U-I-8/21_2
Natisni
Opravilna št.:
U-I-8/21_2
Datum odločitve:
2. 6. 2022
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.8.21
Akt:
Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21), 1. in 2. tč. 1. odst. 1. čl.

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21), 1. tč. 1. odst. 1. čl, 2. tč. 1. odst. 1. čl.

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21), 1. tč. 1. odst. 1. čl., 2. tč. 1. odst. 1. čl.

Sklep o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se nanaša na osnovne šole
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti:
– 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21);
– 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21);
– 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21); in
– Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se nanaša na osnovne šole,
se zavrže.
Postopek za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21)
in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) se ustavi.
Evidenčni stavek:
Iz načela zakonitosti (t. i. legalitetno načelo) izhaja zahteva, da je lahko predpis, s katerim se izvirno omejita določena človekova pravica in temeljna svoboščina, praviloma le zakon. Zakonodajalec sme izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev, ki jih je pred tem sam predpisal, in to le ob nadaljnjem pogoju, da ji za tako nadaljnje urejanje določi dovolj določna merila. V običajnih okoliščinah bi zato zakonodajalec s podelitvijo pooblastila ministru za izobraževanje, da z odreditvijo ukrepa izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo izvirno sam poseže v človekovo pravico osnovnošolcev do izobraževanja oziroma v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja, kršil drugi odstavek 120. člena Ustave. V posebnih okoliščinah, ko je šlo za sprejemanje ukrepa, ki je pomenil odziv na pojav nalezljive bolezni, kar zahteva hitro ukrepanje, pa je zakonodajalec odločanje o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, izjemoma smel prepustiti ministru za izobraževanje. Vendar pa je takšno pooblastilo ustavno dopustno samo, če zakonodajalec ob tem v zakonu sam dovolj natančno določi vsebinske omejitve, ki pri sprejemanju tega ukrepa vežejo ministra za izobraževanje in pomenijo varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Zakonska ureditev, na kateri temelji ukrep ministra za izobraževanje o odreditvi izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, vsebinsko ne opredeljuje tega ukrepa. Prav tako ne določa dovolj natančno meril oziroma okoliščin, v primeru obstoja katerih je mogoče v osnovnih šolah ter šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami odrediti izobraževanje na daljavo. Poleg tega ni v zakonu nobenih varoval, s katerimi bi zakonodajalec poskrbel za posebej občutljive skupine otrok v primeru izvajanja izobraževanja na daljavo. Zakonodajalec tudi ni niti prostorsko niti časovno zamejil tega ukrepa. Prav tako pa ni določil ničesar v zvezi z dolžnostjo ministra, da se glede ukrepov posvetuje in sodeluje s stroko, niti ni določil obveznosti ustreznega obveščanja javnosti. Zakonodajalec je ministru za izobraževanje prepustil, da povsem prosto, po lastnem preudarku, odloča o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice. Takšna ureditev pa je v neskladju z načelom zakonitosti oziroma legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
Pobudnik nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti.
Če niso več izpolnjeni pogoji za presojo določb, glede katerih je Ustavno sodišče pobudo sprejelo, tudi ne more biti več izpolnjen pogoj za presojo z njimi povezanih določb, glede katerih je Ustavno sodišče začelo postopek po uradni dolžnosti.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.5.1 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Pred začetkom postopka.
1.5.51.1.4.4 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ustavitev postopka - Ustavitev postopka zaradi prenehanja veljavnosti izpodbijanega akta pred vložitvijo pobude.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 120.2, Ustava [URS]
Člen 25.3, 30, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
A. B. in C. Č., D.
Datum vloge:
11. 1. 2021
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje, ustavitev
Dokument:
US33236
Dokument v PDF obliki:
U-I-8-21 - Sklep.pdf
242 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-21 - Odklonilno LM  dr. Mežnar.pdf
284 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-21 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
213 KB
Prenesite datoteko
U-I-8/21-45
2. 6. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku
za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnih A. B. in C. Č., obe D., ki ju zastopa zakonita zastopnica E. F., D., na seji 2. junija 2022
sklenilo:
1. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti:
– 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št.
