U-I-8/21_1
Natisni
Opravilna št.:
U-I-8/21_1
Datum odločitve:
16. 9. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 167/2021 in OdlUS XXVI, 29
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.8.21
Akt:
Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20) (ZZUOOP), 104. čl.
Izrek:
Člen 104 Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20),
kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami,
je v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporablja prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19.
Evidenčni stavek:
Iz načela zakonitosti (t. i. legalitetno načelo) izhaja zahteva, da je lahko predpis, s katerim se izvirno omejita določena človekova pravica in temeljna svoboščina, praviloma le zakon. Zakonodajalec sme izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev, ki jih je pred tem sam predpisal, in to le ob nadaljnjem pogoju, da ji za tako nadaljnje urejanje določi dovolj določna merila. V običajnih okoliščinah bi zato zakonodajalec s podelitvijo pooblastila ministru za izobraževanje, da z odreditvijo ukrepa izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo izvirno sam poseže v človekovo pravico osnovnošolcev do izobraževanja oziroma v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja, kršil drugi odstavek 120. člena Ustave. V posebnih okoliščinah, ko je šlo za sprejemanje ukrepa, ki je pomenil odziv na pojav nalezljive bolezni, kar zahteva hitro ukrepanje, pa je zakonodajalec odločanje o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, izjemoma smel prepustiti ministru za izobraževanje. Vendar pa je takšno pooblastilo ustavno dopustno samo, če zakonodajalec ob tem v zakonu sam dovolj natančno določi vsebinske omejitve, ki pri sprejemanju tega ukrepa vežejo ministra za izobraževanje in pomenijo varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Zakonska ureditev, na kateri temelji ukrep ministra za izobraževanje o odreditvi izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, vsebinsko ne opredeljuje tega ukrepa. Prav tako ne določa dovolj natančno meril oziroma okoliščin, v primeru obstoja katerih je mogoče v osnovnih šolah ter šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami odrediti izobraževanje na daljavo. Poleg tega ni v zakonu nobenih varoval, s katerimi bi zakonodajalec poskrbel za posebej občutljive skupine otrok v primeru izvajanja izobraževanja na daljavo. Zakonodajalec tudi ni niti prostorsko niti časovno zamejil tega ukrepa. Prav tako pa ni določil ničesar v zvezi z dolžnostjo ministra, da se glede ukrepov posvetuje in sodeluje s stroko, niti ni določil obveznosti ustreznega obveščanja javnosti. Zakonodajalec je ministru za izobraževanje prepustil, da povsem prosto, po lastnem preudarku, odloča o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice. Takšna ureditev pa je v neskladju z načelom zakonitosti oziroma legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
4.6 - Ustanove - Izvršilni organi.
5.4.2 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do izobraževanja (57).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 120, Ustava [URS]
Člen 40.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
A. B., C.
Datum vloge:
11. 1. 2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US32925
Dokument v PDF obliki:
U-I-8-21 - Sklep o sprejemu.pdf
243 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-21 - Delna odločba.pdf
201 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20, U-I-8-21 - Pritrdilno LM dr. Pavčnik.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-21 - Odklonilno LM dr. Jadek Pensa.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-21 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
108 KB
Prenesite datoteko
U-I-445-20, U-I-473-20, U-I-8-21 - Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-21 - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-8/21-29
1. 4. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude mladoletnih A. B. in C. Č., obe D., ki ju zastopa zakonita zastopnica E. F.
,
D., na seji 1. aprila 2021
sklenilo:
1. Sprejme se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti:
– 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20);
– 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št.
204/20, 2/21 in 5/21);
– 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21);
– 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21);
– Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), kolikor se nanaša na osnovne šole.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21)
in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) se zavrže.
3. Začne se postopek za oceno ustavnosti
1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21)
ter 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21).
4. Predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21)
ter Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kolikor se nanaša na osnovne šole, se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnici, stari 9 in 5 let, sta vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21 – v nadaljevanju Odlok/204) in za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice) v delu, ki se nanaša na osnovne šole. Med trajanjem postopka pred Ustavnim sodiščem sta pobudnici sporočili, da vse navedeno v pobudi in drugih njunih vlogah velja tudi za nove morebitne odloke, ki bodo pomenili v bistvenem enako ureditev začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kot jo izpodbijata. Pobudnici sta pobudo razširili tudi na 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP).
2. Pobudnici navajata, da prva obiskuje 4. razred osnovne šole, druga pa predvidoma zadnje leto vrtca. Poudarjata, da se, vse od 26. 10. 2020, odkar veljata izpodbijana prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, prva šola na daljavo, druga pa je doma v varstvu. Navajata, da sta njuna starša zaposlena s polnim delovnim časom, da delata enoizmensko pet dni na teden, pri čemer si skušata delo organizirati tako, da vsaj eden od njiju dela od doma, kadar to ne gre, pa se v varstvo vključijo stari starši. Pobudnici poudarjata, da njuna starša nista strokovno usposobljena za poučevanje v osnovni šoli oziroma za izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu. Posebej opozarjata na dolžino trajanja izpodbijanih ukrepov, pri čemer menita, da je treba upoštevati tudi trajanje zaprtja zavodov s področja vzgoje in izobraževanja v spomladanskem delu leta 2020.
