U-I-426/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-426/20
Datum odločitve:
15. 9. 2022
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.426.20
Akt:
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUZEOPDVE in 15/21 – ZDUOP) (ZNB), 2. tč. 1. odst. 39. čl.

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20), 3. odst. 1. čl.

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20), 3. odst. 1. čl.
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUZEOPDVE in 15/21 – ZDUOP) se zavrže.
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20) in tretjega odstavka 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
Vprašanja o ustavnosti splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro, ki jih odpira pobuda, sicer so posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Ker pa po razumni oceni ni mogoče pričakovati, da bi se ta vprašanja lahko ponovila v aktu enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejetem v prihodnosti, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Igor Vuksanović, Ljubljana
Datum vloge:
21. 10. 2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33346
Dokument v PDF obliki:
U-I-426-20, U-I-427-20 Odklonilno LM dr. Mežnar.pdf
109 KB
Prenesite datoteko
U-I-426-20.pdf
171 KB
Prenesite datoteko
U-I-426-20 - Sklep sprejem.pdf
256 KB
Prenesite datoteko
U-I-426-20 (sklep ZZ).pdf
203 KB
Prenesite datoteko
U-I-426-20 - Odklonilno LM - dr. Mežnar (sklep ZZ).pdf
596 KB
Prenesite datoteko
U-I-426-20 - Pritrdilno LM - DDr. Jaklič (sklep ZZ).pdf
223 KB
Prenesite datoteko
U-I-426/20-17
5. 11. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Igorja Vuksanoviča, Ljubljana, na seji 5. novembra 2020
sklenilo:
Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje tretjega odstavka 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20), se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
1. Ker niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20
– v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče predlog pobudnika za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega akta zavrnilo.
2. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Mežnar in Jadek Pensa. Sodnica Mežnar je dala odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Jaklič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
zanj
dr. Matej Accetto
Podpredsednik
U-I-426/20-21
06. 11. 2020
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DDr. KLEMNA JAKLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-426/20
Z DNE 5. 11. 2020
UKREP PREPOVEDI GIBANJA V NOČNIH URAH (COVID-19): ZAVRNITEV ZADRŽANJA IN NEVARNOST USTVARJANJA KARIKATURE USTAVNEGA SODIŠČA
1. Pobudnik izpodbija nedavno sprejeti ukrep Vlade o omejitvi gibanja med 21. in 6. uro, s katerim v času vrhunca epidemije ob skrbno pripravljenih nasvetih zdravstvene stroke in ob primerjalno-pravnem vzoru iz drugih držav Vlada poskuša preprečiti nadaljnje širjenje bolezni v smer scenarija, kot smo mu bili priča spomladi v sosednji Italiji. Pobudnik zatrjuje, da naj bi bil takšen ukrep nesorazmeren, ker naj bi kljub izjemam in omejenosti trajanja na del dneva (noč) predstavljal ne le omejitev gibanja (32. člen Ustave), ampak že kar množičen odvzem osebne svobode oziroma neke vrste "hišni pripor" (19. člen Ustave). Pobudnik nadalje zatrjuje, da je tudi zakonska podlaga takšnega ukrepa (39. člen Zakona o nalezljivih boleznih pristojnost sprejeti ukrepe omejitev gibanja z namenom preprečitve širjenja nalezljivih bolezni podeljuje Vladi) protiustavna, ker naj bi bila preveč nedoločna. Končno, pobudnik vlaga tudi predlog za začasno zadržanje sprejetih ukrepov.
2. Ustavno sodišče je danes odločalo zgolj o pobudnikovem predlogu za začasno zadržanje ukrepov. Skupaj z večino sedmih sodnic in sodnikov (za zadržanje ukrepov je glasovala le sodnica dr. Mežnar),
[1]
sem glasoval proti pobudnikovemu predlogu za zadržanje. Četudi večina za takšen sklep ni imela enotnih nosilnih razlogov, sem sam zanj glasoval zato, ker "le" delno omejeno gibanje (za 9 ur na dan, pri čemer gre v celoti za nočne ure), ki je začasno omejeno za najhujše obdobje epidemije in obenem predvideva tudi nujne izjeme, ne more odtehtati nevarnosti, ki bi se lahko zgodila, če bi sodišče sledilo predlogu pobudnika in ukrep zadržalo. Obstaja namreč resna možnost, da bi v primeru zadržanja ukrepov sodniki sami (ob neupoštevanju zdravstvene stroke, ki je tak predlog skrbno pretehtala in predlagala) povzročili poslabšanje zdravja in smrt večjega števila ljudi ter morda stanje celo nepovratno potisnili v smer scenarija, kot smo ga spomladi opazovali v sosednji Italiji. Pri presoji predlogov za začasno zadržanje pa Ustavno sodišče vselej tehta težo vrednot, ki bi bile ogrožene, če bi ukrep zadržali, s težo vrednot, ki bi bile ogrožene, če ukrepa ne bi zadržali. Teža, ki jo predstavlja množična in trajna izguba življenja ter zdravja ljudi je neprimerno večja od teže začasne in delne omejitve gibanja s predvidenimi izjemami. Pobudnikov predlog za zadržanje je torej očitno neutemeljen.
3. Ob tem, da sem glasoval za sklep o zavrnitvi pobudnikovega predloga za začasno zadržanje, pa pripominjam tudi, da pobudnik po moji oceni prav tako nima pravnega interesa za neposredno izpodbijanje ukrepov s pobudo pred Ustavnim sodiščem.
4. Eden od razlogov za to oceno je med drugim ta,
[2]
da je pobudnik Igor Vuksanović, ki je zaposlen kot svetovalec na Ustavnem sodišču in je torej eden od akterjev znotraj procesa institucije, katere ustavna naloga je presojanje in ne vlaganje neposrednih pobud. Svetovalec iz Ustavnega sodišča je podobno kot sodnice in sodniki zavezan varovati zunanji videz nepristranskosti Ustavnega sodišča. Zunanji videz nepristranskosti pa je, če bi akterjem znotraj procesa presoje na Ustavnem sodišču kar počez in kot pravilo priznali pravni interes tudi za vlaganje neposrednih abstraktnih pobud, neizogibno poteptan. Kot dokaz te ocene si predstavljajte, kaj bi se zgodilo, če bi vsi sledili takemu standardu priznanja pravnega interesa in bi tudi ostali svetovalci ter sodnice in sodniki Ustavnega sodišča (vsi navedeni smo zavezani k spoštovanju zunanjega videza nepristranskosti sodišča) od jutri naprej začeli vlagati neposredne pobude za abstraktno presojo ustavnosti. Sam bi jih npr. v prihodnjih mesecih lahko vložil kakih več deset na različnih področjih veljavnega pravnega reda, kjer ocenjujem, da bi lahko šlo za protiustavnosti, enako sem prepričan velja tudi za svetovalce. Takšni svetovalci ter sodnice in sodniki bi se iz odločanja v vsakem primeru tovrstnih pobud, v katerem bi nastopali kot stranka, seveda izločili. Tako kot je bil iz COVID zadev izločen tudi kolega Vuksanović. Toda to kljub temu ne bi opralo madeža na zunanjem videzu oziroma dojemanju takšnega "sodišča" kot resnega in nepristranskega sodišča, ki je po Ustavi nepristranski forum presoje in ne vir pobud za presojo. Česa tako nenavadnega, kot bi bil opisani standard, v svojem dvajsetletnem izpopolnjevanju iz ustavnega prava v okolju tradicionalnih ustavnih demokracij nisem zasledil. In vendar slovensko Ustavno sodišče z današnjo odločitvijo, da zgolj zavrne predlog za začasno zadržanje, namesto da bi takšno pobudo v celoti zavrglo že na začetku, vzpostavlja prav tak standard. Namesto, da bi tudi navzven, v dojemanju svojih naslovnikov, utrjevalo videz najvišjega varuha ustavnosti, človekovih pravic in nepristranske razsoje o teh najvišjih vrednotah, iz institucije ustavnega sodišča ustvarja karikaturo, ki ji v okolju svobodnega demokratičnega sveta ni primerjave.
5. Naj v izogib napačnim reinterpretacijam mojega opozorila takoj dodam, da moje stališče ni, da sodniški svetovalci ter sodnice in sodniki ne bi mogli pred sodišči uveljavljati varstva svojih pravic. Tako kot vsi drugi državljanke in državljani jih lahko uveljavljajo v konkretnih postopkih, ki se tičejo takega posameznega sodnega subjekta ali ožjega kroga subjektov. Denimo, ko se svetovalec sodišča ali sodnik v rednem postopku po stopnjah vse do naposled Ustavnega sodišča pritožuje zaradi po njegovem mnenju protizakonitega ali protiustavnega ravnanja v postopku njegove neizvolitve na višje mesto, ko gre za izpodbijanje zaradi nezakonitosti pri izplačilu plače, ko gre za tožbe in pritožbe vseh vrst in druge klasične postopke, v katerih ima za varstvo svojih pravic zgolj ta sodna oseba ali ozek krog tovrstnih oseb svoj pravni interes. V okviru takšnih konkretnih postopkov lahko uveljavlja tudi protiustavnost predpisa. Tu ima svoj subjektivni pravni interes v okviru konkretnega primera, ki ga za to sodno osebo ne more nadomestiti nobena tretja oseba, saj lahko le sama zavaruje pravice, ki se v konkretnem postopku tičejo le nje same. V takih primerih je edini način, da sodna oseba zavaruje svojo pravico ta, da jo v konkretnem postopku pred sodišči tudi sama uveljavlja (nihče drugi namesto nje je ne more, saj drugi nima pravnega interesa). Zato je takšna praksa konkretnega varstva pravic v subjektivnih konkretnih postopkih povsem nesporna tudi, kadar gre za svetovalce na sodiščih in seveda tudi za sodnice in sodnike.
