U-I-25/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-25/22
Datum odločitve:
17. 3. 2022
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 17/2022, Uradni list RS, št. 52/2022 in OdlUS XXVII, 6
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.25.22
Akt:
Zakon o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21) (ZDUPŠOP), 48. čl.
Izrek:
Člen 48 Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21) se razveljavi.
Predlagatelji sami nosijo svoje stroške postopka.
Evidenčni stavek:
Člen 21a Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi določa posebno pristojnost Ustavnega sodišča, ki je namenjena varstvu zakonodajnega referenduma. Ustavno sodišče v postopku po 21.a členu tega zakona svojo posebno pristojnost izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona. Posebnost tega postopka je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Postopek se lahko začne na zahtevo vsakega volivca in v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona. Gre za posebna postopkovna pravila, ki so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v Zakonu o Ustavnem sodišču.
Nujnost iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je vezana na ukrepe in ne na zakon. Nujnost ukrepov je treba ugotavljati z vsebinskega vidika in ustavnopravno avtonomno, ne glede na zakonodajni postopek, po katerem je bil zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev odprave posledic naravne nesreče sprejet. Nujni ukrepi so ukrepi, ki se ob nastanku naravne nesreče ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma ukrepi, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Med predvidenimi ukrepi in odpravo posledic naravnih nesreč mora obstajati stvarna (vzročna) povezava, ukrepi pa morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je odpravo posledic naravne nesreče.
Ker je nujnost merilo, katerega uporaba v konkretnem primeru je odvisna od dejanskih okoliščin, morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena. Državni zbor oziroma Vlada, ki razpolagata s konkretnimi podatki, morata v postopku pred Ustavnim sodiščem utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma. To velja še toliko bolj tedaj, ko gre za zakon, ki s svojimi določbami posega na številna področja družbe, v postopku pred Ustavnim sodiščem pa so izpodbijane le njegove posamezne določbe oziroma posamezni ukrepi. V tem primeru je ključno, da Državni zbor in Vlada posplošeno utemeljitev sklepa o nedopustnosti referenduma na ravni zakona konkretizirata v postopku pred Ustavnim sodiščem in v okviru razlogov sklepa o nedopustnosti referenduma utemeljita nujnost izpodbijanih ukrepov. Ustavno sodišče ocenjuje le, ali so ugotovitve in utemeljitve nujnosti ukrepov razumne.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 90.2.1, Ustava [URS]
Člen 43, 34.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Branimir Štrukelj, Ljubljana, in drugi
Datum vloge:
17. 1. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, druge rešitve
Dokument:
US33143
Dokument v PDF obliki:
U-I-25-22 Sklep ZZ.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-22 Odklonilno LM Šorli.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-22 Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklica (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
112 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-22 - Odločba.pdf
183 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-22 - Pritrdilno LM dr. Čeferin.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-22 - Pritdilno LM dr. Knez.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-25/22-8
10. 2. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Branimirja Štruklja, Ljubljana, Lidije Jerkič, Ljubljana, Petra Majcna, Koper, Jakoba K. Počivavška, Ljubljana, in Evelin Vesenjak, Trbovlje, ki jih vse zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Domžalah, na seji 10. februarja 2022
sklenilo:
Izvrševanje 48. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID- 19 (Uradni list RS, št. 206/21) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelji na podlagi petega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) vlagajo zahtevo za oceno ustavnosti 48. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUPŠOP). Zatrjujejo, da je bil v postopku njegovega sprejemanja kršen drugi odstavek 90. člena Ustave, ker 48. člen ZDUPŠOP ne pomeni nujnega ukrepa, ki bi bil povezan z odpravo posledic nalezljive bolezni COVID-19 in zato ne spada v materijo interventnega zakona. Zato Državni zbor ne bi smel sprejeti sklepa o nedopustnosti referenduma glede ZDUPŠOP.
2. Predlagatelji predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 48. člena ZDUPŠOP. Navajajo, da je treba ob zelo visoki stopnji izkazanosti zatrjevane protiustavnosti izpodbijanega zakona uporabiti ustrezno milejšo presojo glede nastanka škodljivih posledic. Zatrjujejo, da je že iz zakonodajnega gradiva (obrazložitve amandmajev k ZDUPŠOP), v katerem bi moral zakonodajalec utemeljiti nujnost 48. člena ZDUPŠOP, razvidno, da gre za ukrep, s katerim se uresničuje zaveza iz stavkovnega sporazuma, sklenjenega s FIDES v letu 2016, in ne za ukrep, ki bi bil kakorkoli povezan z odpravljanjem posledic bolezni COVID-19. Glede na navedeno naj bi bilo očitno, da ZDUPŠOP ne spada v interventni zakon in je podana kršitev pravice do referenduma. Zato se po mnenju predlagateljev o škodljivih posledicah, ki bi nastale z uveljavitvijo izpodbijanega zakona (njegove vsebine), niti ne sme spraševati,
saj bi sicer
Ustavno sodišče dalo napačen signal, tj. da lahko v pravnem redu (vsaj začasno) učinkujejo tudi predpisi, ki so bili sprejeti z očitno kršitvijo (ustavnih) pravil zakonodajnega postopka. To pa bi po prepričanju vlagateljev že samo po sebi pomenilo nepopravljive posledice v smislu 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS),
saj oblast (niti začasno) ne sme biti nad pravom.
3. Zadržanje izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP naj bi poleg visoke stopnje verjetnosti, da je zakonodajalec kršil pravico do referenduma, narekovalo tudi dejstvo, da v primeru zadržanja izpodbijane zakonske ureditve niti ne bodo nastale težko popravljive posledice. To naj bi veljalo tako v primeru, če je bil cilj izpodbijanega ukrepa začasno spremeniti plačni sistem javnih uslužbencev, kot tudi v primeru, če je bil cilj ukrepa finančno pomagati zdravnikom in zobozdravnikom. Če naj bi bil cilj 48. člena ZDUPŠOP začasno spremeniti plačni sistem javnih uslužbencev, naj bi imel zakonodajalec možnost, da kljub zadržanju 48. člena ZDUPŠOP vsebino te določbe še vedno sprejme v obliki novele Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17 in 84/18, 204/21 – v nadaljevanju ZSPJS). Tudi če bi to zaradi 33. člena ZSPJS trajalo dlje, je po mnenju predlagateljev kasnejša uveljavitev spremembe plačnega sistema za skupino javnih uslužbencev nedvomno manjšega pomena od škodljivih posledic, ki bi nastale, če bi izpodbijana zakonska določba kljub očitni kršitvi pravice do referenduma še naprej učinkovala. Če pa naj bi bil cilj izpodbijanega ukrepa finančno pomagati zdravnikom in zobozdravnikom, ima po mnenju predlagateljev zakonodajalec kljub morebitnemu zadržanju 48. člena ZDUPŠOP še vedno možnost, da zdravnikom in zobozdravnikom, ki so pri svojem delu izpostavljeni okužbam zaradi COVID-19, finančno enako kot doslej pomaga z dodatki. Predlagatelji opozarjajo, da je treba pri tem upoštevati tudi, da zdravniki in zobozdravniki zaradi morebitnega zadržanja 48. člena ZDUPŠOP ne bodo eksistenčno ogroženi, ker ne gre za javne uslužbence z najnižjimi dohodki oziroma ravno nasprotno, že sedaj 57. plačni razred dosega več kot tretjina zdravnikov, kljub temu da ne delajo vsi na "najbolj ogroženih" delovnih mestih.
4. Predlagatelji navajajo tudi, da je treba izvrševanje 48. člena ZDUPŠOP zadržati zato, ker je izpodbijana določba v očitnem nasprotju s 14. členom Ustave, saj brez utemeljenega razloga omejitev iz drugega odstavka 7. člena ZSPJS odpravlja zgolj za zdravnike in zobozdravnike, ne pa tudi za druge javne uslužbence (npr. za najzahtevnejša delovna mesta v raziskovalni dejavnosti, vodjo medicinskega laboratorija). Izvrševanje izpodbijane določbe naj bi imelo tudi finančne posledice za javna sredstva, ker naj napredovanj
na podlagi 48. člena ZDUPŠOP naknadno (v primeru njegove razveljavitve) ne bi bilo več mogoče kar odvzeti, saj naj bi temeljila na aneksu h Kolektivni pogodbi za zdravnike in zobozdravnike v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 14/94, 15/94, 22/96, 23/96 – popr., 39/98, 46/98 – popr., 97/2000, 60/08, 5/12, 40/12, 46/13, 16/17, 80/18, 160/20 in 88/21 – v nadaljevanju Kolektivna pogodba), ki naj bi še vedno veljal. Predlagatelji menijo, da dejstvo, da je zakonodajalec posegel v plačni sistem javnih uslužbencev brez socialnega dialoga, prinaša velika tveganja, ki jih v tem trenutku niti ni mogoče jasno opredeliti.
Ker je zelo verjetno, da bo aneks h Kolektivni pogodbi sklenjen že v januarju 2022 (takšno zahtevo je sindikat FIDES postavil na izredni letni konferenci), je po prepričanju predlagateljev nujno, da se izvajanje ukrepa iz 48. člena ZDUPŠOP zadrži.
5. Državni zbor v odgovoru navaja, da v predlogu za zadržanje izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP ni izkazano, da bodo v času do končne odločitve Ustavnega sodišča zaradi izvrševanja izpodbijane določbe nastale težko popravljive škodljive posledice. Navedbe naj bi bile splošne oziroma pavšalne. Državni zbor meni, da zgolj z navedbami o protiustavnosti izpodbijane določbe ni mogoče izkazati in utemeljiti obstoja težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic. Navaja, da z uveljavitvijo 48. člena ZDUPŠOP škodljive posledice njegovega izvrševanja sploh še niso nastopile, ker postopek socialnega dialoga še ni zaključen, pa tudi če bi bil, Kolektivna pogodba sama po sebi ni neposredna podlaga za uvrščanje posameznikov v plačne razrede in odločanje o napredovanjih. Tudi če bi takšne posledice nastale, bi bile finančne narave in zato praviloma popravljive. Po drugi strani bi po mnenju Državnega zbora v primeru zadržanja izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP nastale očitno nepopravljive posledice. Z izpodbijanim ukrepom naj bi se namreč reševal že dalj časa trajajoč problem zmanjševanja števila zdravnikov (predvsem na primarni ravni), ki se v okoliščinah spopadanja z naraščajočim številom okužb in slabšanjem epidemiološke slike le še zaostruje. Opustitev reševanja tega problema bi v trenutnih razmerah privedla do škodljivih in nepopravljivih posledic v delovanju zdravstvenega varstva, ki je bistveno za varovanje življenja in zdravja ljudi, ne le v zvezi z obvladovanjem nalezljive bolezni COVlD-19, ampak tudi na vseh drugih področjih zdravstvene dejavnosti. V primeru zadržanja izvrševanja ukrepa, s katerimi naj bi bilo mogoče problem odhajanja zdravnikov v relativno kratkem času in vsaj začasno zaustaviti, naj bi zaradi pomanjkanja za zdravstveno obravnavo ključnega osebja (odhodi, bolniške odsotnosti) nastale posledice, katerih teža in razsežnosti bi bistveno presegle težo posledic, ki bi jih povzročilo njegovo izvrševanje.
B.
6. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
7. Ko Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju, je njegova presoja omejena na oceno možnosti nastanka težko popravljivih škodljivih posledic v navedenih primerih. Pri odločanju na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS torej Ustavno sodišče vsebine zatrjevane protiustavnosti izpodbijanega predpisa (še) ne presoja, ne glede na to, kako očitna naj bi bila protiustavnost.
8. Drugi odstavek 7. člena ZSPJS določa, da je v plačnih podskupinah od C1 do J3 na delovnih mestih in v nazivih mogoče doseči največ 57. plačni razred. Z uveljavitvijo izpodbijanega 48. člena ZDUPŠOP je bilo od navedene zakonske določbe odstopljeno tako, da je določeno, da je – ne glede na drugi odstavek 7. člena ZSPJS – za plačno podskupino E1 – Zdravniki in zobozdravniki na delovnih mestih in v nazivih mogoče doseči največ 63. plačni razred za obdobje do 31. 12. 2022.
[1]
Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da je bila izpodbijana določba dodana v predlog ZDUPŠOP na podlagi amandmaja predlagatelja Poslanske skupine Slovenske demokratske stranke z dne 22. 12. 2021. V obrazložitvi amandmaja je navedeno, da je "začasni ukrep izpolnitev vladne zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado Republiko Slovenije in sindikatom FIDES v skladu s sklepom Vlade RS št. 10103-2/2016/13 z dne 1. 12. 2016."
9. Če bi se 48. člen ZDUPŠOP izvrševal in bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da je bil sprejet po protiustavnem postopku in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, bi lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Izvrševanje izpodbijane določbe bi namreč pomenilo, da se spreminjajo temelji plačnega sistema javnih uslužbencev, katerih cilj je uveljavitev načela enakega plačila za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah, zagotovitev preglednosti sistema plač ter stimulativnosti plač.
[2]
Do spremembe teh temeljev bi prišlo mimo postopka, ki ga določa 33. člen ZSPJS. V skladu z navedeno zakonsko določbo se namreč število plačnih razredov na plačni lestvici, razmerja med plačnimi razredi ter najvišji in najnižji plačni razred za posamezno plačno podskupino lahko spreminjajo le po postopku, ki ga določa ZSPJS. Pomembno vlogo v tem postopku ima Svet za sistem plač v javnem sektorju (v nadaljevanju Svet), ki ga sestavljajo predstavniki državnih organov in združenj lokalnih skupnosti
[3]
in sindikatov javnega sektorja
[4]
ter katerega naloga je spremljanje izvajanja ZSPJS in spremljanje politike plač v javnem sektorju (prvi odstavek 34. člena ZSPJS). V skladu s prvim odstavkom 35. člena ZSPJS mora predlagatelj vsakega predloga zakona, ki se nanaša na vprašanja iz 33. člena tega zakona, pred vložitvijo predloga v obravnavo Državnemu zboru pridobiti mnenje Sveta.
[5]
Predpisani postopek zagotavlja ohranitev oziroma spoštovanje namena ZSPJS, tj. zagotavljanje načela enakega plačila za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah. V primeru izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP bi bila torej brez zahtevanega socialnega dialoga vzpostavljena zakonska podlaga za zvišanje osnovnih plač
[6]
v plačni podskupini E1 – Zdravniki in zobozdravniki, ki bi porušila postavljena razmerja med plačami javnih uslužbencev v posameznih plačnih podskupinah in bi omogočila izvedbo kolektivnih pogajanj oziroma sklenitev aneksa h kolektivni pogodbi dejavnosti
[7]
za plačno podskupino E1 – Zdravniki in zobozdravniki.
[8]
Če bi se izkazale trditve predlagateljev za utemeljene, bi izvrševanje izpodbijane zakonske določbe torej povzročilo poseg v same temelje plačnega sistema brez socialnega dialoga, ki ga za nazaj ni mogoče vzpostavljati. Na podlagi te spremembe bi prišlo do zvišanja osnovnih plač zdravnikov in zobozdravnikov lahko tudi neodvisno od njihove obremenjenosti zaradi odpravljanja posledic bolezni COVID-19. Izpodbijana zakonska določba bi omogočila izdajo novih odločb o plačah oziroma sklenitev aneksov k pogodbam o zaposlitvi,
[9]
ki bi bili sklenjeni v skladu z zakonodajo, veljavno v tistem času (tj. 48. členom ZDUPŠOP in Kolektivno pogodbo). Če bi se kasneje izkazalo, da je 48. člen ZDUPŠOP protiustaven in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, za nazaj ne bi bilo mogoče zahtevati vračila preveč izplačanih plač, saj bi bile te v vmesnem času določene v skladu z Zakonom in Kolektivno pogodbo. S tem bi prišlo do nepovratnega oškodovanja javnih sredstev. Poleg tega bi bila v opisanem primeru onemogočena pravica volivcev do referenduma. Če bi namreč Državni zbor kasneje sprejel zakon z enako vsebino in bi bil o njem razpisan referendum, bi volivci glasovali o nečem, kar bi bilo lahko že vsaj deloma izvršeno.
10. Po drugi strani bi zadržanje izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP pomenilo le, da bi tudi za javne uslužbence iz plačne podskupine E1 – Zdravniki in zobozdravniki enako kot za vse druge javne uslužbence veljala omejitev iz drugega odstavka 7. člena ZSPJS. Zakonodajalec ima kljub zadržanju izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP možnost, da tistim zdravnikom in zobozdravnikom, ki so pri svojem delu obremenjeni zaradi zdravljenja bolnikov z boleznijo COVID-19, finančno enako kot doslej pomaga z dodatki in s tem vsaj začasno zaustavi morebitne odhode zdravnikov iz javnega zdravstvenega sistema, kar Državni zbor (sicer popolnoma pavšalno in neizkazano) navaja kot škodljive posledice zadržanja izvrševanja izpodbijanega ukrepa.
11. Ustavno sodišče glede na navedeno ocenjuje, da bi izvrševanje morebiti protiustavnega 48. člena ZDUPŠOP povzročilo hujše škodljive posledice, kot če se morebiti ustavnoskladen 48. člen ZDUPŠOP do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi izvrševal. Zato je do svoje končne odločitve zadržalo izvrševanje 48. člena ZDUPŠOP. Glede na naravo zahteve in kratek instrukcijski rok iz petega odstavka 21.a člena ZRLI bo takoj nadaljevalo z odločanjem o zahtevi.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Člen 48 ZDUPŠOP se glasi:
"Ne glede na drugi odstavek 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17 in 84/18; v nadaljnjem besedilu: ZSPJS) je za plačno podskupino E1 – Zdravniki in zobozdravniki na delovnih mestih in v nazivih mogoče doseči največ 63. plačni razred za obdobje do 31. decembra 2022."
[2]
ZSPJS določa skupne temelje sistema plač v javnem sektorju, in sicer za uveljavitev načela enakega plačila za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah, za zagotovitev preglednosti sistema plač ter stimulativnosti plač (drugi odstavek 1. člena ZSPJS).
[3]
Predstavnike državnih organov in združenj lokalnih skupnosti v Svet imenujejo:
– Državni zbor,
– Ustavno sodišče,
– Vrhovno sodišče,
– Državno tožilstvo,
– Varuh človekovih pravic,
– Vlada in
– reprezentativna združenja lokalnih skupnosti (drugi odstavek 34. člena ZSPJS).
[4]
Predstavnike sindikatov v Svet imenujejo reprezentativni sindikati javnega sektorja (tretji odstavek 34. člena ZSPJS).
[5]
Vlada kot predlagateljica ZDUPŠOP ni pridobila mnenja Sveta.
[6]
Plača je sestavljena iz osnovne plače, dela plače za delovno uspešnost in dodatkov. Znesek osnovne plače se določi z uvrstitvijo v posamezen plačni razred iz plačne lestvice (prvi in drugi odstavek 5. člena ZSPJS). Osnovna plača javnega uslužbenca je določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščeno delovno mesto oziroma naziv, na katerega je javni uslužbenec razporejen oziroma ki ga je pridobil z napredovanjem (prvi odstavek 9. člena ZSPJS).
[7]
V skladu z drugim odstavkom 13. člena ZSPJS se delovna mesta oziroma nazivi v plačnih skupinah D, E, F, G, H, J in K ter v plačnih podskupinah C1, C2, C3, C5 in C6 uvrščajo v plačne razrede s kolektivno pogodbo dejavnosti, v plačni skupini C4 z uredbo in v plačni skupini I z uredbo ali s kolektivnimi pogodbami.
[8]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-483/20 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS, št 5/21).
[9]
O spremembah plače, ki so posledica spremembe zakona, predpisa in drugega akta, izdanega na njihovi podlagi, ali kolektivne pogodbe, obvesti delodajalec javnega uslužbenca oziroma funkcionarja s pisnim obvestilom in mu hkrati izroči pisni predlog ustreznega aneksa k pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu, najkasneje v petnajstih dneh po uveljavitvi tega akta ali kolektivne pogodbe (četrti odstavek 3. člena ZSPJS).
⇒
U-I-25/22-9
10. 2. 2022
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k sklepu št. U-I-25/22 z dne
10. 2. 2022
1. Zahtevo za oceno ustavnosti vodje sindikalnih organizacij vlagajo kot volivci na podlagi petega odstavka 21.a člena ZRLI. Bistvo njihovih trditev je, da 48. člen ZDUPŠOP ne predstavlja ukrepa, ki bi bil povezan z odpravo posledic COVID-19 in zato ne sodi v materijo interventnega zakona. Predlagatelji zatrjujejo, da med ukrepom in odpravo posledic epidemije ni vzročne zveze in da gre v resnici za reformo plačnega sistema, ki jo sicer zasleduje sindikat FIDES. Državni zbor zato ne bi smel sprejeti sklepa o nedopustnosti referenduma.
2. Predlagano zadržanje izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP predlagatelji utemeljujejo z visoko stopnjo izkazanosti zatrjevane protiustavnosti, zaradi česar se po njihovem mnenju o škodljivih posledicah, ki bi nastale z uveljavitvijo izpodbijanega zakona niti ne sme spraševati. Predlagatelji še zgolj navržejo, da so možne tudi finančne posledice ukrepa, ker napredovanj, doseženih na podlagi 48. člena ZDUPŠOP, ne bo mogoče naknadno kar odvzeti.
3. Predlagatelji zgolj z navedbami o protiustavnosti 48. člena ZDUPŠOP ne morejo izkazati in utemeljiti verjetnosti nastanka težko popravljivih, kaj šele nepopravljivih škodljivih posledic izpodbijane zakonske ureditve. Ali je 48. člen ZDUPŠOP v neskladju z Ustavo, bo Ustavno sodišče šele presojalo v postopku, ki bo sledil odločanju o predlogu za začasno zadržanje. Posledice finančne narave, ki jih zatrjujejo predlagatelji, tudi če bi res lahko nastale, niso nepopravljive.
[1]
4. Ustavno sodišče bi moralo predlog za začasno zadržanje, ki ga predlagatelji utemeljujejo s povsem zgrešenim argumentom (zatrjevano protiustavnostjo ukrepa) in z neobrazloženo trditvijo o finančnih posledicah,
a limine
zavrniti. Namesto tega pa je večina sledila ne le ozkemu interesno pogojenemu pogledu predlagateljev, ampak je njihovi pomanjkljivi argumentaciji dodala svojo, logično vprašljivo ugotovitev, da bi izvrševanje 48. člena ZDUPŠOP, če bi se izkazalo, da je bil sprejet po protiustavnem postopku, spremenilo temelje plačnega sistema javnih uslužbencev (9. točka obrazložitve sklepa).
