P-3/21
Natisni
Opravilna št.:
P-3/21
Datum odločitve:
17. 3. 2022
Objavljeno:
Neobjavljeno | 11. 4. 2022
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:P.3.21
Akt:
Spor o pristojnosti
Izrek:
Za inšpekcijski nadzor na podlagi prijave
domnevno nezakonite rekonstrukcije poti, odlaganja in premeščanja gradbenega materiala in suma onesnaževanja okolja kot posledice iztekanja fekalnih voda
na območju Krajinskega parka Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib je pristojen Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana.
Evidenčni stavek:
Ravnanje v nasprotju s pravili ravnanja in varstvenimi režimi zavarovane naravne vrednote je kot kršitev opredeljeno že z Zakonom o ohranjanju narave.
Kršitev pravil ravnanja in varstvenih režimov ter drugih ukrepov varstva narave, ki jih na podlagi Zakona o ohranjanju narave določa akt o zavarovanju naravne vrednote, pomeni kršitev določb tega zakona.
Inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb Zakona o ohranjanju narave vsebuje tudi oceno skladnosti ravnanja z določbami akta o zavarovanju naravne vrednote, ki opredeljujejo pravila ravnanja in varstvene režime ter druge ukrepe varstva narave na območju naravne vrednote in posebej na ožjih zavarovanih območjih.
Za inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb Zakona o ohranjanju narave so pristojni (republiški) inšpektorji za ohranjanje narave.
Geslo:
1.2.51.7.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Spor o pristojnosti - Prizadeti organ.
1.5.51.3.3 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Odločitev o tem, kateri organ je pristojen.
1.3.52.1.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V sporu o pristojnosti - Med državo in lokalnimi skupnostmi.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 61.4, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
spori o pristojnosti
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Mestna občina Ljubljana
Datum vloge:
23. 9. 2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
določitev pristojnega organa
Dokument:
US33144
Dokument v PDF obliki:
P-3-21.pdf
184 KB
Prenesite datoteko
P-3-21 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
P-3/21-7
17. 3. 2022
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Jasna Plazl, Ljubljana, na seji 17. marca 2022
odločilo:
Za inšpekcijski nadzor na podlagi prijave
domnevno nezakonite rekonstrukcije poti, odlaganja in premeščanja gradbenega materiala in suma onesnaževanja okolja kot posledice iztekanja fekalnih voda
na območju Krajinskega parka Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib je pristojen Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) zahteva rešitev spora glede pristojnosti za sprejem in obravnavanje prijave ter vodenje inšpekcijskega postopka v zvezi s posegi v nasprotju z Zakonom o ohranjanju narave (
Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – v nadaljevanju ZON)
. V zahtevi navaja, da je Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju IRSOP), na Inšpektorat Mestne uprave MOL (v nadaljevanju Inšpektorat MU MOL) naslovil dopis (seznanitev in odstop) z dne 17. 3. 2021 v zvezi s postopkom nadzora posegov na zemljiščih parc. št. 1546, 1543, 1547 in 1588, vse k. o. Spodnja Šiška, in zemljiščih parc. št. 31, 33, 34/19, vse k. o. Vič, po določbah ZON. Povzema, da je IRSOP prejel prijavo domnevno nezakonite rekonstrukcije poti, odlaganja in premeščanja gradbenega materiala in suma onesnaževanja okolja kot posledice iztekanja fekalnih voda z dne 18. 1. 2021 od Službe Krajinskega parka Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib, JP VOKA SNAGA, d. o. o, Ljubljana. Inšpektorat MU MOL je prijavo z dopisom z dne 23. 3. 2021 vrnil in predlagal, naj jo IRSOP sprejme v reševanje. IRSOP je z dopisom z dne 25. 3. 2021 odgovoril, da se je Inšpekcija za okolje in naravo prva izrekla za nepristojno, Inšpektorat MU MOL pa se je kot nepristojni organ izrekel zadnji. MOL navaja, da se organa ne moreta sporazumeti o pristojnosti za sprejem in
obravnavanje prijave in vodenje inšpekcijskega postopka skladno z
Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – v nadaljevanju ZIN)
in Zakonom o splošnem upravnem postopku
(Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP)
na podlagi omenjene
prijave. Pojasnjuje, da je območje, za katero je bila vložena prijava, del Krajinskega parka Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib (v nadaljevanju Krajinski park TRŠ), ki je zavarovano z Odlokom o Krajinskem parku Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib (Uradni list RS, št. 78/15 – v nadaljevanju Odlok). IRSOP naj bi trdil
,
da je na podlagi 50.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) ter prvega odstavka 2. člena in četrtega odstavka 3. člena ZIN za inšpekcijski nadzor pristojen Inšpektorat MU MOL, ta pa meni, da za nadzor ni pristojen, saj občinski inšpektorji niso pristojni za ohranjanje narave, pač pa je za to pristojen IRSOP, ki izvaja nadzor na področju ohranjanja narave po določilih ZON in na podlagi tega predpisa sprejetih predpisov. MOL poleg tega še poudarja, da Odlok ne predpisuje inšpekcijskih ukrepov (ne upravnih in ne prekrškovnih) in da se inšpekcijski ukrepi izvajajo neposredno po določbah ZON, kakor to določa 36. člen Odloka.
