudi 39. člen ZNB. Izpodbijani zakonski določbi pobudnika očitata, da je podnormirana in da naj bi Vladi podeljevala pravno
neomejeno izvršilno klavzulo
za sprejemanje ukrepov in omejevanje človekovih pravic ali temeljnih svoboščin. ZNB naj tudi na nobenem drugem mestu
ne bi določal dodatnih pogojev in meril za delovanje Vlade
. Po oceni pobudnikov je za ugotovitev, ali je 39. člen ZNB v neskladju z Ustavo, treba izpostaviti
razliko med omejitvijo in prepovedjo
. Kot omejitev pobudnika razumeta oblastni poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino, ki
njeno jedro pušča nedotaknjeno
, hkrati pa izrecno določi točno določene načine in razsežnosti pri uresničevanju človekove pravice oziroma temeljne svoboščine. Kot prepoved pa pobudnika razumeta tak oblastni poseg v človekovo pravico oziroma temeljno svoboščino, ki poseže v njeno samo jedro, tako da pravice ni mogoče oziroma je ni dovoljeno uresničevati, ob tem pa izrecno določi nekatere izjeme kot tisto, kar je izjemoma dovoljeno. Tudi zato naj 39. člen ZNB, ki govori o "prepovedi" oziroma "omejitvi", ne bi bil jasen, določen in vsebinsko nedvoumen. Pobudnika menita, da sta izpodbijane odloka protiustavna, ker temeljita na protiustavnem 39. členu ZNB.
8. Ustavno sodišče je pobudo ter njene razširitve in dopolnitve z dne 28. in 29. 10. 2020 vročilo Vladi in Državnemu zboru, ki sta na pobudo odgovorila. Ustavno sodišče Vladi in Državnemu zboru ni vročalo vloge pobudnikov z dne 9. 12. 2020, ker vsebina te vloge ni vplivala na vprašanje izpolnjenosti pogojev za sprejem pobude. Vlada v mnenju z dne 26. 10. 2020 in 3. 11. 2020 meni, da je razglasitev izrednega stanja skrajni ukrep, če velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države. Razglašeno naj bi bilo samo, če ukrepi na podlagi ZNB ne bi zadoščali. Posegi v človekove pravice naj bi bili dopustni tudi brez razglasitve izrednega stanja.
[1]
Vlada dodaja, da se z uveljavljenimi ukrepi nobena od človekovih pravic
ne razveljavlja
(16. člen Ustave) oziroma omeji toliko, da postane izvotljena.
Poudarja, da je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-83/20 ugotovilo, da je prepoved prehajanja med občinami skladna z Ustavo, in sicer ob tedaj bistveno boljši epidemiološki sliki, kot je bila ob sprejetju izpodbijanih odlokov. Ukrepi v odlokih naj bi bili sprejeti na podlagi podatkov o epidemiološkem stanju, mnenj in ugotovitev zdravstvene stroke ter naj bi sledili njihovim strokovnim podlagam in predlogom za zajezitev ter obvladovanje epidemije COVID-19. Vlada naj bi kot odgovorna za obvladovanje epidemije imela (upoštevajoč konkretne okoliščine širjenja nalezljive bolezni)
široko polje presoje
glede izbire ukrepov za zajezitev in obvladovanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19. Ukrep omejitve na občine Vlada ocenjuje kot primeren in nujen za dosego zasledovanega cilja, saj naj bi tak ukrep prispeval k zmanjševanju oziroma upočasnjevanju širjenja bolezni COVID-19 predvsem z zmanjševanjem števila dejanskih stikov med osebami, ki prebivajo na območjih z višjim številom okužb, torej z višjim tveganjem za prenos okužbe, in osebami na območjih z nižjim številom okužb. Stopnja okuženosti občin naj bi bila namreč različna, kar Vlada predstavi s preglednico. Cilj, ki ga je Vlada z ukrepi iz izpodbijanih odlokov zasledovala, naj bi bil ustavno dopusten, saj naj bi omejitve gibanja znatno prispevale k preprečitvi širjenja nalezljive bolezni oziroma naj bi po presoji zdravstvene stroke z veliko gotovostjo vodile do zajezitve in obvladovanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 do te mere, da bi lahko bila vsem bolnikom glede na dejanske zmogljivosti sistema zagotovljena ustrezna zdravstvena oskrba. Ukrepi, sprejeti z Odlokom/155, naj bi bili utemeljeni, upravičeni in sorazmerni tudi zato, ker naj bi se trend novo okuženih, hospitaliziranih oziroma na intenzivni negi obravnavanih oseb še vedno povečeval, kljub sprejetemu prejšnjemu Odloku/147.
9. Vlada opozarja, da ima država pozitivno obveznost varovati človekove pravice in temeljne svoboščine. Ob tem naj bi veljalo, da so pozitivne obveznosti države toliko bolj poudarjene, kolikor višje je varovana vrednota v hierarhiji človekovih pravic.
[2]
V primeru pojava epidemije nalezljive bolezni, ki lahko resno ogrozi zdravje ali celo življenje ljudi, naj bi bil prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen Ustave), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena Ustave). Te pozitivne obveznosti države naj bi izhajale tudi iz Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 9/92 – v nadaljevanju Pakt), ki v prvem odstavku 12. člena določa, da države vsakomur priznavajo pravico do najvišjega dosegljivega standarda fizičnega in mentalnega zdravja. V skladu s točko c) drugega odstavka navedenega člena
morajo države v prizadevanjih za polno uresničitev te pravice med drugim sprejeti ukrepe, ki so potrebni za preprečevanje in zdravljenje epidemičnih bolezni ter nadzor nad njimi. Pri hudo nalezljivih boleznih, ki lahko poleg zdravja ogrozijo tudi življenje, naj bi bila ta obveznost še posebno poudarjena. Tudi Ustavno sodišče naj bi že sprejelo stališče, da mora država za varovanje zdravja hitro sprejeti ustrezne ukrepe, ki vsem zagotovijo najvišjo možno stopnjo zdravja, tako z vidika posameznika kot z vidika skupnosti.
