U-I-445/20, U-I-473/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-445/20, U-I-473/20
Datum odločitve:
16. 9. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 195/20, Uradni list RS, št. 179/20 in Uradni list RS, št. 167/21, OdlUS XXV, 25 in OdlUS XXVI, 27
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.445.20
Akt:
Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20), 3. in 5. tč. 1. odst. 1. čl.

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), 3. in 5. tč. 1. odst. 1. čl.

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20), 3. in 5. tč. 1. odst. 1. čl.

Sklep o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20)
Izrek:
V neskladju z Ustavo
so bili:
– 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20);
– 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20);
–
3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20) in
– Sklep o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se je uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami.
Ugotovitev iz prejšnje točke izreka ima učinek razveljavitve.
Evidenčni stavek:
Drugi odstavek 52. člena Ustave zagotavlja otrokom s posebnimi potrebami posebno varstvo na področju izobraževanja. Država mora zagotoviti, da se tudi tem otrokom omogoči učinkovit dostop do vzgoje in izobraževanja ter usposabljanja. To velja tudi v času kriznih razmer v družbi, med katere je mogoče uvrstiti tudi obdobje epidemije nalezljive bolezni COVID-19 v Republiki Sloveniji. Iz drugega odstavka 52. člena Ustave tako izhaja zahteva, da mora država tudi v takšnih razmerah nameniti posebno skrb temu, da pravica otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja ni nesorazmerno prizadeta.
Ukrep prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami sam po sebi, brez odreditve izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, pomeni očiten poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Vzgojno-izobraževalno delo z otroki s posebnimi potrebami se namreč v takšnem primeru sploh ne izvaja. Sočasna uvedba ukrepa izvajanja izobraževanja otrok s posebnimi potrebami na daljavo lahko sicer omili težo prvega ukrepa. Vendar pa to ne pomeni, da lahko izobraževanje v takšni obliki pomeni enako učinkovito obliko izobraževanja oziroma usposabljanja otrok s posebnimi potrebami, kot je zagotovljena v primeru izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah. Izobraževanje na daljavo namreč nikakor ne more nadomestiti učenja v vzgojno-izobraževalnih institucijah in neprecenljivega neposrednega stika med učiteljem in učencem. To pomeni, da je izpodbijana ureditev, kljub temu da je obsegala tudi ukrep izobraževanja na daljavo, pomenila poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. To velja še posebej zato, ker so bili v času veljavnosti ukrepov začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami in njihovega izobraževanja oziroma usposabljanja na daljavo ti otroci praviloma prikrajšani za specialne oziroma terapevtske obravnave, ki se jim sicer zagotavljajo v teh institucijah.
Vsaj v primerih, ko se poraja očiten dvom o skladnosti zakonske ureditve in posledično podzakonske ureditve, ki na njej temelji, z načelom legalitete, se Ustavno sodišče glede na naravo stvari ne more izogniti presoji skladnosti izpodbijane podzakonske ureditve z drugim odstavkom 120. člena Ustave, četudi pobuda za njo ne daje trditvene podlage.
Presojani odloki Vlade in Sklep ministrice za izobraževanje temeljijo na zakonski ureditvi, ki ne pomeni zadostne vsebinske podlage za sprejemanje ukrepov, s katerimi se s podzakonskimi akti omejuje človekova pravica do izobraževanja in usposabljanja otrok s posebnimi potrebami, in je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Glede na to so v neskladju s to določbo Ustave tudi navedeni podzakonski akti.
Z izpodbijanima ukrepoma začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami in začasnega izobraževanja oziroma usposabljanja teh otrok na daljavo se je zasledoval ustavno dopusten cilj varovanja zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža nalezljiva bolezen COVID-19. Šlo je za primerna in nujna ukrepa, vendar pa ta ukrepa nista bila sorazmerna v ožjem smislu. Ustavno sodišče namreč ocenjuje, da so bili negativni učinki vsesplošnega zaprtja šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami na uresničevanje pravice teh otrok do izobraževanja in usposabljanja večji, kot so bile koristi, ki jih je izvajanje teh ukrepov lahko pomenilo za varovanje zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža nalezljiva bolezen COVID-19. Glede na to je bilo z izpodbijano ureditvijo nesorazmerno poseženo v pravico otrok s posebnimi potrebami iz drugega odstavka 52. člena Ustave. To lahko velja le ob predpostavki, da bi se ob odpiranju vzgojno-izobraževalnih institucij v zadostni meri upoštevali ukrepi, s katerimi je mogoče omiliti negativne učinke odprtja teh institucij na širjenje epidemije, in da bi se ob odpiranju vzgojno-izobraževalnih institucij ustrezno zavarovali posamezniki, katerih okužba z virusom SARS-CoV-2 bi zanje oziroma za njihove družinske člane pričakovano pomenila povečano verjetnost nastanka hudih zdravstvenih zapletov.
Geslo:
1.5.51.1.21 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis.
1.5.51.1.21.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom - Učinek razveljavitve.
5.4.54 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravice invalidov in otrok z motnjami v telesnem in duševnem razvoju (52).
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
4.6 - Ustanove - Izvršilni organi.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 52.2, 120, Ustava [URS]
Člen 47, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
A. B., C.
Datum vloge:
13. 11. 2020
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US32926
Dokument v PDF obliki:
U-I-445-20 - Delna odločba in sklep - LM dr. Pavčnik.pdf
208 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20 - Delna odločba in sklep - Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
256 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20 - Delna odločba in sklep - Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
322 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20 - Delna odločba in sklep.pdf
258 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20 - LM dr. Jadek Pensa.pdf
167 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20 - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
162 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20 - Odločba.pdf
321 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20 - Pritrdilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20, U-I-8-21 - Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20, U-I-8-21 - Pritrdilno LM dr. Pavčnik.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-473-20 - Sklep ZZ - LM dr. Pavčnik.pdf
198 KB
Prenesite datoteko
U-I-473-20 - Sklep ZZ - Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
359 KB
Prenesite datoteko
U-I-473-20 Sklep ZZ.pdf
401 KB
Prenesite datoteko
U-I-445/20-13
3. 12. 2020
DELNA ODLOČBA
in
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnega A. B., C., ki ga zastopa zakoniti zastopnik Č. D., C., in mladoletnega E. F., C., ki ga zastopata zakonita zastopnika G. H. in I. J., oba C., na seji 3. decembra 2020
sklenilo:
1. Sklepa Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 in št. 00717-49/2020/6 z dne 12. 11. 2020 nista začela veljati.
2. Sklep Vlade št. 18100-24/2020/4 z dne 26. 11. 2020 ni začel veljati.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20) se sprejme.
4. Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 ni začel veljati.
5. Odločitev učinkuje po treh dneh od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnika, stara 7 in 9 let, ki obiskujeta osnovno šolo za otroke s posebnimi potrebami, vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (v nadaljevanju Odlok) v zvezi s sklepom Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 o podaljšanju uporabe ukrepov in omejitev iz Odloka (v nadaljevanju sklep Vlade z dne 5. 11. 2020). Iz vsebine pobude izhaja, da neskladje z Ustavo očitata tako izpodbijanima določbama Odloka kot tudi sklepu Vlade z dne 5. 11. 2020. Vlagata tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 o začasnem izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela v osnovnih in glasbenih šolah na daljavo (v nadaljevanju sklep ministrice).
2. Pobudnika v pobudi najprej opisujeta razloge za njuno usmeritev v prilagojen izobraževalni program devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom (prvi pobudnik) in v posebni program vzgoje in izobraževanja (drugi pobudnik). V nadaljevanju navajata, da jima je zaradi zaprtja šol onemogočen dostop do vzgoje in izobraževanja po teh programih, do dodatne strokovne pomoči in do vseh drugih specialnih obravnav (fizioterapij, delovnih terapij, terapij v bazenu, logopedskih in psiholoških obravnav), ki so jima zagotovljene v šoli. Pobudnika zatrjujeta, da izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo zanju pomeni popolno izvotlitev njunih pravic do varstva in izobraževanja ter usposabljanja za dejavno delo v družbi. Pojasnjujeta, da pri učenju potrebujeta specifično pomoč, individualiziran pristop, posebne strokovne metode dela z več prilagoditvami in ponazoritvami, ustrezne učne pripomočke in bistveno več prilagoditev kot drugi vrstniki. Navajata, da njuni starši nimajo niti ustreznih specialnih znanj niti učnih materialov in pripomočkov, potrebnih za prilagajanje učenja njunim specifičnim potrebam in primanjkljajem. Individualna obravnava, ki naj bi je bila pobudnika deležna v šoli, naj doma ne bi bila mogoča tudi zato, ker imata oba pobudnika vsak po enega zdravega osnovnošolskega sorojenca, ki pri šolskem delu prav tako potrebuje pomoč in nadzor staršev, ki morajo poleg tega skrbeti tudi za potrebna gospodinjska opravila.
3. Izpodbijana Odlok in sklep Vlade z dne 5. 11. 2020 sta po mnenju pobudnikov v neskladju z 2., 14., 52., 56. in 57. členom Ustave. Sklepu ministrice poleg neskladja z navedenimi določbami Ustave očitata še neskladje s 104. členom Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP). V neskladju z 2. členom Ustave naj bi bila izpodbijana ureditev za to, ker naj na njeni podlagi ne bi bilo popolnoma jasno, ali se na pobudnika sploh nanaša. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave izpostavljata pobudnika to, da nista deležna specialnih storitev (npr. specialne pedagoške obravnave, fizioterapevtske in logopedske obravnave, delovne terapije, psihološke obravnave), ki naj bi jih bili deležni otroci s posebnimi potrebami, ki so vključeni v zavode (npr. Center za usposabljanje, delo in varstvo), ki te obravnave izvajajo sami, in otroci, ki so te obravnave deležni v zdravstvenih domovih. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve z 52., 56. in 57. členom Ustave pobudnika menita, da ukrep zaprtja šol za otroke s posebnimi potrebami ni nujen in tudi ne sorazmeren v ožjem smislu. Ob tem se sklicujeta na strokovne ugotovitve, iz katerih naj bi izhajalo, da je delež otrok med vsemi okuženimi zelo majhen, da otroci zbolevajo redkeje kot odrasli, da imajo praviloma blažje simptome bolezni in da so le izjemoma prenašalci bolezni. Poudarjata tudi, da vzgojno-izobraževalni zavodi za otroke s posebnimi potrebami pomenijo zelo majhen odstotek vseh osnovnih šol in da je tudi odstotek otrok, ki se šolajo v teh zavodih, v primerjavi z vsemi šolajočimi se otroki zelo majhen. Tudi v oddelkih naj bi bilo zelo majhno število otrok. Zato menita, da je zaprtje šol za otroke s posebnimi potrebami očitno nesorazmerno s pričakovanimi koristmi glede širjenja epidemije.
4. Pobudnika podajata tudi predlog za začasno zadržanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka v zvezi s sklepom Vlade z dne 5. 11. 2020 in sklepa ministrice v delu, ki se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Zatrjujeta, da jima vsak dan nastaja vrsta težko popravljivih posledic v smislu onemogočanja napredka v njunem razvoju in usposabljanja za samostojno življenje. Navajata, da tako vzgojno-izobraževalno kot terapevtsko delo zanju pomeni ohranjanje vitalnih funkcij za življenje. Poudarjata, da potrebujeta konstantno utrjevanje pridobljenih veščin in spretnosti, saj sicer še dodatno nazadujeta v razvoju in je treba učenje začeti znova. Zaprtje šol naj bi zanju pomenilo hude posledice v smislu ogroženosti razvojnega napredovanja in usposabljanja za samostojno in relativno kakovostno življenje. Opozarjata, da ostajata tudi brez prepotrebnih specialnih in terapevtskih obravnav, ki jih na daljavo ni mogoče izvajati (fizioterapija, delovna terapija, logopedska in psihološka obravnava, terapija v bazenu), kar onemogoča njun napredek na številnih področjih in še poglablja njun razvojni zaostanek. Po drugi strani naj zaradi zadržanja ne bi nastale praktično nobene škodljive posledice oziroma naj bi bile te zanemarljive. Pobudnika opozarjata na majhen delež otrok, ki se šola v šolah za otroke s posebnimi potrebami, in na majhno število otrok v oddelku v teh šolah ter na to, da ti otroci zaradi svojih posebnosti oddelkov ne zapuščajo brez varuha ali učitelja, kar naj bi dodatno zmanjšalo možnost prenosa in širjenja okužb. Sklicujeta se tudi na zgoraj navedene strokovne ugotovitve, da je število okuženih otrok majhno, da otroci redko zbolijo, da so njihovi simptomi blagi in da naj bi bili redko prenašalci.
5. Pobudnika ugotavljata, da so napadeni akti začasne narave ter bodo omejitve in ukrepi iz teh aktov kmalu prenehali veljati. Predlagata, naj Ustavno sodišče o pobudi odloči tudi v takšnem primeru, ker pobuda odpira posebej pomembna ustavnopravna vprašanja, ki bodo v primeru podaljšanja ukrepov in ob morebitnih ponavljajočih se valovih epidemije znova aktualna.
6. Pobuda je bila poslana v odgovor Vladi in ministrici, pristojni za šolstvo. Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ) v odgovoru meni, da sta pobuda in predlog za začasno zadržanje izpodbijanih aktov neutemeljena. Navaja, da je začasna prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih nujen in učinkovit ukrep za obvladovanje epidemije in za zaščito javnega zdravja. MIZŠ meni, da je treba ob tehtanju med tveganjem, ki bi ga za varstvo javnega zdravja pomenilo odprtje šol, in pravico do izobraževanja v šolskih prostorih začasno prepovedati zbiranje ljudi v šolah. Ob tem navaja, da so v šolah tudi zaposleni, da tja prihajajo starši in da učenci in dijaki uporabljajo javni prevoz, kar so vse okoliščine, ki izrazito negativno vplivajo na širjenje epidemije. Zaradi učinkovite in hitre vzpostavitve šolanja na daljavo ukrep zaprtja šol po mnenju MIZŠ ni prekomerno posegel v pravico otrok do izobraževanja. MIZŠ navaja, da je prehod na izobraževanje na daljavo gotovo povezan z določenimi težavami in skrbmi, s katerimi se soočata tudi pobudnika in njuni družini, ki pa niso nesorazmerne z nevarnostjo širjenja COVID-19. Izobraževanje na daljavo naj ne bi pomenilo izključitve določenega dela otrok iz vzgojno-izobraževalnega procesa. Učitelji in svetovalni delavci naj bi posebno skrb namenjali prav ranljivejšim skupinam otrok, kamor sodijo tudi otroci s posebnimi potrebami. V zvezi s tem MIZŠ pojasnjuje, da je bilo šolam, ki izvajajo prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in posebni program za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju ter prilagojene programe z enakovrednim izobraževalnim standardom, dano navodilo, da izvajajo vzgojno-izobraževalno delo v okviru možnosti, ki so dodatno pogojene z zdravstvenim stanjem posameznih učencev. Navaja, da je šole pozvalo, naj za učence s posebnimi potrebami pripravljajo prilagojena učna gradiva, naj navodila zanje individualizirajo in jih prilagodijo učenčevemu primanjkljaju, pri čemer naj smiselno upoštevajo učenčev individualiziran program. Dodaja, da se pri oblikovanju nalog in navodil vključujejo tudi šolski svetovalni delavci in da so šole dobile tudi okrožnico, naj se čim bolj povežejo s starši in jih pozovejo, da šolo sproti seznanjajo o otrokovih potrebah in težavah ter morebitnih stiskah, za katere v nadaljevanju poiščejo najbolj optimalno rešitev. Navaja, da se v pomoč otroku na daljavo vključujejo tudi drugi strokovni ali celo zdravstveni delavci. Predlog za začasno zadržanje je po mnenju MIZŠ v nasprotju z vsemi ukrepi za preprečitev širjenja virusa in bi pomenil neposredno škodo za javno zdravje. Odprtje šol ne bi pomenilo le prihod učencev v šole, temveč vseh zaposlenih, potrebno bi bilo sprostiti javni prevoz, omogočiti odprtje domov za učence in dijaških domov. V zvezi s tem MIZŠ opozarja, da je zdravstveni sistem v Sloveniji na robu preživetja, po številu smrti pa je Slovenija med vodilnimi v Evropi.
7. Na pobudo je odgovorila tudi Vlada. Vsebina odgovora Vlade je popolnoma  enaka vsebini odgovora MIZŠ.
B. – I.
8. Pobudnika izpodbijata ureditev, ki prepoveduje zbiranje v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja in določa začasno izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Za pobudnika je sporno, da se na podlagi te ureditve na daljavo, in ne v šolah, izvaja vzgojno-izobraževalno delo tudi za otroke s posebnimi potrebami. Prvi pobudnik prvo leto obiskuje prilagojen program devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom. Drugi pobudnik četrto leto obiskuje posebni program osnovne šole. Gre za programa, ki se sprejmeta za otroke s posebnimi potrebami, ki glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje ne morejo doseči izobrazbenega standarda po izobraževalnem programu osnovnošolskega izobraževanja, pri čemer je posebni program namenjen za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju (drugi odstavek 6. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami, Uradni list RS, št. 58/11 in 90/12 – v nadaljevanju ZUOPP-1).
Glede prepovedi zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja
9. Začasno zbiranje ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 prepoveduje Odlok. Materialno podlago za sprejetje Odloka pomeni Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB), ki v tretjem odstavku 39. člena določa, da lahko, kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, Vlada odredi prepoved zbiranja ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Z Odlokom je bil takšen ukrep sprejet.
10. Na podlagi izpodbijanih 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka velja prepoved zbiranja tudi v osnovnih šolah s prilagojenim programom in v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, razen v tistih, ki so ustanovljeni za delo z otroki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami. Izpodbijani določbi se nanašata na pobudnika. Pobudnika obiskujeta osnovno šolo, v kateri poteka vzgoja in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami. Prvi pobudnik obiskuje prilagojen program in zanj velja 3. točka prvega odstavka 1. člena Odloka. Na drugega pobudnika, ki obiskuje poseben program osnovne šole, se nanaša 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka. Navedbe pobudnikov, da drugi pobudnik ni zajet niti v 5. točki prvega odstavka 1. člena Odloka, ker javne šole niso zavodi iz petega odstavka 18. člena ZUOPP-1, niso utemeljene. Po ZUOPP-1 so organizacije, ki lahko izvajajo posebne programe vzgoje in izobraževanja, sicer res razdeljene na javne šole, javne zavode in javne socialnovarstvene zavode, kar pa ne pomeni, da se pojem zavod za vzgojo in izobraževanje iz 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka ne more nanašati tudi na osnovne šole, ki izvajajo poseben program vzgoje in izobraževanja. Upoštevaje drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – ZZ) so namreč zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, osnovna šola pa je takšna organizacija.
11. V zvezi s časovno veljavnostjo ukrepov iz 1. člena Odloka je v 4. členu Odloka določeno, da strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost.
Napotitev 4. člena Odloka na periodično odločanje Vlade o tem, ali ukrepi iz Odloka še vedno veljajo, pomeni, da lahko pravno podlago za uporabo ukrepov iz Odloka po poteku sedmih dni od njegove izdaje pomenijo le sklepi Vlade o nadaljnji uporabi oziroma o podaljšanju teh ukrepov. Veljavnost ukrepov zgolj na podlagi Odloka se je tako iztekla že po sedmih dneh od njegove izdaje, njihova nadaljnja veljavnost pa je bila odvisna od veljavnosti nadaljnjih sklepov Vlade o njihovem podaljšanju.
12. O podaljšanju uporabe ukrepov iz Odloka je Vlada do sedaj odločala trikrat. Iz sklepa z dne 5. 11. 2020 izhaja, da se je Vlada seznanila s strokovno oceno strokovne skupine za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19 in odločila, da se uporaba ukrepov in omejitev, ki so določene v Odloku, podaljša za sedem dni. S sklepoma z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020 pa je Vlada, prav tako na podlagi seznanitve z oceno strokovne komisije, odločila, da se veljavnost ukrepov iz Odloka podaljša (še) za štirinajst oziroma sedem dni.
13. S temi sklepi je Vlada na izviren način določila nadaljnjo veljavnost ukrepov iz Odloka. Tako je na abstrakten način uredila pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanašajo (vzgojno-izobraževalni zavodi in zlasti učenci, ki jih obiskujejo). To pomeni, da so omenjeni sklepi Vlade po svoji vsebini predpis. Ustavno sodišče šteje namreč za predpis vsak akt, ki vsebuje splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma ki vsebuje pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).
[1]
Ustavno sodišče ugotavlja, da sklepi niso bili uradno objavljeni, kar pa ne vpliva na to, da jih po vsebini ne bi opredelili kot predpise. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je namreč za opredelitev podzakonskega akta za predpis ključna njegova vsebina (materialni kriterij) in ne naziv ali subjekt oziroma postopek sprejemanja.
14. Okoliščina, da sklepi Vlade niso bili objavljeni, vpliva na njihovo veljavnost in posledično tudi na veljavnost ukrepov iz Odloka. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020 sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20
– v nadaljevanju
ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Glede na medsebojno povezanost tega sklepa s sklepoma Vlade z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020 (z vidika obravnavane problematike gre za po vsebini enake akte) in povezanost teh sklepov z Odlokom, katerega veljavnost naj bi podaljševali, je Ustavno sodišče po 30. členu
ZUstS
začelo tudi postopek za oceno ustavnosti sklepov z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020. Sklepa o začetku postopka za oceno ustavnosti sklepov Vlade z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020 Ustavno sodišče ni vročilo v odgovor Vladi, saj se je do akta z enako vsebino (to je do sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020) že imela možnost izjaviti v okviru odgovora na pobudo in je to tudi storila. Zato je Ustavno sodišče lahko takoj sprejelo tudi odločitev glede teh dveh sklepov. Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (glej 154. člen Ustave). Ker obravnavani sklepi Vlade niso bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, torej niso mogli začeti veljati. Sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020 in z dne 12. 11. 2020 se zato nista smela uporabljati, sklep Vlade z dne 26. 11. 2020 pa se ne sme uporabljati. O tem je Ustavno sodišče odločilo v 1. in 2. točki izreka. Odločitev Ustavnega sodišča se nanaša na tiste dele sklepov, ki so povezani z izpodbijanim Odlokom, to je na 1. točko sklepa z dne 5. 11. 2020, drugo alinejo 1. točke sklepa z dne 12. 11. 2020 in šesto alinejo a) dela 1. točke sklepa z dne 26. 11. 2020.
15. Kot že navedeno, so bili ukrepi o prepovedi zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja na podlagi 1. člena Odloka veljavni le prvih sedem dni od začetka uporabe Odloka, v nadaljevanju pa je bila njihova veljavnost odvisna od veljavnosti sklepov Vlade o njihovem podaljšanju. S sklepi Vlade z dne 5. 11. 2020, z dne 12. 11. 2020 in z dne 26. 11. 2020, ki niso niti začeli veljati, ukrepi iz Odloka niso bili veljavno podaljšani. S tem je veljavnost 1. člena Odloka in v tem okviru s pobudo izpodbijanih določb iz tega člena Odloka dejansko prenehala. V takem primeru Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšnih posledic pobudnika nista izkazala. Na podlagi gornjih ugotovitev za zaprtje šole, v katero sta vključena pobudnika, namreč ni več pravne podlage. Če niso izpolnjeni pogoji za presojo neveljavnega predpisa iz 47. člena ZUstS, Ustavno sodišče pobudo praviloma zavrže (tretji odstavek 25. člena ZUstS). Vendar pa pobudnika zatrjujeta, da gre za zadevo, ki naj bi odpirala pomembna ustavnopravna vprašanja, ki bodo v primeru podaljšanja ukrepov in ob morebitnih ponavljajočih se valovih epidemije znova aktualna, in predlagata, naj Ustavno sodišče odloči o pobudi tudi v primeru prenehanja veljavnosti izpodbijanih predpisov.
16. Z vprašanjem, ali lahko Ustavno sodišče, čeprav pogoji iz 47. člena ZUstS niso izpolnjeni, presoja tudi akte, ki ne veljajo več, se je Ustavno sodišče že ukvarjalo. V odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20) je zavzelo stališče, da ni namen prvega in drugega odstavka 47. člena ZUstS, ki pomenita izjemo od pravila, da se Ustavno sodišče osredotoči na presojo veljavnih predpisov, da bi Ustavnemu sodišču preprečili ustavnosodni nadzor nad zakonodajno ali izvršilno oblastjo v primeru predpisov, katerih veljavnost je izrazito vpeta v časovno omejene okvire. To bi namreč pomenilo, da se Ustavno sodišče sploh ne bi moglo izreči o ustavnosti aktov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, čeprav bi presoja naslavljala zelo pomembna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti. Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča zato lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti (27. točka obrazložitve v odločbi št. U-I-83/20).
17. Pobuda obravnava vprašanje ustavne skladnosti predpisa, s katerim je bilo z namenom preprečiti širjenje epidemije COVID-19 določeno tudi zaprtje šol oziroma zavodov, ki izvajajo vzgojno-izobraževalni program za otroke s posebnimi potrebami. Ugotovljena neveljavnost tega predpisa ni posledica izboljšanja epidemiološke slike na območju Republike Slovenije, ki bi narekovala sprejem odločitve Vlade o odpravi teh ukrepov, temveč zgolj posledica tega, da sklepi Vlade, s katerimi je Vlada nameravala podaljšati veljavnost teh ukrepov, zaradi formalnih pomanjkljivosti v zvezi z njihovo izdajo, niso začeli veljati (glej zgoraj). Glede na to je že iz tega razloga mogoče pričakovati, da bo takšen ukrep Vlada lahko znova sprejela. Poleg tega se virus SARS-CoV-2 v državi (pa tudi izven nje) še vedno širi in je zato tudi iz tega razloga v prihodnosti razumno pričakovati možnost sprejetja novih enakih oziroma podobnih ukrepov. Časovna veljavnost takšnih ukrepov bo omejena z epidemiološko sliko v državi, kar bi lahko povzročilo, da Ustavno sodišče tudi takrat ne bi moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti takšnih ukrepov. Glede na to, da izpodbijana ureditev lahko pomeni omejitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin tako ranljive skupine oseb, kot so otroci s posebnimi potrebami, gre po presoji Ustavnega sodišča v tej zadevi za odločitev o pomembnem precedenčnem ustavnopravnem vprašanju. Glede na to je javni interes po vsebinski presoji ne več veljavnih izpodbijanih določb Odloka utemeljen in je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka sprejelo (3. točka izreka).
Glede izvajanja pouka na daljavo
18. Zaradi zaprtja šol je bil 5. 11. 2020 sprejet tudi sklep ministrice za izobraževanje o začasnem šolanju na daljavo. Materialno podlago za njegovo sprejetje je pomenil ZZUOOP, ki v prvem odstavku 104. člena določa, da lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje. Časovna omejitev veljavnosti tega sklepa ni z ničemer določena, kar pomeni, da bo veljal do preklica.
[2]
19. Izpodbijani sklep določa, da se zaradi poslabšanja epidemiološke situacije v vzgojno-izobraževalnih zavodih začasno izvaja vzgojno-izobraževalno delo na daljavo, in sicer v osnovnih šolah in glasbenih šolah. Izraz osnovna šola v tem sklepu je treba razumeti tako, da se nanaša na vse osnovne šole, vključno s tistimi, ki izvajajo prilagojene in posebne programe izobraževanja. Izraz osnovna šola je namreč splošen. Zato je neutemeljeno sklicevanje pobudnikov na to, da se sklep nanju morda sploh ne nanaša.
20. Tudi izpodbijani sklep ministrice, tako kot v 12. točki navedeni sklepi Vlade, ni bil uradno objavljen. In tudi ta sklep je po svoji naravi predpis. Zakonodajalec je namreč sprejetje odločitve o tem, da poteka vzgojno-izobraževalno delo na daljavo, v celoti prepustil ministru, pristojnemu za izobraževanje (prvi odstavek 104. člena ZZUOOP). Sklep ministrice zato pomeni izvirno odločitev ministrice o izvajanju pouka na daljavo. S tem na abstrakten način ureja pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanaša.
21. Ustavno sodišče je tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti sklepa ministrice sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS tudi v zvezi s tem sklepom takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Kot že navedeno, lahko predpis začne veljati le, če je objavljen. Predpisi državnih organov morajo biti objavljeni v uradnem državnem glasilu (glej 154. člen Ustave). Ker sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, ni bil objavljen, ni začel veljati in se ne sme uporabljati (4. točka izreka).
B. – II.
22. Glede na to, da za izvajanje ukrepa iz 1. člena Odloka, to je za začasno prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja, v katerih naj bi bili ti ukrepi podaljšani z neveljavnimi vladnimi sklepi (presojanimi v tej zadevi), ni ustrezne pravne podlage, bi se morale te organizacije takoj ponovno odpreti. Ustavno sodišče se zaveda, da epidemiološka slika v državi morda še ne dopušča zbiranja ljudi v tako velikem številu zavodov s področja vzgoje in izobraževanja oziroma da so v zvezi z njihovim odprtjem morda potrebne določene usmeritve in organizacijske prilagoditve. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS sprejelo način izvršitve svoje odločitve. Odločilo je, da sprejeta odločitev učinkuje šele po preteku treh dni od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije (5. točka izreka). S tem bodo imeli organi, ki so pristojni odločati o zaprtju zavodov s področja vzgoje in izobraževanja in odrediti izvajanje šolanja na daljavo, na voljo dovolj časa, da ponovno pretehtajo strokovno utemeljenost takšnih ukrepov in se v zvezi s tem ustrezno odzovejo oziroma da odredijo vse, kar je morebiti potrebno za prehod na ponoven način izvajanja vzgoje in izobraževanja v institucijah, ki to izvajajo. Glede na to, da je ena izmed možnih odločitev, ki jo bo lahko sprejela Vlada, tudi ta, da morajo biti šole in zavodi s področja vzgoje in izobraževanja še naprej zaprti, Ustavno sodišče dodaja, da bi bili, upoštevaje trenutne razmere, izpolnjeni pogoji za začasno zadržanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka, ki se nanašata na prepoved izvajanja vzgoje in izobraževanja v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami.
23. Na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sme namreč Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale. Za takšen primer gre v tej zadevi.
24. Nasprotna udeleženca sicer v odgovoru na predlog za začasno zadržanje opozarjata, da odprtje šol ne bi pomenilo le prihoda učencev v šole, temveč prihod vseh zaposlenih, ter da bi bilo potrebno sprostiti javni prevoz in omogočiti odprtje domov za učence in dijaških domov. Število šolajočih se otrok s posebnimi potrebami je tako majhno, da prepoved njihovega zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih in izvajanje drugih s tem povezanih dejavnosti, kolikor bi jih bilo nujno treba sprostiti in tega ne bi bilo mogoče organizirati z vidika preprečitve širjenja virusa v dovolj varni obliki, ne more pomeniti bistvenega doprinosa pri preprečevanju nadaljnjega širjenja virusa in pri obvladovanju epidemije. Odlok sam ne prepoveduje zbiranja ljudi v vseh zavodih, ki izvajajo dejavnost vzgoje in izobraževanja. Po tretji alineji prvega odstavka 2. člena Odloka namreč prepoved zbiranja ljudi ne velja za vrtce v zmanjšanem obsegu, ki zagotavljajo nujno varstvo za otroke, katerih starši so zaposleni in varstva ne morejo zagotoviti na drug način, če tako odloči župan občine, na območju katere vrtec izvaja dejavnost. Po drugi strani bi še nadaljnje izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa nedvomno lahko imelo škodljive posledice za otroke s posebnimi potrebami. Ti, upoštevaje njihove posebnosti in primanjkljaje, potrebujejo zanje še posebej prilagojeno izvajanje izobraževanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v zavodih, v katerih se z njimi ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, njihovi starši pa jim tega morda ne morejo oziroma niti ne znajo zagotoviti, zaradi česar ima zaprtje šol za te otroke še veliko večje posledice kot pri drugih otrocih. Glede na to je treba pritrditi pobudnikoma, da izostanek takšnega dela lahko vpliva na njun razvoj, še posebej, če ti ukrepi trajajo dlje časa, kot je to v obravnavanem primeru. Poleg tega pa so zaradi zaprtja zavodov, v katerih se izobražujejo, ti otroci prikrajšani za izvajanje vseh  specialnih obravnav, ki so jih deležni v teh zavodih, s čimer se jim tudi povzroča škoda. Pri tem ni mogoče
a priori
zanikati, da bodo lahko posledice takšne oblike izobraževanja, ki traja dalj časa, pri posameznih otrocih s posebnimi potrebami, na katere se nanaša izpodbijani Odlok, težko popravljive.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 30. in 40. člena, tretjega odstavka 26. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje. Sodnica Mežnar in sodnik Pavčnik sta napovedala pritrdilni ločeni mnenji. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 73. člena Poslovnika sklenilo, da se sklep odpravi takoj, ločena mnenja pa se odpravijo po poteku rokov iz 72. člena Poslovnika.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII,145), 3. točka obrazložitve; št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73), 4. točka obrazložitve; in št. U-I-170/16 z dne 6. 6. 2018 (Uradni list RS, št. 43/18, in OdlUS XXIII, 9), 7. točka obrazložitve.
[2]
Dne 26. 11. 2020 je bila na spletni strani MIZŠ objavljena novica, da bo, ker je trenutna epidemiološka situacija slabša od pričakovane, v tednu od 30. 11. do 4. 12. 2020 izobraževanje na vseh ravneh še vedno potekalo na daljavo.