B.
2. Ustavno sodišče je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Za te spore se v skladu z 62. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21
–
v nadaljevanju ZUstS) smiselno uporablja 61. člen ZUstS. Po drugem odstavku 61. člena ZUstS lahko, če pride do spora, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, zahteva rešitev spora glede pristojnosti organ, ki mu je bila zadeva odstopljena in meni, da zanjo ni pristojen.
Upoštevne določbe Ustave, ZON in Odloka
3. V predmetni zadevi je prišlo do spora glede pristojnosti med IRSOP, ki je organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor, in Inšpektoratom MU MOL glede izvedbe inšpekcijskega nadzora na območju naravne vrednote Krajinskega parka TRŠ. IRSOP je Inšpektoratu MU MOL prijave odstopil zaradi domnevnih "kršitev, ki se nanašajo na nadzor Odloka", ki ga je sprejel Mestni svet MOL na podlagi določb ZON, pristojnost pa zavrača tudi Inšpektorat MU MOL. Iz spisa je razvidno, da je naravovarstveni nadzornik opravil več nadzorov na tem območju in je IRSOP 23. 9. 2020 podal prijavo in pobudo za preverbo situacije in potrebno ukrepanje zaradi ugotovljenega izvajanja sečnje in gradbenih del na zavarovanem območju, za katera po njegovem vedenju ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje oziroma niso bili izdani projektni pogoji ali mnenje pristojnega mnenjedajalca po Gradbenem zakonu (Uradni list RS, št. 61/17 in 72/17 – popr. – GZ) oziroma ni bilo dano soglasje po ZON (v spisu IRSOP je prijava evidentirana pod št. 06181-3060/2020-1 – v nadaljevanju Prijava 1). Z dopisom z dne 18. 1. 2021 je naravovarstveni nadzornik na podlagi ZON in Odloka IRSOP podal še prijavo domnevno nezakonite rekonstrukcije poti, odlaganja in premeščanja gradbenega materiala in suma na onesnaževanja okolja kot posledice iztekanja fekalnih voda (na podlagi tega dopisa so v spisu IRSOP evidentirane tri prijave pod št. 06181-331/2021-1, št. 06181-331/2021-2 in št. 06181-331/2021-3), dne 8. 3. 2021 pa prijavo novega posega na območju obravnavane zadeve, in sicer nasutje posipnega materiala na zemljišču parc. št. 2014, k. o. Vič, in zasutje koreničnikov dreves in okolice debel dreves z organskim materialom na zemljišču parc. št. 32, k. o. Vič (v spisu IRSOP je prijava evidentirana pod št. 06181-331/2021-4). IRSOP je z dopisom z dne 17. 3. 2021 Inšpektorat MU MOL seznanil, da vodi postopek nadzora posegov na zemljiščih parc. št. 1546, 1543, 1547 in 1588, vse k. o. Spodnja Šiška, in zemljiščih parc. št. 31, 33, 34/19, vse k. o. Vič, po določilih ZON in da je celotno območje tudi del Krajinskega parka TRŠ, ki je zavarovano z Odlokom. Ob sklicevanju na 50.a člen ZLS ter določbe ZIN in ZUP je Inšpektoratu MU MOL v reševanje odstopil prijave "vseh kršitev, ki se nanašajo na nadzor Odloka in prijavo male komunalne čistilne naprave". Ob tem je dodal, da "bodo nadzor po državnih predpisih (domnevne nepravilnosti: vrtina z vodo, gradbeni odpadki) nadaljevali na Inšpekciji za okolje in naravo". Priložil je Prijavo 1, celoten spis št. 06181-331/2020 in zapisnika št. 06182-3179/2020-1 z dne 26. 10. 2020 o opravljenem inšpekcijskem pregledu nadzornika IRSOP na zemljiščih parc. št. 1543, 1545, 1546, vsa k. o. Spodnja Šiška, in zemljiščih parc. št. 31 in 32, obe k. o. Vič, v zvezi s posegi v naravo (ugotovitve se nanašajo na opravljen izkop in vstavljeno zajetje (cisterne) ter vidno odstranjevanje materiala in nasip), ter št. 06182-3179/2020-8 z dne 16. 3. 2021 o opravljenem skupnem nadzoru inšpektorice za okolje in naravovarstvenega nadzornika na obravnavanem območju (ugotovitve se nanašajo na odložen gradbeni material, nasuto zemljino na zemljišču parc. št. 32, k. o. Vič, vidne pokrove čistilne naprave in pokrova, domnevno pokrova vrtine za pitno vodo, na zemljišču parc. št. 1546, k. o. Spodnja Šiška, in nasipano brežino poti severozahodno od hiše Drenikov vrh 1). Inšpektorat MU MOL je z dopisom z dne 23. 3. 2021 IRSOP vrnil "prijavo" in se izrekel za nepristojnega.
