U-I-18/17
Natisni
Opravilna št.:
U-I-18/17
Datum odločitve:
14. 10. 2021
Objavljeno:
OdlUS XXVI, 33
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.18.17
Akt:
Odlok o javni kanalizaciji v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 56/96, 25/01, 101/01, 50/02 in 80/02 – popr.), 1., 4., 8., 18., 22., 23., 24., 28., 29., 30., 31., 32., 33., 34., 35., 37. in 37.b čl.

Pravilnik z normativi o javni kanalizaciji (Uradni list RS, št. 56/96 in 50/02), 18., 19. in 28. čl., 31. do 43. čl. ter 45. do 47. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti 1., 4., 8., 18., 22., 23., 24., 28., 29., 30., 31., 32., 33., 34., 35., 37. in 37.b člena Odloka o javni kanalizaciji v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 56/96, 25/01, 101/01, 50/02 in 80/02 – popr.) ter 18., 19. in 28. člena, 31. do 43. člena ter 45. do 47. člena Pravilnika z normativi o javni kanalizaciji (Uradni list RS, št. 56/96 in 50/02) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti akta lokalne skupnosti s podzakonskim predpisom.
Geslo:
1.2.51.3.4 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Vlada.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.5.51.1.27.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Skladnosti dveh zakonov/predpisov.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Vlada Republike Slovenije
Datum vloge:
26. 1. 2017
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US32971
Dokument v PDF obliki:
U-I-18-17 - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
162 KB
Prenesite datoteko
U-I-18-17 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
104 KB
Prenesite datoteko
U-I-18-17 - Sklep.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-18/17-13
14. 10. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade Republike Slovenije, na seji 14. oktobra 2021
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti 1., 4., 8., 18., 22., 23., 24., 28., 29., 30., 31., 32., 33., 34., 35., 37. in 37.b člena Odloka o javni kanalizaciji v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 56/96, 25/01, 101/01, 50/02 in 80/02 – popr.) ter 18., 19. in 28. člena, 31. do 43. člena ter 45. do 47. člena Pravilnika z normativi o javni kanalizaciji (Uradni list RS, št. 56/96 in 50/02) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
1. Vlada (v nadaljevanju predlagateljica) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenih določb Odloka o javni kanalizaciji v Občini Sežana (v nadaljevanju Odlok) in Pravilnika z normativi o javni kanalizaciji (v nadaljevanju Pravilnik). Zatrjuje, da so v neskladju z Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1) ter na njegovi podlagi izdanimi Uredbo o metodologiji za oblikovanje cen
storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja
(Uradni list RS, št. 87/12 in 109/12), Uredbo o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (Uradni list RS, št. 98/15), Uredbo o emisiji
snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo
(Uradni list RS, št. 64/12, 64/14 in 98/15), Uredbo o uporabi blata
iz komunalnih čistilnih naprav v kmetijstvu
(Uradni list RS, št. 62/08) in Pravilnikom o prvih meritvah in obratovalnem monitoringu odpadnih voda (Uradni list RS, št. 94/14 in 98/15). Zaradi neskladja z navedenimi podzakonskimi predpisi, izdanimi na podlagi ZVO-1, predlagateljica izpodbijanim določbam Odloka in Pravilnika očita neskladje z ZVO-1 ter s tem tudi neskladje s 153. členom Ustave. Navaja še, da je Ministrstvo za okolje in prostor skladno s pristojnostmi, ki jih ima po 64. členu Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21 in 82/21 – ZDU-1), Občino Sežana opozorilo, da sta
Odlok in Pravilnik v neskladju
z državnimi področnimi predpisi in Ustavo, vendar naj ta pozivu, naj izpodbijane predpise uskladi z ZVO-1, ne bi sledila.
2. Občina Sežana (v nadaljevanju nasprotna udeleženka) v odgovoru na zahtevo navaja, da predlagateljica uveljavlja le neskladnost izpodbijanih predpisov lokalne skupnosti s podzakonskimi akti, ki so bili izdani na podlagi ZVO-1. To po njenem mnenju ne zadošča za utemeljitev zatrjevanega neskladja izpodbijanih določb Odloka in Pravilnika z ZVO-1 in 153. členom Ustave. Opozarja, da je predlagateljica s podobnimi očitki, kot jih uveljavlja s to zahtevo, Odlok in Pravilnik izpodbijala že v zadevi št. U-I-120/09. Ustavno sodišče naj bi tedaj zahtevo zavrglo z utemeljitvijo, da ni pristojno za oceno skladnosti predpisov lokalnih skupnosti s podzakonskimi predpisi. Ker naj predlagateljice v ponovno vloženi zahtevi ne bi utemeljila ali zatrjevala, da se je stanje kakorkoli spremenilo ali da so za občane ali za javno korist nastale kakršnekoli škodljive posledice, nasprotna udeleženka Ustavnemu sodišču predlaga, naj tudi tokratno zahtevo predlagateljice kot nedopustno zavrže. Navaja še, da predlagateljica zatrjevanega neskladja izpodbijanih predpisov z ZVO-1 ni vsebinsko konkretizirala, zato meni, da je zahteva tudi sicer neutemeljena.