⇒
U-I-445/20-15
10. 12. 2020
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20
z dne
3. 12. 2020
1. Delna odločba in sklep v zadevi št. U-I-445/20 sta v četrtek, 3. 12. 2020, odjeknila kot malokatera odločitev Ustavnega sodišča v zadnjem času. To je razumljivo, upoštevajoč daljnosežnost posledic, ki jih odločitev prinaša tudi za druge ukrepe. Vendar bi rada poudarila, da je to le "kolateralna škoda", stranska posledica naše odločitve. Bistvo vložene pobude in odločitve Ustavnega sodišča ni v (nesporno) zaničljivem odnosu Vlade do vladavine prava. Njeno bistvo je empatija do najšibkejših med šibkimi – otrok s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče Vladi sporoča, da uživajo otroci s posebnimi potrebami tudi v času epidemije posebno varstvo, zaradi katerega so lahko splošni ukrepi zanje neprimerni (nesorazmerni). Otroci s posebnimi potrebami so v šolah in zavodih deležni ne le izobraževanja, pač pa tudi terapevtske (torej zdravstvene) obravnave ter socializacije, ki so prav za te otroke neprecenljive vrednosti. Brez kontinuirane obravnave je njihov razvoj ogrožen bolj, kot to velja za druge otroke. Danes, teden dni kasneje (četrtek, 10. 12. 2020), Vlada sporočilo Ustavnega sodišča še vedno ignorira. Nobenega znaka ni, da bi se šole s prilagojenim programom začele odpirati. Zdaj Vlada razkazuje tudi popolno brezbrižnost do otrok s posebnimi potrebami.
2. V nadaljevanju pojasnjujem, zakaj je potrebno nemudoma pričeti z odpiranjem šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami; zakaj ima Odlok o zaprtju šol
[1]
neposreden učinek za otroke; zakaj je pomembno, da Vlada najmanj vsakih 7 dni z novim predpisom uveljavi ukrepe, s katerimi se v času epidemije posega v človekove pravice; ter da je kasnejša objava ločenih mnenj skladna z našo prakso in poslovniškimi pravili.
Kasnejša objava ločenih mnenj
3. Ustavno sodišče je delno odločbo in sklep št. U-I-445/20 sprejelo v četrtek, 3. 12. 2020, in ju še istega dne vročilo Vladi ter objavilo v Uradnem listu RS. Hkrati je odločilo, da bodo ločena mnenja pripravljena in objavljena kasneje, v nadaljnjih sedmih dneh. Takšno možnost ureja Poslovnik Ustavnega sodišča v prvem odstavku 73. člena in jo je Ustavno sodišče (tudi v tej sestavi) v preteklosti že uporabilo (npr. sklep št. U-I-246/19 z dne 24. 10. 2019). Problematiziranje dejstva, da so v tej zadevi ločena mnenja objavljena kasneje kot odločba, je zato neupravičeno.
Zaprtje šol kot realni akt ravnateljev
4. Na seji je bilo izraženo (osamljeno) stališče, da bi moralo Ustavno sodišče pobudo staršev in otrok s posebnimi potrebami zavreči, saj naj Odlok, s katerim je Vlada zaprla vse (osnovne in srednje) šole v državi, ne bi imel neposrednih učinkov za otroke, temveč zgolj za šole. Po tej tezi bi morali za zagotovitev pravnega varstva otroci po koncu podaljšanih jesenskih počitnic oditi v šolo. Ko bi ugotovili, da je njihova šola zaprta, bi morali pred pristojnim upravnim sodiščem vložiti tožbo zoper svojo šolo v t. i. subsidiarnem upravnem sporu (drugi odstavek 157. člena Ustave) in zahtevati, da jo odprejo. S tožbo bi izpodbijali "realni akt", to je ravnanje šolskih ravnateljev, ki otrokom preprečujejo vstop v šole.
5. Ta teza je zgrešena. Masovno vlaganje tožb zoper posamezne zaprte šole ni sprejemljivo. Odlok o zaprtju šol je tipičen primer podzakonskega pravnega akta, ki neposredno učinkuje na veliko število ljudi. Težko bi našli ukrep, ki na otroke (in njihove starše) učinkuje bolj neposredno – prepoved zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja je namreč v celotni državi ukinila šolanje v šolah.
[2]
Odlok o zaprtju šol brez sence dvoma neposredno učinkuje na vse otroke, ki v naši državi obiskujejo šole, in ga je možno izpodbijati samo s pobudo pred Ustavnim sodiščem.
Dve pomembni sporočili Ustavnega sodišča
6. Ustavno sodišče je Vladi poslalo dve pomembni vsebinski sporočili. Prvo se nanaša na vprašanje, ali smejo biti zavodi in šole s prilagojenim programom v trenutnih razmerah še naprej (popolnoma) zaprti. Drugo se nanaša na razumevanje narave in učinkov pravnega akta, s katerim je Vlada dolžna vsakih 7 dni presoditi, ali še obstajajo razlogi za ukrepe, s katerimi se zaradi zaustavljanja epidemije omejujejo človekove pravice.
Šole s prilagojenim programom se morajo takoj začeti odpirati
7. Ustavno sodišče je škodo, ki zaradi zaprtja šol in zavodov nastaja otrokom s posebnimi potrebami, tehtalo s škodljivimi posledicami, ki bi jih imelo njihovo odprtje za zaustavljanje epidemije. Nedvoumno je povedalo, da je škoda, ki nastaja otrokom, večja.
[3]
Vlada na podlagi odločitve Ustavnega sodišča šol s prilagojenim programom ne sme več zapreti, še manj jih sme "vreči v skupni koš" z osnovnimi in srednjimi šolami. Upoštevaje razloge iz delne odločbe in sklepa bi moralo ministrstvo takoj začeti z odpiranjem šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami.
[4]
8. Navedeno ne pomeni, da morajo šole s prilagojenim programom delati v enakem obsegu in na enak način kot v normalnih razmerah. Jasno je, da obstajajo realne ovire, ki v času epidemije vplivajo tudi na njihovo delo. Nedelovanje javnega prevoza, možnost hujših zdravstvenih zapletov pri nekaterih otrocih in dejanska nemožnost "čez noč" odpreti šole so nesporno dejavniki, ki jih je treba upoštevati. Zato odločitev Vlade v soglasju z vodstvi šol in zavodov o tem, kdaj, kako in za koga se bodo šole odprle, ne bi bila v neskladju s sporočilom Ustavnega sodišča.
9. Tudi iz povzetka mnenja Strokovne svetovalne skupine
Ministrstva za zdravje
[5]
glede vračanja otrok s posebnimi potrebami v šole in zavode izhaja, da vprašanje ni več, ali te šole odpreti, pač pa le, kako k temu pristopiti
: "Odpiranje šol za otroke s posebnimi potrebami naj bo individualno glede na to, kakšne so diagnoze otrok s posebnimi potrebami v posamezni šoli, ali gre za šole, kjer so otroci v zavodu, in tudi individualno glede na pričakovanja otrok in staršev. Nujna je dobra priprava šol na sprejem učencev, ki bodo lahko naredile vse za preprečitev vdora virusa in za takojšnjo zamejitev izbruha, če bo do njega prišlo."
[6]
10. Vlada ni sledila niti odločbi Ustavnega sodišča niti mnenju svoje Strokovne svetovalne skupine. Na tiskovni konferenci v ponedeljek, 7. 12. 2020, je uradni govorec potrdil, da sprememb pri šolanju otrok s posebnimi potrebami zaenkrat ne bo.
[7]
Kaj pomeni zahteva po sedemdnevnem preverjanju potrebnosti ukrepov in kakšni so njeni učinki
11. Ustavno sodišče je z delno odločbo in sklepom ugotovilo, da so sklepi Vlade o podaljševanju zaprtja šol po vsebini predpis, ker je z njimi izvirno odločeno o omejevanju človekovih pravic. Ker niso bili objavljeni v Uradnem listu RS, ne morejo veljati in tudi nikoli niso veljali. Odlok Vlade, s katerim je Vlada prvič zaprla šole, pa je bil objavljen v Uradnem listu RS in je veljal sedem dni. Po tem času bi morala Vlada sprejeti in v Uradnem listu RS objaviti nov predpis. Ker tega ni storila, ukinitev šolanja v šolah ni več imela pravne podlage.
12. Za razumevanje odločitve o neveljavnosti vladnih sklepov o podaljšanju veljavnosti zaprtja šol se moramo vrniti k zadevi Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, ki se nanaša na ukrep prepovedi gibanja med občinami iz prvega vala epidemije. Prvi izmed odlokov, ki ga je v navedeni zadevi presojalo Ustavno sodišče,
[8]
odrejenih ukrepov ni časovno omejil (veljal je "do prenehanja razlogov, kar ugotovi Vlada s sklepom"). Časovno neomejeno trajanje ukrepov, s katerim je Vlada posegla v človekove pravice, je Ustavno sodišče izrecno prepoznalo kot "ne nujno za dosego njegovega namena",
[9]
zato je Vladi z začasno odredbo (sklep št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020) naložilo, da nadaljnjo potrebnost ukrepov ob upoštevanju stroke tedensko preverja. Vendar se ni ustavilo pri tem. Vladi je izrecno (in dodatno) zapovedalo, da mora ukrepe (ob upoštevanju stroke) vsaj vsakih sedem dni "podaljšati, spremeniti ali odpraviti".
[10]
13. Ustavno sodišče je s tem Vladi naložilo, da o veljavnosti ukrepov, s katerimi posega v človekove pravice, vsaj vsakih sedem dni znova odloča. Vlada je bila dolžna vsak teden znova izvirno presojati, ali je ukrep prepovedi gibanja med občinami še nujen in sorazmeren. To pomeni, da mora najkasneje vsakih sedem dni pridobiti mnenje strokovne skupine in na njegovi podlagi ter ob upoštevanju aktualnih dejanskih okoliščin sprejeti nov predpis.
[11]
Odgovor na vprašanje, zakaj je Ustavno sodišče Vladi sploh naložilo odpravo ukrepov, če predpis po sedmih dneh tako ali tako preneha veljati, se skriva v besedici "vsaj". Če razlogi za ukrepe prenehajo prej kot v sedmih dneh, jih mora namreč Vlada odpraviti takoj.
14. Tako sta na primer v zadnjem času najmanj dva člana vladne strokovne skupine javno izrazila dvom o tem, da ukrep prepovedi gibanja med občinami vpliva na zajezitev epidemije.
[12]
Če v njegovo smiselnost dvomijo celo vladni strokovnjaki, tak ukrep najbrž ni niti primeren niti nujen – torej ni sorazmeren. Kolikor to drži, je Vlada dolžna takoj, najkasneje pa ob prvem ponovnem odločanju (to soboto) prepoved gibanja med občinami odpraviti. Tehnično bi zadoščalo, če novi predpis o omejevanju gibanja tega ukrepa ne bo več vseboval.
15. Če Vlada z ukrepi posega v temeljne človekove pravice, mora o tem odločati s splošnim pravnim aktom – predpisom.
[13]
Katera vrsta podzakonskega splošnega akta je nomotehnično najprimernejša za urejanje vladnih posegov v človekove pravice, je zanimivo pravno vprašanje.
[14]
Glede na zakonsko ureditev je to verjetno uredba.
[15]
Sklep Vlade je (praviloma posamični) akt, s katerim Vlada določi nalogo, njene nosilce in roke za njeno izvedbo. Odlok je predpis, ki ga mora Vlada vsebinsko obrazložiti, navesti pravno podlago ter opraviti presojo njegovih posledic (8.c člen Poslovnika Vlade Republike Slovenije). Bistveni (formalni) del vsakega predpisa je obrazložitev razlogov za njegovo sprejetje (pripravljalno gradivo). Možnost, da se uradni organi (tudi Ustavno sodišče) seznanijo s pripravljalnim gradivom, je velikega pomena za kasnejšo razlago pravnega akta. Le na ta način je tudi splošna javnost lahko učinkovito obveščena o razlogih, ki utemeljujejo nadaljnje trajanje ukrepov.
[16]
16. Opisano tehniko odločanja in sprejemanja predpisov je Vlada uporabila pri podaljševanju ukrepov (omejitev svobode gibanja) v prvem valu epidemije, ko se je odzvala na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-83/20. Vlada tedaj veljavnosti ukrepov, glede katerih je bil izdan sklep Ustavnega sodišča, ni podaljševala s sklepi, pač pa tako, da je znotraj sedmih dni sprejela nov odlok. Med dvema odlokoma (vsaj od odločitve Ustavnega sodišča dalje) ni preteklo več kot 7 dni, vsak odlok pa je bil objavljen v Uradnem listu RS.
[17]
Takšno ravnanje je imelo podlago tudi v posebni določbi odloka: "
Strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada Republike Slovenije ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost.
"
[18]
17. Pri zahtevi, da morajo biti vladne odločitve o podaljšanju ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice, sprejete v obliki predpisa in objavljene v Uradnem listu RS, ne gre za formalizem, temveč za temeljno zahtevo, ki izhaja že iz Ustave. V pravni državi mora biti vsak predpis, ki zadeva vnaprej nedoločen krog naslovnikov, objavljen v uradnem državnem glasilu, da lahko začne veljati. V delujoči pravni državi ne zadošča, da državljane o zaprtju šol obvešča predstavnik Vlade na tiskovnih konferencah ali njen predsednik na družbenih omrežjih.
18. Škoda zaradi neobstoječe pravne podlage številnih (verjetno potrebnih) ukrepov v času epidemije za državo in njene prebivalce ne bo usodna. Škoda, ki otrokom s posebnimi potrebami zaradi zaprtja njihovih šol in zavodov nastaja že šesti teden zapored, pri čemer Vlada zadnji teden ignorira tudi odločitev Ustavnega sodišča, pa utegne biti za marsikaterega izmed njih nepopravljiva.
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
[1]
Gre za Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20), ki ga v nadaljevanju krajše imenujem "Odlok o zaprtju šol". Odlok je sicer prepovedal tudi izvajanje izobraževanja v samostojnih visokošolskih zavodih in na univerzah – torej za študente in druge odrasle, ki se izobražujejo.
[2]
Odlok o zaprtju šol pa ni ukinil dela zaposlenih v šolah. V 2. členu Odlok zaposlenim v šolah izrecno dovoljuje, da se v njih zbirajo in zadržujejo Glej 2.člen Odloka.
[3]
Glej zadnji stavek 22. točke ter 23. in 24. točko obrazložitve delne odločbe in sklepa.
[4]
Ustavno sodišče odpiranja šol s prilagojenim programom ni moglo naložiti z začasno odredbo, ker začasno zadržanje neveljavnega akta (Odloka in sklepov Vlade) pojmovno ni mogoče. Kljub temu je v 22., 23. in 24. točki obrazložitve delne odločbe in sklepa popolnoma jasno povedalo, da so pogoji za začasno zadržanje sicer izpolnjeni.
[5]
Objavljeno na
https://www.gov.si/novice/2020-12-05-odlok-o-zacasni-prepovedi-zbiranja-ljudi-v-zavodih-s-podrocja-vzgoje-in-izobrazevanja-ter-univerzah-in-samostojnih-visokosolskih-zavodih/
.
[6]
Enako sporočilo najdemo v medijih: "
Svetovalna skupina je prejšnji teden sprejela tudi mnenje glede morebitnega vračanja otrok s posebnimi potrebami v šole. Kot je dejala Beovićeva, gre pri tem za majhno skupino prebivalstva in morebitna okužba med njimi ne bi pomembno vplivala na potek epidemije.
A je treba vseeno poskrbeti za varnost teh otrok, saj nekateri bivajo v različnih zavodih, ki so izpostavljeni vdoru okužbe, poleg tega strokovnjaki ocenjujejo, da je pri teh otrocih večje tveganje, da bi imeli težji potek covida-19. Zato je treba za te učence zelo skrbno pripraviti odpiranje šol in odločati tako individualno glede na posameznega otroka kot tudi individualno glede na institucijo.
"
Objavljeno na https://www.rtvslo.si/slovenija/pocivalsek-za-sproscanje-ukrepov-gantar-je-proti-in-omenja-moznost-odstopa/544896.
[7]
Glej novico, objavljeno na
https://www.rtvslo.si/zdravje/novi-koronavirus/epidemiolog-mario-fafangel-zapusca-vladno-strokovno-skupino/544757
.
[8]
Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20).
[9]
Glej 26. točko obrazložitve sklepa št. U-I-83/20: "
Odlok v 7. členu določa, da prepoved iz tega odloka velja do prenehanja razlogov zanjo, kar ugotovi Vlada s sklepom, ki ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. To pomeni, da so posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine, odrejeni z Odlokom, trajnejše narave, ker niso časovno zamejeni. Tako urejanje ni nujno za dosego namena, ki ga Odlok zasleduje […]."
[10]
Glej sklep št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020. Točka 4 izreka se glasi: "
Odločitev iz 2. točke izreka tega sklepa se izvrši tako, da mora Vlada brez odlašanja po vročitvi tega sklepa, nato pa vsaj vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti. O tem mora Vlada obvestiti javnost."
[11]
Ukrepi, s katerimi se posega v človekove pravice, ne smejo veljati več kot sedem dni, lahko pa seveda manj. Po sedmih dneh je za nadaljnjo veljavnost potreben nov predpis.
[12]
Doc. dr. Tatjana Lejko Zupanc je izjavo podala v prvi osebi množine (iz česar bi lahko izhajalo, da govori v imenu celotne strokovne skupine):
"Verjetno bi bilo smiselno razmisliti o prepovedi prehajanja čez občinske meje. Nismo čisto prepričani, da je ta ukrep prinesel kaj dobrega."
Glej članek v Delu,
https://www.delo.si/novice/slovenija/kdaj-ponovno-iz-obcine-v-obcino/
.
Člani strokovne skupine v trenutku omenjenih izjav so bili:
– prof. dr. Bojana Beović, dr. med., spec. infektologije, vodja,
– Simona Repar Bornšek, dr. med., spec. družinske medicine, članica,
– mag. Marko Bitenc, dr. med., spec. torakalne kirurgije, član,
– doc. dr. Tatjana Lejko Zupanc, dr. med., spec. infektologije, članica,
– izr. prof. dr. Miroslav Petrovec, dr. med., spec. mikrobiologije, član,
– Mario Fafangel, dr. med., spec. javnega zdravja, član,
– doc. dr. Irena Grmek Košnik, dr. med., spec. klinične mikrobiologije in javnega zdravja, članica.
https://www.gov.si/teme/koronavirus-sars-cov-2/za-izvajalce-zdravstvene-dejavnosti/
.
[13]
Seveda pa o tem, ali je nek vladni akt splošni ali posamični, ne odloča njegovo ime, pač pa njegova vsebina (glej 13. točko obrazložitve večinske odločitve).
[14]
Glej 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije. Vprašanje legalitete in vprašanje ustreznosti tako obsežnega urejanja obravnavane materije s podzakonskimi predpisi zavestno puščam ob strani.
[15]
Glej prav tam: "Uredbo za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu […]."
[16]
Ena ključnih težav z neveljavnimi sklepi o podaljšanju zaprtja šol je tudi ta, da niso objavljeni na transparenten način.
[17]
Odlok/38 (spremenjen z Odlokom/51) ni bil časovno omejen (o tem je odločalo Ustavno sodišče).
Vlada je 15. 4. 2020 sprejela nov Odlok/52 (še vedno časovno neomejen), ki je začel veljati 18. 4. 2020. Ustavno sodišče je sklep št. U-I- 83/20 sprejelo 16. 4. 2020. Z Odlokom/58 z dne 24. 4. 2020 (z začetkom veljavnosti 25. 4. 2020) je Vlada Odlok/52 spremenila tako, da je uvedla člen, ki omejuje časovno veljavnost ("
Strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada Republike Slovenije ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost
." Nato je bil 29. 4. 2020 sprejet Odlok/60, ki je veljal od 30. 4. 2020 dalje. Med Odlokom/52 in novim Odlokom/60 torej ni preteklo več kot sedem dni. Sklepov o podaljšanju ukrepov Vlada v tem času glede omenjenih odlokov ni sprejemala.
[18]
Enako določbo vsebuje 4. člen Odloka o zaprtju šol.
⇒
U-I-445/20-16
10. 12. 2020
Ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika k delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020
DOSLEDNOST VLADAVINE PRAVA
1. Delna odločba in sklep v zadevi št. U-I-445/20 sta me ponovno spomnili na Radbruchovo misel, da ljudstvu koristi "samo to, kar je pravo".
[1]
Izrek ugotavlja, da dva sklepa vlade in sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, niso začeli veljati in da se zato ne smejo uporabljati. Vsi trije sklepi so, gledano vsebinsko, predpisi, ki vsebujejo splošna in abstraktna pravna pravila. Njihova pomanjkljivost je, da niso bili objavljeni v državnem uradnem glasilu. Pri obeh sklepih Vlade je rečeno, da vlada "o sprejetih sklepih obvesti Državni zbor, javnost pa obvesti govorec Vlade Republike Slovenije za obveščanje javnosti o ukrepih za zajezitev in obvladovanje epidemije nalezljive bolezni COVID-19 po sredstvih javnega obveščanja". Pri sklepu ministrice, pristojne za izobraževanje, je navedeno, da "sklep začne veljati z dnem podpisa in se objavi na spletni strani Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport". Če bi naštetim sklepom priznali, da so pravno veljavni, bi šlo za "psevdo" pravne akte.
2. Predpostavki za to, da splošni pravni akt postane veljavni pravni akt in da ima obvezno pravno moč, sta, da je akt objavljen v ustreznem uradnem glasilu in da nastopi trenutek, ki je določen kot začetek njegove veljavnosti.
[2]
V konkretnem primeru, ki je opisan v 1. točki, sklepi niso bili pravno pravilno objavljeni. Brž ko je tako, je pravno neogibno, da niso začeli veljati in da jih zato tudi ne smemo uporabljati.
3. Vprašanja zase so, kako je z ustavnimi in zakonskimi temelji, da je podzakonske akte dovoljeno sprejemati, kakšna je lahko njihova vsebina in kako naj jih poimenujemo. Vse to so zelo občutljivi vidiki, ki jih je treba skrbno pretehtati.
[3]
Če tega ne storimo, se lahko primeri, da podzakonski akti nedopustno posegajo v ustavne in zakonske pravice in dolžnosti pravnih subjektov. Če se kaj takega v resnici zgodi, se odprejo vrata samovolji, ki tepta vladavino prava.
[4]
Na to, da do tovrstnih spodrsljajev ne prihaja, moramo biti še posebej pozorni v družbenih razmerah, ki odstopajo od običajnega vsakdana.
[5]
dr. Marijan Pavčnik, l.r.
Sodnik
[1]
G. Radbruch, Pet minut filozofije prava (1945), v: M. Cerar, A. Novak, M. Pavčnik, Uvod v pravoznanstvo, 3., pregledana, spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2019, str. 13. Radbruchovih Pet minut filozofije prava je ponatisnjenih tudi v G. Radbruch, Filozofija prava, študijska izdaja, izdala R. Dreier, S. Paulson, Cankarjeva založba, Ljubljana 2001. Ponatis: GV Založba, Ljubljana 2007.
[2]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (s poglavjem A. Novaka), GV Založba, Ljubljana 2020, str. 210 in nasl. Glej tudi Nomotehtnične smernice, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2008, str. 99 in nasl.
[3]
Glej in prim. M. Pavčnik, Teorija prava, nav. delo, str. 260 in nasl., A. Igličar, Zakonodajna dejavnost, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 109 in nasl., in P. Badura, Staatsrecht, 6. izdaja, C. H. Beck, München 2015, str. 664 in nasl.
[4]
O vladavini prava glej na načelni ravni M. Pavčnik (ur.), Pravna država, GV Založba, Ljubljana 2009. Avtorji posameznih razprav so M. Cerar, A. Igličar, E. Kerševan, M. Pavčnik, V. Simič, M. Škrk, F. Testen in D. Wedam Lukić.
[5]
O tem je beseda tudi v ločenem mnenju Sistem zavor in ravnovesij kot stalnica, ki sem ga napisal v zadevi št. U-I-83/20.
⇒
Številka:
U-I-445/20-17
Datum:
14. 12. 2020
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA Dr. Dr. JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA) K DELNI ODLOČBI IN SKLEPU
ŠT.
U-I-445/20
Z DNE 3. 12. 2020
AUDIATUR ET ALTERA PARS
,
[1]
ALI
"ČE SEM SE RES ZMOTIL, BI BIL EDEN DOVOLJ"
1. NEOBIČAJNI NAČIN ODLOČANJA
Večina Ustavnega sodišča je v tej zadevi med drugim odločila, da odločitve Vlade o podaljšanju ukrepov iz Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah niso začele veljati, ker niso bile objavljene v Uradnem listu.
Takšni odločitvi večine nisem mogel pritrditi, ker po moji oceni njeno razlogovanje temelji na nekaj precej očitnih strokovnih napakah ali vsaj večjih obrazložitvenih pomanjkljivostih in ker večina v cilju takojšnje, nenadne odločitve ni zagotovila, da bi ob pridobitvi in preučitvi argumentacije nasprotne strani ta te napake lahko sprevidela in se jim izognila. Večina je v tej zadevi po moji oceni odločala preuranjeno in preveč rokohitrsko, za vsako ceno, z objavo praktično še isti dan, kot je bila odločitev na hitro predlagana. Tako Ustavno sodišče, kljub temu, da je pobudo imelo pri sebi že tri tedne, celo sploh ni pridobilo niti stališča nasprotne strani (Vlade oziroma njene službe za zakonodajo) glede vprašanja neobjave v Uradnem listu kot osrednjega razloga, zaradi katerega je takšno odločitev sprejelo. Te argumente smo šele po odločitvi, torej
ex post facto
, lahko slišali od Službe Vlade za zakonodajo in to na njeno lastno iniciativo.
[2]
A če bi, kot je po postopku predvideno, Ustavno sodišče takšno stališče stranke pridobilo vnaprej (rok za to je lahko zelo kratek, tudi le kak dan, dva), bi se zagrešitvi lastnih napak in pomanjkljivosti vsled prevelike naglice lahko izognilo. Nekaj teh razkrije že omenjeno naknadno pojasnilo vladne službe za zakonodajo. Prav tako pa se večina ob svoji odločitvi ni soočila s še enim očitnim protiargumentom, ki je z naknadno izraženim stališčem vladne službe za zakonodajo vsebinsko povezan, a vendarle drugačen. Gre za to, da Ustava v izrecni določbi drugega odstavka 157. člena v takšnih okoliščinah podeljuje pristojnost odločanja najprej Upravnemu in ne Ustavnemu sodišču, zaradi česar bi bilo treba pobudo v tej fazi, razen če bi kršili izrecno določbo Ustave, zavreči, stranke pa bi se morale najprej obrniti na Upravno sodišče. Tudi temu protiargumentu, ki je terjal resno preučitev, preden bi se odločilo v nasprotju z njim, večina ni namenila nobene analize, niti kakšnega konsistentnega doktrinarnega odgovora, k čemur je bila sicer izrecno izzvana. A je kljub takšni nezavrnitvi očitnega protiargumenta vseeno odločila nasprotno, kar ni skladno z minimalnimi standardi pravne argumentacije in pravnega odločanja. Podobno v prid naglici odločitve je večina zavrnila tudi moj nadaljnji predlog, da bi omenjene pomanjkljivosti opisal v ločenem mnenju v ustrezno skrajšanem roku čez noč do jutranjih ur, ko bi nato v javnost lahko prišla celostna odločitev, skupaj z ločenim mnenjem in protiargumenti, kot je to običajno. Tudi ta predlog je večina zavrnila brez vsakega argumenta in kljub izrecnemu pojasnilu, ter s tem ob polnem zavedanju, da objava naslednji dan (petek) zjutraj, namesto isti dan (četrtek) pozno popoldne, v ničemer ne vpliva na izvrševanje pravic, saj med vikendom pouka ni, do izteka tridnevnega roka (v ponedeljek) pa ima Vlada v obeh primerih isti končni rok za odločitev, kako naprej. To ločeno mnenje zato lahko podam šele danes naknadno, po javni objavi odločitve večine izpred tedna dni.
2. OBVEZNOST OBJAVE V URADNEM LISTU
Večina Ustavnega sodišča je v sklepu št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020  resda odločila, da mora Vlada "vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti, o čemer mora obvestiti javnost". Toda kako se v pravnem sistemu veljavnost objavljenega predpisa podaljša? Na kakšen način oziroma s katero pravno tehniko se to pravno korektno napravi?
Obstajata najmanj dve možnosti.
[3]
Ena je, da v samem predpisu (v našem primeru Odloku) rok avtomatičnega prenehanja veljave takega predpisa ni določen in da se Vlada na vsakih toliko dni na podlagi strokovnih podlag odloči, ali bo tak Odlok še ohranila v veljavi ali pa ga bo spremenila oziroma odpravila. Če se odloči, da ga še naprej ohrani v veljavi, Vladi v okviru te tehnike seveda ni potrebno sprejemati posebnega novega enakega predpisa in ga namesto starega (še veljavnega) objavljati v Uradnem listu. Stari predpis, ki je bil v Uradnem listu objavljen, namreč preprosto velja vse dokler ga ne nadomesti drug predpis, ki je namesto starega prav tako objavljen v Uradnem listu. Če se Vlada torej odloči, da stari Odlok ohrani pri veljavi, ji ni treba v samem Uradnem listu objaviti prav ničesar. Nasprotno, če bi kaj objavila, bi to pomenilo, da Odlok ne velja več in da od takrat naprej velja novi odlok. To pa ni podaljšanje starega predpisa, ampak zamenjava starega Odloka z novim. Če Vlada torej staremu Odloku želi "podaljšati" veljavo, kar je ena od možnosti, ki jo je predvidelo Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-83/20, v Uradnem listu preprosto ne objavi nobenega novega Odloka in to svojo odločitev, ki ni predpis, uresniči tako, da jo ustrezno podkrepi s stališči stroke in o njih (ter posledičnem dejstvu nadaljnje veljave Odloka iz Uradnega lista) v skladu s sklepom št. U-I-83/20 podrobno seznani javnost. Povsem jasno lahko vidimo, da pri tej pravni tehniki podaljševanja predpisov "poseg" v objavljeni Odlok v Uradnem listu ne le ni potreben, ampak je celo nujno, da do njega ne pride. Nasprotno pa je "poseg" v objavljeni Odlok v Uradnem listu potreben v primeru, če se Vlada odloči tak Odlok spremeniti ali ga odpraviti. Vse opisano velja zato, ker v okviru te pravne tehnike Odlok ni vseboval izrecnega datuma o avtomatičnem prenehanju svoje veljave, in prav zato ga je mogoče spremeniti ali odpraviti šele z objavo novega v Uradnem listu, njegovo veljavnost pa podaljšati tako, da se v Uradni list ne posega.
Druga možnost oziroma pravna tehnika podaljševanja predpisov (v našem primeru odloka) pa je tista, pri kateri Vlada že v samem odloku določi, da slednji velja le do točno določenega datuma. V okviru te tehnike bi odlok tako npr. vseboval določbo, da velja le 7 dni od njegove objave v Uradnem listu. V tem primeru, in zgolj pri tej tehniki podaljševanja, bi Vlada morala vsakih 7 dni sprejemati
nov predpis
(tudi če bi bil ta vsebinsko enak staremu) in ga objaviti v Uradnem listu. Razlog za razliko od prve tehnike je očiten: izrecna določba iz samega odloka o točno določenem dnevu prenehanja veljavnosti že sama avtomatično vzpostavi prenehanje veljavnosti takšnega odloka. Zato je za podaljšanje veljavnosti takih ukrepov pač potrebno sprejeti novega, četudi vsebinsko enakega, in ga objaviti namesto starega, zdaj že neveljavnega, v Uradnem listu. To je očitno povsem druga situacija, kot pa smo jo imeli pri prvi tehniki, kjer Odlok ni določal roka svoje avtomatične neveljavnosti, ampak nasprotno, je vedno znova ostajal v veljavi, razen če je Vlada sprejela nov odlok in ga namesto starega objavila v Uradnem listu.
Iz opisanega je jasno razvidno, kje je večina Ustavnega sodišča storila napako. V preveliki naglici ali pa morebiti prekomerni želji (slednje bi bilo neizmerno slabše) je prehitro predpostavila, da se veljavnost predpisov lahko podaljšuje zgolj preko druge, in ne prve, pravne tehnike. Toda to ne drži. Nasprotno, prva tehnika je povsem običajna in v pravnih sistemih poznana. Primer vladnega Odloka pa je bil očitno primer prve in ne druge tehnike podaljševanja veljavnosti predpisov. V svojih določbah namreč ni vseboval nobenega roka, ob katerem bi mu avtomatično prenehala veljava. V takem primeru gre za prvo in ne drugo tehniko podaljševanja. Verjetno ima Služba Vlade za zakonodajo, ki je organ z daleč največ izkušnjami na področju pravne nomotehnike v državi, prav tudi v tem, da je prva tehnika podaljševanja predpisov celo bistveno bolj uveljavljena in običajna od druge. Naj bo slednje tako ali drugače, kot sodnika Ustavnega sodišča me povsem dovolj zmoti že to, da teh močnih,
prima
facie
celo neovrgljivih, argumentov vladne službe v treh tednih, odkar je bil primer na Ustavnem sodišču, to sodišče ni niti skušalo pridobiti, čeprav je Vlada stranka postopka pobude in se jo praviloma vselej mora vprašati za njeno nasprotno stališče. Tako je prišlo do nekakšne (sicer nedovoljene) sodbe presenečenja, ko nasprotna stran v tako pomembni zadevi sploh ni bila slišana, niti ni bila soočena z vprašanjem, na podlagi katerega je Ustavno sodišče odločalo. Kršeno je bilo torej temeljno ustavno načelo vsakega civiliziranega postopka
audiatur et altera pars
– preden odločiš, poslušaj tudi drugo stran. Pa ta kršitev ni šla le v škodo vladne strani kot udeleženca tega postopka, ampak tudi v škodo katerega od sodnikov ali sodnic Ustavnega sodišča, ki bi, če bi večina ne hitela tako nerazumno, ampak bi se počakalo z objavo do naslednjega jutra, imel/a dovolj časa, da bi to napako v razlogovanju večine hitro zaznal/a in zjutraj odločil/a drugače.
[4]
Počakajmo in iz nadaljnjih odločitev ter ločenih mnenj se bo verjetno izkazalo tudi to.