[3]
Vsak posameznik, v čigar pravice ali svoboščine se z ukrepom, ki zasleduje varnost zdravja in življenja, poseže, naj bi se s spoštovanjem omejitev odrekel svoji svobodi. S tem pa naj bi hkrati, izhajajoč iz svoje odgovornosti do drugih ljudi, varoval druge, še posebno ranljive skupine, ki jih hudo nalezljiva bolezen intenzivno ogroža. Na zakonski ravni naj bi to ubesedil prvi odstavek 4. člena ZNB, ki pravici do varstva pred nalezljivimi boleznimi postavlja ob bok dolžnost vsakogar, da poleg svojega zdravja varuje tudi zdravje drugih ljudi pred temi boleznimi. Tovrstna dolžnost naj bi imela v kriznih razmerah zaradi epidemije poseben pomen in naj bi bila tudi odsev njihovega vzajemnega etičnega ravnanja.
10. Glede zatrjevane protiustavnosti ZNB Vlada meni, da 39. člen ZNB ni v neskladju z načelom zakonitosti, čeprav je zapisan splošno in abstraktno. Izvršilni oblasti naj bi bilo s tem omogočeno
ustrezno in hitro odzivanje
z namenom preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni. Sorazmernost ukrepov naj bi bila zagotovljena s tem, da jih mora podpirati stroka, da se upošteva načelo sorazmernosti, da so ukrepi začasni, da jih presoja Ustavno sodišče in da lahko v primeru sankcij proti posameznikom sodišče odkloni njihovo uporabo.
11. Državni zbor v odgovoru z dne 27. 10. 2020 predlaga zavrnitev pobude kot neutemeljene. Elementi zakonske ureditve v 39. členu ZNB naj bi bili ustrezni, primerni in
dovolj določni
za vzpostavitev zakonske podlage za varstvo prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi. Ker naj bi šlo pri nalezljivih boleznih že po naravi stvari
za zelo raznolike primere
, naj bi bilo bistveno, da se uporabi ukrep, ki je glede na okoliščine nujen za preprečitev njihovega širjenja. Ukrepi iz 39. člena ZNB naj bi bili vezani na pogoj, da vnosa in razširitve nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi iz ZNB. Ocena naj bi temeljila na
strokovnih dognanjih
in ugotovitvah pristojnih organov. Iz izpodbijane zakonske določbe naj bi jasno
izhajala krajevna in časovna zamejenost ukrepov
. Sistem varstva prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi naj bi se na ta način lahko ustrezno odzval, upoštevano pa naj bi bilo tudi načelo sorazmernosti. Izpodbijana zakonska določba naj bi bila zato skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave). Državni zbor meni, da gre pri določitvi, do kdaj obstaja grožnja širjenja nalezljive bolezni, za strokovno vprašanje, ki naj kot tako ne bi bilo primerno za zakonsko urejanje. Šlo naj bi za vprašanje primernosti, ki ga Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo ne presoja. Državni zbor opozarja tudi, da gre pri svobodi gibanja iz 32. člena Ustave za
zakonski pridržek
, zato naj bi imel zakonodajalec pri urejanju večje polje proste presoje.
B.
Glede pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka/147, Odloka/155 in Odloka/181
Pravni interes
12. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
13. Izpodbijani Odlok/147, Odlok/155 in Odlok/181 so naslavljali vse posameznike na območju Republike Slovenije ter jim omejevali gibanje in omejevali oziroma prepovedovali zbiranje ljudi. Med drugim so omejevali gibanje med 21. in 6. uro, z izjemo taksativno določenih petih primerov. Za primer kršitve teh prepovedi so izpodbijani odloki predvidevali odgovornost za prekršek in napotovali na prekrškovne sankcije po zakonu, ki ureja nalezljive bolezni (7. člen navedenih odlokov).
14. Pobudnika sicer ne trdita, da sta bila zaradi kršitve izpodbijanih odlokov spoznana za odgovorna storitve prekrška in hkrati s pobudo tudi ne vlagata ustavnih pritožb zoper odločbe, izdane v prekrškovnem postopku, ki bi se opirale na izpodbijana odloka. Vendar pa od pobudnikov tudi ni mogoče zahtevati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih oziroma protizakonitih določb izpodbijanih odlokov izpolnijo dejanski stan prekrška. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je pravni interes za vložitev pobude izkazan, četudi pobudnik pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi,
[4]
oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju.
[5]
Iz tega razloga Ustavno sodišče tudi v primerih, ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.
[6]
Za tak primer gre tudi v obravnavani zadevi.
Pravovarstvena potreba
15. Odlok/147, Odlok/155 in Odlok/181 so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehali veljati. V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti le, če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS). Če so bile namreč posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, že odpravljene, morebitna ugoditev pobudi ne bi imela vpliva na pobudnikov pravni položaj. V takem primeru pobudnik nima pravovarstvene potrebe za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa in je treba pobudo na podlagi tretjega odstavka 25. člena v zvezi s 47. členom ZUstS zavreči. Zato je v takih primerih Ustavno sodišče pobudnike pozvalo, naj pojasnijo, ali vztrajajo pri vloženi pobudi, oziroma naj izkažejo okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice protiustavnosti niso bile odpravljene.
16. Ustavno sodišče pobudnikov v tej zadevi ni posebej pozvalo, naj pojasnita, ali vztrajata pri vloženi pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Odloka/147, Odloka/155 in Odloka/181, oziroma naj izkažeta okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice protiustavnosti niso bile odpravljene. Taki omejevalni ukrepi namreč izhajajo tudi iz nadaljnjih, novo sprejetih odlokov Vlade.