204/20, 2/21 in 5/21);
– 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21);
– 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21); in
– Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se nanaša na osnovne šole,
se zavrže.
2. Postopek za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21)
in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) se ustavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnici sta vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21 – v nadaljevanju Odlok/204) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice/181) v delu, ki se nanaša na osnovne šole. Med trajanjem postopka pred Ustavnim sodiščem sta sporočili, da vse navedeno v pobudi in drugih njunih vlogah velja tudi za nove morebitne odloke, ki bodo pomenili v bistvenem enako ureditev začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kot jo izpodbijata. Pobudo sta razširili tudi na 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP). Podali sta predlog za zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole. Po mnenju pobudnic so izpodbijane določbe odlokov in Sklep ministrice/181 v neskladju z 2., 14., 56. in 57. členom Ustave. Sklep ministrice/181 naj bi bil tudi v neskladju s 104. členom ZZUOOP in 2. členom Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/10, 107/10, 87/11 in 63/13
–
v nadaljevanju ZOsn).
Členu 104 ZZUOOP očitata pobudnici neskladje s tretjim odstavkom 57. člena Ustave in 2. členom ZOsn,
ker ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim dosežejo realizacija ur in cilji izobraževanja.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo v delu, v katerem se nanaša na 104. člen ZZUOOP, n
avaja, da pomeni izpodbijana zakonska določba zadostno zakonsko podlago za odreditev šolanja na daljavo. Za primer, da bo Ustavno sodišče presojalo sorazmernost posega, Državni zbor meni, da gre za sorazmeren poseg.
3.
Vlada in
Ministrstvo za
izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ) v odgovorih na pobudo oziroma v mnenju o pobudi
navajata, da sta prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter posledično izobraževanje na daljavo nujno potrebna in učinkovita začasna ukrepa, sprejeta z namenom zajezitve in obvladovanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19. Z njunim sprejetjem naj bi država izvajala svojo pozitivno dolžnost, da ob pojavu epidemije nalezljive bolezni varuje človekove pravice do življenja (17. člen Ustave), do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) in do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave), s katero se varuje človekovo zdravje. Zaradi učinkovite in hitre vzpostavitve izobraževanja na daljavo naj ne bi šlo za prekomeren poseg v pravico otrok do izobraževanja. Vlada in MIZŠ izrecno zavračata tudi očitke pobudnic, da naj zaradi začasnega izvajanja izobraževanja na daljavo ne bi bili doseženi cilji osnovnošolskega izobraževanja.  Vlada posebej zavrača še očitke o protiustavnosti 104. člena ZZUOOP.
4. Pobudnici v odgovorih na gornje vloge vztrajata pri svojih navedbah.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP, 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21 – v nadaljevanju Odlok/9), 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21 – v nadaljevanju Odlok/12) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole, sprejelo (1. točka izreka). Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) je Ustavno sodišče zavrglo (2. točka izreka). Zaradi izpolnjenosti pogojev iz 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) je po uradni dolžnosti samo začelo postopek za oceno ustavnosti teh dveh določb (3. točka izreka). Predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181 je Ustavno sodišče zavrglo (4. točka izreka).
6. Z delno odločbo št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21) je Ustavno sodišče že odločilo o ustavnosti 104. člena ZZUOOP. Ugotovilo je, da je ta člen, kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
[1]
B.
7. Glede na navedeno bi moralo Ustavno sodišče v tej zadevi odločiti še o pobudi za presojo ustavnosti izpodbijanih določb odlokov Vlade,
na podlagi katerih je bilo začasno prepovedano zbiranje ljudi v osnovnih šolah in vrtcih v drugem delu obdobja zaprtja teh institucij jeseni 2020 in pozimi 2021,
[2]
in o pobudi za presojo ustavnosti in
zakonitosti
Sklepa ministrice/181, na podlagi katerega je v tem obdobju potekalo šolanje osnovnošolcev na daljavo. Poleg tega bi moralo Ustavno sodišče odločiti še o ustavnosti tistih določb navedenih odlokov Vlade, glede katerih je samo začelo postopek odločanja o njihovi ustavnosti.