6. Toda to je seveda nekaj popolnoma drugega, kot pa novi standard, ki ga Ustavno sodišče prenagljeno kuje v današnjem primeru. V današnjem primeru namreč ne gre za vprašanje subjektivnega pravnega interesa, ki izvira iz konkretnega pravnega postopka in se tiče le svetovalca, tako da ima zgolj sam kot edini pravni interes za zaščito svojih pravic v takšnem subjektivno zamejenem konkretnem postopku in je uporaba pravnega sredstva torej neizogibna. Nasprotno, tu gre za vprašanje izvorne določitve širšega kroga upravičenih vlagateljev pobude za abstraktno presojo ustavnosti splošnih predpisov izven konkretnega postopka in kar neposredno na Ustavno sodišče, ki pa ni institucija ustvarjanja ampak presojanja pobud. Če pa je Ustavno sodišče danes vzpostavilo drugačen standard, da se namreč lahko naenkrat tako kot kolega Vuksanović tudi vsi ostali svetovalke in svetovalci ter z njimi tudi sodnice in sodniki (vsi od naštetih smo zavezani varovati videz nepristranskosti procesa presoje Ustavnega sodišča) prosto poslužujemo možnosti vlaganja tudi splošnih pobud za abstraktno presojo ustavnosti neposredno na Ustavno sodišče, to pomeni, da imamo lahko v zelo kratkem času pred Ustavnim sodiščem kupe pobud s strani kogarkoli od nas, akterjev znotraj procesa presoje pobud. Svetovalci in sodniki bi od takšnega standarda naprej lahko s polno paro generirali pobude, v vsakem od teh postopkov pa bi odločili sodniki, ki v tistem primeru ne bi bili stranka. Le stranka postopka (posamezni svetovalec ali sodnik pobudnik) bi bila v vsakem posameznem primeru namreč izločena. Po standardu, ki ga Ustavno sodišče ustvarja danes, ker pobude takšnega pobudnika ni primarno zavrglo, ampak je pred tem že odločalo o enem od njenih predlogov (o zadržanju), je to očitno dovoljeno. A to je absurden in z institucionalno strukturo, ki jo predpisuje Ustava, očitno neskladen standard, ki bi v primeru, če bo do dokončnega sprejetja te pobude in s tem uveljavitve standarda zares prišlo, iz Ustavnega sodišča v očeh domače in mednarodne javnosti ustvaril karikaturo. Le karikatura sodišča namreč sama s polno paro hkrati proizvaja pobude in o njih razsoja.
7. Pri takšnem nepremišljenem, avtomatičnem pristopu k vprašanju priznavanja pravnega interesa v primerih neposrednih pobud večina podpore mojega glasu nima. Sam bi zato takšno pobudo, ki preko avtomatičnega priznavanja pravnega interesa vzpostavlja protiustavni standard, že danes zavrgel in bi o (ne)zadržanju sploh ne odločal. Tako namreč po ustaljeni praksi ravnamo v primerih zavrženj. Če večina te pobude ne bo zavrgla niti v nadaljevanju, torej enkrat po današnjem odločanju o zavrnitvi pobudnikovega predloga za zadržanju, upam, da bo vsaj toliko modra in taktna, da o pobudi tega pobudnika ne bo odločala preden prej ne odloči o kateri od številnih drugih pobud istovrstne vsebine, ki so ta hip že tako ali tako v postopku pred Ustavnim sodiščem, a jih niso vložili svetovalci na Ustavnem sodišču ali ustavni sodniki sami. Če bi namreč Ustavno sodišče odločilo o kateri od teh drugih pobud prej, bi to po drugi poti vodilo k rezultatu, da bi zaradi odločenosti o istovrstni vsebini pobudniki iz vseh ostalih istovrstnih pobud ne imeli (več) pravnega interesa. Tako bi se kolegice in kolegi vsaj skozi zadnja vrata izognili uveljavitvi absurdnega standarda.
DDr. Klemen Jaklič, l.r.
Sodnik
[1]
Sodnica dr. Jadek-Pensa pa sklepa ni podprla iz drugih razlogov.
[2]
Za ostale razloge, ki prav tako narekujejo nepriznanje pravnega interesa v tem primeru, glej moje odklonilno ločeno mnenje, Odlok o začasni prepovedi gibanja in zbiranja (COVID-19): vprašanje pravnega interesa, začasnega zadržanja in prikritja identitete, v zadevi št. U-I-83/20, dostopno na povezavi
http://www.us-rs.si/documents/2e/ab/u-i-83-20-delno-odklonilno-lm-ddr-jaklic4.pdf
. Tudi v današnjem primeru pobudnik namreč glede pravnega interesa zgolj splošno in preskopo zapiše, da je prebivalec Ljubljane in da se ga omejitev torej tiče.
⇒
U-I-426/20-22
U-I-427/20-22
5. 11. 2020
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepoma št. U-I-426 in št. U-I-427/20 z dne
5. 11. 2020
Večinskega sklepa nisem mogla podpreti. Zavzemala sem se za začasno ureditev, s katero bi Ustavno sodišče uravnotežilo škodljive posledice pandemije na eni in množičnega kolektivnega posega v osebno svobodo prebivalcev Slovenije na drugi strani.
Menim, da je izpodbijana policijska ura protiustaven ukrep, saj brez zakonske podlage posega v osebno svobodo. Z večino se sicer strinjam, da smo v trenutni epidemiološki situaciji (v evropskem merilu eni najslabših) dolžni potrpeti marsikaj, da bi zamejili širjenje bolezni. Toda drugače od večine ocenjujem, da bi policijska ura svoj delež k omejevanju škodljivih posledic pandemije prispevala tudi, če bi Ustavno sodišče z začasno odredbo uvedlo dodatno, a bistveno izjemo: dopustnost gibanja na javnih površinah za namene rekreacije in sprehodov. S tem bi policijsko uro približalo ukrepu, ki omejuje (le) svobodo gibanja, ne pa tudi (že) osebne svobode. Z novo izjemo bi dosegli vsaj začasno ustavno sprejemljivost policijske ure, hkrati pa njena učinkovitost ne bi trpela.
1. Kaj pomeni policijska ura v Vladnem Odloku?
Izpodbijani ukrep nam prepoveduje zadrževanje na javnih mestih med 21.00 in 6.00 (9 ur).
[1]
Izjeme so izredno ozko definirane, zato za večino prebivalcev ne pridejo v poštev. To pomeni, da je večini prebivalstva v Sloveniji po 21. uri zvečer trenutno onemogočen izhod iz lastnega doma. Ne smemo se sprehajati (sami ali s psom), ne smemo se rekreirati ali zgolj "iti malo na svež zrak". Več kot tretjino dneva v tem prehodnem obdobju ne smemo zapuščati lastnega doma, v preostalih dveh tretjinah pa ne lastne občine.
Takšna omejitev svobode je brez primere v naši novejši zgodovini. Nazadnje je bila uvedena v času okupacije med drugo svetovno vojno.
2.
V katero ustavno pravico posega policijska ura?
Najpomembnejše (ustavno)pravno vprašanje v zvezi z izpodbijano policijsko uro je verjetno to, v katero ustavno pravico posega: (zgolj) v svobodo gibanja ali (že) v osebno svobodo. Prva je kot ustavna pravica varovana v 32. členu Ustave (in 2. členu Protokola št. 4 k EKČP) in jo je z zakonom možno omejiti tudi zaradi varstva pred nalezljivo boleznijo. Druga je kot ustavna pravica varovana v 19. členu Ustave (in prvem odstavku 5. člena EKČP). Vanjo je mogoče poseči le v primerih in po postopku, določenem v zakonu.
Zakonska podlaga za sprejetje Odloka (torej tudi policijske ure) je 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB),
[2]
ki ga Ustavno sodišče, čeprav bi to moralo in moglo, ni presojalo v zadevi št. U-I-83/20.
[3]
Zaenkrat torej velja, da je v skladu z Ustavo. Težava je v tem, da med pravicami, ki jih lahko Vlada v času epidemije omeji, ZNB v 39. členu izrecno omenja le svobodo gibanja, ne pa tudi osebne svobode. Sklep, da policijska ura, če in kolikor pomeni (tudi) poseg v osebno svobodo (19. člen Ustave), nima podlage v zakonu in je protiustavna, se glede na to zdi precej samoumeven.
[4]
3. Kdaj nek ukrep (policijska ura) posega v svobodo gibanja in kdaj preraste v omejitev osebne svobode?
Razmejitev med posegom v svobodo gibanja in osebno svobodo ni absolutna, temveč fluidna. ESČP je v svoji praksi razvilo kriterije, po katerih presoja različne vrste omejevanja svobode.
[5]
Ukrep, ki se začne z omejitvijo gibanja, lahko ob zaostrovanju preraste v popolno prepoved gibanja in s tem v odvzem osebne svobode. Razlike se kažejo v stopnji in intenzivnosti ukrepa, ne v njegovi naravi ali vsebini.
