U-I-152/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-152/20
Datum odločitve:
17. 3. 2022
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.152.20
Akt:
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE, 15/21 – ZDUOP in 82/21) (ZNB), 46.a čl.

Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20, 61/20, 152/20 – ZZUOOP, 175/20 – ZIUOPDVE, 15/21 – ZDUOP in 206/21 – ZDUPŠOP) (ZIUZEOP), 103. čl.

Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) 

Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20), 1. čl., 5. odst. 3. čl. in 4. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti 46.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE, 15/21 – ZDUOP in 82/21),
103. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20, 61/20, 152/20 – ZZUOOP, 175/20 – ZIUOPDVE, 15/21 – ZDUOP in 206/21 – ZDUPŠOP), Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) ter 1. člena, petega odstavka 3. člena in 4. člena Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Zahtevo za oceno ustavnosti zakona, ki se sprejema z navadno večino, lahko vloži skupina poslancev, katere številčnost dosega ali presega tretjino in ne dosega večine vseh poslancev, ne glede na to, ali so ti poslanci v zakonodajnem postopku glasovali proti izpodbijanemu zakonu.
Soobstoj časovno neomejenih pravnih pravil, ki isto materijo urejajo različno, ustvarja pravno antinomijo (neusklajenost pravnega reda). Zakonodajalec bi takšno stanje moral preprečiti tako, da bi ob uveljavitvi kasnejših, časovno neomejenih pravnih pravil z izrecno derogacijsko klavzulo razrešil veljavnost predhodnih pravil. Ker tega ni storil, je treba nastalo neusklajenost odpraviti z argumentom kronologije, po katerem kasnejši zakon razveljavi prejšnjega (lex posterior derogat legi priori).
Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču lahko Ustavno sodišče presoja tudi neveljavne predpise, če vlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti ali nezakonitosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo), vendar po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča skupina poslancev pravovarstvene potrebe za presojo neveljavnega predpisa ne more izkazati.
Geslo:
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, podzakonski akt
Vlagatelj:
Skupine poslank in poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
21. 4. 2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33115
Dokument v PDF obliki:
U-I-152-20.pdf
189 KB
Prenesite datoteko
U-I-152/20-15
17. 3. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 17. marca 2022
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti 46.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE, 15/21 – ZDUOP in 82/21),
103. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20, 61/20, 152/20 – ZZUOOP, 175/20 – ZIUOPDVE, 15/21 – ZDUOP in 206/21 – ZDUPŠOP), Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20) ter 1. člena, petega odstavka 3. člena in 4. člena Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti:
– 9. in 103. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP),
– Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (v nadaljevanju Odlok/38) in
– 1. člena, petega odstavka 3. člena in 4. člena Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (v nadaljevanju Odlok/52).
2.
Predlagatelj izpodbijanim določbam ZIUZEOP očita neskladje z 2., 3. in 14. členom, drugim in tretjim odstavkom 15. člena ter 16., 32., 38., 120. in 155. členom Ustave. Oba izpodbijana odloka naj bi bila v neskladju z 2., 15., 16., 32. in 153. členom Ustave, Odlok/38 pa tudi s 120. členom Ustave.
3.
Državni zbor in Vlada sta zahtevo ocenila kot neutemeljeno. Državni zbor je poleg tega navedel, da bi morali biti zahtevi priloženi dokazi o glasovanju, ki bi izkazovali, da poslanci, ki so vložili zahtevo, niso glasovali za ZIUZEOP. Po oceni Državnega zbora so namreč lahko predlagatelji le tisti poslanci, ki so izpodbijanemu zakonu v zakonodajnem postopku vseskozi nasprotovali.
4.
Predlagatelj se o odgovoru Državnega zbora in Vlade ni izjavil.
B.
Glede upravičenosti predlagatelja za vložitev zahteve
5.
Na podlagi druge alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, (vsaj) tretjina poslancev Državnega zbora. V obravnavani zadevi je zahtevo vložilo šestintrideset, torej več kot tretjina poslank in poslancev Državnega zbora.
6.
