U-I-272/18
Natisni
Opravilna št.:
U-I-272/18
Datum odločitve:
7. 4. 2022
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 59/2022 in OdlUS XXVII, 7
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.272.18
Akt:
Zakon o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) (ZUTD), 7. al. 1. odst. 65. čl., 2. odst. 65. čl.
Izrek:
Sedma alineja prvega odstavka 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) ni bila v neskladju z Ustavo.
Drugi odstavek 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) je bil v neskladju z Ustavo.
V postopkih, v katerih morajo pristojni organi še vedno uporabiti s to odločbo Ustavnega sodišča presojani ne več veljavni drugi odstavek 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17), se šteje, da lahko Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) po uradni dolžnosti odloči v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za razlog za prenehanje, in odločbo o prenehanju pravice do nadomestila izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.
Evidenčni stavek:
Predpis izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti iz 2. člena Ustave, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo. Pri tem je treba upoštevati tudi ustavnoskladno razlago predpisa. Razlaga predpisa, po kateri bi prenehanje pravice do nadomestila za brezposelnost zaradi posredovanja neresničnih ali nepopolnih podatkov o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje nadomestila, doletelo le zavarovance, ki bi ob odločanju Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje o prenehanju pravice še vedno uživali to pravico, ne pa tudi tistih, pri katerih bi bila pravica že izčrpana, bi bila v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Razlaga predpisa, po kateri bi zavarovanec, ki ob vložitvi vloge za priznanje pravice do nadomestila za brezposelnost Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje posreduje neresnične ali nepopolne podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila, izgubil pravico do nadomestila za brezposelnost tudi za tisto obdobje iz odločbe o priznanju pravice do nadomestila, v katerem je bil do njega upravičen, oziroma tudi glede tistega zneska nadomestila, ki mu po zakonu pripada, bi bila v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
Z uporabo uveljavljenih razlagalnih argumentov je mogoče nedvoumno ugotoviti, da je bilo z izpodbijano zakonsko določbo o predčasnem prenehanju pravice do nadomestila določeno posebno pravno sredstvo in ni šlo za odpravo odločbe v okviru obnove postopka, predvideno z naslednjimi zakonskimi določbami. Glede na to neskladje te zakonske določbe z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave, ker naj ne bi bilo jasno, uporaba katerega pravnega sredstva je prišla v poštev, ni bilo podano.
Iz načela pravnomočnosti iz 158. člena Ustave izhaja tudi zahteva, da mora biti z zakonom jasno določen tudi postopek, na podlagi katerega se posega v pravnomočno urejena razmerja. Ker je zakonodajalec uredil bistvena vprašanja postopka odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, o neskladju izpodbijane ureditve s 158. členom Ustave, kolikor gre zgolj za splošen očitek o podnormiranosti ureditve postopka odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, ni mogoče govoriti. Neskladje izpodbijane ureditve z načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave pa je bilo podano, ker zakonodajalec ni določil časovnih omejitev za poseg v pravnomočno odločbo o pravici do denarnega nadomestila.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti (50).
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
Pravna podlaga:
Člen 2, Ustava [URS]
Člen 40.2, 21, 47, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče
Datum vloge:
3. 4. 2018
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve
Dokument:
US33159
Dokument v PDF obliki:
U-I-272-18.pdf
406 KB
Prenesite datoteko
U-I-272/18-17
7. 4. 2022
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 7. aprila 2022
odločilo:
1. Sedma alineja prvega odstavka 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) ni bila v neskladju z Ustavo.
2. Drugi odstavek 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) je bil v neskladju z Ustavo.
3. V postopkih, v katerih morajo pristojni organi še vedno uporabiti s to odločbo Ustavnega sodišča presojani ne več veljavni drugi odstavek 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17), se šteje, da lahko Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) po uradni dolžnosti odloči v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za razlog za prenehanje, in odločbo o prenehanju pravice do nadomestila izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Vrhovno sodišče vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 65. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) o prenehanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Bistveno, kar očita izpodbijani ureditvi, je njena nejasnost. Nejasen naj bi bil pomen sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD. Prav tako naj ne bi bilo jasno, katera procesna pravila je treba uporabiti pri odločanju o prenehanju pravice do denarnega nadomestila in kakšne so pravne posledice prenehanja ter v katerem trenutku nastopijo. Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s prekinjenimi socialnimi spori glede prenehanja te pravice. V obrazložitvi zahteve se sklicuje na različne ustavne določbe, v njenem zaključku pa navaja, da je 65. člen ZUTD v zvezi s 118. in 140. členom tega zakona v neskladju z 2., 50. in 158. členom Ustave.
2. Predlagatelj navaja, da iz sedme alineje prvega odstavka in iz drugega odstavka 65. člena ZUTD izhaja, da posamezniku predčasno preneha pravica do denarnega nadomestila za brezposelnost, ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke. Zatrjuje, da jezikovna razlaga te določbe ne daje odgovora na vprašanje, ali se besedilo nanaša na vsebinski ali časovni pogoj. Če naj bi šlo za vsebinski pogoj, naj bi bila prenehanje pravice in vračilo nadomestila povezana z dejstvom posredovanja napačnih podatkov, kar naj bi pomenilo, da bi do izdaje odločbe o prenehanju pravice do nadomestila prišlo ne glede na to, ali zavarovanec pravico še uživa ali pa je ta že izčrpana, kar pa naj ne bi pomenilo predčasnega prenehanja pravice do nadomestila. Če naj bi šlo za časovni pogoj, pa naj bi zaradi pogoja predčasnosti sankcija zadela le zavarovanca, ki še uživa pravico, ne pa tudi tistih, ki so jo že izkoristili. To pa bi lahko pomenilo neenako obravnavo zavarovancev.
3. Sedmi alineji prvega odstavka 65. člena ZUTD predlagatelj očita tudi to, da določa odvzem oziroma izgubo pravice do z odločbo priznanega nadomestila v celoti, to je tudi za obdobje, v katerem zavarovanec izpolnjuje pogoje za prejemanje nadomestila, oziroma tudi za znesek nadomestila do tiste višine, do katere je upravičen. To naj bi bilo v neskladju z načelom pravne in socialne države in naj bi pomenilo prekomeren poseg v pravici do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave) in do premoženja (33. člen Ustave). Predlagatelj ob tem opozarja, da zavarovanec zaradi poteka rokov ne more več vložiti ponovnega zahtevka in da ni predvideno ugotavljanje odgovornosti zavarovanca za posredovanje nepopolnih ali neresničnih podatkov.
4. Nejasno naj bi bil urejen tudi postopek odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Do jasnosti naj ne bi pripeljala niti razlaga po namenu. Iz obrazložitve predloga ZUTD naj bi izhajalo, da ima pristojni organ pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila, iz besedila zakona pa naj bi izhajalo le sprejetje odločitve o predčasnem prenehanju pravice. Ureditev iz drugega odstavka 65. člena ZUTD naj bi bila vprašljiva tudi s sistemskega vidika. Zakonsko besedilo po mnenju predlagatelja vzpostavlja možnost novega postopka in pri tem ne določa uporabe Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), ki ureja institute na področju upravnega prava, vključno z možnostjo obnove postopka zaradi novih dejstev in dokazov. Zastavljalo naj bi se vprašanje, ali gre za novo pravno sredstvo ali za uporabo določb o obnovi postopka po ZUP. Če gre za novo pravno sredstvo, ki omogoča spremembo, razveljavitev ali odpravo pravnomočne odločbe, je po mnenju predlagatelja problematično, da ZUTD ne postavlja nobenih procesnih pravil in nobenih procesnih omejitev. V zvezi s tem predlagatelj posebej izpostavlja, da je zakonska določitev možnosti odvzema pravice do denarnega nadomestila časovno neomejena (nista določena objektivni in subjektivni rok za poseg), čeprav gre za pravnomočno urejeno oblastveno razmerje, v katero po določenem času ne bi smelo biti več oblastveno poseženo. To pa naj bi odpiralo vprašanje ustreznega varstva ustavnih procesnih pravic strank ter jasnosti in določnosti njihovega pravnega položaja. Predlagatelj namreč meni, da bi moral biti poseg v pravnomočno urejeno razmerje, ki pomeni odvzem že priznane pravice, zelo jasno opredeljen in določen, tako glede postopka kot tudi glede drugih pogojev.