[6]
Do omejevanja osebne svobode ne pride zgolj ob klasični aretaciji, priporu in zaporu. ESČP je v svoji praksi kot različne oblike omejevanja osebne svobode kvalificiralo prisilno pridržanje v psihiatričnih in drugih socialno-varstvenih ustanovah, prisilno hospitalizacijo, pridržanja v tranzitnih območjih na letališčih, zasliševanja na policijskih postajah, hišne in osebne preiskave, obvezno policijsko spremstvo, ukrepe za nadzore nad množico (protestniki, demonstracije), pridržanje migrantov v sprejemnih centrih, na ladjah ter drugih krajih (t. i.
hot-spot
centrih).
[7]
ESČP za razmejitev med svobodo gibanja in osebno svobodo uporablja naslednje kriterije: okoliščine konkretnega primera, vrsta ukrepa, njegovo trajanje, njegovi učinki in njegova implementacija.
[8]
Dejstvo, da je ukrep sprejet v interesu nosilca pravice, ne pomeni, da ne gre za poseg v osebno svobodo.
[9]
Upoštevata se tako objektivni (ali je oseba zadržana na omejenem prostoru v nezanemarljivem časovnem obdobju) kot subjektivni element (ali je s tem vsaj implicitno soglašala).
[10]
Ustavno sodišče bo moralo opisano presojo opraviti v naslednjem koraku, ko bo policijsko uro presojalo tudi po vsebini.
4. Zakaj je policijska ura v Sloveniji protiustavna?
Menim, da gre pri policijski uri, kakršno je uvedla slovenska Vlada, za poseg v našo osebno svobodo – in ne zgolj za omejitev gibanja.
[11]
Uporaba kriterijev, naštetih v prejšnji točki, po mojem mnenju nakazuje, da policijska ura posega v našo osebno svobodo (19. člen Ustave). Pri tem štejem za ustavnopravno pomembne okoliščine slovenske policijske ure predvsem njeno množično in kolektivno naravo; dejstvo, da v času devetih ur svojega bivališča praktično ne smemo zapustiti, v preostanku časa pa se smemo gibati zgolj znotraj lastne občine; izredno ozko zasnovane izjeme, ki v večernih in nočnih urah ne dopuščajo niti za širjenje bolezni povsem neškodljivih sprehodov ali rekreacije; časovno intenzivnost (ukrep traja več kot tretjino dneva); subjektivno dojemanje prebivalcev (prepoved zapuščanja lastnega stanovanja v večernem in nočnem času).
Ker omejitev osebne svobode v 39. členu ZNB ni predvidena, izpodbijana policijska ura pa se sklicuje prav na to določbo kot svojo pravno podlago, je ukrep protiustaven. Ustava namreč posege v osebno svobodo dopušča le v primerih in po postopku, ki ga določa zakon.
5. Ali to pomeni, da so protiustavne tudi policijske ure v drugih državah? Številne države namreč uvajajo podobne ukrepe.
Ukrepi, ki se v različnih državah imenujejo "policijska ura", med seboj niso nujno primerljivi.
[12]
Nekatere države so razglasile izredno stanje ali "stanje alarma" (Francija, Španija), kar jim omogoča začasno omejitev ali celo razveljavitev ustavnih pravic. V Nemčiji so spremenili zakon (tudi zaradi nejasne ureditve policijske ure),
[13]
Avstrija pa je sprejela poseben COVID-zakon, s katerimi je uredila ukrepanje Vlade v času pandemije.
[14]
Ponekod policijske ure posegajo v osebno svobodo, drugod (zaradi širše zasnovanih izjem) le v svobodo gibanja. V nekaterih državah so bile sprejete v izrednih razmerah, drugod ne. Ponekod imajo izrecno zakonsko podlago, drugje ta manjka ali je sporna. Ocena o njihovi (proti)ustavnosti v eni državi zato ne izključuje drugačne ocene v drugih državah.
6. Zakaj je policijska ura v Avstriji bistveno drugačna od policijske ure v Sloveniji?
Policijska ura v Avstriji ni primerljiva s slovensko. Lahko jo enako poimenujemo, vendar gre po stopnji in intenzivnosti posega za drugačen ukrep.
Policijska ura je v Avstriji določena že z zakonom in vsebuje bistveno širše izjeme kot v Sloveniji: v času policijske ure je vselej dovoljeno gibanje po javnih krajih zaradi zagotavljanja pomoči ali izpolnjevanja družinskih pravic in obveznosti, za izpolnjevanje osnovnih vsakodnevnih potreb ter za (
sic!)
zadrževanje na prostem zaradi fizičnega ali psihičnega dobrega počutja. Z drugimi besedami, v Avstriji Vlada ne sme uvesti policijske ure, ki bi prebivalcem prepovedala sprehode, rekreacijo ali zgolj posedanje v javnih parkih. Vsakdo lahko tudi v času policijske ure zapusti svoje bivališče in se po javnih površinah prosto giba.
[15]
7. Kaj bi pomenilo začasno zadržanje policijske ure?
Pobudnik je Ustavnemu sodišču predlagal, naj bi še pred vsebinsko odločitvijo o tem, ali je policijska ura protiustavna, ta ukrep začasno odpravilo. Ustavno sodišče je takšno odločitev upravičeno in dolžno sprejeti, če bi bila škoda zaradi morebiti protiustavne policijske ure večja od posledic, ki bi nastale z njeno ukinitvijo. Gre torej za tehtanje med škodo, ki zaradi omejevanja svobode gibanja/osebne svobode nastaja vsem prebivalcem Slovenije, in škodo, ki bi lahko nastala tistim izmed njih, ki zaradi neobvladljivih razmer v bolnišnicah ne bi mogli biti deležni zdravstvene oskrbe.
V sedanjih razmerah je takšno tehtanje izjemno težko in nehvaležno delo. Okužb na dnevni ravni je ogromno, bolnišnice pokajo po šivih, zdravstveno osebje dela v praktično nevzdržnem tempu. Zato razumem večino, da je vsaj v kratkotrajnem prehodnem obdobju pripravljena zamižati na obe očesi in dopustiti tudi očitno protiustavni ukrep, če le pomaga pri zajezitvi širjenja okužb. A to ni bila edina možna izbira. Uvedba izjeme, s katero bi Ustavno sodišče prebivalcem tudi v času policijske ure dovolilo sprehode in rekreacijo, bi bistveno omejila  škodljive posledice, ki zdaj nastajajo zaradi posega v osebno svobodo, hkrati pa bi zanemarljivo (če sploh) vplivala na širjenje okužb.
Odločitve, da policijska ura ostane v veljavi z nespremenjeno vsebino, glede na navedeno nisem mogla podpreti.
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
[1]
Glej tretji odstavek 1. člena Odloka/155.
[2]
Tako izrecno Odlok:
"
Na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 49/20 – ZIUZEOP) Vlada Republike Slovenije izdaja …
"
[3]
V odklonilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-83/20 podrobneje pojasnjujem razloge za metodološko napačen pristop k presoji, zlasti glede ZNB.
[4]
Na to glede nemške ureditve opozarjata tudi Gallo in Mangold. Glej J.
Gallon, A. K. Mangold
, Rechtsstaatliche Immunabwehr: Verfassungsrechtliche Überlegungen zu den Corona-Maßnahmen anlässlich des „Wellenbrecher-Lockdown“, VerfBlog,
2020/10/31,
https://verfassungsb​log.de/rechtsstaatli​che-immunabwehr/.
[5]
Prim. sodbe ESČP v zadevah
De Tommaso proti Italiji
,
Creanga proti Romuniji
,
Engel in drugi proti Nizozemski
,
Rantsev proti Cipru in Rusiji
,
Guzzardi proti Italiji
,
Stanev proti Bolgariji
.
[6]
Glej Guide on Article 5 of the Convention – Right to liberty and security, Council of Europe/European Court of Human Rights, 2020, dostopno na
https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_5_eng.pdf
, str. 8.
[7]
Prav tam, str. 10 z navedbo judikature.
[8]
Prav tam, str. 8.
[9]
Sodba ESČP v zadevi Khlaifia in drugi proti Italiji, točka 71.
[10]
Glej Guide on Article 5 of the Convention – Right to liberty and security,
nav
.  delo, str. 8.
[11]
Poimenovanje ukrepa v Odloku (
"
omeji se gibanje ljudi med 21.00 in 6.00 uro
"
) ni odločilno. ESČP presojo o tem, ali gre za poseg v osebno svobodo, opravi avtonomno, kar pomeni neodvisno od zakonodaje države članice. Enako velja tudi za izpodbijani ukrep: dejstvo, da ga je Vlada v Odloku označila kot
"
omejitev gibanja
"
, na presojo nima vpliva.
[12]
O različnih pravnih problemih v času korona krize glej npr. A. Edenharter, Freiheitsrechte ade?: Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich, VerfBlog, 2020/3/19,
https://verfassungsb​log.de/freiheitsrech​te-ade/,
DOI:
10.17176/20200320-003047-0
.; H. M. Heinig, Gottesdienstverbot auf Grundlage des Infektions­schutz­gesetzes: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung und Grenzen, VerfBlog, 2020/3/17,
https://verfassungsb​log.de/gottesdienstv​erbot-auf-grundlage-​des-infektionsschutz​gesetzes/,
DOI:
10.17176/20200318-003209-0
; C. Bäcker, Corona in Karlsruhe II, VerfBlog, 2020/4/08,
https://verfassungsb​log.de/corona-in-kar​lsruhe-ii/,
DOI:
10.17176/20200409-032528-0
; T. Kingreen, Whatever it Takes?: Der demokratische Rechtsstaat in Zeiten von Corona, VerfBlog, 2020/3/20,
https://verfassungsb​log.de/whatever-it-t​akes/,
DOI:
10.17176/20200321-002809-0
; T. Hostovsky Brandes,
An Emergency within an Emergency within an Emergency: Israel’s “Special Emergency Coronavirus Situation” and Freedom of Assembly, VerfBlog,
2020/10/14,
https://verfassungsb​log.de/an-emergency-​within-an-emergency-​within-an-emergency/​,
DOI:
10.17176/20201014-113330-0
,
https://www.juwiss.de/27-2020/
,
https://www.juwiss.de/122-2020/
.