Stališče Državnega zbora, da lahko zahtevo za oceno ustavnosti zakona vložijo le poslanci, ki so v zakonodajnem postopku glasovali proti izpodbijanemu zakonu oziroma ki so izpodbijanemu zakonu vseskozi nasprotovali, nima podlage v ZUstS. Drugi odstavek 23.a člena ZUstS, ki določa, da predlagatelj ni upravičen vložiti zahteve za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki jih je sam sprejel, ne ureja primerov, kakršen je obravnavani. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v sklepu št. U-I-249/14 z dne 1. 12. 2016 (4. točka obrazložitve), omejitev iz drugega odstavka 23.a člena ZUstS temelji na premisleku, da lahko normodajalec, ki je predpis sprejel, njegovo neskladje z Ustavo ali zakonom odpravi že sam, tako da predpis ustrezno spremeni oziroma dopolni. Navedena določba se nanaša tudi na primer, ko zahteve za oceno ustavnosti zakona, ki se sprejema z navadno večino, sicer ne vloži Državni zbor kot državni organ, temveč jo vloži skupina poslancev, ki tvori absolutno večino zakonodajnega telesa, saj lahko taka skupina poslancev sama spremeni ali dopolni izpodbijani zakon (5. točka obrazložitve navedenega sklepa Ustavnega sodišča). Drugače pa velja v primeru, kakršen je obravnavani, ko zahtevo vloži skupina poslancev, katere številčnost ne dosega absolutne parlamentarne večine in ki zatrjevane protiustavnosti zakona sama ne more odpraviti. Za uporabljivost drugega odstavka 23.a člena ZUstS torej ni odločilno, ali so poslanci, ki so vložili zahtevo, tudi sami glasovali za izpodbijani zakon; odločilno je, ali lahko zatrjevano protiustavnost sami odpravijo.
7.
Glede na navedeno je predlagatelj upravičen tako za vložitev zahteve za oceno ustavnosti izpodbijanih določb odlokov kot tudi izpodbijanih določb ZIUZEOP.
Glede veljavnosti izpodbijanih predpisov
8.
ZIUZEOP vsebuje dva sklopa določb: v II. delu zakona gre za spremembe in dopolnitve nekaterih drugih zakonov, III. del zakona pa ureja začasne ukrepe za omilitev posledic epidemije COVID-19.
9.
Izpodbijani 9. člen ZIUZEOP, ki je uvrščen v njegov II. del, je dopolnil Zakon o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) v delu, ki se nanaša na inšpekcijsko nadzorstvo. Pred uveljavitvijo 9. člena ZIUZEOP so nadzorstvo nad spoštovanjem določb ZNB urejali 46.–48. člen ZNB, po katerih je zdravstveno nadzorstvo izvajala zdravstvena inšpekcija. Z izpodbijanim 9. členom ZIUZEOP je bil dodan 46.a člen ZNB, ki se glasi:
"46.a člen
Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona opravlja zdravstvena inšpekcija, v zvezi z izvajanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena tega zakona, ki spadajo na delovno področje drugih ministrstev, pa tudi inšpektorji, ki delujejo na tem delovnem področju, razen če zakon določa drugače.
Pri izvajanju nadzora nad ukrepi iz prvega odstavka 39. člena tega zakona, ki spadajo na delovno področje drugih ministrstev, ima pristojni inšpektor pravico in dolžnost:
– prepovedati gibanje osebam, za katere se ugotovi ali sumi, da so zbolele za določeno nalezljivo boleznijo;
– prepovedati zbiranje ljudi na javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni;
– omejiti ali prepovedati promet posameznih vrst blaga in izdelkov;
– odrediti druge ukrepe in opraviti dejanja, za katere je pooblaščen z zakonom ali drugim predpisom."
10.
Prvi odstavek citiranega člena je razširil krog inšpektorjev, ki opravljajo nadzor nad spoštovanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena ZNB (po izpodbijani ureditvi nadzor nad spoštovanjem teh ukrepov, ki spadajo na delovno področje drugih ministrstev, poleg zdravstvene inšpekcije opravljajo tudi inšpektorji, ki delujejo na teh drugih delovnih področjih), drugi odstavek pa je določil pooblastila inšpektorjev, ko izvajajo nadzor nad ukrepi iz prvega odstavka 39. člena ZNB, ki spadajo na delovno področje drugih ministrstev.
11.
Ker je torej 9. člen ZIUZEOP dopolnil ZNB s 46.a členom, je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija 46.a člen ZNB.