5. Predlagatelj meni, da bi moral zakonodajalec skladno z načelom zakonitosti iz 120. in 153. člena Ustave v ZUTD opredeliti temeljne formalne okvire, ki bi narekovali odločanje pristojnega organa, in sicer temeljne značilnosti postopka odločanja in pravila materialnega prava, ki naj se v takem postopku uporabijo, česar pa ni storil. Nejasna in podnormirana ureditev naj bi omogočala različno razlago upravnih organov v enakih ali podobnih primerih. Šlo naj bi za negotovost in nepredvidljivost tako za organe kot za stranke. Vse to naj bi imelo za posledico kršitev načela zaupanja v pravo in kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave, iz katerega je izvedeno načelo jasnosti in določnosti predpisov. Tudi po 158. členu Ustave naj bi bil poseg v pravnomočno odločbo dopuščen le v primerih in po postopku, določenih z zakonom, ZUTD pa teh vprašanj naj ne bi jasno in določno urejal. Do jasnega odgovora naj ne bi bilo mogoče priti niti ob upoštevanju 118. in 140. člena ZUTD. Postopek uveljavljanja pravic od vloge do sodnega varstva iz 118. člena ZUTD naj bi veljal tudi za odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. V 140. členu ZUTD o vračilu denarnega nadomestila pa naj bi se prepletale različne situacije, ko je podlaga za vračilo odprava odločbe o priznani pravici po določbah ZUP in ZUTD in odločba o predčasnem prenehanju izplačil po nastanku razlogov, zaradi katerih pravica do nadomestila predčasno preneha. Nejasno naj bi bilo, kakšne so pravne posledice v različnih primerih, še zlasti ob tem, da gre za predčasno prenehanje pravice ter da odločba o priznanju pravice formalno še vedno obstaja, hkrati pa je bila izdana odločba o predčasnem prenehanju pravice. Da naj bi šlo za nejasen in zelo pomanjkljiv predpis, naj bi izhajalo tudi iz tega, da se ta predpis različno razlaga v praksi.
6. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Navaja, da iz zakonodajnega gradiva k 65. členu ZUTD izhaja, da ima Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost, če je bila pravica pridobljena na podlagi nepopolnih ali neresničnih podatkov o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila. Državni zbor meni, da gre za sankcijo v primeru kršitve dolžnosti posredovanja popolnih in resničnih podatkov pri uveljavljanju pravic iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. To naj bi bil predpogoj za uveljavitev načela materialne resnice v upravnem postopku, v skladu s katerim je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in ki naj bi imelo v postopkih uveljavljanja pravic iz zavarovanja še posebno težo in pomen. Državni zbor opozarja tudi, da je treba zakonske določbe razlagati ustavnoskladno. Zato meni, da sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD ni mogoče razlagati tako, da bi zaradi navajanja nepopolnih in neresničnih podatkov glede dejstev, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila, prišlo do izgube denarnega nadomestila v celoti, torej tudi za obdobje, v katerem zavarovanec izpolnjuje pogoje za prejemanje nadomestila oziroma tudi za njegovo prejemanje v tistem znesku, do katerega je upravičen. To naj bi pomenilo nesorazmeren poseg v pravico do socialne varnosti. Takšne jezikovne razlage izpodbijane zakonske določbe naj ne bi potrjevali niti namenska niti logična razlaga. Izključni namen izpodbijane določbe naj bi bila izdaja zakonite in pravilne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Obseg prenehanja naj bi bil odvisen od odgovora na vprašanje, glede katerih dejstev so bile navedbe vlagatelja neresnične.
7. Glede trditev predlagatelja, da je v skladu s 158. členom Ustave pravnomočno odločbo mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih v zakonu, ZUTD pa tega postopka naj ne bi jasno in določno urejal, Državni zbor navaja, da se v delu, v katerem ZUTD nima posebnih določb, na podlagi prvega odstavka 1. člena ZUP uporabljajo določbe ZUP. Postopek odločanja o pravici do denarnega nadomestila za brezposelnost naj bi bil nesporno upravna zadeva. V odločbo, ki postane dokončna v upravnem postopku in je izdana na podlagi neresničnih navedb posameznika, naj bi bilo na podlagi 5. točke prvega odstavka 260. člena ZUP mogoče poseči z izrednim pravnim sredstvom obnove postopka. Po mnenju Državnega zbora daje izpodbijani drugi odstavek 65. člena ZUTD ob podrejeni uporabi določb o izrednih pravnih sredstvih predlagatelju zadosten in zanesljiv okvir za to, da najde ustrezno pravno podlago za odločanje o prenehanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Zato naj ne bi obstajala protiustavna pravna praznina. Različna naziranja upravnih organov glede razlage postopkovnih določb naj še ne bi pomenila, da je ureditev nejasna in podnormirana.
8. Mnenje o zahtevi je podala tudi Vlada. Ta meni, da je postopanje organov prve in druge stopnje temeljilo na veljavnih predpisih, ki so bili popolnoma določni in jasni. Iz predloga k 65. členu ZUTD naj bi izhajal namen zakonodajalca ob sprejemanju izpodbijane ureditve. Pristojnemu organu naj bi bilo dano pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice, če je bila ta pridobljena na podlagi nepopolnih ali neresničnih podatkov, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila. Zakonodajalec naj bi predvidel sankcijo za primere, ko se naknadno po uradnih evidencah ugotovi, da je oseba za pridobitev socialne pravice podala neresnične podatke. To naj bi bilo predvideno zaradi uporabe načela materialne resnice. Vlada opozarja tudi na to, da je po vložitvi zahteve prišlo do sprememb 65. člena ZUTD. V zvezi s tem pojasnjuje, da veljavni prvi odstavek 65. člena ZUTD ne vsebuje več izpodbijane sedme alineje in ureja le primere, ko zavarovanec prejema denarno nadomestilo, pa kasneje ne izpolnjuje več pogojev za priznanje statusa brezposelne osebe, pri čemer naj bi bil točno določen tudi trenutek, ko posamezniku preneha pravica. Takšna ureditev naj bi bila jasna in naj ne bi dopuščala možnosti različnih pravnih posledic. Glede veljavnega drugega odstavka 65. člena ZUTD Vlada navaja, da ureja postopek, ko se izve za okoliščine, zaradi katerih zavarovanci ne izpolnjujejo več pogojev za prejemanje denarnega nadomestila, in določa tudi subjektivni in objektivni rok za odločanje. Za okoliščine iz prvega odstavka 65. člena ZUTD naj bi se torej uporabil institut prenehanja. V tretjem odstavku 65. člena ZUTD pa so določeni primeri, ko se odpravi odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila. Odprava odločbe o priznanju pravice v primerih iz novega prvega odstavka 65. člena ZUTD naj ne bi bila niti potrebna niti smiselna, saj lahko v določenih primerih zavarovanci uveljavljajo preostali neizkoriščeni del pravice. Vlada se v zvezi s tem sklicuje na 70. člen ZUTD. Opozarja tudi na to, da je prenehanje pravice do nadomestila sedaj vključeno tudi v tretji odstavek 140. člena ZUTD, ki se nanaša na vračilo neupravičeno izplačanih sredstev. Enako mnenje, kot ga je podala Vlada, je Ustavnemu sodišču poslalo tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo).
9. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo predlagatelju, ki nanju ni odgovoril.
B. – I.
10. Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo zoper 65. člen ZUTD. Iz vsebine zahteve izhaja, da glede prvega odstavka 65. člena ZUTD predlagatelj dejansko izpodbija le sedmo alinejo te zakonske določbe.
[1]
Glede drugih očitkov predlagatelja pa Ustavno sodišče ugotavlja, da se nanašajo predvsem na protiustavnost ureditve postopka odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD.
[2]
Zato je Ustavno sodišče štelo, da je poleg sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD izpodbijan samo še ta del 65. člena ZUTD.
11. Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. V obravnavanem primeru je predlagatelj prekinil tri revizijske postopke, v katerih so izpodbijane odločitve Višjega delovnega in socialnega sodišča v sporih o prenehanju pravice do denarnega nadomestila.
[3]
Pri tem iz priloženih sodb sodišč in odločb Zavoda oziroma Ministrstva izhaja, da je šlo vsaj v dveh od omenjenih primerov za prenehanje pravice do nadomestila na podlagi izpodbijane sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD.
[4]
V vseh treh primerih, na katere se nanašajo sklepi o prekinitvi revizijskih postopkov, pa je bilo sporno tudi vprašanje, po katerem postopku se odloča o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po 65. členu ZUTD, in sicer, ali se izda (le) odločba o prenehanju pravice do denarnega nadomestila ali (tudi) odločba o odpravi pravice do denarnega nadomestila v okviru postopka obnove po ZUP. V tej zvezi pa je lahko bistveno tudi vprašanje, ali pride v poštev uporaba drugega odstavka 65. člena ZUTD. Navedeno pomeni, da predlagatelj izkazuje pogoje za vložitev zahteve za presojo ustavnosti sedme alineje prvega odstavka in drugega odstavka 65. člena ZUTD.