8. Izpodbijane določbe spornih odlokov Vlade in Sklep ministrice/181 so prenehali veljati še pred odločitvijo o sprejemu pobude v obravnavo.
[3]
9. Če predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena
ZUstS
odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšne pravovarstvene potrebe pobudnici ne moreta izkazati. Škodljivih posledic, ki so njima oziroma njuni družini morebiti nastale zaradi zaprtja vrtcev in osnovnih šol v spornem obdobju, namreč tudi s sprejetjem morebitne odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijanih predpisov po naravi stvari ne bi bilo več mogoče odpraviti. Zato je Ustavno sodišče, ne da bi pobudnici posebej pozivalo, naj izkažeta obstoj pogojev za nadaljevanje postopka po drugem odstavku 47. člena ZUstS, ob odločanju o sprejetju pobude štelo, da pogoji za obravnavo pobude na tej podlagi niso izpolnjeni.
10. Ne glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za
začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/12 in Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole, s sklepom št. U-I-8/21 sprejelo. Štelo je namreč, da je izkazan posebej izražen javni interes po vsebinski presoji ne več veljavnih določb predpisov. Pri tem se je oprlo na ugotovitev, da pobuda odpira precedenčna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti (glej 26. do 29. točko obrazložitve navedenega sklepa).
[4]
11. Navedene okoliščine, ki so narekovale sprejem pobude v obravnavo, so se v času odločanja zelo spremenile. Vprašanja o ustavnosti začasnega zaprtja vrtcev in osnovnih šol ter posledičnega šolanja na daljavo, ki jih odpira pobuda, sicer so
posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Vendar pa je to le eden od pogojev, ki lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. Izpolnjen mora biti tudi pogoj, da je po razumni oceni mogoče pričakovati, da se bo posebno pomembno precedenčno vprašanje lahko ponovilo v aktu enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejetim v prihodnosti. Ta pogoj po oceni Ustavnega sodišča ni več izpolnjen. Vse od februarja 2021 se splošno zaprtje vrtcev in osnovnih šol na ravni države oziroma posameznih regij ter posledično šolanje osnovnošolcev na daljavo ni več ponovilo. To stanje traja že več kot eno leto, čeprav je bil virus SARS-CoV-2 ves ta čas prisoten v Republiki Sloveniji in so bili v bolj ali manj intenzivni obliki v državi ves ta čas v veljavi številni ukrepi, vključno z določenimi ukrepi v vrtcih in šolah, s katerimi se je poskušalo preprečiti oziroma zajeziti širjenje virusa SARS-CoV-2. Glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da po razumni oceni ni več mogoče pričakovati, da bo Vlada širjenje virusa SARS-CoV-2 v vrtcih in osnovnih šolah še vedno poskušala zamejiti s tako strogimi ukrepi, kot so izpodbijani v tej zadevi, to je s splošno prepovedjo zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah po vsej državi oziroma posameznih regijah in posledičnim šolanjem vseh osnovnošolcev na daljavo. Dosedanje izkušnje namreč kažejo, da je skušala širjenje virusa SARS-CoV-2 v teh institucijah Vlada preprečiti oziroma zamejiti z milejšimi ukrepi (npr. z zapovedjo upoštevanja higienskih ukrepov, obvezno uporabo zaščitnih mask, obveznim samotestiranjem učencev oziroma izkazovanjem pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja (v nadaljevanju pogoj PCT), zapiranjem zgolj posameznih oddelkov osnovnih šol oziroma odreditvijo prepovedi zbiranja v šolah le posameznim učencem, ki se niso želeli testirati oziroma niso izpolnjevali pogoja PCT). To pa kaže na to, da ponovna uporaba izpodbijanih ukrepov, ki lahko pomenijo hud poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine velikega števila otrok, verjetno ne bo več prišla v poštev.