[7]
Glede na navedeno je Ustavno sodišče v tej zadevi štelo, da je izpolnjen pogoj iz 47. člena ZUstS, saj posledice, do katerih je prišlo zaradi neposrednega učinkovanja izpodbijanih predpisov, še vedno trajajo.
17. Ne glede na navedeno pa je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/20 (27. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da lahko v primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
18. Pobuda obravnava vprašanje ustavne skladnosti ukrepa, s katerim so bili zaradi zajezitve in obvladovanja širjenja bolezni COVID-19 uvedeni posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine vseh posameznikov na območju Republike Slovenije. Epidemija nalezljive bolezni COVID-19 je bila ponovno razglašena 19. 10. 2020 (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 146/20), 18. 11. 2020 (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 166/20) in 18. 12. 2020 (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 190/20). Zato ni nerazumno pričakovati, da bodo ukrepi – tudi ukrep omejitve gibanja v določenem časovnem okviru, ki ga je prvič uvedel izpodbijani Odlok/147, ki je začel veljati 20. 10. 2020 (naslednji dan po razglasitvi epidemije 19. 10. 2020) in ki na podlagi novo sprejetih sklepov Vlade še vedno velja
[8]
– lahko tudi v prihodnje uvedeni ponovno. Ker bo morala biti tudi veljavnost morebitnih novih ukrepov časovno omejena, je pričakovati, da Ustavno sodišče tudi v prihodnje ne bo moglo opraviti vsebinske presoje predpisa v času njegove še posebno kratke veljavnosti.
[9]
19. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda v delu, v katerem se nanaša na izpodbijane odloke in ki je povzet v 3. in 4. točki obrazložitve tega sklepa, odpira posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Ustavno sodišče se do teh vprašanj, ki zadevajo ustavno skladnost posega v pravice vseh prebivalcev na območju Republike Slovenije, še ni imelo možnosti opredeliti. V zadevi št. U-I-83/20 je Ustavno sodišče presojalo ustavno skladnost ukrepa omejitve gibanja na občino prebivališča, ki jo je uvedel Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20), medtem ko splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro, ki jo pobudnika poimenujeta "policijska ura", še ni presojalo. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu sprejelo (1. točka izreka).
20. Preostali del pobude, v katerem pobudnika neposredno izpodbijata Odlok/147, Odlok/155 in Odlok/181, ne odpira posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanj. Iz 39. točke obrazložitve odločbe št. U-I-83/20 je jasno razvidno, da ukrep prepoved prehajanja med občinami ne pomeni izvotlitve svobode gibanja: to posledično še toliko bolj velja za prepoved prehajanja med statističnimi regijami. Ustavno sodišče se je o sorazmernosti ukrepa omejitve gibanja na občine tudi že izreklo. Pobudnika ne navajata konkretnih razlogov za ponovno presojo tega ukrepa, temveč zgolj pavšalno zatrjujeta, da naj bi se od tedaj spremenile okoliščine. Povsem pavšalne so tudi trditve pobudnikov, da naj ne bi bilo jasno, zakaj je druženje omejeno na šest oseb ter zakaj mora oseba izbrati svoje bivališče v času epidemije.
Navedeno pomeni,
da izjema od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS v tem delu ni podana. Ustavno sodišče je zato v preostalem pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka/147, Odloka/155 in Odloka/181 zavrglo (2. točka izreka).
Glede pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZNB
21. Pravni interes pobudnikov za izpodbijanje ZNB je podan, kolikor ZNB neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Člen 39 ZNB ne učinkuje neposredno, vendar na njem temeljijo izpodbijani odloki, ki so bili sprejeti na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB.
22. V skladu z drugim odstavkom 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo sprejme le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem (ustavno)pravnem vprašanju. Po oceni Ustavnega sodišča očitki pobudnikov, ki so povzeti v 7. točki obrazložitve tega sklepa in se nanašajo na 39. člen ZNB, odpirajo pomembna (ustavno)pravna vprašanja. Zato je Ustavno sodišče pobudo tudi v tem delu sprejelo (3. točka izreka).
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena, tretjega odstavka 25. člena in tretjega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Vlada se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14) in št. U-I-289/13 z dne 10. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 4/17, in OdlUS XXI, 22) ter na 62. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
[2]
Pri tem se Vlada sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006 (Uradni list RS, št. 78/06, in OdlUS XV, 92).
[3]
Pri tem se Vlada sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10).
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.
[5]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[6]
Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve.
[7]
Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20) in Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20).
[8]
Glej Odlok/186.
[9]
Prim. 28. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
⇒
U-I-427/20-64
15. 9. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo dr. Andraža Terška, Kamnik, in Damijana Pavlina, Kranj, na seji 15. septembra 2022
sklenilo:
1. Pobuda za oceno ustavnosti 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUZEOPDVE in 15/21 – ZDUOP) se zavrže.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20), Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) in Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20) se zavrže.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. in 3. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnika sta v prvi vlogi z dne 20. 10. 2020, ki sta jo dopolnila 28. 10. 2020, uveljavljala protiustavnost 39. člena
Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju
ZNB) in Odloka
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20 – v nadaljevanju Odlok/147
). Z
vlogo z dne 29. 10. 2020
sta pobudnika
razširila pobudo
na
Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20
– v nadaljevanju Odlok/155). Z vlogo z dne 9. 12. 2020 pa sta pobudo razširila še na Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Odlok/181).
[1]
Pobudnika sta tudi predlagala, naj Ustavno sodišče zadrži izvrševanje omejitve gibanja med 21. in 6. uro in zakonske določbe, ki je bila podlaga za takšen ukrep.