12. Izpodbijana zakonska ureditev je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati oziroma je bila spremenjena. Sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD je bila črtana, drugi odstavek 65. člena ZUTD pa je bil dopolnjen tako, da sedaj vključuje tudi subjektivni in objektivni rok, v katerem lahko Zavod odloči o prenehanju pravice do denarnega nadomestila (18. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela, Uradni list RS, št. 75/19 – v nadaljevanju ZUTD-E).
[5]
To dejstvo ne preprečuje ocene ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve. Po drugem odstavku 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče o ustavnosti zakona, ki je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. V navedeni zadevi gre za takšen primer. Odločanje o zakonitosti izpodbijanih odločb Zavoda oziroma Ministrstva v socialnih sporih, na katere se nanašajo prekinjeni revizijski postopki, temelji namreč na predpisu, ki je veljal v času izdaje teh odločb, torej na 65. členu ZUTD, kot je bil v veljavi še pred uveljavitvijo ZUTD-E. Zato je Ustavno sodišče odločalo o ustavnosti ne več veljavnega predpisa.
B. – II.
13. Člen 65 ZUTD, ki ga je treba uporabiti v socialnih sporih, na katere se nanašajo prekinjeni revizijski postopki, se je glasil:
"
(prenehanje pravice do denarnega nadomestila)
(1) Zavarovancu preneha pravica do denarnega nadomestila:
– z dnem, ko sklene pogodbo o zaposlitvi, razen v primeru iz 66. člena tega zakona;
[6]
– z dnem, ko začne opravljati delo na podlagi drugega pravnega razmerja, ki je podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti;
– z dnem, ko se vpiše v register kot samozaposlena oseba;
– z dnem, ko vpiše v register gospodarsko družbo ali zavod in kot edini družbenik prevzame njeno vodenje, ali z dnem, ko se v njej zaposli;
– z dnem, ko dopolni 65 let starosti oziroma ko pridobi status upokojenca;
– z dnem pravnomočnosti odločbe, s katero je ugotovljena njegova popolna nezmožnost za delo po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju;
– ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila;
– ko preteče šest mesecev pripora in ta še ni odpravljen oziroma z dnem, ko nastopi prestajanje zaporne kazni, daljše od šestih mesecev;
– s prvim dnem v mesecu, v katerem je opustil obveznost sprotnega obveščanja zavoda o podlagi za izplačilo dodatnega dohodka, opravljenem delu, dogovorjenem plačilu in roku plačila za opravljeno delo;
– z dnem nastanka razloga iz tretje,
[7]
četrte
[8]
in desete
[9]
alineje prvega odstavka 129. člena tega zakona oziroma z dnem ugotovitve organa prve stopnje, da obstaja razlog iz pete,
[10]
osme
[11]
in devete
[12]
alineje prvega odstavka 129. člena tega zakona;
– z dnem, ko se sam odjavi iz evidence brezposelnih oseb.
(2) O predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila zavod odloči po uradni dolžnosti.
(3) Poleg primerov, določenih v zakonu, ki ureja splošni upravni postopek, se odpravi odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila tudi v primeru, ko je po njeni izdaji s pravnomočno sodbo, sodno poravnavo ali v postopku mediacije ugotovljeno, da je zavarovancu nezakonito prenehalo delovno razmerje in ga je delodajalec dolžan pozvati nazaj na delo oziroma je delovno razmerje vzpostavljeno do datuma, ki ga določi sodišče, kadar po določbah zakona, ki ureja delovna razmerja, samo odloči o prenehanju pogodbe o zaposlitvi.
(4) Določba prejšnjega odstavka o odpravi odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila velja tudi v primeru, ko zavarovanec v delovnem sporu, v katerem zahteva varstvo svojih pravic skladno s sedmo in osmo alinejo drugega odstavka 63. člena tega zakona, umakne tožbo ali sklene sodno poravnavo oziroma sporazum, ki ne obsegata ugotovitve glede zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi.
(5) Ne glede na tretji odstavek tega člena se odločba o priznanju denarnega nadomestila ne odpravi, če je zavarovanec v delovnem sporu uspel zoper delodajalca, ki je v postopku likvidacije ali stečaja po zakonu, ki ureja postopke zaradi insolventnosti, ali če tudi po enem letu od uvedbe postopka za prisilno izvršitev sodbe, ta še ni izvršena.
"
14. Iz navedenega izhaja, da so bili s 65. členom ZUTD urejeni razlogi, zaradi katerih zavarovanec že v osnovi ni bil oziroma zaradi nastopa določene okoliščine ni bil več upravičen do denarnega nadomestila za brezposelnost, in pa postopek odločanja v zvezi s tem. Ob tem kaže pojasniti, da je treba glede na to, da se naslov te zakonske določbe, ki se glasi "prenehanje pravice do denarnega nadomestila", nanaša na celotno zakonsko določbo, šteti, da se pojem "prenehanje pravice do denarnega nadomestila" po tej zakonski določbi v njegovem širšem pomenu nanaša na vse primere, v katerih zavarovanec ni bil oziroma ni bil več upravičen do nadomestila za brezposelnost, to je tako za razloge za prenehanje, določene s prvim odstavkom 65. člena ZUTD, kot na razloge za prenehanje, določene v tretjem do petem odstavku tega člena, čeprav o prenehanju pravice do nadomestila izrecno govori le prvi odstavek 65. člena ZUTD. Prav tako pa je iz istih razlogov treba šteti, da se pojem prenehanja pravice do denarnega nadomestila v širšem smislu nanaša na različne načine odločanja o prenehanju pravice do nadomestila, urejene v drugem do petem odstavku 65. člena ZUTD, čeprav o (predčasnem) prenehanju pravice do nadomestila izrecno govori le drugi odstavek 65. člena ZUTD, v tretjem do petem odstavku 65. člena ZUTD pa je urejena odprava odločbe o pravici do nadomestila.
Presoja sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD
Presoja z vidika 2. člena Ustave
15. Izpodbijana sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD je urejala enega od razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila. S to določbo je bilo, kot že navedeno, določeno, da zavarovancu preneha pravica do denarnega nadomestila za brezposelnost, ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila. Predlagatelj meni, da pomen te zakonske določbe ni jasen. Zato naj bi bila ta zakonska določba v neskladju z 2. členom Ustave.
16. Zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen, izhaja iz načela jasnosti in pomenske določljivosti kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[13]
To sicer ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine oziroma kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).
[14]
Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.
[15]
Gre za prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih pravil stopnji nepredvidljivosti in negotovosti pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva.
[16]
17. Predlagatelj ne zatrjuje, da na podlagi sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD ni bilo mogoče ugotoviti, kaj je bil po tej določbi razlog za prenehanje pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Zato ni sporno, da se je ta določba nanašala na primere, ko je izdana odločba o priznanju pravice do nadomestila za brezposelnost temeljila na neresničnih ali nepopolnih podatkih o dejstvih, od katerih so bili odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila, ki jih je ob vložitvi vloge za priznanje pravice do denarnega nadomestila zavarovanec posredoval Zavodu, s popolnimi oziroma resničnimi podatki pa se je Zavod seznanil šele kasneje.
[17]
Razlog za prenehanje pravice do denarnega nadomestila po tej določbi je bila torej ugotovitev Zavoda, da izdana odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila temelji na neresničnih ali nepopolnih podatkih, upoštevaje resnične oziroma popolne podatke, pa denarno nadomestilo zavarovancu ne pripada oziroma mu ne pripada v odmerjeni višini.
18. Nejasno po mnenju predlagatelja v zvezi z razlago sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD naj bi bilo, ali se besedilo te zakonske določbe nanaša samo na primere, ko zavarovanec ob izdaji odločbe o prenehanju pravice do nadomestila še uživa to pravico, ali pa tudi na primere, ko je pravica do nadomestila ob odločanju o njenem prenehanju že izčrpana. Na podlagi jezikovne razlage te določbe naj ne bi bilo mogoče odgovoriti na to vprašanje. V primeru prve razlage gre po mnenju predlagatelja za neenako obravnavo zavarovancev, drugi razlagi pa naj bi nasprotovalo to, da v tem primeru naj ne bi šlo za predčasno prenehanje pravice.