3. Pobudnici menita, da zaradi dolgotrajnega zaprtja šol otrokom nastaja težko popravljiva škoda. Navajata, da med učenci nastaja velik razkorak v znanju, kar naj bi imelo vpliv na izobraževalni proces tudi po vzpostavitvi normalnega osnovnošolskega stanja, pri čemer naj bi bili prizadeti tako manj kot bolj uspešni učenci, ker naj učitelji ne bi zmogli premoščanja nastalih razlik. Zatrjujeta, da prihaja pri otrocih zaradi šolanja na daljavo do deficita znanja in do bistvenega upada motivacije. To naj se ne bi dogajalo le pri otrocih iz ranljivejših skupin, temveč tudi pri bolj uspešnih učencih, kamor naj bi sodila prva pobudnica. Škoda, ki naj bi zaradi neobiskovanja zadnjega leta vrtca nastajala drugi pobudnici, naj bi bila v tem, da bi v vrtcu načrtno in strokovno razvijali njeno sposobnost ohranjanja koncentracije ter ji privzgajali učne navade in ročne spretnosti, ki jih otroci potrebujejo v šoli. Težko popravljiva škoda naj bi otrokom nastajala tudi na področju duševnega zdravja. Pobudnici opozarjata tudi na škodo, ki naj bi nastajala zaradi drastičnega upada socialnih stikov, ki so jih sicer deležni otroci v šolah in vrtcih in ki naj bi bili vitalnega pomena za njihov razvoj. Posledice izgube socialnih stikov naj bi se pri prvi pobudnici kazale v izgubi motivacije, v jezi in v jokavosti, pri drugi pobudnici pa v občutkih, da se z njo nihče več noče igrati. Obe pobudnici naj bi, za razliko od prej, zahtevali veliko pozornosti in naj bi bili pri delu za šolo oziroma pri igri nesamostojni. Tudi iz opažanja razredničarke prve pobudnice naj bi izhajalo, da prej visoko motivirana učenka, ki je zelo aktivno sodelovala pri pouku v šoli, sedaj pri srečanjih preko aplikacije ZOOM deluje regresirano in le redko aktivno sodeluje. Pobudnici navajata, da se škoda, ki nastaja otrokom, po mnenju strokovnjakov odraža tudi v tem, da so otroci slabše gibljivi in še bolj prekomerno hranjeni.
4. Po mnenju pobudnic sta Odlok/204 in Sklep ministrice v neskladju z 2., 14., 56. in 57. členom Ustave. V neskladju z 2. členom Ustave naj bi bila zaradi nesorazmernega posega v pravice pobudnic. V zvezi z neskladjem s 14. členom Ustave pobudnici opozarjata na različne socialne, ekonomske in tehnične danosti, s katerimi so soočeni otroci v času šolanja na daljavo (različen dostop do računalniške opreme in do interneta ter do prostora, ki ga imajo na voljo za učenje; različen položaj glede pomoči, ki jim jo lahko zaradi npr. jezikovnih preprek in obveznosti v službi pri učenju nudijo starši). Druga pobudnica naj bi bila v neenakem položaju v primerjavi z otroki, ki lahko zaradi nujnosti dela njihovih staršev obiskujejo vrtec. Otroci v vrtcu naj bi bili namreč deležni vzgojno-izobraževalnega procesa, ki pomeni pomemben dela priprave na šolo, omogočeni pa naj bi jim bili tudi stiki z drugimi otroki. Izpodbijana Odlok/204 in Sklep ministrice naj bi pomenila tudi nesorazmeren poseg v pravice pobudnic iz 56. in 57. člena Ustave. Pobudnici navajata, da je delež okuženih otrok (še posebej v starostni skupini, v katero sodita) med vsemi okuženimi osebami izredno majhen, da otroci praviloma prebolevajo bolezen v blažji obliki in da so le izjemoma prenašalci okužb na druge osebe. Glede na to naj izpodbijani ukrepi ne bi bili nujni za dosego cilja obvladovanja epidemije ter preprečevanja prenosa okužb, zastavljalo pa naj bi se tudi vprašanje njihove primernosti. Poleg tega naj bi bilo enake cilje mogoče doseči že z bistveno blažjimi ukrepi za preprečitev okužb, kot so npr. ohranjanje razdalje, nošenje mask, skrb za higieno rok in higieno kašljanja in kihanja, razkuževanje prostorov in gibanje v okviru vzpostavljenih "mehurčkov", nevstopanje staršev v šolo, prihajanje otrok v šolo in iz šole ob dogovorjeni uri in na dogovorjen način, zavarovanje zdravstveno bolj občutljivih zaposlenih v šolah in vrtcih z ustrezno kadrovsko politiko. Pobudnici opozarjata tudi na slab položaj, ki ga je Vlada dodelila odpiranju šol v okviru načrta sproščanja ukrepov, in opozarjata, da je kriterij števila okužb kot eden od pogojev za sproščanje določen zelo elastično, saj je odvisen od števila izvedenih testov. Izpodbijani ukrepi po mnenju pobudnic tudi ne morejo prestati testa sorazmernosti v ožjem smislu, ker je teža posledic takih posegov v pravice pobudnic iz 56. in 57. člena Ustave očitno nesorazmerna s pričakovanimi koristmi, ki naj bi nastale zaradi zaprtja vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke in s šolanjem na daljavo. Pobudnici menita, da bi bilo mogoče z ustrezno prostorsko, kadrovsko in vsebinsko organizacijo vzgojo, varstvo in izobraževanje otrok organizirati tudi (vsaj pretežno) "v živo" brez škodljivih posledic za otroke in delavce vzgojno-varstvenih in izobraževalnih ustanov. Navajata tudi, da se od zaprtja vrtcev in šol epidemiološka slika več tednov ni spremenila oziroma se je celo slabšala, kar kaže na to, da ni vzročne zveze med širjenjem okužb in zbiranjem v vrtcih in šolah.
5. Sklep ministrice je po mnenju pobudnic tudi v neskladju s 104. členom ZZUOOP, ker naj v njem ne bi bilo pojasnjeno, zakaj je šolanje na daljavo potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, in v neskladju z 2. členom Zakona osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/10, 107/10, 87/11 in 63/13 – v nadaljevanju ZOsn), ker se z izobraževanjem na daljavo ne dosegajo cilji osnovnošolskega izobraževanja.
6. Člen 104 ZZUOOP je po mnenju pobudnic v neskladju s tretjim odstavkom 57. člena Ustave in z 2. členom ZOsn, ker ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim doseže realizacija ur in cilji izobraževanja. Ob tem pobudnici opozarjata, da šolanje na daljavo ne pomeni nujno šolanja po internetu z uporabo računalnikov, ker bi morali biti sicer vsem otrokom zaradi obveznosti osnovnošolskega izobraževanja zagotovljena dostop do interneta in računalniška oprema.
7. Pobudnici podajata tudi predlog za zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice, kolikor se nanaša na osnovne šole. Ker prva pobudnica še ni sposobna povsem samostojno izvajati pouka na daljavo, druga pobudnica pa zaradi skorajšnjega vstopa v šolo potrebuje usmerjeno varstvo in vzgojo, in ker praktično nimata socialnih stikov s svojimi vrstniki, naj bi jima nastajale težko popravljive posledice. Zaradi izpodbijanih ukrepov naj bi bilo prizadeto njuno šolanje ter ogroženi njune primarne razvojne potrebe po druženju, njun socialni razvoj in duševno zdravje. Po drugi strani, upoštevaje število okuženih otrok, potek prebolevanja te bolezni pri otrocih in strokovne ocene, da so otroci redko prenašalci okužbe, ter z upoštevanjem ustreznih varnostnih ukrepov ter uporabo ustrezne kadrovske in prostorske organizacije (upoštevanje potreb po posebni zaščiti določenih zaposlenih, oblikovanje manjših skupin otrok) zaradi zadržanja izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice ter posledičnim odprtjem vrtcev in osnovnih šol naj ne bi nastale praktično nobene škodljive posledice oziroma naj bi bile te zanemarljive.