5. Presoja večine popolnoma prezre širšo sliko, katere sestavni del je izpodbijani ukrep. Državni zbor v odgovoru na zahtevo za oceno ustavnosti meni, da predloga za začasno zadržanje ni mogoče upoštevati, ker verjetnost nastanka težko popravljivih ali nepopravljivih škodljivih posledic ni izkazana, po drugi strani pa opozarja na posledice, ki bi lahko nastopile v primeru zadržanja izvrševanja izpodbijane določbe. Ocenjuje, da gre v zadevi za ukrep, s katerim se naslavlja problem zmanjševanja števila zdravnikov (predvsem na primarni ravni), ki se še zaostruje. Opustitev reševanja tega, že dalj časa prisotnega problema bi v trenutnih razmerah privedla do škodljivih in nepopravljivih posledic v delovanju zdravstvenega varstva. Zagotavljanje učinkovitega zdravstvenega varstva je bistveno za varovanje življenja in zdravja ljudi in to ne le v zvezi z obvladovanjem nalezljive bolezni COVID-19, ampak tudi na vseh drugih področjih zdravstvene dejavnosti. V primeru zadržanja izvrševanja ukrepa, s katerim je mogoče problem odhajanja zdravnikov v relativno kratkem času in vsaj začasno zaustaviti, bi zaradi pomanjkanja za zdravstveno obravnavo ključnega osebja nastale posledice, katerih teža in razsežnosti bi bistveno presegle težo posledic, ki bi jih povzročilo izvrševanje ukrepa. V okviru ukrepov, namenjenih preprečevanju širjenja, omilitvi in obvladovanju nalezljive bolezni COVID-19, bi bile takšne posledice očitno nepopravljive.
6. Oceno Državnega zbora potrjujejo ugotovitve raziskave Svetovne zdravstvene organizacije (
World Health Organization
).
[2]
Raziskava, ki poteka od leta 2020 in pri kateri sodeluje 129 držav, v zaključkih tretjega dela ugotavlja, da je epidemija praktično v vseh državah sveta povzročila motnje v delovanju zdravstvenih sistemov. Posebej je poudarjeno, da je epidemija že prej obstoječe težave zdravstvenih sistemov še zaostrila. Raziskava nadalje ugotavlja, da so se mnoge države odzvale na nastale težave z vlaganjem dodatnih sredstev v zdravstvene sisteme, da bi zagotovile njihovo večjo odpornost in pripravljenost za zagotavljanje javnega zdravja.
7. Epidemija je prizadela večino družbenih sistemov na raznih področjih (ekonomija, kultura, izobraževanje itd.), med njimi tudi zdravstvene sisteme. Motnje v učinkovitem delovanju zdravstvenih sistemov niso nastale le pri obvladovanju bolezni COVID-19, ampak na vseh področjih zdravstvenih dejavnosti. Eden od ukrepov za omilitev oziroma odpravo teh posledic je brez dvoma tudi ukrep, ki zagotavlja ustrezno število zdravnikov in materialne pogoje za njihovo učinkovito delo. Kako reformirati zdravstveni sistem, ali izpeljati integralno reformo ali jo izvesti po korakih, katere so prioritete in s kakšnimi ukrepi pričeti, so vprašanja, na katera mora v prvi vrsti odgovoriti medicinska in ekonomska stroka ter politika oziroma izvršna oblast.
8. Naloga Ustavnega sodišča v tej zadevi glede vprašanja začasnega zadržanja je bila presoditi, ali bi zaradi izvrševanja 48. člena ZDUPŠOP lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tem bi moralo na eno stran tehtnice dati varovanje zdravja in življenja ljudi, k čemur lahko prispeva izpodbijani ukrep, na drugo pa po moji oceni neprepričljivo možnost nastanka škodljivih posledic, ki bi bile tudi v primeru, če bi res nastale, popravljive. Tehtnica se globoko nagne na stran življenja in zdravja ljudi.
Marko Šorli, l.r.
Sodnik
[1]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 z dne 9. 3. 2006.
[2]
Third round of the global pulse survey on continuity of essential health services during the COVID-19 pandemic: November-December 2021, interim Report, 7 February 2022. Dostopno na:
https://www.who.int/publications/i/item/WHO-2019-nCoV-EHS_continuity-survey-2022.
⇒
Številka:
U-I-25/22-10
Datum:
11. 2. 2022
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
K SKLEPU ŠT.
U-I-25/22
Z DNE 10. 2. 2022
JE USTAVNO SODIŠČE PO NOVEM AKTER SOCIALNO-ZDRAVSTVENIH POLITIK?
Povišanje zdravniških plač – vprašanje zadržanja
1. Glasoval sem proti začasnemu zadržanju enoletnega povišanja zdravniških plač. Plače v tem sektorju so eden od pomembnih mehanizmov, s katerim izvršna in zakonodajna veja oblasti lahko vplivata na raven zagotavljanja pravice ljudi do varovanja njihovega življenja in zdravja. To je pomembno v vseh okoliščinah, posebej pa ob podhranjenosti zdravstvenega sistema in še toliko bolj v času zdravstvene krize. Vtikanje sodstva v socialno-zdravstveno politiko katerekoli izvoljene politične večine, ki sicer deluje zakonito in znotraj okvira svobodne demokratične družbe, je tuje demokratični ustavni ureditvi. Sodniki ne tekmujejo na političnem parketu s svojimi programi in vizijami socialno-zdravstvenih politik. Za to imamo v demokratični družbi politične stranke, med katerimi volivke in volivci izbirajo na vsakokratnih volitvah, med drugim prav na podlagi njihovih različnih in nasprotujočih si vizij razvoja tega področja. Vloga sodnikov, ki, nasprotno, s takšnimi programi ne nastopajo na volitvah, je zato, in če želi demokracija dejansko delovati, praviloma omejena na presojanje posegov pod raven ustavno zahtevanega zdravstveno socialnega
minimuma
, ki v danih okoliščinah ljudem še omogoča človeka dostojno življenje. Vse dokler meja
minimuma
socialno-zdravstvenih pravic ni prestopljena, se ustavno sodstvo na področje presojanja različnih političnih vizij ne sme spuščati. Znotraj teh meja gre – zaradi zahtev načela demokratične države – za področje proste presoje izvršne in zakonodajne (tj. politične) veje oblasti. Če bi ustavno sodstvo vanj vseeno posegalo in tam ločevalo "pravilno" od "nepravilne" socialno-zdravstvene politike, bi nažiralo nič manj kot demokratični ustroj države.
2. To se je zgodilo danes, ko je večina Ustavnega sodišča odločila, da zadrži odločitev Vlade in zakonodajalca o povišanju zdravniških plač. Ni mogoče trditi, da med povišanjem plač zdravnikom (ki naj tudi v javni zdravstveni sektor privablja čim boljše kadre ter preprečuje njihovo odtekanje v dobro plačani zasebni sektor) in višanjem ravni zdravstveno socialne varnosti ni razumne povezave. Kjerkoli v razvitem svetu sem bil, vselej sem slišal prav to razlago za tamkaj (za slovenske razmere) občutno višje plače zdravnikov v razmerju do številnih drugih poklicev: "za varstvo naših najdražjih vrednot, kot sta zdravje in življenje, smo pripravljeni plačati največ, da s tem na tem za nas ključnem področju pritegnemo kar najboljše strokovnjake in zagotovimo najkvalitetnejšo zdravstveno oskrbo." Še manj je to povezavo mogoče zanikati v stanju sistemske podhranjenosti zdravstvenega sistema (naše stanje) in v času zdravstvene krize (COVID-19), sredi katere smo.
3. Ker sta na eni strani tehtnice, ki odloča o začasnem zadržanju, torej celo najdražji vrednoti varstva življenja in zdravja, je očitno, da bi relativna izguba teh vrednot (če bi predpis zadržali) predstavljala hujšo nepopravljivo posledico, kot pa bi bile katerekoli od drugih domnevno škodljivih posledic, ki se navajajo v primeru, če predpisa ne bi zadržali. Gotovo se z izgubami na področju življenja in zdravja (škodljiva posledica v primeru zadržanja predpisa, ki se kasneje izkaže za ustavnoskladnega) ne morejo primerjati domnevne škodljive premoženjsko-redistributivne posledice, če bi se izkazalo, da je predpis protiustaven. Prav tako v primeru nezadržanja ne bi bila izigrana namen in pravica do morebitnega referenduma, saj bi sama meritorna presoja Ustavnega sodišča o protiustavnosti predpisa (če bi šlo kasneje res za protiustaven predpis, kot je pri tehtanju nezadržanja treba predpostaviti) dosegla isti cilj, kot bi ga uspešno izveden referendum (neveljavnost predpisa). Poleg tega tak referendum v času zdravstvene krize sploh ni ustavno dopusten. Prav tako tudi ni mogoče očitati, da bi plačni sistem politična veja oblasti na vsak način morala spreminjati za vse skupine hkrati in ne morda korak za korakom, najprej za skupine, ki so za družbo v nekih okoliščinah (npr. podhranjenost zdravstvenega sistema celo v času zdravstvene krize) po oceni vsakokratne politične večine posebej pereče. Na tisti strani tehtnice, ki govori v prid zadržanju, torej očitno ni tako hudih nepopravljivih posledic, kot so ravno na nasprotni strani tehtnice (manjša raven ustavno najvišje zavarovanih vrednot življenja in zdravja). To pa narekuje odločitev o nezadržanju takega predpisa.
4. Ker po ustaljeni ustavnosodni presoji pri vprašanju zadržanja oz. nezadržanja Ustavno sodišče vselej tehta izključno zgolj med težo škodljivih posledic obeh opisanih hipotetičnih scenarijev (nezadržanje hipotetično protiustavnega predpisa in zadržanje hipotetično ustavnoskladnega predpisa), večina v resnici ne pojasni, kako je mogoče, da je odločila, kot je – v prid zadržanja. Za takšno odločitev neprijetnemu uvidu, da so na ključni strani tehtnice celo vrednote ohranjanja zdravja in življenja, se preprosto izogne. Takšen poseg Ustavnega sodišča v politično areno socialno-zdravstvenih politik pa je še posebej problematičen v luči uvodoma predstavljenih meja, znotraj katerih se Ustavno sodišče sploh sme gibati na tem imanentno političnem področju. Odločitev je zato nenavadna in je po moji oceni ni mogoče razumeti drugače kot izlet daleč izven pristojnosti, ki jih v demokratični ustavni ureditvi iz pomembnih razlogov ustavnemu sodišču ustrezno zamejuje sfera političnega (tj. demokratičnega).
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA), l.r.
Sodnik
U-I-25/22-15
17. 3. 2022
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Branimirja Štruklja, Ljubljana, Lidije Jerkič, Ljubljana, Petra Majcna, Koper, Jakoba K. Počivavška, Ljubljana, in Evelin Vesenjak, Trbovlje, ki jih zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Domžalah, na seji 17. marca 2022
odločilo:
1. Člen 48 Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21) se razveljavi.