19. Jezikovna razlaga sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD ne more voditi do rezultata, da lahko sankcija prenehanja pravice do nadomestila po tej določbi zadene le zavarovanca, ki še uživa to pravico, ne pa tudi tistih, ki so jo že izkoristili. Besedila "Zavarovancu preneha pravica /…/, ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke /…/" namreč na noben način ni mogoče razumeti tako, da se nanaša na trenutek odločanja o prenehanju pravice (ki je lahko še uživana bodisi že izčrpana). Če besedo "ko" beremo kot časovni pogoj, bi se lahko glede na besedilo sporne določbe ("ko je posredoval /…/") nanašala kvečjemu na trenutek zavarovančevega posredovanja spornih podatkov, nikakor pa ne na čas odločanja pristojnega organa o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Glede na to lahko od obeh razlag, ki ju ponuja predlagatelj, prihaja v poštev le razlaga, po kateri se beseda "ko" nanaša na posredovanje nepopolnih ali napačnih podatkov. To pa pomeni, da lahko zavarovancu pravica do nadomestila preneha ne glede na to, ali jo ob odločanju o prenehanju še uživa ali pa je ta že izčrpana. Poleg tega je pri razlagi zakonov treba upoštevati tudi ustavnoskladno razlago. Razlaga, po kateri bi lahko prenehanje pravice do nadomestila za brezposelnost doletelo le zavarovance, ki bi ob odločanju Zavoda o prenehanju pravice do denarnega nadomestila še vedno uživali to pravico, ne pa tudi tistih, pri katerih bi bila pravica že izčrpana, bi bila, kot to ugotavlja že sam predlagatelj, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo namreč iz tega načela izhaja zahteva, da je treba v bistvenem različne položaje obravnavati različno, v bistvenem enake položaje pa enako, razen če za enako obravnavo različnih položajev in za različno obravnavo enakih položajev obstajajo razumni razlogi, stvarno povezani s predmetom urejanja. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[18]
Na podlagi plačila prispevkov za zavarovanje za primer brezposelnosti so zavarovanci iz tega zavarovanja v enakem položaju. Njihov enaki položaj zato zahteva enako obravnavanje tudi z vidika obsega pravic, ki jim je zagotovljen s plačilom zakonsko določenih prispevkov. Glede na to morajo biti v bistveno enakem položaju tudi glede prenehanja pravice. Različno obravnavani so lahko le, če za to obstajajo razumni razlogi.
[19]
Na podlagi razlage, ki jo ponuja predlagatelj, bi bili zavarovanci različno obravnavani glede na to, kdaj bi se odločalo o prenehanju pravice do nadomestila. Do prenehanja pravice bi prišlo le, če bi Zavod o tem odločal pred izčrpanjem pravice, če bi odločal kasneje, pa ne. Za razlikovanje med zavarovanci v odvisnosti od tega, kdaj Zavod odloča o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, ni videti razumnih razlogov, stvarno povezanih s predmetom urejanja. Zato bi bila razlaga, ki jo ponuja predlagatelj, v neskladju z načelom enakosti. Glede na to pride v poštev le takšna razlaga sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, po kateri je zavarovancu, ki je ob vložitvi zahteve za priznanje pravice do denarnega nadomestila Zavodu posredoval nepopolne ali neresnične podatke, na podlagi katerih mu je bilo neutemeljeno priznano denarno nadomestilo za brezposelnost, pravica do denarnega nadomestila prenehala ne glede na to, ali je Zavod o prenehanju odločal že pred izčrpanjem te pravice ali pa šele po njem.
20. V zvezi s tem je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja na to, da razlaga, po kateri se je sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD nanašala tudi na primere, ko je bila pravica do denarnega nadomestila ob odločanju Zavoda o njenem prenehanju že izčrpana, ne upošteva tega, da je ZUTD govoril o predčasnem prenehanju pravice, za kar v primeru odločanja Zavoda o prenehanju pravice po njenem izčrpanju naj ne bi šlo. Ustavno sodišče ugotavlja, da pojma predčasnosti ni mogoče razlagati tako, da se z njim zamejuje obdobje, v katerem je lahko Zavod odločal o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Upoštevati je namreč treba, da se Zavod pogosto seznani z okoliščino, ki je vplivala na prenehanje, šele po izčrpanju pravice do nadomestila. Zato lahko (seveda upoštevaje absolutne roke, po katerih ni več mogoče posegati v že izdano odločbo o nadomestilu) šele takrat sproži postopek odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila ter vračila neupravičeno izplačanih zneskov nadomestila. Zato bi bila razlaga, ki takšne možnosti ne bi upoštevala, neskladna z namenom instituta. Poleg tega pa bi bila razlaga, po kateri bi lahko šlo za predčasno prenehanje pravice do nadomestila samo v primeru, ko bi Zavod o tem odločal še pred izčrpanjem pravice, kot že pojasnjeno, nesprejemljiva tudi z vidika Ustave, ker bi pomenila ustavno nedopustno razlikovanje med zavarovanci. Glede na to besedne zveze "predčasno prenehanje" ni bilo mogoče razlagati tako, da se nanaša na čas odločanja Zavoda o prenehanju pravice, temveč tako, da je pomenila, da zavarovanec ni upravičen do denarnega nadomestila v celotnem trajanju oziroma v višini, kot mu je bilo priznano s prvo odločbo.
21. Glede na navedeno Ustavno sodišče ni ugotovilo neskladja sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD z 2. členom Ustave zaradi zatrjevane nejasnosti in nedoločljivosti te določbe.
Presoja z vidika prvega odstavka 50. člena Ustave
22. V zvezi s sedmo alinejo prvega odstavka 65. člena ZUTD se mora Ustavno sodišče opredeliti še do predlagateljevih očitkov o neskladju te zakonske določbe s pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave). Predlagatelj meni, da je s sedmo alinejo prvega odstavka 65. člena ZUTD določen odvzem pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost v celoti, torej tudi za obdobje, v katerem zavarovanec dejansko je izpolnjeval pogoje za prejemanje tega nadomestila, in tudi glede zneska, ki mu ni bil priznan previsoko. To po njegovem mnenju pomeni prekomeren poseg v človekovo pravico do socialne varnosti. S tem povezano predlagatelj v zahtevi sicer omenja, da naj bi bila sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD iz istih razlogov tudi v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Vendar pa na koncu zahteve, ko podaja predlog za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve z Ustavo, predlagatelj zelo jasno navaja, da meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2., 50. in 158. členom Ustave. Glede na to je Ustavno sodišče presojo omejilo le na presojo skladnosti izpodbijane ureditve s temi določbami Ustave.
23. Do odgovora na vprašanje, v kolikšnem obsegu preneha z odločbo Zavoda priznana pravica do denarnega nadomestila, če gre za razlog iz sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, ni mogoče priti zgolj z uporabo jezikovne razlage. Glede na njen besedni okvir je namreč mogoče to določbo razlagati tudi tako, da pomeni odvzem pravice do nadomestila v celoti. Vendar pa bi bila takšna razlaga, kot to ugotavlja tudi sam predlagatelj, v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Pri razlagi predpisov pa je treba, kot že navedeno, upoštevati tudi zahtevo po ustavnoskladni razlagi predpisov.
24. S 65. členom ZUTD je bilo urejeno prenehanje pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Gre za osrednjo pravico iz zavarovanja za primer brezposelnosti. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je zavarovanje za primer brezposelnosti socialno zavarovanje iz drugega odstavka 50. člena Ustave.
[20]
Z njim se zagotavlja uresničevanje človekove pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Pri tem iz drugega odstavka 50. člena Ustave izhaja, da zakonodajalec mora urediti delovanje sistema zavarovanja za primer brezposelnosti in skrbeti zanj, izbira konkretnih ukrepov, s katerim bo uresničil ta cilj, pa mu je prepuščena. Glede na to urejanje tega zavarovanja oziroma pravic, ki iz njega izhajajo, ter določitev pogojev za njihovo pridobitev praviloma pomenita (le) določitev načina uresničevanja človekove pravice do socialne varnosti. V določenih primerih pa takšna ureditev preraste v poseg v to človekovo pravico.
[21]
25. Za poseg v človekovo pravico do socialne varnosti bi šlo tudi v primeru zakonske ureditve oziroma razlage sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD na način, da zavarovanec, ki ob vložitvi vloge za priznanje pravice do nadomestila za brezposelnost Zavodu posreduje neresnične ali nepopolne podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila, izgubi pravico do nadomestila za brezposelnost tudi za tisto obdobje iz odločbe o priznanju pravice do nadomestila, v katerem je bil do njega upravičen, oziroma tudi glede tistega zneska nadomestila, ki mu po zakonu pripada. S tem bi se namreč zasledoval zgolj kaznovalni namen takšne ureditve in bi se odrekla pravica do nadomestila za brezposelnost zavarovancu, pri katerem bi dejansko nastal socialni primer brezposelnosti.