Ustavno sodišče je glede na vsebino zahteve za odločitev o sporu glede pristojnosti, povzete v 1. točki obrazložitve te odločbe, štelo, da med inšpekcijskima organoma ni soglasja za obravnavo prijave domnevno nezakonite rekonstrukcije poti, odlaganja in premeščanja gradbenega materiala in suma onesnaževanja okolja kot posledice iztekanja fekalnih voda in s tem povezanim vprašanjem pristojnosti za izvajanje inšpekcijskega nadzora.
4. Ustava je v drugem odstavku 73. člena k skrbi za ohranjanje naravne dediščine
poleg države zavezala tudi lokalne skupnosti
.
[1]
Ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti in sistem varstva naravnih vrednot z namenom prispevati k ohranjanju narave določa ZON (prvi odstavek 1. člena ZON).
[2]
Naravne vrednote obsegajo vso naravno dediščino na območju Republike Slovenije (prvi odstavek 4. člena ZON). Naravna vrednota so poleg redkega, dragocenega ali znamenitega naravnega pojava tudi drug vredni pojav, sestavina oziroma del žive ali nežive narave, naravno območje ali del naravnega območja, ekosistem, krajina ali oblikovana narava (drugi odstavek 4. člena ZON).
5. Naravne vrednote so državnega ali lokalnega pomena (prvi odstavek 37. člena ZON).
[3]
Urejanje zadev ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot je v pristojnosti države, razen zadev lokalnega pomena na področju varstva naravnih vrednot, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti (prvi odstavek 8. člena ZON). Ena izmed zadev lokalnega pomena je tudi sprejemanje ukrepov varstva naravnih vrednot lokalnega pomena.
[4]
Država in lokalne skupnosti zaradi varstva naravnih vrednot ali zaradi ohranitve naravnih procesov ter določitve načina izvajanja varstva naravnih vrednot izvajajo ukrepe varstva naravnih vrednot. Ukrepi varstva naravnih vrednot so pogodbeno varstvo, zavarovanje, začasno zavarovanje in obnovitev. Država navedene ukrepe izvaja za varstvo naravnih vrednot državnega pomena, lokalna skupnost pa te ukrepe izvaja za varstvo naravnih vrednot lokalnega pomena. Ukrepe predlaga organizacija, pristojna za ohranjanje narave (45. člen ZON).
6. Na podlagi 49. člena ZON se naravne vrednote zavarujejo z aktom o zavarovanju naravne vrednote (v nadaljevanju akt o zavarovanju), ki določa zlasti naravno vrednoto z njenim obsegom in sestavinami, namen zavarovanja, pravila ravnanja oziroma varstveni režim in razvojne usmeritve ter določitev načina opravljanja nalog, potrebnih za zagotovitev namena zavarovanja. Z aktom o zavarovanju se lahko ustanovi tudi zavarovano območje ene ali več naravnih vrednot. Akt o zavarovanju sprejme Vlada ali pristojni organ lokalne skupnosti.
7. Akt o zavarovanju, s katerim se ustanovi zavarovano območje, vsebuje tudi druge vsebine, med drugim vrsto zavarovanega območja, ki so ožja in širša zavarovana območja. Ožja zavarovana območja so naravni spomenik, strogi naravni rezervat in naravni rezervat, širša zavarovana območja pa so narodni, regijski in krajinski park.
[5]
Posegi in dejavnosti na zavarovanem območju se morajo izvajati v skladu s predpisanimi pravili ravnanja, ki jih določa akt o zavarovanju, s katerim se ustanovi zavarovano območje, in z načrtom upravljanja, če je ta predpisan in v katerem se podrobneje opredelijo varstveni režim, razvojne usmeritve in druge vsebine iz akta o zavarovanju.
[6]
Vlada ali pristojni organ ene ali več lokalnih skupnosti je ustanovitelj zavarovanega območja (prvi odstavek 55. člena ZON).