2. Predlagatelji sami nosijo svoje stroške postopka.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelji na podlagi petega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) vlagajo zahtevo za oceno ustavnosti 48. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUPŠOP). Zatrjujejo, da je bil v postopku njegovega sprejemanja kršen drugi odstavek 90. člena Ustave, ker 48. člen ZDUPŠOP ne pomeni nujnega ukrepa, ki bi bil povezan z odpravo posledic nalezljive bolezni COVID-19, in zato ne spada v materijo interventnega zakona. Zato Državni zbor ne bi smel sprejeti sklepa o nedopustnosti referenduma glede ZDUPŠOP. Posledično naj bi bila kršena tudi 3. in 44. člen Ustave. Predlagatelji navajajo, da Državni zbor s Sklepom o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21 – v nadaljevanju Sklep) na deklaratorni ravni zasleduje legitimne cilje, vendar pa izpodbijani 48. člen ZDUPŠOP ne pomeni ukrepa, ki bi bil povezan z odpravo posledic COVID-19. Zatrjujejo, da Državni zbor ni z veliko mero verjetnosti izkazal, da višanje plačnih razredov zdravnikov in zobozdravnikov res prispeva k zmanjševanju posledic COVlD-19 krize. Opozarjajo, da v Sklepu med ukrepi, ki odpravljajo posledice epidemije, sploh ni omenil, da se za zdravnike in zobozdravnike odpravlja "kapica" iz drugega odstavka 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18 in 204/21 – v nadaljevanju ZSPJS). Prav tako naj ne bi utemeljil, kako oziroma na kakšen način materija višanja plačnih razredov ozkega kroga javnih uslužbencev zadosti kriteriju nujnih ukrepov, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Zakonodajalec naj tako ne bi vzpostavil (vzročne) povezave v smislu,
da izpodbijani ukrep dejansko zasleduje deklarirane cilje oziroma k njim prispeva v kombinaciji z drugimi (že obstoječimi ali šele predvidenimi) ukrepi. Da zakonodajalcu ni uspelo izkazati nujnosti ukrepa, naj bi potrjevalo tudi mnenje Zakonodajno-pravne službe, razvidno iz magnetograma 68. nujne seje Odbora za finance z dne 23. 12. 2021 ob obravnavi amandmaja, ki je vpeljal izpodbijano določbo, in tudi drugo gradivo iz zakonodajnega postopka sprejemanja ZDUPŠOP. Tako naj bi bilo v obrazložitvi amandmaja navedeno, da je začasni ukrep izpolnitev vladne zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in sindikatom FIDES v skladu s sklepom Vlade RS št. 10103-2/2016/13 z dne 1. 12. 2016. Da naj bi izpodbijana določba pomenila uresničitev zavez iz stavkovnega sporazuma iz leta 2016, naj bi izhajalo tudi iz pojasnila ministra za zdravje. Predlagatelji opozarjajo, da pri presoji nujnosti ukrepa tudi ni mogoče spregledati, da uveljavitev 48. člena ZDUPŠOP časovno sovpada z zahtevo sindikata FIDES po izstopu zdravnikov in zobozdravnikov iz enotnega plačnega sistema. Po mnenju predlagateljev pri izpodbijanem ukrepu ne gre za ciljni odziv na začasne izjemne razmere zaradi blaženja posledic epidemije COVID-19, temveč se z njim dejansko zasleduje interes sindikata FIDES po reformi plačnega sistema (zaradi preprečitve odhodov zdravnikov in zobozdravnikov iz javnega zdravstvenega sistema, ustreznega nagrajevanja mladih zdravnikov), ki ni povezana z boleznijo COVID-19.
2. Za primer, da bi Državni zbor v postopku pred Ustavnim sodiščem kot cilj izpodbijanega ukrepa začel zatrjevati, da je bil resnični cilj zakonodajalca v finančnem nagrajevanju zdravnikov in zobozdravnikov zaradi njihove preobremenjenosti, povezane z boleznijo COVID-19, predlagatelji navajajo, da ta ukrep tudi ni primeren za dosego cilja, ker enako obravnava vse zdravnike in zobozdravnike, čeprav naj z vidika tveganj, povezanih s COVlD-19, več kot očitno ne bi bili vsi v enakem položaju. Ukrep naj ne bi bil primeren tudi zato, ker naj bi bila preobremenjenost zdravnikov zaradi bolezni COVID-19 začasne narave, začasnih stvari pa naj se po naravi stvari ne bi reševalo s sistemskimi spremembami plačnega sistema, do česar naj bi prišlo v konkretnem primeru. Da materija 48. člena ZDUPŠOP ne sodi v interventno zakonodajo, naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da naj bi šlo pri tem ukrepu za sistemsko spremembo plačnega sistema, do katere lahko pride sicer le v za to posebej predvidenem postopku, ki je urejen v VlIl. poglavju ZSPJS.
Že dejstvo, da je za tovrstne posege v plačni sistem v ZSPJS predviden poseben postopek spreminjanja, v katerega so vključeni vsi deležniki socialnega dialoga, naj bi samo po sebi kazalo na to, da ne gre za materijo, ki se lahko obravnava v interventni zakonodaji. Predlagatelji poudarjajo, da nimajo težav s tem, da se požrtvovalnost in napor, ki so ga zdravstveni delavci in drugi javni uslužbenci (ne zgolj zdravniki in zobozdravniki) vložili v spopadanje z epidemijo COVID-19, ustrezno nagradi, vendar pa takšen cilj ne upravičuje sistemske spremembe ZSPJS za zdravnike in zobozdravnike.
3. Predlagatelji navajajo, da je edina okoliščina, ki izpodbijani ukrep morda na prvi pogled povezuje z obvladovanjem bolezni COVID-19, dejansko zgolj njegova domnevna začasnost, kar pa ne zadošča za izkaz nujnosti v smislu drugega odstavka 90. člena Ustave. Pri tem opozarjajo, da je sicer tudi začasnost ukrepa vprašljiva, saj ni jasno, ali bi bilo mogoče zdravnikom, ki bi napredovali v letu 2022, dosežena napredovanja odvzeti.
4. Predlagatelji zatrjujejo tudi, da je zakonodajalec pri sprejemanju 48. člena ZDUPŠOP zagrešil še dve kršitvi zakonodajnega postopka, ki naj bi kazali na očitno samovoljo zakonodajne veje oblasti (2. člen Ustave). Navajajo, da predlog 48. člena ZDUPŠOP pred vložitvijo v zakonodajno obravnavo ni bil predložen Svetu za sistem plač v javnem sektorju (v nadaljevanju Svet), in to kljub temu, da se z njim dejansko posega v ZSPJS, zaradi česar Svet ni mogel podati mnenja, kot mu to nalaga 35. člen ZSPJS. Šlo naj bi za očitno samovoljo zakonodajalca in s tem za kršitev 2. člena Ustave. Do kršitev zakonodajnega postopka pri sprejemanju ZDUPŠOP naj bi prišlo tudi v Državnem svetu z zlorabo instituta odložilnega veta.
5. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Pojasnjuje,
da i
zpodbijana določba ni bila sestavni del prvotnega besedila predloga zakona. Vanj naj bi bila vključena s sprejetjem amandmaja poslanskih skupin SDS, NSi in SMC ob obravnavi na seji matičnega delovnega telesa. Iz obrazložitve amandmaja naj bi bil razviden njegov namen določiti, da se za plačno skupino E – Delovna mesta na področju zdravstva, E1 – Zdravniki in zobozdravniki do 31. 12. 2022 ne bi uporabljala omejitev iz drugega odstavka 7. člena ZSPJS. V obrazložitvi amandmaja naj bi bilo poudarjeno, da začasni ukrep pomeni izpolnitev zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in sindikatom FIDES v skladu s sklepom Vlade RS št. 10103-2/2016/13 z dne 1. 12. 2016 in da je določbo o odstopu od predpisa, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, mogoče realizirati le, če bo za plačno skupino E1 izvedena sprememba Kolektivne pogodbe za zdravnike in zobozdravnike v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 14/94,15/94, 22/96, 23/96 – popr, 39/98, 46/98 – popr., 97/00, 60/08, 5/12, 40/12, 46/13, 16/17, 80/18, 160/20 in 88/21) na podlagi predhodnih pogajanj med partnerjema kolektivne pogodbe. Predstavnik Vlade naj bi na seji matičnega delovnega telesa pojasnil, da se z amandmajem, predvsem zaradi posebne obremenjenosti zdravnikov in zobozdravnikov v času slabih epidemioloških razmer zagotavlja pravna podlaga za uvrstitev zdravnikov in zobozdravnikov v višje plačne razrede, in sicer največ v 63. plačni razred. Državni zbor navaja, da je Zakonodajno-pravna služba na seji matičnega delovnega telesa izpostavila vprašanje, ali je predlagana rešitev, ki predstavlja odstop od ZSPJS, sploh povezana z namenom in vsebino obravnavanega zakona, oziroma je menila, da je umeščanje predlagane rešitve, katere dokončna realizacija naj bi bila odvisna od kolektivnega pogajanja, vprašljivo. Državni zbor pojasnjuje, da so bila tudi v nadaljevanju postopka sprejemanja izpodbijane določbe izražena različna mnenja o njeni ustavni skladnosti, pri čemer je bil problem zmanjševanja števila zdravnikov jasno prepoznan. V stališčih zagovornikov predlagane rešitve (zlasti predstavnikov Vlade) naj bi bili poudarjeni vloga zdravnikov kot nosilcev zdravstvene dejavnosti in njihova odgovornost pri zdravljenju pacientov v zahtevni epidemiološki situaciji. Nujnost takojšnjega ukrepanja, povezanega s pomanjkanjem zdravnikov, naj bi narekovala že splošno znana narava trenutnih epidemioloških razmer. Podatki o številu hospitaliziranih oseb in oseb na intenzivni negi naj bi bili javno dostopni. Državni zbor navaja, da je v času omejevanja in blaženja posledic nalezljive bolezni COVID-19, ko je problem pomanjkanja zdravniškega kadra še posebej zaostren, tudi zaradi dodatnih razlogov odsotnosti, ne le na COVID-19 oddelkih, ampak na vseh področjih zagotavljanja zdravstvenega varstva, treba nadaljnje zmanjševanje kadrov zaustaviti in omiliti z ukrepom, ki se nanaša na problematiko zdravniških plač. Ukrep naj torej z obvladovanjem nalezljive bolezni COVID-19 ne bi bil le povezan, ampak naj bi bil za učinkovito zagotavljanje zdravstvenega varstva bistven. Nujnost rešitve iz 48. člena ZDUPŠOP kot ukrepa za odpravo posledic naravne nesreče naj bi bila s tem, da je omejena le na plače zdravnikov, tako nedvomno podana. Državni zbor zatrjuje, da sprejetje izpodbijanega ukrepa, ki je usmerjen k plačam zdravnikov in zobozdravnikov, nima narave posega v plačni sistem, saj je interventen, začasen (do konca leta 2022) in v ničemer ne izključuje, da bi se problematika plačnega sistema v prihodnje urejala sistemsko, skladno s postopki, ki jih v ta namen določa ZSPJS, in ob upoštevanju vseh kategorij javnih uslužbencev. V zvezi s postopkom sprejemanja odločitve Državnega sveta, da o ZDUPŠOP ne bo zahteval ponovnega odločanja, Državni zbor pojasnjuje, da se do načina obravnave v Državnem svetu ob sprejemanju tega zakona, kot tudi do siceršnje prakse sprejemanja odločitev o zahtevah za ponovno odločanje o interventnih zakonih, z vidika svojih pristojnosti ne more opredeljevati.