26. Poseg v človekove pravice je ustavno dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86, 25. točka obrazložitve).
27. Iz odgovora Državnega zbora izhaja, da je bil izključni cilj sedme alineje
prvega odstavka 65. člena ZUTD izdaja zakonite in pravilne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Zasledovanje takšnega cilja je ustavno dopustno. Vendar pa se s prenehanjem pravice do nadomestila tudi v obdobju, v katerem je zavarovanec do nadomestila upravičen, in tudi glede tiste višine nadomestila, ki mu je bila priznana zakonito, ne bi več zasledoval ta cilj. Zasledovani cilj izdaje zakonite odločbe o nadomestilu je namreč mogoče doseči že s tem, da pravica do nadomestila preneha zgolj v obsegu, v
katerem temelji na neresničnih oziroma nepopolnih podatkih. Zato v spornem delu ukrep prenehanja ne bi bil več primeren za dosego zasledovanega cilja. Presoja primernosti ukrepa zajema namreč presojo, ali je zasledovani cilj s posegom sploh mogoče doseči oziroma ali lahko ukrep sam ali v kombinaciji z drugimi ukrepi prispeva k doseganju tega cilja. Z odvzemom pravice do denarnega
nadomestila tudi v obdobju, v katerem zavarovanec izpolnjuje pogoje za priznanje te pravice, in tudi glede tiste višine nadomestila, do katere je sicer upravičen, pa se cilj izdaje zakonite in pravilne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila ne bi več zasledoval. Razlaga sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD na način, da ta določba pomeni popoln odvzem pravice do nadomestila, bi bila zato že iz tega razloga v neskladju s človekovo pravico do socialne varnosti.
28. Glede na navedeno sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD ni bilo mogoče razlagati tako, da se je lahko prenehanje pravice do denarnega nadomestila po tej zakonski določbi nanašalo tudi na obdobje, v katerem je zavarovanec izpolnjeval zakonsko določene pogoje za denarno nadomestilo, in tudi na zakonito odmerjeni znesek nadomestila. To pa pomeni, da neskladje te določbe s prvim odstavkom 50. člena Ustave ni bilo podano.
Presoja drugega odstavka 65. člena ZUTD
29. Po mnenju predlagatelja je bil nejasno in zato v neskladju z 2. členom Ustave urejen tudi postopek odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Kot je mogoče razumeti zahtevo, naj bi se v zvezi s tem kot prvo zastavljalo vprašanje, ali je bilo z drugim odstavkom 65. člena ZUTD določeno novo pravno sredstvo, s katerim se je poseglo v odločbo Zavoda o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost, ali pa je šlo za uporabo določb o obnovi postopka po ZUP. Če naj bi šlo po drugem odstavku 65. člena ZUTD za novo pravno sredstvo, pa naj bi bilo z vidika 2. in 158. člena Ustave po mnenju predlagatelja sporno to, da ZUTD ni postavljal nobenih postopkovnih pravil v zvezi s posegom v pravnomočno urejeno razmerje in nobenih časovnih omejitev za poseg.
Glede pravnega sredstva, določenega z drugim odstavkom 65. člena ZUTD
30. Očitek predlagatelja o neskladju drugega odstavka 65. člena ZUTD z 2. členom Ustave (načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov), ker naj ne bi bilo jasno, uporaba katerega pravnega sredstva prihaja v poštev po tej določbi, je lahko bistven z vidika 2. člena Ustave. Kot je bilo že pojasnjeno, izhaja iz navedenega ustavnega načela zahteva, da so predpisi takšni, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Gre za prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih pravil nepredvidljivosti in negotovosti. Za takšen primer bi šlo, če z razlago določb ZUTD ne bi bilo mogoče ugotoviti, katero pravno sredstvo je treba uporabiti po drugem odstavku 65. člena ZUTD.
31. Predlagatelj navaja, da naj ne bi bilo jasno, ali je bilo z drugim odstavkom 65. člena ZUTD določeno novo pravno sredstvo, s katerim se je poseglo v odločbo Zavoda o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost, ali pa je šlo za uporabo določb o obnovi postopka po ZUP. V zvezi s tem opozarja, da iz obrazložitve predloga ZUTD izhaja, da ima pristojni organ pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice do nadomestila, iz samega besedila ZUTD pa naj bi izhajalo le odločanje o prenehanju pravice do nadomestila. Predlagatelj opozarja tudi na to, da je bilo vprašanje, ali je bilo z drugim odstavkom 65. člena ZUTD določeno novo pravno sredstvo, sporno tudi v praksi. Dodaja, da naj bi bil obstoj novega pravnega sredstva sporen tudi s sistemskega vidika. Opozarja pa tudi na to, da naj bi (zgolj) z izdajo odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila še naprej veljala odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila, kar naj bi pomenilo, da bi glede iste pravice sočasno obstajali dve različni odločbi.
32. Ustavno sodišče ugotavlja, da se je na postopek odločanja o prenehanju pravice do nadomestila za brezposelnost v spornem obdobju nanašalo več določb 65. člena ZUTD. Prva izmed njih je bil drugi odstavek 65. člena ZUTD. Ta je določal le, da Zavod po uradni dolžnosti odloči o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila, ne da bi pri tem omenjal odpravo odločbe o pravici do nadomestila. Glede na to bi lahko že na podlagi jezikovne razlage te določbe sklepali, da odprava odločbe o pravici do nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD ni prišla v poštev. To razlago pa dopolnjujejo tudi druge metode razlage. Drugemu odstavku 65. člena ZUTD so sledili tretji do peti odstavek tega člena. V teh določbah je zakonodajalec, drugače kot v drugem odstavku 65. člena ZUTD, izrecno predvidel odpravo odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila. S pomočjo sklepanja po nasprotnem razlogovanju (
argumentum
a contrario
) je mogoče ugotoviti, da v primeru odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD odprava odločbe o prenehanju pravice do nadomestila (v okviru obnove postopka po ZUP) ni prišla v poštev, temveč da je šlo po tej določbi za posebno pravno sredstvo. To potrjuje tudi sistemska razlaga. Da sta bila s 65. členom ZUTD določeni dve različni pravni sredstvi, s katerima se je lahko poseglo v že izdano odločbo o pravici do denarnega nadomestila, izhaja namreč tudi iz drugih določb ZUTD. S sedmim odstavkom 118. člena ZUTD sta bili namreč omenjeni tako odločba o predčasnem prenehanju denarnega nadomestila kot tudi odločba o odpravi odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.
[22]
Tako na primere odprave odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila kot tudi na primere prenehanja pravice do denarnega nadomestila pa se je skliceval tudi 140. člen ZUTD (prvi in drugi odstavek).
[23]
V zvezi s tem je neutemeljeno sklicevanje predlagatelja na to, da naj bi bilo to, da se v primerih iz drugega odstavka 65. člena ZUTD ni uporabil ZUP in se posledično ni izdala odločba o odpravi pravice do denarnega nadomestila, sporno s sistemskega vidika. Že iz samega ZUP namreč izhaja, da se lahko v pravnomočne upravne odločbe posega z različnimi izrednimi pravnimi sredstvi (glej XVI. poglavje ZUP). To pa pomeni, da ni ovire, da bi se posebno pravno sredstvo določilo še z drugim zakonom.
33. Neutemeljeno je tudi sklicevanje predlagatelja na to, da se je z izdajo odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila pustilo še naprej v veljavi odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila in da naj bi zato glede iste pravice sočasno obstajali dve različni odločbi. Četudi to v izreku odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila ni bilo izrecno določeno, je, upoštevaje njen namen, treba šteti, da se je s takšno določbo dejansko poseglo v prej izdano odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila in je ta v delu, v katerega je bilo poseženo, dejansko prenehala veljati. Prav tako neutemeljeno pa je tudi sklicevanje predlagatelja na to, da naj bi to, da je šlo po 65. členu ZUTD za odpravo odločbe, izhajalo že iz zakonodajnega gradiva. V zakonodajnem gradivu k 65. členu ZUTD namreč ni bilo določeno, da je bila v vseh primerih prenehanja pravice do denarnega nadomestila, urejenih v 65. členu ZUTD, predvidena odprava odločbe o priznanju te pravice. V obrazložitvi predloga tega člena je bilo navedeno, da ta člen določa razloge za prenehanje pravice do denarnega nadomestila, dan prenehanja pravice in predlagatelja uvedbe postopka, obenem pa se s tem členom pristojnemu organu daje tudi pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice, pri čemer so bili primeri, ko je bilo pristojnemu organu dano takšno pooblastilo, posebej določeni.