8. Pobudo in njeni dopolnitvi, kolikor sta vsebovali nove argumente, do katerih se nasprotni udeleženci še niso imeli možnosti opredeliti, je Ustavno sodišče vročilo nasprotnim udeležencem. Ti so na pobudo odgovorili. Vlada je Ustavnemu sodišču poslala tudi mnenje o pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP.
9. Državni zbor v odgovoru na pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP navaja, da vzgojno-izobraževalno delo na daljavo ne pomeni posega v pravico iz tretjega odstavka 57. člena Ustave, temveč pomeni način njenega izvrševanja v času, ko je bilo z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni začasno prepovedano zbiranje ljudi v šolah. V primeru opustitve te ureditve pravice iz tretjega odstavka 57. člena Ustave v času zaprtja šol sploh ne bi bilo mogoče izvrševati. Člen 104 ZZUOOP predstavlja zakonsko pooblastilo in okvir za izvedbo vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, o katerem odloči minister, pristojen za izobraževanje. V zakonskem pooblastilu je temeljni pogoj za odreditev vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, in sicer omilitev in odprava posledic nalezljive bolezni COVID-19. Za presojo ustavnosti 104. člena ZZUOOP je pomembno, da je v drugem odstavku tega člena določeno, da se z vzgojno-izobraževalnim delom dosega realizacijo ur in cilje, določene z vzgojno-izobraževalnimi programi. To pomeni, da se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja pravno in strokovno vezano. Upoštevati je treba tudi vsebino 105. člena ZZUOOP. Glede na to Državni zbor meni, da je vzgojno-izobraževalno delo po vsebini, namenu in obsegu v ZZUOOP v povezavi z ZOsn vsebinsko opredeljeno. Ob upoštevanju namena zakona je lahko zakonski okvir širši ali ožji, pri čemer namen interventnega zakona ni sistemsko urejanje, ampak preprečevanja nastanka protiustavnih posledic. V zvezi z očitkom pobudnic, da s šolanjem na daljavo ne bodo doseženi cilji iz 2. člena ZOsn Državni zbor opozarja, da so ti cilji večinoma zelo splošni in obsegajo celotno osnovnošolsko izobraževanje, tudi tisti, ki so bolj konkretizirani, pa so dosegljivi v daljšem, večletnem izobraževalnem procesu. Pouk na daljavo se izvaja skladno s programom izobraževanja in z namenom, da se dosežejo cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi programi. ZOsn v 1. členu določa različne oblike osnovnošolskega izobraževanja, namen vseh oblik izobraževanja, ki ga izvajajo javne in zasebne šole ali pa se izvaja kot izobraževanje na domu, pa je pridobitev ustreznega izobrazbenega standarda. V zvezi z očitkom pobudnic, da vzgojno-izobraževalno delo na daljavo ne pomeni nujno izobraževanja z uporabo računalniške tehnologije, Državni zbor navaja, da ZZUOOP šolanja na daljavo ne omejuje le na uporabo računalniške tehnologije in dopušča, da se šolanje na daljavo za posamezne udeležence organizira tudi drugače. Glede očitka, da je za šolanje na daljavo z uporabo računalniške tehnologije potrebna računalniška oprema, pa Državni zbor opozarja, da iz pobude ne izhaja, da pobudnicama ne bi bilo omogočeno šolanje na daljavo.
10. Za primer, da bo Ustavno sodišče presojalo sorazmernost posega, Državni zbor meni, da gre za primerljivo presojo, kot je bila opravljena v zadevi št. U-I-83/20 (odločba
z dne 27. 8. 2020, Uradni list RS, št. 128/20). Navaja, da se je z uvedbo možnosti vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo zasledoval ustavno dopusten cilj, in sicer omejitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19. Pri presoji sorazmernosti tega ukrepa je treba upoštevati čas sprejetja ukrepov. Ukrepi morajo temeljiti na izkazljivih razlogih in predvidevanjih, ki jih je mogoče upoštevati v času njihovega sprejetja, v tem okviru pa ima oblast, ki je odgovorna za obvladovanje tveganj epidemije, ustrezno široko polje presoje glede izbire ukrepov. Državni zbor meni, da je šolanje na daljavo primeren ukrep za dosego zastavljenega cilja, ker obstaja upoštevna verjetnost, da bo na ta način mogoče doseči cilje osnovnošolskega izobraževana. Pri presoji nujnosti izpodbijanega ukrepa je treba upoštevati, da z gotovostjo ni mogoče presojati vsakega od ukrepov, ki jih je bilo treba v obdobju največjega širjenja nalezljive bolezni sočasno sprejeti več, temveč je upoštevna celovitost sprejetih ukrepov in postopnost sproščanja posameznih ukrepov. Državni zbor meni, da je izpodbijani ukrep tudi sorazmeren v ožjem smislu, ker stopnja verjetnosti pozitivnega vpliva izpodbijanega ukrepa na varovanje življenja in zdravja ljudi odtehta težo posega v pravico do izobraževanja. Glede presoje časovne omejitve trajanja ukrepa je po oceni Državnega zbora bistvena 4. točka izreka sklepa št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20).