Zato je Ustavno sodišče pobudo za presojo ustavnosti
1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/12 in Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole,
zavrglo (1. točka izreka).
12. S prenehanjem pogojev za oceno ustavnosti določb odlokov Vlade, ki so izpodbijane s pobudo, so prenehali obstajati tudi razlogi, ki so narekovali
začetek postopka za oceno ustavnosti posameznih določb teh odlokov po uradni dolžnosti, ker so bile te določbe povezane z določbami odlokov Vlade, glede katerih je Ustavno sodišče pobudo sprejelo (30. člen ZUstS).
[5]
Če niso več izpolnjeni pogoji za presojo določb, glede katerih je Ustavno sodišče pobudo sprejelo, namreč tudi ne more biti več izpolnjen pogoj za presojo z njimi povezanih določb.
Zato je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti
1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/
9
in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) ustavilo (2. točka izreka).
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in ob smiselni uporabi 30. člena ZUstS ter na podlagi tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v
sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnika Čeferin in Knez. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje, sodnica Mežnar pa odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Predmet presoje je bil 104. člen ZZUOOP, kot je bil v veljavi do spremembe te zakonske določbe na podlagi 5. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21 – ZDUPŠOP).
[2]
Z
biranje ljudi v vrtcih in osnovnih šolah je bilo najprej dalj časa prepovedano že v obdobju epidemije COVID-19 spomladi 2020, ponovno je bila takšna prepoved uveljavljena po vnovični razglasitvi epidemije oktobra 2020. Prvi odlok iz tega obdobja, to je Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju Odlok/152), se je začel uporabljati 26. 10. 2020 (5. člen Odloka/152).
Ministrica za izobraževanje, znanost in šport pa je že pred tem izdala Sklep o začasnem in preventivnem ukrepu poteka vzgojno-izobraževalnega, na podlagi katerega je za učence od 6. do 9. razreda osnovne šole izobraževanje na daljavo potekalo že v času med 19. 10. in 23. 10. 2020. Omenjenemu Odloku/152 so sledili novi odloki s podobno vsebino, s katerimi se je podaljševalo stanje začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Vendar pa, kot že navedeno, v tej zadevi ni sporna prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah že vse od začetka uveljavitve tega ukrepa, temveč le zaprtje vrtcev in osnovnih šol ter posledično šolanje na daljavo po 5. 1. 2021, to je približno dva meseca in pol po uvedbi spornih ukrepov. Predmet presoje v tej zadevi so tako izpodbijane določbe odlokov, ki so se nanašale na splošno zaprtje vrtcev od 5. 1. do 6. 2. 2021 (
oziroma glede posameznih statističnih regij do 23. 1. 2021)
ter na splošno zaprtje osnovnih šol, kar je veljalo za učence prve triade v istem obdobju, za učence od 4. razreda dalje pa v obdobju od 5. 1. do vključno 14. 2. 2021.
[3]
Odlok/204 je veljal v obdobju od 5. 1. do 22. 1. 2021 (6. člen Odloka/204). Odlok/9 je veljal od 23. 1. do 29. 1. 2021 (6. člen Odloka/9). Odlok/12 je
veljal od 30. 1. do 12. 2. 2021 in se je uporabljal še do 15. 2. 2021, ko se je začel uporabljati
Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, objavljen v Uradnem listu RS, št. 20/21 – v nadaljevanju Odlok/20 (glej 6. člen Odloka/12 v zvezi s 6. členom Odloka/20).
Formalno podlago za prenehanje veljavnosti Sklepa ministrice/181 pomeni III. točka
Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 32/21), ki je začel veljati 9. 3. 2021. Dejansko pa je splošna
zapoved izvajanja osnovnošolskega izobraževanja na daljavo, kar se izpodbija s pobudo,
prenehala veljati že s prenehanjem uporabe zadnjega odloka, ki je določal
začasno prepoved zbiranja ljudi v osnovnih šolah, to je s prenehanjem uporabe Odloka/12
.