ZON v 68. členu za širša zavarovana območja določa splošni varstvenih režim, ki se lahko določi z aktom o zavarovanju. Z aktom o zavarovanju se določijo podrobnejša pravila ravnanja na območju krajinskega parka (drugi odstavek 71. člena ZON).
8. ZON ureja tudi usmerjanje (naravovarstvene smernice) in posege v naravo na podlagi dovoljenja za poseg v naravo
[7]
in posebne pogoje gradnje objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status.
[8]
9. ZON kot nadzor ureja strokovni nadzor na področju ohranjanja narave, ki ga izvaja Zavod Republike Slovenje za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN),
[9]
,
inšpekcijski nadzor
[10]
in poseben neposredni nadzor v naravi nad spoštovanjem prepovedi tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov (naravovarstveni nadzor).
[11]
Inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb tega zakona in predpisov, konkretnih upravnih aktov oziroma ukrepov, izdanih na njegovi podlagi, izvajajo inšpektorji, pristojni za ohranjanje narave (prvi odstavek 151. člena ZON).
Skladno s 3. točko šestega odstavka 14. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev (Uradni list RS, št. 35/15, 62/15, 84/16, 41/17, 53/17, 52/18, 84/18, 10/19, 64/
19, 64/21, 90/21, 101/21 in 117/21) je to IRSOP. N
aloge neposrednega (naravovarstvenega) nadzora so neposredno spremljanje stanja, nadzor nad izvajanjem varstvenih režimov, ugotavljanje dejanskega stanja pri kršitvah prepovedi iz tega zakona in na njegovi podlagi sprejetih predpisov ter obveščanje pristojnih inšpekcijskih organov in opozarjanje oseb na varstvene režime zaradi preprečevanja kaznivih ravnanj. Tovrstni n
adzor
opravljajo naravovarstveni nadzorniki, ki so za to delo posebej usposobljeni in imajo pooblastilo po tem zakonu. Zagotavljajo ga upravljavci zavarovanih območij (prvi odstavek 156. člena ZON).
10. ZON vsebuje tudi kazenske določbe.
[12]
Med drugim v 160. členu za hujše prekrške sankcionira pravno osebo in posameznika, če ta namerno, brez opravičljivega razloga uniči ali poškoduje rastline, ubije ali poškoduje živali (tretji odstavek 14. člena) ali namerno, brez opravičljivega razloga uniči ali poškoduje habitate populacij rastlinskih ali živalskih vrst (četrti odstavek 14. člena), v 160.a členu pa pravno osebo in posameznika med drugim sankcionira za prekršek, če ravna v nasprotju s predpisanimi pravili ravnanja ali varstvenimi režimi zavarovane naravne vrednote (drugi odstavek 49. člena); ravna v nasprotju s predpisanimi pravili ravnanja in varstvenimi režimi na zavarovanem območju (prvi odstavek 53. člena); ravna v nasprotju s predpisanimi pravili ravnanja ali načrtom upravljanja (prvi odstavek 54. člena); izvaja poseg v naravo brez predpisanega dovoljenja (prvi odstavek 104. člena) ali izvaja poseg v prostor, za katerega ni pridobil naravovarstvenega soglasja oziroma uporablja objekt, za katerega je bilo pridobljeno naravovarstveno soglasje, v nasprotju s tem soglasjem (prvi odstavek 105. člena).
11. Odlok je izdan na podlagi 45., 49., 53., 55. in 71. člena ZON. Določa območje krajinskega parka, ožja zavarovana območja, varstvene režime in pravila ravnanj v krajinskem parku, razvojne usmeritve, način upravljanja in nadzora, financiranje ter druga ravnanja, povezana z doseganjem ciljev krajinskega parka.