[24]
Glede na navedeno temu, da je šlo po drugem odstavku 65. člena ZUTD za posebno pravno sredstvo, ne nasprotuje niti namenska razlaga. Ob tem Ustavno sodišče še opozarja, da je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja na različno uporabo drugega odstavka 65. člena ZUTD v praksi. Če je sporno določbo z uporabo metod razlage mogoče nedvoumno razložiti, njena različna uporaba v praksi sama po sebi namreč še ne pomeni neskladja te določbe z 2. členom Ustave.
34. Z uporabo uveljavljenih razlagalnih argumentov je mogoče torej razložiti, da je šlo po drugem odstavku 65. člena ZUTD za posebno pravno sredstvo, in sicer za izdajo odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Glede na to o neskladju drugega odstavka 65. člena ZUTD z 2. členom Ustave iz razloga, da ni bilo jasno, katero pravno sredstvo je bilo treba uporabiti po tej določbi, ni mogoče govoriti.
35. S 65. členom ZUTD sta bili torej določeni dve različni pravni sredstvi, s katerima se je lahko poseglo v že izdano odločbo o pravici do denarnega nadomestila. Po drugem odstavku 65. člena ZUTD je šlo za izdajo odločbe o predčasnem prenehanju pravice do nadomestila. S tretjim, četrtim in petim odstavkom 65. člena ZUTD pa je bila v primerih, urejenih s temi določbami, predvidena izdaja odločbe o odpravi odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila. Navedeno pomeni, da je bilo treba v primeru odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po 65. členu ZUTD v vsakem posamičnem primeru ugotoviti, ali je šlo za primer prenehanja pravice do denarnega nadomestila, ki ga je bilo mogoče uvrstiti med razloge iz tretjega do petega odstavka te zakonske določbe,
[25]
ali pa za primer prenehanja, ki ga med razloge iz teh določb ni bilo mogoče uvrstiti (večina razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUTD).
36. Povedano drugače, v primeru razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila, ki jih je bilo mogoče uvrstiti pod tretji do peti odstavek 65. člena ZUTD, je bilo treba izdati odločbo o odpravi pravice do nadomestila, predvideno v teh določbah, v primeru drugih razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila iz 65. člena ZUTD pa odločbo o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD. Pri tem je bilo treba pri uvrščanju v posameznih primerih nekoliko več pozornosti posvetiti vprašanju, ali je pod del besedila tretjega odstavka 65. člena ZUTD, s katerim je bila določena odprava odločbe v primerih, ko je bila odprava odločbe (v okviru obnove postopka) določena z ZUP, dejansko sodil tudi kateri od razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUTD. Ugotoviti je bilo namreč treba, ali kateri od razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUTD dejansko pomeni razlog za odpravo odločbe po ZUP. Takšen je bil npr. razlog za prenehanje pravice do denarnega nadomestila iz sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, na podlagi katere je teklo odločanje v vsaj dveh socialnih sporih, v katerih je predlagatelj prekinil revizijske postopke. S sedmo alinejo prvega odstavka 65. člena ZUTD je bilo namreč določeno prenehanje pravice do nadomestila zaradi posredovanja nepopolnih ali neresničnih podatkov o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila. S 5. točko prvega odstavka 260. člena ZUP, v primeru katere je lahko prišlo do odprave odločbe v obnovitvenem postopku po ZUP, pa je bilo določeno, da se postopek obnovi, če je bila izdana za stranko ugodna odločba na podlagi njenih neresničnih navedb. Ta zakonski opis se je torej pokrival z vsebino sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD. To pomeni, da je razlog iz sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD dejansko pomenil enega od razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila iz tretjega odstavka 65. člena ZUTD, zaradi česar je prišla v poštev odprava odločbe o pravici do nadomestila (v okviru obnove postopka po ZUP). Da je bila v primeru sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD predvidena odprava odločbe, potrjuje tudi namenska razlaga zakona. V omenjenem zakonodajnem gradivu k 65. členu ZUTD je bilo namreč izrecno določeno, da se s 65. členom ZUTD pristojnemu organu daje tudi pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice, če je bila pravica pridobljena na podlagi nepopolnih ali neresničnih podatkov o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila.
Glede protiustavnosti ureditve postopka odločanja o posebnem pravnem sredstvu po drugem odstavku 65. člena ZUTD
37. V nadaljevanju se mora Ustavno sodišče opredeliti še do očitkov predlagatelja, da naj bi bilo, če je šlo po drugem odstavku 65. člena ZUTD za posebno pravno sredstvo, z vidika Ustave sporno to, da zakonodajalec v zvezi s posegom v pravnomočno odločbo na podlagi te določbe ni določil nobenih postopkovnih pravil in tudi ne časovnih omejitev za takšen poseg. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na 2., 120., 153. in 158. člen Ustave. Kot že navedeno, je Ustavno sodišče glede na to, da predlagatelj na koncu zahteve, ko podaja predlog za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve z Ustavo, zelo jasno navaja, da meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2., 50. in 158. členom Ustave, svojo presojo v tej zadevi omejilo le na presojo skladnosti izpodbijane ureditve s temi določbami Ustave.
38. Z izpodbijanim drugim odstavkom 65. člena ZUTD se dovoljuje poseg v pravnomočne odločbe, s katerimi je bila zavarovancem priznana pravica do denarnega nadomestila. Načelo pravnomočnosti je pomembna ustavna vrednota. Člen 158 Ustave določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Varstvo pravnomočnosti se nanaša na vsa pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, torej na pravnomočne odločbe tako sodišč kot tudi upravnih in drugih državnih organov ter organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, ki so skladno z zakonom pristojni za izdajo konkretnih in posamičnih pravnih aktov, s katerimi urejajo pravna razmerja med subjekti.
[26]
39. S spoštovanjem načela pravnomočnosti se zagotavlja nesprejemljivost pravnih razmerij, urejenih s posamičnimi upravnimi ali sodnimi akti.
[27]
Zagotavljanje nespremenljivosti pravnih razmerij, urejenih s posamičnimi upravnimi ali sodnimi akti, je v skladu z eno od zahtev pravne varnosti, ki terja, da vsak sodni akt preide v pravno stanje, v katerem ga ni več mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti.
[28]
Iz načela pravne varnosti izhaja zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov ter po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne. Celotno ravnanje vseh državnih organov mora biti predvidljivo, ker to zahteva pravna varnost.
[29]
Kdor se zanese na oblikovano pravno razmerje, mora uživati tudi določeno stopnjo nepreklicljivosti tega, kar je z aktom odločeno. Izdani akt, ki je pravnomočen, pomeni za stranko pravno, posledično pa tudi dejansko vrednoto.
[30]
40. Pravo pod določenimi pogoji sicer dopušča posege v pravnomočna pravna razmerja. Nekatere pravnomočne odločbe so namreč očitno nezakonite, krivične in vsebinsko nepravilne, zaradi česar je treba dopustiti, da se proti njim lahko vlagajo izredna pravna sredstva.
[31]
Ker gre za poseg v pravnomočna pravna razmerja, pa je treba biti pri urejanju izrednih pravnih sredstev in njihovi uporabi še posebej previden.
[32]
41. Člen 158 Ustave dovoljuje poseg v pravnomočna razmerja v primerih in po postopku, določenih z zakonom. To pomeni, da sodi urejanje materije izrednih pravnih sredstev načeloma v polje zakonodajalčevega prostega odločanja. Zato se ustavnosodna presoja ureditve izrednih pravnih sredstev praviloma omeji na vprašanje, ali je imel zakonodajalec za ureditev razumne razloge in ali izpodbijane določbe niso v neskladju z namenom zakona.
[33]
Vendar pa zakonodajalec pri tem ni povsem prost. Upoštevati mora tudi omejitve, ki izhajajo iz drugih določb Ustave.
[34]
Pomembno ustavno omejitev pri tem pomeni prav že omenjeno načelo pravne varnosti kot eno temeljnih načel, ki izhajajo iz 2. člena Ustave. Temeljni namen pravnomočnosti je namreč prav zagotavljanje pravne varnosti.
[35]
Načelo pravnomočnosti pomeni odsev tega načela.