3. Predlagateljica odgovarja, da ima očitana nezakonitost in protiustavnost izpodbijanih določb Odloka in Pravilnika že sama po sebi škodljive posledice za občane in družbo kot celoto. Navaja, da izpodbijana Odlok in Pravilnik urejata izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode kot posebne storitve, ki se skladno s 5. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS) kot javna dobrina trajno in nemoteno zagotavlja vsem občanom pod enakimi pogoji. Z ZVO-1 neskladna ureditev izvajanja te obvezne občinske gospodarske javne službe naj bi v konkretnem primeru pomenila
neenako obravnavo uporabnikov
storitev te javne službe znotraj območja predlagateljice, pa tudi neenako obravnavo uporabnikov storitev te javne službe v primerjavi z uporabniki storitev istovrstne javne službe, ki se izvaja na območju primerljivih občin. Predlagateljica meni, da želi nasprotna udeleženka minimalizirati pomen neskladnosti izpodbijanih predpisov z zakonodajo. Četudi naj bi v izpodbijanih predpisih uredila izvajanje konkretne gospodarske javne službe skladno z ZGJS, naj to po mnenju predlagateljice še ne bi pomenilo, da je s tem tudi vsebinsko zadostila vsem predpisanim zahtevam, ki glede urejanja odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode izhajajo iz ZVO-1 in podzakonskih predpisov, ki so bili izdani na njegovi podlagi. Zato predlagateljica navaja, da vztraja pri zahtevi za oceno skladnosti izpodbijanih določb Odloka in Pravilnika z zakonom in Ustavo.
4. Ustavno sodišče je v skladu s četrto alinejo 160. člena Ustave in četrto alinejo prvega odstavka 21. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
pristojno odločati o skladnosti predpisov lokalne skupnosti z Ustavo in zakoni. Predlagateljica v zahtevi sicer navaja, da so izpodbijane določbe Odloka in Pravilnika v neskladju s posameznimi določbami ZVO-1, vendar očitane neskladnosti ne utemelji. Zatrjuje in utemeljuje le neskladnost posameznih določb Odloka in Pravilnika s podzakonskimi akti, ki so bili izdani na podlagi ZVO-1. Ustavno sodišče pa za oceno skladnosti predpisov lokalne skupnosti s podzakonskimi akti ni pristojno. Zato je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Jadek Pensa in sodnik Knez. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
U-I-18/17-14
28. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k sklepu št.
U-I-18/17 z dne 14. 10. 2021
1. V pričujoči zadevi sem lahko podprl izrek, pa čeprav z nekaj drobnimi zadržki, zlasti glede (skoposti) obrazložitve.
2. Sklep v obrazložitvi z navedbami predlagateljice po moji presoji opravi nekoliko prehitro. Predvsem merim na besedilo iz 4. točke obrazložitve, da predlagateljica v zahtevi sicer navaja, da so izpodbijane določbe Odloka in Pravilnika v neskladju s posameznimi določbami Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), vendar očitane neskladnosti ne utemelji. Predlagateljica v zahtevi to zatrjevano neskladje skuša utemeljiti. Po vsebini sicer res v prvi vrsti in konkretizirano utemeljuje neskladje izpodbijanih določb s podzakonskimi akti, ki jih je Vlada sprejela na podlagi ZVO-1,
[1]
vendar pa to zatrjevano neskladje nato izrecno opredeli tudi kot neskladje s posameznimi določbami ZVO-1, ki tvorijo zakonsko podlago za sprejemanje teh podzakonskih aktov. Tako denimo med drugim zatrjuje neskladnost določenih izpodbijanih določb s tretjim in četrtim odstavkom 149. člena ZVO-1, ki ureja obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja: tretji odstavek vsebuje pooblastilo Vladi, da izvajanje teh javnih služb uredi s podzakonskimi akti; četrti odstavek pa opredeljuje obveznost občine, da zagotovi njihovo izvajanje v skladu s temi podzakonskimi akti in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe.