[13]
V krajinskem parku se posegi, dejavnosti in ravnanja lahko izvajajo v obsegu, času in na način, ki je v skladu z varstvenimi cilji krajinskega parka. Med drugim v krajinskem parku ni dovoljeno izvajati posegov, dejavnosti in ravnanj, ki bi lahko poslabšali hidrološke, geomorfološke in ekološke razmere na območju krajinskega parka in vplivali na poslabšanje ugodnega stanja rastlinskih in živalskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov; sekati, razen v skladu z gozdnogospodarskim načrtom, lomiti ali kako drugače nasilno uničevati ali poškodovati dreves in grmovnih rastlin; nabirati ali kako drugače uničevati rastlin ogroženih ali zavarovanih vrst in odvzemati iz narave živali ogroženih ali zavarovanih vrst, razen za znanstveno-raziskovalne namene s predhodnim soglasjem organizacije, pristojne za ohranjanje narave (ZRSVN); graditi novih gozdnih prometnic, razen če rekonstrukcija obstoječih gozdnih prometnic ni izvedljiva in za namene izkoriščanja gozda ni mogoče urediti pripravljenih gozdnih vlak v skladu s predpisi, ki urejajo gozdove, ter s predhodnim soglasjem ZRSVN; izvajati strojne sečnje, razen v primeru sanacijskih del s predhodnim soglasjem ZRSVN; graditi in urejati nove gozdne infrastrukture v pasu 25 m na vsako stran od bregov vodotokov, kjer sta prisotni vrsti hrošč močvirski krešič in rak navadni koščak; graditi, postavljati ali urejati novih objektov, razen na obstoječih stavbnih zemljiščih v skladu z veljavnim prostorskim aktom v času uveljavitve tega odloka in na novih stavbnih zemljiščih, določenih v novih prostorskih aktih, za namene varstva, upravljanja, obiskovanja in doživljanja krajinskega parka ter za namene urejanja naravnega spomenika Tivoli v skladu s cilji krajinskega parka; poškodovati in uničevati parkovne in druge infrastrukture v krajinskem parku in urejati poti z odpadnimi gradbenimi materiali.
[14]
Za izvajanje posegov v prostor in gradnjo objektov v krajinskem parku se pridobivajo naravovarstveni pogoji in naravovarstvena soglasja po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave. Naravovarstveno soglasje je treba pridobiti tudi za gradnjo enostavnih objektov.
[15]
Odlok v 21. členu še določa, katera ravnanja in posegi, dejavnosti in ukrepi se v krajinskem parku lahko izvajajo s predhodnim soglasjem ZRSVN. Glede inšpekcijskega nadzora Odlok v 36. členu določa, da nadzor nad izvajanjem Odloka opravljajo inšpektorji v skladu z zakonom, ki ureja ohranjanje narave, in drugimi predpisi. Kazenskih določb Odlok ne vsebuje.
Aplikacija določb na spor glede pristojnosti
12. Kot navedeno, m
ed inšpekcijskima organoma ni soglasja za obravnavo prijave domnevno nezakonite rekonstrukcije poti, odlaganja in premeščanja gradbenega materiala in suma onesnaževanja okolja kot posledice iztekanja fekalnih voda in s tem povezanim vprašanjem pristojnosti za izvajanje nadzora. IRSOP nadzor omenja kot "nadzor Odloka" (IRSOP odstopa vse "prijave
kršitev, ki se nanašajo na nadzor Odloka in prijavo male čistilne naprave"), Inšpektorat MU MOL pa vrača "prijavo" z utemeljitvijo, da so za "nadzor nad izvajanjem Odloka" pristojni inšpektorji za ohranjanje narave.
MOL v zahtevi omenja "nadzor v zvezi s posegi v nasprotju z ZON".
Ob upoštevanju vsebine Odloka navedeno po presoji Ustavnega sodišča pomeni, da inšpekcijska organa zavračata izvajanje inšpekcijskega nadzora na podlagi prijave domnevnih kršitev kot domnevnih ravnanj v nasprotju s pravili ravnanja in varstvenimi režimi ter drugimi ukrepi varstva narave na območju Krajinskega parka TRŠ
,
ki jih na podlagi ZON določa Odlok.
13. Iz pojasnjene zakonske ureditve izhaja, da kazenske določbe ZON sankcionirajo ravnanja, ki so v nasprotju s pravili, ki jih določa zakon. Kot je navedeno v 10. in 11. točki obrazložitve te odločbe, je ravnanje v nasprotju s pravili ravnanja in varstvenimi režimi zavarovane naravne vrednote kot kršitev opredeljeno že z ZON,
[16]
kot prekršek pa so z ZON opredeljena tudi druga posamezna ravnanja v nasprotju z določbami ZON,
[17]
ki daje tudi podlago za inšpekcijski nadzor in ukrepanje v primeru ugotovljenih kršitev. Povedano drugače, kršitev pravil ravnanja in varstvenih režimov ter drugih ukrepov varstva narave, ki jih na podlagi ZON določa Odlok kot akt o zavarovanju naravne vrednote Krajinskega parka TRŠ, pomeni kršitev določb ZON. Navedeno pomeni, da gre pri vprašanju izvajanja inšpekcijskega nadzora v obravnavanem primeru za inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb ZON (ki sicer vsebuje tudi oceno skladnosti ravnanja z določbami Odloka, ki opredeljujejo pravila ravnanja in varstvene režime ter druge ukrepe varstva narave na območju naravne vrednote in posebej na ožjih zavarovanih območjih), za izvajanje katerega so na podlagi prvega odstavka 151. člena ZON pristojni inšpektorji, pristojni za ohranjanje narave. Glede na navedeno sklicevanje IRSOP na določbe ZIN in ZUP ter določbo 50.a člena ZLS, ki ureja izvajanje inšpekcijskega nadzora nad občinskimi predpisi z vidika pristojnega občinskega upravnega organa ter pooblastil in odgovornosti občinskih inšpektorjev,
[18]
ni upoštevno. Zato je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka te odločbe.