Zakaj se je večina Ustavnega sodišča odločila za pristop po poti napačne predpostavke, da naj bi namreč bilo podaljševanje mogoče izključno preko druge in ne tudi prve, v pravnih sistemih običajnejše tehnike, samo z branjem odločitve Ustavnega sodišča ni mogoče izvedeti. Večina tega namreč ne obrazloži. In to kljub temu, da gre za bistvo zadeve, ki odloči primer. Umanjkanje obrazložitve jedrnega vidika pa v pravni argumentaciji nima opravičila. Vsaka, še tako časovno nujna, a argumentativno podhranjena odločitev za seboj pušča vrzel. V očeh državljank in državljanov, državnih organov in ostalih naslovnikov ustavnosodnih odločitev hočeš nočeš ustvarja ugibanja: ali gre za pravno napako, morda zavoljo pretiranega hitenja, ali pa za pravno nekorektno rezultatsko usmerjenost "najti" protiustavnost v vladnih ukrepih, pa četudi za ceno izognitve kateremu od najmočnejših protiargumentov, ki bi tak cilj utegnil omajati. Ali pa za kombinacijo obeh alternativ. Argumentativno šibko odločanje Ustavnega sodišča, ki v očeh naslovnikov pušča odprte takšne možnosti, ni dobro in ni pravilno ustavnosodno odločanje. Žal najbolj škodi prav pravni avtoriteti sodišča samega, ki bi moralo biti najvišji svetilnik pravne argumentacije in njene prepričljivosti v državi, namesto tega pa tvori lasten vir dodatnega nezaupanja v že tako razdeljeno družbo.
3. USTAVNO SODIŠČE KOT "COVID SODIŠČE"
Drugi odstavek 157. člena Ustave določa: "Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika". Če je večina res predpostavljala, da v državi zaradi neobjave sklepov Vlade in ministrice za izobraževanje, znanost in šport ukrepi v smislu predpisov niso veljavni, to pomeni, da tisti nosilci javnih pristojnosti in pooblastil, ki so v konkretnih primerih vseeno prepovedali zbiranje v šolskih in univerzitetnih prostorih ter ne dopustili šolanja otrokom s posebnimi potrebami, niso posegali v ustavne pravice na podlagi veljavnih splošnih predpisov, ampak s "posamičnimi dejanji in posamičnimi akti". Ker posebno pravno varstvo zoper tovrstne konkretne posege v ustavne pravice preko posamičnih dejanj in aktov ni predvideno v nobenem zakonu (noben zakon ne ureja pritožbenega postopka za te primere in prav tako ne navaja, katero sodišče je za to pristojno), to pomeni, da smo v takem primeru soočeni ravno z izrecno in nedvoumno določbo Ustave iz 157. člena. Ta, kot smo videli, ureja prav takšno situacijo, ko naj bi bilo v ustavne pravice posameznikov poseženo ne z abstraktnimi akti (za te večina pravi, da niso veljali), ampak s konkretnimi dejanji ali konkretnimi akti, to pa pomeni, da je za varstvo ustavnih pravic v takih primerih pristojno Upravno sodišče v upravnem sporu.
Ustavno sodišče po izrecni določbi Ustave, in v okviru predpostavke večine o neobstoju neobjavljenih abstraktnih predpisov, torej sploh ni pristojno za odločanje o tej zadevi. Pobudo bi moralo že prvi dan zavreči, pobudnike pa na podlagi 157. člena Ustave čimprej usmeriti na Upravno sodišče, kjer bi lahko uveljavljali prav vse argumente, vključno z možnostjo začasnega zadržanja ali prekinitve postopka do trenutka, ko se odloči o vseh vidikih zadeve. Zakaj točno je Ustavno sodišče zaobšlo izrecno določbo157. člena Ustave in kateri so torej primeri, ki jih ta jasni člen ima v mislih, če ne konkretnih dejanj in aktov, ki naj bi posegali v človekove pravice, mi kljub podrobni predstavitvi argumenta ni uspel pojasniti nihče. In vendar gre za pomembno vprašanje, ki terja temeljit in doktrinarno konsistenten odgovor Ustavnega sodišča, brez katerega enakih primerov v prihodnje ne bomo obravnavali enako. Še več, brez jasnega, doktrinarno-konsistentnega odgovora na to vprašanje bomo ravnali, kot da ta izrecni člen Ustave sploh ne obstaja (kateri primeri, če ne primeri posegov s konkretnimi dejanji in akti, torej sodijo pod njegovo okrilje?). A dejstvo je, da obstaja in je
prima facie
v očitnem nasprotju s procesnim postopanjem večine. Tako je vsaj dokler na predstavljeni protiargument obrazloženo in konsistentno večina ne odgovori. A tudi ta del boste v obrazložitvi večinske odločitve iskali zaman.
Žal s takim pristopom, ko Ustavno sodišče zadeve iz področja COVID-19 nekritično sprejema kar v neposredno obravnavo, samo sebe spreminja v nekakšno "COVID sodišče". Zaradi nekritično širokega odpiranja vrat imamo v tem trenutku na Ustavnem sodišču zabeleženih že preko 130 dodatnih zadev samo iz tega področja. Takšen trend vodi v nevzdržno stanje, ki gre na škodo človekovih pravic na vseh drugih področjih, kjer pa so skoraj vsi pritožniki in pobudniki najprej napoteni na izčrpanje poti pred rednimi sodišči. Kamorkoli po svetu se ozremo, je tako tudi s COVID zadevami, ki pred ustavna sodišča praviloma priromajo šele v zadnji instanci. Le tako lahko pravni sistem obrzda množico zadev. Toda ali poznate primere COVID zadev pred slovenskimi rednimi sodišči? Koliko jih je bilo na teh stopnjah že vsebinsko odločenih? Sam še nisem slišal za kakšnega. Takšen sistem je za Ustavno sodišče nevzdržen. Kvaliteta dela v drugih zelo resnih zadevah na tem sodišču zavoljo tega trpi. Da bi držali tempo in odločili več, posledično prehitro in ne dovolj kvalitetno odločamo v t. i. dopisnih zadevah v kroženju, kar bo imelo posledice v več in večjih napakah, pri številu odločitev glede odločb pa že zaostajamo. Na kazenskem senatu, kjer se primere redno sprejema v vsebinsko obravnavo in jih je torej treba temeljiteje obravnavati, zaradi zasedenosti svetovalcev in sodnikov z zadevami COVID že dva meseca praktično nismo obravnavali zadev. A zadeve s področja COVID še kar nekritično sprejemamo v neposredno obravnavo. Stanje je torej resno in terja bolj poglobljen in bolj konsistenten doktrinarni pristop Ustavnega sodišča tudi na ravni procesnih predpostavk glede COVID zadev. Le tako bomo lahko zagotavljali vsaj minimalni standard varstva človekovih pravic preko vseh ključnih področij. Kot povsod drugod po svetu bo to mogoče zgolj in samo, če Ustavno sodišče ne bo neposredno "COVID sodišče". Pa če je, kljub relativni zadržanosti ustavnih sodišč na tem področju, ta tema še tako zelo pri srcu trenutni slovenski večini.
4. POD ČRTO
Množična medijska poročanja o domnevni osnovnošolski napaki vladnih pravnikov so ob takem rezultatu odločitve Ustavnega sodišča v politično razgretih okoliščinah postfaktične dobe sicer normalen in pričakovani učinek. Kot je pričakovano tudi deževanje hitrih obsodb takšne domnevne "napake" s strani množice pravnikov po državi. Toda resne vrzeli in pomanjkljivosti v rokohitrskem razlogovanju večine Ustavnega sodišča, kot so se že kmalu po kritikah začele kazati iz nadaljnjih analiz te odločitve, na koncu spomnijo na znano prigodo. V odgovoru na knjigo z naslovom "Sto avtorjev zoper Einsteina" naj bi slednji odgovoril: "Zakaj sto? Če sem se res zmotil, bi bil eden dovolj".
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
[1]
Preden odločiš, najprej poslušaj tudi drugo stran.
[2]
Stališče Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, dostopno na:
https://www.gov.si/novice/2020-12-06-stalisce-sluzbe-vlade-republike-slovenije-za-zakonodajo-glede-delne-odlocbe-in-sklepa-u-i-56256/
.
[3]
Prav
tam.
[4]
Profesor pravne fakultete univerze Harvard, Mark Tushnet, ki se zavzema za nekoliko nekonvencionalno stališče, da bi v ZDA ustavnosodno presojo postopoma odvzeli sodiščem in jo predodelili organom, bližje ljudem, ali celo ljudem samim (
popular constitutionalism
), je moč jutra nad nočjo v eni svojih knjig prav hudomušno izrazil. Razkril je, da njegova soproga, ki je opravljala vodstveno mesto na področju pravic zapornikov, nikakor ne soglaša z njegovo omenjeno nekonvencionalno tezo. Včasih, pozno ponoči, pravi Tushnet, se tudi meni zazdi, da ima morda vendarle prav. A zjutraj, ko se zbudim, sem spet svež in čuječ.
⇒
U-I-473/20-14
21. 12. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude mladoletnega A. B., C., ki ga zastopa zakoniti zastopnik Č. D., C., in mladoletnega E. F., C., ki ga zastopata zakonita zastopnika G. H. in I. J., oba C., na seji 21. decembra 2020
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20) se sprejme.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20).
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se uporablja za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, se sprejme.
4. Zadrži se izvrševanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20) in Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se uporablja za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami.
5.
Odločitev iz prejšnje točke izreka se izvrši tako, da Vlada najkasneje od 4. 1. 2021 omogoči začetek izvajanja programov
za otroke s posebnimi potrebami
v skladu z 20. in 21. točko obrazložitve.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnika, stara 7 in 9 let, ki obiskujeta osnovno šolo za otroke s posebnimi potrebami, vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Odlok/181) in za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa ministrice, pristojne za izobraževanje, o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice) v delu, ki se nanaša na organizacije za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami.
2. Pobudnika navajata, da jima je zaradi zaprtja šol onemogočen dostop do vzgoje in izobraževanja po programih, v katere sta usmerjena (prvi pobudnik v program devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom, drugi pobudnik pa v posebni program vzgoje in izobraževanja), do dodatne strokovne pomoči in do vseh drugih specialnih obravnav (fizioterapij, delovnih terapij, terapij v bazenu, logopedskih in psiholoških obravnav), ki so jima zagotovljene v šoli,
kar nujno potrebujeta za  svoj razvoj, ohranjanje že osvojenih veščin in spretnosti in za preprečitev nazadovanja v razvoju. Odvzeti naj bi jima bili tudi socialni stiki. Pobudnika opisujeta vidne negativne posledice, ki jima nastajajo zaradi dolgotrajnega izpada zanju primerne oblike vzgojno-izobraževalnega dela in vsakršne oblike specialne terapije (dodatna izguba pozornosti, popolna izguba notranje motivacije za vsakršno delo in igro, zahteva po nenehni starševski pozornosti, izguba samostojnosti, poslabšanje oziroma popolna izguba grafomotoričnih spretnosti, izrazite spremembe vedenja,
avtoagresivno in agresivno vedenje
drugega pobudnika). Zatrjujeta, da njun razvojni napredek ni več le onemogočen, temveč se kaže v razvojnem nazadovanju, ki ga bo izredno težko nadoknaditi.
Navajata, da izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo zanju pomeni popolno izvotlitev njunih pravic do varstva in izobraževanja ter usposabljanja za dejavno delo v družbi. Pojasnjujeta, da pri učenju potrebujeta specifično pomoč, individualiziran pristop, posebne strokovne metode dela z več prilagoditvami in ponazoritvami, ustrezne učne pripomočke in bistveno več prilagoditev kot drugi vrstniki. Navajata, da njuni starši nimajo niti ustreznih specialnih znanj niti učnih materialov in pripomočkov, potrebnih za prilagajanje učenja njunim specifičnim potrebam in primanjkljajem. Individualna obravnava, ki naj bi je bila pobudnika deležna v šoli, naj doma ne bi bila mogoča tudi zato, ker imata oba pobudnika vsak po enega zdravega osnovnošolskega sorojenca, ki pri šolskem delu prav tako potrebuje pomoč in nadzor staršev, ki morajo poleg tega skrbeti tudi za potrebna gospodinjska opravila.
Nasprotujeta stališču
Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ), da se v okviru izobraževanja na daljavo posveča posebna skrb ranljivim skupinam, in zatrjujeta, da so takšni argumenti vsebinsko povsem prazni.
3. Izpodbijana Odlok/181 in Sklep ministrice sta po mnenju pobudnikov v neskladju z 2., 14., 52., 56. in 57. členom Ustave. Sklepu ministrice poleg neskladja z navedenimi določbami Ustave očitata še neskladje s 104. členom Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP). V zvezi z zatrjevanim neskladjem z 52., 56. in 57. členom Ustave pobudnika poudarjata, da zaprtje šol ni niti nujen, niti sorazmeren ukrep za dosego zastavljenih ciljev zajezitve in obvladovanja epidemije ter preprečevanja prenosa okužb, zastavlja pa se tudi vprašanje njegove primernosti.
Teža posledic posegov v pravice pobudnikov do posebnega varstva, zagotovljenega v 52. in 56. členu Ustave, in v njune pravice do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi skladno s svojo starostjo in zrelostjo (kar ne more biti zagotovljeno v obliki šolanja na daljavo) naj bi bila očitno nesorazmerna s pričakovanimi koristmi, ki naj bi nastale zaradi zaprtja vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami in s šolanjem na daljavo.
V zvezi s tem se
sklicujeta na strokovne ugotovitve, iz katerih naj bi izhajalo, da je delež otrok med vsemi okuženimi zelo majhen, da otroci zbolevajo redkeje kot odrasli, da imajo praviloma blažje simptome bolezni in da so le izjemoma prenašalci bolezni. Poudarjata tudi, da vzgojno-izobraževalni zavodi za otroke s posebnimi potrebami pomenijo zelo majhen odstotek vseh osnovnih šol in da je tudi odstotek otrok, ki se šolajo v teh zavodih, v primerjavi z vsemi šolajočimi se otroki zelo majhen. Tudi v oddelkih naj bi bilo zelo majhno število otrok. Pobudnika nasprotujeta tudi navedbam nasprotnih udeležencev iz odgovorov na pobudo v zadevi št. U-I-445/20, da bi
z odprtjem šol poleg otrok prišli v šole tudi vsi zaposleni in starši, kar bi pomenilo neposredno škodo in nevarnost za javno zdravje. Pojasnjujeta, da starši vse od prvega dne šole (1. 9. 2020) niso imeli vstopa v šolske prostore in so lahko otroke oddajali in prevzemali ob točno določenem časovnem oknu na točno določenem mestu za posamezni razred, zbiranje zaposlenih v vzgojno-izobraževalnih zavodih pa dopušča že 2. člen Odloka/181.
Pobudnika opozarjata, da iz kratkega
povzetka mnenja Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo covid-19 glede vračanja otrok s posebnimi potrebami v šole in zavode, ki ga je na svoji spletni strani povzelo MIZŠ, izhaja, da se je celo strokovna skupina zavzemala za odprtje šol za otroke s posebnimi potrebami. Opozarjata tudi na načrt sproščanja ukrepov, iz katerega izhaja, da je Vlada pri tehtanju, katera področja življenja so tako nujna, da je treba zagotoviti njihovo čimprejšnje delovanje, pred otroki s posebnimi potrebami (in drugimi otroki) dala prednost frizerjem, manikuri in pedikuri, muzejem, knjižnicam in galerijam. Če je Vlada pri tehtanju med zahtevami zdravstva na eni strani in stiskami podjetnikov na drugi strani, tehnico prevesila v korist gospodarstva, potem bi jo morala prevesiti tudi na stran otrok s posebnimi potrebami.
4.
Pobudnika podajata tudi predlog za začasno zadržanje izvrševanja 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/181 in Sklepa ministrice, kolikor se nanaša na institucije, ki izvajajo dejavnost vzgoje in izobraževanja za otroke s posebnimi potrebami
. U
temeljujeta ga s
sklicevanjem na že opisano težo posledic, ki naj bi nastajale pobudnikoma zaradi zaprtja šol in šolanja na daljavo na eni strani, in z zanemarljivostjo posledic, ki naj bi ga imelo začasno zadržanje Odloka/181 in Sklepa ministrice na
zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19
na drugi strani.
5.
Pobuda je bila poslana v odgovor Vladi in ministrici, pristojni za šolstvo. Vlada in MIZŠ sta na pobudo odgovorila. Menita, da sta pobuda in predlog za začasno zadržanje izpodbijanih aktov neutemeljena. Navajata, da je začasna prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih nujen in učinkovit ukrep za obvladovanje epidemije in za zaščito javnega zdravja. Ob tehtanju med tveganjem, ki bi ga za varstvo javnega zdravja pomenilo odprtje šol, in pravico do izobraževanja v šolskih prostorih, je treba po njunem mnenju začasno prepovedati zbiranje ljudi v šolah. Ob tem Vlada in MIZŠ navajata, da so v šolah tudi zaposleni, da tja prihajajo starši ter da učenci in dijaki uporabljajo javni prevoz, kar so vse okoliščine, ki izrazito negativno vplivajo na širjenje epidemije. Vlada navaja tudi, da je pred odločitvijo o ukrepih iz Odloka preučila Poročilo strokovne skupine pri Ministrstvu za zdravje in mnenje pediatrične stroke. Upoštevala je tudi argumente strokovne javnosti. Vse te dokumente prilaga k odgovoru. Zaradi učinkovite in hitre vzpostavitve šolanja na daljavo ukrep zaprtja šol po mnenju Vlade in MIZŠ ni prekomerno posegel v pravico otrok do izobraževanja. Navajata, da je prehod na izobraževanje na daljavo gotovo povezan z določenimi težavami in skrbmi, s katerimi se soočata tudi pobudnika in njuni družini, ki pa niso nesorazmerne z nevarnostjo širjenja COVID-19. Izobraževanje na daljavo naj ne bi pomenilo izključitve določenega dela otrok iz vzgojno-izobraževalnega procesa. Učitelji in svetovalni delavci naj bi posebno skrb namenjali prav ranljivejšim skupinam otrok, kamor sodijo tudi otroci s posebnimi potrebami. V zvezi s tem pojasnjujeta, da je bilo šolam, ki izvajajo prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in posebni program za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju ter prilagojene programe z enakovrednim izobraževalnim standardom, dano navodilo, da izvajajo vzgojno-izobraževalno delo v okviru možnosti, ki so dodatno pogojene z zdravstvenim stanjem posameznih učencev. Navajata, da je MIZŠ šole pozvalo, naj za učence s posebnimi potrebami pripravljajo prilagojena učna gradiva, naj navodila zanje individualizirajo in jih prilagodijo učenčevemu primanjkljaju, pri čemer naj smiselno upoštevajo učenčev individualiziran program. Dodajata, da se pri oblikovanju nalog in navodil vključujejo tudi šolski svetovalni delavci in da so šole dobile tudi okrožnico, naj se čim bolj povežejo s starši in jih pozovejo, naj šolo sproti seznanjajo o otrokovih potrebah in težavah ter morebitnih stiskah, za katere v nadaljevanju poiščejo najbolj optimalno rešitev. Navajata, da se v pomoč otroku na daljavo vključujejo tudi drugi strokovni ali celo zdravstveni delavci. Predlog za začasno zadržanje je po njunem mnenju v nasprotju z vsemi ukrepi za preprečitev širjenja virusa in bi pomenil neposredno škodo za javno zdravje. Odprtje šol ne bi pomenilo le prihod učencev v šole, temveč vseh zaposlenih, potrebno bi bilo sprostiti javni prevoz, omogočiti odprtje domov za učence in dijaških domov. V zvezi s tem Vlada in MIZŠ opozarjata, da je zdravstveni sistem v Sloveniji na robu preživetja, po številu smrti pa je Slovenija med vodilnimi v Evropi.
Vlada dodaja, da je v trenutnem stanju epidemije treba postaviti pravico do zdravja na prvo mesto. Veliko otrok s posebnimi potrebami naj bi imelo posebne učne potrebe zaradi njihovega zdravstvenega stanja. Vlada meni, da lahko nepopravljive posledice za otroke s posebnimi potrebami povzroči okužba z virusom in ne začasno izobraževanje na daljavo. Opozarja tudi na to, da dosledno spoštovanje ukrepov za preprečevanje širjenja virusa med odraslimi prenosa ni omejilo, verjetnost, da se bodo vseh strogih ukrepov lahko držali otroci s posebnimi potrebami, pa je še toliko manjša. Vlada meni, da lahko pravico do izobraževanja državljani varno uresničujejo preko izvajanja izobraževanja na daljavo.
6. Pobudnika sta na odgovor Vlade in MIZŠ odgovorila. V odgovoru najprej podrobneje opisujeta, v kako težkih razmerah se je znašla njuna družina zaradi zaprtja šol. Opozarjata, da Vlada in MIZŠ zgolj pavšalno vztrajata, da bi začasno zadržanje pomenilo škodo za javno zdravje in zdravje posameznika, ne da bi se pri tem opredelila do navedb o relativno malem številu šolajočih se otrok s posebnimi potrebami in do neizvajanja za otroke s posebnimi potrebami nujnega terapevtskega dela, čemur pritrjujejo tudi stroka in celo ravnatelji. V nadaljevanju se pobudnika osredotočata na odgovor ravnateljev in navajata, da ne verjameta, da gre za skupno mnenje vseh ravnateljev; vzorec izprašanih ravnateljev naj ne bi bil reprezentativen. Poudarjata, da morebitne kadrovske težave, za rešitev katerih je bilo ob že vnaprejšnjem pričakovanju epidemije dovolj časa, ne morejo biti razlog za zaprtje šol. V zvezi s tem dodajata, da glede na trenutno epidemiološko sliko šol ni treba takoj odpreti za vse aktivnosti (npr. krožki, jutranje varstvo in podaljšano bivanje), saj bi bili otroci tudi brez tega v veliko boljšem položaju, kot so, če se ne izvaja nič. Glede morebitnih težav v zvezi z organiziranjem prevoza sta pobudnika prepričana, da bo vsaj del staršev pripravljen otroke voziti v šolo. Menita tudi, da ovire za odprtje šol ne bi smelo pomeniti to, da bodo zaradi zdravstvenih omejitev nekateri otroci morda ostali doma. Navajata, da je v času sezonskih okužb določen odstotek otrok tudi pred epidemijo ostajal doma, pa šole zato niso bile zaprte. Dejstvo, da je pri določenem odstotku učencev večja možnost za tvegan potek bolezni, naj ne bi moglo povzročiti zaprtja šol za vse. Pobudnika opozarjata tudi na to, da v mnenju pediatra ni podatka o številu otrok s težjim potekom bolezni. V zaključku poudarjata, da bodo otroci s posebnimi potrebami morebitno okužbo s COVID- 19 v veliki večini preboleli brez zapletov, zaprtje šol in neizvajanje strokovnih obravnav pa lahko pomeni nepopravljivo škodo za kakovost celotnega nadaljnjega življenja teh otrok. Izpostavljata, da je vsekakor nujno vsaj takojšnje odprtje šol za izvajanje specialnih obravnav in terapij. Opozarjata tudi, da se odpirajo številne dejavnosti, glede otrok s posebnimi potrebami pa ministrica za izobraževanje v zadnjih izjavah navaja celo, da se bodo vračali v šole šele za otroki iz prve triade osnovnih šol.
B.
Glede preizkusa pogojev za sprejem pobude
7. Pobudnika izpodbijata ureditev, ki z namenom obvladovanja epidemije prepoveduje zbiranje ljudi v osnovnih šolah s prilagojenim programom in v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, razen v zavodih, ki so ustanovljeni za delo z otroki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami (3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/181). Hkrati izpodbijata tudi ureditev, na podlagi katere se vzgojno-izobraževalno delo tudi za otroke s posebnimi potrebami izvaja na daljavo (Sklep ministrice, kolikor se  uporablja za osnovne šole in za vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami).
8. Pobudo zoper akte enake vsebine, kot so izpodbijani v tej zadevi, sta pobudnika vložila že v zadevi št. U-I-445/20. Ustavno sodišče je z delno odločbo in sklepom št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20) ugotovilo, da je veljavnost takrat izpodbijanega Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju Odlok/152) sicer prenehala (glej 11. do 15. točko obrazložitve delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20), pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena tega Odloka pa je kljub temu sprejelo (3. točka izreka delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20). Glede takrat izpodbijanega sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020), je Ustavno sodišče ugotovilo, da zaradi neobjave v Uradnem listu Republike Slovenije sploh ni začel veljati (4. točka izreka in 20. točka obrazložitve delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20).
9. Po izdaji delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20 je Vlada ponovno izdala predpisa z enako vsebino, in sicer izpodbijana Odlok/181 in Sklep ministrice. Ustavno sodišče ugotavlja, da je tudi Odlok/181 že prenehal veljati z izrecno določbo 5. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 – v nadaljevanju Odlok/183), ki je nadomestil Odlok/181. V primeru neveljavnega predpisa Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20
– v nadaljevanju
ZUstS) odloči o njegovi skladnosti z Ustavo, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšnih posledic pobudnika nista izkazala. Navajata sicer, da je zaradi dolgotrajnega zaprtja šol oviran njun razvoj, vendar ne trdita, da je to samostojna posledica Odloka/181.
10. Ne glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da so pogoji za presojo določb neveljavnega Odloka/181, ki ju izpodbijata pobudnika, izpolnjeni. Stališče, da posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbah št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, 43. točka obrazložitve) in št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20). Poudarilo je, da je to takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti (27. točka obrazložitve v odločbi št. U-I-83/20). V zadevi št. U-I-445/20 je Ustavno sodišče že ugotovilo, da je javni interes za vsebinsko presojo ne več veljavnih določb podan tudi glede 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/152 (glej točke 15. do 17. obrazložitve delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20), ki sta imeli enako vsebino kot izpodbijani določbi Odloka/181. Za takšen primer pa gre tudi v tej zadevi. Časovna omejenost ukrepa o zaprtju šol, ki je nujna posledica tega, da se z njim zaradi epidemije v človekove pravice posega le začasno, mogoče pa je pričakovati, da se bo ukrep ponovil, bi lahko povzročila, da Ustavno sodišče nikoli ne bi moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti takšnih ukrepov. Glede na to, da izpodbijana ureditev lahko pomeni omejitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin tako ranljive skupine oseb, kot so otroci s posebnimi potrebami, pa gre po presoji Ustavnega sodišča tudi za odločitev o posebej pomembnem precedenčnem ustavnopravnem vprašanju. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena neveljavnega Odloka/181 (1. točka izreka).
11. Kot že navedeno v 9. točki obrazložitve tega sklepa, je izpodbijani Odlok/181 nadomestil Odlok/183. V 6. členu Odloka/183 je bilo najprej določeno, da ta odlok začne veljati 12. 12. 2020 in velja 7 dni. Z drugo alinejo 1. člena Odloka o spremembah določenih odlokov, izdanih na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 190/20), pa je bil 6. člen Odloka/183 spremenjen tako, da je veljavnost Odloka/183 podaljšana do 25. 12. 2020. Zato je Odlok/183 v času tega odločanja še vedno veljavni predpis.
[1]
Ker imata enako vsebino, kot je določena v neveljavnih 3. in 5. točki prvega odstavka 1. člena Odloka/181, tudi 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/183, je
Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začelo tudi postopek ocene ustavnosti tega predpisa (2. točka izreka). Ustavno sodišče v zvezi s tem dodaja, da pobudnika, ki obiskujeta prilagojeni in posebni program osnovne šole za otroke s posebnimi potrebami, sicer izkazujeta pravni interes le za presojo 3. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183 in tistega dela 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183, ki se nanaša na osnovne šole s posebnimi potrebami, ne pa tudi v delu, ki se nanaša na vse druge zavode za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami. Zaradi medsebojne povezanosti problematike zaprtja šol za otroke s posebnimi potrebami in problematike zaprtja vseh drugih zavodov za otroke s posebnimi potrebami pa je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183 v njenem celotnem obsegu.
12. Ustavno sodišče je sprejelo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa ministrice,
kolikor se uporablja za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami (3. točka izreka).
Glede začasnega zadržanja
13. Pobudnika predlagata zadržanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/181 in zadržanje Sklepa ministrice, kolikor se nanaša na otroke s posebnimi potrebami. Zadržanje Odloka/181, ki ne velja več, pojmovno ni mogoče. Zgolj zadržanje Sklepa ministrice pa ne bi doseglo namena, ki ga zasledujeta pobudnika (odprtje osnovne šole, ki jo obiskujeta). Pomenilo bi namreč le to, da otroci s posebnimi potrebami ne bi bili več deležni niti izobraževanja na daljavo, šole pa bi ostale zaprte.
Zato je Ustavno sodišče v nadaljevanju presodilo, ali so izpolnjeni pogoji, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča o oceni njune ustavnosti zadrži izvrševanje sedaj veljavnih 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183 (ki imata enako vsebino kot 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/181).
14. Razloge za to, zakaj bi bili, če bi o tem odločalo, upoštevaje takratne razmere in navedbe udeležencev postopka, podani pogoji za začasno zadržanje ureditve o prepovedi izvajanja vzgoje in izobraževanja v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami, je Ustavno sodišče navedlo že v obrazložitvi delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20 (23. in 24. točka obrazložitve). Razlogi proti zadržanju, ki jih tokrat navajata Vlada in MIZŠ, so v bistvenem enaki razlogom, kot sta jih navajala že v odgovoru na pobudo v zadevi št. U-I-445/20 in do katerih se je Ustavno sodišče že opredelilo, zato se nanje v celoti sklicuje. V tokratnem odgovoru se Vlada (ko prereka trditve pobudnikov o protiustavnosti ureditve) sklicuje še na dodatne razloge, do katerih se je po oceni Ustavnega sodišča treba opredeliti ob odločanju o obstoju razlogov za začasno zadržanje izvrševanja. Gre zlasti za sklicevanje Vlade na Poročilo strokovne skupine pri Ministrstvu za zdravje, mnenje pediatrične stroke in argumente strokovne javnosti, ki naj bi jih Vlada upoštevala pri izdaji Odloka/181, upoštevati pa jih je treba tudi ob odločanju o zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb Odloka/183. Poleg tega bo vzelo Ustavno sodišče v ozir tudi nove navedbe pobudnikov.
15. Na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe predpisa začasno ne bi izvrševale.
16.
Glede na majhno število otrok, ki obiskujejo šole in zavode za otroke s posebnimi potrebami, in upoštevaje mnenje stroke Ustavno sodišče meni, da prepoved zbiranja teh otrok v vzgojno-izobraževalnih zavodih in izvajanje drugih s tem povezanih dejavnosti ne
more pomeniti bistvenega doprinosa pri preprečevanju nadaljnjega širjenja virusa in pri obvladovanju epidemije.
[2]
V zvezi s sklicevanjem Vlade in MIZŠ, da se z zaprtjem šol in zavodov zasleduje tudi varnost otrok in zaposlenih v teh šolah, je treba ugotoviti, da tudi iz mnenja Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo COVID-19, ki ga je predložila Vlada, ne izhaja, da institucij za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami sploh ne kaže odpirati, temveč le, da naj bo odpiranje individualno glede na to, kakšne so diagnoze otrok s posebnimi potrebami v posamezni šoli, ali gre za šole, kjer so otroci v zavodu, in individualno glede na pričakovanja otrok in staršev. Prav tako odpiranju organizacij za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami ob upoštevanju priporočil za varno odpiranje šol v času pandemije načeloma ne nasprotuje niti specialist pediatrije, katerega mnenje je predložila Vlada. Potrebe po splošnem zaprtju šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami tudi ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na bojazen Vlade, da se bodo zaradi narave dela z otroki s posebnimi potrebami težko upoštevali strogi ukrepi za preprečevanje širjenja virusa, saj ni izkazano, da teh ukrepov sploh oziroma v večini primerov ne bi bilo mogoče upoštevati. Zato bi si bilo treba v največji možni meri prizadevati za njihovo uresničitev, morebitna odstopanja od tega pa reševati individualno.
17. Zaprtja šol in zavodov s posebnimi potrebami tudi ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem na kadrovsko problematiko zaradi odsotnosti zaposlenih, na probleme v zvezi z zagotovitvijo javnega prevoza otrok v zavode in šole ter na nezmožnost zagotovitve potrebnih preventivnih ukrepov. Sklicevanje na takšne težave ne sme posegati v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja. V zvezi s sklicevanjem na težave pri zagotavljanju javnega prevoza pa Ustavno sodišče še dodatno ugotavlja, da se je Vlada za določeno obliko sproščanja javnega prevoza začasno že odločila, kar kaže na to, da je izvajanje javnih prevozov pod določenimi pogoji v trenutni epidemiološki situaciji po njenem mnenju mogoče (Odlok o omejitvah in načinu izvajanja javnega prevoza potnikov na ozemlju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 188/20).
Neutemeljeno je tudi sklicevanje Vlade in MIZŠ, da odprtje šol ne bi pomenilo le prihoda učencev v šole, temveč prihod vseh zaposlenih in tudi prihod staršev, ter da bi bilo treba omogočiti odprtje domov za učence in dijaških domov. Utemeljeno namreč pobudniki opozarjajo, da prepoved zbiranja v zavodih za zaposlene ne velja (prva alineja prvega odstavka 2. člena Odloka/183) in da staršem ni treba omogočiti vstopa v vzgojno-izobraževalne ustanove. Dejstvo, da bi lahko večjo nevarnost za širjenje okužb morda pomenilo odprtje domov za učence in dijaških domov, pa še ne pomeni, da je s tem mogoče utemeljevati zaprtje vseh šol in zavodov, v katerih se izvaja dejavnost vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami. Enako velja glede opozorila na morebiti pričakovan težji potek bolezni pri določeni skupini otrok.
Upoštevati je treba tudi, da bodo
lahko starši otroka, katerega zdravstveno stanje bi preprečevalo navzočnost otroka v šoli v času epidemije, njegovo odsotnost, enako kot to velja tudi v vseh drugih primerih zdravstvenih razlogov za odsotnost, opravičili.