11. Vlada v odgovoru na pobudo in v mnenju o pobudi navaja, da sta prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter posledično izobraževanje na daljavo nujno potrebna in učinkovita začasna ukrepa, sprejeta z namenom zajezitve in obvladovanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19. Glede izpodbijanega Odloka/204 Vlada meni, da bi se brez sprejetja ukrepa prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja nalezljiva bolezen nenadzorovano širila, kar naj bi glede na dosedanje izkušnje brez dvoma privedlo do nezmožnosti delovanja zdravstvenega sistema in pomenilo veliko smrtnih žrtev. S sprejetjem takšnega ukrepa naj bi država izvajala svojo pozitivno dolžnost, da ob pojavu epidemije nalezljive bolezni varuje človekove pravice do življenja (17. člen Ustave), do telesne in duševne celovitosti (35.člen Ustave) in do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave), s katero se varuje človekovo zdravje. Prepočasen ali premalo odločen odziv bi lahko bil po mnenju Vlade v neskladju s to pozitivno dolžnostjo. Pri tem naj bi bile pozitivne obveznosti države toliko bolj pomembne, kolikor je varovana vrednost višje v hierarhiji človekovih pravic. V zvezi s tem se Vlada sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up 827/04 z dne 6. 7. 2006, Uradni list RS, št. 78/06, in OdlUS XV, 92, ter št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10. Opozarja tudi na to, da Ustava v 32. in 42. členu v primeru varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni dopušča poseg v ti dve pravici. Vlada pojasnjuje, da pri vseh ukrepih, povezanih z izvajanjem ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19, izhaja iz priporočil strokovne delovne skupine, ki je sodelovala tudi pri pripravi omenjenega ukrepa, kar pomeni, da so pri sprejemanju odločitev Vlade torej ključne ugotovitve in predlogi zdravstvene stroke. Zaradi učinkovite in hitre vzpostavitve izobraževanja na daljavo ta ukrep po mnenju Vlade tudi ni prekomerno posegel v pravico otrok do izobraževanja. Ob tehtanju med tveganjem, ki bi ga za varstvo javnega zdravja pomenilo odprtje šol, in pravico do izobraževanja v šolskih prostorih, je treba po mnenju Vlade začasno prepovedati zbiranje ljudi v šolah. Vlada opozarja, da so v šolah tudi zaposleni, da tja prihajajo starši ter da učenci in dijaki uporabljajo javni prevoz, kar naj bi bile okoliščine, ki izrazito negativno vplivajo na širjenje epidemije. V zvezi z navedbami pobudnic, da druga pobudnica ne more obiskovati vrtca, ker sta starša ocenila, da se njuno delo ne šteje za nujno v času epidemije, Vlada pojasnjuje, da Odlok/204 v 3. členu ne govori o nujnem delu staršev v času epidemije, ampak o nujnem varstvu otrok, katerih starši so zaposleni in varstva otroku ne morejo zagotoviti na drug način. Odlok naj bi izhajal iz koristi otroka, ki potrebuje nujno varstvo, ker njegovi starši tudi v času epidemije delajo od doma ali na delovnem mestu. Po mnenju Vlade v pobudi ni izkazano, da druga pobudnica dejansko ni mogla obiskovati vrtca in da to dejstvo ni bilo le posledica osebne odločitve njenih staršev. Poudarja tudi, da je staršem dana možnost, da zaradi višje sile ostanejo doma in prejmejo ustrezno nadomestilo plače.
12. Glede 104. člena ZZUOOP Vlada opozarja, da ta določba ne vzpostavlja šolanja na daljavo kar tako, temveč izvira iz konkretnih okoliščin, v katerih živimo. Z ukrepom šolanja na daljavo se skuša v največji možni meri preprečiti nastanek škodljivih posledic zaradi prepovedi zbiranja ljudi v šolah. S tem, ko naj bi bilo v 104. členu ZZUOOP določeno, da poteka izobraževanje na daljavo, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, naj bi bila jasno nakazana povezava z obstojem okoliščin za določitev prepovedi zbiranja v šolah iz 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB). To naj bi pomenilo, da če ni prepovedi zbiranja v šolah, tudi niso izpolnjeni pogoji iz 104. člena ZZUOOP za izvedbo pouka na daljavo. Tako naj bi bila ta določba vsebinsko in časovno usklajena z določbami drugih zakonov in Ustave. Glede Sklepa ministrice Vlada navaja, da je bilo ob dejstvu prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih zaradi varovanja javnega zdravja glavno vodilo Vlade in Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ), da se učencem in dijakom omogoči sodelovanje v vzgojno-izobraževalnem procesu ter možnost doseganja potrebnih standardov znanj, ob hkratnem zavedanju in skrbi za izvajanje ukrepov za preprečitev širjenja okužb. To naj bi bilo mogoče izvesti samo v obliki izobraževanja na daljavo. Vlada meni, da je hitra vzpostavitev sistema izobraževanja na daljavo v obdobju spomladanske epidemije večini, če ne celo vsem učencem in dijakom, omogočila kakovosten zaključek minulega šolskega leta. Epidemiološkim razmeram prilagojen način izvajanja pouka po mnenju Vlade ne more predstavljati posega v pravico do izobraževanja. V zvezi s tem Vlada navaja, da bodo učenci tudi na daljavo dosegli potrebne standarde znanja (oziroma jim bo dana ta možnost), učitelji pa s tem, ko poučujejo na daljavo, niso kar naenkrat izgubili vse svoje strokovne kompetence. Vlada dodaja, da je za kakovostnejše in učinkovito načrtovanje in izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo Zavod Republike Slovenije za šolstvo (ZRSŠ) za šole pripravil številna priporočila, strokovnim delavcem, staršem in otrokom pa je bila dana možnost podpore pri izvajanju izobraževanja na daljavo. Vlada poudarja, da si MIZŠ v času izvajanja ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19 prizadeva za zagotavljanje kontinuiranega izobraževalnega procesa, ki je ustrezno prilagojen posebnim razmeram, za preprečevanje nastajanja večjih razlik med učenci pri osvajanju znanja, pri čemer posveča posebno skrb ranljivim skupinam, in zagotavlja ustrezna orodja za tehnično podporo učiteljem in učencem pri izvajanju izobraževanja na daljavo. Vlada navaja, da je prehod na izobraževanje na daljavo gotovo povezan z določenimi težavami in skrbmi, s katerimi se soočata pobudnici in njuna družina, vendar pa to ne pomeni, da je pobudnicama kratena pravica do izobraževanja oziroma do varstva. Opozarja, da je nasprotna alternativa izobraževanju na daljavo podaljševanje šolskih počitnic in s tem popolna prekinitev kakršnekoli oblike izobraževanja. Sklicuje se tudi na dopis Varuha človekovih pravic, št. 19.1-20/2020-8-STU z dne 8. 7. 2020, ki se nanaša na stališča MIZŠ o izobraževanju na daljavo v spomladanski fazi epidemije in v katerem naj bi Varuh ugotavljal, da pojasnila MIZŠ ocenjuje kot korektna ter da kršitve človekovih pravic, ki bi utemeljevale nadaljnje ukrepanja Varuha, niso ugotovljene.