[13]
Gre za Infektionsschutzgesetz (IfSG). Temeljno pravno podlago in generalno klavzulo za sprejete ukrepe na zvezni in deželni ravni predstavlja 28. člen, ki med možnimi omejitvami pravic omenja tudi svobodo gibanja. Zakonska podlaga za splošne prepovedi izhoda (policijsko uro, t. i.
Ausgangssperre
) je bila tudi v Nemčiji sicer sporna. Prim. A. Edenharter, Freiheitsrechte ade?: Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich, VerfBlog, 2020/3/19,
https://verfassungsb​log.de/freiheitsrech​te-ade/,
DOI:
10.17176/20200320-003047-0
.
[14]
Za Izrael glej T. Hostovsky Brandes,
An Emergency within an Emergency within an Emergency: Israel’s “Special Emergency Coronavirus Situation” and Freedom of Assembly, VerfBlog,
2020/10/14,
https://verfassungsb​log.de/an-emergency-​within-an-emergency-​within-an-emergency/​,
DOI:
10.17176/20201014-113330-0
.
[15]
Avstrijska ureditev je pregledno predstavljena na spletni strani ministrstva za socialo in zdravje, dostopno na
https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Coronavirus---Aktuelle-Ma%C3%9Fnahmen.html
.
⇒
U-I-426/20-38
21. 12. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Igorja Vuksanovića, Ljubljana, na seji 21. decembra 2020
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20) in
tretjega odstavka 1. člena
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20
) se sprejme.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20, 142/20 in 175/20) se sprejme.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Vlade Republike Slovenije št. 18100-24/2020/6 z dne 3. 12. 2020 se ustavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik v prvi vlogi z dne 21. 10. 2020, ki jo je dopolnil 26. 10. 2020, predlaga presojo ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20 – v nadaljevanju Odlok/147
) in ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena
Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju
ZNB). Z
vlogo z dne 27. 10. 2020
je pobudnik iz enakih razlogov
razširil pobudo
na tretji odstavek 1. člena
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20
– v nadaljevanju Odlok/155). Pobudnik je z vlogo z dne 4. 12. 2020 pobudo razširil tudi na Sklep Vlade Republike Slovenije št. 18100-24/2020/6 z dne 3. 12. 2020, z vlogo z dne 8. 12. 2020 pa je pobudo v tem delu umaknil.
2. Pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb odlokov pobudnik utemeljuje z navedbo, da je stalni prebivalec Ljubljane in da zanj izpodbijani določbi Odlokov brez dvoma veljata. Na pobudnikov pravni položaj naj bi vplival tudi ZNB.
3. Pobudnik trdi, da izpodbijana Odloka posegata v
svobodo gibanja
(
32. člen Ustave
) in v pravico do osebne svobode (19. člen Ustave). Učinkovala naj bi tako, da so v nočnem času prepovedani praktično vsi izhodi iz stanovanja ali hiše. Prepovedano naj bi bilo celo takšno gibanje po javnih površinah v nočnem času, ki nikakor ne more širiti okužbe ali je ne more širiti bolj kot vsakodnevno življenje v gospodinjstvu (samotna nočna vožnja, sprehod para s psom).
Od
loka naj bi učinkovala kot hišni pripor, saj naj bi bil v nekem časovnem okviru onemogočen izstop iz zaprtega prostora na javni prostor, razen v primeru ozkih izjem, ki naj ne bi bile povsem svobodne.
4. Odloka naj bi bila v neskladju z 19. in 120. členom Ustave,
saj naj
Vlada ne bi imela zakonskega pooblastila za množično jemanje osebne svobode. Če bi zakonodajalec to pooblastilo hotel dati, naj v 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB ne bi omenjal le "gibanja". Po 5. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) in 19. členu Ustave naj bi se osebno svobodo lahko jemalo le v posamičnem postopku, kjer posameznik nastopa kot stranka ter ima pravico do izjave in pravico do sodnega varstva (ne pa zgolj pobudo pred Ustavnim sodiščem).
Nasprotno naj bi bilo dopustno le v izrednem stanju.
5. Pobudnik uveljavlja tudi
nesorazmernost
izpodbijane omejitve. Izpodbijani določbi odlokov naj bi želeli preprečiti druženja in zabave v zasebnih prostorih, vendar naj za to ne bi bili niti nujni niti ožje sorazmerni. Druženje v barih, lokalih in športnih dvoranah naj bi bilo mogoče preprečiti z zaprtjem teh dejavnosti, kar naj bi bil blažji ukrep. Pobudnik naj ne bi vedel, ali je nočno druženje v zasebnih prostorih res tako velik problem – to naj bi morala s številkami dokazati Vlada. Po potrebi še intenzivnejša prepoved druženja v zasebnih prostorih (za vse razen članov gospodinjstva, z možnostjo eno ali dvoosebnega socialnega mehurčka za osamljene, ki jim grozi socialna izolacija) naj bi bil blažji ukrep od izpodbijanega. To naj bi bilo mogoče preverjati tudi s sodno odrejenimi vdori policije v zasebne prostore kot intenzivnejšim, vendar bolj ciljno usmerjenim ukrepom.
6. Pobudnik opozarja, da ne ve, s kakšnimi
statističnimi podatki je utemeljeno
razlogovanje Vlade, da se virus širi predvsem z druženji v nočnem času. Nacionalni inštitut za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) naj bi vire objavljal le zelo posplošeno. Iz objav v medijih naj ne bi bilo razvidno, da bi NIJZ zbiral informacije o okužbah COVID glede na precizno določen kraj ali aktivnost ob okužbi.
Francoske in nemške analize
naj ne bi pokazale, da bi bila zasebna druženja najpogostejša žarišča množičnih okužb, temveč naj bi bila takšna žarišča delovna okolja in domovi za ostarele. Pobudnik opozarja tudi na
Deklaracijo Great Barrington,
v kateri naj bi se ugledni tuji znanstveniki zavzeli za alternativni pristop zaščite, ki bi bila osredotočena na najbolj ranljive. S tem naj bi narasla imunost v populaciji in na tako način bi bili tudi najranljivejši bolje zaščiteni. Deklaracija naj bi svarila pred hudimi bodočimi posledicami represivnih ukrepov. Opozarja tudi na študijo
Corona False Alarm? Facts and Figures
, po kateri naj bi se epidemija novega virusa nadaljevala z manj nevarnimi valovi. Pravilnost ugotovitev znanstvenikov naj bi bila razvidna iz dejstva, da je bila smrtnost v drugem valu – kljub izjemno večjemu številu okuženih – bistveno manjša. V študiji naj bi bila opisana tudi
katastrofalna kolateralna škoda
zaprtij javnega življenja. Pobudnik meni, da človeško življenje in zdravje nista vedno pomembnejši od drugih ustavnih vrednot. Že sedaj naj bi bili različni varnostni ukrepi nastavljeni tako, da se
življenje varuje manj
,
kot bi se tehnično lahko. Ustava naj niti ne bi zahtevala takšne ostrine ukrepov zatiranja epidemije, da bi bil cilj ničta smrtnost zaradi COVID-19. Pobudnik zatrjuje, da so
koristi
od "policijske ure" tako
majhne
, da to ne odtehta škode za svobodo vodenja lastnih življenj, ki jo v naši državi utemeljeno pričakujemo. Čeprav naj bi imela nekaj pozitivnega učinka na širjenje okužbe, naj bi izpodbijana omejitev zajela izredno široko paleto dejanskih stanj, ki naj ne bi imela
niti teoretičnega učinka na širjenje okužbe
. Pobudnik tudi meni, da
mora Vlada razglasiti vojno ali izredno stanje po Ustavi, če želi drugačna merila tehtanja, kot so ustavnopravno ustaljena.
7. Po mnenju pobudnika naj bi bili izpodbijani določbi v neskladju
z drugim odstavkom 120. člena Ustave, 32. členom Ustave in načelom zakonitosti,
ker naj bi bila 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB izjemno skopa in naj bi bila golo pooblastilo za ureditev omejevanja človekovih pravic v podzakonskem aktu. V zakonu naj bi bilo treba vsaj v temelju urediti različne modalitete omejitve gibanja, ki bi jih Vlada lahko potem v odlokih aktivirala in podrobneje izpeljala za konkretno nastale epidemije, glede na resnost in naravo situacije (omejitve glede na namen gibanja, glede na doseg oziroma polje gibanja, glede na oddaljenost od drugih ljudi, policijska ura itd.).
Izvršilna klavzula naj ne bi smela vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu, zlasti pa naj se ne bi smelo prepustiti izvršilnemu predpisu samostojnega odrejanja pravic in obveznosti. Določenost v zakonu naj bi bila zelo pomembna tudi z vidika preprečevanja arbitrarnosti oblasti.