12.
Po vložitvi zahteve je stopil v veljavo Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP), ki je odstopil od nekaterih določb ZNB (1. točka drugega odstavka 1. člena ZZUOOP), med drugim tudi od izpodbijanega 46.a člena ZNB. Člena 15 in 16 ZZUOOP se glasita:
"15. člen
Ne glede na 46.a člen ZNB inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena ZNB opravljajo:
1. Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin pri opravljanju gostinske dejavnosti,
2. Tržni inšpektorat Republike Slovenije pri opravljanju trgovinske dejavnosti,
3. Inšpektorat za infrastrukturo v javnem potniškem prometu,
4. Inšpektorat za šolstvo in šport v vzgojno-izobraževalnih zavodih in pri izvajanju organizirane športne dejavnosti, nad vsemi osebami prisotnimi v vzgojno-izobraževalnih zavodih in na območju športnih prireditev,
5. Inšpektorat za javni sektor,
6. Inšpektorat Republike Slovenije za delo v delovnem okolju delodajalca,
7. Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo pri nadzoru izvrševanja predpisov s področja kmetijstva, gozdarstva, vinarstva, lovstva in ribištva,
8. Urad Republike Slovenije za kemikalije glede ustreznosti, učinkovitosti, dostopnosti na trgu in uporabe razkužil v zaprtih javnih krajih oziroma prostorih in skupnih prostorih večstanovanjskih stavb, kjer je določeno obvezno razkuževanje rok,
9. Policija.
16. člen
Pri izvajanju nadzora nad ukrepi iz prejšnjega člena ima pristojni inšpektor pravico in dolžnost:
– prepovedati gibanje osebam, za katere se ugotovi ali sumi, da so zbolele za določeno nalezljivo boleznijo;
– prepovedati oziroma omejiti zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni;
– omejiti ali prepovedati promet posameznih vrst blaga in izdelkov ter prepovedati opravljanje dejavnosti;
– odrediti druge ukrepe in opraviti dejanja, za katere je pooblaščen z zakonom ali drugim predpisom."
Deveti odstavek 10. člena ZZUOOP je določal, da ukrepi iz 15. in 16. člena tega zakona veljajo do 31. 12. 2021.
13.
V obrazložitvi predloga ZZUOOP je navedeno, da 15. in 16. člen ZZUOOP določata podrobnejšo razdelitev pristojnosti za nadzor nad ukrepi, sprejetimi na podlagi prvega odstavka 39. člena ZNB, med posamezne inšpektorate. Šlo naj bi za zagotavljanje večjega števila nadzornikov in s tem učinkovitejše zagotavljanje spoštovanja vladnih ukrepov za omejevanje in preprečevanje širjenja virusa SARS-CoV-2. Z vključitvijo dodatnih nadzornih organov naj bi se delno razbremenil zdravstveni inšpektorat.
[1]
14.
Člena 15 in 16 ZZUOOP ne posegata v prvi stavek prvega odstavka 46.a člena ZNB, po katerem opravlja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem vseh določb ZNB zdravstvena inšpekcija, posegata pa v preostale določbe 46.a člena ZNB, ki urejajo nadzor nad izvajanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena ZNB. V tem delu 15. in 16. člen ZZUOOP ne določata zgolj posameznih izjem od 46.a člena ZNB (kar je sicer značilno za dikcijo
ne glede na
), temveč urejata celotno materijo, ki jo ureja ta del 46.a člena ZNB, in sicer 15. člen ZZUOOP ureja organe, pristojne za nadzor nad izvajanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena ZNB, kar ustreza materiji prvega odstavka 46.a člena ZNB (z izjemo njegovega prvega stavka), 16. člen ZZUOOP pa ureja pooblastila teh organov, kar je področje urejanja drugega odstavka 46.a člena ZNB. Ker je veljavnost 15. in 16. člena ZZUOOP časovno omejena, je uporabljeno tehniko odstopa mogoče razumeti tako, da sta 15. in 16. člen ZZUOOP začasno, tj. predvidoma do 31. 12. 2021, nadomestila večji del 46.a člena ZNB; 15. člen je nadomestil prvi odstavek (razen njegovega prvega stavka), 16. člen pa drugi odstavek 46.a člena ZNB. Izpodbijani 46.a člen ZNB je torej ostal v veljavi, a se (z izjemo prvega stavka prvega odstavka) v tem času ni uporabljal; namesto njega sta se uporabljala 15. in 16. člen ZZUOOP.