T
reba je upoštevati tudi, da celo Odlok/183 sam ne prepoveduje zbiranja ljudi v vseh zavodih, ki izvajajo dejavnost vzgoje in izobraževanja. Po tretji alineji prvega odstavka 2. člena Odloka namreč prepoved zbiranja ljudi ne velja za vrtce v zmanjšanem obsegu, ki zagotavljajo nujno varstvo za otroke, katerih starši so zaposleni in varstva ne morejo zagotoviti na drug način, če tako odloči župan občine, na območju katere vrtec izvaja dejavnost
. Če je odprtost vrtcev v določenem obsegu sprejemljiva zato, da se omogoči delo njihovih staršev, je vsaj enako upravičeno tudi odprtje šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami, s čimer se zagotavlja njihov razvoj.
18. Po drugi strani bi še nadaljnje izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa nedvomno lahko imelo škodljive posledice za otroke s posebnimi potrebami. Pobudnika na takšne pri njiju že nastale posledice tudi konkretno opozarjata. Otroci s posebnimi potrebami, upoštevaje njihove posebnosti in primanjkljaje, potrebujejo zanje še posebej prilagojeno izvajanje izobraževanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v zavodih, v katerih se z njimi ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, njihovi starši pa jim tega morda ne morejo oziroma niti ne znajo zagotoviti, zaradi česar ima zaprtje šol za te otroke še veliko večje posledice kot pri drugih otrocih. Glede na to je treba pritrditi pobudnikoma, da izostanek takšnega dela lahko vpliva na njun razvoj, še posebej, če ti ukrepi trajajo tako dolgo, kot je to v obravnavanem primeru, in pomenijo že tretjo daljšo prekinitev šolanja v tem letu (spomladansko zaprtje in poletne počitnice, ki sicer pomenijo edino pričakovano daljšo prekinitev). Dlje ko namreč ukrep traja, bolj invaziven postaja poseg.
[3]
Poleg tega pa so zaradi zaprtja zavodov, v katerih se izobražujejo, ti otroci prikrajšani za izvajanje vseh specialnih obravnav, ki so jih deležni v teh zavodih, s čimer se jim prav tako povzroča velika škoda. V zvezi s tem je treba opozoriti tudi na opozorilo v mnenju specialista pediatrije, ki ga je predložila Vlada, in sicer na to, da se pri otrocih s posebnimi potrebami šolski proces v izobraževalni ustanovi prepleta z drugimi vidiki obravnave teh otrok, kot so npr. telesna nega, fizioterapija, delovna terapija, česar ne morejo dobiti v domačem okolju, pri čemer so ti aspekti obravnave za otroke s posebnimi potrebami pomembni vsaj enako kot sam izobraževalni proces, če ne še bolj. Poleg tega pa predlog, da se v šolah in zavodih sprosti možnost izvajanja individualnih terapij, izhaja tudi iz predloženega mnenja direktorjev zavodov za otroke s posebnimi potrebami in mnenja ravnateljev osnovnih šol za te otroke, ki splošnemu odpiranju šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami sicer niso izrazito naklonjeni, kar še dodatno kaže na nujnost izvajanja teh obravnav za otroke s posebnimi potrebami. Glede na to ni mogoče
a priori
zanikati, da bodo lahko posledice zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij, ki traja že dalj časa, pri posameznih otrocih s posebnimi potrebami, na katere se nanaša izpodbijani Odlok, težko popravljive.
19. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izvrševanje 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183, ki pomenita splošno zaprtje osnovnih šol s posebnimi potrebami in zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, razen tistih, ki so ustanovljeni za delo z otroki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami, zadržalo (4. točka izreka).
20. Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve o začasnem zadržanju. Odločilo je, da mora Vlada najkasneje s 4. 1. 2021 omogočiti, da se šole in zavodi za otroke s posebnimi potrebami odprejo ob upoštevanju razlogov iz te in naslednje točke obrazložitve (5. točka izreka). Ob tem je upoštevalo
, da je treba Vladi in šolam ter zavodom za otroke s posebnimi potrebami dati na voljo določen čas za sprejem določenih usmeritev ter organizacijskih ukrepov v zvezi z odprtjem šol in zavodov za otroke in mladostnike  s posebnimi potrebami, in dejstvo, da se bliža čas šolskih počitnic, ko bodo institucije za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami tako ali tako zaprte, kar pomeni, da bi lahko takojšnje zadržanje izvrševanja 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183, če sploh, dejansko učinkovalo le izredno kratek čas.
21. Sprejem navedene odločitve pomeni, da mora Vlada brez nepotrebnega odlašanja sprejeti normativni okvir za odpiranje šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami, ki bo s 4. 1. 2021 dejansko omogočil njihovo odpiranje. To pa ne pomeni, da morajo šole in zavodi za otroke s posebnimi potrebami od 4. 1. 2021 delati v enakem obsegu in na enak način kot v normalnih razmerah. Tega ne zahtevata niti pobudnika sama, ki navajata, da je v trenutnih epidemioloških razmerah razumljivo, če organizacije ne bodo mogle organizirati npr. krožkov in dodatnih dejavnosti ali pa celo jutranjega varstva in podaljšanega bivanja. Poleg tega takšna odločitev ne pomeni niti tega, da se odprtje nujno nanaša na vse institucije, če je pričakovana možnost širjenja okužb v njih po mnenju stroke bistveno povečana in predstavlja večje tveganje (npr. domovi za učence in dijake). Pri načrtovanju odpiranja bo seveda treba upoštevati že zgoraj omenjeno mnenje
Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo COVID-19, ki ga je predložila Vlada,
kot tudi zahtevo po stalnem preverjanju ukrepov in epidemiološke slike, kot to izhaja iz sklepa Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20). Iz prvega izhaja, da
naj bo odpiranje individualno glede na to, kakšne so diagnoze otrok s posebnimi potrebami v posamezni šoli, ali gre za šole, kjer so otroci v zavodu, in individualno glede na potrebe otrok in njim ustrezna pričakovanja staršev. Vsekakor se pri tem tudi ne sme spregledati individualne situacije posameznikov, ki naj bi se vključili oziroma poučevali v teh institucijah, kolikor obstaja pri njih verjetnost hujših zdravstvenih zapletov v primeru okužbe s COVID-19. Ne glede na navedene dopustne izjeme od zahteve po odprtju šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami pa Ustavno sodišče poudarja, da se mora brez nepotrebnega odlašanja omogočiti izvajanje individualnih obravnav, tako da bo zagotovljeno najmanjše tveganje tako za razvoj in zdravstveno stanje teh otrok kot za javno zdravje.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 30. člena ter prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS ter tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno. Sodnica Mežnar in sodnik Pavčnik sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Iz Načrta ukrepov med božično-novoletnimi prazniki, ki ga je Vlada sprejela na 45. redni seji 19. 12. 2020 in ki ob pogoju izboljšanja epidemiološke slike s 4. 1. 2021 predvideva odpiranje vrtcev in šol za prvo triado, ne izhaja, da se s tem dnem načrtuje tudi odpiranje šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami.
[2]
Takšno sporočilo strokovnjakov, ki so hkrati tudi člani Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo COVID-19, je bilo večkrat objavljeno v medijih. Glej npr. https://www.rtvslo.si/slovenija/beoviceva-proti-sproscanju-ukrepov-odprtje-trgovin-bi-pomenilo-dodatno-srecevanje/544896.
[3]
Tako Ustavno sodišče tudi v 56. točki obrazložitve odločbe št. U-I-83/20.
⇒
U-I-473/20-15
22. 12. 2020
Ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika
k sklepu št.
U-I-473/20
"STISKA UČI MISLITI."
Gre za misel filozofa Ernsta Blocha, ki ga navaja Arthur Kaufmann, ko utemeljuje filozofijo eksistence kot eno od treh izvorov filozofije in filozofije prava.
[1]
Močan vzgib eksistencialne pretresenosti so tudi razmere, ki so nastale s COVID-19. Z njim se na različne načine in z različnih zornih kotov ukvarjamo ali pa bi se vsaj morali ukvarjati tudi pravniki. V primeru, ki je predmet odločanja, gre za stiske otrok s posebnimi potrebami in seveda tudi za stiske njihovih staršev. Ob njihovih stiskah in njihovih pravicah so tudi dolžnosti drugih (npr. njihovih učiteljev, zdravnikov, logopedov, psihologov), a hkrati tudi pravice, ki jih imajo primeroma našteti strokovnjaki.
[2]
Če je le mogoče, je treba čeri med Scilo in Karibdo prepluti tako, da otroci s posebnimi potrebami dobe kar največ pomoči, če se vsi tisti, ki izvajajo program in jim nudijo individualno pomoč, lahko ustrezno zavarujejo.
[3]
Če se je riziku okužbe mogoče kar najbolj izogniti, je naravno, da moramo ranljivi skupini priskočiti na pomoč.
Dr. Marijan Pavčnik
Sodnik
[1]
A. Kaufmann, Uvod v filozofijo prava, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 35 in nasl.
[2]
O obojestranski korelativnosti pravic in dolžnosti glej M. Pavčnik, Razlaga (razumevanje) ustave (2003), v: M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, 3., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 399–401.
[3]
Še posebej glej 21. točko obrazložitve, v kateri Ustavno sodišče "poudarja, da se mora brez nepotrebnega odlašanja omogočiti izvajanje individualnih obravnav, tako da bo zagotovljeno najmanjše tveganje tako za razvoj in zdravstveno stanje teh otrok kot za javno zdravje."
⇒
U-I-473/20-16
22. 12. 2020
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepu št.
U-I-473/20
z dne
21. 12. 2020
, ki se mu pridružuje sodnik dr. Rok Čeferin
1. Že 3. 12. je z delno odločbo in sklepom v zadevi št. U-I-445/20 Ustavno sodišče Vladi in javnosti sporočilo, da uživajo otroci s posebnimi potrebami tudi v času epidemije posebno varstvo, zaradi katerega se morajo šole in zavodi s prilagojenim programom takoj odpreti. Tudi ob upoštevanju dejstva, da bi šole za ponovno odprtje potrebovale nekaj dni, je jasno, da teče tretji teden, ko Ministrstvo za šolstvo ter Vlada (popolnoma) ignorirata odločitev Ustavnega sodišča.
2. V tokratni zadevi je zato moralo Ustavno sodišče na pobudo istih pobudnikov vnovič presojati razloge za zaprtje šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami. Ne more biti presenečenje, da je svoje sporočilo ponovilo (drugi stavek 20. točke in prvi stavek 21. točke obrazložitve): šole in zavode je najkasneje 4. 1. 2021 potrebno odpreti. Vlada mora do tedaj urediti pogoje za njihovo odpiranje. Seveda je potrebno pri tem upoštevati, da bodo šole delovale v posebnih razmerah, a to ne sme pomeniti, da ostanejo zaprte, otroci s posebnimi potrebami pa še naprej prepuščeni "zoom šolanju".
[1]
3. Če Vlada tudi tokrat ne bo sledila odločitvi Ustavnega sodišča, je najbrž upanja za pobudnike, da bi se lahko otroci še pred vsebinsko odločitvijo Ustavnega sodišča vrnili v šole, konec. Pravna država ne temelji na prisili, pač pa na (skupni) zavesti, da je treba pravnomočne odločitve sodišč (vključno z Ustavnim) izvršiti ne glede na to, ali so nam všeč. Ustavno sodišče nobene vlade ne more prisiliti k spoštovanju svojih odločitev. A dobri vladi ne pade na pamet, da bi jih ignorirala.
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
dr. Rok Čeferin, l.r.
Sodnik
U-I-445/20-22
U-I-473/20-22
16. 9. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnega A. B., C., ki ga zastopa zakoniti zastopnik Č. D., C., in mladoletnega E. F., C., ki ga zastopata zakonita zastopnika G. H. in I. J., oba C., na seji 16. septembra 2021
odločilo:
1. V neskladju z Ustavo
so bili:
– 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20);
– 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20);
–
3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20) in
– Sklep o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se je uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami.
2.
Ugotovitev iz prejšnje točke izreka ima učinek razveljavitve.
OBRAZLOŽITEV
A.
Povzetek navedb v pobudah
1. Pobudnika, ki obiskujeta osnovno šolo za otroke s posebnimi potrebami, sta vložila pobudo z dne 10. 11. 2020 (prva pobuda) in pobudo z dne 9. 12. 2020 (druga pobuda), s katerima izpodbijata v različnih časovnih obdobjih veljavno ureditev o začasni prepovedi zbiranja ljudi v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami ter o začasnem izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela v teh institucijah na daljavo. Prvo pobudo sta vložila zoper 3. in 5. točko prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju Odlok/152) v zvezi s sklepom Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 o podaljšanju uporabe ukrepov in omejitev iz Odloka/152 (v nadaljevanju sklep Vlade z dne 5. 11. 2020) in zoper Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020 o začasnem izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela v osnovnih in glasbenih šolah na daljavo (v nadaljevanju Sklep ministrice) v delu, v katerem se nanaša na organizacije za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami. Z drugo pobudo izpodbijata 3. in 5. točko prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Odlok/181) in Sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice/181) v delu, ki se nanaša na organizacije za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami.
2
. Vsebini obeh pobud sta v bistvenem enaki. Pobudnika navajata, da jima je zaradi zaprtja šol onemogočen dostop do vzgoje in izobraževanja po programih, v katere sta usmerjena, in do dodatne strokovne pomoči ter vseh drugih specialnih obravnav (fizioterapij, delovnih terapij, terapij v bazenu, logopedskih in psiholoških obravnav), ki so jima zagotovljene v šoli in ki jih
nujno potrebujeta za svoj razvoj, ohranjanje že usvojenih veščin in spretnosti ter za preprečitev nazadovanja v razvoju. Odvzeti naj bi jima bili tudi socialni stiki. V drugi pobudi pobudnika posebej opisujeta vidne negativne posledice, ki jima nastajajo zaradi dolgotrajnega izpada zanju primerne oblike vzgojno-izobraževalnega dela in vsakršne oblike specialne terapije (popolna izguba notranje motivacije za vsakršno delo in igro, zahteva po nenehni starševski pozornosti, izguba samostojnosti, poslabšanje oziroma popolna izguba grafomotoričnih spretnosti, izrazite spremembe vedenja,
avtoagresivno in agresivno vedenje
drugega pobudnika). Zatrjujeta, da ni več le onemogočen njun razvojni napredek, temveč da razvojno celo nazadujeta in da bo zamujeno izredno težko nadoknaditi.
Pobudnika navajata, da izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo zanju pomeni popolno izvotlitev njunih pravic do varstva in izobraževanja ter usposabljanja za dejavno delo v družbi. Pojasnjujeta, da pri učenju potrebujeta specifično pomoč, individualiziran pristop, posebne strokovne metode dela z več prilagoditvami in ponazoritvami, ustrezne učne pripomočke in bistveno več prilagoditev kot drugi vrstniki. Navajata, da njuni starši nimajo niti ustreznih specialnih znanj niti učnih materialov in pripomočkov, potrebnih za prilagajanje učenja njunim specifičnim potrebam in primanjkljajem. Individualna obravnava, ki naj bi je bila pobudnika deležna v šoli, naj doma ne bi bila mogoča tudi zato, ker imata oba pobudnika vsak po enega zdravega osnovnošolskega sorojenca, ki pri šolskem delu prav tako potrebuje pomoč in nadzor staršev, ki morajo poleg tega skrbeti tudi za potrebna gospodinjska opravila.
Nasprotujeta stališču
Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ), da se v okviru izobraževanja na daljavo posveča posebna skrb ranljivim skupinam, in zatrjujeta, da so takšni argumenti vsebinsko povsem prazni.
3. Izpodbijana ureditev je
po mnenju pobudnikov v neskladju z 2., 14., 52., 56. in 57. členom Ustave. Sklepoma ministrice za izobraževanje pobudnika poleg neskladja z navedenimi določbami Ustave očitata tudi neskladje s 104. členom Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP). V neskladju z 2. členom Ustave naj bila izpodbijana ureditev zaradi neskladja s splošnim načelom sorazmernosti, ker naj bi prekomerno posegla v ustavne pravice pobudnikov. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave pobudnika izpostavljata, da nista deležna specialnih storitev (npr. specialne pedagoške obravnave, fizioterapevtske in logopedske obravnave, delovne terapije, psihološke obravnave), ki naj bi jih bili deležni otroci s posebnimi potrebami, ki so vključeni npr. v centre za usposabljanje, delo in varstvo, ki te obravnave izvajajo sami, in otroci, ki so jim te obravnave zagotovljene v zdravstvenih domovih. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve z 52., 56. in 57. členom Ustave pobudnika menita, da ukrep zaprtja šol za otroke s posebnimi potrebami ni niti nujen niti sorazmeren v ožjem smislu. Z vidika nujnosti se pobudnika sklicujeta na strokovne ugotovitve, iz katerih naj bi izhajalo, da je delež otrok med vsemi okuženimi zelo majhen, da otroci zbolevajo redkeje kot odrasli, da imajo praviloma blažje simptome bolezni in da so le izjemoma prenašalci bolezni. S tega vidika naj bi se zastavljalo tudi vprašanje primernosti izpodbijanih ukrepov. Zaprtje šol naj ne bi bilo nujno tudi zato, ker je odstotek vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami v primerjavi z vsemi osnovnimi šolami zelo majhen in je tudi odstotek otrok, ki se šolajo v teh zavodih, v primerjavi z vsemi šolajočimi se otroki zelo majhen. Tudi v oddelkih naj bi bilo zelo majhno število otrok. Enake cilje kot z izpodbijanimi ukrepi naj bi bilo po mnenju pobudnikov mogoče doseči že z bistveno blažjimi ukrepi (npr. ohranjanje razdalje, nošenje mask, higiena rok in kašljanja, razkuževanje prostorov). S stališča nujnosti ukrepov pobudnika v prvi pobudi
opozarjata tudi na to, da je Vlada 5. 11. 2020 podaljšala ukrep
začasne prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja in hkrati sprostila nekatere storitvene dejavnosti (prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo tehnično blago, specializirane otroške trgovine, specializirane prodajalne za prodajo motornih vozil in koles, prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo pohištvo, storitve pedikure ter storitve na področju fotografske dejavnosti, fotokopirnice, urarstvo in zlatarstvo), v drugi pobudi pa se sklicujeta na načrt sproščanja ukrepov iz decembra 2020, iz katerega naj bi izhajalo, da je Vlada pri tehtanju, katera področja življenja so tako nujna, da je treba zagotoviti njihovo čimprejšnje delovanje, pred otroki s posebnimi potrebami (in drugimi otroki) dala prednost frizerstvu, manikiri in pedikuri, muzejem, knjižnicam in galerijam. To naj bi kazalo na to, da je Vlada pri tehtanju med zahtevami zdravstva na eni strani in stiskami podjetnikov na drugi strani tehnico prevesila v korist gospodarstva, tega pa ni storila pri tehtanju med zahtevami zdravstva in koristmi otrok s posebnimi potrebami, pri čemer bi morala biti vrnitev otrok v šole, zlasti otrok s posebnimi potrebami, po mnenju pobudnikov najvišja državna prioriteta. V drugi pobudi pobudnika opozarjata tudi na to, da iz kratkega povzetka mnenja Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo COVID-19 glede vračanja otrok s posebnimi potrebami v šole in vzgojno-izobraževalne zavode, ki ga je na svoji spletni strani povzelo MIZŠ, izhaja, da se je celo strokovna skupina zavzemala za odprtje šol za otroke s posebnimi potrebami. Pobudnika menita, da je zaprtje šol za otroke s posebnimi potrebami očitno nesorazmerno s pričakovanimi koristmi glede širjenja epidemije. V zvezi s tem se sklicujeta na zgoraj navedene škodljive posledice, ki naj bi jima nastajale zaradi zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij, in opozarjata na majhne koristi, ki naj bi jih zaprtje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami pomenilo za ustavitev epidemije. V drugi pobudi pobudnika v zvezi s tem navajata tudi, da starši vse od prvega dne šole (1. 9. 2020) niso imeli vstopa v šolske prostore in so lahko otroke oddajali in prevzemali le v okviru točno določenega časovnega okna in na točno določenem mestu za posamezni razred. Opozarjata tudi na to, da se dopušča zbiranje zaposlenih v vzgojno-izobraževalnih zavodih.
Povzetek odgovorov Vlade in MIZŠ
4. Pobudi sta bili poslani v odgovor Vladi in ministrici, pristojni za izobraževanje. Nanju sta odgovorila Vlada in MIZŠ. Odgovori glede prve in druge pobude so v bistvenem enaki. Vlada in MIZŠ menita, da sta pobudi neutemeljeni. Navajata, da je začasna prepoved zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih nujen in učinkovit ukrep za obvladovanje epidemije in za zaščito javnega zdravja. Ob tehtanju med tveganjem, ki bi ga za varstvo javnega zdravja pomenilo odprtje šol, in pravico do izobraževanja v šolskih prostorih je treba, upoštevaje stanje epidemije, po njunem mnenju začasno prepovedati zbiranje ljudi v šolah
in postaviti pravico do zdravja na prvo mesto.
Zdravstveni sistem v Sloveniji naj bi bil na robu preživetja, po številu smrti pa naj bi bila Slovenija med vodilnimi v Evropi. Vlada in MIZŠ navajata, da so v šolah tudi zaposleni, da tja prihajajo starši ter da učenci in dijaki uporabljajo javni prevoz, kar so vse okoliščine, ki izrazito negativno vplivajo na širjenje epidemije. Vlada v odgovoru na drugo pobudo navaja tudi, da je pred odločitvijo o ukrepih iz Odloka/181 preučila Poročilo strokovne skupine pri Ministrstvu za zdravje in mnenje pediatrične stroke. Upoštevala je tudi argumente strokovne javnosti. Vse te dokumente prilaga k odgovoru. Zaradi učinkovite in hitre vzpostavitve šolanja na daljavo ukrep zaprtja šol po mnenju Vlade in MIZŠ ni prekomerno posegel v pravico otrok do izobraževanja. Vlada in MIZŠ navajata, da je prehod na izobraževanje na daljavo gotovo povezan z določenimi težavami in skrbmi, s katerimi se soočajo tudi pobudnika in njuni družini, ki pa niso nesorazmerne z nevarnostjo širjenja COVID-19. Izobraževanje na daljavo naj ne bi pomenilo izključitve določenega dela otrok iz vzgojno-izobraževalnega procesa. Učitelji in svetovalni delavci naj bi posebno skrb namenjali prav ranljivejšim skupinam otrok, v katere sodijo tudi otroci s posebnimi potrebami. Vlada in MIZŠ v zvezi s tem pojasnjujeta, da je bilo šolam, ki izvajajo prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in posebni program za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju ter prilagojene programe z enakovrednim izobraževalnim standardom, dano navodilo, naj izvajajo vzgojno-izobraževalno delo v okviru možnosti, ki so dodatno pogojene z zdravstvenim stanjem posameznih učencev. Navajata, da je MIZŠ šole pozvalo, naj za učence s posebnimi potrebami pripravljajo prilagojena učna gradiva, naj navodila zanje individualizirajo in jih prilagodijo učenčevemu primanjkljaju, pri čemer naj smiselno upoštevajo učenčev individualizirani program. Dodajata, da so šole dobile tudi okrožnico, naj se čim bolj povežejo s starši teh otrok in jih pozovejo, naj šolo sproti seznanjajo z otrokovimi potrebami in težavami ter morebitnimi stiskami, ter staršem pomagajo poiskati optimalno rešitev. MIZŠ in Vlada navajata tudi, da se v pomoč otrokom pri šolanju na daljavo vključujejo tudi drugi strokovni ali celo zdravstveni delavci.
Vlada meni, da lahko nepopravljive posledice za otroke s posebnimi potrebami povzroči okužba z virusom in ne začasno izobraževanje na daljavo. Opozarja tudi na to, da dosledno spoštovanje ukrepov za preprečevanje širjenja virusa med odraslimi prenosa ni omejilo, verjetnost, da se bodo vseh strogih ukrepov lahko držali otroci s posebnimi potrebami, pa je še toliko manjša. Vlada meni, da lahko pravico do izobraževanja državljani varno uresničujejo z izobraževanjem na daljavo.
Izjava pobudnikov o odgovorih Vlade in MIZŠ
5.
Pobudnika sta na odgovora Vlade in MIZŠ v zvezi z njuno drugo pobudo odgovorila. V odgovoru najprej podrobneje opisujeta, v kako težkih razmerah sta se znašli njuni družini zaradi zaprtja šol. Opozarjata, da Vlada in MIZŠ zgolj pavšalno vztrajata, da bi odprtje šol za otroke s posebnimi potrebami pomenilo škodo za javno zdravje in zdravje posameznika, ne da bi se pri tem opredelila do navedb o relativno majhnem številu šolajočih se otrok s posebnimi potrebami in do neizvajanja za otroke s posebnimi potrebami nujnega terapevtskega dela, čemur pritrjujejo tudi stroka in celo ravnatelji. V nadaljevanju se pobudnika osredotočata na odgovor ravnateljev, iz katerega naj bi izhajalo, da ti niso naklonjeni odpiranju vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke, in navajata, da ne verjameta, da gre za skupno mnenje vseh ravnateljev; vzorec izprašanih ravnateljev naj ne bi bil reprezentativen. Poudarjata, da morebitne kadrovske težave, za rešitev katerih je bilo ob že vnaprejšnjem pričakovanju epidemije dovolj časa, ne morejo biti razlog za zaprtje šol. V zvezi s tem dodajata, da šol glede na trenutno epidemiološko sliko ni treba takoj odpreti za vse aktivnosti (npr. krožki, jutranje varstvo in podaljšano bivanje), saj bi bili otroci tudi brez tega v veliko boljšem položaju, kot so, če se ne izvaja nič. Glede morebitnih težav v zvezi z organiziranjem prevoza sta pobudnika prepričana, da bi bil vsaj del staršev pripravljen otroke voziti v šolo. Menita tudi, da ovire za odprtje šol ne bi smelo pomeniti to, da bodo zaradi zdravstvenih omejitev nekateri otroci morda ostali doma. Navajata, da je v času sezonskih okužb določen odstotek otrok tudi pred epidemijo ostajal doma, pa šole zato niso bile zaprte. Dejstvo, da je pri določenem odstotku učencev večja možnost za tvegan potek bolezni, naj ne bi moglo povzročiti zaprtja šol za vse. Pobudnika opozarjata tudi na to, da v mnenju pediatra ni podatka o številu otrok s težjim potekom bolezni. V zaključku poudarjata, da bodo otroci s posebnimi potrebami morebitno okužbo s COVID-19 v veliki večini preboleli brez zapletov, zaprtje šol in neizvajanje strokovnih obravnav pa lahko pomeni nepopravljivo škodo za kakovost celotnega nadaljnjega življenja teh otrok. Izpostavljata, da je vsekakor nujno vsaj takojšnje odprtje šol za izvajanje specialnih obravnav in terapij. Opozarjata tudi, da se odpirajo številne dejavnosti.
Dosedanji potek postopka
6. Z delno odločbo in sklepom št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20) je Ustavno sodišče sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/152 (3. točka izreka). Ugotovilo je, da so ukrepi iz tega odloka, ker niso bili veljavno podaljšani, prenehali veljati, in štelo, da so zaradi precedenčnosti vprašanj, ki jih odpirata pobudi, izpolnjeni pogoji za presojo ne več veljavnega predpisa (15. do 17. točka obrazložitve). Glede sklepa Vlade z dne 5. 11. 2020 in Sklepa ministrice je Ustavno sodišče odločilo, da zaradi neobjave v Uradnem listu Republike Slovenije nista začela veljati (1. in 4. točka izreka ter 14. in 21. točka obrazložitve). Enako odločitev je sprejelo tudi glede kasneje sprejetih sklepov Vlade št. 00717-49/2020/6 z dne 12. 11. 2020 in št. 18100-24/2020/4 z dne 26. 11. 2020 (1. in 2. točka izreka in 14. točka izreka delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20), v zvezi s katerima je na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) samo začelo postopek za oceno njune ustavnosti. S sklepom št. U-I-473/20 z dne 21. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20) je Ustavno sodišče sprejelo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/181 in pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakonitosti Sklepa ministrice/181, kolikor se je uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami (1. in 3. točka izreka). Hkrati je na podlagi 30. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena
Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20 – v nadaljevanju Odlok/183)
(2. točka izreka). I
zvrševanje Odloka/183 v tem delu je zadržalo
(4. točka izreka).
B. – I.
Uvodni poudarki
7. Pobudnika v tej zadevi sta otroka s posebnimi potrebami.
[1]
V času vložitve pobude sta bila stara 6 in 9 let. Prvi pobudnik je bil kot otrok z lažjo duševno motnjo usmerjen v prilagojeni program devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom, drugi pobudnik pa je bil kot otrok z zmerno duševno motnjo usmerjen v posebni program vzgoje in izobraževanja.
[2]
Zaradi začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah kot posledice epidemije nalezljive bolezni COVID-19 pobudnika določen del šolskega leta 2020/21 nista mogla obiskovati osnovne šole, v kateri se izobražujeta oziroma usposabljata, in sicer osnovne šole za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami.
[3]
Njuno izobraževanje oziroma usposabljanje je v tem obdobju potekalo na daljavo.
8. Pobudnika izpodbijata ureditev, s katero je bilo z namenom obvladovanja epidemije COVID-19 začasno prepovedano (tudi) zbiranje ljudi v šolah oziroma zavodih za otroke s posebnimi potrebami in odrejeno, da se vzgojno-izobraževalno delo v teh organizacijah izvaja na daljavo. Gre sicer za dva različna ukrepa, pri čemer pa je bil drugi ukrep (odreditev izobraževanja na daljavo) zgolj posledica sprejetja prvega ukrepa (začasna prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah). Zato ju bo Ustavno sodišče v nadaljevanju obravnavalo kot celoto oziroma kot dva povezana ukrepa.
9.
Začasna prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja, vključno s
šolami s prilagojenim programom in zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami (v nadaljevanju šole in vzgojno-izobraževalni zavodi za otroke s posebnimi potrebami),
ter odreditev izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v teh institucijah na daljavo sta veljali že v obdobju epidemije nalezljive bolezni COVID-19 spomladi 2020 (prvi val epidemije COVID-19 na območju Republike Slovenije).
[4]
Ponovno je bila takšna ureditev uveljavljena po vnovični razglasitvi epidemije te bolezni na območju Republike Slovenije v oktobru 2020 (v nadaljevanju jesensko-zimski val epidemije COVID-19).
[5]
Sporna v tej zadevi sta (le) zapiranje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s
posebnimi potrebami in odreditev izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v teh organizacijah na daljavo v obdobju jesensko-zimskega vala epidemije COVID-19.
10. V obdobju jesensko-zimskega vala epidemije COVID-19 je bila začasna prepoved zbiranja ljudi v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami urejena z več odloki. Najprej je bila določena s 3. in 5. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/152, ki se je začel uporabljati
26. 10. 2020.
[6]
Ta odlok je, kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v delni odločbi in sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-445/20, zaradi formalnih pomanjkljivosti sklepov o podaljšanju ukrepov iz tega odloka formalno prenehal veljati že po prvih sedmih dneh od začetka njegove uporabe (15. točka obrazložitve), dejansko pa so bili šole in vzgojno-izobraževalni zavodi za otroke s posebnimi potrebami na njegovi podlagi zaprti vse do 6. 12. 2020, ko je začel veljati Odlok/181. S
3. in 5. točko prvega odstavka 1. člena
Odloka/181 je bila začasna prepoved zbiranja ljudi v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami določena ponovno.
Ta odlok je veljal
v obdobju od 6. do 11. 12. 2020
,
[7]
nato pa je bila začasna prepoved zbiranja ljudi v šolah in
vzgojno-izobraževalnih
zavodih za otroke s posebnimi potrebami določena še s 3. in 5. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/183, ki je veljal od 12. 12. 2020 do 4. 1. 2021.
Od 5. 1. 2021 dalje prepoved zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami ni več veljala.
[8]
11. Izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo v jesensko-zimskem obdobju epidemije COVID-19 je bilo za pobudnika odrejeno z dvema sklepoma ministrice za izobraževanje, in sicer s Sklepom ministrice z dne 5. 11. 2020 in Sklepom ministrice/181.
[9]
Na podlagi Sklepa ministrice, ki formalnopravno ni nikoli začel veljati,
[10]
je vzgojno-izobraževalno delo za pobudnika na daljavo dejansko potekalo od 9. 11. vse do 6. 12. 2020,
[11]
na podlagi Sklepa ministrice/181 pa v preostalem obdobju začasne prepovedi zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami, razen v obdobju novoletnih počitnic.
12. O pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa ministrice je Ustavno sodišče, kot že navedeno, že odločilo.
Glede na to so predmet presoje v tej zadevi 3. in 5. točka prvega odstavka Odloka/152, 3. in 5. točka prvega odstavka Odloka/181, 3. in 5. točka prvega odstavka Odloka/183 ter Sklep ministrice/181 o posledičnem izvajanju vzgojno-izobraževalnega delo na daljavo, kolikor se je uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Ker je Odlok/152, kot navedeno, formalno veljal le kratek čas po njegovi izdaji, bi se lahko zastavilo vprašanje, ali naj Ustavno sodišče presojo ustavnosti izpodbijanih določb tega odloka omeji le na to obdobje. Ker pa je Ustavno sodišče delno odločbo in sklep št. U-I-445/20, s katerima je ugotovilo, da je Odlok/152 formalno prenehal veljati, izdalo 3. 12. 2020 in ker so bili šole in zavodi za otroke s posebnimi potrebami na podlagi Odloka/152 dejansko zaprti do 6. 12. 2020, še po izdaji delne odločbe in sklepa Ustavnega sodišča, ko je začel veljati Odlok/181, ki je na novo določil začasno prepoved zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami, pa je treba šteti, da je Odlok/152 dejansko učinkoval ves ta čas. To pa pomeni, da mora Ustavno sodišče ob presoji njegove ustavnosti upoštevati celotno obdobje njegovega učinkovanja.