8. Ustavno sodišče je pobudo in razširitev pobude vročilo Vladi in Državnemu zboru. Vlada v mnenjih z dne 26. 10. 2020, 29. 10. 2020 in 30. 10. 2020 pojasnjuje, da omejitev gibanja med 21. in 6. uro
ne pomeni omejitve posameznikove svobode
, saj naj ne bi dosegla takšne intenzitete. Posamezniki naj bi se lahko izven tega časa prosto gibali na javnih površinah, v okviru omejitev iz odloka in znotraj statistične regije oziroma občine v kateri prebivajo, lahko pa tudi zunaj nje v primerih številnih izjem iz odloka. Zadevna omejitev gibanja naj ne bi bila primerljiva niti odvzemu prostosti v kazenskem postopku niti namestitvi v Centru za tujce. Enake ukrepe naj bi izvedla večina evropskih držav (npr. Francija in Španija). Po
sledice omejitve pravice do svobode gibanja naj bi se po naravi stvari lahko kazale tudi
na drugih področjih človekovega življenja
. Posredno naj bi bilo v okviru omejitve in prepovedi gibanja ter zbiranja
lahko poseženo tudi v druge pravice
, vendar le, kolikor je to nujno potrebno.
9. Vlada ocenjuje, da je izpodbijani ukrep sorazmeren. Pojasnjuje, da je bistvo ukrepov v tem, da se prepreči nenadzorovano širjenje nalezljive bolezni COVID-19 in zlom zdravstvenega sistema. Eden glavnih problemov naj bi bilo namreč pomanjkanje kadrovskih potencialov v zdravstvenem sistemu, saj naj bi bili številni zdravniki in drugi zdravstveni delavci okuženi. Ukrepi naj bi temeljili na vnaprej pripravljenemu načrtu ukrepov, ki naj bi se stopnjevali ob načelu nujnosti in sorazmernosti. Strokovne podlage naj bi pripravljala strokovna skupina, ki jo je kot posvetovalno telo imenoval minister za zdravje.
Vlada naj bi neprenehoma preverjala in spremljala potrebnost in učinkovitost izvajanih ukrepov iz izpodbijanih
odlokov.
10. Ukrepi iz izpodbijanih odlokov naj bi bili tudi nujni v demokratični družbi, da se zavaruje javno zdravje in da se prepreči nastanek nepopravljivih posledic na prebivalstvu.
Človekovo življenje naj bi bilo nedotakljivo in država naj bi imela ne samo dolžnost vzdržati se posegov vanj, ampak tudi pozitivno dolžnost varovanja življenja in zdravja ljudi, kadar sta ti ustavni vrednoti ogroženi. V demokratični družbi naj bi vsako posameznikovo življenje štelo enako, zato naj bi bila država dolžna vsako življenje posebej aktivno varovati in ustvarjati možnosti za njegovo čim učinkovitejše uresničevanje.
[1]
Čeprav naj bi 16. 10. 2020 stopili v veljavo odloki z ukrepi, naj bi se trend okužb nevarno dvigal. Iz podatkov o porastu okužb naj bi izhajala tudi nujnost razlogov za omejitve pravice do svobodnega gibanja. Po izjavi vodje Strokovne svetovalne skupine naj bi bila glavni vir okužb zasebna druženja, ki jih ukrepi iz odlokov, ki so stopili v veljavo 16. 10. 2020, niso dosegli. Zato naj bi bila sprejeta tudi izpodbijana odloka. Vlada opozarja tudi na znanstveno študijo, opravljeno v Francoski Gvajani, po kateri naj bi prav popolna prepoved gibanja prebivalstva in drugi restriktivni ukrepi bistveno vplivali na izboljšanje epidemiološke situacije v primerjavi z drugimi administrativnimi enotami Francije, kjer takšnih ukrepov niso izvedli. Glede na skrajno zaostreno epidemiološko sliko in glede na okoliščine širjenja nalezljive bolezni COVID-19 naj bi bili ukrepi sorazmerni.
Vlada poudarja, da z izpodbijanima odlokoma ni bilo posebej ali prekomerno poseženo v pravico do zasebnosti in osebnostne pravice, saj naj z izpodbijanima odlokoma ne bi bilo določeno kakršno koli vmešavanje v zasebno življenje posameznikov. V Odloku/147 naj bi bile določene tudi tri izjeme, ki dovoljujejo gibanje osebam tudi med 21. in 6. uro, in deset izjem, ki dovoljujejo gibanje osebam med statističnimi regijami.
Ukrep
"policijske ure"
naj bi bil ciljno usmerjen, saj naj bi upošteval predvsem nočno življenje mlajše populacije. Po drugi strani pa naj s tem ukrepom ne bi bili prizadeti drugi posamezniki, ki naj bi v nočnem času večinoma spali in naj že zato ne bi bilo mogoče govoriti o omejevanju njihovega gibanja. Bolezen COVID-19 naj bi bila še vedno precej znanstveno in medicinsko neraziskana, zanjo naj ne bi bilo niti zdravila niti cepiva. Šlo naj bi za hudo nalezljivo bolezen, ki zdaj poteka v t. i. drugem valu, ki pa naj bi se pojavil prej in tudi v večjem obsegu, kot je stroka pričakovala. Enake ali celo hujše razmere naj bi obstajale v nekaterih drugih državah članicah Evropske unije, ki naj bi prav tako sprejele različne zelo omejujoče ukrepe za obvladovanje epidemije. Razglasitev izrednega stanja naj bi bil skrajni ukrep, če velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države. Razglašeno naj bi bilo samo, če ukrepi na podlagi ZNB ne bi zadoščali. Posegi v človekove pravice naj bi bili dopustni tudi v mirnem stanju, zato naj ne bi bilo treba najprej razglasiti vojnega stanja.
[2]
V primerih ukrepov iz izpodbijanih odlokov naj ne bi šlo za najintenzivnejše posege države v človekove pravice oziroma za posege, ki bi pomenili razveljavitev človekovih pravic, ampak naj bi šlo za njihovo omejitev v skladu s 15. členom Ustave.
11. Glede zatrjevane protiustavnosti ZNB Vlada pojasnjuje, da 39. člen ZNB ni v neskladju z načelom zakonitosti, čeprav je zapisan splošno in abstraktno. Izvršilni oblasti naj bi bilo s tem omogočeno
ustrezno in hitro odzivanje
z namenom preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni. Sorazmernost ukrepov naj bi bila zagotovljena s tem, da jih mora podpirati stroka, da se upošteva načelo sorazmernosti, da so ukrepi začasni, da jih presoja Ustavno sodišče in da lahko v primeru sankcij proti posameznikom sodišče odkloni njihovo uporabo.
12. Državni zbor v odgovoru z dne 27. 10. 2020 predlaga zavrnitev pobude kot neutemeljene. Elementi zakonske ureditve v 39. členu ZNB naj bi bili ustrezni, primerni in dovolj določni za vzpostavitev zakonske podlage za varstvo prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi. Ker naj bi šlo pri nalezljivih boleznih že po naravi stvari za zelo raznolike primere, naj bi bilo bistveno, da se uporabi ukrep, ki je glede na okoliščine nujen za preprečitev njihovega širjenja. Ukrepi iz 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB naj bi bili vezani na pogoj, da vnosa in razširitve nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi iz ZNB. Ocena naj bi temeljila na strokovnih dognanjih in ugotovitvah pristojnih organov. Iz izpodbijane zakonske določbe naj bi jasno izhajala krajevna in časovna zamejenost ukrepov. Sistem varstva prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi naj bi se na ta način lahko ustrezno odzval, upoštevano pa naj bi bilo tudi načelo sorazmernosti. Drugi odstavek 120. člena Ustave naj bi zavezoval upravne organe, ne pa zakonodajalca, izpodbijana zakonska določba pa naj bi bila skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave). Glede na naravo predmeta urejanja naj bi bilo zato v posameznih določbah ZNB dovolj vsebine, iz katere lahko pristojni organ (v tem primeru Vlada) črpa pravno podlago, skladno z lastno pristojnostjo ustvarjanja politik delovanja na upravnih področjih na podlagi 2. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 64/14 in 55/17 – ZVRS). Državni zbor drugače kot pobudnik ocenjuje, da gre tudi za ustavno neprimerljiv položaj z drugimi posegi v osebno svobodo. Meni, da gre pri določitvi, do kdaj obstaja grožnja širjenja nalezljive bolezni, za strokovno vprašanje, ki naj kot tako ne bi bilo primerno za zakonsko urejanje. Šlo naj bi za vprašanje primernosti, ki ga Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno presojo ne presoja. Državni zbor opozarja tudi, da gre pri svobodi gibanja iz 32. člena Ustave za zakonski pridržek, zato naj bi imel zakonodajalec pri urejanju večje polje proste presoje.
B. – I.
Glede pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka/147 in Odloka/155
Pravni interes
13. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
14. Izpodbijani določbi odlokov sta naslavljali vse posameznike na območju Republike Slovenije in jim med drugim omejevali gibanje med 21. in 6. uro, z izjemo taksativno določenih petih primerov. Za primer kršitve teh prepovedi sta odloka predvidevala odgovornost za prekršek in napotovala na prekrškovne sankcije po zakonu, ki ureja nalezljive bolezni (7. člen Odloka/147 in 7. člen Odloka/155).
15. Pobudnik sicer ne trdi, da je bil zaradi kršitve izpodbijanih določb odlokov spoznan za odgovornega storitve prekrška in hkrati s pobudo tudi ne vlaga ustavne pritožbe zoper odločbo, izdano v prekrškovnem postopku, ki bi se opirala na izpodbijani določbi odlokov. Vendar pa od pobudnikov tudi ni mogoče zahtevati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih oziroma protizakonitih določb izpodbijanih odlokov izpolnijo dejanski stan prekrška. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je pravni interes za vložitev pobude izkazan, četudi pobudnik pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi,
[3]
oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju.