[36]
Glede ureditve postopka po drugem odstavku 65. člena ZUTD
42. Iz načela pravnomočnosti izhaja tudi zahteva, da mora biti z zakonom jasno določen postopek, na podlagi katerega se posega v pravnomočno urejena razmerja. Predlagatelj meni, da postopek v zvezi s posegom v pravnomočno odločbo po drugem odstavku 65. člena ZUTD zakonsko ni bil zadostno urejen. Na podlagi 65. člena ZUTD je bilo mogoče določiti razloge, v primeru obstoja katerih je prišla v poštev uporaba pravnega sredstva po tej določbi. Šlo je za razloge, navedene v prvem in tretjem do petem odstavku 65. člena ZUTD. Poleg tega pa je bil z vidika ureditve postopka odločanja po drugem odstavku 65. člena ZUTD bistven tudi 118. člen ZUTD. Z njegovim sedmim odstavkom je bilo namreč določeno, da drugi, peti in šesti odstavek tega člena smiselno veljajo tudi za odločbe o predčasnem prenehanju denarnega nadomestila, to je za odločanje na podlagi drugega odstavka 65. člena ZUTD. Tako je bilo z ZUTD jasno določeno, kdo odloča o prenehanju pravice do denarnega nadomestila (drugi odstavek 118. člena ZUTD) in kdo o pritožbi zoper takšno odločitev (peti odstavek 118. člena ZUTD). Urejene pa so bile tudi temeljne značilnosti sodnega varstva zoper drugostopenjsko odločitev, in sicer pristojno sodišče ter rok za vložitev tožbe (šesti odstavek 118. člena ZUTD). Bistvena vprašanja v zvezi s postopkom odločanja po drugem odstavku 65. člena ZUTD so bila torej z ZUTD določena. Zato o neskladju izpodbijane ureditve s 158. členom Ustave, kolikor gre za zgolj splošen očitek o podnormiranosti ureditve postopka odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, ni mogoče govoriti. Ne glede na navedeno pa se mora Ustavno sodišče v nadaljevanju posebej opredeliti še do konkretnega očitka predlagatelja o neskladju drugega odstavka 65. člena ZUTD z Ustavo zato, ker z njim niso bile določene časovne meje za poseg v pravnomočno odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila.
Glede časovnih omejitev za poseg v pravnomočno odločbo
43. Preprečitev časovno neomejenega poseganja v pravnomočna razmerja je bistvena z vidika zagotavljanja pravne varnosti kot enega od načel iz 2. člena Ustave.
[37]
Z določitvijo časovnih omejitev za poseg se namreč prepreči negotovost glede stabilnosti pravno urejenih razmerij, kar je pomembno z vidika zaupanja v pravni red. Iz ustavnosodne presoje sicer izhaja, da je lahko določitev absolutnih časovnih omejitev za vložitev izrednega pravnega sredstva proti pravnomočni sodni odločbi v nekaterih primerih tudi ustavno nedopustna.
[38]
Zaradi varstva človekovih pravic je treba namreč v nekaterih primerih zagotoviti obstoj dovolj širokih in dostopnih možnosti poseganja v pravnomočne sodne odločbe z izrednimi pravnimi sredstvi.
[39]
Vendar pa je lahko to ustavno dopustno samo, če teža koristi izpodbijane ureditve, ki dopušča omenjene široke možnosti poseganja v pravnomočne odločbe, za posamezno človekovo pravico prevlada nad težo okrnitve načela pravnomočnosti.
44. Za sprejetje odločitve Zavoda o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD, s katero se je poseglo v pravnomočno izdano odločbo o nadomestilu, niso bile določene časovne omejitve. Državni zbor sicer navaja, da bi bilo treba uporabiti določbe ZUP. Načeloma sicer drži, da se na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, glede vseh vprašanj, ki niso urejena s posebnim zakonom, postopa po določbah ZUP.
[40]
Vendar pa, kot že navedeno, po drugem odstavku 65. člena ZUTD ni šlo za pravno sredstvo obnove postopka po ZUP, temveč za posebno pravno sredstvo predčasnega prenehanja pravice do denarnega nadomestila. Zato uporaba določbe ZUP o rokih, v katerih je mogoče sprožiti obnovo postopka (263. člen ZUP), ni prišla v poštev. Takšna časovno neomejena možnost sprejetja odločitve o prenehanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost je pomenila pravno negotovost za zavarovance glede tega, kdaj se odločitev v zvezi s priznano pravico ne bo mogla več spremeniti. Ker ni izkazano, da bi bilo tako široka možnost poseganja v pravnomočne odločbe potrebna zaradi varstva človekovih pravic, je bila izpodbijana ureditev iz tega razloga v neskladju z načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave.
B. – III.
45. Ustavno sodišče je odločilo, da sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD ni bila v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Drugi odstavek 65. člena ZUTD je bil v neskladju z 2. členom Ustave, ker ni časovno omejeval dopustnosti posega v pravnomočno odločbo o prenehanju pravice do denarnega nadomestila s pravnim sredstvom, predvidenim s to določbo (2. točka izreka).
46. Ker drugi odstavek 65. člena ZUTD v izpodbijani obliki ne velja več, Ustavno sodišče Državnemu zboru ni moglo naložiti odprave ugotovljene protiustavnosti. Da bi omogočilo ustavnoskladno odločanje v postopkih, v katerih bodo pristojni organi ta predpis še vedno morali uporabiti, pa je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe (3. točka izreka). Določilo je, da se šteje, da lahko postopkih, v katerih morajo pristojni organi še vedno uporabiti s to odločbo Ustavnega sodišča presojani ne več veljavni drugi odstavek 65. člena ZUTD, Zavod o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD po uradni dolžnosti odloči v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za razlog za prenehanje, in odločbo o prenehanju pravice do nadomestila izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila. Pri tem je sledilo sedaj veljavni ureditvi drugega odstavka 65. člena ZUTD.
C.
47. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 47. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Ta določa, da zavarovancu preneha pravica do denarnega nadomestila, ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila.
[2]
Z njim je določeno, da o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila Zavod odloči po uradni dolžnosti.
[3]
Revizijski postopki so bili prekinjeni s sklepi Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 325/2016 z dne 16. 1. 2018, št. VIII Ips 44/2017 z dne 16. 1. 2018 in št. VIII Ips 141/2018 z dne 2. 4. 2019.
[4]
V primerih, na katera se nanašata sklep Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 325/2016 z dne 16. 1. 2018 in sklep Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 44/2017 je šlo za to, da zavarovanec ob vložitvi vloge za uveljavljanje pravice do denarnega nadomestila zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi ni posredoval podatka, da je zavarovan kot samostojni podjetnik oziroma kot poslovodna oseba v enoosebni družbi. V primeru, na katerega se nanaša sklep Vrhovnega sodišča št. VIII 141/2018, pa je šlo za to, da se je zavarovanka v obdobju, na katero se je nanašala pravica do denarnega nadomestila, ponovno za določen čas zaposlila.
[5]
Sedaj se ta zakonska določba glasi:
"O predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila Zavod odloči po uradni dolžnosti v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za okoliščino iz prejšnjega odstavka tega člena. Odločba o prenehanju pravice do denarnega nadomestila se lahko izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila."
[6]
Člen 66 ZUTD je določal, kdaj zavarovanec ohrani pravico do nadomestila kljub zaposlitvi.
[7]
Po tretji alineji prvega odstavka 129. člena ZUTD Zavod osebo preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb oziroma evidenci oseb, vključenih v programe aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ), če oseba odkloni vključitev v program APZ ali krši obveznosti, sprejete s pogodbo o vključitvi v program APZ.
[8]
Po četrti alineji prvega odstavka 129. člena ZUTD Zavod osebo preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb oziroma evidenci oseb, vključenih v programe APZ, če oseba odkloni ustrezno ali primerno zaposlitev ali si pri razgovoru za zaposlitev ne prizadeva za pridobitev zaposlitve.
[9]
Po deseti alineji prvega odstavka 129. člena ZUTD Zavod osebo preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb oziroma evidenci oseb, vključenih v programe APZ, če oseba odkloni podpis zaposlitvenega načrta skladno s tem zakonom.
[10]
Po peti alineji prvega odstavka 129. člena ZUTD Zavod osebo preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb oziroma evidenci oseb, vključenih v programe APZ, če oseba ni dala resničnih podatkov o izpolnjevanju pogojev za pridobitev statusa brezposelne osebe ali statusa osebe, vključene v program APZ.
[11]
Po osmi alineji prvega odstavka 129. člena ZUTD Zavod osebo preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb oziroma evidenci oseb, vključenih v programe APZ, če pristojni organ ugotovi, da oseba dela oziroma je delala ali je oziroma je bila zaposlena na črno.
[12]
Po deveti alineji prvega odstavka 129. člena ZUTD Zavod osebo preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb oziroma evidenci oseb, vključenih v programe APZ, če oseba ni aktivni iskalec zaposlitve, razen če je te obveznosti oproščena z zaposlitvenim načrtom.