2. Izpodbijani odloki naj bi nedopustno posegali v pravice pobudnikov iz 32. in 35. člena Ustave; protiustavni naj bi bili tudi zato, ker temeljijo na protiustavnem 39. členu ZNB. Pobudnika menita, da Ustava državi daje pravico, da omeji pravico do svobodnega gibanja v državi in po njej ter da omeji svobodo gibanja v zvezi z zapustitvijo države in vrnitvijo vanjo. Vendar pa naj Ustava državi ne bi dajala pristojnosti, da
svobodno gibanje prepove
, razen v primeru, če bi
razglasila izredno stanje po 16. členu Ustave
. Tega naj država ne bi storila. Samo takrat naj bi bilo dopustno, da država poseže v jedro človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, sicer naj bi morala poseči po manj restriktivnih, blažjih ukrepih, ki jih ima na voljo. Člen 1 izpodbijanih odlokov, ki naj bi med drugim določil " policijsko uro", naj bi bil protiustaven, ker država ni razglasila izrednega stanja, zato naj država v samo jedro pravice do svobode gibanja ne bi smela poseči. Za tak ukrep naj država tudi ne bi navedla konkretiziranih, stvarno utemeljenih in prepričljivih razlogov, ki bi odražali nujnost, primernost in sorazmernost prepovedi. Tudi omejitev na občine naj bi bila mogoča samo ob razglasitvi izrednega stanja. Država naj v izpodbijanih odlokih ne bi navedla razumnih razlogov za takšne omejitve gibanja, saj naj bi bilo celotno ozemlje države epidemiološko obarvano rdeče. Dejanske okoliščine naj bi bile sedaj drugačne kot v času, na katerega se je nanašala odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18). Iz podatkov na spletišču Nacionalnega inštituta za javno zdravje naj ne bi izhajalo, da so vsi zasebni in javni prostori enakomerno dejansko in neposredno ogroženi, da bi bila omejitev na občine lahko stvarno utemeljena. Občine naj bi se razlikovale v velikosti in strukturi, posledično pa naj bi bili njihovi prebivalci z zapiranjem občinskih mej izpostavljeni nesorazmerno različnim tveganjem za okužbo. Če ukrep prepovedi gibanja čez občinsko mejo ni utemeljen z ogroženostjo ali tveganostjo posamezne občine za prebivalce drugih občin, naj ne bi bil nujen, primeren in sorazmeren. Nelogično naj bi bilo, da sta dovoljena sproščeno gibanje in vadba ob upoštevanju pravil distance, ne pa tudi prehajanje čez mejo občine.
3. Pobudnika trdita,
da je v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, s svobodo gibanja iz 32. člena Ustave in s splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave tudi 39. člen ZNB. Izpodbijana določba naj bi bila podnormirana, Vladi naj bi podeljevala pravno
neomejeno izvršilno klavzulo
za sprejemanje ukrepov in omejevanje človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ZNB pa naj tudi na nobenem drugem mestu
ne bi določal dodatnih pogojev in meril za delovanje Vlade
. Po oceni pobudnikov je za ugotovitev, ali je 39. člen ZNB v neskladju z Ustavo, treba izhajati iz
razlike med omejitvijo in prepovedjo
. Kot omejitev pobudnika razumeta oblastni poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino, ki
njeno jedro pušča nedotaknjeno
, hkrati pa izrecno določi točno določene načine in razsežnosti pri uresničevanju človekove pravice oziroma temeljne svoboščine. Kot prepoved pa pobudnika razumeta tak oblastni poseg v človekovo pravico oziroma temeljno svoboščino, ki poseže v njeno samo jedro, tako da pravice ni mogoče oziroma je ni dovoljeno uresničevati, ob tem pa izrecno določi nekatere izjeme kot tisto, kar je izjemoma dovoljeno. Tudi zato naj 39. člen ZNB, ki govori o "prepovedi" oziroma "omejitvi", ne bi bil jasen, določen in vsebinsko nedvoumen.
4. Ustavno sodišče je pobudo ter njene razširitve in dopolnitve z dne 28. in 29. 10. 2020 vročilo Vladi in Državnemu zboru, ki sta na pobudo odgovorila. Vlada v mnenju in odgovoru z dne 26. 10. 2020 in 3. 11. 2020 meni, da je razglasitev izrednega stanja skrajni ukrep, če velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države. Razglašeno naj bi bilo samo, če ukrepi na podlagi ZNB ne bi zadoščali. Posegi v človekove pravice pa naj bi bili dopustni tudi brez razglasitve izrednega stanja.
[2]
Vlada dodaja, da se z izpodbijanimi ukrepi nobena od človekovih pravic ni
razveljavila
(16. člen Ustave) oziroma omejila toliko, da bi bila izvotljena.