15.
Po uveljavitvi ZZUOOP je bil sprejet Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20 – v nadaljevanju ZIUOPDVE), ki je v 5. členu določal, da se v 15. členu ZZUOOP črta 5. točka (in da dotedanje 6., 7., 8. in 9. točka postanejo 5., 6., 7. in 8. točka), s 6. členom ZIUOPDVE pa je bil dodan 15.a člen ZZUOOP, ki se glasi:
"15.a člen
Ne glede na določbo 46.a člena ZNB nadzor nad izvajanjem ukrepa iz 39. člena ZNB, pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora iz svoje pristojnosti oziroma nalog in pooblastil Policije, poleg Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije opravljajo tudi:
– Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin,
– Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo,
– Tržni inšpektorat Republike Slovenije,
– Inšpektorat Republike Slovenije za infrastrukturo,
– Inšpektorat Republike Slovenije za delo,
– Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo in šport,
– Inšpektorat za javni sektor,
– Urad Republike Slovenije za kemikalije in
– Policija.".
16.
Iz obrazložitve predloga ZIUOPDVE izhaja, da 15.a člen ZZUOOP predstavlja podlago za izvajanje nadzora nad spoštovanjem ukrepov obvezne uporabe zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela obraza ter obveznega razkuževanja rok iz 5. točke 39. člena ZNB.
[2]
Navedeni razlagi ni mogoče slediti, saj prvi odstavek 39. člena ZNB vsebuje samo štiri točke, pri čemer v nobeni od njih ne omenja ukrepa obveznega nošenja mask in razkuževanja rok, drugi odstavek tega člena pa ne vsebuje točk in tudi ne določa posameznih ukrepov (enako je veljalo že v času sprejetja ZIUOPDVE). Tudi 15.a člen ZZUOOP ne omenja obveznega nošenja mask in razkuževanja rok, temveč se na splošno sklicuje na ukrep iz 39. člena ZNB. Člena 15a ZZUOOP zato ni mogoče razlagati drugače, kakor da se nanaša na vse ukrepe iz prvega odstavka 39. člena ZNB. S tem pa se odpira vprašanje razmerja med 15. in 15.a členom ZZUOOP.
[3]
Poleg tega veljavnost 15.a člena ZZUOOP (drugače kot veljavnost 15. in 16. člena ZZUOOP) ni časovno omejena (deveti odstavek 10. člena ZZUOOP ni bil spremenjen tako, da bi zajel tudi novi 15.a člen ZZUOOP). Pri 15.a členu ZZUOOP torej ne gre za začasen odstop od predhodne ureditve, za kakršen gre pri 15. in 16. členu ZZUOOP (glej 14. točko obrazložitve tega sklepa).
17.
Po uveljavitvi ZIUOPDVE je bilo od izpodbijanega 46.a člena ZNB ponovno odstopljeno, in sicer s 55. členom Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 – v nadaljevanju
ZIUPOPDVE
), ki se glasi:
"55. člen
Ne glede na 46.a člen Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu: ZNB) nadzor nad izvajanjem ukrepa iz prvega odstavka 39. člena ZNB pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora iz svoje pristojnosti oziroma nalog in pooblastil Policije, poleg Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije, opravljajo tudi:
– Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin,
– Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo,
– Tržni inšpektorat Republike Slovenije,
– Finančna uprava Republike Slovenije,
– Inšpektorat Republike Slovenije za infrastrukturo,
– Inšpektorat Republike Slovenije za delo,
– Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo in šport,
– Inšpektorat Republike Slovenije za kulturo in medije,
– Inšpektorat Republike Slovenije za notranje zadeve,
– Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor,
– Inšpektorat za javni sektor,
– Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo,
– Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami,
– Urad Republike Slovenije za kemikalije,
– Urad Republike Slovenije za preprečevanje pranja denarja,
– Urad Republike Slovenije za nadzor proračuna,
– Uprava Republike Slovenije za pomorstvo,
– Uprava Republike Slovenije za varstvo pred sevanji,
– Uprava Republike Slovenije za jedrsko varnost,
– Urad Republike Slovenije za meroslovje,
– Uprava Republike Slovenije za informacijsko varnost,
– Javna agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije,
– Javna agencija Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke,
– Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije in
– Policija."