C.
14.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi četrtega odstavka 61. člena ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da čeprav Ustava v drugem odstavku 73. člena ne odkazuje izrecno na zakon, je jasno, da država to pozitivno obveznost lahko uresniči samo na podlagi ustrezne zakonske ureditve (glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20), 28. točka obrazložitve, št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 20. točka obrazložitve, in št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21), 42. točka obrazložitve)
.
[2]
Sistem varstva naravnih vrednot je sistem, ki določa postopke in načine podeljevanja statusa naravnih vrednot ter izvajanje njihovega varstva (tretji odstavek 1. člena ZON).
Ohranjanje narave je vsako ravnanje, ki se opravlja zaradi ohranitve biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot (13. točka prvega odstavka 11. člena ZON). Okrnitev narave je stanje narave, ko so zaradi človekove dejavnosti spremenjeni naravni procesi tako, da je porušeno naravno ravnovesje ali so uničene naravne vrednote (14. točka prvega odstavka 11. člena ZON). Poseg v naravo je poseg v okolje po predpisih o varstvu okolja (15. točka prvega odstavka 11. člena ZON).
[3]
Vlada določi vrste naravnih vrednot ter varstvene in razvojne usmeritve za njihovo varstvo ter predpiše podrobnejše kriterije za razvrstitev naravnih vrednot na naravne vrednote državnega ali lokalnega pomena (tretji odstavek 37. člena ZON). Na podlagi strokovnega predloga organizacije, pristojne za ohranjanje narave, minister, pristojen za ohranjanje narave, določi naravne vrednote in jih razvrsti na naravne vrednote državnega ali lokalnega pomena ter predpiše podrobnejše varstvene in razvojne usmeritve za varstvo naravne vrednote (šesti odstavek v zvezi s četrtim odstavkom 37. člena ZON; Pravilnik o določitvi in varstvu naravnih vrednot (Uradni list RS, št. 111/04, 70/06, 58/09, 93/10, 23/15 in 7/19)).
[4]
Drugi odstavek 8. člena ZON določa, da so zadeve lokalnega pomena:
– programiranje in planiranje na področju varstva naravnih vrednot lokalnega
pomena,
– sprejemanje ukrepov varstva naravnih vrednot lokalnega pomena,
– zagotavljanje lokalnih javnih služb ohranjanja narave,
– popularizacija varstva naravnih vrednot lokalnega pomena.
[5]
Glej 53. člen ZON.
[6]
Glej 54. člen ZON.
[7]
Posegi v naravo, ki lahko ogrozijo biotsko raznovrstnost, naravno vrednoto ali zavarovano območje in za katere ni treba pridobiti dovoljenja po predpisih o urejanju prostora in po drugih predpisih, se opravljajo na podlagi dovoljenja za poseg v naravo na podlagi tega zakona, ki ga na podlagi pozitivnega mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave, izdaja pristojna upravna enota, razen v primerih, ko ta zakon določa, da dovoljenja izdaja ministrstvo (glej 104. člen ZON).
[8]
Za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, je treba pridobiti naravovarstvene pogoje in pravnomočno naravovarstveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov. Naravovarstveno soglasje je treba pridobiti tudi, če za gradnjo enostavnega objekta v skladu s predpisi s področja graditve objektov gradbeno dovoljenje ni potrebno, če je tako določeno v predpisih s področja ohranjanja narave, pri čemer je treba vlogi za izdajo naravovarstvenega soglasja priložiti idejno zasnovo nameravane gradnje objekta, ali če za gradnjo objekta v skladu s predpisi s področja graditve objektov ni treba pridobiti projektnih pogojev in soglasja, če gre za posege v naravo, za katere je treba skladno s predpisi s področja ohranjanja narave izvesti presojo sprejemljivosti ali določiti pogoje izvedbe. Naravovarstvenega soglasja ni treba pridobiti, če je tako določeno v predpisih s področja ohranjanje narave, in sicer glede na vrsto ali obseg objekta v povezavi z delom obravnavanega območja (glej 105. člen ZON).
[9]
Glej 117. člen ZON.
[10]
Člen 151 ZON se glasi:
"(1) Inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb tega zakona in predpisov, konkretnih upravnih aktov oziroma ukrepov, izdanih na njegovi podlagi, izvajajo inšpektorji, pristojni za ohranjanje narave, poleg teh inšpektorjev pa tudi lovski inšpektorji, če se določbe nanašajo na živalske vrste.