Ustavno sodišče naj bi že v odločbi št. U-I-83/20 ugotovilo, da je prepoved prehajanja med občinami skladna z Ustavo, in sicer ob tedaj bistveno boljši epidemiološki sliki, kot je bila ob sprejetju izpodbijanih odlokov. Ukrepi v Odlokih naj bi bili sprejeti na podlagi podatkov o epidemiološkem stanju, mnenj in ugotovitev zdravstvene stroke ter naj bi sledili njihovim strokovnim podlagam in predlogom za zajezitev ter obvladovanje epidemije COVID-19. Vlada naj bi kot odgovorna za obvladovanje epidemije imela (upoštevajoč konkretne okoliščine širjenja nalezljive bolezni)
široko polje presoje
glede izbire ukrepov za zajezitev in obvladovanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19. Omejitev na občine naj bi bil primeren in nujen ukrep za dosego zasledovanega cilja, saj naj bi prispeval k zmanjševanju oziroma upočasnjevanju širjenja bolezni COVID-19 predvsem z zmanjševanjem števila dejanskih stikov med osebami, ki prebivajo na območjih z višjim številom okužb, torej z višjim tveganjem za prenos okužbe, in osebami na območjih z nižjim številom okužb. Cilj, ki ga je Vlada z ukrepi iz izpodbijanih odlokov zasledovala, naj bi bil ustavno dopusten, saj naj bi omejitve gibanja znatno prispevale k preprečitvi širjenja nalezljive bolezni oziroma naj bi po presoji zdravstvene stroke z veliko gotovostjo vodile do zajezitve in obvladovanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 do te mere, da bi lahko bila vsem bolnikom glede na dejanske zmogljivosti sistema zagotovljena ustrezna zdravstvena oskrba. Ukrepi, sprejeti z Odlokom/155, naj bi bili utemeljeni, upravičeni in sorazmerni tudi zato, ker naj bi se trend novo okuženih, hospitaliziranih oziroma na intenzivni negi obravnavanih oseb še vedno povečeval, kljub sprejetemu prejšnjemu Odloku/147. Vlada opozarja, da ima država pozitivno obveznost varovati človekove pravice in temeljne svoboščine. Pozitivne obveznosti države naj bi bile toliko bolj poudarjene, kolikor višje je varovana vrednota v hierarhiji človekovih pravic.
[3]
V primeru pojava epidemije nalezljive bolezni, ki lahko resno ogrozi zdravje ali celo življenje ljudi, naj bi bil prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen Ustave), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena Ustave). Pri hudo nalezljivih boleznih, ki lahko poleg zdravja ogrozijo tudi življenje, naj bi bila ta obveznost še posebno poudarjena.
5. Državni zbor v odgovoru z dne 27. 10. 2020 predlaga zavrnitev pobude kot neutemeljene. Elementi zakonske ureditve v 39. členu ZNB naj bi bili ustrezni, primerni in
dovolj določni
za vzpostavitev zakonske podlage za varstvo prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi. Ker naj bi šlo pri nalezljivih boleznih že po naravi stvari
za zelo raznolike primere
, naj bi bilo bistveno, da se uporabi ukrep, ki je glede na okoliščine nujen za preprečitev njihovega širjenja. Ukrepi iz 39. člena ZNB naj bi bili vezani na pogoj, da vnosa in razširitve nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi iz ZNB. Ocena naj bi temeljila na
strokovnih dognanjih
in ugotovitvah pristojnih organov. Iz izpodbijane zakonske določbe naj bi jasno
izhajala krajevna in časovna zamejenost ukrepov
. Sistem varstva prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi naj bi se na ta način lahko ustrezno odzval, upoštevano pa naj bi bilo tudi načelo sorazmernosti. Izpodbijana zakonska določba naj bi bila zato skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave). Državni zbor meni, da gre pri določitvi, do kdaj obstaja grožnja širjenja nalezljive bolezni, za strokovno vprašanje, ki naj kot tako ne bi bilo primerno za zakonsko urejanje. Šlo naj bi za vprašanje primernosti, ki ga Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo ne presoja. Državni zbor opozarja tudi, da gre pri svobodi gibanja iz 32. člena Ustave za
zakonski pridržek
, zato naj bi imel zakonodajalec pri urejanju večje polje proste presoje. Vlada pa meni, da 39. člen ZNB ni v neskladju z načelom zakonitosti, čeprav je zapisan splošno in abstraktno. Izvršilni oblasti naj bi bilo s tem omogočeno
ustrezno in hitro odzivanje
z namenom preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni. Sorazmernost ukrepov naj bi bila zagotovljena s tem, da jih mora podpirati stroka, da se upošteva načelo sorazmernosti, da so ukrepi začasni, da jih presoja Ustavno sodišče in da lahko v primeru sankcij proti posameznikom sodišče odkloni njihovo uporabo.
6. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) v pojasnilu z dne 9. 3. 2021 navaja, da so bili ukrepi delne omejitve gibanja ljudi, tudi med 21. in 6. uro zjutraj, pripravljeni in sprejeti v skladu z najnovejšimi dognanji epidemiološke in infektološke stroke, usmerjeni pa naj bi bili v prepoved in omejevanje socialnih stikov med prebivalstvom. Takšni ukrepi naj bi bili po mnenju zdravstvene stroke edino učinkovito sredstvo za preprečevanje širjenja bolezni COVID-19. Vlada naj bi pri uvedbi ukrepov upoštevala študijo iz Francoske Gvajane, v kateri naj bi bilo ugotovljeno, da so prav ukrepi, kot je popolna prepoved gibanja prebivalstva, bistveno vplivali na izboljšanje epidemiološke situacije. Tudi povzetek raziskave učinkovitosti vladnih ukrepov, objavljen decembra 2020 v reviji Nature Human Behaviour, naj bi pokazal, da sta omejitev manjših zasebnih druženj in omejitev gibanja posameznikov dva od šestih najučinkovitejših ukrepov za obvladovanje epidemije. Strokovna svetovalna skupina pri Ministrstvu za zdravje naj bi 11. 10. 2020 ocenila, da je treba uvesti ukrep prepovedi zasebnih druženj, 11. 11. 2020 pa, da bi omejitev gibanja na 1 km ali celo 200 m od bivališča bistveno pripomogla k omejitvam stikov med ljudmi. Takšen ukrep naj bi bil gotovo strožji od "policijske ure". Prav tako naj bi izkušnje nekaterih držav, ki naj bi bile že sredi tretjega vala okužb (Japonska, Južna Koreja, Indonezija), kazale, da število in restriktivnost ukrepov vpliva na zajezitev epidemije COVID-19. Vsi ukrepi naj bi bili sprejeti na podlagi ugotovitev in mnenj zdravstvene stroke, ki naj bi bili večkrat predstavljeni na tiskovnih konferencah in v različnih izjavah za medije.