13. V zvezi z očitkom pobudnic, da naj bi bil izpodbijani Sklep ministrice nezakonit tudi zato, ker šolanje na daljavo ne omogoča doseganja ciljev osnovnošolskega izobraževanja iz 2. členu ZOsn, Vlada in Ministrica za izobraževanje v mnenju oziroma v odgovoru na pobudo navajata, da gre za cilje obveznega osnovnošolskega izobraževanja, katerih doseganje traja celotno obdobje osnovnošolskega izobraževanja. Zgolj na podlagi dejstva, da v določenem obdobju poteka izobraževanja na daljavo, naj zato ne bi bilo mogoče trditi, da ti cilji ne bodo izpolnjeni. Ministrica za izobraževanje meni, da bodo učenci kljub začasnemu izvajanju izobraževanja na daljavo imeli možnost doseči potrebne standarde znanja, učitelji pa s tem, ko poučujejo na daljavo, niso kar naenkrat izgubili vseh svojih strokovnih kompetenc. Zato naj bi bila bojazen pobudnic, da zaradi začasnega izvajanja izobraževanja na daljavo cilji osnovnošolskega izobraževanja ne bodo doseženi, neutemeljena. Ob tem dodaja, da so imeli za pridobitev dodatnih kompetenc, znanja in veščin s področja izvedbe pouka na daljavo strokovni delavci šol od pomladi do jeseni na voljo številna strokovna srečanja, izobraževanja ter delavnice, poleg tega pa šole redno prejemajo tudi navodila, priporočila in usmeritve v zvezi z izvajanjem te oblike izobraževanja. Ministrica za izobraževanje poudarja, da se vlaga vse moči v to, da bi izobraževanje na daljavo teklo čim bolj optimalno in da bi učitelji s poučevanjem na daljavo učencem nudili potrebno razlago in kvalitetno podporo tako pri učenju kot tudi pri socialno-čustvenem in gibalnem razvoju
14. Glede predloga za zadržanje Vlada meni, da bi bilo začasno zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice
v nasprotju z vsemi ukrepi za preprečitev širjenja virusa in bi predstavljalo neposredno škodo za javno zdravje in zdravje posameznika. Navaja, da v šolskem letu 2020/2021 osnovno šolo obiskuje več kot 190.990 učenk in učencev ter več kot 22.000 delavcev, vrtec pa več kot 87.000 otrok in več kot 12.300 delavcev. Odprtje osnovnih šol naj ne bi pomenilo le prihoda velikega števila učencev v šole, ampak tudi prihod vseh zaposlenih – od strokovnih delavcev do tehničnega osebja, v celoti pa naj bi bilo potrebno sprostiti tudi javni prevoz. Vlada poudarja, da zdravstvena stroka sproščanju ukrepov v tem trenutku ni izrazito naklonjena, saj je zdravstveni sistem na robu preživetja, po številu smrti pa je Republika Slovenija še vedno med vodilnimi v Evropi. Vlada meni, da je treba  v trenutnem stanju epidemije na prvo mesto postaviti pravico do zdravja. V zvezi s tem izraža tudi dvom, da se bodo lahko otroci v osnovnih šolah držali vseh strogih ukrepov. Pravica do izobraževanja se lahko v aktualnih zdravstvenih razmerah po mnenju Vlade varno in na podlagi strokovno utemeljenih ocen ter smernic zagotavlja preko izvajanja izobraževanja na daljavo. Vlada opozarja tudi na sklep št.
18100-22/2020/4 z dne 7. 1. 2021, ki se nanaša na Načrt sproščanja ukrepov ob pojenjanju pandemije COVID-19 s prilogama (v nadaljevanju Načrt sproščanja ukrepov), iz katerega naj bi izhajalo, da se bodo ukrepi sproščali upoštevaje vnaprej določeno število okužb oziroma število hospitaliziranih in da se bo stanje ugotavljalo vsako sredo.
15. Pobudnici v odgovoru na odgovor Državnega zbora glede ustavnosti 104. člena ZZUOOP navajata, da posebej izpostavljata, da daje ta zakonska določba Vladi
bianco
pooblastilo, da sama odloči o vsebini, načinu in trajanju ukrepa šolanja na daljavo. To naj bi bilo v neskladju s tretjim odstavkom 92. člena Ustave. V nadaljevanju odgovora prerekata stališče Državnega zbora, da je bilo vzgojno-izobraževalno delo na daljavo potrebno zaradi omilitve širjenja nalezljive bolezni COVID-19. V zvezi s tem ponavljata svoje trditve o tem, kakšno škodo je pomenilo zaprtje šol za telesno in duševno zdravje otrok. Pobudnici menita, da podatki, ki so bili znani pred zaprtjem šol, med izvajanjem šolanja na daljavo in po ponovnem odprtju šol, ne kažejo na povezavo med zaprtjem vzgojno-izobraževalnih zavodov in omejevanjem širjenja virusa (majhno število okuženih v vrtcih in šolah pred zaprtjem šol; drastično povečevanje in ne zmanjševanje števila okužb po zaprtju, ne naraščanje oziroma celo zmanjšanje števila okužb po odprtju šol za otroke s posebnimi potrebami; ugotovitve stroke, objavljene v medijih dne 19. 3. 2021, da vzroka za trenutno poslabšanje epidemiološkega stanja ne kaže iskati v odpiranju šol). To naj bi pomenilo, da ni bil za šolanje na daljavo izpolnjen niti temeljni pogoj iz 104. člena ZZUOOP, tj. omilitev in odprava posledic nalezljive bolezni COVID-19. Pobudnici opozarjata na kritičnost dolžine trajanja tega ukrepa, ki naj bi bil začasen, pa je trajal kar 6 mesecev, in ga nista ukinila niti Državni zbor niti Vlada, čeprav je bilo jasno, da kljub temu, da so šole in vrtci zaprti, število okužb še vedno narašča. Zatrjujeta tudi, da ni bil izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 39. člena ZNB, po katerem naj bi bilo šolanje na daljavo dopustno le, če ga ni mogoče organizirati drugače. Vztrajata pri stališču, da bi bilo pouk mogoče organizirati na drug način (npr. turnusno, manjše skupine, več pouka v odprtih prostorih). Zatrjujeta, da mora biti tako pomembno vprašanje, kot je zagotavljanje vzgojno-varstvenega procesa, ki ni namenjeno le neposrednemu učenju, temveč je bistveno tudi z vidika zagotavljanja stikov otrok z vrstniki in odraslimi, kar je nujno za njihov  zdrav razvoj, zaradi ustavno zagotovljenega varstva mladoletnih otrok prioriteta zakonodajnega telesa in ne sme biti prepuščeno političnemu odločanju. Pobudnici menita, da je verjetno, da bodo nekateri cilji osnovnošolskega izobraževanja, kot npr. zagotavljanje skladnega telesnega razvoja, ogroženi. Navajata tudi, da je 104. člen ZZUOOP v neskladju z Ustavo zato, ker daje Vladi pooblastilo, da odloča o zaprtju vrtcev in šol ter o trajanju takšnega ukrepa in načina alternativnega izobraževanja v tem času, ter zato, ker s tem, ko omogoča šolanje na daljavo, na njegovi podlagi prihaja do razlikovanja med otroki, ki živijo v družinah, ki so računalniško bolje opremljene in pismene, ter otroki v družinah, ki so slabše opremljene in s tega vidika manj izobražene. To naj bi bilo tudi v neskladju s Konvencijo o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90; Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, in MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP). V zvezi s tem pojasnjujeta, da je bila prva pobudnica v času izobraževanja na daljavo obremenjena s tem, ali ji bo z razpoložljivo internetno povezavo in računalnikom, ki ga je imela na voljo, omogočeno normalno delo. To je za devetletnega otroka pomenilo stalni vir frustracij, slabe volje in slabše motiviranosti za šolsko delo.