(2) Inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem določb tega zakona in predpisov, konkretnih upravnih aktov oziroma ukrepov, izdanih na njegovi podlagi, ki se nanašajo na vožnjo z vozili na motorni pogon v naravnem okolju, opravljajo poleg inšpektorjev, pristojnih za ohranjanje narave, tudi gozdarski, lovski, ribiški in kmetijski inšpektorji.
(3) Izvrševanje določb tega zakona in predpisov, konkretnih upravnih aktov oziroma ukrepov, izdanih na njegovi podlagi, ki se nanašajo na delovna področja drugih ministrstev, nadzorujejo tudi inšpektorji, pristojni za nadzor teh delovnih področij, v skladu z zakonom.
(4) Za inšpektorja iz prvega odstavka tega člena je lahko imenovana oseba, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še naslednje pogoje: da ima ustrezno visokošolsko izobrazbo in najmanj pet let delovnih izkušenj na področju varstva naravnih dobrin ali varstva naravnih vrednot ter opravljen izpit za inšpektorja."
[11]
Glej 155. člen ZON.
[12]
Glej 160. do 161.c člen ZON.
[13]
Glej 2. člen Odloka.
[14]
Primerjaj 10. člen Odloka.
Odlok v 11., 12. in 13. členu določa dodatne prepovedi in pravila ravnanja kot varstvene režime v naravnih rezervatih Mostec in Mali Rožnik, v Naravnem spomeniku Pod Turnom in v Naravnem spomeniku Tivoli, v 14. členu izjeme, v poglavju 4.2 pa pravila ravnanja in druge ukrepe varstva narave (med drugim pridobitev naravovarstvenih pogojev in naravovarstvenega soglasja ter izdajo soglasja ZRSVN).
[15]
Glej 20. člen Odloka.
[16]
Glej npr. 18. točko prvega odstavka 160.a člena ZON (če oseba ravna v nasprotju s predpisanimi pravili ravnanja ali varstvenimi režimi zavarovane naravne vrednote (drugi odstavek 49. člena ZON)), 20. točko prvega odstavka 160.a člena ZON (če oseba ravna v nasprotju s predpisanimi pravili ravnanja in varstvenimi režimi na zavarovanem območju (prvi odstavek 53. člena ZON)) in 21. točko prvega odstavka 160.a člena ZON (če oseba ravna v nasprotju s predpisanimi pravili ravnanja ali načrtom upravljanja (prvi odstavek 54. člena ZON)).
[17]
Glej npr. 28. točko prvega odstavka 160.a člena ZON (če oseba izvaja poseg v naravo brez predpisanega dovoljenja (prvi odstavek 104. člena ZON)) in 31. točko prvega odstavka 160.a člena ZON (če oseba izvaja poseg v naravo, za katerega ni pridobila naravovarstvenega soglasja (prvi odstavek 105. člena ZON)).
[18]
Člen 50a je v ZLS uvrščen v poglavje V. Občinska uprava in se glasi:
"(1) Občinska uprava opravlja nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti.
(2) Za opravljanje nadzorstva iz prejšnjega odstavka se lahko v okviru občinske uprave ustanovi občinska inšpekcija.
(3) Inšpekcijsko nadzorstvo neposredno opravljajo občinski inšpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, v skladu z zakonom, s katerim je urejen inšpekcijski nadzor."
⇒
P-3/21-8
17. 03. 2022
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št.
P-3/21 z dne 17
. 3. 2022
Hitro ukrepanje za zaščito narave
1. Odločbo sem podprl, vendar želim opozoriti na potrebo po ustreznejšem odnosu nadzornih organov do okolja oziroma narave. Namreč, odkar se je inšpekcijski postopek začel, je minilo leto dni in ta čas je bil uporabljen zgolj za odgovor na vprašanje, kdo je pristojen organ za izvedbo inšpekcijskega postopka; žal nekaj časa tudi čakajoč na daleč preobremenjeno Ustavno sodišče, da odloči o sporu glede pristojnosti. To ni primer učinkovitega varstva okolja in prav tako ne ohranjanja narave.
2. Poudarjam, gre za inšpekcijski postopek, s katerim je treba varovati interese okolja in narave in ne interesov posameznikov ali države. Interes zadnjih je posreden.
[1]
Primarni interes je ohranjanje narave (v obravnavani zadevi gre za posege v zaščiteno naravo). Ta sama ne more govoriti, ne more se zastopati in braniti svojih interesov. Ni subjekt prava. Je pa državi določena odgovornost (prvega) skrbnika. Država je torej prva, ki mora s svojimi organi odreagirati, kadar je narava ogrožena. Zato je, drugače kot na drugih področjih, vpeljano načelo subsidiarnega ukrepanja.