[4]
Iz tega razloga Ustavno sodišče tudi v primerih, ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.
[5]
Za tak primer gre tudi v obravnavani zadevi.
Pravovarstvena potreba
16. Odlok/147 in s tem izpodbijani tretji odstavek 1. člena ter Odlok/155 in s tem izpodbijani tretji odstavek 1. člena sta med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati. V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti le, če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS). Če so bile namreč posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, že odpravljene, morebitna ugoditev pobudi ne bi imela vpliva na pobudnikov pravni položaj. V takem primeru pobudnik nima pravovarstvene potrebe za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa in je treba pobudo na podlagi tretjega odstavka 25. člena v zvezi s 47. členom ZUstS zavreči. Zato je v takih primerih Ustavno sodišče pobudnike pozvalo, naj pojasnijo, ali vztrajajo pri vloženi pobudi, oziroma naj izkažejo okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice protiustavnosti niso bile odpravljene.
17. Ustavno sodišče pobudnika v tej zadevi ni posebej pozvalo naj pojasni, ali vztraja pri vloženi pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka/147 ter tretjega odstavka 1. člena Odloka/155 oziroma naj izkaže okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice protiustavnosti niso bile odpravljene.
Pobudnik je v svoji vlogi z dne
8. 12. 2020 poudaril, da razširjanje pobude na takrat trenutno veljavni Odlok
o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20) zaradi
kratke časovne veljavnosti ni smiselno, ukrep "policijske ure" pa naj bi mu še vedno omejeval svobodo gibanja in osebno svobodo. Tak ukrep izhaja tudi iz nadaljnjih odlokov Vlade.
[6]
Glede na navedeno je Ustavno sodišče v tej zadevi štelo, da je izpolnjen pogoj iz 47. člena ZUstS, saj je pobudnik izkazal, da posledice, do katerih je prišlo zaradi neposrednega učinkovanja izpodbijanega predpisa, še vedno trajajo.
18. Ne glede na navedeno pa je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, 27. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da lahko v primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
19. Pobuda obravnava vprašanje ustavne skladnosti ukrepa, s katerim so bili zaradi zajezitve in obvladovanja širjenja bolezni COVID-19 uvedeni posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine vseh posameznikov na območju Republike Slovenije. Epidemija nalezljive bolezni COVID-19 je bila ponovno razglašena 19. 10. 2020 (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 146/20), 18. 11. 2020 (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 166/20) in 18. 12. 2020 (Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 190/20). Zato ni nerazumno pričakovati, da bo ukrep, ki ga je prvič uvedel izpodbijani Odlok/147, ki je začel veljati 20. 10. 2020 (naslednji dan po razglasitvi epidemije 19. 10. 2020) in ki na podlagi novo sprejetih odlokov Vlade še vedno velja, lahko tudi v prihodnje uveden ponovno. Ker bo morala biti tudi veljavnost morebitnih novih ukrepov časovno omejena, je pričakovati, da Ustavno sodišče tudi v prihodnje ne bo moglo opraviti vsebinske presoje predpisa v času njegove še posebno kratke veljavnosti.
[7]
20. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda v delu, v katerem se nanaša na izpodbijani določbi Odloka/147 in Odloka/155, odpira posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Gre za vprašanja, povzeta v 3.–6. točki obrazložitve tega sklepa. V zadevi št. U-I-83/20 je Ustavno sodišče presojalo ustavno skladnost ukrepa omejitve gibanja na občino prebivališča, ki jo je uvedel Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 38/20 in 51/20), medtem ko splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro, ki jo pobudnik poimenuje "policijska ura", še ni presojalo. Ustavno sodišče je zato pobudo sprejelo (1. točka izreka).
Glede pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZNB
21. Pravni interes pobudnika za presojo ustavnosti določbe ZNB je podan, kolikor ZNB neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Točka 2 prvega odstavka 39. člena ZNB ne učinkuje neposredno, vendar na njej temeljita Odlok/147 in Odlok/155, ki sta bila sprejeta na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Na navedeni podlagi (2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB) temeljita tudi izpodbijani tretji odstavek 1. člena Odloka/147 in tretji odstavek 1. člena Odloka/155, zato pobudnik izkazuje pravni interes za presojo ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB.
22. V skladu z drugim odstavkom 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo sprejme le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Po oceni Ustavnega sodišča očitki pobudnika, ki so povzeti v 7. točki obrazložitve tega sklepa in se nanašajo na 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, odpirajo pomembna (ustavno)pravna vprašanja. Zato je Ustavno sodišče pobudo sprejelo (2. točka izreka).
B. – II.
23. Pobudnik je z vlogo z dne 8. 12. 2020 umaknil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Vlade Republike Slovenije št. 18100-24/2020/6 z dne 3. 12. 2020. Zato je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa Vlade ustavilo (3. točka izreka).
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena, tretjega odstavka 26. člena
in prve alineje četrtega odstavka 25. člena ZUstS
ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin,
dr. Dunja Jadek Pensa,
dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Vlada se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-679/12 z dne 16. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 81/14, in OdlUS XX, 39).
[2]
Vlada se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14) in št. U-I-289/13 z dne 10. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 21/16 in 4/17, ter OdlUS XXI, 22).
[3]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.
[4]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[5]
Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve.
[6]
Gre za Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20) in Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20).
[7]
Prim. 28. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
⇒
U-I-426/20-57
15. 9. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Igorja Vuksanovića, Ljubljana, na seji 15. septembra 2022
sklenilo:
1. Pobuda za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUZEOPDVE in 15/21 – ZDUOP) se zavrže.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20) in tretjega odstavka 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik v prvi vlogi z dne 21. 10. 2020 in v njeni dopolnitvi z dne 26. 10. 2020, predlaga presojo ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (v nadaljevanju Odlok/147) in ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Z vlogo z dne 27. 10. 2020
[1]
je pobudnik iz enakih razlogov pobudo razširil na tretji odstavek 1. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (v nadaljevanju Odlok/155) in Ustavnemu sodišču predlagal, naj zadrži izvrševanje omejitve gibanja med 21. in 6. uro. Pobudnik je z vlogo z dne 4. 12. 2020 pobudo razširil tudi na Sklep
Vlade Republike Slovenije št. 18100-24/2020/6 z dne 3. 12. 2020, z vlogo z dne 8. 12. 2020 pa je pobudo v tem delu umaknil.
2. Pobudnik trdi, da je 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB izjemno skopa. Šlo naj bi za golo pooblastilo za ureditev omejevanja človekovih pravic v podzakonskem aktu. Zato naj bi bili tudi izpodbijani določbi odlokov v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, 32. členom Ustave in načelom zakonitosti. Po mnenju pobudnika bi bilo treba v zakonu vsaj v temelju urediti različne modalitete omejitve gibanja, ki bi jih Vlada lahko potem v odlokih aktivirala in podrobneje izpeljala za konkretno nastale epidemije, glede na resnost in naravo situacije (omejitve glede na namen gibanja, glede na doseg oziroma polje gibanja, glede na oddaljenost od drugih ljudi, policijska ura itd.).
3. Izpodbijani določbi odlokov naj bi bili v neskladju z 19., 32. in 120. členom Ustave, saj naj Vlada ne bi imela zakonskega pooblastila za množično jemanje osebne svobode. Če bi zakonodajalec Vladi hotel dati to pooblastilo, naj v 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB ne bi omenjal le "gibanja". Po 5. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) in 19. členu Ustave naj bi se osebno svobodo lahko jemalo le v posamičnem postopku, kjer posameznik nastopa kot stranka ter ima pravici do izjave in sodnega varstva (ne pa zgolj pobudo pred Ustavnim sodiščem). Nasprotno naj bi bilo dopustno le v izrednem stanju. Pobudnik uveljavlja tudi nesorazmernost omejitve v izpodbijanih odlokih. Izpodbijani določbi odlokov naj bi želeli preprečiti druženja in zabave v zasebnih prostorih, vendar naj za to ne bi bili niti nujni niti ožje sorazmerni. Druženje v barih, lokalih in športnih dvoranah naj bi bilo mogoče preprečiti z zaprtjem teh dejavnosti, kar naj bi bil blažji ukrep. Po mnenju pobudnika posebna vladna strokovna skupina uvedbe "policijske ure" sploh ni predlagala oziroma se o njej do 16. 11. 2020 ni razpravljalo.
4. Ustavno sodišče je pobudo in razširitev pobude vročilo Vladi in Državnemu zboru. Vlada v mnenjih in odgovorih z dne 26. 10. 2020, 29. 10. 2020 in 30. 10. 2020 pojasnjuje, da omejitev gibanja med 21. in 6. uro ne pomeni omejitve posameznikove svobode, saj naj ne bi dosegla takšne intenzitete. Posamezniki naj bi se lahko izven tega časa prosto gibali na javnih površinah, v okviru omejitev iz Odloka in znotraj statistične regije oziroma občine, v kateri prebivajo, lahko pa tudi zunaj nje v primerih številnih izjem iz odloka. Zadevna omejitev gibanja naj ne bi bila primerljiva niti odvzemu prostosti v kazenskem postopku niti namestitvi v Centru za tujce. Enake ukrepe naj bi izvedla večina evropskih držav (npr. Francija in Španija). Po oceni Vlade je izpodbijani ukrep sorazmeren. Bistvo ukrepov naj bi bilo v preprečitvi nenadzorovanega širjenja nalezljive bolezni COVID-19 in zloma zdravstvenega sistema. Ukrepi naj bi temeljili na vnaprej pripravljenemu načrtu ukrepov, ki naj bi se stopnjevali ob načelu nujnosti in sorazmernosti, njihovo potrebnost in učinkovitost naj bi Vlada neprenehoma spremljala in preverjala.