16. Pobudnici v odgovorih na odgovor Vlade in na odgovor Ministrice za izobraževanje ponavljata razloge o tem, zakaj zaprtje vrtcev in šol po njunem mnenju ni ustrezen ukrep za zajezitev in obvladovanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 (število okuženih v vrtcih in šolah, vloga otrok pri prenašanju okužb, vpliv zaprtja vrtcev in šol na epidemiološko sliko, ki naj bi se malo izboljšala šele tri mesece po zaprtju). Vladi in MIZŠ očitata, da v času trajanja epidemije v Republiki Sloveniji, od začetka katere je minilo že več kot 10 mesecev, nista poiskala nobenih drugih načinov vzgoje in izobraževanja, ki bi bila tako z vidika kvalitete izobraževanja kot z vidika možnosti uresničevanja socialnih stikov in preprečitve pojavljanja duševnih stisk za otroke manj obremenilna. Navajata, da se Vlada do alternativ, ki so predlagane v pobudi, ni niti opredelila. Menita, da izkušnje v vrtcih in šolah kažejo, da se z ustreznimi ukrepi da preprečiti preveliko tveganje za prenos okužb. Opozarjata na mnenja številnih strokovnjakov o nujnosti odprtja šol. V zvezi z odgovorom Vlade, da naj bi starša druge pobudnice sama ocenila, da njuno delo ni nujno in da druga pobudnica zato ne more obiskovati vrtca, pobudnici pojasnjujeta, da je bil v njuni občini sprejet sklep, da se vrtec zagotavlja le v izjemnih primerih, ko
starši opravljajo delo pri delodajalcih, kjer se opravljajo dela, ki so pomembna v času epidemije. Ob tem zatrjujeta, da razlikovanje otrok glede možnosti obiskovanja vrtca v odvisnosti od odločitve župana posamezne občine nasprotuje načelu enakosti. V zvezi z navedbami Vlade, da bi odprtje šol zahtevalo odprtje javnega prometa, pobudnici menita, da bi trenutno delno sproščen javni promet omogočal nemoten prihod in odhod otrok v šolo in iz šole.
17.
Glede izvajanja pouka na daljavo pobudnici navajata, da se strinjata, da so učitelji, ki izvajajo šolanje na daljavo, visoko strokovno usposobljeni in vlagajo v takšno izobraževanje velik trud, vendar pa ima tako dolgo trajanje izobraževanja na takšen način za otroke negativne posledice.
Ponovno opozarjata na to, da šolanje na daljavo za prvo pobudnico, skupaj s pomladanskim obdobjem, presega polovico enega šolskega leta. Znova poudarjata, da kvaliteta šolanja ni primerljiva z izobraževanjem v šoli, česar naj ne bi zanikala niti Ministrica za izobraževanje, potrjeno pa naj bi bilo tudi v praksi ob odprtju šol za otroke s posebnimi potrebami. Sposobnost učencev dojemati snov preko računalniškega zaslona naj ne bi bila enaka, kot če poteka pouk v živo. Pobudnici opozarjata, da sta se obseg in vsebina snovi prilagodila izobraževanju na daljavo. Ponovno izpostavljata tudi težave, ki jih imajo nekateri otroci z dostopom do računalniške opreme in do internetne povezave. Zato po mnenju pobudnic ne more biti nobenega dvoma, da se cilji iz 2. člena ZOsn ne uresničujejo. Pobudnici znova opozarjata na izjemno škodo, ki naj bi nastajala otrokom zaradi odtegnitve socialnih stikov, ki jih imajo sicer v šoli. Sklicujeta se na mnenje klinične psihologinje, ki meni, da šolsko okolje nudi še veliko več kot zgolj podajanje znanja, in opozarja, da so zaznani
povečanje težav na področju motenj hranjenja, porušena higiena spanja, večanje neobvladljive uporabe elektronskih naprav, manj telesne aktivnosti, poglabljanje motenj razpoloženja, razdražljivost, samopoškodbeno in agresivno vedenje ter tudi samomorilnost. Pobudnici navajata, da šolanje ne daljavo vpliva tudi na upad gibalne sposobnosti otrok, kar se odraža v njihovi povečani telesni teži in slabi psihofizični kondiciji.
B.
Predstavitev izpodbijane ureditve
18. Pobudnici izpodbijata ureditev, ki z namenom zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 začasno prepoveduje zbiranje ljudi v vrtcih in osnovnih šolah v obdobju drugega vala epidemije (jesen 2020 – zima 2021). To je bilo urejeno z več odloki o prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih. Poleg odlokov o začasni prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah izpodbijata pobudnici tudi 104. člen
ZZUOOP, na podlagi katerega lahko minister za izobraževanje, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, odloči, da poteka vzgojno-izobraževalno delo (tudi) v osnovnih šolah v obliki izobraževanja na daljavo. Izpodbijata tudi
Sklep ministrice, na podlagi katerega se je vzgojno-izobraževalno delo v osnovnih šolah začasno dejansko v celoti izvajalo na daljavo.