7. Pobudnika v odgovorih na gornje vloga vztrajata pri svojih navedbah. Pobudnik Damijan Pavlin npr. v odgovoru z dne 18. 3. 2021 Ustavnemu sodišču dodatno predlaga, naj v presojo vključi vsakokratne nove odloke Vlade, s katerimi ta vsak teden podaljšuje sporne omejitvene ukrepe. Ob dejstvu, da pobudnika protiustavnost očitata starejšim ukrepov, naj bi to še toliko bolj veljajo za vse, vsakič na novo odrejene ukrepe. Pojasnilu Ministrstva z dne 9. 3. 2021 oporeka upoštevnost v predmetnem postopku, saj naj Ministrstvo ne bi bilo nasprotni udeleženec, poleg tega naj pojasnila Ministrstva tudi ne bi bila opremljena z ustreznim podpisom. Kljub vsemu pa glede vsebine navedenega pojasnila navaja, da preložena dokumentacija ni strokovna dokumentacija, da naj bi bilo v javnosti razkrito, da strokovna svetovalna skupina "policijske ure" sploh ni predlagala in da v postopku ni bila predložena niti ena verodostojna študija. Raziskavi Ministrstva, poimenovani kot "Fransoka Gvajana" z dne 12. 10. 2020 in "Raziskava Covid-19" z dne 16. 11. 2020, pa teleološkemu pomenu obveznosti Vlade, da tedensko preverja utemeljenost ukrepov, ne moreta služiti, saj naj ne bi šlo niti za najnovejša niti za strokovna dognanja. To pa naj bi pomenilo, da Vlada ne odloča na podlagi strokovnih podlag, temveč arbitrarno. Pobudnik dr. Andraž Teršek tako npr. v odgovoru z dne 16. 3. 2021 med drugim izraža pričakovanje, da bo Ustavno sodišče vpogledalo v celotno dokazno gradivo in dokazne vire, ki naj bi jih že navajal in predložil v svojih številnih dopolnitvah, saj naj bi šlo za nerazdružljivo celoto; izraža tudi svoj pogled na posamezne procesne vidike določenih okoliščin (ustreznost skeniranega podpisa oziroma vprašanje, ali je po Ustavi minister za notranje zadeve še minister) in podaja svojo oceno, da predloženi odgovori nasprotnih udeležencev ne utemeljujejo strokovne, zdravstvene, medicinske, epidemiološke stvarne podlage za ukrepe; ter pojasnjuje svoj videnje upoštevnih družbenih okoliščin.
8. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-427/20 z dne 5. 11. 2020 zavrnilo predlog pobudnikov, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje 39. člena ZNB in Odloka/155. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-427/20 z dne 21. 12. 2020 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka/147, Odloka/155 in Odloka/181 sprejelo v upoštevnem obsegu,
[4]
v preostalem delu pa je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka/147, Odloka/155 in Odloka/181 zavrglo.
[5]
Z navedenim sklepom je sprejelo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 39. člena ZNB.
[6]
S sklepom št. U-I-130/21, U-I-427/20, U-I-17/20 in U-I-59/21 z dne 14. 6. 2021 pa je Ustavno sodišče med drugim zavrglo predlog pobudnikov, naj Ustavno sodišče "zadrži izvajanje vseh pravnih aktov, ki naslavljajo vprašanje TESTIRANJA in MASK, ki pomenijo poseg v pravice in svoboščine, ki pomenijo pogojevanje posameznikovih ravnanj s prebolelostjo bolezni Covid, cepljenjem, testi in maskami ter oblasti prepove VSE OBLIKE PRISILE ljudi v ravnanja, ki so medicinski poseg v fizično in moralno integriteto človeka."
B.
Odločitev glede 39. člena ZNB
9. Iz vsebine navedb pobudnikov v bistvu izhaja, da izpodbijata 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB. Ustavno sodišče je že presojalo ustavnost izpodbijane določbe ZNB. V odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21) je med drugim presodilo: (1), da je 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, s katero se daje Vladi pooblastilo za sprejetje ukrepov, s katerimi se izvorno posega v človekovo pravico do svobode gibanja iz prvega 32. člena Ustave, v neskladju z drugim odstavkom 32. člena Ustave, ker ne določa zadostne vsebinske podlage za izvrševanje takšnega pooblastila (1. točka izreka ter 86. do 96. točka obrazložitve), in (2)
da je 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, s katero se daje Vladi pooblastilo za sprejetje ukrepov, s katerimi se izvorno posega v človekovo pravico do zbiranja in združevanja iz prvega in drugega odstavka 42. člena Ustave, v neskladju s tretjim odstavkom 42. člena Ustave, ker ne določa zadostne vsebinske podlage za izvrševanje takšnega pooblastila (1. točka izreka ter 91. do 96. točka obrazložitve). Dejansko je takšna presoja pomenila (tudi) presojo skladnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Drugi odstavek 32. člena Ustave in tretji odstavek 42. člena Ustave pomenita namreč le specialni določbi v razmerju do drugega odstavka 120. člena Ustave,
[7]
merila, ki so uporabljena za presojo, pa so v obeh primerih povsem enaka.
Morebitna ugoditev pobudi torej ne bi privedla do izboljšanja pravnega položaja pobudnikov.
[8]
To pa pomeni, da ni izpolnjena procesna predpostavka za presojo ustavnosti izpodbijanih določb ZNB. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).
Odločitev glede izpodbijanih določb odlokov Vlade
10. Izpodbijane določbe spornih odlokov Vlade so prenehale veljati še pred odločitvijo o sprejemu pobude v obravnavo
[9]
oziroma v delu, v katerem Ustavno sodišče pobude ni sprejelo v obravnavo, v času odločanja Ustavnega sodišča več ne veljajo.