13.
S 3. točko prvega odstavka 1. člena navedenih odlokov je bilo začasno prepovedano zbiranje ljudi v osnovnih šolah s prilagojenim programom, s 5. točko prvega odstavka 1. člena navedenih odlokov pa zbiranje ljudi v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, razen v tistih, ki so ustanovljeni za delo z otroki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami. S
točko I) Sklepa ministrice/181 je bilo določeno, da se zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19 vzgojno-izobraževalno delo v vzgojno-izobraževalnih zavodih začasno izvaja na daljavo. V prvi pobudi sta pobudnika izrazila dvom o tem, ali se Odlok/152 nanaša na drugega pobudnika, ki obiskuje posebni program osnovnošolskega izobraževanja, in ali se nanju sploh nanaša Sklep ministrice/181, ki zgolj na splošno omenja osnovne šole. Ustavno sodišče je v delni odločbi in sklepu št. U-I-445/2 zavzelo stališče, da se izpodbijani določbi Odloka/152 in Sklep ministrice/181 nanašajo na oba pobudnika (10. in 19. točka obrazložitve). Enako velja tudi glede izpodbijanih določb Odloka/181 in Odloka/183 ter
Sklepa ministrice/181.
14. Ustavno sodišče uvodoma še pojasnjuje, da je v zvezi s 5. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/183 že zavzelo stališče, da pobudnika sicer ne izkazujeta pravnega interesa za njeno presojo v delu, v katerem se nanaša na druge vzgojno-izobraževalne institucije za otroke s posebnimi potrebami, kot jo obiskujeta pobudnika, da pa bo, upoštevaje medsebojno povezanost problematike zaprtja vseh zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, na katere se nanaša 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/183, na podlagi 30. člena ZUstS ustavnost te določbe presodilo v njenem celotnem obsegu (glej 11. točko obrazložitve sklepa št. U-I-473/20). Enako velja tudi glede 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/152 in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/181.
Glede pravovarstvene potrebe za nadaljevanje postopka kljub prenehanju veljavnosti odlokov in Sklepa ministrice/181
15. Izpodbijane določbe odlokov o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter Sklep ministrice/181 ne veljajo več. Točki 3 in 5 prvega odstavka 1. člena Odloka/152 ter 3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/181 so prenehale veljati že pred odločitvijo Ustavnega sodišča o sprejemu pobud v tem delu,
[12]
3. in 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/183 ter Sklep ministrice/181 pa so prenehali veljati po sprejetju odločitve Ustavnega sodišča, da sprejme pobudo za oceno ustavnosti Sklepa ministrice/181 in začne postopek za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183.
[13]
16. V primeru neveljavnega pre
dpisa Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o njegovi skladnosti z Ustavo, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj. če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Gre za procesno oviro, ki omejuje Ustavno sodišče v možnosti presoje neveljavnih predpisov. Vendar pa je
Ustavno sodišče že v 43. točki obrazložitve odločbe št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20) sprejelo stališče, ki ga je ponovilo tudi v kasnejših odločitvah, najprej v 27. točki obrazložitve odločbe št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20), da lahko v primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
17. Stališče, da so zgoraj navedeni pogoji za izjemno presojo ne več veljavnega predpisa izpolnjeni glede 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/152 ter glede 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/181, je Ustavno sodišče zavzelo že v delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20 (15. do 17. točka obrazložitve) ter v sklepu št. U-I-473/20 (10. točka obrazložitve). Enako odločitev pa je treba sprejeti tudi glede 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183 ter Sklepa ministrice/181, kolikor se je uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Glede na to, da virus SARS-CoV-2 niti v Republiki Sloveniji niti drugod po svetu še ni v celoti obvladan, je razumno pričakovati, da bi se ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v osnovnih šolah oziroma v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami ter ukrep odreditve vzgojno-izobraževalnega dela v teh institucijah na daljavo, ki jih določata omenjena predpisa, še kdaj ponovila.
Časovna omejenost ukrepa o zaprtju teh institucij in posledičnega ukrepa o odreditvi izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, ki je nujna posledica tega, da se s tema ukrepoma zaradi epidemije v človekove pravice posega le začasno, bi lahko povzročila, da Ustavno sodišče nikoli ne bi moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti takšnih ukrepov. Glede na to, da lahko izpodbijana ureditev pomeni omejitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin tako ranljive skupine oseb, kot so otroci s posebnimi potrebami, in sicer zlasti omejitev pravice otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja (drugi odstavek 52. člena Ustave), pa pomeni odločitev o ustavnosti teh ukrepov tudi odločitev o posebej pomembnem precedenčnem ustavnopravnem vprašanju.
Zato je podan posebej izražen javni interes, da Ustavno sodišče vsebinsko presodi tudi ne več veljavne 3. in 5. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/183 ter Sklep ministrice/181, kolikor se je uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami.
B. – II.
Zgornja premisa za presojo
18. Pobudnika zatrjujeta neskladje izpodbijane ureditve z 2., 14., 52., 56. in 57. členom Ustave. Z izpodbijano ureditvijo je bilo začasno prepovedano zbiranje v osnovnih šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami ter odrejeno, da te institucije začasno izvajajo vzgojno-izobraževalno delo na daljavo. Kot takšna se ta ureditev primarno dotika področja vzgoje in izobraževanja. Zato so še posebej bistveni očitki pobudnikov, ki se nanašajo na kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s tega področja. Ustava pravico do izobrazbe in šolanja na splošno ureja že v 57. členu. Drugi odstavek 52. člena Ustave pa pomeni specialno določbo v razmerju do 57. člena Ustave in pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja ureja še posebej. Zato je Ustavno sodišče presojo osredotočilo na preizkus skladnosti izpodbijane ureditve s to določbo Ustave.
O vsebini pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave
19. Po drugem odstavku 52. člena Ustave imajo otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju (v nadaljevanju otroci s posebnimi potrebami) pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno delo v družbi. Vsebina te človekove pravice z Ustavo ni podrobno določena. Njena narava zahteva, da zakon določi način njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave).
[14]
Zakonodajalec (oziroma v obravnavani zadevi Vlada in ministrica za izobraževanje, ki ju je zakonodajalec pooblastil za sprejemanje ukrepov, s katerimi se omejuje ta pravica) pri tem ni povsem neomejen. Upoštevati mora ustavno zagotovljeno jedro, ki ga ima ta človekova pravica.
[15]
Pri tem mora izhajati iz posebnega namena te pravice.
Namen posebne določbe drugega odstavka 52. člena Ustave je v spoznanju, da otroci s posebnimi potrebami dejansko težje dostopajo do dobrin, ugodnosti in tudi pravic, ki so sicer formalnopravno enako priznane vsem. Ker so otroci s posebnimi potrebami osebe v manj ugodnem položaju, mora država z aktivnimi ukrepi nevtralizirati ovire, ki jim otežujejo ali celo onemogočajo enakopraven dostop do javnih dobrin in storitev oziroma enakopravno uresničevanje njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vključno s pravico do izobraževanja in usposabljanja.
[16]
Otrokom s posebnimi potrebami mora biti (tudi) na tem področju zagotovljeno posebno varstvo.
20.
P
ri opredeljevanju ustavnopravnega pomena drugega odstavka 52. člena Ustave
je treba izhajati tudi iz
mednarodnih instrumentov, ki urejajo to pravico.
[17]
Iz njih izhaja, da so otroci s posebnimi potrebami na področju izobraževanja varovani dvakrat, in sicer kot otroci in še posebej kot invalidi. Konvencija o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90; Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, in MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP) ureja pravico do izobraževanja v 28. členu. Ta člen med drugim določa, da države pogodbenice priznavajo otrokovo pravico do izobrazbe in z namenom, da bi bila ta pravica sčasoma dosežena na podlagi enakih možnosti, še posebej zagotavljajo (tudi) obvezno in vsem brezplačno dostopno osnovno šolanje. Ta določba KOP se sicer izrecno ne nanaša na otroke s posebnimi potrebami, vendar pa 2. člen KOP določa, da pravice, določene s to konvencijo, države pogodbenice zagotavljajo vsakemu otroku, ki sodi pod njihovo pravno pristojnost, brez kakršnegakoli razlikovanja, med drugim tudi ne glede na invalidnost. Položaj otrok s posebnimi potrebami na področju izobraževanja je še posebej urejen v 23. členu KOP. Po tej določbi države pogodbenice otrokom s posebnimi potrebami priznavajo pravico do posebne skrbi in skladno s svojimi zmožnostmi zagotavljajo, da so ti otroci in tisti, ki skrbijo zanje, deležni pomoči. Ta pomoč naj bo, kadarkoli je to mogoče, brezplačna in naj otroku s posebnimi potrebami zagotavlja tudi, da ima učinkovit dostop do nje in da je deležen izobraževanja ter usposabljanja na način, ki pospešuje njegovo kar največjo možno vključitev v družbo in njegov osebnostni razvoj (2. in 3. točka). Pri tem morajo biti pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne ali zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, glavno vodilo otrokove koristi (prvi odstavek 3. člena KOP).
21. Pravico do izobraževanja ureja tudi Konvencija Združenih narodov o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, in MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI), in sicer v 24. členu. Z vključitvijo te določbe v MKPI je posebej poudarjeno, da pravica do izobraževanja pripada tudi invalidom oziroma otrokom s posebnimi potrebami. Države podpisnice MKPI morajo zagotavljati, da invalidi zaradi invalidnosti niso izključeni iz splošnega izobraževalnega sistema ter da imajo enako kot drugi dostop do vključujočega, kakovostnega, brezplačnega osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja (a in b točka drugega odstavka). Invalidom morajo države podpisnice zagotoviti tudi ustrezne prilagoditve v sistemu izobraževanja (c točka drugega odstavka) in jim nuditi potrebno pomoč v splošnem izobraževalnem sistemu ter jim zagotoviti možnost učinkovitega izobraževanja (d in e točka drugega odstavka). Kot splošno določbo, pomembno za otroke s posebnimi potrebami, je treba upoštevati tudi 7. člen MKPI, po katerem sprejmejo države pogodbenice vse potrebne ukrepe, s katerimi invalidnim otrokom zagotovijo, da enako kot drugi otroci uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine, pri čemer mora biti pri vseh dejavnostih v zvezi z invalidnimi otroki poglavitna skrb otrokova korist.
22. Mednarodni instrument, ki zavezuje Republiko Slovenijo in posebej omenja pravico invalidov do izobraževanja, je tudi Evropska socialna listina – spremenjena (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL). Ta v 15. členu ureja pravico invalidnih oseb do samostojnosti, vključevanja v družbo in sodelovanja v življenju skupnosti. Pri tem med drugim določa, da se pogodbenice zavezujejo, da ukrenejo vse potrebno, da invalidnim osebam zagotovijo izobraževanje (1. točka prvega odstavka 15. člena MESL).
23. V aktualnih razmerah epidemije COVID-19 v Republiki Sloveniji, ki lahko zaradi sprejetja različnih ukrepov, s katerimi se želi zajeziti epidemija, ogrožajoče vplivajo tudi na pravico do izobraževanja, kaže izpostaviti tudi 11. člen MKPI. Po tej določbi morajo države pogodbenice v skladu z obveznostmi po mednarodnem pravu, tudi po mednarodnem humanitarnem pravu in mednarodnem pravu o človekovih pravicah, sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev varstva in varnosti invalidov tudi v nevarnih razmerah (
situations of risk
). Kot nevarne razmere so v tej določbi navedene situacije oboroženih spopadov (
armed conflicts
), humanitarnih kriz (
humanitarian emergencies
) in naravnih nesreč (
natural disasters
), pri čemer pa so te situacije navedene le primeroma.
[18]
Pri tem se kot ena od temeljnih pravic otrok, ki je pogosto ogrožena v takšnih razmerah, omenja pravica do izobraževanja.
[19]
Tudi Odbor OZN za otrokove pravice (
Committee on the Rights of the Child
) je sprejel stališče, da mora biti osnovnošolsko izobraževanje učinkovito zagotovljeno tudi v kriznih razmerah (
emergeny situations
), pri čemer mora biti vključujoče tudi za otroke iz marginaliziranih skupin, med katere sodijo tudi otroci invalidi.
[20]
Na to, da je treba v takšnih primerih posebno pozornost nameniti temu, da je izobraževanje zagotovljeno tudi otrokom invalidom, enako kot drugim, izhaja tudi iz splošnega komentarja Odbora OZN za pravice invalidov (
Committee on the Rights of Persons with Disabilities
).
[21]
Ustavno sodišče se na tem mestu ne opredeljuje do vprašanja, ali je v okvir 11. člena MKPI mogoče uvrstiti tudi situacijo epidemije COVID-19, ugotavlja pa, da iz te določbe izhaja, da si je tudi v zelo težkih in neobičajnih razmerah treba prizadevati za uresničevanje pravice otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja.
24. Drugi odstavek 52. člena Ustave torej otrokom s posebnimi potrebami na področju izobraževanja zagotavlja posebno varstvo. Država mora zagotoviti, da se tudi tem otrokom omogoči učinkovit dostop do vzgoje in izobraževanja ter usposabljanja. Kolikor je to potrebno, mora država v ta namen sprejeti tudi določene pozitivne ukrepe. Navedeno pomeni, da mora država pri urejanju vprašanj, ki lahko ogrozijo oziroma prizadenejo pravice otrok s posebnimi potrebami na tem področju, ravnati še posebej skrbno in iskati rešitve, ki naj posebno varstvo teh otrok zagotovijo v največji mogoči meri.
[22]
Upoštevaje pomembnost izobraževanja in usposabljanja za razvoj otrok s posebnimi potrebami, mora navedeno veljati tudi v času kriznih razmer v družbi, med katere je mogoče uvrstiti tudi obdobje epidemije nalezljive bolezni COVID-19 v Republiki Sloveniji. Iz drugega odstavka 52. člena Ustave tako izhaja zahteva, da mora država tudi v takšnih razmerah, ki terjajo sprejemanje številnih ukrepov, s katerimi se želi zajeziti epidemija, nameniti posebno skrb temu, da pravica otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja ni nesorazmerno prizadeta.
25. Ustavno sodišče v zvezi z vsebino pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave še pojasnjuje, da v njen okvir ne sodi le zagotavljanje izobraževanja otrok s posebnimi potrebami v najožjem pomenu te besede, to je v smislu pridobivanja klasičnih znanj, določenih s šolskimi programi. Na to kaže že samo besedilo te določbe, iz katerega izhaja, da ta določba zagotavlja tudi pravico do usposabljanja in da se torej nanaša na več kot na golo izobraževanje.
[23]
Kot del pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave je zato treba šteti tudi pravico otrok s posebnimi potrebami do zagotavljanja različnih komplementarnih dejavnosti k osnovnemu izobraževanju, ki jih po presoji strokovnjakov ti otroci nujno potrebujejo, da se doseže njihov največji možni razvoj oziroma da ti otroci ohranijo že usvojene veščine in spretnosti. Gre za različne oblike terapij oziroma specialnih obravnav, kot so npr. fizioterapije, delovne terapije, logopedske in psihološke obravnave, ki so lahko za te otroke celo pomembnejše od golega učnega procesa. Poleg tega pa je treba v okvir določbe drugega odstavka 52. člena Ustave uvrstiti tudi pravico otrok s posebnimi potrebami do socialnega in čustvenega učenja, v smislu razvijanja njihovih socialnih spretnosti oziroma učenja učinkovitega spoprijemanja z medvrstniškimi situacijami, kar se doseže z zagotavljanjem socialnih stikov teh otrok z drugimi osebami in predvsem z njihovimi vrstniki. Tudi na ta način se namreč zagotavlja njihov polni razvoj kot smisel pravice do izobraževanja in usposabljanja otrok s posebnimi potrebami.
O posegu v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave
26. V tej zadevi sta izpodbijana ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami in posledični ukrep začasnega izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela s temi otroki na daljavo. Ukrep prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah sam po sebi, brez odreditve izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, pomeni očiten poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Vzgojno-izobraževalno delo z otroki s posebnimi potrebami se namreč v takšnem primeru sploh ne izvaja. Za takšen primer je šlo v obdobju od 2. do 8. 11. 2020, ko je ministrica za izobraževanje s sklepom št. 603-33/2020/2 z dne 30. 10. 2020 zaradi poslabšanja epidemiološke situacije in preprečevanja prenosa okužb s SARS-CoV-2 za osnovnošolce nepričakovano podaljšala jesenske počitnice.
27. Glede obdobij, ko se je v času prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah izvajal tudi ukrep izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, pa se je moralo Ustavno sodišče opredeliti do tega, kaj je z vidika posega v omenjeno človekovo pravico pomenila okoliščina, da izobraževanje otrok s posebnimi potrebami v tem času ni bilo povsem prekinjeno, temveč je potekalo v drugačni obliki. Vlada in MIZŠ v odgovorih na pobudi navajata, da izobraževanje na daljavo ni pomenilo izključitve določenega dela otrok iz vzgojno-izobraževalnega procesa in da je bila pri tem posebna skrb namenjena prav ranljivejšim skupinam otrok, v katere sodijo tudi otroci s posebnimi potrebami. Šole naj bi bile posebej pozvane, kako naj izvajajo šolanje na daljavo za otroke s posebnimi potrebami (izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v okviru možnosti, priprava prilagojenih učnih gradiv, individualiziranje navodil), poleg tega pa naj bi se v pomoč otrokom s posebnimi potrebami pri izobraževanju na daljavo vključevali tudi drugi strokovni ali celo zdravstveni delavci.
28. Po presoji Ustavnega sodišča so omenjena prizadevanja MIZŠ za čim učinkovitejše izvajanje procesa izobraževanja otrok s posebnimi potrebami na daljavo sicer lahko v določeni meri omilila posledice, ki jih je za uresničevanje pravice otrok s posebnimi potrebami imel ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Vendar pa to ne pomeni, da sta izobraževanje in usposabljanje otrok v takšni obliki pomenili enako učinkovito obliko izobraževanja oziroma usposabljanja, kot je zagotovljena v primeru izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah.
Izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo lahko poteka v različnih oblikah, v vsakem primeru pa pomeni, da izobraževalni proces poteka brez fizične navzočnosti učiteljev in učencev na istem kraju, torej brez neposrednega stika med učiteljem in učenci.
[24]
To velja tudi za izobraževanje na daljavo z uporabo računalniške tehnologije, kot je to potekalo pri pobudnikih.
Tehnologija, preko katere poteka izobraževanje na daljavo, je lahko namreč sicer pomembno orodje, ki omogoča takšno obliko izobraževanja, vendar nikakor ne more nadomestiti učenja v vzgojno-izobraževalnih institucijah in neprecenljivega neposrednega stika med učiteljem in učencem, kar še posebej velja za vzgojno-izobraževalno delo z otroki s posebnimi potrebami.
[25]
To pomeni, da je izpodbijana ureditev, kljub temu da je obsegala tudi ukrep izobraževanja na daljavo, pomenila poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. V zvezi s tem pa je treba še posebej izpostaviti tudi to, da so bili otroci s posebnimi potrebami, ki se jim v vzgojno-izobraževalnih institucijah zagotavljajo določene za njihov razvoj nujno potrebne specialne oziroma terapevtske obravnave, v obdobju prepovedi zbiranja ljudi v teh institucijah za te storitve praviloma v celoti prikrajšani oziroma zagotavljanje teh storitev, kolikor jih je bilo mogoče izvajati na daljavo, ni moglo biti enako učinkovito. Poleg tega pa so bili ti otroci prikrajšani tudi za socialne stike, ki so jim sicer zagotovljeni v vzgojno-izobraževalni instituciji.
B. – III.
Presoja skladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena Ustave
29. V obravnavani zadevi se v pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja iz drugega odstavka 52. člena Ustave izvorno posega s podzakonskimi akti. Ti akti sicer temeljijo na zakonu, in sicer odloki na 3. točki prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21 – v nadaljevanju ZNB),
[26]
Sklep ministrice/181 pa na prvem odstavku 104. člena
ZZUOOP
. Vendar pa zakonodajalec z omenjenima zakonskima določbama ni predvidel, da bo sam odločil o tem, kdaj so izpolnjeni pogoji za začasno prepoved zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah in za izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, temveč je odločanje o tem prepustil Vladi in ministru, pristojnemu za izobraževanje.
[27]
,
[28]
Takšna zakonska ureditev in posledično tudi podzakonski predpisi, ki temeljijo na njej, je, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, sporna z vidika načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. To načelo je pomembna prvina pravne države iz 2. člena Ustave.
30. Pobudnika neskladja izpodbijanih podzakonskih predpisov z načelom legalitete sicer ne zatrjujeta. Uveljavljata (le) vsebinsko neskladje (nesorazmernost) izpodbijane ureditve z določbo drugega odstavka 52. člena Ustave. Ne glede na to je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev po uradni dolžnosti presodilo tudi s tega vidika. Presojo skladnosti podzakonskih ukrepov z vsebinsko določbo Ustave je smiselno opraviti le, če temeljijo na zadostni zakonski podlagi. Podzakonski ukrep, s katerim se posega v posamezno človekovo pravico in ki ne temelji na zadostni zakonski podlagi, namreč ne more biti v skladu z Ustavo. To pa pomeni, da se vsaj v primerih, ko se poraja očiten dvom glede skladnosti zakonske ureditve in na njej temelječe podzakonske ureditve z načelom legalitete, za kar gre, kot bo razvidno v nadaljevanju, tudi v obravnavani zadevi, Ustavno sodišče glede na naravo stvari takšni presoji, četudi pobuda za njo ne daje trditvene podlage, ne more izogniti.
31. Iz načela legalitete, ki pomeni vezanost delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir, izhaja, da je lahko predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, le zakon. V običajnih okoliščinah sme zato zakonodajalec izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev človekovih pravic, ki jih je pred tem sam predpisal, pri čemer mora biti pooblastilo izvršilni oblasti za podrobnejše urejanje teh omejitev dovolj določno. Pri odzivanju na pojav nalezljive bolezni COVID-19 gre za poseben položaj, ko Državni zbor predpisovanje takšnih ukrepov izjemoma sme prepustiti izvršilni oblasti, ker se lahko okoliščine, ki so pomembne za njihovo predpisovanje, hitro spreminjajo in terjajo zelo hiter odziv ter prilagajanje sprejetih ukrepov, zakonodajni postopek pa temu ni prilagojen. Vendar pa mora zakonodajalec najprej v zakonu sam določiti dovolj natančna vsebinska merila, ki jih mora izvršilna oblast pri tem upoštevati.
[29]
32. Z odločbo št. U-I-79/20 je Ustavno sodišče presodilo, da je 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, s katero se daje Vladi pooblastilo za sprejetje ukrepov, s katerimi se izvorno posega v človekovo pravico do zbiranja in združevanja iz prvega in drugega odstavka 42. člena Ustave, v neskladju s tretjim odstavkom 42. člena Ustave, ker ne določa zadostne vsebinske podlage za izvrševanje takšnega pooblastila (1. točka izreka ter 91. do 96. točka obrazložitve). Dejansko je takšna presoja pomenila (tudi) presojo skladnosti 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Tretji odstavek 42. člena Ustave pomeni namreč le specialno določbo v razmerju do drugega odstavka 120. člena Ustave,
[30]
merila, ki so uporabljena za presojo, pa so v obeh primerih povsem enaka. V obravnavani zadevi se vprašanje, ali pomeni 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, kolikor se nanaša na prepoved zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami, zadostno zakonsko podlago za omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zastavlja sicer z vidika posega v človekovo pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave in ne z vidika posega v človekovo pravico iz prvega in drugega odstavka 42. člena Ustave, kot se je zastavljalo v zadevi št. U-I-79/20. Vendar pa Ustavno sodišče, naslanjajoč se na razloge iz odločbe št. U-I-79/20, ugotavlja, da 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB prav tako ne pomeni zadostne vsebinske podlage za podelitev pooblastila Vladi, da sprejema ukrepe, s katerimi se posega v človekovo pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave, in je (tudi) zato v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
33. Z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-8/21 je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker ne pomeni zadostne vsebinske podlage za podelitev pooblastila ministru, pristojnemu za izobraževanje, da odredi izobraževanje na daljavo in s tem poseže v človekovo pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave, tudi 104. člen ZZUOOP (1. točka izreka in 26. do 34. točka obrazložitve).
34. Presojani odloki Vlade in Sklep ministrice/181, s katerimi se izvirno posega v pravice otrok s posebnimi potrebami iz drugega odstavka 52. člena Ustave, temeljijo torej na zakonski ureditvi, ki ne pomeni zadostne vsebinske podlage za njihovo izdajo in je kot takšna v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Zato so v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave tudi navedeni podzakonski predpisi.
B. – IV.
Presoja izpodbijane ureditve z vidika sorazmernosti posegov v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave
35.
Ker so bile obravnavane določbe odlokov Vlade in Sklep ministrice/181 v neskladju z Ustavo že zato, ker so ti predpisi temeljili na pomanjkljivi zakonski podlagi (neskladje z drugim odstavkom 120. člena Ustave), zatrjevanega očitka pobudnikov, da sta pomenili
zaprtje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami in posledično izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti za te otroke na daljavo nesorazmeren poseg v ustavno pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja
iz drugega odstavka 52. člena Ustave, Ustavnemu sodišču niti ne bi bilo treba presojati. Ne glede na to pa se je Ustavno sodišče odločilo, da presodi skladnost izpodbijane ureditve z Ustavo tudi s tega vidika. P
rav to vprašanje je imelo namreč Ustavno sodišče kot precedenčno vprašanje v mislih, ko je v delni odločbi in sklepu št. U-I-445/20 (17. točka obrazložitve) in sklepu št. U-I-473/20 (10. točka obrazložitve) zavzelo stališče, da obstaja posebej izražen javni interes za vsebinsko presojo ne več veljavnih 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/152 ter 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/181. Kot že navedeno, pa velja enako tudi glede 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/183 in Sklepa ministrice/181, ki so prenehali veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem.
36. Človekovo pravico je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za čezmeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega.
[31]
Vse navedeno velja tudi v primeru, kot je obravnavani, ko je bilo v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami poseženo s podzakonskimi akti.
Ustavno dopusten cilj
37. Iz 1. člena izpodbijanih odlokov izhaja, da je Vlada ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v institucijah s področja vzgoje in izobraževanja sprejela zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19. To povsem jasno pomeni, da je bil cilj tega ukrepa varovanje zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža nalezljiva bolezen COVID-19. Nekoliko drugačno je besedilo 1. člena Sklepa ministrice/181. Ta člen določa, da je bil ukrep začasnega izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo sprejet zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19. Ena od posledic epidemije COVID-19 je bilo tudi sprejetje ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Kot cilj ukrepa odreditve izobraževanja na daljavo je zato mogoče razumeti omilitev posledic, ki jih je zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij pomenilo za uresničevanje pravice do izobraževanja. Ker pa sta, kot že navedeno, ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah in ukrep začasnega izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo tesno povezana oziroma je bil drugi ukrep zgolj posledica prvega, pa je treba šteti, da se je tudi z ukrepom izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo zasledovalo varovanje zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža nalezljiva bolezen COVID-19. Ta cilj je zato Ustavno sodišče v nadaljevanju upoštevalo kot osrednji namen obeh izpodbijanih ukrepov.
38. Varovanje zdravja in življenja ljudi pomeni ustavno dopusten cilj za poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Ustavno sodišče je namreč že v odločbi št. U-I-83/20 (42. točka obrazložitve) poudarilo, da ima državna oblast v primeru pojava nalezljive bolezni po Ustavi tudi dolžnost, da ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi. Prvi odstavek 5. člena Ustave zavezuje državo, da na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. V zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin ima država tako negativne kot pozitivne obveznosti. Negativne obveznosti pomenijo, da se mora država vzdrževati posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pozitivne obveznosti pa zavezujejo državo oziroma njene posamezne veje oblasti k aktivnemu ravnanju pri varstvu človekovih pravic in svoboščin. Ob tem velja, da so pozitivne obveznosti države toliko bolj poudarjene, kolikor je varovana vrednota više v hierarhiji človekovih pravic. V primeru pojava epidemije nalezljive bolezni, ki lahko resno ogrozi zdravje ali celo življenje ljudi, bi bil prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen Ustave), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena Ustave). Državna oblast ima torej po Ustavi celo dolžnost, da v primeru pojava nalezljive bolezni ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi ter sprejema v ta namen potrebne ukrepe, četudi ti pomenijo poseg v določene človekove pravice. Vendar pa mora ob tem upoštevati, da takšen poseg ne sme biti prekomeren. Glede na to je Ustavno sodišče v nadaljevanju ocenilo, ali je omejitev pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave, ki sta jo povzročila izpodbijana ukrepa, skladna s splošnim načelom sorazmernosti, to je, ali sta izpodbijana ukrepa primerna, nujna in sorazmerna v ožjem smislu.
Presoja primernosti
39. Presoja primernosti ukrepa zajema presojo, ali je zasledovani cilj s posegom sploh mogoče doseči oziroma ali lahko ukrep sam ali v kombinaciji z drugimi ukrepi prispeva k doseganju tega cilja. S prepovedjo zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami ter posledičnim izvajanjem šolanja na daljavo je mogoče prispevati k preprečevanju širjenja nalezljive bolezni COVID-19, saj se tako zmanjšuje možnost stikov med posamezniki in s tem možnost prenosa bolezni z okuženih oseb na zdrave. Iz strokovnih ugotovitev namreč izhaja, da so otroci vseh starosti dovzetni za okužbo z virusom SARS-Cov-2 in lahko virus tudi prenašajo. Do prenosa okužb lahko pride tudi v okviru vzgojno-izobraževalnih ustanov. Glede na to tudi zaprtje šol, čeprav ne kot izoliran ukrep, lahko prispeva k zmanjšanju prenosa okužb v družbi.
[32]
To za oceno primernosti izpodbijanih ukrepov zadostuje. Pobudnika sicer navajata, da dvomita o primernosti izpodbijanih ukrepov zato, ker naj bi bil delež okuženih otrok (še posebej v starostni skupini pobudnikov) med vsemi dokazanimi okuženimi osebami z virusom SARS-CoV-2 majhen in ker naj bi otroci redkeje zbolevali zaradi bolezni COVID-19 oziroma naj bi bil pri njih potek te bolezni praviloma blažji, poleg tega pa naj bi bili le redko prenašalci okužbe. Po mnenju pobudnikov torej izpodbijana ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami in izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti za te otroke na daljavo nista primerna, ker naj ne bi v bistvenem prispela k zajezitvi epidemije. Vendar pa Ustavno sodišče, ne da bi se spuščalo v vprašanje utemeljenosti navedenih trditev pobudnikov, poudarja, da gre za dva od več součinkujočih ukrepov, ki so bili sprejeti z namenom zajezitve in obvladovanja epidemije in ki lahko (vsak delno) soprispevajo k doseganju zastavljenega cilja varovanja zdravja in življenja ljudi. Zgolj morebiten manjši prispevek posameznega ukrepa k doseganju tega cilja še ne pomeni njegove neprimernosti, lahko pa se to upošteva pri oceni sorazmernosti ukrepa v ožjem smislu.
Presoja nujnosti
40. Poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino je nujen, če zasledovanega cilja ni mogoče doseči brez posega (kateregakoli) nasploh oziroma ga ni mogoče (v enaki meri) doseči s kakšnim milejšim, a enako učinkovitim ukrepom, kot je presojani ukrep. Pobudnika tudi to, da naj izpodbijana ukrepa ne bi bila nujna, utemeljujeta z okoliščinami, ki naj bi kazale na to, da zaprtje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami ter izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo nista mogli bistveno prispevati k zajezitvi in obvladovanju epidemije COVID-19. Poleg sklicevanja na že naštete okoliščine, ki naj bi kazale na neprimernost izpodbijanih ukrepov, pobudnika v zvezi s tem, da naj ukrepa ne bi bila nujna, navajata še to, da vzgojno-izobraževalne institucije za otroke s posebnimi potrebami pomenijo le zelo ozek segment vseh takšnih institucij, da je v teh institucijah v razredu majhno število otrok in da naj bi bil delež okužb v teh institucijah zanemarljivo majhen. Vendar pa te navedbe pobudnikov tudi na oceno nujnosti posega ne morejo vplivati. Sprejemanje različnih ukrepov kot odziv na epidemijo nalezljive bolezni COVID-19 je bilo nujno, pri njihovi izbiri pa je imela država široko polje proste presoje, pri čemer je izbrala tudi izpodbijana ukrepa. Morebiten manjši prispevek posameznega od ukrepov k doseganju zastavljenega cilja še ne pomeni, da takšnega ukrepa ne bi mogli šteti za nujnega, lahko pa se to upošteva pri oceni sorazmernosti ukrepa v ožjem smislu.
41. Z vidika sklicevanja pobudnikov na to, da ukrepa nista nujna, bi lahko bile upoštevne navedbe pobudnikov, da je imela Vlada namesto ukrepov začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami in izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti za te otroke na daljavo na voljo milejše ukrepe, s katerimi naj bi se dosegli enaki učinki kot z zaprtjem teh institucij (npr. ohranjanje razdalje, nošenje mask, skrb za higieno rok in higieno kašljanja in kihanja, razkuževanje prostorov). Vendar pa zlasti upoštevaje, da izobraževanje poteka v zaprtih prostorih, kjer je možnost za prenos virusa večja, in tudi to, da povsem doslednega izvajanja vseh navedenih ukrepov ni mogoče vedno pričakovati,
[33]
ni mogoče trditi, da bi lahko izvajanje teh ukrepov na zajezitev epidemije vplivalo v povsem enaki meri kot izpodbijana ukrepa, na podlagi katerih so bili preprečeni vsi neposredni stiki med udeleženci izobraževalnega procesa.
Presoja sorazmernosti v ožjem smislu
42. Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža njegovih posledic (v tem primeru teža posledic posega v pravico do izobraževanja in usposabljanja otrok s posebnimi potrebami) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (v tem primeru koristi, ki jih je zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami imelo za varovanje zdravja in življenja ljudi).