[4]
Gre za doktrino precedenčnosti oziroma doktrino obstoja izjemne pravovarstvene potrebe za ustavnosodno presojo. Ustavno sodišče jo je razvilo v odločbi št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, in jo nato uporabilo še v odločbah št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. točka obrazložitve, št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 61. do 65. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21), 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21), 10. in 11. točka obrazložitve, ter št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21), 11. in 12. točka obrazložitve.
[5]
Glej 33. točko obrazložitve sklepa št. U-I-8/21.
⇒
U-I-8/21-46
1
7
. 6. 2022
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNICE
DR. ŠPELCE MEŽNAR K SKLEPU ŠT.
U-I-8/21
Z DNE 2. 6. 2022, KI SE MU PRIDRUŽUJE SODNICA DR. KATJA ŠUGMAN STUBBS
1. Ustavno sodišče je v tej zadevi odklonilo presojo sorazmernosti (in s tem ustavnosti) enega najbolj spornih in intenzivnih ukrepov Vlade v času epidemije – prepovedi, da se osnovnošolski otroci izobražujejo v šolah, ter zapovedi, da se namesto tega šolajo na daljavo. To je storilo s procesnim sklepom o zavrženju pobude, ki jo je dobro leto prej že sprejelo v obravnavo. Ker je bilo otrokom v Sloveniji šolanje v šolah onemogočeno (v skupnem trajanju) več mesecev in ker strokovnjaki že dlje opozarjajo na številne težave, ki so najverjetneje posledica prav tega ukrepa,
[1]
se s tako odločitvijo nisem mogla strinjati. Zavrženje že sprejete pobude z argumentom, da "tako strogega ukrepa v prihodnje ni več mogoče pričakovati", ocenjujem ne le kot ustavnopravno zmotno, ampak tudi kot protislovno. Ravno zato, ker je šlo za tako strog ukrep, bi ga moralo Ustavno sodišče vsebinsko presojati. Naloga Ustavnega sodišča je namreč prav to: ustvarjanje precedensov (prava), ko gre za hude posege v človekove pravice.
2. Pobudnici v tej zadevi sta deklici, ki sta v času vložitve pobude obiskovali osnovno šolo oziroma vrtec. Zahtevali sta presojo ustavnosti ureditve, na podlagi katere je bilo v obdobju od januarja 2021 dalje prepovedano tudi zbiranje ljudi v vrtcih ter osnovnih in srednjih šolah. Ob tem je treba opozoriti na nekaj pomembnih okoliščin, ki kažejo na to, da šolanju na daljavo pobudnici nista nasprotovali ves čas zaprtja osnovnih šol, temveč šele po preteku določenega časa, ko se je intenzivnost posega bistveno povečala:
– v času vložitve pobude je šlo za že drugo daljše zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij v času epidemije COVID-19 v Republiki Sloveniji – prvo daljše zaprtje je bilo spomladi
2020;
– (drugo) obdobje zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij se ni začelo z januarjem 2021, temveč je trajalo že od jeseni 2020;
– pobudnici ukrepu zaprtja torej nista nasprotovali ob njegovi uvedbi pomladi 2020, niti mu nista nasprotovali jeseni 2020, pač pa šele v začetku leta 2021, ko je ukrep v skupnem trajanju učinkoval že več mesecev.
3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021 pobudo sprejelo v obravnavo. Odločilo je, da bo o njej odločalo vsebinsko, ker je štelo, da pobuda odpira precedenčna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine v prihodnosti. Z zavrženjem pobude je mnenje o izpolnjenosti teh pogojev diametralno spremenilo. Tisto, kar je bilo aprila 2021 precedenčno, junija 2022 ni več. Temu težko sledim. Ker je razlog za spremembo stališča v tem, da vmesni pretečeni čas dokazuje, da se ukrep ne bo ponovil (ker se pač od aprila 2021 do junija 2022 zaprtje šol ni ponovilo), moram ugotoviti, da je Ustavno sodišče samo povzročilo situacijo, v kateri je lahko pobudo zavrglo. Če bi jo namreč obravnavalo prej (v letu 2021), razlogov za zavrženje sploh ne bi bilo.