[10]
11. Če predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšne pravovarstvene potrebe pobudnika ne moreta izkazati. Škodljivih posledic, ki bi jima zaradi
splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro
nastale v spornem obdobju, namreč tudi s sprejetjem morebitne odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijanih predpisov po naravi stvari ne bi bilo več mogoče odpraviti. Zato je Ustavno sodišče, ne da bi pobudnika posebej pozivalo, naj izkažeta obstoj pogojev za nadaljevanje postopka po drugem odstavku 47. člena ZUstS, ob odločanju o sprejetju pobude štelo, da pogoji za obravnavo pobude na tej podlagi niso izpolnjeni.
12. Ne glede na navedeno je Ustavno sodišče
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka/147,
Odloka/155 in Odloka/181s sklepom št. U-I-427/20 z dne 21. 12. 2020
sprejelo v delu, v katerem so Odloki določali omejitev nočnega gibanja prebivalstva.
[11]
Štelo je namreč, da je izkazan posebej izražen javni interes po vsebinski presoji ne več veljavnih določb predpisov. Pri tem se je oprlo na ugotovitev, da pobuda odpira precedenčna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
[12]
V preostalem delu je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka/147, Odloka/155 in Odloka/181 zavrglo.
[13]
13. Navedene okoliščine, ki so narekovale sprejem pobude v obravnavo, so se v času odločanja zelo spremenile. Vprašanja o ustavnosti
splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro,
[14]
ki jih odpira pobuda, sicer so
posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Vendar pa je to le eden od pogojev, ki lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. Izpolnjen mora biti tudi pogoj, da je po razumni oceni mogoče pričakovati, da se bo posebno pomembno precedenčno vprašanje lahko ponovilo v aktu enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejetim v prihodnosti.
[15]
Ta pogoj po oceni Ustavnega sodišča ni več izpolnjen. Vse od 12. 4. 2021 se
splošna omejitev gibanja in zbiranja oziroma omejitev gibanja med 21. in 6. uro
oziroma med 22. in 5. uro na ravni države oziroma posameznih regij ni več ponovila.
[16]
To stanje traja že od 12. 4. 2021, torej več kot eno leto, čeprav je bil virus SARS-CoV-2 ves ta čas prisoten v Republiki Sloveniji in so bili v bolj ali manj intenzivni obliki v državi ves ta čas v veljavi številni ukrepi, s katerimi se je poskušalo preprečiti oziroma zajeziti širjenje virusa SARS-CoV-2. Glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da po razumni oceni ni več mogoče pričakovati, da bo Vlada širjenje virusa SARS-CoV-2 še vedno poskušala zamejiti s tako strogimi ukrepi, kot so izpodbijani v tej zadevi, to je s
splošno omejitvijo gibanja in zbiranja oziroma omejitvijo gibanja med 21. in 6. uro
. Dosedanje izkušnje namreč kažejo, da je Vlada skušala širjenje virusa SARS-CoV-2 preprečiti oziroma zamejiti z milejšimi ukrepi (npr. z zapovedjo upoštevanja higienskih ukrepov, obvezno uporabo zaščitnih mask, obveznim samotestiranjem v izobraževalnih institucijah in na delovnih mestih oziroma izkazovanjem pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja). To pa kaže na to, da ponovna uporaba izpodbijanih ukrepov, ki lahko pomenijo hud poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznikov, verjetno ne bo več prišla v poštev.
Zato je Ustavno sodišče pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka/147,
Odloka/155 In Odloka/181 zavrglo
(2. točka izreka). Ustavno sodišče tudi ni posebej pozivalo pobudnikov, da naj izkažeta svoj pravni interes glede pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. in 3. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21), in je iz enakih razlogov pobudo tudi v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in na podlagi tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v
sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Točko 1 izreka tega sklepa je sprejelo soglasno, 2. in 3. točko izreka pa je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Mežnar in sodnik Čeferin. Sodnica Mežnar je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Tej so sledile še druge dopolnitve.
[2]
Vlada se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14) in št. U-I-289/13 z dne 10. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 4/17, in OdlUS XXI, 22) ter na 62. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
[3]
Pri tem se Vlada sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006 (Uradni list RS, št. 78/06, in OdlUS XV, 92).
[4]
Glej 1. točko izreka navedenega sklepa.
[5]
Glej 2. točko izreka navedenega sklepa.
[6]
Glej 3. točko izreka navedenega sklepa.
[7]
Drugi odstavek 120. člena Ustave pomeni temeljno ustavno določbo na tem področju. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da ima ta določba tudi specialen izraz v nekaterih drugih določbah Ustave, iz katerih izhaja zahteva, da mora biti posamezno vprašanje urejeno v zakonu. Glej npr. odločbo št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 19. točka obrazložitve, glede 149. člena Ustave; odločbo št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 42. točka obrazložitve, glede drugega odstavka 58. člena Ustave; odločbo št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 7. in 8. točka obrazložitve, glede 147. člena Ustave; odločbo št. Up-459/17, U-I-307/19 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 42/21), 14. točka obrazložitve, glede prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave.
[8]
Prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-114/16, Up-535/16 z dne 22. 11. 2018 ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-102/11, U-I-110/11 z dne 8. 3. 2012 in št. U-I-213/19 z dne 3. 6. 2020.
[9]
Odlok/147 je veljal v obdobju od 20. 10. 2020 do 26. 10. 2020, Odlok/155 je veljal v obdobju od 27. 10. 2020 do 5. 12. 2020, Odlok/181 je veljal v obdobju od 6. 12. 2020 do 11. 12. 2020.
[10]
Odlok/27 je veljal od 27. 2. 2021 do 5. 3. 2021.
[11]
Glej 1. točko izreka navedenega sklepa.
[12]
Glej 16. do 19. točko obrazložitve navedenega sklepa.