[2]
3. Navedena ureditev praviloma nalaga subsidiarno varstvo državi, občini pa, ko gre za obremenitve okolja s komunalnimi odpadki, kadar ni znan povzročitelj nevarnosti ali obremenitve okolja in narave ali kadar ustrezno ne odreagira ali celo ne more odreagirati. Vendar mora biti praviloma država s svojimi pristojnimi organi tista, ki mora nemudoma ukrepati. Poudarjam, nemudoma. Okolje oziroma narava ne morata čakati, da se državni organi ali pa državni in lokalni organi odločijo, kdo je sploh pristojen ukrepati. Tudi zato tretji odstavek 8. člena ZON, ne glede na omenjeno siceršnjo razmejitev pristojnosti med državo in občino (prvi in drugi odstavek navedenega člena), določa, da mora država ukrepati tudi, kadar je v nevarnosti obstoj naravne vrednote lokalnega pomena. Zakonodajalec zahteva, da je treba ne glede na vse pomisleke ali spore o pristojnosti odreagirati in zaščititi naravo in da je to naloga državnih organov, izhajajoč iz tega, da je država prva skrbnica za ohranjanje narave in varstvo okolja. Še posebej ko gre za (zavarovano) naravo, tudi pravo Evropske unije zahteva strožje varstvo. Naravo je treba ohranjati, ne le varovati. Zato tudi načelo previdnosti posebej dopolnjuje druga načela, ki urejajo poseganje v naravo.
[3]
Že potencialnost poškodbe narave zahteva takojšnje ukrepanje.
4. Kritično zato ocenjujem tudi odnos, ki ga razberem v tej zadevi.
[4]
Negativni kompetenčni spor pa sporoča odsotnost zavedanja, da je treba v situacijah varovanja narave hitro in ustrezno odreagirati (še posebej ker, glede na predstavljeno, zakonodajalec daje dovolj in ustrezno pravno podlago za učinkovito pravno varstvo (v javnem interesu)). Opozarjam torej na ustreznost
odnosa
do okolja in narave. Ne gre toliko za pravila; namreč, ta še ne zagotavljajo ustreznega odnosa. Poudarjam zato potrebo po miselnosti in ponotranjanju etično ustreznega odnosa do narave, ki bo stalno stremel k njeni dobrobiti, iščoč potrebne načine, kako jo ohranjati (za prihodnje generacije). V obravnavanem primeru bi to pomenilo vložiti energijo v iskanje poti (razlag), da je nek organ pristojen, in ne kako v utemeljevanje svoje nepristojnosti. Z drugimi besedami, iskati, kaj se da, in ne česa se ne da, da bi se zavarovala okolje in narava.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Oziroma gre za avtomatični učinek; če se bosta ustrezno varovala okolje in narava, bo kot posledica ustreznega varstva človek živel v zdravem okolju. Ne varuje se torej okolje zaradi človeka, ampak zaradi okolja in narave same. In posledično bodo tudi prihodnje generacije (ne le trenutne) živele v ustreznem okolju (
ex ante
pristop). Glej tudi odločitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča, ki zahteva enakopravnejšo porazdelitev medgeneracijske odgovornosti: " […]
zugunsten ökologischer Belange auch mit Blick auf die besonders betroffenen künftigen Generationen binden soll
." 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 197. odstavek.
[2]
Prim. 11. člen Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – ZVO-1). Določbe ne navajam kot pravne podlage, upoštevne v obravnavani zadevi, temveč kot ilustracijo, kako je zakonodajalec uredil ukrepanje oblasti za zaščito okolja. Cilj je torej učinkovito (hitro) varstvo, ki naj ga nudi oblast. Kako se bodo rešili morebitni (kasnejši) spori pri tej učinkoviti zaščiti, ni primarno vprašanje. Najprej je torej treba poskrbeti za zaščito, ostala vprašanja pa se rešujejo kasneje. Iz tega načela izhaja, da se posamezne oblasti prav tako ne prepirajo, preden bodo reagirale. Temu sledi tudi tretji odstavek 8. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZON), ki ga navajam v nadaljevanju.
[3]
Prim. N. de Sadeleer, Precautionary Principle and Nature Protection in EU Law, Jean Monnet Working paper series, št. 4 (2020), dosegljivo na
<
https://tradevenvironment.eu/index.php/category/working-papers/
> (27. 3. 2023).
[4]
Prej bi razumel pozitivni spor glede pristojnosti, torej če bi šlo za izkazano željo obeh organov, da čimprej odločijo; praviloma najprej z začasnim ukrepom.
⇒