6. Predlagatelji so se izjavili o odgovoru Državnega zbora. Navajajo, da odhodi zdravnikov iz javnega zdravstva niso povezani z epidemijo COVID-19, prav tako pa ukrep, ki temelji na očitno neenaki obravnavi zdravniškega osebja, ne more prispevati k učinkovitosti izvajanja zdravstvenega varstva. Menijo, da z višanjem zdravniških plač ni mogoče preprečiti odhoda zdravnikov, ker plača ni edini vidik, ki zaposlenega zadrži v delovnem razmerju ali ga vanj privabi. Prav tako naj višanje zdravniških plač ne bi moglo nadomestiti zdravnikov, ki so odsotni iz drugih razlogov (bolniškega staleža). Če bi bil ukrep nujen, bi moral po mnenju predlagateljev zakonodajalec omogočiti takojšen dvig zdravniških plač. Predlagatelji navajajo, da zakonodajalec z izpodbijanim ukrepom, s katerim posega v enotni plačni sistem javnih uslužbencev, ne zasleduje nagrajevanja zdravnikov in zobozdravnikov zaradi njihove preobremenjenosti ali pa zaradi dela v rizičnih razmerah, ker izpodbijani ukrep nekritično enači vse zdravnike in zobozdravnike, čeprav vsi zdravniki zaradi COVID-19 niso preobremenjeni, prav tako pa tudi niso vsi enako izpostavljeni tveganjem, povezanim z okužbo. Prav dejstvo, da je zakonodajalec v 48. člen ZDUPŠOP vključil tudi zobozdravnike, v celoti pa iz njega izpustil preostalo medicinsko osebje in tudi raziskovalno sfero, katere del nedvomno izjemno sodeluje pri spopadanju s COVID-19 (npr. Institut "Jožef Stefan" in Kemijski inštitut), naj bi kazalo na to, da namen tega ukrepa nedvomno ni v nagrajevanju najzahtevnejših delovnih mest zaradi preobremenjenosti in dela v tveganih razmerah. Predlagatelji trdijo, da poseg v ZSPJS ni nujen ukrep za dosego cilja, ker bi lahko zakonodajalec zdravnike in zobozdravnike nagradil z dodatki. Poseg naj prav tako ne bi bil primeren, saj začasnih težav po naravi stvari ni primerno reševati s sistemskimi spremembami zakonodaje v okviru interventne zakonodaje. Predlagatelji menijo, da izpodbijani ukrep, s katerim je zakonodajalec izključil socialni dialog in zaobšel 33. člen ZSPJS, po naravi stvari ne more biti primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja, saj je o primernosti ukrepa mogoče razpravljati zgolj v primeru, ko je ukrep skladen z veljavno zakonodajo. Vztrajajo pri povrnitvi stroškov, ki so jim nastali v postopku pred Ustavnim sodiščem, ker naj bi šlo pri izpodbijani ureditvi za očiten primer zakonodajne protipravnosti.
7. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-25/22 z dne 10. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 17/22) na podlagi 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje izpodbijanega 48. člena ZDUPŠOP.
B. – I.
8. Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti pomeni zakonodajni referendum način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti predstavniškega telesa.
[1]
9. Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu. Predvideva ga kot naknadni zavrnitveni referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena).
[2]
10. ZRLI ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave,
[3]
21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
11. Drugače kot v postopku po 21. členu ZRLI Ustavno sodišče v postopku po 21.a členu ZRLI to svojo posebno pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona, kar je sicer običajna pristojnost Ustavnega sodišča (prva alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), in ne presoja le tega, ali so zakoni po vsebini skladni z Ustavo, temveč tudi, ali so bili sprejeti po ustavnoskladnem postopku.
[4]
V okviru te presoje Ustavno sodišče skrbi tudi za varstvo ustavne pravice do referenduma, vključno s pravico 40.000 volivcev zahtevati razpis referenduma.
[5]
Če bi državni organi, vključeni v referendumski postopek, s svojimi akti ali ravnanjem kršili ustavna pravila referendumskega postopka in s tem preprečili izvedbo referenduma, bi bil zakon, o katerem bi sicer moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku.
[6]
Posebnost postopka po 21.a členu ZRLI je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ta presoja je sicer vsebinske narave, ker mora Ustavno sodišče presoditi, ali gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. Vendar če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da ne gre za tak zakon, bi to pomenilo, da je bil postopek sprejemanja zakona v neskladju z Ustavo, saj bi Državni zbor kršil ustavno pravilo o tem, kdaj ni dopustno razpisati referenduma.
[7]
12. Kršitev pravil referendumskega postopka se ne razteza nujno na zakon kot celoto, četudi je v skladu z veljavno zakonsko ureditvijo zakonodajni referendum mogoče razpisati le o celotnem besedilu zakona.
[8]
Do kršitve pravil referendumskega postopka, s katero bi zakonodajalec posegel v ustavno zagotovljeno pravico zahtevati razpis referenduma, lahko pride tudi v primeru, ko zakonodajalec v zakon, ki sicer ne more biti predmet referenduma, vključi posamezne določbe, glede katerih referendumsko odločanje po prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave ni izključeno.
[9]
V tem primeru bi bila kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave podana le glede tistih zakonskih določb, ki po vsebini niso zakonska podlaga za nujne ukrepe za zagotovitev obrambe države, varnosti oziroma odprave posledic naravnih nesreč.
[10]
13. Po izrecni zakonski določbi se postopek pred Ustavnim sodiščem po 21.a členu ZRLI lahko začne na zahtevo vsakega volivca in v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona.
[11]
Gre za posebna postopkovna pravila, ki so
lex specialis
v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v ZUstS. ZRLI pa ne ureja posebej pooblastil Ustavnega sodišča glede končne odločitve o ustavnosti zakona (t. i. tehnike odločanja), kar pomeni, da tudi glede tega veljajo pravila, ki jih predvidevata Ustava in ZUstS oziroma jih je Ustavno sodišče razvilo v ustavnosodni presoji.
14. Navedena izhodišča omogočajo, da Ustavno sodišče tudi v postopku po 21.a členu ZRLI, enako kot v postopku ocene ustavnosti zakona po splošnih pravilih ZUstS, oceni ustavnost posameznih izpodbijanih zakonskih določb in ne nujno zakona kot celote. Če predlagatelj v zahtevi zatrjuje, da zakon vsebuje le nekatere določbe, o katerih bi morali volivci imeti pravico zahtevati razpis referenduma,
[12]
Ustavno sodišče presojo, ali gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, ustrezno omeji.
15. Državni zbor je na izredni seji 27. 12. 2021 po nujnem postopku sprejel ZDUPŠOP in nato na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave in 21.a člena ZRLI sprejel Sklep. Istega dne je bil ZDUPŠOP skupaj s Sklepom objavljen v Uradnem listu, veljati pa je začel naslednji dan po objavi, 30. 12. 2021.
16. Predlagatelji kot volivci vlagajo zahtevo za oceno ustavnosti 48. člena ZDUPŠOP in trdijo, da izpodbijajo navedeno zakonsko določbo, ker naj ne bi šlo za nujni ukrep za odpravo posledic naravne nesreče nalezljive bolezni COVID-19. Trdijo, da je bila z vključitvijo izpodbijane zakonske določbe v interventni zakon in sprejetjem Sklepa volivcem onemogočena vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma o izpodbijani spremembi oziroma odstopu od drugega odstavka 7. člena ZSPJS. Zato so predpostavke za vložitev zahteve iz petega odstavka 21.a člena ZRLI izpolnjene glede zatrjevanih kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
B. – II.
17. Drugi odstavek 90. člena Ustave določa primere nedopustnosti zakonodajnega referenduma, in sicer referenduma ni dopustno razpisati:
o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,
o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,
o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb,
o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.
18. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je ustavodajalec vnaprej izključil referendum o zakonih, navedenih v drugem odstavku 90. člena Ustave.
[13]
V teh primerih sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum.
[14]
To pomeni, da Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi običajnega ustavnosodnega tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen), temveč v okviru ustavnega besedila in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni zgolj, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.
[15]
19. Zakonodajalec je z ZDUPŠOP spremenil in dopolnil določbe 13 različnih zakonov, določil odstop od določb 17 različnih zakonov ter določil začasne ukrepe zaradi preprečevanja širjenja, omilitve, obvladovanja, okrevanja in odprave posledic COVID-19 na področju zdravstva, dela, socialnega varstva, vzgoje in izobraževanja, gospodarstva, dodeljevanja finančnih spodbud in likvidnostnih sredstev ter zaščite, reševanja in pomoči (1. člen ZDUPŠOP). Iz prvega odstavka 1. člena ZDUPŠOP izhaja, da je bil namen zakonodajalca preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odprava posledic COVID-19 na različnih področjih družbenega življenja.
20. Državni zbor je nedopustnost referenduma o ZDUPŠOP utemeljil s tem, da gre za zakon iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ter se pri tem oprl na 2. točko 8. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 97/10 – ZVNDN), ki med naravne nesreče uvršča tudi množični pojav nalezljive človeške bolezni. Glede na navedeno mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali izpodbijani 48. člen ZDUPŠOP pomeni zakonsko podlago za nujne ukrepe za odpravo posledic naravne nesreče, ki upravičuje izključitev referenduma.
21. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-480/20, 24. točka obrazložitve, razlagalo ustavni pojem "odprave posledic naravne nesreče" in pri tem navedlo, da sta "opredelilni značilnosti naravnih nesreč, da (1) imajo izvor v naravi ter (2) prizadenejo družbo in povzročijo škodo za življenje, zdravje ali premoženje ljudi". Obrazložilo je, da je treba pojem odprave posledic naravnih nesreč iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave v tem okviru razumeti zlasti kot prizadevanje za odpravo oziroma omilitev negativnih posledic, ki jih je povzročila naravna nesreča.
22. Ustavno sodišče je prav tako že razlagalo, kako razumeti pojem nujnosti. Obrazložilo je, da je nujnost iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave vezana na ukrepe in ne na zakon. Nujnost ukrepov je treba ugotavljati z vsebinskega vidika in ustavnopravno avtonomno, ne glede na zakonodajni postopek, po katerem je bil zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev odprave posledic naravne nesreče sprejet.
[16]
Po stališču Ustavnega sodišča so nujni ukrepi tisti, ki se ob nastanku naravne nesreče ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma ukrepi, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti.
[17]
Sprejetje (nujnih) ukrepov in vrsta ukrepov, ki so potrebni za odpravo posledic naravne nesreče, sta nujno pogojena z nastankom posledic na določenem področju družbenega življenja.
[18]
Med predvidenimi ukrepi in odpravo posledic naravnih nesreč mora obstajati stvarna (vzročna) povezava, ukrepi pa morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je odpravo posledic naravne nesreče.
[19]
23. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče tudi poudarilo, da je nujnost merilo, katerega uporaba je v konkretnem primeru odvisna od dejanskih okoliščin. Zato morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, navedena in razlogi za nujnost prepričljivo obrazloženi. Državni zbor oziroma Vlada, ki razpolagata s konkretnimi podatki, morata v postopku pred Ustavnim sodiščem utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma. To velja še toliko bolj tedaj, ko gre za zakon, ki s svojimi določbami posega na številna področja družbe, v postopku pred Ustavnim sodiščem pa so izpodbijane le njegove posamezne določbe oziroma posamezni ukrepi. V tem primeru je ključno, da Državni zbor in Vlada posplošeno utemeljitev sklepa o nedopustnosti referenduma na ravni zakona konkretizirata v postopku pred Ustavnim sodiščem in v okviru razlogov sklepa o nedopustnosti referenduma utemeljita nujnost izpodbijanih ukrepov. Ustavno sodišče ocenjuje le, ali so ugotovitve in utemeljitve nujnosti ukrepov razumne.