19. Začasna prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah je veljala že v obdobju epidemije COVID-19 spomladi 2020. Ponovno je bila takšna prepoved uveljavljena po razglasitvi epidemije v oktobru 2020.
[1]
Najprej je bil sprejet Odlok o prepovedi zbiranja ljudi v javnih zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju Odlok/152), ki se je začel uporabljati 26. 10. 2020.
[2]
Po ugotovitvi Ustavnega sodišča, da je ta odlok prenehal veljati,
[3]
je Vlada področje prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah urejala s periodično sprejemanimi odloki z istim imenom, kot ga je imel prvi odlok, oziroma z odloki o spremembah teh odlokov. Sprejeti so bili Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20), Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 183/20 in 190/20), Odlok/204, Odlok
o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21 – v
nadaljevanju Odlok/9)
ter Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih
zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21 – v nadaljevanju Odlok/12).
20. Na podlagi 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, ki je veljal od 5. 1. 2021 do 22. 1. 2021,
[4]
je bilo, enako kot v prejšnjih odlokih, prepovedano zbiranje ljudi v vrtcih in osnovnih
šolah v celotni državi. Po tretji alineji 2. člena Odloka/204 to ni veljalo le za delovanje vrtcev v zmanjšanem obsegu, ki zagotavlja nujno varstvo za otroke, katerih starši so zaposleni in varstva ne morejo zagotoviti na drug način, če tako odloči župan občine, na območju katere vrtec izvaja dejavnost.
21. Z uveljavitvijo Odloka/9, ki je veljal od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021,
[5]
je bil v zvezi s prepovedjo zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah uveljavljen nov pristop. Prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah je bila odvisna od tega, v kateri statistični regiji so se nahajali vrtci oziroma osnovne šole, in od tega, za katero stopnjo izobraževanja je šlo. S 1. točko oziroma z 2. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/9 je bilo določeno, da je prepovedano zbiranje ljudi v vrtcih in osnovnih šolah, razen v vrtcih in za učence od 1. do vključno 3. razreda v osnovnih šolah v statističnih regijah Gorenjska, Koroška, Obalno-kraška, Osrednjeslovenska, Podravska, Pomurska, Primorsko-notranjska, Savinjska in Zasavska. Tudi ta odlok je vseboval izjemo, da so v regijah, v katerih sicer velja prepoved zbiranja ljudi v vrtcih, vrtci odprti v zmanjšanem obsegu, ki zagotavlja nujno varstvo za otroke, katerih starši so zaposleni in varstva ne morejo zagotoviti na drug način, če tako odloči župan občine, na območju katere vrtec izvaja dejavnost (tretja alineja prvega odstavka 2. člena Odloka/9).
22. Kriteriji, na podlagi katerih je temeljila odločitev Vlade glede
posamezne statistične regije, iz samega Odloka/9 niso razvidni. Iz novic na spletni strani Vlade pa izhaja, da je bila odločitev odvisna od epidemiološkega stanja v posamezni statistični regiji. Pri tem se je sledilo kriterijem, ki so določeni v Načrtu sproščanja ukrepov
[6]
in ki so morali biti izpolnjeni tudi na nacionalni ravni (povprečno številom okužb v zadnjih sedmih dneh in zasedenost bolniških postelj z bolniki s COVID-19).
[7]
To pomeni, da so se vrtci in osnovne šole za otroke od 1. do vključno 3. razreda odprli v statističnih regijah z boljšo epidemiološko sliko (po Načrtu sproščanja ukrepov so to rdeče regije).
23. Odvisnost prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah od stopnje izobraževanja in tudi od statistične regije, v katerih se nahajajo vrtci in osnovne šole, je sprva ohranil tudi Odlok/12. Do uveljavitve Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 15/21 – v nadaljevanju Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka/12) je bilo s 1. točko oziroma z 2. točko prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) začasno prepovedano zbiranje ljudi v vrtcih in osnovnih šolah, razen v vrtcih in za učence od 1. do vključno 3. razreda v osnovnih šolah v statističnih regijah Gorenjska, Koroška, Osrednjeslovenska, Podravska, Pomurska, Primorsko-notranjska in Savinjska. Ohranjena je bila izjema, da so vrtci v omejenem obsegu za zagotovitev nujnega varstva odprti tudi v statističnih regijah, v katerih so sicer zaprti (tretja alineja prvega odstavka 2. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21), pri čemer, za razliko od prejšnje ureditve, o tem niso več odločali župani. Na novo pa je bila določena tudi izjema, po kateri prepoved zbiranja v osnovnih šolah za izvedbo nujnega varstva in pouka na daljavo za učence od 1. do vključno 3. razreda ni veljala v statističnih regijah, v katerih so bile osnovne šole tudi za te učence sicer zaprte (četrta alineja prvega odstavka 2. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21).
[8]
24. Po uveljavitvi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka/12, ki se je začel uporabljati 6. 2. 2021, začasna prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah ni bila več vezana na statistične regije, temveč je veljal za celo državo enoten režim. Na podlagi prve in druge alineje prvega odstavka 1. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka/12 je za celotno državo prenehala veljati prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in v osnovnih šolah za učence od 1. do vključno 3. razreda, prepoved zbiranja za učence osnovne šole od vključno 4. razreda dalje pa je še vedno veljala (2. točka prvega odstavka 1. člena Odloka/12).
Od začetka uporabe Odloka o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 20/21 – v
nadaljevanju Odlok/20),
to je 15. 2. 2021,
prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah sploh ni več veljala. Z dnem 1. 4. 2021 je sicer začel veljati nov Odlok o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 47/21 – v nadaljevanju Odlok/47), ki v 1. in 2. točki prvega odstavka 1.člena ponovno začasno prepoveduje zbiranje ljudi v vrtcih in osnovnih šolah,
[9]
ki pa, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, v tej zadevi ni izpodbijan.