[2]
4. Predvsem pa menim, da možnost ponovitve ukrepa vsaj v primerih, ko zadeva odpira tako pomembna precedenčna ustavna vprašanja, kot se zastavljajo v tej zadevi, ne bi smela imeti (velike) teže. Pri tem imam v mislih predvsem vprašanje zapiranja osnovnih šol. Na izjemno pomembnost pravice do osnovnošolskega izobraževanja kaže že sama Ustava, ki v drugem odstavku 57. člena določa, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno (in se financira iz javnih sredstev). Gre za pravico in tudi dolžnost otrok, da obiskujejo osnovno šolo. To pa kaže na potrebo po posebni previdnosti države pri odločanju o posegih v to njihovo pravico. (Začasna) prepoved zbiranja ljudi v šolah pomeni izjemno hud poseg v človekovo pravico do izobraževanja, ki si po mojem mnenju zasluži vsebinsko obravnavo. Toliko bolj, ker gre za poseg v človekove pravice otrok kot ene od najranljivejših skupin prebivalstva.
5. Sklep o zavrženju pobude, zaradi katerega o ustavnosti dolgotrajnega zaprtja šol v Sloveniji v času epidemije COVID-19 Ustavno sodišče ne bo (nikoli) vsebinsko odločalo, ni le še ena izmed številnih procesnih odločitev Ustavnega sodišča. Nosi širše sporočilo,
da problem dolgotrajnega šolanja na daljavo za Ustavno sodišče ni dovolj pomemben. Takšno sporočilo otrokom, ki so presojo zahtevali, je po mojem mnenju nesprejemljivo.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Glej npr.
https://www.rtvslo.si/slovenija/raziskava-pokazala-da-je-solanje-na-daljavo-vplivalo-na-kognitivne-sposobnosti-solarjev/617489
;
https://www.delo.si/novice/slovenija/nova-epidemija-na-pohodu-debelost-upad-gibanja-in-digitalna-zasvojenost/
.
[2]
Pomembno je še nekaj. Dne 16. 9. 2021 je Ustavno sodišče
z delno odločbo št. U-I-8/21 (Uradni list RS, št. 167/21) odločilo o ustavnosti zakonske podlage, na podlagi katere je bilo odrejeno šolanje na daljavo. Ugotovilo je, da zakon (tudi v delu, v katerem se je nanašal na osnovne šole) ni bil v skladu z načelom legalitete. Glede odlokov Vlade in Sklepa o šolanju na daljavo pa je Ustavno sodišče v tej odločbi izrecno pojasnilo, da zadeva v tem delu še ni zrela za odločitev, ter napovedalo kasnejšo presojo o tem delu pobude.
⇒
U-I-8/21-47
22
. 6. 2022
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA K SKLEPU ŠT.
U
-I-8
/
21
Z DNE 2. 6. 2022
1. V pričujoči zadevi je Ustavno sodišče sprejelo tri pomembne odločitve. 1. 4. 2021 je sprejelo sklep, s katerim je sprejelo večji del pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti izpodbijanih določb. 16. 9. 2021 je sprejelo delno odločbo, s katero je ugotovilo protiustavnost ene izmed izpodbijanih določb v delu, v katerem je bila pobuda po oceni Ustavnega sodišča zrela za odločitev. Končno je s pričujočim sklepom odločilo, da se v preostalem delu pobuda zavrže, postopek za oceno ustavnosti dveh določb, ki ga je Ustavno sodišče s prvim sklepom začelo po koneksiteti, ker je šlo za medsebojno povezane določbe, pa ustavi. V tem mnenju na kratko pojasnjujem, zakaj sem sam lahko podprl vse tri odločitve, po prvotnem sklepu o sprejemu in delni odločbi torej sedaj tudi pričujoči sklep o zavrženju oziroma ustavitvi postopka.