3. Sklep bi po moji presoji v luči teh navedb moral nekoliko podrobneje obrazložiti, zakaj takšno posredno zatrjevanje neskladnosti določbe predpisa lokalne skupnosti z zakonsko določbo, ker naj bi bila v neskladju s podzakonskim predpisom, sprejetim na podlagi te zakonske določbe, ne zadošča za izpolnitev procesne predpostavke pristojnosti Ustavnega sodišča, ampak po vsebini od Ustavnega sodišča še vedno (najprej) zahteva presojo skladnosti predpisov lokalne skupnosti s podzakonskimi predpisi, za kar pa Ustavno sodišče ni pristojno. Res pa je Ustavno sodišče enako odločitev v podobnih okoliščinah sprejelo že v zadevi U-I-120/09,
[2]
na katero se sklicuje tudi nasprotna udeleženka. To bi nemara tudi od predlagateljice terjalo še nekoliko konkretnejšo (vsebinsko) utemeljitev, zakaj naj bi neskladje s podzakonskimi akti vendarle pomenilo tudi neskladje z njihovo zakonsko podlago, ki bi kot tako utemeljevalo pristojnost Ustavnega sodišča. V odsotnosti tovrstnih navedb tudi sam nisem razbral razlogov, ki bi narekovali odstop od stališča, zavzetega v zadevi U-I-120/09.
4. Za konec pa vendarle dodajam še naslednji razmislek. Prav v luči (časovne oddaljenosti) zadeve U-I-120/09, ki se je prav tako nanašala na zahtevo predlagateljice za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov nasprotne udeleženke, se morda lahko zastavi tudi splošnejše vprašanje obstoja ustreznih mehanizmov za zagotovitev vsebinske ustreznosti predpisov lokalnih skupnosti v primerih, ko bi lahko neustrezno izvajanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja povzročilo škodljive posledice za občane in širšo skupnost. Morda bi se v določenih primerih lahko zastavilo tudi vprašanje ustavne skladnosti posameznih upoštevnih zakonskih določb, zlasti v tem smislu, ali bi določena vprašanja morala biti urejena že na zakonski ravni, ne pa prepuščena urejanju s podzakonskimi akti. Vendar pa zahteva predlagateljice takih vprašanj ne odpira, temveč se pri vsebinskem utemeljevanju očitkov osredotoča na utemeljevanje neskladja predpisov nasprotne udeleženke s podzakonskimi akti. Za takšno presojo pa kljub morebitnim širšim razsežnostim problema Ustavno sodišče ni pristojno.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
V sklepnem delu odgovora na navedbe nasprotne udeleženke sicer predlagateljica zatrjuje tudi neskladje ene od izpodbijanih določb z 11. členom Zakona o gospodarskih javnih službah, vendar pa (tudi) to zatrjevano neskladje ni ustrezno konkretizirano oziroma utemeljeno.
[2]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-120/09 z dne 25. 5. 2011, 3. in 4. točka obrazložitve.
⇒
U-I-18/17-15
3
. 1
1
. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k sklepu št.
U-I-18/17
z dne 14. 10. 2021
Področje varovanja okolja in obveznih občinskih gospodarskih javnih služb – nadzor nad spoštovanjem pravil izvršilne veje oblasti
I.
1. Izstopajočo težavo v navedeni zadevi sem zaznal glede vprašanja presoje usklajenosti občinskih aktov s podzakonskimi akti: ali je občinski akt v skladu z akti Vlade oziroma podzakonskimi akti, je vprašanje presoje, za katero Ustavno sodišče po 160. členu Ustave ni pristojno. Zakon o lokalni samoupravi
[1]
sicer določa možnost Vlade, da s pristojnimi ministrstvi nadzira lokalno samoupravo, vendar se postavi vprašanje, ali ima pri tem na voljo tudi sodno varstvo. Podvprašanje, ki se zastavi, pa je, ali so določena področja, kjer bi takšne možnosti Vlada poudarjeno morala imeti, ker so številna pravila (tudi takšna, ki izvajajo pravo EU) del podzakonskih pravil.
II.
2. Državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalne samouprave in v zadevah, ki jih na občine prenese država, opravljajo tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo dela organov lokalne samouprave. Področno pristojno ministrstvo mora opozoriti organ občine, za katerega meni, da je izdal akt, ki ni v skladu z Ustavo in zakonom, in mu predlagati ustrezne rešitve. Enako ravna tudi, če ugotovi, da občinska uprava ne ravna v skladu z zakonom ali
drugim predpisom
(poudarek R. K.), in predlaga ustrezne ukrepe. Če organ občine ne uskladi svojega splošnega akta z Ustavo ali zakonom, mora ministrstvo predlagati vladi, naj zahteva začetek postopka pred Ustavnim sodiščem za oceno skladnosti splošnega akta občine z Ustavo in zakonom. Navedeno je določeno v
88. členu ZLS, kjer sta izrecno naslovljeni morebitna protiustavnost in nezakonitost (ne pa tudi neskladnost s podzakonskimi akti). Člen 89 ZLS pa določa, da lahko Vlada oziroma ministrstvo zadrži izvrševanje odlokov, za katere meni, da so nezakoniti, in jih predloži v presojo Ustavnemu sodišču. Za to ima Vlada na voljo zahtevo po 23.a členu Zakona o Ustavnem sodišču.
[2]
3. Omenjeno zadržanje bi le redko prišlo v poštev, kajti v takšnem primeru se akt, za katerega Vlada meni, da ni v skladu s podzakonskimi akti ali celo z zakonom, preneha (začasno) izvrševati. Kadar je situacija takšna, da lahko neizvrševanje akta povzroči težko popravljive posledice ali sploh nepopravljive posledice, je zadržanje neustrezna rešitev in je celo bolje, da se pomanjkljiv ali celo protizakonit akt izvršuje. Še posebno to velja za primer področja varovanja okolja, kamor sodi obravnavana zadeva, kjer si lahko predstavljamo, da je kakršnokoli varstvo boljše kot njegova popolna odsotnost.
4. Ko gre torej za vprašanje skladnosti občinskega splošnega akta s podzakonskim aktom izvršilne oblasti, imamo poseben položaj. Tudi glede sodnega varstva. Podzakonski predpisi in predpisi lokalnih skupnosti so si namreč prirejeni in Ustavno sodišče ni pristojno za presojo njihove medsebojne skladnosti. Merilo presoje so lahko le Ustava in, praviloma, zakoni (neskladnost z zakonom sicer pomeni tudi neskladnost s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki določa načelo zakonitosti).
[3]
Če se torej Vlada odloči in pred Ustavnim sodiščem zahteva presojo skladnosti aktov lokalnih skupnosti s podzakonskimi akti (ne z zakoni in Ustavo), Ustavno sodišče pa ji to odreče (skladno s 160. členom Ustave), je Vlada soočena z neučinkovitim varstvom. Menim, da je to vendarle sistemska težava. Poskušam pojasniti, zakaj.
III.
5. Namreč, treba je imeti pred očmi pomembno značilnost številnih podzakonskih predpisov, v tem primeru s področja varstva okolja. Določenih področij, kot je to področje varstva okolja in ohranjanja narave, zakonodajalec namreč ne more urejati natančno, še posebej, kadar gre za vprašanja tudi zelo strokovne narave, ki jih skladno s 120. členom Ustave prepusti v urejanje izvršilni oblasti. Takšnih podzakonskih predpisov je na stotine in izvajajo tudi pomembna pravila EU; predvsem direktiv. Področje varovanja okolja in
ohranjanja narave, okoljskih standardov in gospodarskih javnih služb za varovanje okolja je takšno v veliki meri. Menim, da je celo bolj poudarjeno kot druga področja. To področje v EU zajema več kot 400 direktiv, katerih pravila pri implementaciji pogosto presegajo zakonsko materijo in nomotehnične pristope za zakonodajni nivo. Z drugimi besedami, številna pravila prava EU so izvedena s podzakonskimi predpisi. Če hkrati njihovo izvajanje država prenese tudi na lokalni nivo, potem se soočimo z uvodnim vprašanjem – kako lahko Vlada učinkovito nadzira lokalne skupnosti, da spoštujejo "njene" podzakonske predpise.
6. Zakonodajalec je področje obveznih gospodarskih javnih služb (z vidika varovanja okolja, ne iz ostalih vidikov) uredil v Zakonu o varstvu okolja,
[4]
in sicer do mere, ki izvršilni veji oblasti omogoča nadaljnje urejanje.