43. Nasprotna udeleženca navajata, da je bilo treba v času sprejetja izpodbijanih ukrepov, upoštevaje takratno stanje epidemije, ob tehtanju med tveganjem, ki bi ga za varstvo javnega zdravja pomenilo odprtje šol, in pravico do izobraževanja v šolskih prostorih, dati prednost pravici do zdravja. Menita, da z izpodbijano ureditvijo ni bilo prekomerno poseženo v pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja oziroma usposabljanja, ker je bil hitro in učinkovito vzpostavljen sistem izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v
28. točki obrazložitve te odločbe,
je vzpostavitev sistema izobraževanja na daljavo sicer lahko v določeni meri pomenila omilitev posledic zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij, vendar
takšna oblika izobraževanja nikakor ni mogla nadomestiti izobraževanja oziroma usposabljanja otrok s posebnimi potrebami v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah.
44. V zvezi s tem Ustavno sodišče uvodoma ugotavlja, da izobraževanje na daljavo, ki je v spornem obdobju potekalo s pomočjo računalniške tehnologije, za nekatere otroke s posebnimi potrebami sploh ni moglo biti učinkovito že zato, ker ti doma niso imeli na voljo (ustrezne) računalniške opreme oziroma dostopa do interneta. Prepreko za učinkovito izvajanje izobraževanja na daljavo pa je lahko za nekatere od njih pomenilo tudi to, da jim doma ni bil na voljo ustrezen prostor za izobraževanje. Izpodbijana ureditev teh problemov in iskanja rešitev v zvezi z njimi sploh ni naslavljala. V delu, kolikor se je nanašala tudi na takšne otroke, je bila teža posledic posega v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave, do katerega je prišlo na njeni podlagi, že zato velika.
45. Četudi so bili navedeni osnovni pogoji za izobraževanje otrok s posebnimi potrebami od doma izpolnjeni, pa Ustavno sodišče, kot je to storilo že v sklepu št. U-I-473/20 (18. točka obrazložitve), poudarja, da otroci s posebnimi potrebami, upoštevaje njihove posebnosti in primanjkljaje, potrebujejo zanje še posebej prilagojeno izvajanje izobraževanja oziroma usposabljanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v institucijah, v katerih se z njimi ves čas ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, kar jim doma ni zagotovljeno. Starši tem otrokom namreč ustrezne pomoči pri izobraževanju in usposabljanju morda ne morejo oziroma niti ne znajo zagotoviti.
[34]
Omeniti je treba tudi to, da staršem doma tudi niso bili na voljo ustrezni pripomočki in materiali, ki se uporabljajo pri izobraževanju teh otrok v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Poleg tega pa je izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo pomenilo tudi to, da so bili s takšno obliko izobraževanja otrokom s posebnimi potrebami odvzeti neposredni stiki z vrstniki v okviru vzgojno-izobraževalnih institucij, zagotavljanje takšnih stikov pa je pomembno za socialni in čustveni razvoj (tudi teh) otrok. Še prav posebej je treba izpostaviti tudi to, da so bili otroci s posebnimi potrebami v obdobju zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij praviloma v celoti prikrajšani za terapije oziroma specialne obravnave, ki se jim sicer zagotavljajo v teh institucijah in so nujne za njihov razvoj ter jih na daljavo sploh ni mogoče izvesti ali pa njihovo izvajanje na daljavo, kolikor je bilo to mogoče, ni moglo biti enako učinkovito. Tudi po mnenju specialista pediatrije, ki ga je predložila sama Vlada, je namreč izvajanje teh obravnav oziroma terapij za izobraževalni proces teh otrok enako pomembno, če ne še celo pomembnejše kot samo učenje v okviru pouka. Vse navedeno pomeni, da je bila teža posledic posega v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja, do katerega je prišlo z ukrepoma zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami in njihovim posledičnim izobraževanjem oziroma usposabljanjem na daljavo, nedvomno zelo velika.
46. Ustavno sodišče ob tem poudarja, da je teža posledic izpodbijanih posegov v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave gotovo manjša, kolikor trajajo takšni posegi določeno res krajše obdobje, v katerem je otrokom s posebnimi potrebami sicer zagotovljeno izvajanje zanje nujno potrebnih posebnih terapij oziroma obravnav. V primeru izpolnjenosti tega pogoja bi se lahko zato posebej zastavilo vprašanje, kolikšna je bila teža posledic posega izpodbijanih ukrepov v pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja v začetnem obdobju učinkovanja teh ukrepov. Glede na to, da, kot že navedeno, v času zaprtja teh organizacij praviloma ni bil izpolnjen pogoj zagotavljanja posebnih obravnav in terapij, pa se Ustavnemu sodišču s tem vprašanjem ni bilo treba nadalje ukvarjati. Pri tem ne gre spregledati, da do omenjenih obravnav otroci s posebnimi potrebami praviloma niso upravičeni že med počitnicami. Poleg tega pa je šlo že za drugo zapiranje navedenih institucij v kratkem časovnem obdobju; vzgojno-izobraževalne institucije so bile namreč zaradi epidemije COVID-19 dolgo časa zaprte že spomladi 2020.
47. Glede koristi, ki naj bi jih imela izpodbijana ukrepa za varovanje zdravja in življenja ljudi v spornem obdobju, Ustavno sodišče uvodoma poudarja (podobno že v 16. točki sklepa št. U-I-473/20), da, upoštevaje majhno število otrok v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami ter tudi majhno število otrok v razredih v teh institucijah,
ni mogoče šteti, da je zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami
bistveno prispevalo k obvladovanju epidemije.
[35]
Ob tem je treba upoštevati tudi, da Vlada sploh ni
pojasnila, kakšna je bila v času sprejemanja spornih ukrepov dejanska vloga vzgojno-izobraževalnih institucij za otroke s posebnimi potrebami v kontekstu širjenja epidemije.
V zvezi s sklicevanjem Vlade in MIZŠ na to, da je ob sprejemanju Odloka/181 in Sklepa ministrice/181 Vlada upoštevala tudi mnenje stroke, Ustavno sodišče ponavlja svoje stališče, zavzeto že v sklepu št. U-I-473/20 (16. točka obrazložitve), da tudi iz mnenja Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo COVID-19, ki ga je predložila Vlada, ne izhaja, da institucij za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami sploh ne kaže odpirati, temveč le, da naj bo odpiranje individualno glede na to, kakšne so diagnoze otrok s posebnimi potrebami v posamezni šoli, ali gre za šole, kjer so otroci v zavodu, in individualno glede na pričakovanja otrok in staršev. Prav tako pa odpiranju organizacij za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami ob upoštevanju priporočil za varno odpiranje še v času epidemije načeloma ni nasprotoval niti specialist pediatrije, čigar mnenje je predložila Vlada.
48. Neutemeljeno je tudi sklicevanje Vlade na probleme z zagotovitvijo javnega prevoza otrok v zavode in šole ter na to, da odprtje šol ne bi pomenilo le prihoda učencev v šole, temveč prihod vseh zaposlenih in tudi staršev. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v sklepu št. U-I-473/20 (17. točka), se je Vlada za določeno obliko sproščanja javnega prevoza odločila že v času epidemije, kar kaže na to, da je bilo izvajanje javnih prevozov pod določenimi pogoji vsaj v delu spornega obdobja mogoče (Odlok o omejitvah in načinu izvajanja javnega prevoza potnikov na ozemlju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 188/20). Poleg tega pobudnika zatrjujeta, da bi bila večina staršev pripravljena otroke tudi sama voziti v vzgojno-izobraževalne ustanove. Glede prihoda zaposlenih in staršev v šole oziroma zavode pa pobudniki utemeljeno opozarjajo, da prepoved zbiranja v teh institucijah za zaposlene ni veljala (prva alineja prvega odstavka 2. člena Odloka /152, Odloka/181 in Odloka/183), staršem pa vstopa v vzgojno-izobraževalne institucije ni bilo treba omogočiti, saj je bilo mogoče sprejem in oddajo otrok organizirati že na zbirnih mestih zunaj teh institucij.
49. Poleg tega je bilo, kot je Ustavno sodišče prav tako pojasnilo že v sklepu št. U-I-473/20 (glej 16. in 21. točko obrazložitve), na voljo več ukrepov, s katerimi bi se lahko omilili negativni učinki delovanja teh institucij na širjenje epidemije. V kar največji možni meri bi si bilo treba tudi v teh institucijah prizadevati za uporabo od stroke priporočenih ukrepov za preprečitev širjenja okužb z virusom (npr. higieno rok, skrb za higieno kašljanja in kihanja, prezračevanje prostorov,
ukrepe v zvezi z oddajanjem otrok v šole in zavode ter v zvezi z njihovim prevzemanjem …).
Delovanje teh institucij bi lahko bilo po potrebi tudi le delno. Z namenom preprečiti stike med ljudmi izven okvirov posameznega razreda bi se namreč vzgojno-izobraževalno delo neposredno v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami morda lahko izvajalo v manjšem obsegu od običajnega (npr. brez izvajanja krožkov in dodatnih aktivnosti oziroma celo jutranjega varstva ali podaljšanega bivanja). Zaradi morebitne povečane nevarnosti širjenja okužb v okviru določenih institucij za otroke s posebnimi potrebami pa bi bilo mogoče začasno zapirati samo te institucije oziroma samo njihove posamezne oddelke in ne vseh šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami. Prav tako bi bilo mogoče sporne ukrepe omejiti zgolj na posamezna prostorska območja (npr. statistične regije) s slabšo epidemiološko sliko.
50. Nenazadnje pa bi bilo mogoče ob delovanju teh institucij poskrbeti tudi za to, da bi se posebej zaščitili tisti udeleženci vzgojno-izobraževalnega procesa, katerih okužba z virusom bi zanje ali njihove družinske člane pričakovano pomenila povečano verjetnost nastanka hudih zdravstvenih zapletov. Tem bi bilo treba omogočiti, da bi v vzgojno-izobraževalnih procesih še naprej sodelovali brez neposrednega stika z drugimi udeleženci. Tudi s tem bi se lahko namreč bistveno omilile hude posledice, ki bi jih za zdravje in življenje ljudi lahko imelo delovanje šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami.
51. Glede na navedeno Ustavno sodišče, kljub temu da se zaveda, da bi odprtje šol in zavodov za otroke s posebnimi potrebami lahko pomenilo povečano tveganje za prenos okužb z virusom SARS-CoV-2 in da je morala Vlada ob sprejemanju ukrepov za obvladovanje epidemije upoštevati njeno zaostreno stanje v spornem obdobju ter obstoječe zmogljivosti zdravstvenega sistema, ocenjuje, da so bili negativni učinki vsesplošnega zaprtja šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami na uresničevanje pravice teh otrok do izobraževanja in usposabljanja večji, kot so bile koristi, ki jih je izvajanje teh ukrepov lahko pomenilo za varovanje zdravja in življenja ljudi. Pri odrejanju spornih ukrepov za otroke s posebnimi potrebami ni bilo upoštevano, da daje drugi odstavek 52. člena Ustave otrokom s posebnimi potrebami na področju izobraževanja in usposabljanja prav posebno varstvo, kar pomeni, da mora država pri urejanju vprašanj, ki lahko ogrozijo uresničevanje teh pravic, tudi v kriznih razmerah ravnati posebej skrbno in iskati rešitve, ki v največji možni meri zagotovijo pravice teh otrok.
52. Glede na to je bilo z izpodbijano ureditvijo nesorazmerno poseženo v pravico otrok s posebnimi potrebami iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Ob tem Ustavno sodišče še enkrat poudarja, da lahko
takšna ugotovitev velja le ob predpostavki, da bi se ob delovanju vzgojno-izobraževalnih institucij v zadostni meri upoštevali v prejšnjih točkah obrazložitve navedeni ukrepi, s katerimi je mogoče omiliti
negativne učinke odprtja vzgojno-izobraževalnih institucij na širjenje epidemije
, in da bi se ob odpiranju vzgojno-izobraževalnih institucij ustrezno zavarovali posamezniki,
katerih okužba z virusom SARS-CoV-2 bi zanje oziroma za njihove družinske člane pričakovano pomenila povečano verjetnost nastanka hudih zdravstvenih zapletov.
B. – V.
Odločitev
53. Izpodbijane določbe Odloka/152, Odloka/181 in Odloka/183 ter Sklep ministrice/181 so bili v neskladju z drugim odstavkom 120. člena in z drugim odstavkom 52. člena Ustave (
1. točka izreka)
. Ker ti predpisi
ne veljajo več, je moralo Ustavno sodišče
v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZUstS določiti
tudi, ali ima takšna ugotovitev učinek razveljavitve ali odprave. Odločitev o tem je odvisna od tega, ali in na kakšen način je mogoče odpraviti škodljive posledice protiustavnih predpisov. Kot izhaja iz drugega odstavka 45. člena ZUstS, namreč Ustavno sodišče protiustavni podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti. Pobudnika odprave niti ne predlagata. Sicer pa v zvezi s posledicami, ki naj bi jima nastale na podlagi protiustavnih predpisov, opisujeta, kako naj bi zaprtje njune šole in izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti vplivalo na njun razvoj, ter navajata težke razmere, v katerih sta se v spornem obdobju znašli njuni družini. Teh posledic z odpravo protiustavnih predpisov po naravi stvari ni mogoče odpraviti. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da ima ugotovitev o neskladnosti presojanih odlokov in Sklepa ministrice/181 z drugim odstavkom 120. člena in z drugim odstavkom 52. člena Ustave učinek razveljavitve (2. točka izreka).
54. Glede na sprejeto odločitev o neskladnosti presojanih odlokov in Sklepa ministrice/181 z drugim odstavkom 120. člena in z drugim odstavkom 52. člena Ustave Ustavno sodišče ni presojalo še drugih očitkov pobudnikov, ki se nanašajo na te predpise.
C.
55. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnica Jadek Pensa ter sodniki Jaklič, Knez in Šorli. Sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnika Accetto in Pavčnik so dali pritrdilna ločena mnenja. Sodnica Jadek Pensa ter sodnik Knez sta dala odklonilni ločeni mnenji.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Po 2. členu Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 58/11 in 90/12 – v nadaljevanju ZUOPP-1) so otroci s posebnimi potrebami otroci z motnjami v duševnem razvoju, slepi in slabovidni otroci oziroma otroci z okvaro vidne funkcije, gluhi in naglušni otroci, otroci z govorno-jezikovnimi motnjami, gibalno ovirani otroci, dolgotrajno bolni otroci, otroci s primanjkljaji na posameznih področjih učenja, otroci z avtističnimi motnjami ter otroci s čustvenimi in vedenjskimi motnjami, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe vzgoje in izobraževanja oziroma posebne programe vzgoje in izobraževanja.
[2]
Po 5. členu ZUOPP-1 poteka vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami po koncu predšolskega obdobja po naslednjih vzgojno-izobraževalnih programih: vzgojno-izobraževalnih programih s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo; prilagojenih programih vzgoje in izobraževanja z enakovrednim izobrazbenim standardom; prilagojenih programih vzgoje in izobraževanja z nižjim izobrazbenim standardom; posebnem programu vzgoje in izobraževanja za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju in drugih posebnih programih; vzgojnem programu
.
[3]
Gre za eno od vrst institucij, v katerih potekata vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami. Iz 18. člena ZUOPP-1 namreč izhaja, da programe za otroke s posebnimi potrebami oziroma posamezne izmed teh programov poleg javnih šol oziroma podružnic šol, ki so ustanovljene oziroma organizirane za izvajanje prilagojenih programov in posebnega programa, izvajajo tudi javne šole v rednih oddelkih, javne šole v posebnih oddelkih s prilagojenim programom, javni zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok s posebni potrebami ter javni socialnovarstveni zavodi.
[4]
Glej Odredbo o prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 19/20 in 22/20), Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 25/20, 29/20 in 65/20), Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 67/20) in Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 78/20).
[5]
Epidemija je bila razglašena z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 146/20), ki je začel veljati 19. 10. 2020, ter nato podaljševana z novimi odloki.
[6]
V zvezi z datum začetka uporabe glej 5. člen Odloka/152.
[7]
Glej 5. člen Odloka/183.
[8]
Glej 5. člen Odloka
o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21 – v nadaljevanju Odlok/204) v zvezi s 6. členom Odloka/183.
[9]
Zgolj pojasniti kaže, da je šolanje na daljavo za učence od 6. do 9. razreda osnovne šole na podlagi sklepa ministrice za izobraževanje št. 603-33/2020/1 z dne 16. 10. 2020, ki ni predmet presoje v tej zadevi, potekalo že pred jesenskimi počitnicami, in sicer v obdobju od 19. do 23. 10. 2020.
[10]
Glej 4. točko izreka in 21. točko obrazložitve
delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20.
[11]
V obdobju od 26. 10. do 1. 11. 2020 sta imela pobudnika jesenske počitnice, v obdobju od 2. do 8. 11. 2020 pa podaljšane jesenske počitnice.
[12]
V zvezi s prenehanjem veljavnosti Odloka/152 glej 15. točko delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20. Odlok/181 pa je prenehal veljati na podlagi 5. člena Odloka/183.
[13]
Odlok/183 je prenehal veljati na podlagi 5. člena Odloka/204 v zvezi s 6. členom Odloka/183.
Formalno podlago za prenehanje veljavnosti Sklepa ministrice/181 pomeni točka III
Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 32/21 – v nadaljevanju
Sklep ministrice/32), ki je začela veljati 9. 3. 2021. Dejansko pa je splošna zapoved izvajanja izobraževanja otrok s posebnimi potrebami na daljavo prenehala veljati že s prenehanjem veljavnosti zadnjega odloka, ki je
določal začasno prepoved zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Kot že navedeno, prepoved zbiranja ljudi v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami ni več veljala od 5. 1. 2021.
[14]
Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-118/09 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 52/10, in OdlUS XIX, 6), 11. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj z odločbo št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 18. točka obrazložitve, v kateri je Ustavno sodišče to stališče zavzelo glede prvega odstavka 52. člena Ustave.
[16]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-118/09, 17. točka obrazložitve. Glej tudi B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 559, kjer govori o pomenu 52. člena Ustave.
[17]
Glej B. Kresal, nav. delo, str. 560.
[18]
Glej I. Bantekas, M. A. Stein in D. Anastasiou, The UN Convention on the right of persons with disabilities, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2018, str. 334.
[19]
Prav tam, str. 326.
[20]
Odbor OZN za otrokove pravice, Day of General Discussion on "The Right of Child to Education in Emergency Situations" Recommendations, 19. 9. 2008, 23. in 36. točka.
[21]
Odbor OZN za pravice invalidov, Splošni komentar št. 4 (2016), 14. točka.
[22]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-118/09, 17. točka obrazložitve.
[23]
To, da se mora otrokom s posebnimi potrebami v okviru pravice do izobraževanja zagotavljati tudi pomoč v okviru zagotavljanja najrazličnejših dodatnih ukrepov, izhaja tudi iz komentarja Odbora za pravice iz invalidov, podanega k točki d) drugega odstavka 24. člena MKPI (Splošni komentar št. 4 (2016), 31. točka.
[24]
Npr. s pomočjo prevzema pisnih gradiv in navodil na določenem kraju ali z njihovim pošiljanjem učencem po pošti oziroma s posredovanjem preko elektronskih komunikacijskih sredstev, kot tudi z možnostjo elektronskega dostopa do določenih vnaprej pripravljenih posnetih učnih vsebin oziroma s predvajanjem posnetkov izobraževalnih vsebin na radiu ali televiziji ter ne nazadnje tudi z izvajanjem pouka preko različnih elektronskih aplikacij.
[25]
V zvezi s tem kaže opozoriti na stališče Skupine Združenih narodov za razvoj (United Nations Sustainable Development Group), zavzeto v poročilu "Vpliv COVID-19 na otroke", po katerem je za otroke s posebnimi potrebami najmanj verjetno, da bodo imeli koristi od šolanja na daljavo, str. 12, dostopno na
https://unsdg.un.org/sites/default/files/2020-04/160420_Covid_Children_Policy_Brief.pdf
.
[26]
Kot zakonska podlaga za sprejetje odlokov je v njihovem uvodnem delu sicer naveden tudi tretji odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – v nadaljevanju ZVRS), ki pa določa le vrsto akta, s katerim Vlada ureja vprašanja splošnega pomena, in kot takšen ne pomeni vsebinske podlage za podzakonsko urejanje ukrepov, s katerimi se zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tretji odstavek 21. člena ZVRS namreč določa, da Vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, ter sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali uredbo določeno, da jih ureja Vlada z odlokom.
[27]
S 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB je zakonodajalec pooblastil Vlado, da lahko, kadar z (drugimi) ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, odredi tudi ukrep prepovedi zbiranja ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni.
[28]
Prvi odstavek 104. člena ZZUOOP se glasi: "
Vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje."
[29]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 72. in 83. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021, 17. in 18. točka obrazložitve.
[30]
Drugi odstavek 120. člena Ustave pomeni temeljno ustavno določbo na tem področju. Iz ustavnosodne presoje pa izhaja, da ima ta določba tudi specialen izraz v nekaterih drugih določbah Ustave, iz katerih izhaja zahteva, da mora biti posamezno vprašanje urejeno v zakonu. Glej npr. odločbo št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 19. točka obrazložitve, glede 149. člena Ustave; odločbo št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 42. točka obrazložitve, glede drugega odstavka 58. člena Ustave; odločbo št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 7. in 8. točka obrazložitve, glede 147. člena Ustave; odločbo št. Up-459/17, U-I-307/19 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 42/21), 14. točka obrazložitve, glede prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave.
[31]
Glej 25. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
[32]
Glej Poročilo Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni (
European Centre for Disease Prevention and Control
– v nadaljevanju ECDC) o prenosu okužb med otroki v vzgojno-izobraževalnih ustanovah z dne 23. 12. 2020 (COVID-19 in children and the role of school settings in trasmission), dostopno na
https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/children-and-school-settings-covid-19-transmission
), str. 1–2, 10.
Glede možnosti, da se otroci okužijo s SARS-CoV-2 in so prenašalci tega virusa, glej tudi B. Lee, MD, W. V. Raszka, Jr. MD, Covid-19 in Children: Looking Forward, Not Back, dostopno na
https://pediatrics.aappublications.org/content/147/1/e2020029736
.
[33]
Npr. nošenje mask, kolikor sploh gre za sorazmeren ukrep, vsaj med prehranjevanjem otrok ni mogoče. Tudi zračenje prostorov je ob določenih vremenskih okoliščinah lahko manj dosledno izvajano, v šolah pa (še) ni ustreznih prezračevalnih sistemov.
[34]
Vzroki za to so lahko različni. Ob izhodiščnem upoštevanju tega, da starši teh otrok za izvajanje dejavnosti izobraževanja otrok s posebnimi potrebami praviloma niso strokovno usposobljeni, je lahko šlo tudi za različne druge prepreke, npr. za obremenjenost z drugimi domačimi obveznostmi, s katerimi so se starši soočali v času zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij (npr. ukvarjanje s sorojenci otrok s posebnimi potrebami, skrb za zagotovitev celodnevne prehrane), in seveda tudi za obremenjenost s službenimi obveznosti, ki se jim kljub načelni možnosti koriščenja odsotnosti z dela zaradi varstva otrok v obdobju zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij (
drugi in tretji odstavek 57. člena ZZUOOP)
marsikateri od staršev ni mogel izogniti. Omeniti je treba tudi to, da nekateri starši (tujci) ne obvladajo dobro jezika, v katerem poteka izobraževanje.
[35]
V decembru 2020 je bilo takšno sporočilo strokovnjakov, ki so hkrati tudi člani Strokovne svetovalne skupine Ministrstva za zdravje za epidemijo COVID-19, objavljeno tudi v medijih. Glej npr.
https://www.rtvslo.si/slovenija/beoviceva-proti-sproscanju-ukrepov-odprtje-trgovin-bi-pomenilo-dodatno-srecevanje/544896
.
⇒
U-I-445/20-23
U-I-473/20-23
U-I-8/21-35
7. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika k odločbi št.
U-I-445/20, U-I-473/20 in U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021
OBČUTLJIVOST OTROK S POSEBNIMI POTREBAMI IN PRAVNA DRŽAVA
1. V pritrdilnem ločenem mnenju "Stopnjevitost pravnega reda" (v zadevi št. U-I-79/20) sem poudaril, da je v času nalezljive bolezni COVID-19 osrednja pravna vrednota varstvo življenja in zdravja.
[1]
To velja prav tako in nemara še bolj za ranljive družbene skupine ( kot so denimo otroci s posebnimi potrebami) in za vse tiste, ki se s temi skupinami ukvarjajo v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih.
Otroci s posebnimi potrebami naj imajo, če se je le mogoče zavarovati pred okužbo s COVIDOM-19, zgolj izjemoma pouk na daljavo. Če se zavarovanja ne da varno izpeljati, je pouk na daljavo neizbežen. Zavarovanje se nanaša tudi na družinske člane pedagoških delavcev in na okolje, v katerem osebje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov živi.
[2]
2. V zadevi št. U-I-79/20 je bilo treba razveljaviti tretjo točko prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih bolezni zato, ker je kršila ustavno načelo in pravilo, da morajo podzakonski akti temeljiti na relativno določni zakonski izvršilni klavzuli, ki začrta vsebino, cilj in obseg podzakonskega urejanja. Nemška teorija govori o tako imenovanem programu podzakonskega akta (npr. uredbe), ki naj ga podzakonski akt normativno izpelje in konkretizira.
[3]
Podobno omejitev vsebuje tudi Zakon o Vladi Republike Slovenije. Uredba je splošni pravni akt, s katerim vlada "podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa."
[4]
Zakon posebej naglaša (beri: sprejema omejitev), da se uredba "za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu".
[5]
Temeljna naloga zakonske izvršilne klavzule je, da navaja zasnovo in tipične primere, ki naj jih podzakonski akti urejajo. Če te klavzule v zakonu ni ali pa je preveč ohlapna, gre za kršitev načela vladavine prava.
[6]
V že omenjenem pritrdilnem ločenem mnenju "Stopnjevitost pravnega reda" je bilo posebej izpostavljeno, da si podzakonski akti ne smejo lastiti tega, kar je v pristojnosti zakonodajalca. Ta je tisti, ki mora določiti trdna pomenska jedra pravic in dolžnosti, kolikor ta niso urejena že v Ustavi. Izhodiščna in temeljna vprašanja so v domeni ustavnega in nato še zakonskega urejanja.
3. Ustavno sodišče je ugotovilo tudi to, da je prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP, Uradni list RS, št. 152/20), kolikor se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, v neskladju z Ustavo. Navedeni odstavek navaja, da poteka pouk v obliki izobraževanja na daljavo tedaj, ko "je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje."
Zakon ne navaja vodil, ki naj ministru ali vladi dovoljujejo, da sprejme odločitev o pouku na daljavo. Ustavni načeli vladavine prava (skupaj z vsaj relativno predvidljivim pravnim urejanjem) in zakonitega delovanja izvršilno-upravnih organov (iz drugega odstavka 120. člena Ustave) zahtevata, da mora zakon opredeliti namen, merila in ukrepe, s katerimi je treba zakone normativno konkretizirati s podzakonskimi akti.
4. V pritrdilnem ločenem mnenju "Stopnjevitost pravnega reda" sem že opozoril na časovni vidik. Med drugim sem poudaril tudi to, da je bilo treba tedaj, ko se je COVID-19 pojavil, sprejeti pravne ukrepe, kolikor in kakor so že bili zakonsko predvideni. Tedaj se je z razlago reševalo, kar se je rešiti dalo.
[7]
ZZUOOP je bil sprejet 23. oktobra 2020, to je tedaj, ko smo določene izkušnje s COVIDOM-19 že imeli, in tudi tedaj, ko je Ustavno sodišče že sprejelo načelno odločbo št. U-I-83/20 s kopico ločenih mnenj. Ob tem védenju ni sprejemljivo, da je drugi odstavek 104. člena ZZUOOP zasnovan kot prazno (
bianco
) pooblastilo ministru in (ali) vladi, ki odločata o pouku na daljavo za tako ranljivo skupino, kot so otroci s posebnimi potrebami.
5. V 29. točki obrazložitve (v zadevi št. U-I-445/20, U-I-473/20) je naposled, a ne nazadnje posebej poudarjeno, da je legalitetno načelo pomemben vidik pravne države iz 2. člena Ustave. Ta zorni kot se zaveda, da ima načelo vladavine prava kopico postopkovnih in materialnopravnih obrazov.
[8]
Če je le mogoče in če imamo za to postopkovne možnosti, je prav, da pravno državo obravnavamo kar najbolj celovito. Če tako ravnamo, poglabljamo teorijo stopnjevitosti pravnega reda. Vsak državni organ je vezan na določeno stopnjo pravnega reda, to je na stopnjo, ki jo mora osmišljati v skladu z načeli in s pravili stopenj prava, ki jim je podrejen. Če mu nadrejene stopnje pravnega reda ne nudijo dovolj trdne vsebinske usmeritve, kako naj pravice in dolžnosti normativno konkretizira, je že onkraj tistega, kar je še vladavina prava.
Dr. Marijan Pavčnik
Sodnik
[1]
Glej in prim. 4. točko pritrdilnega ločenega mnenja: "Prvenstvo ima varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni, ki pa ne sme iti tako daleč, da prekomerno utesnjuje druge ustavne vrednote. Prekomernost začenja tam, kjer omejitve niso (več) potrebne. Če bi jih še vedno vzdrževali ali pa bi jih očitno prenapenjali, bi pomenilo, da so arbitrarne in da ogrožajo vrednote ustavne demokracije."
[2]
Glej obrazložitev v 52. točki (zadeve št. U-I-445/20, U-I-473/20). Ustavno sodišče posebej naglaša, da delno ali celotno odprtje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov terja ustrezne varnostne ukrepe. To pomeni, da je treba zavarovati "posameznike, katerih okužba z virusom SARS-Cov-2 bi zanje oziroma za njihove družinske člane pričakovano pomenila povečano verjetnost nastanka hudih zdravstvenih zapletov."
[3]
Glej prvi odstavek 80. člena Temeljnega zakona Zvezne republike Nemčije. Glej tudi P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, 6. izdaja, C. H. Beck, München 2015, str. 666−667. Glej tudi A. Igličar, Zakonodajna dejavnost, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 109 in nasl.
[4]
Prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 (UPB), 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17.
[5]
Drugi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije.
[6]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6. pregledana in dopolnjena izdaja (s poglavjem A. Novaka), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 260−263 in tam navedeno literaturo in odločbe Ustavnega sodišča RS.
[7]
Glej 7. točko navedenega ločenega mnenja.
[8]
Glej in prim. M. Pavčnik (ur.), Pravna država, GV Založba, Ljubljana 2009. Posamezne razprave podpisujejo M. Cerar, A. Igličar, E. Kerševan, M. Pavčnik, V. Simič. M. Škrk, F. Testen in D. Wedam Lukić.
⇒
U-I-445/20-24
U-I-473/20
-24
11. 10. 2021
Ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k odločbi št.
U-I-445/20
,
U-I-473/20
z dne 16. 9. 2021
Strinjam se s 1. točko izreka odločbe – kolikor temelji na
vsebinski
presoji izpodbijane ureditve. Glasovala sem proti, ker se nisem mogla strinjati s to odločitvijo, kolikor temelji na očitku
formalne
narave. Gre za očitek neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena Ustave (prim. 29.–34. točko obrazložitve večinske odločbe). Delim sicer mnenje večine, da je načelo legalitete
,
izpeljano iz drugega odstavka 120. člena Ustave, pomembna prvina pravne države iz 2. člena Ustave (29. točka obrazložitve). Vendar ne bi smelo ostati edino pomembno na poti  k idealu pravne države.
K razlogom za očitek neskladja z drugim odstavkom 120. člena Ustave
Naj poudarim, da je ta očitek, naslovljen na odloke Vlade,
avtomatična
posledica ugotovljenega neskladja 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 - uradno prečiščeno besedilo, in 142/20 – v nadaljevanju ZNB) z drugim odstavkom 52. člena Ustave. Zato ga poimenujem očitek formalne narave. Tega očitka torej  ne bi bilo mogoče nasloviti, ne da bi se prej presodilo o protiustavnosti ZNB. Vendar (1) protiustavnost ZNB z vidika drugega odstavka 52. člena Ustave, kot je razumljena z gledišča zahtev drugega odstavka 120. člena Ustave, je omenjena zgolj v razlogih odločbe,
[1]
(2) opravljena je bila z intervencijo Ustavnega sodišča po uradni dolžnosti, ne da bi bila opredeljena ustavna ali zakonska pooblastila Ustavnega sodišča zanjo in (3) ne da bi se Državnemu zboru omogočilo, da se izjavi – saj Državni zbor ni imel položaja nasprotnega udeleženca.
[2]
Dodajam naslednje. Državni zbor s tu obravnavano ustavno presojo 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB te določbe ZNB ni bil seznanjen niti v ustavnem sporu, v katerem je Ustavno sodišče odločilo z odločbo št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021
(Uradni list RS, št. 88/21
). Tema te odločitve namreč ni bila tu obravnavana ustavna presoja ZNB. To sledi povsem nedvoumno tudi iz 32. točke obrazložitve večinske odločbe.
Stališče večinske odločbe, da "[…] vsaj v primerih, ko se poraja očiten dvom glede skladnosti zakonske ureditve in na njej temelječe podzakonske ureditve z načelom legalitete, […] [se] Ustavno sodišče glede na naravo stvari takšni presoji, četudi pobuda za njo ne daje trditvene podlage, ne more izogniti" (30. točka obrazložitve večinske odločbe), ni postavljeno v kontekst ustavno in zakonsko urejenih pooblastil Ustavnega sodišča, da intervenira po uradni dolžnosti. Torej iz teh podlag tudi ni izpeljano. Edina utemeljitev tega stališče je, kot razumem, stališče samo.