18.
V predlogu ZIUPOPDVE je navedeno, da gre pri 55. členu ZIUPOPDVE za povečanje inšpekcijskega nadzora nad spoštovanjem sprejetih ukrepov za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni, in sicer tako, da se vanj vključijo vse inšpekcijske službe. Inšpektorji naj bi tako ob svojih rednih nalogah opravljali tudi nadzor nad spoštovanjem ukrepa uporabe zaščitne opreme in drugih specifičnih zaščitnih ukrepov na javnih ali javno dostopnih zasebnih površinah.
[4]
19.
Tudi 55. člena ZIUPOPDVE ni mogoče razlagati drugače, kakor da se nanaša na vse ukrepe iz prvega odstavka 39. člena ZNB (prim. 16. točko obrazložitve tega sklepa). Člen 55 ZIUPOPDVE torej celovito, a drugače ureja isto vprašanje, ki ga urejajo predhodni prvi odstavek 46.a člena ZNB (z izjemo njegovega prvega stavka) ter 15. in 15.a člen ZZUOOP (s katerima je bilo odstopljeno od prvega odstavka 46.a člena ZNB), tj. pristojnost za nadzor nad izvajanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena ZNB, pri čemer tudi veljavnost 55. člena ZIUPOPDVE (tako kot veljavnost 15.a člena ZZUOOP) ni časovno omejena.
20.
Predstavljeno spreminjanje zakonodaje je tako privedlo do položaja, ko v pravnem redu hkrati obstajajo (1) izhodiščno časovno neomejeno pravno pravilo (prvi odstavek 46.a člena ZNB), (2) kasnejše časovno omejeno pravno pravilo (15. člen ZZUOOP), (3) še kasnejše pravno pravilo, ki predhodno, časovno omejeno pravno pravilo dopolnjuje, a je sámo časovno neomejeno (15.a člen ZZUOOP), in, (4) zadnje, časovno neomejeno pravno pravilo (55. člen ZIUPOPDVE), pri čemer vsa navedena pravila urejajo isto vprašanje na različne načine. Soobstoj časovno neomejenih pravnih pravil, ki isto materijo urejajo različno, ustvarja pravno antinomijo (neusklajenost pravnega reda).
[5]
Zakonodajalec bi takšno stanje moral preprečiti tako, da bi ob uveljavitvi kasnejših, časovno neomejenih pravnih pravil z izrecno derogacijsko klavzulo razrešil veljavnost predhodnih pravil. Ker tega ni storil, je treba nastalo neusklajenost odpraviti z argumentom kronologije, po katerem kasnejši zakon razveljavi prejšnjega (
lex posterior derogat legi priori
).
[6]
Šteti je torej treba, da je zadnji, časovno neomejeni 55. člen ZIUPOPDVE razveljavil tako 15. in 15.a člen ZIUOPDVE kot tudi prvi odstavek 46.a člena ZNB, z izjemo njegovega prvega stavka.
21.
S 55. členom ZIUPOPDVE po drugi strani ni bilo poseženo v 16. člen ZZUOOP, ki ureja pristojnost pristojnih inšpekcij pri nadzoru nad ukrepi iz prvega odstavka 39. člena ZNB in odstopa od drugega odstavka 46.a člena ZNB. V skladu z devetim odstavkom 10. člena ZZUOOP je bila veljavnost 16. člen ZZUOOP predvidena do 31. 12. 2021, nato pa je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 82/21 – v nadaljevanju ZNB-C) razveljavil celotni 10. člen ZZUOOP (prva alineja 6. člena ZNB-C), s čimer je postala tudi veljavnost 16. člena ZZUOOP časovno neomejena. Iz razlogov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve, je treba šteti, da je z razveljavitvijo 10. člena ZZUOOP kasnejši, časovno neomejeni 16. člen ZZUOOP razveljavil prejšnji drugi odstavek 46.a člena ZNB.
22.
Izpodbijani 46.a člen ZNB je torej veljaven le še v delu, v katerem določa, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona opravlja zdravstvena inšpekcija, ta del 46.a člena ZNB pa sam po sebi, torej brez preostalega dela tega člena, za predlagatelja ni sporen.