[5]
Hkrati pa je številna (in pomembna) področja prepustil pristojnosti lokalnih skupnosti. Ker so ti standardi v podzakonskih aktih, je mogoče, da neskladnosti aktov lokalnih oblasti, ki jim je torej v skladu z istim zakonom prepuščeno to pomembno področje, ne more učinkovito nadzirati. Lahko jih nadzira, vendar pa, ko ugotovi neskladje z izvršilnimi podzakonskimi predpisi, mu sodna oblast,
[6]
tudi Ustavno sodišče, pri tem ne more pomagati. V tem vidim težavo.
7. Razumem, da omenjeno težavo naslavlja tudi četrti odstavek 149. člena ZVO-1, ki določa most med zakonskimi normami in podzakonski akti. Ta določba se namreč glasi: "
Občina zagotovi izvajanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena skladno s predpisi iz prejšnjega odstavka
[7]
in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe
." Določba torej skupaj s tretjim odstavkom 149. člena ZVO-1 poskuša povzdigniti spoštovanje pravil izvršilne veje oblasti na isto raven, kot je spoštovanje zakonskih norm. Ali z drugimi besedami – lokalne skupnosti, če kršijo izvršilne predpise, kršijo tudi ta "zakonski most", to je zakonsko normo četrtega odstavka 149. člena ZVO-1. Kršijo torej zakon. S tem pa gre za vprašanje nezakonitosti in bila bi podana tudi pristojnost Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti občinskih odlokov. Tako izhaja tudi iz zahteve, ki se sklicuje na omenjeni določbi.
IV.
8. Seveda, to ni enako, kot če bi materija, pristojnost presoje zakonitosti občinskih splošnih aktov s podzakonskimi predpisi izvršilne veje oblasti, bila določena v 160. členu Ustave in 21. členu ZUstS. Ali se res lahko opisani težavi izognemo tako, da zakon referenčno določi: če bodo kršena pravila izvršilne veje oblasti, izvedene oziroma temelječe na zakonu, potem gre tudi za nezakonitost? To bi bilo prelahko in sistem
trias politica
ter 125. člen Ustave bi dobila nekakšen obvod. Kršitve predpisov izvršilne veje oblasti bi imele enako posledico kot kršitve zakonskih določb, to pa pomeni tudi, da bi sodniki posredno bili vezani ne le z Ustavo in zakonom, temveč preko takšne referenčne določbe (mostu) tudi z akti izvršilne veje oblasti. Večina z zavrženjem zahteve Vlade v obravnavanem primeru v tem pogledu sledi tako dosedanji ustaljeni ustavnosodni presoji. In to vsled opisanega lahko popolnoma razumem.
9. To vprašanje mi pri odločanju vseeno ni dalo miru. Menim, da bi Ustavno sodišče moralo zaiti globlje v to vprašanje in artikulirano odgovoriti, ali lahko Ustavno sodišče pristojnost za presojo skladnosti občinskih aktov s podzakonskimi izvršilnimi predpisi črpa iz omenjenih zakonskih določb z namenom zagotoviti učinkovito pravno varstvo Vladi oziroma ali lahko v tem pogledu, vsaj na določenih področjih, vključujoč področje pravil o varovanju okolja in ohranjanju narave, širše razlaga. Gre namreč za tehnično izredno zahtevno področje, ki se je v zadnjih desetletjih, poudarjeno, pokazalo kot ne dovolj varovano.
10. Gospodarske javne službe, kot so na primer zagotavljanje odvajanja in čiščenja odpadnih voda,
[8]
ravnanje in oskrba s pitno vodo, ravnanje s komunalnimi odpadki, so tako pomembne gospodarske javne službe za varovanje okolja, da s tem, ko se jih prepusti lokalnim skupnostim, ne sme biti onemogočeno Vladi, kadar ugotovi neskladje z njenimi predpisi, da nima učinkovitega pravnega varstva. Omenjene obvezne lokalne gospodarske javne  službe so tiste, ki zmanjšujejo obremenitev okolja nas posameznikov (in pogosto tudi industrije). Brez njih bi bila okolje in narava še bolj onesnažena in obremenjena. Enako velja, kadar svojega dela ne opravljajo skladno s predpisi, tudi podzakonskimi predpisi.
11. Učinkovito pravno varstvo običajno povezujemo s posameznikom, vendar pa ni posameznik tisti, ki se ga v tem primeru varuje, ampak je (sta) to okolje (in narava). Vladi, kot skrbniku za okolje, je zaupano, da ga učinkovito varuje. Tudi proti posameznikom. V trku interesa posameznika (ki ga morda lokalna skupnost varuje bolj kot pa interes okolja) je interes okolja tisti, ki prevlada. Vlada namreč nastopa kot
alter ego
okolja. Z odrekanjem učinkovitega pravnega varstva Vladi, ga odrekamo tudi okolju.