[20]
24. V skladu z navedenimi izhodišči je Ustavno sodišče kot primer naravne nesreče že prepoznalo epidemijo COVID-19, ki je bila razglašena z odlokom Vlade, pri razlagi pojma epidemija pa v opombi opozorilo tudi na zakonsko dikcijo "množični pojav nalezljive bolezni". Zakon, ki pomeni zakonsko podlago za nujne ukrepe za zagotovitev odprave posledic epidemije COVID-19, je zato štelo za zakon iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
[21]
B. – III.
25. Drugi odstavek 7. člena ZSPJS določa, da je v plačnih podskupinah od C1 do J3 na delovnih mestih in v nazivih mogoče doseči največ 57. plačni razred. Z uveljavitvijo izpodbijanega 48. člena ZDUPŠOP je bilo od navedene zakonske določbe odstopljeno tako, da je določeno, da je ne glede na drugi odstavek 7. člena ZSPJS za plačno podskupino E1 – Zdravniki in zobozdravniki na delovnih mestih in v nazivih mogoče doseči največ 63. plačni razred za obdobje do 31. 12. 2022.
26. Množičen pojav nalezljive bolezni COVID-19, tudi če uradno ni razglašena epidemija, pomeni naravno nesrečo, ker ima izvor v naravi ter prizadene družbo in povzroči škodo za življenje, zdravje ali premoženje ljudi (21. točka obrazložitve). Zakon, ki pomeni zakonsko podlago za nujne ukrepe za zagotovitev odprave posledic množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19, je zato zakon iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
27. Vendar predlagatelji zatrjujejo, da izpodbijana sprememba ZSPJS, ki mimo zahtev iz 33. člena ZSPJS omogoča zvišanje plačnih razredov za vse zdravnike in zobozdravnike ter s tem posega v temelje enotnega plačnega sistema javnih uslužbencev in ruši postavljena razmerja med plačami javnih uslužbencev v posameznih plačnih podskupinah, ni nujen ukrep, s katerim bi se odpravljale posledice množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19.
28. Ustavno sodišče mora zato ob upoštevanju zgoraj navedenih izhodišč (22. in 23. točka obrazložitve te odločbe) glede na upoštevne navedbe presoditi, ali je Državni zbor izkazal dejstva, okoliščine in razloge, iz katerih izhaja, da je zagotovitev pravne podlage za zvišanje osnovnih plač vseh zdravnikov in zobozdravnikov na največ 63. plačni razred za obdobje do 31. 12. 2022 nujen ukrep za odpravo posledic množičnega pojava bolezni COVID-19. Ker sta sprejetje (nujnih) ukrepov in vrsta ukrepov, ki so potrebni za odpravo posledic naravne nesreče, nujno pogojena z nastankom posledic na določenem področju družbenega življenja, je Ustavno sodišče najprej ugotavljalo, katere so tiste posledice množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19 na področju ureditve osnovnih plač zdravnikov in zobozdravnikov oziroma širše na področju zdravstva, ki jih je treba nujno odpraviti.
29. Državni zbor v Sklepu izključitev referenduma o ZDUPŠOP utemeljuje s tem, da ta zakon dodatno blaži in odpravlja posledice naravne nesreče nalezljive bolezni COVID-19, saj določa ukrepe za omilitev in odpravo posledic COVID-19 za gospodarstvo, javne finance in državljane. Zaradi velikega števila okuženih z nalezljivo boleznijo COVID-19 in zaradi velike zasedenosti kapacitet bolnišničnih postelj, namenjenih bolnikom z nalezljivo boleznijo COVID-19, ter števila bolnikov, ki potrebujejo intenzivno zdravljenje zaradi nalezljive bolezni COVID-19, naj bi bilo treba sprejeti dodatne ukrepe za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic nalezljive bolezni COVID-19 na več družbenih področjih, in sicer na področju zdravstva, dela, socialnega varstva in gospodarstva. Iz Sklepa izhaja, da ZDUPŠOP kot specifične rešitve uvaja solidarnostne dodatke za upokojence in posebej ranljive skupine, dodatek za pripadnike sil za zaščito, reševanje in pomoč, enkratni solidarnostni dodatek za izboljšanje socialnega položaja oseb, pomoč za nakup antigenskih hitrih testov za samotestiranje na virus SARS-CoV-2, delno povrnitev izgubljenega dohodka za čas trajanja karantene na domu ali nezmožnosti opravljanja dela zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva otroka, dodatno financiranje programov v podporo družini, vzpostavitev pravne podlage za podaljšanje veljavnosti turističnih bonov ter denarno odškodnino osebam, ki jim je s cepljenjem proti nalezljivi bolezni COVID-19 nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij. Iz Sklepa nadalje izhaja, da ZDUPŠOP pomeni nabor nujnih ukrepov, s katerimi bo mogoče takoj in učinkovito pomagati gospodarstvu in prebivalstvu pri obvladovanju posledic razširjenosti nalezljive bolezni ter premostitvi časa razširjenosti nalezljive bolezni.
30. Razen splošnega sklicevanja na potrebo po omilitvi in odpravi posledic množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19 na področju zdravstva oziroma dela Sklep torej osredotočene utemeljitve tega, zakaj je ukrep iz 48. člena ZDUPŠOP nujen za odpravo teh posledic, ne vsebuje. Izpodbijani ukrep v Sklepu tudi ni naveden med specifičnimi rešitvami, s katerimi se odpravljajo posledice množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19. Iz navedb v obrazložitvi Sklepa o velikem številu bolnikov in visoki zasedenosti bolniških postelj je mogoče ugotoviti (sklepati), da je škodljiva posledica, ki je nastala zaradi množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19 na področju zdravstva, posebna obremenjenost zdravnikov v času zahtevnih epidemioloških razmer. Enako izhaja iz odgovora Državnega zbora o poudarjeni vlogi zdravnikov kot nosilcev zdravstvene dejavnosti in njihovi odgovornosti pri zdravljenju pacientov v zahtevni epidemiološki situaciji. Državni zbor v odgovoru s sklicevanjem na obrazložitev predstavnika Vlade ob sprejemanju izpodbijanega 48. člena ZDUPŠOP na seji matičnega delovnega telesa kot razlog sprejetja izpodbijanega ukrepa navaja poleg posebne obremenjenosti zdravnikov tudi obremenjenost zobozdravnikov. Kot torej izhaja iz obrazložitve Sklepa in odgovora Državnega zbora, je škodljiva posledica množičnega pojava te nalezljive bolezni posebna obremenjenost zdravnikov in zobozdravnikov v času epidemioloških razmer. Teh pa ni nujno odpravljati s sistemsko spremembo plačnega sistema, ki se nanaša na osnovne plače vseh zdravnikov in zobozdravnikov ne glede na njihovo morebitno dodatno obremenjenost zaradi zdravljenja bolnikov z boleznijo COVID-19. Že doslej je namreč zakonodajalec omogočal dodatke tistim zdravnikom in zobozdravnikom, ki so pri svojem delu dodatno obremenjeni zaradi zdravljenja bolnikov s to boleznijo.
[22]
Glede na navedeno izpodbijani ukrep iz 48. člena ZDUPŠOP ni nujen za odpravo ugotovljene posledice naravne nesreče množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19 v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
31. Iz odgovora Državnega zbora in zakonodajnega gradiva ob sprejemanju 48. člena ZDUPŠOP izhaja, da je bila izpodbijana določba dodana v predlog ZDUPŠOP na podlagi amandmaja poslanskih skupin SDS, NSi in SMC. V obrazložitvi amandmaja je navedeno, da je "začasni ukrep izpolnitev vladne zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado in sindikatom FIDES v skladu s sklepom Vlade RS št. 10103-2/2016/13 z dne 1. 12. 2016". Da ne gre za ukrep, povezan s preprečevanjem širjenja, omilitvijo, okrevanjem in odpravo posledic množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19, temveč za izpolnitev Vladne zaveze iz stavkovnega sporazuma iz leta 2016 in je zato je umestitev izpodbijane določbe v ZDUPŠOP vprašljiva, je ob obravnavi amandmaja na seji matičnega delovnega telesa opozorila tudi predstavnica Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, kar prav tako izhaja iz odgovora Državnega zbora. Izpolnitev stavkovnih zavez iz leta 2016 očitno ni povezana z množičnim pojavom nalezljive bolezni COVID-19 in je zato ni mogoče šteti za posledico pojava te bolezni, ki bi jo bilo treba nujno odpraviti z izpodbijanim ukrepom.
32. Državni zbor v odgovoru kot škodljivo posledico množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19 navaja tudi zmanjševanje števila zdravnikov (odhajanje zdravnikov) oziroma pomanjkanje zdravnikov. Ustavno sodišče, ne da bi se opredeljevalo do tega, ali je ta navedba glede na pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu (23. točka obrazložitve) upoštevna,
[23]
ocenjuje, da je povsem pavšalna in neizkazana. Poleg tega je očitno, da domnevno odhajanje zdravnikov ni v vzročni zvezi z nalezljivo boleznijo COVID-19 oziroma ni posledica te bolezni, temveč je, kot izhaja iz splošno znanih dejstev, posledica že dalj časa trajajočega nezadovoljstva zdravnikov s plačnim sistemom in drugimi pogoji dela. Enako velja za pomanjkanje zdravnikov, ki pa ni le posledica nezadovoljstva s plačami in drugimi pogoji dela, temveč, kot izhaja iz splošno znanih dejstev, tudi drugih dejavnikov, kot sta politika izobraževanja zdravnikov, omogočanje specializacije itd. Glede na navedeno tudi domnevnega odhajanja oziroma pomanjkanja zdravnikov ni mogoče šteti za škodljivo posledico množičnega pojava nalezljive bolezni COVID-19, ki bi jo bilo treba nujno odpraviti z izpodbijanim ukrepom.
33. Iz magnetograma 91. izredne seje Državnega zbora z dne 27. 12. 2021, ki jo Državni zbor prav tako omenja v odgovoru, je razvidno, da naj bi se z izpodbijanim ukrepom pomagalo predvsem mladim zdravnikom. To navedbo je mogoče razumeti v smislu, da so plače mladih zdravnikov prenizke, izpodbijani ukrep pa naj bi omogočil njihovo zvišanje. Tudi ta razlog očitno ni povezan z množičnim pojavom nalezljive bolezni COVID-19, temveč s problematiko urejanja plač zdravnikov in zobozdravnikov, ki je bila že leta 2016 predmet omenjenega stavkovnega sporazuma. Sicer pa možnost zvišanja plač mladih zdravnikov ni odvisna od izpodbijanega ukrepa, saj ta omogoča zvišanje najvišjih zdravniških plač. Plačni razredi delovnih mest mladih zdravnikov pa so bistveno nižji in jih je mogoče zvišati ne glede na veljavnost izpodbijanega ukrepa iz 48. člena ZDUPŠOP. Glede na navedeno tudi tega razloga ni mogoče šteti za škodljivo posledico množičnega pojava bolezni COVID-19, ki bi jo bilo treba nujno odpraviti z izpodbijanim ukrepom.
34. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da je Državni zbor razumno utemeljil, da je nalezljiva bolezen COVID-19 na področju zdravstva oziroma dela sicer povzročila posebno obremenjenost zdravnikov in zobozdravnikov, vendar pa izpodbijani ukrep iz 48. člena ZDUPŠOP ni nujen ukrep za odpravo te škodljive posledice v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave (30. točka obrazložitve). Zato je Državni zbor s Sklepom neupravičeno izključil zakonodajni referendum o 48. členu ZDUPŠOP, kar pomeni, da je bila izpodbijana zakonska določba sprejeta po protiustavnem postopku (11. točka obrazložitve) in je v neskladju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče 48. člen ZDUPŠOP razveljavilo (1. točka izreka).