23.
Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je prenehal veljati tudi izpodbijani 103. člen ZIUZEOP, ki je določal pooblastila policije za namen zajezitve in obvladovanja epidemije ter za zagotovitev spoštovanja posebnih ukrepov iz ZNB in iz odredb ali odlokov, sprejetih za zajezitev in obvladovanje epidemije. Navedeni člen je bil uvrščen v
III. del ZIUZEOP, torej med začasne ukrepe za omilitev posledic epidemije. V 20. členu ZIUZEOP je določeno, da ukrepi iz III. dela ZIUZEOP ter iz aktov, sprejetih na njegovi podlagi, veljajo od 13. 3. do 31. 5. 2020, če ta zakon ne določa drugače; če do 15. 5. 2020 epidemija ni preklicana, se roki izteka ukrepov, ki so določeni do 31. 5. 2020, podaljšajo za 30 dni. Ker je bila epidemija preklicana z Odlokom o preklicu epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (Uradni list RS, št. 68/20), ki se je uporabljal od 31. 5. 2020, so izpodbijane določbe s tem dnem prenehale veljati. Z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20 – ZIUOOPE) so bili sicer nekateri začasni ukrepi iz ZIUZEOP podaljšani, a med njimi ni policijskih pooblastil iz 103. člena ZIUZEOP.
[7]
24.
Tudi Odlok/38 in Odlok/52 sta prenehala veljati. Odlok/38 je prenehal veljati že pred vložitvijo zahteve, tj. 18. 4. 2020 z uveljavitvijo Odloka/52, slednji pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20), tj. 30. 4. 2020.
25.
Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče presoja tudi neveljavne predpise, če vlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti ali nezakonitosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo), vendar po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča skupina poslancev pravovarstvene potrebe za presojo neveljavnega predpisa ne more izkazati.
[8]
26.
Ker so med postopkom pred Ustavnim sodiščem vse izpodbijane določbe prenehale veljati, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.
C.
27.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Vlada Republike Slovenije, Predlog Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19, 29. 9. 2020.
[2]
Celotna obrazložitev predloga tega člena (ki je enak sprejetemu členu) se glasi: "Poleg nalog inšpekcijskega nadzora, ki so za posamezne inšpekcije urejene v materialni zakonodaji, in nalog Policije, bodo posamezne inšpekcije navedene v ... členu in Policija opravljale tudi naloge nadzora nad ukrepom obvezne uporabe zaščitnih mask ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela obraza na javnih krajih oziroma prostorih ter obveznega razkuževanja rok. To pomeni, da inšpektorju, ki bo pri izvajanju inšpekcijskega nadzora v okviru svoje izvirne pristojnosti zaznal kršitev 5. točke 39. člena ZNB glede nošenja mask in obveznega razkuževanja rok, o kršitvi ne bo obvestil pristojnega zdravstvenega inšpektorja, temveč bo na podlagi predlagane dopolnitve pristojen tako za vodenje postopka po tem zakonu, kot tudi za sankcioniranje kršitelja." (Vlada Republike Slovenije, Predlog Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19, 10. 11. 2020).
[3]
Tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora je v postopku sprejemanja ZIUOPDVE opozorila, da ima po veljavni ureditvi prvi odstavek 39. člena ZNB samo štiri točke (obravnavani predlog zakona pa tudi ne novelira 39. člena ZNB in ne dodaja nove 5. točke) in da ni pojasnjeno razmerje med 15. in 15.a členom ZZUOOP (Državni zbor, Zakonodajno-pravna služba, Mnenje o Predlogu Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19, 19. 11. 2020, str. 5–6).
[4]
Vlada Republike Slovenije, Predlog zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19, 19. 12. 2020.
[5]
Glej M. Pavčnik, Argumentacija v pravu. 3., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 142.
[6]
Glej prav tam, str. 142–147.
[7]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-183/20 z dne 26. 4. 2021, 6. točka obrazložitve.
[8]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-59/06 z dne 6. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 30/08, in OdlUS XVII, 9); št. U-I-105/12 z dne 26. 9. 2012; in št. U-I-190/13 z dne 10. 4. 2014.
⇒