Ukrepi iz izpodbijanih odlokov naj bi bili tudi nujni v demokratični družbi, da se zavaruje javno zdravje in da se prepreči nastanek nepopravljivih posledic na prebivalstvu.
Človekovo življenje naj bi bilo nedotakljivo in država naj bi imela ne samo dolžnost vzdržati se posegov vanj, ampak tudi pozitivno dolžnost varovanja življenja in zdravja ljudi, kadar sta ti ustavni vrednoti ogroženi.
Vlada tudi poudarja,
da z izpodbijanima odlokoma ni bilo posebej ali prekomerno poseženo v pravico do zasebnosti in osebnostne pravice, saj naj z izpodbijanima odlokoma ne bi bilo določeno kakršno koli vmešavanje v zasebno življenje posameznikov.
Razglasitev izrednega stanja naj bi bil skrajni ukrep, če velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države. Razglašeno naj bi bilo samo, če ukrepi na podlagi ZNB ne bi zadoščali. Posegi v človekove pravice naj bi bili dopustni tudi v mirnem stanju, zato naj ne bi bilo treba najprej razglasiti vojnega stanja.
5. Državni zbor v odgovoru z dne 27. 10. 2020 predlaga zavrnitev pobude kot neutemeljene. Elementi zakonske ureditve v 39. členu ZNB naj bi bili ustrezni, primerni in dovolj določni za vzpostavitev zakonske podlage za varstvo prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi. Sistem varstva prebivalstva pred nalezljivimi boleznimi naj bi se na ta način lahko ustrezno odzval, upoštevano naj bi bilo tudi načelo sorazmernosti. Glede zatrjevane protiustavnosti ZNB pa Vlada pojasnjuje, da 39. člen ZNB ni v neskladju z načelom zakonitosti, čeprav je zapisan splošno in abstraktno. Izvršilni oblasti naj bi bilo s tem omogočeno ustrezno in hitro odzivanje z namenom preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni. Sorazmernost ukrepov naj bi bila zagotovljena s tem, da jih mora podpirati stroka, da se upošteva načelo sorazmernosti, da so ukrepi začasni, da jih presoja Ustavno sodišče in da lahko v primeru sankcij proti posameznikom sodišče odkloni njihovo uporabo.
6. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) v pojasnilu z dne 9. 3. 2021 navaja, da so bili ukrepi delne omejitve gibanja ljudi, tudi med 21. in 6. uro zjutraj, pripravljeni in sprejeti v skladu z najnovejšimi dognanji epidemiološke in infektološke stroke, usmerjeni pa naj bi bili v prepoved in omejevanje socialnih stikov med prebivalstvom. Takšni ukrepi naj bi bili po mnenju zdravstvene stroke edino učinkovito sredstvo za preprečevanje širjenja bolezni COVID-19. Vlada naj bi pri uvedbi ukrepov upoštevala študijo iz Francoske Gvajane, v kateri naj bi bilo ugotovljeno, da so prav ukrepi, kot je popolna prepoved gibanja prebivalstva, bistveno vplivali na izboljšanje epidemiološke situacije. Tudi povzetek raziskave učinkovitosti vladnih ukrepov, objavljen decembra 2020 v reviji Nature Human Behaviour, naj bi pokazal, da sta omejitev manjših zasebnih druženj in omejitev gibanja posameznikov dva od šestih najučinkovitejših ukrepov za obvladovanje epidemije. Strokovna svetovalna skupina pri Ministrstvu za zdravje naj bi 11. 10. 2020 ocenila, da je treba uvesti ukrep prepovedi zasebnih druženj, 11. 11. 2020 pa, da bi omejitev gibanja na 1 km ali celo 200 m od bivališča bistveno pripomogla k omejitvam stikov med ljudmi. Takšen ukrep naj bi bil gotovo strožji od "policijske ure." Prav tako naj bi izkušnje nekaterih držav, ki naj bi bile že sredi tretjega vala okužb (Japonska, Južna Koreja, Indonezija), kazale, da število in restriktivnost ukrepov vpliva na zajezitev epidemije COVID-19. Vsi ukrepi naj bi bili sprejeti na podlagi ugotovitev in mnenj zdravstvene stroke, ki naj bi bila večkrat predstavljena na tiskovnih konferencah in v različnih izjavah za medije.
7. Pobudnik v odgovorih na gornje vloge vztraja pri svojih navedbah. V izjavi z dne 26. 11. 2020 ocenjuje, da argumenti, ki sta jih Državni zbor in Vlada navedla v svojih odgovorih in mnenjih, niso prepričljivi, zato naj utemeljenosti njegovih očitkov ne bi mogli izpodbiti. Pobudnik poudarja, da kljub temu, da 39. člen ZNB sploh ne more biti podlaga za poseg v pravico do osebne svobode, naj bi bilo z vidika 32. in 120. člena Ustave sporno to, da nima vsebine. Izpodbijana odloka pa naj bi urejala prav celotno vsebino " policijske ure". Pobudnik
ponovno poudarja, da bi bilo mogoče ravnati drugače in že v zakonu za primer različno hudih epidemij splošno določiti in v temelju urediti različne modalitete omejitve gibanja, ki bi jih Vlada v odlokih potem lahko aktivirala in podrobneje izpeljala za konkretno nastale epidemije
glede na njihovo resnost in naravo. Glede pojasnil Ministrstva z dne 9. 3. 2021 pobudnik meni, da vsebina pojasnil potrjuje njegove očitke, da strokovna skupina o " policijski uri" ni niti razpravljala, in ponovno predlaga, naj Ustavno sodišče zadrži 2. člen Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21).
8. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-426/20 z dne 5. 11. 2020 zavrnilo predlog pobudnika, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje tretjega odstavka 1. člena Odloka/155. S sklepom št. U-I-426/20 z dne 21. 12. 2020 je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka/147 in tretjega odstavka 1. člena Odloka/155 ter pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB sprejelo v obravnavo, pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa Vlade Republike Slovenije št. 18100-24/2020/6 z dne 3. 12. 2020 pa je ustavilo, ker jo je pobudnik v tem delu umaknil.
9. Po seznanitvi z navedenim sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-426/20 z dne 21. 12. 2020 je pobudnik z vlogo z dne 24. 12. 2020 pobudo dopolnil, saj naj bi šlo za nove pravne in dejanske okoliščine, ki naj bi še dodatno utemeljevale prepričljivost njegovih očitkov. Tej dopolnitvi so sledile še druge. Pri odgovoru na mnenja in odgovore Vlade z dne 22. 3. 2021 in 29. 3. 2021 je pobudnik vztrajal pri svojih navedbah.
B.
Odločitev glede 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB
10. Ustavno sodišče je že presojalo ustavnost izpodbijane določbe ZNB. V odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21) je med drugim presodilo, da je 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, s katero se daje Vladi pooblastilo za sprejetje ukrepov, s katerimi se izvorno posega v človekovo pravico do svobode gibanja iz prvega 32. člena Ustave, v neskladju z drugim odstavkom 32. člena Ustave, ker ne določa zadostne vsebinske podlage za izvrševanje takšnega pooblastila (1. točka izreka ter 86. do 96. točka obrazložitve). Dejansko je takšna presoja pomenila (tudi) presojo skladnosti 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Drugi odstavek 32. člena Ustave pomeni namreč le specialno določbo v razmerju do drugega odstavka 120. člena Ustave,
[2]
merila, ki so uporabljena za presojo, pa so v obeh primerih povsem enaka. Ustavno sodišče je torej že odločilo tako, kot predlaga pobudnik. Morebitna ugoditev pobudi torej ne bi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
[3]
To pa pomeni, da ni izpolnjena procesna predpostavka za presojo ustavnosti izpodbijane določbe ZNB. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).
Odločitev glede izpodbijanih določb odlokov Vlade
11. Izpodbijani določbi spornih odlokov Vlade sta prenehali veljati še pred odločitvijo o sprejemu pobude v obravnavo.
[4]
12. Če predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšne pravovarstvene potrebe pobudnik ne more izkazati. Škodljivih posledic, ki so mu zaradi
splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro nastale v spornem obdobju, namreč tudi s sprejetjem morebitne odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijanih predpisov po naravi stvari ne bi bilo več mogoče odpraviti. Zato je Ustavno sodišče, ne da bi pobudnika posebej pozivalo, naj izkaže obstoj pogojev za nadaljevanje postopka po drugem odstavku 47. člena ZUstS, ob odločanju o sprejetju pobude štelo, da pogoji za obravnavo pobude na tej podlagi niso izpolnjeni.
13. Ne glede na navedeno je Ustavno sodišče
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
tretjega odstavka 1. člena Odloka/147 in tretjega odstavka 1. člena Odloka/155 s sklepom št. U-I-426/20 sprejelo. Štelo je namreč, da je izkazan posebej izražen javni interes po vsebinski presoji ne več veljavnih določb predpisov.
[5]
Pri tem se je oprlo na ugotovitev, da pobuda odpira precedenčna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
[6]
14. Navedene okoliščine, ki so narekovale sprejem pobude v obravnavo, so se v času odločanja zelo spremenile. Vprašanja o ustavnosti
splošne omejitve gibanja in zbiranja oziroma omejitve gibanja med 21. in 6. uro,
[7]
ki jih odpira pobuda, sicer so
posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Vendar pa je to le eden od pogojev, ki lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. Izpolnjen mora biti tudi pogoj, da je po razumni oceni mogoče pričakovati, da se bo posebno pomembno precedenčno vprašanje lahko ponovilo v aktu enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejetim v prihodnosti.