35. V postopku po 21.a členu ZRLI je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato Ustavno sodišče drugih očitkov predlagateljev ni presojalo.
36.
Predlagatelji
priglašajo stroške, ki so jim nastali v postopku pred Ustavnim sodiščem. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.
C.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Točko 2 izreka je sprejelo soglasno. Sodnika Čeferin in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Povzeto po I. Kaučič v: I. Kaučič (ur.), Zakonodajni referendum, Inštitut za primerjalno pravo, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 21.
[2]
Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
[3]
Na podlagi te zakonske določbe Državni zbor v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Pobudnik lahko zahtevo umakne do odločitve Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Če je zoper sklep Državnega zbora na Ustavno sodišče vložena zahteva za oceno ustavnosti, Državni zbor zakona ne pošlje v razglasitev do objave odločitve Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, oziroma do seznanitve, da je zahteva umaknjena. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, ga razveljavi. Sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora.
[4]
Tudi tretji odstavek 21. člena ZUstS določa, da pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti predpisi sprejeti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavnih pravil zakonodajnega postopka. V postopku pred Ustavnim sodiščem je torej potem, ko je bil zakon že sprejet in je začel veljati, mogoče izpodbijati samo vsebino zakona ali samo postopek, po katerem je bil zakon sprejet, ali oboje hkrati (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98, ter št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997, Uradni list RS, št. 65/97, in OdlUS VI, 127).
[5]
Referendumski postopek je del zakonodajnega postopka v širšem smislu. V ožjem smislu zakonodajni postopek tako pomeni postopek sprejemanja zakona v Državnem zboru, v širšem smislu pa vključuje tudi zakonodajno iniciativo (88. člen Ustave), suspenzivni veto Državnega sveta (drugi odstavek 91. člena Ustave), zakonodajni referendum (90. člen Ustave), razglasitev zakona (prvi odstavek 91. člena in druga alineja prvega odstavka 107. člena Ustave) ter objavo zakona v Uradnem listu Republike Slovenije (154. člen Ustave).
[6]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).
[7]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-483/20 z dne 1. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 64/21), 19. točka obrazložitve.
[8]
Člen 9 ZRLI določa, da na zakonodajnem referendumu volivci odločajo o potrditvi zakona, ki ga je sprejel Državni zbor. Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20), 6. točka obrazložitve, v kateri je Ustavno sodišče pozvalo zakonodajalca, naj prouči, ali ureditev referenduma omogoča učinkovito uresničevanje človekove pravice do referenduma iz prvega odstavka 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave.
[9]
O tem, kdaj kršitev drugega odstavka 90. člena Ustave pomeni tudi zlorabo zakonodajne oblasti, glej B. Žuber, Ustavnosodni nadzor zakonodajnega referenduma, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 43–49. Kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena bi bila podana tudi v obratnem primeru, ko bi v zakon, ki sicer je lahko predmet referendumskega odločanja, zakonodajalec vključil določbe, ki bi morale biti v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave izvzete iz referendumskega odločanja, in bi bil referendum o zakonu izveden, vendar pa v takem primeru ne bi šlo za kršitev pravice zahtevati razpis referenduma, varstvu katere je namenjen postopek po 21.a členu ZRLI.
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-480/20, 14. točka obrazložitve.
[11]
Peti odstavek 21.a člena ZRLI določa: "Zahtevo za oceno ustavnosti zakona zaradi kršitve drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije lahko v petnajstih dneh od uveljavitve zakona iz prvega odstavka tega člena vloži le vsak volivec. Ustavno sodišče o zahtevi odloči v tridesetih dneh."
[12]
Prvi odstavek 24.b člena ZUstS med drugim določa, da mora zahteva vsebovati navedbo členov predpisa, ki se z zahtevo izpodbijajo, ter navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo.
[13]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 80/15, in OdlUS XXI, 5), 49. točka obrazložitve.
[14]
Glede četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ima Državni zbor celo dolžnost preprečiti referendum (prav tam).
[15]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-480/20, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-483/20, 23. točka obrazložitve.
[16]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-480/20, 26. točka obrazložitve.
[17]
Prav tam, 27. točka obrazložitve.
[18]
Prav tam, 37. točka obrazložitve.
[19]
Prav tam, 28. točka obrazložitve.
[20]
Prav tam, 30. in 31. točka obrazložitve.
[21]
Prav tam, 33. točka obrazložitve.
[22]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/22, 10. točka obrazložitve.
[23]
Zmanjševanje števila zdravnikov oziroma pomanjkanje zdravnikov ni navedeno kot razlog sprejetja izpodbijanega ukrepa oziroma kot škodljiva posledica nalezljive bolezni COVID-19 niti v Sklepu niti v zakonodajnem gradivu ob sprejemanju 48. člena ZDUPŠOP; Državni zbor ga prvič navaja šele v odgovoru na zahtevo.
⇒
U-I-25/22
-16
1. 4. 2022
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Roka Čeferina k odločbi št.
U-I-25/22 z dne
17. 3. 2022
UVOD
1. Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi razveljavilo 48. člen Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju izpodbijana določba).
2. Z navedeno odločbo soglašam. V svojem ločenem mnenju pa bom opozoril na bistveno sporočilo navedene odločbe, ki bi se predvsem v laični javnosti morda lahko izmaknilo nepozornemu bralcu.
3. Drugi odstavek 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) določa, da lahko javni uslužbenci v plačnih podskupinah od C1 do J3 dosežejo največ 57. plačni razred. Z izpodbijano določbo pa je zakonodajalec za zdravnike in zobozdravnike določil izjemo od navedene ureditve. Ti lahko ne glede na citirano ureditev po ZSPJS dosežejo največ 63. plačni razred do konca leta 2022
[1]
. Državni zbor je na predlog Vlade na podlagi prvega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) tudi sprejel sklep, s katerim je ugotovil, da o izpodbijani določbi ni dopusten referendum.
4. V prejšnji točki navedeno zakonsko pooblastilo Državnemu zboru za izključitev referenduma izhaja iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ki med drugim določa, da sme Državni zbor izključiti referendum o posameznem zakonu, če gre za zakon o nujnih ukrepih za odpravo posledic naravnih nesreč.
5. Glede na zgoraj navedeno ustavno in zakonsko ureditev bi torej Državni zbor smel izključiti referendum o izpodbijani določbi samo v primeru, če bi bilo povišanje plačnih razredov, opredeljeno v izpodbijani določbi, v smislu drugega odstavka 90. člena Ustave, "nujen ukrep za zagotovitev […] odprave posledic naravnih nesreč".
MEJE PRISTOJNOSTI USTAVNEGA SODIŠČA V OBRAVNAVANI ZADEVI
6. Ustavno sodišče mora v smislu zgoraj navedenih ustavnih in zakonskih določb odgovoriti na eno samo vprašanje: ali je odločitev Državnega zbora, da glede izpodbijane določbe ni dopustno razpisati referenduma, skladna s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave. Z drugimi besedami, Ustavno sodišče mora odgovoriti na vprašanje, ali je izpodbijana določba v smislu citirane določbe Ustave pomenila "nujen ukrep za zagotovitev […] odprave posledic naravnih nesreč". Če je odgovor na navedeno vprašanje nikalen, je bila izpodbijana določba sprejeta po protiustavnem postopku in jo mora Ustavno sodišče razveljaviti.
7. Ustavno sodišče torej ni odločalo o vprašanju, ali so zdravniki in zobozdravniki primerno plačani za svoje delo, saj za odločanje o tem vprašanju ni pristojno. Pristojno je izključno za presojo, ali je bil referendum glede izpodbijane določbe izključen v skladu z Ustavo ali ne in v okviru teh pristojnosti je pri odločanju v obravnavani zadevi tudi ostalo.
JE POVIŠANJE PLAČNIH RAZREDOV ZA VSE ZDRAVNIKE IN ZOBOZDRAVNIKE NUJEN UKREP ZA ODPRAVO POSLEDIC EPIDEMIJE?
8. V odločbi, h kateri dajem to ločeno mnenje, je Ustavno sodišče ugotovilo, da dvig lestvice plačnih razredov za vse zdravnike in zobozdravnike ne more pomeniti nujnega ukrepa za odpravo posledic epidemije.
9. Pri tem je treba najprej poudariti, da morata v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo nujnost ukrepa izkazati Vlada in Državni zbor, pa tega nista storila. V sklepu o izključitvi referenduma je Državni zbor zelo posplošeno zatrjeval, da je sporni ukrep nujen za odpravo posledic epidemije.
10. Državni zbor je smiselno opozoril na večjo obremenjenost zdravnikov v epidemiji. O resničnosti te ugotovitve sam ne dvomim. Vendar pa teh škodljivih posledic ni niti nujno niti primerno odpravljati s spremembo plačnih razredov za vse zdravnike in zobozdravnike. Precej bolj razumno se zdi, da se – tako kot doslej – tistim zdravstvenim delavcem, ki so zaradi epidemije najbolj obremenjeni, izplačujejo dodatki k plačam. Ta možnost nagrajevanja zaradi epidemije obremenjenih zdravstvenih delavcev pa še vedno obstaja, ne glede na izpodbijano določbo.
11. Državni zbor je v postopku tudi navedel, da je bil sporni ukrep sprejet na podlagi zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado in sindikatom FIDES iz leta 2016. Iz tega izhaja, da celo sam Državni zbor priznava, da povišanje zobozdravniških in zdravniških plač ni bilo namenjeno odpravljanju posledic epidemije, ampak izpolnitvi sporazuma s sindikatom zdravnikov, ki je bil sklenjen več let pred izbruhom epidemije. Na to je opozorila tudi zakonodajno-pravna služba Državnega zbora ob sprejemanju izpodbijane določbe, vendar ta pomislek očitno ni vplival na odločitev večine poslancev, ki so sprejem spornega zakona podprli.
12. Državni zbor je kot razlog za sprejetje zakona navedel tudi odhajanje nezadovoljnih zdravnikov v tujino. Tega dejstva Državni zbor ni podkrepil z dejstvi, številom zdravnikov, ki so odšli v tujino, in z morebitnimi dokazili o tem. Vendar, kot izhaja iz splošno znanih dejstev, je pomanjkanje zdravnikov v slovenskem prostoru realen problem, ki pa ni samo posledica sporne razvrstitve v plačne razrede, ampak tudi drugih razlogov, na primer majhnega števila razpisnih mest za vpis na Medicinsko fakulteto, pa tudi omejenih možnosti mladih zdravnikov za pridobitev različnih specializacij.
13. Z drugimi besedami, položaj zdravnikov bi morali celovito urediti zakonodajna in izvršilna veja oblasti. To ni naloga Ustavnega sodišča. Vse, kar lahko in mora storiti Ustavno sodišče v tem primeru je, da preizkusi, ali je Državni zbor referendum o izpodbijani določbi izključil skladno z Ustavo.