[13]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve; št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 56. točka obrazložitve; in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 28. točka obrazložitve.
[14]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 45. točka obrazložitve.
[15]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004, 6. točka obrazložitve.
[16]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.
[17]
Napačni ali nepopolni so lahko bili tako podatki v zvezi z zakonskimi pogoji, ki morajo biti izpolnjeni zato, da je lahko zavarovanec upravičen do denarnega nadomestila, kot tudi podatki, ki vplivajo na višino nadomestila. Ob navedenem kaže poudariti, da pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti pripadajo brezposelni osebi. To, kdo se šteje za brezposelno osebo, je bilo oziroma je še vedno določeno z 8. členom ZUTD. Pri tem je z vidika socialnih sporov, na katere se nanašajo prekinjeni revizijski postopki, bistveno, da se za brezposelno osebo ni mogla šteti samozaposlena oseba (druga alineja prvega odstavka 8. člena ZUTD) in po v spornem obdobju veljavnem besedilu tretje alineje prvega odstavka 8. člena ZUTD tudi ne oseba, ki je bila poslovodna oseba v osebni družbi in enoosebni družbi z omejeno odgovornostjo ter zavodu.
[18]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve.
[19]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 72), 11. točka obrazložitve, ki se je sicer nanašala na pokojninsko in invalidsko zavarovanje.
[20]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-159/07 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 51/10), 17. točka obrazložitve. Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-282/94 z dne 18. 10. 1995 (OdlUS IV, 108).
[21]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/07, 17. in 18. točka obrazložitve.
[22]
S sedmim odstavkom 118. člena ZUTD je določeno, da drugi, peti in šesti odstavek tega člena smiselno veljajo tudi za odločbe o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila oziroma odločbe, s katerimi se po določbah tega zakona odpravi odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila in ki se izdajajo po uradni dolžnosti.
[23]
Po uveljavitvi ZUTD-E primere prenehanja pravice do denarnega nadomestila izrecno omenja tudi tretji odstavek 140. člena ZUTD.
[24]
Glej Predlog zakona o urejanju trga dela – EPA 1135-V, Poročevalec, št. 86/10, str. 119–120.
Po tem predlogu je bila odprava odločbe predvidena v naslednjih primerih:
– ko je bila pravica do nadomestila pridobljena na podlagi nepopolnih ali neresničnih podatkov o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila;
– ko je bilo s pravnomočno odločbo ali v okviru sodne poravnave oziroma v postopku mediacije ugotovljeno, da je zavarovancu delovno razmerje prenehalo nezakonito in ga je delodajalec dolžan pozvati nazaj na delo, oziroma kadar sodišče samo odloči o prenehanju pogodbe o zaposlitvi;
– ko je pravica do denarnega nadomestila pogojena z izvedbo postopka arbitraže ali sodnega varstva, zavarovanec pa po pridobitvi pravice umakne tožbo ali sklene sodno poravnavo oziroma sporazum, ki ne obsegata ugotovitve glede zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi.
[25]
Po tretjem, četrtem in petem odstavku 65. člena ZUTD je bila odprava odločbe o priznanju pravice do nadomestila določena v naslednjih primerih:
– ko je odprava določena v zakonu, ki ureja splošni upravni postopek (tretji odstavek 65. člena ZUTD);
– ko je po izdaji odločbe o priznanju pravice do nadomestila s pravnomočno sodbo, sodno poravnavo ali v postopku mediacije ugotovljeno, da je zavarovancu nezakonito prenehalo delovno razmerje, razen če je zavarovanec v delovnem sporu uspel zoper delodajalca, ki je v postopku likvidacije ali stečaja, ali če tudi po enem letu od uvedbe postopka za prisilno izvršitev sodbe ta še ni bila izvršena (tretji in peti odstavek 65. člena ZUTD);
– ko zavarovanec v delovnem sporu v zvezi z varstvom pred nezakonito odpovedjo umakne tožbo ali sklene sodno poravnavo oziroma sporazum, ki ne obsegata ugotovitve glede zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi (četrti odstavek 65. člena ZUTD).
[26]
E. Kerševan v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 687. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-457/09 z dne 28. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 86/11, in OdlUS XIX, 31), 10. in 11. točka obrazložitve, ki se nanaša na povezavo med pravnomočno upravno odločbo, načelom pravnomočnosti iz 158. člena Ustave in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter odločbo Ustavnega sodišča št. Up-522/21 z dne 14. 9. 2021, 12. točka obrazložitve, ki se nanaša na povezavo med načelom pravnomočnosti in pravico do osebne svobode iz 19. člena Ustave.
[27]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-457/09, 10. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-5/16 z dne 19. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 6/17), 16. točka obrazložitve.
[28]
Primerjaj T. Jerovšek v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1071–1072, odločbo Ustavnega sodišča št. Up-3871/07, U-I-80/09 z dne 1. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 88/09, in OdlUS XVIII, 42), 16. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-418/18, Up-920/18 z dne 5. 11. 2020 (Uradni list RS, št. 191/20, in OdlUS XXV, 24), 16. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-418/18, Up-920/18 z dne 5. 11. 2020 (Uradni list RS, št. 191/2020, in OdlUS XXV, 24), 16. točka obrazložitve.
[29]
Odločbe Ustavnega sodišča št. Up-164/15 z dne 18. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 26/16, in OdlUS XXI, 30), 6. točka obrazložitve; št. Up-95/16 z dne 14. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 26/19, in OdlUS XXIV, 24), 19. in 20. točka obrazložitve; in št. Up-522/21, 12. točka obrazložitve.
[30]
Odločbi Ustavnega sodišča št. Up-3871/07, U-I-80/09, 16. točka obrazložitve, in št. U-I-418/18, Up-920/18, 16. točka obrazložitve.
[31]
Primerjaj M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 370.
[32]
Ustavno sodišče je tudi v odločbi št. U-I-5/16, 16. točka obrazložitve, opozorilo, da to, da so izredna pravna sredstva po svoji naravi namenjena poseganju v pravnomočne odločbe, narekuje posebno previdnost (zadržanost, restriktivnost) tako pri njihovem urejanju v predpisih kakor tudi pri presoji izpolnjenosti pogojev za njihovo vsebinsko presojo oziroma pogojev za njihov uspeh v posameznih primerih.
[33]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-63/03 z dne 9. 9. 2004, 6. točka obrazložitve.
[34]
Primerjaj E. Kerševan, nav. delo, str. 688–699. Kot ustavni omejitvi, ki ju mora upoštevati zakonodajalec pri urejanju izrednih pravnih sredstev, omenja načelo pravne varnosti (2. člen Ustave) in prepoved povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave).
[35]
Odločbi Ustavnega sodišča št. Up-822/13 z dne 4. 12. 2014 (Uradni list RS, št. 93/14, in OdlUS XX, 41), 11. točka obrazložitve, in št. Up-522/21, 12. točka obrazložitve. Tudi v sklepu št. U-I-63/03 (7. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče pojasnilo, da je pravnomočnost "temelj" pravne varnosti. Primerjaj tudi s T. Jerovšek, P. Kovač v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije – Dopolnitev – A, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1405–1406.
[36]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-522/21, 14. točka obrazložitve.
[37]
Primerjaj E. Kerševan, nav. delo, str. 689.
[38]
Glej odločbo št. U-I-5/16, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je pomenila določitev objektivnega prekluzivnega roka, po poteku katerega predloga za obnovo pravnomočno končanega sodnega postopka za ugotovitev očetovstva zaradi razloga novih dejstev in dokazov ni mogoče vsebinsko obravnavati, kljub temu da sta se stranki sporazumno podvrgli testu DNK, zavedajoč se možnosti, da lahko izid testa omaje verodostojnost pravnomočne (ne)ugotovitve očetovstva, nedopusten poseg v človekovo pravico iz 35. člena Ustave.
[39]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. Up-232/14 z dne 19. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 92/15), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-5/16, 17. točka obrazložitve.
[40]
Prvi odstavek 1. člena ZUP določa, da morajo po tem zakonu postopati tudi nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank. Zavarovanje za primer brezposelnosti je eden od ukrepov na področju trga dela, ki ga Zavod izvaja kot javno pooblastilo (prvi odstavek 74. člena ZUTD). S prvim odstavkom 3. člena ZUP je določeno, da so posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje v posebnem zakonu lahko drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno. Z drugim odstavkom tega člena je določeno, da se na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, postopa po določbah posebnega zakona, po določbah tega zakona (to je ZUP) pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom.
⇒