Menim, da ustavno in zakonsko urejeno pooblastilo Ustavnemu sodišču za intervencijo po uradni dolžnosti očrta pomemben vidik razmerja med ustavnimi organi v pravni državi. Zato ni nepomembna niansa ustavnega spora. Enako velja za možnost organa, da se izjavi o očitku protiustavnosti predpisa, ki ga je sprejel in ki je tema ustavne presoje; pa tudi za zahtevo, da se nedvoumno opredeli krog naslovnikov odločbe Ustavnega sodišča. Še posebej, če se z očitkom protiustavnosti zakona napeljuje, da bi moral Državni zbor to ugotovljeno protiustavnost odpraviti.
Nisem spregledala, da se je na opisani način hitreje razrešilo ustavnopravno vprašanje, povezano z načelom legalitete. Vendar načelo legalitete ne bi smelo ostali edino pomembno na poti k idealu pravne države. Stremljenje k učinkovitosti razreševanja ustavnopravnega vprašanja po mojem mnenju ne sme prekriti zahtev ustavnosti in zakonitosti postopka, v katerem se to vprašanje lahko obravnava. Z zornega kota dolžnosti sodnikov, da (med drugim) udejanjamo in varujemo ustavnost in zakonitost postopkov, ki jih vodimo, se s procesnim okvirom, v katerem je bil naslovljen očitek neskladja izpodbijanih odlokov Vlade z načelom legalitete, nisem mogla spoprijateljiti.
Glasovala sem zato proti 1. točki izreka;
[3]
,
[4]
čeravno se s to odločitvijo strinjam, kolikor je utemeljena z očitkom vsebinske narave, to je z vidika pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave.
K presoji izpodbijane ureditve z vidika drugega odstavka 52. člena Ustave
Pravica iz drugega odstavka 52. člena Ustave je pravica pozitivnega statusa. Odgovor na vprašanje, kdaj je država izpolnila svoje pozitivne dolžnosti, je neločljivo navezan na opredelitev zahtevanih standardov na tem področju. Ključnega pomena je zato naslednje stališče iz večinske odločbe: "Država mora pri izpolnjevanju pozitivnih dolžnosti posebej skrbno iskati rešitve, ki v kar največji možni meri zagotavljajo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja za samostojno delo v življenju" (24. in 51. točka obrazložitve večinske odločbe). Pravica iz drugega odstavka 52. člena Ustave varuje (zgoščeno) pred
opustitvijo
posebno skrbne obravnave v smeri strokovno utemeljenih obravnav teh otrok in s tem pred opustitvijo obravnav, ki naj v največji možni meri zagotavljajo izobraževanje in usposabljanje teh otrok za dejavno življenje v družbi, a ne nalagajo državi
nesorazmernega
bremena.
[5]
Sicer stroge zahteve, naslovljene na državo, niso neomejene. Ko gre za poseg v pravico zaradi opustitve pozitivnih dolžnosti države, sta presoji o vprašanju posega in njegovi (ne)dopustnosti tesno povezani.
[6]
V nadaljevanju pojasnjujem, kako so se mi  opisane posebnosti presoje izrisale v okoliščinah danega primera. Presoja večine je, kot razumem, zasnovana drugače.
Boj proti razširjanju resne nalezljive bolezni v pogojih epidemije sproža številna strokovna vprašanja v pogledu varstva življenja in zdravja ljudi. Brez odgovora na ta strokovna vprašanja po mojem mnenju ni mogoče oceniti niti, ali koristi dotlej običajnih obravnav otrok s posebnimi potrebami morda pretehta ogroženost življenja in zdravja zaradi možnosti prenosa virusa med stiki, niti, ali je zagotavljanje običajnih obravnav v razmerah boja proti nalezljivi bolezni za državo morda nesorazmerno breme. Za razrešitev teh vprašanj je potrebno sodelovanje strokovnjakov, ker sodniki strokovnega znanja s teh področij nimamo.
Odločilnega pomena za moj proces odločanja je bilo zato mnenje strokovne skupine z dne 4. in 5. 12. 2020. V njej so sodelovali prof. dr. Marko Noč, dr. med., mag. Marko Bitenc, dr. med., doc. dr. Nina Gorišek Miksić, dr. med.,  doc. dr. Tatjana Lejko Zupanc, dr. med., Simona Repar Bornšek, dr. med., Mario Fafangel, dr. med., prof. dr. Bojana Beović, dr. med., in Milan Krek, dr. med.; k sodelovanju so pritegnili še strokovno pristojnega specialista pediatrije, prof. dr. Damijana Osredkarja, dr. med. Na to mnenje se večinska odločba tudi sklicuje v 47. točki obrazložitve. Ker so bile prav strokovne ocene iz tega mnenja po mojem prepričanju ključnega pomena, jih v nadaljevanju povzemam. Iz teh sledi, "da naj bo odpiranje šol za otroke s posebnimi potrebami individualno glede na to, kakšne so diagnoze teh otrok v posamezni šoli, ali gre za šole, kjer so otroci v zavodu in tudi individualno glede na pričakovanja otrok in staršev;" in da je ob tem nujna dobra priprava šol za sprejem učencev, "ki bodo storile vse za preprečitev vdora virusa in za takojšnjo zamejitev izbruha, če bo do njega prišlo." Tudi prof. dr. Damijan Osredkar, dr. med., je poudaril, da je varnost otrok s posebnimi potrebami "pomembnejša od njihovega akademskega napredovanja," toda "privzeta drža, da naj otroci s posebnimi potrebami ostajajo doma," po njegovem mnenju ni ustrezna. Vsem težavam navkljub, povezanih s pandemijo COVID-19, iz teh mnenj, kot razumem, ne izhaja ocena, naj se zaradi varovanja življenja in zdravja (kategorično) prepove zbiranje tudi v teh šolah; se razume, da ta ocena predpostavlja temeljito pripravo teh institucij za preprečevanje vnosa virusa in zamejitev, če bi do izbruha bolezni prišlo.
V izvajanjih Vlade nisem zaznala pojasnila, zakaj se ni uspela odzvati na tako mnenje strokovne skupine, pa tudi ne pojasnila o morebitnih ovirah, ki bi ji preprečevali prizadevanja za odpiranje šol za otroke s posebnimi potrebami, skladno s strokovnimi priporočili. Zato nisem našla utemeljitve, zakaj naj bi bilo breme priporočenega odpiranja šol za otroke s posebnimi potrebami ob epidemioloških razmerah v času sprejema izpodbijanih odlokov za državo nesorazmerno breme; izhajajoč pri tem iz dolžnosti posebej skrbne obravnave otrok s posebnimi potrebami na eni strani ter dolžnosti varovanja življenja in zdravja ljudi na drugi. Ko je tako, sem morala predpostaviti, da možnosti, ki jih omenja strokovna skupina na tem področju urejanja, niso bile izčrpane. Iz tega lahko izpeljem, da so bile pozitivne dolžnosti države na tem področju njenega delovanja opuščene v nasprotju z uvodoma pojasnjenimi standardi varstva pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave.
Ne zdi se mi, da je
osrednji
cilj ukrepa šolanja na daljavo v položaju prepovedi zbiranja v šolah varstvo življenja in zdravja. Ta cilj je bil, kot razumem, dosežen že s prepovedjo zbiranja v šolah. Varstvo življenja in zdravja je gotovo dejanski učinek šolanja na daljavo, saj logično ne prihaja do fizične bližine med učenci in med učenci in učitelji, pomembni za razširjanje virusa; vendar to v položaju, ko so šole zaprte, ne more biti njegov osrednji cilj. Bližje mi je razumevanje, da je v času prepovedi zbiranja v šolah osrednji cilj in smisel ter namen tega ukrepa ustvarjati pogoje za izobraževanje. A ustvarjanje pogojev za izobraževanje pomeni izpolnjevanje pozitivnih dolžnosti države. Ne gre torej za opuščanje njenih pozitivnih dolžnosti. In izpolnjevanje pozitivnih dolžnosti, ki jih nalaga pravica pozitivnega statusa, samo zase ne pomeni omejitve pravice.
[7]
Toda nisem mogla spregledati, da možnosti države v pogledu obravnav otrok s posebnimi potrebami v šolah niso bile izčrpane (prim. zgoraj). Zato s šolanjem otrok s posebnimi potrebami na daljavo država ni mogla izpolniti obveznosti, tj. ni dosegla standardov varstva, ki ji jih nalaga pravica iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Tesno povezanost ukrepov iz izpodbijanih odlokov in sklepa poudarja tudi večina.
K učinku razveljavitve izpodbijane ureditve (2. točka izreka)
Večina ta del odločitve utemelji s sklicevanjem na prvi odstavek 47. člena ZUstS (54. točka obrazložitve). Toda Ustavno sodišče je na drugem mestu v isti zadevi zapisalo (prim. na primer 10. točko obrazložitve sklepa o sprejemu pobude št. U-I-473/20 z dne 21. 12. 2020, Uradni list RS, št. 195/20), da ne odloča v položaju, ki je urejen v 47. členu ZUstS.
[8]
Kljub temu se večina v 54. točki obrazložitve sklicuje prav na to določbo kot upoštevno merilo presoje.  Žal ne obrazloži, v čem je smisel in namen presoje, da ima ugotovitev protiustavnosti izpodbijane ureditve učinek razveljavitve. Edina utemeljitev te odločitve, tj. sklicevanje na prvi odstavek 47. člena ZUstS, me zato ne prepriča.
[9]
Naj spomnim, Ustavno sodišče je odločalo v položaju, ko izpodbijani podzakonski akti ne veljajo več in za njihovo presojo ni bilo pravovarstvene potrebe, kot jo ureja 47. člen ZUstS.
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodni
ca
[1]
Vprašanja razlogov za očitek protiustavnosti ZNB se ne dotikam. Menim, da niso izpolnjeni procesni pogoji za to presojo.
[2]
Pomen izjave organa, ki je izdal presojani predpis, je v ustavnem sporu prepoznan in spoštovanje možnosti izjave je zapovedana (prim. 28. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).
[3]
Iz pogosto ponovljenih stališč izhaja: (1) da v primeru ustavnosodne presoje predpisa izrek in obrazložitev odločbe pomenita celoto, zaradi česar veže ne le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi (iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007, Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 108, 6. točka obrazložitve), in (2) da to velja pri ugotovitvenih odločbah tudi v primeru, če se izrek odločbe izrecno ne sklicuje na razloge obrazložitve (primerjaj z odločbo št. U-I-92/96 z dne 21. 3. 2002, Uradni list RS, št. 32/02, in OdlUS XI, 45, ter s sklepom št. U-I-168/97 z dne 3. 7. 1997, OdlUS VI, 103).
[4]
Očitek formalne narave, naslovljen na sklep ministra, pristojnega za izobraževanje, je avtomatična posledica ugotovljene protiustavnosti 104. člena
Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20
– v nadaljevanju ZZUOOP) v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-8/21, sprejeti prav tako dne 16. 9. 2021. Ker navedene odločbe nisem mogla podpreti (razloge za moje nestrinjanje opisujem v ločenem mnenju k tej odločbi), se ne morem strinjati z očitkom formalne narave, ki izvira iz njenega avtomatičnega učinka na tu izpodbijani sklep.
[5]
Prim. odločbo št. U-I-156/11, Up-861/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 35/14, in OdlUS XX, 24), 23. točka obrazložitve.
[6]
Prim. H. D. Jarass in B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. izdaja, Beck Verlag, München 2011, str. 36.
[7]
C. Bumke, A. Voßkuhle, C. Bumke, A. Voßkuhle, German Constitutional Law, Introduction, Cases, and Priciples, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 77.
[8]
Razlikovanje med položajema iz prvega in drugega odstavka 47. člena ZUstS pri tem ni pomembno, ker je pogoj obstoja posledic protiustavne ureditve, ki ne velja več, v obeh primerih enak. Drugi odstavek se glede tega sklicuje na prvi odstavek 47. člena ZUstS.
[9]
Dolžnost obrazložitve odločbe Ustavnemu sodišču nalaga drugi stavek drugega odstavka 40. člena ZUstS.
⇒
U-I-445/20-25
U-I-473/20-25
11. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k odločbi št.
U-I-445/20
, U-I-473/20
z dne 16. 9. 2021
1. Z izrekom se strinjam in sem odločbo lahko podprl. Imam pa močne zadržke glede presoje, ki je opravljena v delu B. – III. obrazložitve odločbe. Ker razhajanje s kolegi iz večine v tem delu obrazložitve na mojo odločitev glede samega izreka ne vpliva, sem odločbo lahko podprl. Vendarle pa se čutim dolžnega na to razhajanje opozoriti in ga na kratko pojasniti.
2. V delu B. – III. odločba opravi presojo skladnosti izpodbijanih podzakonskih aktov z načelom legalitete oziroma zakonitosti delovanja uprave iz drugega odstavka 120. člena Ustave, pa čeprav, kot navaja tudi odločba (v 30. točki obrazložitve), pobudnika tega neskladja ne zatrjujeta, ampak zatrjujeta le vsebinsko neskladje izpodbijanih aktov z drugim odstavkom 52. člena Ustave. Odločba to pojasni z razlogovanjem, da je vsebinska presoja ukrepov smiselna le, če temeljijo na zadostni zakonski podlagi, ter da je zato treba še pred vsebinsko presojo opraviti tudi presojo skladnosti z načelom legalitete; vsaj v primerih, ko se glede slednje "poraja očiten dvom", tudi brez ustrezne trditvene podlage v pobudi.
3. Takšen pristop k presoji legalitete je po moji presoji napačen oziroma pomanjkljiv. V skrajni izpeljavi svoje logike pomeni, da naj bi Ustavno sodišče ob presoji ustavnosti oziroma zakonitosti podzakonskih predpisov redno moralo kot nekakšno "predhodno vprašanje" opraviti še presojo ustavnosti njihove zakonske podlage, in to ne glede na to, ali bi vloga o domnevni protiustavnosti konkretne zakonske določbe vsebovala kakršnekoli navedbe. Enako bi v tem primeru nemara veljalo tudi ob vsakršni zatrjevani nesorazmernosti posega v kako človekovo pravico z zakonom – tudi tam bi potem Ustavno sodišče še pred testom ustavne dopustnosti cilja in strogim testom sorazmernosti ukrepa vedno moralo opraviti oceno ustavnosti zakonskih določb, ki ta ukrep urejajo, spet ne glede na to, ali bi v konkretni vlogi za to presojo obstajala kakršnakoli trditvena podlaga.
4. Odločba sicer tu tudi po moji oceni ustrezno opredeli vrstni red razlogovanja oziroma presoje, kadar jo sodišče opravlja v celoti. Presojo ustrezne zakonske podlage oziroma ustrezne verige pravnih podlag, ki ukrep neposredno ali posredno koreninijo v ustavi,
[1]
je v takem primeru gotovo treba opraviti pred vsebinsko presojo sorazmernosti ukrepa. Če ukrep, ki posega v temeljne pravice, nima ustrezne pravne (zakonske) podlage, se vprašanje njegove sorazmernosti v praktičnem smislu sploh ne zastavlja.
[2]
Vendar pa po moji presoji pri tem sodišče ne sme spregledati trditvenega bremena vlagatelja in presoje ustavnosti zakonske podlage opravljati tudi v primeru, ko ta za vlagatelja ni sporna.
[3]
Vlagateljevo zatrjevanje vsebinske nesorazmernosti ukrepa samo po sebi še ne vključuje tudi očitka neskladja (pod)zakonske podlage z načelom legalitete, prav tako pa presoja slednjega sama po sebi tudi ni neizogibni del strogega testa sorazmernosti ali testa ustavne dopustnosti cilja ukrepa kot njegove predpostavke. Kolikor se slednji vsaj posredno že dotika vprašanja zakonske podlage, pa po moji presoji tudi ni mogoče trditi, da zahteva po
obstoju
zakonske podlage avtomatično pomeni tudi zahtevo po vsebinski presoji njene ustavne skladnosti.
5. Da poudarki iz predhodne točke tega mnenja držijo, navsezadnje potrjuje že sama odločba, ko navaja, da je treba presojo skladnosti z načelom legalitete še pred vsebinsko presojo tudi brez ustrezne trditvene podlage v pobudi opraviti vsaj v primerih, ko se glede te skladnosti "poraja očiten dvom". Tudi v skladu z obrazložitvijo odločbe torej očitki vsebinskega neskladja sami po sebi še ne vsebujejo tudi očitka neskladja z načelom legalitete, prav tako pa naj ta presoja tudi ne bi bila neločljivo povezana z vsebinsko presojo sorazmernosti, saj naj presoja z vidika načela legalitete ne bi bila nujno opravljena v vseh primerih, temveč zgolj (oziroma vsaj) tistih, pri katerih se poraja očiten dvom o ustavni skladnosti izpodbijanega ukrepa. Izbrano merilo (kadar se "poraja očiten dvom") je sicer mogoče razumeti tudi kot poskus zamejitve daljnosežnosti v odločbi zavzetega stališča – vendar pa po moji presoji ni ne vsebinsko utemeljeno ne dovolj postopkovno opredeljeno, da bi lahko upravičevalo odstop od siceršnjih zahtev po izpolnitvi trditvenega bremena vlagatelja.
6. Z nekoliko oddaljenega sistemskega vidika ustavnosodne presoje se sicer vsaj po pragmatični plati lahko zastavlja vprašanje ustreznega vrstnega reda obravnavanja zadev, kadar več vlagateljev izpodbija isto (pod)zakonsko ureditev in (le) nekateri med njimi tudi z vidika načela legalitete. V takih okoliščinah me nagovorijo razmisleki, da bi presojo vlog, ki vključujejo (tudi) očitke o neskladju z načelom legalitete, kazalo opraviti pred presojo tistih vlog, ki se omejujejo na zatrjevanje vsebinskega neskladja ukrepov z zahtevami sorazmernosti, še posebno, če bi zgolj presoja slednjih vodila v ugotovitev o ustavni skladnosti izpodbijanih ukrepov, podobno, kot se je zgodilo v odločbi št. U-I-83/20.
[4]
Iz podobnega razloga sem tokrat brez težav podprl pristop, po katerem je Ustavno sodišče tokrat najprej odločalo v zadevi št. U-I-8/21 in šele nato še v pričujoči zadevi. Vendarle pa ostajam močno zadržan do pristopa, po katerem bi Ustavno sodišče presojo skladnosti z načelom legalitete opravljalo tudi v primerih, ko za tako presojo sicer ne bi obstajala ustrezna trditvena podlaga v vlogi, ampak bi se po presoji Ustavnega sodišča porajal očiten dvom o ustavni skladnosti izpodbijane ureditve s tega vidika.
7. Del B. – III. bi sam torej v celoti črtal iz obrazložitve, in to ne glede na to, da bi po vsebinski plati razlogovanju sodišča v tem delu sicer tudi sam pritrdil. Po moji presoji namreč Ustavno sodišče te presoje ob odsotnosti ustrezne trditvene podlage sploh ne bi smelo izvesti. Ker to moje razhajanje z razlogi iz odločbe ne spremeni moje odločitve glede izreka, pa sem slednjega kljub zgoraj opisanim močnim zadržkom vendarle lahko podprl.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej denimo A. Barak, Proportionality: Constitutional Rights and Their Limitations, Cambridge University Press, Cambridge 2012, str. 108–110.
[2]
Podobno že dlje sam zagovarjam spoštovanje vrstnega reda presoje ob izvajanju strogega testa sorazmernosti – glej pritrdilno ločeno mnenje sodnika Accetta k odločbi Ustavnega sodišča št. Up-320/14, U-I-5/17 z dne 14. 9. 2017 (Uradni list RS, št. 59/17, in OdlUS XXII, 9).
[3]
Do neke mere drugače je v primeru obravnave ustavnih pritožb, če Ustavno sodišče v presoji ob izpolnjenosti procesnih predpostavk in upoštevanju navedb pritožnika ugotovi, da izpodbijani posamični akt temelji na potencialno protiustavnem predpisu, ter oceno njegove ustavnosti v skladu z drugim odstavkom 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču opravi po uradni dolžnosti.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20).
⇒
U-I-445/20-26
U-I-473/20-26
U-I-8/21-38
11. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k odločbi št.
U-I-445/20, U-I-473/20 in k delni odločbi št. U-I-8/21, obe z dne 16. 9. 2021
Ustavno sodišče je odločilo o treh tesno vsebinsko povezanih zadevah. V prvi (št. U-I-8/21) je bila izpodbijana zakonska določba (104. člen ZZUOOP), ki je predstavljala zakonsko podlago za uvedbo šolanja na daljavo v času epidemije COVID-19. Ustavnopravno vprašanje je bilo, ali je zakonska ureditev vsebinsko dovolj določna, da upravnim organom (ministrstvu za izobraževanje) ne prepušča v urejanje vprašanj, ki jih sme po Ustavi urediti samo zakonodajalec. V tem delu se je naša presoja ukvarjala tako z otroki, ki obiskujejo osnovne šole, kot z otroki, ki obiskujejo zavode in šole za otroke s posebnimi potrebami.
V drugih dveh zadevah (št. U-I-445/20, U-I-473/20) se je presoja osredotočila le na otroke s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče je presojalo podzakonske akte, s katerimi je bilo v času epidemije COVID-19 odrejeno šolanje na daljavo za otroke s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče pri tem ni ponovilo metodološke napake iz zadeve št. U-I-83/20.
[1]
Preden se je posvetilo (še) vsebinski presoji izpodbijanih podzakonskih ukrepov, je po uradni dolžnosti najprej opravilo njihovo presojo z vidika, ali temeljijo na zadostni zakonski podlagi, kar je pogoj za njihovo skladnost z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zavzelo je namreč stališče, da se vsaj tedaj, ko se poraja očiten dvom glede skladnosti zakonske ureditve in na njej temelječe podzakonske ureditve z načelom legalitete, Ustavno sodišče tej presoji ne more izogniti – ne glede na to, ali jo pobudniki uveljavljajo (del B. – III., 30. točka obrazložitve odločbe).
[2]
Ker je bila presoja zakonske podlage opravljena že v zadevah št. U-I-79/20 (za prepoved zbiranja v šolah) in št. U-I-8/21 (za uvedbo šolanja na daljavo), bi se presoja podzakonskih aktov (odlokov Vlade in sklepa ministrice), s katerimi sta bila odrejena začasna prepoved zbiranja v izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami in njihovo šolanje na daljavo, lahko ustavila na tej točki. Jasno je namreč, da podzakonski akti, ki temeljijo na protiustavni zakonski podlagi (podnormirani izvršilni klavzuli), ne morejo biti veljavni. Vendar je Ustavno sodišče nadaljevalo s presojo sorazmernosti ukrepa (del B. – IV. odločbe) z vidika 52. člena Ustave, ki posebej varuje pravice otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja.
V nadaljevanju dodajam le nekaj poudarkov iz obeh odločb, ki so odločilno prispevali k temu, da ju podprem.
Odločba št. U-I-8/21
V Sloveniji je za urejanje temeljnih človekovih pravic in obveznosti izključno pristojen zakonodajalec. Izvršilna oblast nikoli (razen v izrednih razmerah) ne sme originarno urejati načina uresničevanja človekovih pravic in svoboščin (15. člen Ustave). Toliko bolj to velja za poseganje v človekove pravice.
Pravici do izobraževanja oziroma do izobraževanja in usposabljanja sta temeljni človekovi pravici (57. člen in drugi odstavek 52. člena Ustave). Ustava ne daje jasnega odgovora na vprašanje, ali ti pravici (v razmerah, ki niso izredno stanje) pomenita zgolj pouk v šolah ("v živo"), torej fizično navzočnost učiteljic in učencev v šolah, ali tudi šolanje na daljavo. Če ustavna pravica do izobraževanja pomeni zgolj pouk v neposredni navzočnosti učiteljic in učencev v šolskih prostorih, potem odreditev šolanja na daljavo pomeni poseg v to pravico. Če šolanje na daljavo predstavlja zgolj eno izmed modalitet ustavne pravice do izobraževanja, odreditev šolanja na daljavo ne pomeni posega v to pravico, pač pa zgolj njen način izvrševanja.
Soglašam z večino, ki je ocenila, da šolanje na daljavo v primerjavi s poukom v šolah pomeni bistveno slabše pogoje šolanja za osnovnošolske otroke, zlasti pa za otroke z posebnimi potrebami, zaradi česar predstavlja poseg v navedeni  ustavni pravici. Vendar ustavna presoja zakonske določbe, ki ministru omogoča odreditev šolanja na daljavo, ni odvisna od tega, ali gre za poseg ali "zgolj" za modaliteto te pravice. V obeh primerih namreč 15. člen Ustave in legalitetno načelo (120. člen Ustave) zahtevata, da temeljna vprašanja v zvezi s šolanjem uredi zakonodajalec.
Tako zakonodajalec praviloma tudi ravna. V Zakonu o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) je zakonodajalec predvidel (zgolj) dve modaliteti pravice do izobraževanja – izvajanje pouka v šolah ter šolanje na domu
[3]
(glej 1. člen ZOsn). Zakon za obe obliki podrobno ureja organizacijo pouka v šolah, pravice in obveznosti učencev, vzgojno delovanje šole, načine ocenjevanja in preverjanja znanja. Šolanja na daljavo ZOsn ne omenja in ga ne predvideva. Tudi noben drug zakon v našem pravnem redu ne daje odgovora na vprašanje, kako se izvaja šolanje na daljavo in v čem se razlikuje od pouka v šolah. In prav v tem je temeljni problem izpodbijane določbe. Zakonodajalec je uvedel možnost šolanja na daljavo, ne da bi določil, kaj to sploh pomeni.
[4]
Šolanje na daljavo lahko na primer pomeni obiskovanje učencev na domu (učitelj/ica pride na dom), posredovanje gradiva z navodili za delo po (klasični ali elektronski) pošti, uporabo vseh oblik računalniške tehnologije (video posnetki, video konference, video kanali, spletne učilnice), telefonske pogovore med učenci in učitelji. Prav določitev načinov šolanja na daljavo je stvar (izključne) pristojnosti zakonodajalca. Če namreč šolanje na daljavo zahteva uporabo računalniške tehnologije (npr. elektronska pošta, video konference, spletne učilnice), se nujno zastavi vprašanje pozitivne dolžnosti države: država mora v tem primeru poskrbeti, da ima vsak učenec, ki se šola na daljavo, na voljo ustrezno opremo in prostor.
Dejstvo, da zakon šolanja na daljavo ni vsebinsko opredelil, ni njegova edina pomanjkljivost. Ustavno sodišče je utemeljeno opozorilo, da mora zakonodajalec predpisati tudi merila in okoliščine, v katerih sme izvršilna oblast uvesti šolanje na daljavo. V tem kontekstu je še kako pomembno sporočilo, da je pred uvedbo šolanja na daljavo (torej pred popolno ukinitvijo izvajanja pouka v šolah) nujno potrebno preveriti, ali lahko že milejši ukrepi (npr. pouk v manjših skupinah, turnusi, občasen pouk v živo) dosežejo cilj zamejevanja epidemije. Zakonodajalec torej ne sme izbirati le med normalnim poukom v šolah za vse (kar predvideva ZOsn) in popolno ukinitvijo pouka v šolah (kar predvideva izpodbijana določba ZZUOOP), temveč mora že na zakonski ravni predvideti in od izvršilne oblasti nato zahtevati sprejetje najmilejše oblike omejevanja pravice do izobraževanja. Ob tem mora zakonodajalec nujno upoštevati, da omejevanje temeljnih ustavnih pravic ne more biti poljubno: ni namreč dopustno popolnoma ukiniti pouk v šolah, hkrati pa dopustiti normalno delovanje države na drugih področjih. Z drugimi besedami: že zakon mora onemogočiti situacijo, v kateri bi izvršilna oblast pouk v šolah nadomestila s šolanjem na daljavo, hkrati pa dopustila zbiranje ljudi v trgovinah, trgovskih centrih, gostinskih in turističnih obratih...
Ustavno sodišče je opozorilo tudi na kriterije iz odločbe št. U-I-79/20. Zakonodajalec mora ob posegih v tako temeljne pravice, kot so svoboda gibanja, izobraževanje, zbiranje in združevanje, upoštevati možnost teritorialno omejenih ukrepov, njihovo časovno omejenost, dolžnost posvetovanja s stroko ter ustrezno obveščanje javnosti.
Odločba št. U-I-445/20, U-I-473/20
V tem delu kaže izpostaviti sporočilo, da ustavno varstvo otrok s posebnimi potrebami ne terja le posebne pozornosti izvršilne oblasti do njihovega izobraževanja, pač pa tudi do zagotavljanja vseh tistih (komplementarnih) dejavnosti, ki jih ti otroci nujno potrebujejo, da se v čim večji meri usposobijo za kvalitetno (samostojno) življenje. Tako niti v času epidemije izvršilna oblast ne sme spregledati, da z uvedbo šolanja na daljavo ne ukine le neposrednega učenja v šoli, pač pa tudi specialne obravnave, fizioterapije, delovne terapije, logopedske in psihološke obravnave in ne nazadnje možnost socialnega in čustvenega razvoja, za katerega so nujni socialni stiki z vrstniki za otroke s posebnimi potrebami bistvenega pomena. Šolanje na daljavo pa za otroke s posebnimi potrebami ne predstavlja dobrega nadomestka niti glede izobraževanja. Pozornost otrok s posebnimi potrebami je v šolskem okolju (razred, učitelj, spremljevalci, pomočniki, sošolci) nedvomno bistveno lažje zagotoviti kot v domačem (dom, starši, računalniški ekran).
Ustavno sodišče je z odločitvijo o nesorazmernem omejevanju pravic posebno ranljive in številčno zelo majhne skupine prebivalcev Slovenije poslalo pomembno sporočilo: otroci s posebnimi potrebami si zaslužijo posebej skrbno varstvo tudi v času hude epidemije. To ne pomeni, da se zanje šole in zavodi ne morejo nikoli zapreti. Pomeni le, da imata varstvo javnega zdravja in obveznost varovanja življenj ljudi pred nevarno boleznijo svojo mejo. To mejo je ministrica v konkretnih okoliščinah prestopila tudi s tem, da je šolanje na daljavo za otroke s posebnimi potrebami odredila hkrati in na povsem enak način kot za redne osnovne šole, brez upoštevanja in razmisleka o posebnostih te skupine otrok in posledicah, ki jih bo to imelo za njihov razvoj.
Končno velja opozoriti, da bo presojo podzakonskih aktov, s katerimi je bilo v času epidemije COVID-19 odrejeno šolanje na daljavo za otroke v rednih osnovnih šolah, Ustavno sodišče še opravilo. Gre za "preostanek" očitkov iz zadeve št. U-I-8/21, v kateri je bilo zaenkrat le delno odločeno (presoja ustavnosti zakona). Izrek je sicer že jasen. Nedvomno so tudi ti deli odlokov protiustavni, saj temeljijo na protiustavni zakonski podlagi. Ker pa si je Ustavno sodišče ta del pridržalo za odločanje, ga bo (enako kot je to storilo za otroke s posebnimi potrebami) najbrž presojalo tudi z vidika načela sorazmernosti.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Ustavno sodišče je v odločbi št U-I-83/20 presodilo, da je podzakonski ukrep omejevanja človekove pravice (svoboda gibanja) sorazmeren, ne da bi pred tem po uradni dolžnosti opravilo ustavno presojo na prvi pogled očitno podnormiranega zakona (39. člen ZNB) z vidika načela legalitete. Ta presoja je bila sicer zahtevana tudi v drugih (zgodnejših) zadevah.
[2]
Glej odklonilno ločeno mnenje sodnice Mežnar k odločbi št. U-I-83/20.
[3]
Šolanja na domu ni mogoče enačiti s šolanjem na daljavo.
[4]
Glej opombo 15 v odločbi.
⇒
U-I-445/20-27
U-I-473/20-27
13. 10. 2020
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št.
U-I-445/20
,
U-I-473/20
z dne 16. 9. 2021
Ustavnost zaprtja šol za otroke s posebnimi potrebami med epidemijo
I.
1. Čeprav sem podprl delno odločbo in sklep v obravnavani zadevi,
[1]
ki je,
inter alia
, sprejel v obravnavo pobudo glede ustavnosodne presoje prepovedi zbiranja v šolah oz. zaprtje šol, in čeprav menim, da je bila z ukrepom zaprtja šol otrokom s posebnimi potrebami kršena pravica iz drugega odstavka 52. člena Ustave, odločitve večine nisem mogel podpreti. Razlogi za odrek podpore so
(i)
v sklicevanju na presojo v odločbi št. U-I-79/20, ki je protiustavnost tam izpodbijanih določb ugotovila v zvezi z drugo zgornjo premiso,
(ii)
v vprašanju, ali je bila ustrezno izpeljana kontradiktornost, v
(iii)
testu sorazmernosti glede ocene posega in
(iv)
v pravnem učinku razveljavitve izpodbijanih določb, ki več ne veljajo.
II. 1.
2. Glede različnih zgornjih premis in izvedene kontradiktornosti.
Protiustavnost odlokov je ugotovljena iz dveh razlogov: najprej zato, ker je kršeno legalitetno načelo (drugi odstavek 120. člena Ustave),
[2]
in nato, ker pomenijo neupravičen poseg v drugi odstavek 52. člena Ustave.
[3]
V nadaljevanju se najprej osredotočam na prvi razlog. Ustavno sodišče presojo iz tega razloga v sprejemu pobude ni napovedalo
[4]
in tudi pobudnika tega očitka ne uveljavljata. Ne glede na to jih je Ustavno sodišče, drugače kot v zadevi št. U-I-83/20, po uradni dolžnosti presodilo tudi iz tega vidika.