2. Mojo odločitev je narekovalo moje razumevanje pogojev za izjemno presojo neveljavnih predpisov, kot jih je Ustavno sodišče razvilo že v "proračunski" zadevi št. U-I-129/19
[1]
ter nato ponovilo v "covidni" zadevi št. U-I-83/20,
[2]
pomembni pa so bili tudi za prvotno odločitev o sprejemu pobude v pričujoči zadevi.
[3]
3. Gre za izjemo od siceršnje potrebe po obstoju pravovarstvene potrebe po drugem odstavku 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS). V skladu s to izjemo se, kot je Ustavno sodišče obrazložilo v odločbi št. U-I-129/19,
[4]
tudi onkraj tovrstne pravovarstvene potrebe presoja neveljavnih predpisov opravi, če gre za predpise, katerih veljavnost je izrazito vpeta v časovno omejene okvire, ustrezno vložena vloga pa naslavlja posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti. Bolj ali manj enako ubeseditev tega pristopa je ponovila tudi odločba št. U-I-83/20.
[5]
4. Tak pristop sem tudi sam zagovarjal in podprl. Vendar pa ga razumem tako, da morajo biti zanj izpolnjeni trije pomembni pogoji: (1) časovna omejenost veljavnosti izpodbijanih predpisov; (2) obstoj posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanj sistemske narave; ter (3) razumno pričakovanje, da se utegnejo enaka vprašanja zastavljati tudi v zvezi s periodično sprejemanimi akti enake (oziroma upoštevno primerljive) narave in vsebine v prihodnosti.
5. V pričujoči zadevi sta po moji presoji še vedno nedvomno podana prva dva pogoja. Pobuda izpodbija časovno omejene ukrepe. Še pomembneje, tudi po moji presoji zadeva odpira pomembna ustavnopravna vprašanja: ukrepi zaprtja vrtcev in osnovnih šol ter šolanja na daljavo so nedvomno pomenili poseg v pravice zelo občutljive in ranljive skupine otrok in mladostnikov ter zanje in za njihove družine tudi zelo težko breme.
[6]
Vendar pa tudi po moji presoji
[7]
v okoliščinah konkretne zadeve in odprtih vprašanj ni več podan tretji pogoj: ni več razumno pričakovati, da se bodo enaka vprašanja ponovno zastavljala v periodično sprejemanih aktih enake narave in vsebine.
6. Povedano drugače: razlogi za uporabo opisane izjeme od običajne zahteve po obstoju pravovarstvene potrebe morajo biti usmerjeni v prihodnost, ne v preteklost. Naj se zastavlja še tako pomembno vprašanje ustavnopravnega varstva, če je vezano zgolj na presojo nič več veljavne ureditve, ki naj torej zgolj za nazaj ugotovi, ali je bila ta pretekla ureditev skladna z Ustavo, potem mora biti za presojo Ustavnega sodišča podana pravovarstvena potreba v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS. Zgoraj povzeta izjema za presojo neveljavnih predpisov je utemeljena prav na pomenu te presoje za prihodnje primere: vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča narekuje, če je razumno pričakovati, da se bo enako vprašanje na upoštevno enak način zastavljalo tudi v prihodnje.