[13]
Glej 2. točko izreka navedenega sklepa.
[14]
Z 2. členom Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21) je bilo začasno gibanje ljudi omejeno na čas med 22. in 5. uro.
[15]
Prim. z 11. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-8/21 z dne 2. 6. 2022.
[16]
Taka omejitev gibanja je bila odpravljena 12. 4. 2021 z Odlokom o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21).
U-I-426/20-58
U-I-427/20-65
3
. 10. 2022
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. ŠPELCE MEŽNAR K SKLEPU ŠT.
U-I-426/20
IN SKLEPU ŠT. U-I-427/20,
OBA Z DNE 15. 9. 2022
1. Nobenega dvoma ni, da so bili izpodbijani odloki, s katerimi je bila v Republiki Sloveniji v času epidemije COVID-19 uvedena policijska ura (prepoved zapuščanja stanovanja med 21.00 in 6.00 uro oziroma med 22.00 in 5.00 uro), nezakoniti in protiustavni. Temeljili so namreč na protiustavni zakonski določbi (št. U-I-79/20). Vprašanje njihove zakonitosti, ki je temeljno in primarno vprašanje, ko gre za presojo ustavnosti podzakonskih aktov, je torej že rešeno (1. točka izreka).
2. Ustavno sodišče bi moralo v tej zadevi odločati o nadaljnjem pravnem vprašanju: ali je bila uvedba policijske ure v konkretnih dejanskih okoliščinah, zlasti pa ob upoštevanju njenega trajanja (174 dni v obdobju od oktobra 2020 do aprila 2021), po vsebini utemeljena, torej skladna s temeljnim ustavnim načelom sorazmernosti (2. točka izreka). Te presoje večina ni želela opraviti. S takšno odločitvijo ne morem soglašati.
3. Podobno kot dolgotrajno zaprtje šol (št. U-I-8/21), s katerega posledicami se učitelji(ce), starši, klinični psihologi in pedopsihiatri še vedno soočajo, je uvedba policijske ure predstavljala enega najbolj intenzivnih, globokih, množičnih in dolgotrajnih posegov v temeljne človekove pravice v zgodovine naše države. Nobenega dvoma ni, da je država (tako zakonodajna kot izvršilna oblast) na podlagi Ustave zavezana, da v primeru hude nalezljive bolezni stori vse, da omeji in prepreči njene posledice. To pa ne pomeni, da sme, dokler in kolikor "rešuje življenja", ravnati brez omejitev. Nasprotno: ne glede na to, s kakšnim ciljem deluje, mora država vselej, brez izjeme, spoštovati ustavno načelo sorazmernosti. Praktično to pomeni, da mora pri uvedbi vsakega ukrepa posebej pretehtati, ali obstajajo upravičeni razlogi za njegovo uvedbo, ali je tak ukrep nujen in, zlasti, ali koristi od njegove uvedbe odtehtajo njegove škodljive posledice. Pri tako intenzivnem posegu v svobodo gibanja, kot je policijska ura,
[1]
je pri njegovi uvedbi in morebitnem podaljševanju posebnega pomena vloga stroke – in to ne le epidemiološke. Ukrep mora biti pretehtan vsakič znova in vsakič v luči tedanjih (novih, spremenjenih) dejanskih okoliščin. Vsako podaljšanje ukrepa mora biti samostojno utemeljeno in ne avtomatično, toliko bolj tedaj, ko ga odredi izvršilna oblast.
4. Ustavno sodišče je odklonilo presojo sorazmernosti enega najbolj problematiziranih in intenzivnih ukrepov Vlade z argumentom, da tako strogega ukrepa v prihodnje ni več mogoče pričakovati. Tak argument v podporo zavrženju pobude štejem za ustavnopravno zmotnega in protislovnega. Ustavno sodišče bi moralo vsebinsko presojati ukrep policijske ure zato, da bi opravilo svojo temeljno nalogo: ustvarilo precedens (pravo), ko gre za hude posege v človekove pravice v času naravnih nesreč (epidemij). (Ne)verjetnost ponovitve ukrepa vsaj v primerih, ko zadeva odpira tako pomembna in zahtevna precedenčna ustavna vprašanja, kot se zastavljajo v tej zadevi, ne bi smela igrati nobene vloge. Poleg tega je takšna ocena tudi vprašljiva: na podlagi katerih okoliščin je Ustavno sodišče prišlo do sklepa, da ponovitve ukrepa ne bo? Ali na podlagi dejstva, da Vlada zaenkrat ni uvedla strožjih ukrepov, res lahko preprosto sklepamo, da jih (nikoli več) ne bo? Dobro je, da je Ustavno sodišče optimistično, ni pa dobro, če je naivno. Da izvršilno oblast v določenih (kriznih) okoliščinah lahko zamika prekoračiti svoje ustavne pristojnosti, so pokazala prav pretekla leta. Zaključek, da se podobne krizne razmere ne bodo več ponovile, se zato zdi precej neprepričljiv.
5. Glede na navedeno je odklonitev odgovora na vprašanje, ali je bila skoraj polletna vladna prepoved zapuščanja stanovanj v nočnem času upravičena in utemeljena, manjši problem. Pravi problem je, da je Ustavno sodišče zamudilo izjemno priložnost za izgradnjo ustavnopravnih standardov za naprej – ko gre za omejevanje človekovih pravic s strani izvršilne veje oblasti v času resnih kriznih razmer. Te pa se, kot kažejo geopolitična, podnebna, ekonomska, energetska in okoljska situacija v svetu in Evropi, še ne mislijo kmalu posloviti.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Ob vsebinski presoji se ne bi moglo izogniti vprašanju, kdaj omejitev (prepoved) gibanja (32. člen Ustave) preraste v omejevanje osebne svobode (19. člen Ustave).