[8]
Ta pogoj po oceni Ustavnega sodišča ni več izpolnjen. Vse od 12. 4. 2021 se
splošna omejitev gibanja in zbiranja oziroma omejitev gibanja med 21. in 6. uro
oziroma med 22. in 5. uro na ravni države oziroma posameznih regij ni več ponovila.
[9]
To stanje traja že od 12. 4. 2021, torej več kot eno leto, čeprav je bil virus SARS-CoV-2 ves ta čas prisoten v Republiki Sloveniji in so bili v bolj ali manj intenzivni obliki v državi ves ta čas v veljavi številni ukrepi, s katerimi se je poskušalo preprečiti oziroma zajeziti širjenje virusa SARS-CoV-2. Glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da po razumni oceni ni več mogoče pričakovati, da bo Vlada širjenje virusa SARS-CoV-2 še vedno poskušala zamejiti s tako strogimi ukrepi, kot so izpodbijani v tej zadevi, to je s
splošno omejitvijo gibanja in zbiranja oziroma omejitvijo gibanja med 21. in 6. uro oziroma med 22. in 5. uro
. Dosedanje izkušnje namreč kažejo, da je Vlada skušala širjenje virusa SARS-CoV-2 preprečiti oziroma zamejiti z milejšimi ukrepi (npr. z zapovedjo upoštevanja higienskih ukrepov, obvezno uporabo zaščitnih mask, obveznim samotestiranjem v izobraževalnih institucijah in na delovnih mestih oziroma izkazovanjem pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja). To pa kaže na to, da ponovna uporaba izpodbijanih ukrepov, ki lahko pomenijo hud poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznikov, verjetno ne bo več prišla v poštev.
Zato je Ustavno sodišče pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 1. člena Odloka/147 in tretjega odstavka 1. člena Odloka/155 zavrglo (2. točka izreka).
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in na podlagi tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v
sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Točko 1 izreka tega sklepa je sprejelo soglasno, 2. točko izreka pa je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Mežnar in sodnik Čeferin. Sodnica Mežnar je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Tej so sledile še druge dopolnitve.
[2]
Drugi odstavek 120. člena Ustave pomeni temeljno ustavno določbo na tem področju. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da ima ta določba tudi specialen izraz v nekaterih drugih določbah Ustave, iz katerih izhaja zahteva, da mora biti posamezno vprašanje urejeno v zakonu. Glej npr. odločbo št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 19. točka obrazložitve, glede 149. člena Ustave; odločbo št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 42. točka obrazložitve, glede drugega odstavka 58. člena Ustave; odločbo št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 7. in 8. točka obrazložitve, glede 147. člena Ustave; odločbo št. Up-459/17, U-I-307/19 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 42/21), 14. točka obrazložitve, glede prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave.
[3]
Prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-114/16, Up-535/16 z dne 22. 11. 2018 ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-102/11, U-I-110/11 z dne 8. 3. 2012 in št. U-I-213/19 z dne 3. 6. 2020.
[4]
Odlok/147 je veljal v obdobju od 20. 10. 2020 do 26. 10. 2020, Odlok/155 je veljal v obdobju od 27. 10. 2020 do 5. 12. 2020.
[5]
Glej 17. do 20. točko obrazložitve navedenega sklepa.
[6]
Gre za doktrino precedenčnosti oziroma doktrino obstoja izjemne pravovarstvene potrebe za ustavnosodno presojo. Ustavno sodišče jo je razvilo v odločbi št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, in jo nato uporabilo še v odločbah št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. točka obrazložitve, št. U-I-79/20, 61. do 65. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21, in OdlUS XXV, 25), 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21), 10. in 11. točka obrazložitve, ter št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21), 11. in 12. točka obrazložitve.
[7]
Z 2. členom Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21) je bilo začasno gibanje ljudi omejeno na čas med 22. in 5. uro.
[8]
Prim. z 11. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-8/21 z dne 2. 6. 2022.
[9]
Taka omejitev gibanja je bila odpravljena 12. 4. 2021 z Odlokom o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21).
U-I-426/20-58
U-I-427/20-65
3
. 10. 2022
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. ŠPELCE MEŽNAR K SKLEPU ŠT.
U-I-426/20
IN SKLEPU ŠT. U-I-427/20,
OBA Z DNE 15. 9. 2022
1. Nobenega dvoma ni, da so bili izpodbijani odloki, s katerimi je bila v Republiki Sloveniji v času epidemije COVID-19 uvedena policijska ura (prepoved zapuščanja stanovanja med 21.00 in 6.00 uro oziroma med 22.00 in 5.00 uro), nezakoniti in protiustavni. Temeljili so namreč na protiustavni zakonski določbi (št. U-I-79/20). Vprašanje njihove zakonitosti, ki je temeljno in primarno vprašanje, ko gre za presojo ustavnosti podzakonskih aktov, je torej že rešeno (1. točka izreka).
2. Ustavno sodišče bi moralo v tej zadevi odločati o nadaljnjem pravnem vprašanju: ali je bila uvedba policijske ure v konkretnih dejanskih okoliščinah, zlasti pa ob upoštevanju njenega trajanja (174 dni v obdobju od oktobra 2020 do aprila 2021), po vsebini utemeljena, torej skladna s temeljnim ustavnim načelom sorazmernosti (2. točka izreka). Te presoje večina ni želela opraviti. S takšno odločitvijo ne morem soglašati.
3. Podobno kot dolgotrajno zaprtje šol (št. U-I-8/21), s katerega posledicami se učitelji(ce), starši, klinični psihologi in pedopsihiatri še vedno soočajo, je uvedba policijske ure predstavljala enega najbolj intenzivnih, globokih, množičnih in dolgotrajnih posegov v temeljne človekove pravice v zgodovine naše države. Nobenega dvoma ni, da je država (tako zakonodajna kot izvršilna oblast) na podlagi Ustave zavezana, da v primeru hude nalezljive bolezni stori vse, da omeji in prepreči njene posledice. To pa ne pomeni, da sme, dokler in kolikor "rešuje življenja", ravnati brez omejitev. Nasprotno: ne glede na to, s kakšnim ciljem deluje, mora država vselej, brez izjeme, spoštovati ustavno načelo sorazmernosti. Praktično to pomeni, da mora pri uvedbi vsakega ukrepa posebej pretehtati, ali obstajajo upravičeni razlogi za njegovo uvedbo, ali je tak ukrep nujen in, zlasti, ali koristi od njegove uvedbe odtehtajo njegove škodljive posledice. Pri tako intenzivnem posegu v svobodo gibanja, kot je policijska ura,
[1]
je pri njegovi uvedbi in morebitnem podaljševanju posebnega pomena vloga stroke – in to ne le epidemiološke. Ukrep mora biti pretehtan vsakič znova in vsakič v luči tedanjih (novih, spremenjenih) dejanskih okoliščin. Vsako podaljšanje ukrepa mora biti samostojno utemeljeno in ne avtomatično, toliko bolj tedaj, ko ga odredi izvršilna oblast.
4. Ustavno sodišče je odklonilo presojo sorazmernosti enega najbolj problematiziranih in intenzivnih ukrepov Vlade z argumentom, da tako strogega ukrepa v prihodnje ni več mogoče pričakovati. Tak argument v podporo zavrženju pobude štejem za ustavnopravno zmotnega in protislovnega. Ustavno sodišče bi moralo vsebinsko presojati ukrep policijske ure zato, da bi opravilo svojo temeljno nalogo: ustvarilo precedens (pravo), ko gre za hude posege v človekove pravice v času naravnih nesreč (epidemij). (Ne)verjetnost ponovitve ukrepa vsaj v primerih, ko zadeva odpira tako pomembna in zahtevna precedenčna ustavna vprašanja, kot se zastavljajo v tej zadevi, ne bi smela igrati nobene vloge. Poleg tega je takšna ocena tudi vprašljiva: na podlagi katerih okoliščin je Ustavno sodišče prišlo do sklepa, da ponovitve ukrepa ne bo? Ali na podlagi dejstva, da Vlada zaenkrat ni uvedla strožjih ukrepov, res lahko preprosto sklepamo, da jih (nikoli več) ne bo? Dobro je, da je Ustavno sodišče optimistično, ni pa dobro, če je naivno. Da izvršilno oblast v določenih (kriznih) okoliščinah lahko zamika prekoračiti svoje ustavne pristojnosti, so pokazala prav pretekla leta. Zaključek, da se podobne krizne razmere ne bodo več ponovile, se zato zdi precej neprepričljiv.
5. Glede na navedeno je odklonitev odgovora na vprašanje, ali je bila skoraj polletna vladna prepoved zapuščanja stanovanj v nočnem času upravičena in utemeljena, manjši problem. Pravi problem je, da je Ustavno sodišče zamudilo izjemno priložnost za izgradnjo ustavnopravnih standardov za naprej – ko gre za omejevanje človekovih pravic s strani izvršilne veje oblasti v času resnih kriznih razmer. Te pa se, kot kažejo geopolitična, podnebna, ekonomska, energetska in okoljska situacija v svetu in Evropi, še ne mislijo kmalu posloviti.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Ob vsebinski presoji se ne bi moglo izogniti vprašanju, kdaj omejitev (prepoved) gibanja (32. člen Ustave) preraste v omejevanje osebne svobode (19. člen Ustave).