7. Presoja tega vprašanja je vsaj do neke mere vedno odvisna od dejanskih okoliščin, lahko pa tudi od narave precedenčnega vprašanja, ki ga zadeva odpira. Če bi denimo pričujoča zadeva na upošteven način odpirala vprašanje, ali je po naravi stvari protiustaven vsakršen ukrep, ki bi zaradi epidemije vodil v zaprtje vrtcev ali osnovnih šol oziroma šolanje na daljavo, potem bi zadeva po moji presoji še vedno narekovala vsebinsko odločitev. Vendar tu ne gre za tak primer. Z vsebinsko odločitvijo bi Ustavno sodišče moralo presoditi, ali je bil v konkretnih okoliščinah zadeve ukrep zaprtja vrtcev in šol oziroma šolanja na daljavo nesorazmeren. Pobudnici sta v pobudi opozarjali na zanju sporne vidike konkretnih ukrepov, med njimi razmeroma dolgotrajno obdobje zaprtja, nižje tveganje širitve okužbe med otroki in prek otrok, neizkoriščene možnosti drugih ukrepov, tudi odsotnost iskanja drugih prostorskih, kadrovskih in organizacijskih rešitev, ki bi vsaj pretežno ohranjale možnost izvajanja vzgoje, varstva in izobraževanja "v živo". Ne gre torej za načelno vprašanje, ki bi terjalo odgovor na abstraktnejši ravni. Pri vsebinski presoji bi Ustavno sodišče moralo sorazmernost izpodbijanih ukrepov oceniti ob presoji njihove vsebine ter v luči upoštevnih dejanskih okoliščin.
8. Ob tem ne morem zanemariti, da se je, kot poudarja tudi sklep (v 11. točki obrazložitve), razumevanje problematike zapiranja šol in vrtcev spreminjalo in da vse od februarja 2021 splošno zaprtje vrtcev in osnovnih šol ni bilo več uvedeno, čeprav je denimo jeseni 2021 prišlo do novega porasta okužb in so se še vedno sprejemali različni (drugi) ukrepi za zamejitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2. Prav tako ni zanemarljivo, da je Ustavno sodišče splošnejša izhodišča sodne presoje oziroma zahteve glede omejitvenih ukrepov zaradi epidemije (kot denimo vprašanje zakonske podlage in posebnih značilnosti testa sorazmernosti ob presoji takih ukrepov) že razvilo v drugih odločitvah. Ta hip tako po moji presoji ni več razumno pričakovati, da se bodo v prihodnosti utegnila zastavljati upoštevno enaka vprašanja, kot jih odpira pričujoča pobuda, v zvezi s periodično sprejemanimi ukrepi enake narave in vsebine.
9. Iz navedenih razlogov se po moji presoji močno zmanjšuje verjetnost, da bi vsebinska odločba Ustavnega sodišča na upošteven način naslovila vprašanja, ki bi se na enak način v zvezi z enakimi ukrepi (periodično) zastavljala tudi v prihodnje. Vsekakor bi lahko za nazaj podala pretehtano – in gotovo za marsikoga tudi zelo želeno – odločitev o tem, ali so konkretni izpodbijani ukrepi v upoštevnih okoliščinah pomenili nesorazmeren poseg v pravice posebno ranljive skupine otrok in mladostnikov. Vendar pa po moji presoji zgolj pomen varovane pravice še ne utemelji uporabe izjeme od siceršnje potrebe po obstoju pravovarstvene potrebe za presojo neveljavnih predpisov, ki je ne more utemeljiti zgolj pomen dokončnega odgovora o skladnosti pretekle ureditve za nazaj, temveč jo lahko utemelji le potreba oblikovanja tega odgovora za naprej. Verjetnost, da se bodo enaka vprašanja v kontekstu enakih ukrepov periodično ponavljala v prihodnje, pa je, čeprav ne povsem izključena, zame do te mere zmanjšana, da to ne utemeljuje več uporabe te izjeme. Zato sem lahko podprl pričujoči sklep.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17).
[2]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18).
[3]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021, 26.–28. točka obrazložitve.
[4]
Odločba št. U-I-129/19, 43. točka obrazložitve.
[5]
Odločba št. U-I-83/20, 27. točka obrazložitve, ki sicer govori o aktih "enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti".
[6]
Prim. delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21), 21.–23. točka obrazložitve.
[7]
Prim. 11. točko obrazložitve pričujočega sklepa.
⇒