14. Državni zbor se je v postopku smiselno skliceval tudi na neurejen položaj mladih zdravnikov. Pri tem je treba poudariti, da izpodbijana določba sama po sebi ne bi v ničemer spremenila položaja mladih zdravnikov. Ti so namreč, kot to velja tudi za mlade ljudi v drugih poklicih, npr. sodniške in odvetniške pripravnike v pravosodnih poklicih, na začetku svoje poklicne poti uvrščeni v nižje plačne razrede. Z izpodbijano določbo pa bi se povišali le najvišji plačni razredi, v katerih mladih zdravnikov ni.
SKLEP
15. Sklepno poudarjam, da ne dvomim o tem, da je epidemija prinesla večjo delovno obremenjenost za nekatere, morda celo za večino zdravnikov (nekoliko težje si to predstavljam za vse zobozdravnike). Vendar pa v obravnavani zadevi Državni zbor ni izkazal, da je bilo povišanje plačnih razredov za tiste zdravnike in zobozdravnike, ki so bili že doslej uvrščeni v najvišjih plačnih razredih, nujen ukrep za odpravo te škodljive posledice v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato je bila izključitev referenduma v obravnavani zadevi v neskladju z Ustavo. Kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje, je bila posledično izpodbijana določba sprejeta po protiustavnem postopku in Ustavno sodišče ni imelo druge možnosti, kot da jo razveljavi.
dr. Rok Čeferin
Sodnik
[1]
Kaj pomeni ta časovna omejitev, ni povsem jasno. Težko si predstavljam, da bi z iztekom letošnjega leta zdravniki in zobozdravniki
ex lege
"padli" v nižje plačne razrede.
⇒
U-I-25/22-17
1. 4. 2022
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št.
U-I-25/22 z dne
17. 3. 2022
Ustavno sodišče ni odločalo o primerni višini plač zdravnikov in zobozdravnikov
1. Odločbo sem podprl. V tem pritrdilnem ločenem mnenju želim izpostaviti vprašanja, ki jih odločba ne ureja. Namreč, v odzivih na odločitev o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe v interventnem zakonu
[1]
(v nadaljevanju PKP10) je bilo v javnosti in medijih veliko govora o tem, da je Ustavno sodišče zadržalo zvišanje zdravniških plač. Takšne posplošene trditve so zgrešene. Ustvarjajo tudi vtis, da je Ustavno sodišče odločalo politično. Ni prvič, da se odločitvam Ustavnega sodišča pripisuje nekaj, na kar se odločitev ne nanaša, in ni prvič, da se ne loči med pravno podlago za odločitev in nosilnimi razlogi zanjo na eni strani ter posledicami odločitve na drugi. Zato ne bo odveč poudariti, da tudi pri obravnavni vsebini zadeve in izdaji te odločbe, h kateri pišem ločeno mnenje, nismo presojali niti višine plač zdravnikov in zobozdravnikov niti potrebe po njihovem zvišanju.
2. Določanje same višine plač v javnem sektorju je praviloma v širokem polju proste presoje zakonodajalca in izvršilne veje oblasti (predlagateljice zakonske ureditve).
[2]
Tako presoja ustreznosti višine zdravniških plač, vključno s plačami mladih zdravnikov, razmerje med osnovnim in variabilnim delom plače, vloga različnih dodatkov pri tem, vrednotenje samega dela zdravnikov, upoštevanje velikega vložka v zahteven študij medicine, stomatologije in specializacijo, odgovornost, ki jo nosijo pri svojem delu, ko so neredko soočeni s tankimi mejami med življenjem in smrtjo pacientov ali poškodovanih, dolžnostjo, da vsakomur pomagajo in delujejo v morda najizrazitejšem poslanstvu pomagati posamezniku, itd., tako že praviloma ni v neposredni presoji Ustavnega sodišča, tokrat pa sploh ni bila.
[3]
3. Tokrat je bilo predmet odločanja Ustavnega sodišča vprašanje, ali izpodbijana zakonska ureditev pomeni
nujni zakon
zaradi odprave posledic naravne nesreče, to je epidemije nalezljive bolezni COVID-19.
Proti takšnemu zakonu
na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave
ni mogoče razpisati referenduma.
4. Zakon iz navedene določbe Ustave torej zaradi nujnosti ureditve določenega vprašanja
izloči možnost neposredne demokracije
, torej potrditve sprejetega zakona na referendumu. V postopku sprejemanja zakona je kršena navedena določba Ustave, če zakon uredi določeno vprašanje, ki ga (med drugim) za odpravo posledic naravne nesreče ni nujno urediti. O tem, ali je neko vprašanje nujno urediti ali ne, je treba odločiti na podlagi merila razumnosti. Vendar, poudarjam,
ne gre za test razumnost kot samostojni test
(kot npr. test za presojo enake obravnave po drugem odstavku 14. člena Ustave), ampak gre za presojo
pogoja nujnosti
po
merilu razumnosti glede na razloge, ki upravičujejo nujnost.
[4]
5. Med obema presojama je velika razlika. Če bi govorili in presojali zgolj razumnost ureditve, torej brez pogoja nujnosti posega v ustavno pravico zahtevati zakonodajni referendum, bi presojali nekaj, kar je izven prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ne bi se več spraševali o tem, ali je posamezna zakonska določba umeščena v zakon, za katerega Ustava derogira pravico zahtevati neposredno participacijo volivcev pri izvrševanju zakonodajne oblasti. Rezultat presoje bi bil popolnoma drug.
6. Pred sodniki Ustavnega sodišča je bilo tokrat torej vprašanje ustavnoskladne umeščenosti izpodbijane določbe v PKP10, ki naj bi bil namenjen odpravi posledic epidemije, in ne vprašanje, ali je višina plač zdravnikov in zobozdravnikov ustrezna. Z drugimi besedami, ali je izpodbijana določba vnesena v zakon ustavnoskladno ali pa je t. i.
protiustavni tujek
; torej, da v tako nujen zakon ne sodi. Zato trditve, da je Ustavno sodišče odločalo o višini zdravniških plač, torej neposredno o tem, kakšno plačo si zaslužijo zdravniki in zobozdravniki, ne držijo. So popolnoma zgrešene in nepoštene do Ustavnega sodišča kot institucije in tudi do ustavnih sodnic in sodnikov. Enako velja za (posledične) očitke o politizaciji in prestopanju naših pristojnosti.
7. Ali torej izpodbijana določba sodi v PKP10 kot nujni zakon ali pa je t. i. tujek, ki ga v takem zakonu Ustava ne dopušča, je vprašanje, na katerega je Ustavno sodišče odgovorilo enako kot v odločbi  št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21), s katero je presodilo, da je bil takšen protiustavni tujek določba, ki je določila časovni odmik izpolnjevanja novih strožjih pogojev za akreditacije visokošolskih zavodov. Pogoj nujnosti, ki izloči pravico zahtevati razpis zakonodajnega referenduma, ni bil izpolnjen. Tudi v obravnavani zadevi je večina sodnic in sodnikov Ustavnega sodišča presodila enako. Odločba pojasnjuje, zakaj določba ni nujna, poudarjam, za "tak" zakon, ki ureja nujne ukrepe za odpravo posledic naravne nesreče, zaradi česar se o njem, kot določa Ustava, ni dopustno izrekati volivcem na referendumu. Pogoj nujnosti, na podlagi presoje izkazanih dejanskih okoliščin po kriteriju razumnosti, ni izpolnjen.
8. Poleg argumentov, navedenih v odločbi, ki ne podprejo nujnosti umestitve izpodbijane določbe v PKP10,
[5]
sam prepoznam še nekaj drugih razlogov, da pogoj nujnosti po predstavljenem merilu razumnosti ni izpolnjen. Na primer pavšalna in za presojo pred Ustavnim sodiščem pomanjkljivo substancirana trditev, da se zdravniki izseljujejo zaradi težjih razmer delovanja v pogojih epidemije. Saj je vendar v vseh državah sveta prisotna razširjenost nalezljive bolezni COVID-19. Najbolj vendarle prepriča argument odločbe, da med splošnim prebitjem meje sedaj najvišjega plačnega razreda (do nove meje 63. plačilnega razreda) in bojem proti posledicam epidemije, ki jih bijejo zdravniki (in jim lahko iskreno izrekam priznanje in zahvalo), ni vzročne zveze,
[6]
kajti izpodbijana določba zanemari, da so te situacije že urejene z dodatki, ki jih prejemajo tisti zdravstveni delavci, ki so v neposrednem delu z obolelimi za COVID-19, kar v izpodbijani določbi sploh ni kriterij.
[7]
9. Na torej zaključim poenostavljeno v želji, da bi bila odločitev Ustavnega sodišča pravilno razumljena; Ustavno sodišče je odločalo o ustavnosti uvrstitve izpodbijane določbe v zakon, ki je opredeljen kot nujen zaradi epidemije nalezljive bolezni COVID-19, zaradi česar o njem ni dopusten zakonodajni referendum, ne pa o primernosti plač zdravnikov in zobozdravnikov.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Člen 48 Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21 – ZDUPŠOP).
[2]
Upoštevajoč pri tem socialni dialog itd.
[3]
Mogoče so situacije, ko bi se Ustavno sodišče lahko srečalo nekoliko bolj neposredno s presojo, ki bi posledično vplivala na višino plač določenega poklica, vendar še vedno ne bi odločalo o tem, kakšna višina plače naj bo primerna. To bi se zgodilo v primeru, ko bi bilo predmet presoje vprašanje ustavnoskladnega razlikovanja med posameznimi skupinami oseb, torej v primeru takšnega razlikovanja, ki bi potencialno presegalo meje drugega odstavka 14. člena Ustave, ki določa, da smo pred zakonom vsi enaki. Iz te določbe izhaja za zakonodajalca obveznost enake obravnave skupin oseb, ki so v bistveno enakih položajih, in različno obravnavanje skupin oseb, ki so v različnih položajih. Če zakonodajalec ne bi ravnal drugače, bi za to morali obstajati razumni razlogi, stvarno povezani s predmetom urejanja, torej bi se to presojalo po t. i. kriteriju razumnosti (brez presoje nujnosti kot v obravnavani zadevi, kar pojasnjujem v mnenju). Lahko pa tudi v primerih, ko bi trčili ob kakšno drugo zgornjo premiso Ustave, npr., kot je v portugalski zadevi
Associação Sindical dos Juízes Portugueses proti Tribunal de Contas
, C-64/16, Sodišče Evropske unije odločalo, ali splošno znižanje plač sodnikom zaradi velikega proračunskega deficita pomeni kršitev načela sodniške neodvisnosti.
[4]
Ker je nujnost merilo, katerega uporaba je v konkretnem primeru odvisna od dejanskih okoliščin, morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena.
[5]
Glej 28.–33. točko obrazložitve odločbe.
[6]
Nujnost iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je namreč vezana na ukrepe in ne na zakon. Nujnost ukrepov je treba ugotavljati z vsebinskega vidika in ustavnopravno avtonomno, ne glede na zakonodajni postopek, po katerem je bil zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev odprave posledic naravne nesreče sprejet. Nujni ukrepi so ukrepi, ki se ob nastanku naravne nesreče ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma ukrepi, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Med predvidenimi ukrepi in odpravo posledic naravnih nesreč mora obstajati stvarna (vzročna) povezava, ukrepi pa morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je odpravo posledic naravne nesreče. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-480/21.
[7]
Glej 30. točko obrazložitve odločbe. Glej tudi Sklep o podaljšanju veljavnosti ukrepov upravičenosti do dodatka za neposredno delo s pacienti oziroma uporabniki, obolelimi za COVID-19 (Uradni list RS, št. 197/21). Dodatki se po tem sklepu izplačujejo do 30. 6. 2022.