V.
12. Razumem zadržanost večine do predloga, da proučimo zadevo tudi v smeri zgornje argumentacije. To bi lahko pomenilo tudi odpiranje
Pandorine skrinjice
in ustvarjanje še težjega položaja za že zdaj močno preobremenjeno Ustavno sodišče. In Ustavno sodišče tudi ni edino, ki zadene ob ta trdi oreh, s katerim se Vladi onemogoči učinkovitejše izvajanje, kot pišem, nadvse potrebnega nadzora varovanja okolja. Učinkovitost opravljanja gospodarskih javnih služb je lahko tudi predmet drugih nadzorov, ki prav tako ne morejo mimo ugotavljanja skladnosti občinskih aktov s podzakonskimi predpisi Vlade (npr. Računsko sodišče, ki lahko z revizijo ugotavlja ustreznost izvajanja občinskih gospodarskih javnih služb varovanja okolja).
[9]
Kljub tej možnosti bi sam, kot pišem, temu posvetil več pozornosti. Tudi zato, ker je v podzakonskih predpisih Vlade veliko izvedenih pravil EU s področja varovanja okolja in narave in ker le sodno varstvo zagotavlja možnost postopka predhodnega odločanja po 267. členu PDEU.
[10]
Po sedanji ureditvi lahko do tega v primeru podzakonskih predpisov izvršilne veje oblasti sežemo, a ne v primerih, ko bi se vprašanje postavilo v razmerju med Vlado in lokalnimi skupnostmi. To odpira, iz razlogov o katerih pišem, tudi vprašanje skladnosti s pravom EU.
Dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS).
[2]
Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
[3]
Glej pri S. Nerad, Komentar k 160. členu, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, ob. št. 20. Ustavno sodišče lahko tudi pri teh predpisih presoja procesne nepravilnosti, vendar (enako kot pri zakonih) le v obsegu, ali so bila kršena postopkovna pravila hierarhično višjega predpisa, torej zakona. Ugotovitve nezakonitosti iz procesnih razlogov so v presoji Ustavnega sodišča pogoste zlasti pri aktih lokalnih skupnosti, ki urejajo prostor (npr. odločba št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008, Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 58).
[4]
Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1).
[5]
Tretji odstavek 149. člena ZVO-1 določa, da Vlada podrobneje predpiše:
1. vrste dejavnosti, komunalnih odpadkov in nalog, ki se izvajajo v okviru javnih služb iz prvega odstavka tega člena,
2. metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske ter druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena.
[6]
V vprašanje možnosti pred t. i. rednimi sodišči se na tem mestu ne spuščam. Tudi sodniki so vezani na Ustavo in zakon (125. člen Ustave), ne na akte izvršilne oblasti.
Exceptio illegalis
se tako uporablja v razmerju do aktov zakonodajalca. V tem primeru pa imamo opravka z akti izvršilne veje oblasti na eni strani in akti lokalnih skupnosti na drugi.
[7]
Glej op. 5 zgoraj.
[8]
Še posebno to gospodarsko javno službo izpostavljam. Ob tem bralca napotujem tudi na moje ločeno mnenje v zadevah št. P-1/18 in št. P-3/18, kjer pojasnjujem, da je odnos do čiščenja odpadnih voda v Sloveniji izredno problematičen. Tam sem v op. 3 zapisal: "Glede na podatke OECD (vir iz op. 2) Nemčija očisti 96,76 % odpadne vode, Avstrija 96,90 %, Slovenija pa zgolj 57,59 %. Podatki so za leto 2015. Slovenija je od leta 2000, ko je očistila samo 36,20 %, napredovala." Vendar je odnos do tistih, ki za odpadno vodo ne poskrbijo ali jo zmešajo z meteorno (kar povzroča potrebo po občinskih "davkih na dež") pretirano prijazen. Danes je pač mogoče z malo čistilno biološko napravo, ne le s centralnimi čistilnimi napravami, te težave reševati tudi parcialno.
[9]
Do tega, ali je prostor za sistem, kot ga pozna npr. tudi EU (torej da se nespoštovanje pravil držav članic EU lahko odrazi v omejevanju dostopa do javnih sredstev, do katerih bi sicer (na katerem koli (drugem) področju) bile upravičene), se v tem mnenju ne opredeljujem.
[10]
Pogodba o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016).
⇒