[5]
V tem pogledu je ta presoja presenečanje za Vlado pa tudi za zakonodajalca, ki v tem postopku ni sodeloval. Res je, da je to presojo Ustavno sodišče ponovilo z referenco na prejšnjo odločitev in je ni opravilo na novo. Vendar v tem vidim težavo. Ustavno sodišče se opira na zadevo št. U-I-79/20, v kateri je ugotovilo protiustavnost 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih,
[6]
in sicer z vidika 42. člena Ustave. To je bila zgornja premisa. Ta ustavna določba ureja pravico do zbiranja in združevanja. Omenjena točka prvega odstavka 39. člena ZNB pa ne ureja samo združevanja na splošno, na javnih površinah itd., temveč dejansko zaobjema tudi proces izobraževanja v šolah ("[…] prepove zbiranje ljudi po šolah […], dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni"). Ta je, po mojem mnenju, del drugih zgornjih premis, in sicer tretjega odstavka 57. člena,
[7]
prvega stavka prvega odstavka 56. člena,
[8]
predvsem pa drugega odstavka 52. člena Ustave.
[9]
Zakonodajalcu pa ni bila dana možnost, da bi se opredelil do morebitne protiustavnosti dela te določbe ZNB, ki se nanaša na omejevanje zbiranja v šolah z vidikov omenjenih zgornjih premis Ustave.
[10]
Še posebej ne, ko gre za otroke s posebnimi potrebami, na katere Ustava naslavlja pravico pozitivnega statusa in v tem okviru stroge zahteve standardov varstva.
[11]
Že tukaj sem v veliki meri postal, kajti kontradiktornost bi morala vsled različnih zgornjih premis in dela spodnje premise, ki v odločbi št. U-I-79/20 ni bila posebej obravnavana (zbiranje v šolah), biti vzpostavljena. Vendar ni tako enostavno. Omenjena spodnja premisa je namreč že v celoti presojena kot protiustavna. Vendar ne z vidika vprašanj, ki jih sproža prepoved zbiranja v šolah.
3. Ta zagata ni, po mojem mnenju, le posledica pristopa k razlagi tako zgornje premise (drugega odstavka 120. člena in 42. člena Ustave), ampak tudi razlage spodnje premise, to je omenjene točke tega člena ZNB in konteksta epidemije. Da bi bralec ta moj pogled lahko bolje razumel, je potreben sklic na moje ločeno mnenje k zadevi št. U-I-79/20. Te odločitve namreč nisem podprl zaradi nosilnih razlogov,
inter alia
, primerjave strogosti presoje načela legalitete s primeri, ki dimenzije epidemije (trka človekovih pravic do svobode gibanja oz. združevanja s pozitivno dolžnostjo države do varovanja javnega zdravja in delovanja zdravstvenega sistema) ne upošteva dovolj. Posledično se pokaže kot težava tudi ugotovljena protiustavnost celotne 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, torej ne da bi bila razčlenjena in uvrščena v pravnem silogizmu pod različne zgornje premise. To bi omogočilo različno obravnavo posameznih elementov spodnje premise in s tem tudi razlikovanje med razlogi za ali proti oceni (proti)ustavnosti (npr. zapiranje šol drugače od združevanja na splošno). A izbrani večinski pristop napeljuje na avtomatični učinek ugotovitve protiustavnosti vseh podzakonskih pravil, ki temeljijo na tej točki, kljub temu da so lahko okoliščine precej drugačne od tistih v zadevi št. U-I-79/20 in se nanašajo na različna druženja oz. zbiranja, ki jih primeroma (vendar z negativno enumeracijo, torej ne dokončno) našteva zakon.
[12]
Večina tako sporoča, da ni več omogočena razlaga in členitev spodnje premise, kontradiktornost v nadaljnjih primerih, kjer bi se presoja izkazala za potrebno (ker do nje več ne bo prišlo). Tudi ni več omogočena presoja v primeru drugih zgornjih premis, tudi takšnih kot je drugi odstavek 52. člena Ustave, ki zahteva izvrševanje pozitivne obveznosti do otrok s posebnimi potrebami oziroma invalidov.
[13]
Ustavno sodišče v 32. točki obrazložitve zapiše, da so merila, ki so uporabljena za presojo, enaka in da se uporabijo tista, ki so bila uporabljena pri presoji omenjene spodnje premise pri zgornjih premisah 42. člena in drugega odstavka 120. člena Ustave. S tem se ne strinjam.
4. Še posebej pri ugotovitveni odločbi je treba naslovniku (Vladi, Državnemu zboru) pojasniti, kje je razlog protiustavnosti v spodnji premisi (če ta naslavlja in ureja različne situacije, katere točno) in glede katerih vidikov posamezne zgornje premise (ustavne določbe) ali več njih, kadar jih je treba uporabiti ločeno ali pa hkrati. Opreti se le na razloge iz že ugotovljene protiustavnosti, ki se ni nanašala na šole in na obravnave otrok s posebnimi potrebami, kjer je poudarjena pozitivna vloga države in kjer gre za druge zgornje premise, je pomenilo moje razhajanje z večino, še preden se bi lahko posvetil vsebini (tj. testu sorazmernosti pri presoji posega v drugi odstavek 52. člena Ustave).
II. 2.
5. Glede vsebinske presoje
. V B. – IV. delu odločba nadaljuje s presojo ukrepov, za katere že pred tem ugotovi, da ne izpolnjujejo pogojev legalitetnega načela. Seveda ni sporno, da Ustavno sodišče opravi tudi vsebinsko presojo iz drugega razloga (ki jo je napovedalo s sprejemom pobude
[14]
), čeprav je že iz prvega razloga ugotovilo protiustavnost. Ne da bi se spuščal, po moji oceni, v daljnosežne razloge, s katerimi je Ustavno sodišče pojasnilo predvsem sorazmernost v ožjem smislu,
[15]
menim, da iz izpodbijanih določb odlokov in iz odgovora Vlade ne izhaja, kako se uresničuje pravica pozitivnega statusa, ki izhaja iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Iz odgovora Vlade izhaja, da je ministrstvo šole pozvalo, naj pripravijo prilagojena učna gradiva za učence s posebnimi potrebami, naj navodila zanje individualizirajo in jih prilagodijo učenčevemu primanjkljaju, pri čemer naj smiselno upoštevajo učenčev individualiziran program. Iz samih izpodbijanih določb odlokov torej zavezujoče razlikovanje med učenci in učenci s posebnimi potrebami ne izhaja. Individualnemu obravnavanju, kot ga je predlagala stroka,
[16]
Vlada v izpodbijanih odlokih ni sledila. Ali to zadosti ali ne pravici pozitivnega statusa iz navedene zgornje premise
[17]
v obdobju epidemije in kje so meje takšnih ukrepov (upoštevajoč, da dlje ko ukrep traja, bolj invaziven postaja
[18]
), Vlada v svojem odgovoru ne pojasni. Že to bi zadostovalo za presojo, da Ustavno sodišče ne more presoditi upravičenosti posega.
III.
6. Glede protiustavne pravne podlage za sklep ministrice (uvedba šole na daljavo) se Ustavno sodišče sklicuje na odločbo št. U-I-8/21, v kateri je večina ugotovila protiustavnost 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19. Ta določba daje podlago za šolanje na daljavo in pooblašča ministrico za odreditev takšnega načina šolanja. Odločitve v zadevi št. U-I-8/21 nisem podprl,
[19]
posledično tudi ne zadnje alineje v 1. točki izreka te odločbe, h kateri podajam ločeno mnenje.
IV.
7. Nisem se tudi strinjal z 2. točko izreka, da ima ugotovljena protiustavnost izpodbijanih določb in sklepa ministrice učinek razveljavitve. S to težavo sem se že srečal pri odločbi št. U-I-79/20. Kadar Ustavno sodišče sprejme v presojo izpodbijane določbe, ki ne veljajo več, zato da bi odgovorilo na posebej pomembno precedenčno vprašanje sistemske narave, ki se lahko pojavi tudi v prihodnosti,
[20]
je
ratio
vsebinske presoje v učinkih za prihodnost in ne temelji na prvem odstavku 47. člena ZUstS (odprava posledic protiustavnosti, torej v učinkih
ex post
, ki pa še trajajo). Prvi odstavek te določbe ZUstS namreč določa, naj Ustavno sodišče določi učinek ugotovljene protiustavnosti za podzakonske akte,
če
posledice protiustavnosti niso bile odpravljene. Kadar pa razlog za vsebinsko obravnavo torej ni v podajanju kakršnegakoli učinka za preteklost (tako razumem, to tudi ni razlog presoje v obravnavani zadevi in sprejem v vsebinsko presojo na tem razlogu ni temeljil), se prvi odstavek 47. člena ZUstS tudi ne more uporabiti.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Delna odločba in sklep št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20).
[2]
Točke 29–32 obrazložitve odločbe.
[3]
Točke 35–52 obrazložitve odločbe (B. – IV. del).
[4]
Pobuda je bila sprejeta zaradi posebno pomembnega precedenčnega vprašanja sistemske narave, ki se lahko periodično ponovi v prihodnosti. Glej 16. točko obrazložitve delne odločbe in sklepa št. U-I-445/20.
[5]
Glej 30. točko obrazložitve odločbe.
[6]
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZNB).
[7]
Ta določa: "Država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo."
[8]
Ta določa: "Otroci uživajo posebno varstvo in skrb."
[9]
Ta določa: "Otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe imajo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi."
[10]
Zakonodajalec ni bil udeleženec tega postopka. V 30. točki obrazložitve obravnavana odločba zapiše, da pobudnika kršitev legalitetnega načela ne zatrjujeta in da je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev po uradni dolžnosti presodilo tudi s tega vidika. Nato pa se odločba sklicuje na odločbo  št. U-I-79/20. Medtem ko je Ustavno sodišče s slednjo odločbo, kot pišem, ugotovilo protiustavnost (kršitev legalitetnega načela) celotne izpodbijane 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z uvrstitvijo pod zgornjo premiso 42. člena Ustave, so bile v obravnavani zadevi druge tako zgornje premise kot tudi del spodnje premise, ki se nanaša le na šole. Dejanske okoliščine pa se nanašajo na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami.
[11]
Ustavna določba varuje pravice invalidov, ki zaradi svoje ranljivosti potrebujejo posebno obravnavo kot subjekti pravic. Prednostno obravnavanje invalidov je nujno za njihovo samouresničitev ter učinkovito varovanje njihove duševne in telesne integritete. Izhaja iz vrednote človekovega dostojanstva, ki zahteva, da lahko vsak posameznik vodi dostojno življenje, da se lahko samouresničuje v življenju. Določba vsebuje besedo "invalidi", čeprav njen drugi odstavek vsebuje primernejšo besedno zvezo "otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe". Tako J. Letnar Černič, v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije. Del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine. Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 464.
[12]
Točka 3 prvega odstavka 39. člena ZNB se glasi: "3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni […]".
[13]
Država more sprejemati celovite ukrepe za uresničevanje človeškega dostojanstva otrok s posebnimi potrebami. Teorija kot razumno jedro vseh pravic invalidov našteva, sklicujoč se na ustavnosodno in mednarodno doktrino človekovih pravic, tudi prednostno izobraževanje in olajšanje dostopa do javnih institucij. Posebno varstvo otrok s posebnimi potrebami tako pomeni, da mora država pri urejanju vprašanj, ki lahko ogrozijo oziroma prizadenejo njihove pravice, ravnati še posebno skrbno in iskati rešitve, ki naj posebno varstvo v največji možni meri zagotovijo. Glej več o tem J. Letnar Černič, nav. delo, str. 465–467, in odločitev Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-118/09.
[14]
Glej 4. opombo zgoraj.
[15]
V 44. in 45. točki obrazložitve odločbe.
[16]
Kar povzema odločba v 47. točki obrazložitve.
[17]
Glej tudi 11. in 13. opombo tega ločenega mnenja.
[18]
Odločba št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020, 56. točka obrazložitve.
[19]
Glej ločeno mnenje k tej odločitvi.
[20]
Kot je Ustavno sodišče ta razlog prvič oblikovalo v 43. točki obrazložitve odločbe št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20).
⇒
U-I-445/20-28
U-I-473/20-28
11
. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šugman Stubbs k odločbi št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021
UVODNO
Od prve seje, na kateri smo obravnavali ustavnopravne probleme odlokov, izdanih med epidemijo virusa COVID-19,
[1]
sem zagovarjala dve stališči:
da je ZNB, v 2. in 3. točki prvega odstavka 39. člena
prima facie
v tolikšni meri podnormiran, da nikakor ne more biti zadostna podlaga za izdajanje ustavno skladnih podzakonskih aktov;
[2]
da presoje ustavnosti posameznih podzakonskih aktov (v našem primeru Odlokov) ni mogoče narediti brez tega, da v presojo pritegnemo tudi njihovo zakonsko podlago.
Prvo stališče je bilo od takrat v naših odločbah že večkrat potrjeno,
[3]
prav tako nanj ponovno odgovarjajo (s stališča druge pravice) nosilni razlogi odločbe, h kateri pišem to ločeno mnenje.
[4]
Mnogo bolj zanimivo pa je drugo vprašanje, na katerega odgovarja del B. – III. odločbe. Ker je bila v zadevi, h kateri pišem to ločeno mnenje, med sodniki (ki so bili potencialno pripravljeni podpreti izrek odločbe) najbolj sporna prav ta točka, želim v tem mnenju podrobneje pojasniti svoje razumevanje tega problema. To vprašanje se mi zdi tudi teoretsko zanimivo, saj odpira novo področje, s katerim se Ustavno sodišče do zdaj še ni srečevalo.
Ključno vprašanje lahko parafraziramo tudi na sledeč način: ali lahko Ustavno sodišče presoja skladnost z Ustavo določenega podzakonskega akta neposredno, ne da bi pri tem v presoji upoštevalo tudi ustavnost zakonske podlage tega zakonskega akta.
[5]
STOPNJEVITOST PRAVNEGA REDA IN POVEZAVA Z NAČELOM DELITVE OBLASTI
V skladu s teorijo o stopnjevitosti prava se pravni akti razvrščajo na tri ravni: ustavno, zakonsko in podzakonsko.
[6]
Te ravni so hierarhično urejene in zato velja, da morajo biti akti nižje ravni v skladu s hierarhično višje postavljenimi akti. Ne samo da morajo biti podzakonski akti v skladu z zakoni (in Ustavo), ampak tudi črpajo svoje življenje iz zakona,
[7]
kar pomeni, da so lahko izdani samo na podlagi in v okviru zakona. Ta odvisnost podzakonskih aktov od njihovega vira, zakona, je tako močna, da je v primeru, ko je zakon neskladen z Ustavo, avtomatično neskladen tudi podzakonski akt, sprejet na podlagi takega zakona. Tak akt v pravnem svetu sploh ne obstaja in ne more obstajati.
Tako je Ustavno sodišče že ničkolikokrat razveljavilo podzakonske akte, ker je ugotovilo, da je zakonska podlaga v neskladju z Ustavo zaradi nedoločnosti zakonske podlage.
[8]
Pri tem je šlo praviloma za bistveno manj invazivne posege v človekove pravice kot v primeru t. i. COVID-19 odlokov ali pa celo sploh ni šlo za takšne posege.
Ta logika se na prvi pogled morda lahko zazdi formalistična, pa ni. Je globoko vsebinska in predstavlja bit demokratične pravne države. Na tej točki se namreč stopnjevitost pravnega reda prepleta z načelom delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave), na katerem je zgrajena ideja sodobne demokratične države. Zaradi preprečevanja arbitrarnosti in centralizacije moči v določeni veji oblasti ima vsaka od njih natančno določena in zamejena pooblastila. Zakonodajna veja oblasti (Državni zbor) je edina pristojna za sprejemanje zakonov (86. do 89. člen Ustave),
drugi državni organi pa ne smejo spreminjati ali samostojno urejati zakonske materije
.
[9]
Upravni organi na podlagi drugega odstavka 120. člena Ustave opravljajo svoje delo samostojno, vendar pod jasno postavljenimi pogoji: v okviru in na podlagi Ustave in zakona (drugi odstavek 120. člena Ustave).
To zamejitev, ki določa vezanost delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago, imenujemo načelo legalitete.
[10]
Stopnjevita zgradba pravnega reda se tako tesno prepleta s temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen Ustave), načelo pravne države (2. člen Ustave) in, kot rečeno, načelo delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave).
ALI LAHKO USTAVNO SODIŠČE PRESOJA PODZAKONSKI AKT, NE DA BI UPOŠTEVALO TUDI NJEGOVO ZAKONSKO PODLAGO?
Načelo legalitete vsebuje dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti morajo biti sprejeti na podlagi zakona, (2) poleg tega pa morajo biti vsebinsko v okviru zakona. Že samo zaradi vsebine teh dveh postulatov je logično nemogoče presojati podzakonski akt brez tega, da bi v ozir vzeli tudi presojo zakona. Kako bomo lahko presojali, ali je določen odlok v skladu z Ustavo, če ne bomo v presojo zajeli zgoraj navedenih kriterijev? Vsaka ocena ustavnosti podzakonskega akta mora nujno zajeti v presojo vsaj eno od zgornjih vprašanj.
[11]
Obe pa inherentno zajemata
vsebino zakona
: ali je določen podzakonski predpis sprejet na podlagi zakona in ali je sprejet v vsebinskem okviru zakona. Brez upoštevanja zakonske podlage in zakonskega okvira torej presoja ustavnosti pojmovno ni mogoča.
Hkrati naše razmišljanje še bolj zaplete dejstvo, da je eden od kriterijev presoje, ali so podzakonski predpisi sprejeti
na podlagi
zakona,
določnost zakonske podlage
. Če zakon ni dovolj določen, niti ni mogoče presojati, ali je podzakonski akt vsebinsko v okviru zakona. Zakonska podlaga mora namreč vsebovati dovolj jasne kriterije, na podlagi katerih lahko izvršilna veja oblasti sprejema podzakonske akte znotraj okvira zakona. Če ti okviri niso dovolj jasni, potem se prav lahko zgodi, da izvršilna oblast originarno in samostojno ureja vsebino človekovih pravic.
[12]
To pa je v nasprotju z idejo demokratične države. Tako mora vsaka presoja ustavnosti podzakonskega predpisa nujno vsebovati tudi preizpraševanje določnosti zakonske podlage. In ponovno: nujno mora torej upoštevati tudi zakon. Kako je torej sploh mogoče zagovarjati tezo, da je mogoče neposredno presojati ustavnost podzakonskega akta brez presoje zakonske podlage?
Mogoče bi bilo zagovarjati stališče, da že Ustava sama vsebuje kriterije, ki jih mora (oz. bi jih moral) vsebovati zakon. Za nekatere od kriterijev to morda drži. Ustava na primer zahteva, da so vsi (tudi) podzakonski akti sorazmerni. Vendar pa si je vseeno nemogoče predstavljati, da bi Ustavno sodišče presojalo ustavnost podzakonskega akta neposredno na podlagi Ustave, saj ta ne more vsebovati vseh konkretnejših vsebinskih kriterijev (ključnih tudi za presojo sorazmernosti), ki bi jih moral podati zakon. Iz ustavnosodne presoje jasno izhaja, da morajo biti v zakonu jasno izraženi ali iz njega nedvomno razvidni
namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona
.
[13]
Prav tako mora zakon v temelju sam urediti
vsebino, ki naj bo predmet podzakonskega predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje
.
[14]
Vsega tega, kar je prav tako vsebinsko merilo za presojo sorazmernosti, pa prav pa gotovo ni mogoče izvesti neposredno iz Ustave.
Razpravo bi lahko seveda še nadalje razširili na vprašanja, kateri so tisti kriteriji, ki jih za neposredno presojo podzakonskega akta (morda) lahko uporabimo direktno na podlagi Ustave. Četudi takšni kriteriji morda obstajajo (ne da bi zajeli tudi zakon), pa na njihovi podlagi gotovo ni mogoče opraviti celostne analize določenega podzakonskega akta. Kot rečeno, morajo biti ključni vsebina, okviri in usmeritve za podrobnejše urejanje podzakonskega predpisa določno prepisani v zakonu. Če zakona pri presoji ustavnosti podzakonskega akta ne vzamemo v ozir, potem teh kriterijev v presojo podzakonskega predpisa ne moremo vključiti. Takšna analiza (celo če bi nekateri neposredni kriteriji za presojo podzakonskega akta izhajali iz Ustave) pa je zato
gotovo tako nepopolna, da brez nadaljnje analize zakona nikoli ne more voditi do sklepa, da je nek podzakonski predpis v skladu z Ustavo
. Kako bi le lahko, če pa določenih kriterijev nismo presojali?
Če torej obstajajo neposredno uporabljivi ustavnopravni kriteriji za presojo podzakonskih prepisov, ti gotovo ne omogočajo celostne presoje podzakonskega predpisa. Zato je na podlagi takšnih kriterijev (če so), nemogoče priti do sklepa, da je nek podzakonski akt v skladu z Ustavo. Edino kar bi bilo teoretično mogoče, je ugotovitev, da je že samo na podlagi teh kriterijev podzakonski akt v neskladju z Ustavo.
[15]
Tako lahko torej ugotovimo, da ni mogoče opraviti podrobne presoje ustavnosti podzakonskega akta brez upoštevanja njegove zakonske podlage. Če je namreč zakon do te mere pomanjkljiv ali prazen, da ne vsebuje jasnih omejitev in napotkov izvršilni oblasti, potem na njegovi podlagi izdanega podzakonskega predpisa preprosto ne moremo neposredno presojati.
ALI LAHKO "POPOLN" PODZAKONSKI AKT NADOMESTI POMANJKLJIVOSTI ZAKONSKE PODLAGE?
Zgoraj sem pokazala, zakaj brez zakonske vsebine ni mogoče presojati podzakonskega akta. Postavlja pa se še dodatno vprašanje: ali lahko nek podzakonski akt, kljub pomanjkljivosti zakonodajne ureditve, v celoti izpolnili vse kriterije, ki bi jih moral od njega zahtevati ustavno popolnoma skladen zakon (pustimo ob strani vprašanje, kako bi to sploh lahko ugotovili, če ne bi bilo zakonske podlage)? Odgovor na to vprašanje v naši ureditvi vsekakor mora biti: ne. Tak akt ob pomanjkljivi zakonski podlagi ne more imeti svojega samostojnega pravnega obstoja. Z drugimi besedami: ker podzakonski akti črpajo svoje življenje iz zakona, brez zakona padejo, tudi če bi bili sicer (lahko) vsebinsko popolni. Razlog za to pa je jasen: izvršilna oblast ne more kompenzirati napak zakonodajne oblasti, sploh če gre za področje poseganja v temeljne človekove pravice. Če bi to namreč lahko storila, bi sama, originarno urejala področje, ki je z Ustavo pridržano izključno zakonodajni veji oblasti.
Pri tem vprašanju več kot očitno ni uporabljiva analogija s t. i. Schumannovo formulo. Schumannovo formulo Ustavno sodišče včasih uporabi, kadar preizkuša ustavne pritožbe in preverja, ali so sodišča (oz. upravni organi) ustavnoskladno razlagali zakon. Pri tem si pomaga z miselno igro, v kateri si neko sporno stališče zamisli kot vsebino zakona in se vpraša, ali bi bilo stališče sodišča, če bi bilo zapisano v zakonu, v nasprotju z Ustavo. Stališče, ki se je pojavljajo v naših diskusijah, je bilo, da bi si mogoče vsebino podzakonskega akta zamislili kot vsebino zakona in ga, po analogiji s Schumannovo formulo, presojali kot vsebino zakona. Analogija je bila torej vzpostavljena med stališčem iz sodne odločbe in vsebino podzakonskega akta. Pri obeh naj bi si najprej predstavljali, da gre za vsebino zakona, in nato preverili, ali bi takšna zakonska vsebina prestala test ustavnosti.
Ta analogija ni uporabljiva iz več razlogov, od katerih je najbolj ključen prav razlog stopnjevitosti pravnega reda. Zgoraj sem pojasnila, zakaj niti vsebinsko popolni podzakonski akt ne more kompenzirati škode, ki je s tem narejena načelom demokratičnosti, delitve oblasti in pravne države. Ne glede na vsebino določb, izvršilna oblast preprosto ne sme obiti zahteve, da so temeljni kriteriji za omejevanje človekovih pravic postavljeni v zakonu. Če bi to storila, bi materijo urejala originarno, kar pa v našem sistemu ni dovoljeno. Če se torej Ustavno sodišče spusti v neposredno presojanje ustavnosti podzakonskega akta, uporabljajoč Schumannovo formulo, pretvarjajoč se torej, da je to vsebina zakona, postane soudeleženo pri kršitvi delitve oblasti: pri posegu izvršilne oblasti v zakonodajno. Pristaja na to, da lahko v normalnem stanju posege v človekove pravice predpisuje Vlada s "popolnimi" odloki. To pa je povsem nesprejemljivo.
Seveda pa ne zdrži tudi analogija med argumenti sodne odločbe in vsebino podzakonskega akta. Ravno zato se Schumannova formula uporablja izključno pri presoji ustavnih pritožb in ne pri presoji ustavnosti splošnih aktov. Neprimerljivi sta tako naravi organov, ki izdajajo sodbe oz. podzakonske akte, kot njuna pooblastila. Sodišče ima nalogo interpretirati in vsebinsko zapolniti zakon, medtem ko je ravnanje izvršilne veje oblasti, kot je prikazano zgoraj, zgolj izvršilna konkretizacija jasno določenih zakonskih pooblastil.
SKLEPNO
Na podlagi vsega povedanega je povsem jasno dvoje.
Prvič: v pravnem svetu ne more obstajati ustavnoskladen podzakonski predpis, tudi če bi bil po vsebini sicer popoln (karkoli že to pomeni), če je njegova zakonska podlaga neskladna z Ustavo. To bi pomenilo, da je izvršilna veja oblasti določila, kaj je tisto, kar bi moralo biti v zakonu. Še bolj nesprejemljivo bi bilo takšno ravnanje, kadar gre za podzakonske akte, ki posegajo v človekove pravice, saj v takem primeru ne prihaja le do kršitve načela legalitete, temveč tudi načel demokratičnosti, pravne države in delitve oblasti. Takšni so tudi tako rekoč vsi t. i. COVID-19 odloki. Če bi dopustili, da se takšna materija ureja s podzakonskim predpisom mimo ali brez zakonske podlage, bi to
de facto
pomenilo, da izvršilna veja s podzakonskimi akti ureja posege v temeljne človekove pravice. Demokratična država v normalnih razmerah tega ne dopušča, tudi če bi izvršilna oblast (Vlada) to naredila še tako vsebinsko popolno in sorazmerno, saj je takšno urejanje dovoljeno edino in samo demokratično izvoljenim predstavnikom, ki delujejo v Državnem zboru.
[16]
In drugič: Ustavno sodišče nikoli ne bi smelo podati presoje, da je določen podzakonski akt v skladu z Ustavo, ne da bi pri tem vzelo v ozir zakonsko podlago tega podzakonskega akta. Kot je pokazano zgoraj, ob odsotnosti presoje zakona umanjkajo tudi tisti ključni kriteriji, po katerih bi morali celostno presojati ustavno skladnost določenega podzakonskega akta. Žal je Ustavno sodišče to napako že enkrat naredilo v odločbi št. U-I-83/20. S to odločbo je namreč ugotovilo, da določeni členi tedaj presojanih odlokov
[17]
niso bili v neskladju z Ustavo, ne da bi presojalo njihovo zakonsko podlago. Bolj natančno, takratna večina se je spustila v presojo njihove sorazmernosti, ne da bi se ukvarjala s presojo ustavnosti njihove zakonske podlage.
Prav ta zdrs takratne večine kaže na to, kako teoretsko in metodološko napačen je bil takraten pristop. V kasnejši zadevi št. U-I-79/20 je namreč isto sodišče ugotovilo, da je bila zakonska podlaga, na podlagi katere so bili izdani tudi tedaj presojani odloki, protiustavna. Pojmovno je torej odločitev št. U-I-83/20 napačna, saj odloki, ki so bili izdani na (kasneje presojani) protiustavni podlagi, že tedaj niso mogli biti v skladu z Ustavo. Kot vemo: podzakonski akti morajo deliti usodo zakona, na podlagi katerega so bili izdani. Povsem jasno torej je, da je bila prva odločitev zgrešena predvsem zato, ker je večina vztrajala pri tem, da ne bodo presojali ustavnosti zakonske podlage presojanih odlokov.
Zato je izredno pomembno, da je Ustavno sodišče v primeru, h kateremu pišem to ločeno mnenje, po uradni dolžnosti vzelo v presojo tudi vprašanje legalitete, saj sicer ne bi moglo metodološko pravilno presojati podzakonskega akta. Za bodoče presoje je torej odločilno prav stališče, izraženo v 30. točki obrazložitve odločbe, in sicer: "Presojo skladnosti podzakonskih ukrepov z vsebinsko odločbo Ustave je smiselno opraviti le, če temeljijo na zadostni zakonski podlagi. Podzakonski ukrep, s katerim se posega v posamezno človekovo pravico in ki ne temelji na zadostni zakonski podlagi, namreč ne more biti v skladu z Ustavo. To pa pomeni, da se vsaj v primerih, ko se poraja očiten dvom glede skladnosti zakonske ureditve in na njej temelječe podzakonske ureditve z načelom legalitete, Ustavno sodišče glede na naravo stvari takšni presoji, četudi pobuda za njo ne daje trditvene podlage, ne more izogniti."
Samo tak pristop je dosleden in logično koherenten in v skladu s teoretskimi osnovami ustavnega prava. In samo tak pristop omogoča, da v sistemu ustavne presoje ne bo več takih kontradiktornih odločitev, kot sta bili odločba št. U-I-83/20 in nosilna odločba št. U-I-79/20, ki postaja močan precedens za presojo t. i. COVID-19 odlokov.
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Prvič so se ta vprašanja odpirala v zadevi št. U-I-83/20.
[2]
Pri razmišljanju v tej smeri me je predvsem vodila analogija z nosilno odločbo Ustavnega sodišča v zvezi s presojo določb o priporu št. U-I-18/93. Glej tudi K. Šugman, Kazenskoprocesna doktrina v luči odločb Ustavnega sodišča, Zbornik znanstvenih razprav, let. 63 (2003), str.
469–502.
[3]
Glej recimo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20.
[4]
Glej 32. točko obrazložitve odločbe.
[5]
V tem delu razprave se deloma naslanjam na svoje pritrdilo ločeno mnenje v zadevi št. U-I-79/20.
[6]
M. Pavčnik, Teorija prava: Prispevek k razumevanju prava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1997.
[7]
R. Godec, Upravne norme in upravni akti, Upravni zbornik, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 1993, str. 155–232.
[8]
Glej recimo: odločba št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996, s katero je Ustavno sodišče (med drugim) razveljavilo del drugega odstavka 48. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev, ker je z njim "zakonodajalec smiselno dal Agenciji pooblastilo, da določi pogoje za odvzem dovoljenja borznim posrednikom za opravljanje poslov z vrednostnimi papirji. S tem je nanjo v celoti prenesel pravico do urejanja vprašanj, ki so zakonska materija in ki bi jih moral zato urediti sam ali pa določiti vsaj podlago in okvir za podzakonsko urejanje." Z odločbo št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 je Ustavno sodišče razveljavilo del 162. člena ZPIZ, ki je pooblaščal zavod, da v primerih in na način, ki jih sam določi, opravi usklajevanje pokojnin na podlagi razlik, ki nastajajo v ravneh pokojnin, uveljavljenih v posameznih obdobjih. Z odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 je Ustavno sodišče razveljavilo 17. člen Zakona o trgovini in na njem temelječ pravilnik ministra. Razveljavljeni člen je določal, da minister, pristojen za trgovino, predpiše merila za določitev urnika obratovalnega časa prodajaln. Glej tudi odločbo št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo ustavno neskladnost 33. člena Zakona o prevozih v cestnem prometu in razveljavilo na njem temelječi pravilnik, ker je izpodbijani člen določal, da opravlja ministrstvo delitev dovolilnic po merilih, postopku in na način, kot ga s pravilnikom določi minister, pristojen za promet. Z odločbo št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost četrtega odstavka 30. člena ZDT z Ustavo. Ta je določal, da Vlada z uredbo določi pogoje, merila in obseg plačila za povečan obseg dela oziroma dodatne delovne obremenitve za posamezne državne tožilce ali za pomočnike državnih tožilcev. Glej tudi  odločbo št. U-I-390/02 z dne 16. 6. 2005, s katero je US ugotovilo neskladnost 57. člena ZZVZZ z Ustavo in razveljavilo na njem temelječi sklep. Zakon je na zavod prenesel pooblastilo za določitev pavšalnih prispevkov, ne da bi mu pri tem dal napotke, usmeritve in okvire za njihovo predpisovanje.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 19. točka obrazložitve.
[10]
Več o načelu legalitete glej G. Virant, Načelo zakonitosti delovanja uprave in širina (ohlapnost, nedoločnost) zakonskih pooblastil, Javna uprava, št. 3 (1999), str. 467–488.
[11]
Presoja se lahko, ob ugotovitvi protiustavnosti, seveda ustavi že pri prvem od kriterijev, sicer pa se mora opredeliti do obeh.
[12]
Izvršilna oblast potrebuje dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca, tj. vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi. Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17. in 19. točka obrazložitve, sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), 13. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/09, 8. točka obrazložitve. Glej tudi M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 249.
[13]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-50/00, 6. točka obrazložitve.
[14]
Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 126. točka obrazložitve.
[15]
Tudi takšne trditve so se pojavljale v naših diskusijah. Takšna ugotovitev bi bila lahko nekakšna preliminarna presoja podzakonskega akta.
[16]
Vse primerjave z ameriškimi predsedniškimi odloki z zakonsko močjo so zato brezpredmetne: ameriški predsedniški sistem ima povsem drugače postavljen sistem zavor in ravnovesij, zato njihovih rešitev ni mogoče prenašati v naš pravni sistem.
[17]
Šlo je za 1. člen v delu o prepovedi gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, tretji odstavek 3. člena v zvezi z drugim odstavkom tega člena, drugi odstavek 4. člena in 7. člen Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) in 1. člen v delu o prepovedi gibanja izven občine stalnega ali začasnega prebivališča, tretji odstavek 3. člena v zvezi z drugim odstavkom tega člena, drugi in tretji odstavek 4. člena ter 8. člen Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20).
⇒