Glede preizkusa procesnih predpostavk in pogojev za sprejem pobude
Glede odlokov
25. Pobudnici sta pobudo zoper ureditev o prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah vložili šele približno po dveh mesecih in pol od začetka njene uveljavitve. Ob vložitvi pobude sta izpodbijali 1. in 2. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/204. Po prenehanju veljavnosti tega odloka in začetku veljavnosti Odloka/9 sta Ustavnemu sodišču sporočili, da vztrajata pri pobudi tako glede zaprtja osnovnih šol kot tudi vrtcev, vse navedeno v pobudi in njunih kasnejših vlogah pa velja tudi za
nov Odlok/9 ter za morebitne kasnejše nove odloke, ki bodo urejali prepoved zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih. To je Ustavno sodišče razumelo tako, da se pobuda nanaša tudi na morebitne kasnejše odloke, s katerimi se zaporedno podaljšuje ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah v času jesensko-zimskega vala epidemije. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da
pobudnici izpodbijata tudi določbe o začasni prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah v odlokih, ki so v tem obdobju sledili Odloku/204. To pomeni, da se pobuda nanaša tudi na 1. in 2. točko prvega odstavka 1. člena
Odloka/9,
1. točko prvega odstavka 1. člena
Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21)
, ki je veljal do uveljavitve Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka/12, in
na 2. točko prvega odstavka 1. člena Odloka
/12
, ki je prepovedoval zbiranje v osnovni šoli za učence od vključno 4. razreda dalje. Nasprotno pa Ustavno sodišče ni moglo šteti, da pobudnici izpodbijata tudi Odlok/47, na podlagi katerega so se s 1. 4. 2021 sicer znova zaprli vrtci in šole. Kot že navedeno, je dolgotrajna
prepoved zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah, ki je veljala v času jesensko-zimskega vala epidemije in ki sta ji v osnovi nasprotovali pobudnici, prenehala
15. 2. 2021
.
Na podlagi Odloka/47 gre tako za novo
zaprtje vrtcev in šol, ki se je 1. 4. 2021 šele začelo in naj bi, kot napovedano v tem odloku, trajalo le omejen čas (6. člen Odloka/47). Glede na to gre za nove okoliščine, ki terjajo, če pobudnici nasprotujeta tudi tokratnemu zaprtju vrtcev in šol, izrecno vložitev pobude tudi zoper ta odlok.
26. Kot izhaja iz zgoraj navedenega,
so izpodbijane določbe navedenih odlokov med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehale veljati. V primeru neveljavnega predpisa Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) odloči o njegovi skladnosti z Ustavo, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47.člena ZUstS, torej če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Vendar pa je
Ustavno sodišče že v 43. točki obrazložitve odločbe št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20) sprejelo stališče, ki ga je ponovilo tudi v odločbi št. U-I-83/20 (27. točka obrazložitve), da lahko v primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
Glede na to se je Ustavno sodišče v nadaljevanju najprej osredotočilo na vprašanje, ali je za presojo teh določb podan posebej izražen javni interes za rešitev pomembnega precedenčnega vprašanja.
27. V zvezi s tem Ustavno sodišče najprej poudarja, da med določbe, za katere bi lahko bila podana takšna pravovarstvena potreba, ne morejo soditi tiste, za katere pobudnici že ob vložitvi pobude nista izkazovali pravnega interesa. Gre za 1. točko prvega odstavka 1.člena Odloka/9 in 1. točko prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21), na podlagi katerih prepoved obiskovanja vrtca za drugo pobudnico že ob vložitvi pobude ni več veljala. Izjemna pravovarstvena potreba za začetek postopka za oceno ustavnosti teh določb v javnem interesu ni podana zato, ker bi bil obseg presoje v tem primeru širši od obsega presoje, ki bi jo Ustavno sodišče opravilo, upoštevaje 24. člen ZUstS, če bi šlo za veljavni predpis. Izjema od drugega odstavka 47. člena ZUstS za presojo neveljavnega predpisa namreč ne more utemeljiti širšega obsega presoje od tistega, ki bi bil mogoč, če bi Ustavno sodišče presojalo ustavnost veljavnega predpisa.
[10]
Pobudo za presojo ustavnosti teh določb je zato Ustavno sodišče zavrglo (2. točka izreka)
. Glede drugih izpodbijanih, a ne več veljavnih določb, to je 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in 2. točke
prvega odstavka 1. člena Odloka/12,
na podlagi katerih pobudnici nista mogli obiskovati vrtca oziroma osnovne šole in bi za njihovo presojo, če bi šlo za veljavni predpis, izkazovali pravni interes, pa je Ustavno sodišče v nadaljevanju pravovarstveno potrebo presodilo z vidika kriterijev, opisanih v 26. točki obrazložitve tega sklepa.
28. Ukrep zaprtja vrtcev in osnovnih šol, sprejet zaradi epidemije, je nujno časovno omejen. Ker epidemija še traja, je razumno pričakovati, da se lahko takšen ukrep ponovi. Vztrajanje pri stališču, da lahko, razen v primeru izpolnjenosti pogojev iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, Ustavno sodišče presoja le veljavne predpise, bi zato lahko povzročilo, da Ustavno sodišče nikoli ne bi moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti takšnih ukrepov. Ustavno sodišče ocenjuje, da je vprašanje ustavnosti ureditve o začasni prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje. Z izpodbijanimi določbami odlokov se namreč morda posega v človekove pravice posebej ranljive in zaščite potrebne skupine oseb, to je otrok, za katere je področje vzgoje in izobraževanja zelo pomembno z vidika zagotavljanja celovite skrbi zanje in ustvarjanja pogojev za njihov optimalen in poln razvoj. Zato je Ustavno sodišče na podlagi kriterijev iz 26. točke te obrazložitve sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in
2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
/12 (druga, tretja in četrta alineja 1. točke izreka).
Glede Sklepa ministrice
29. Tudi Sklep ministrice, ki je določal, da se zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19 vzgojno-izobraževalno delo (med drugim tudi) v osnovnih šolah začasno izvaja na daljavo, in na podlagi katerega je izobraževanje prve pobudnice v jesensko-zimskem valu epidemije potekalo na daljavo, je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati. Formalno podlago za prenehanje njegove veljavnosti pomeni III. točka
Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 32/21 – v nadaljevanju Sklep ministrice/32), ki je začel veljati 9. 3. 2021. Dejansko pa je splošna zapoved izvajanja osnovnošolskega izobraževanja na daljavo, kar se izpodbija s pobudo, prenehala veljati že s prenehanjem veljavnosti zadnjega odloka, ki je določal začasno prepoved zbiranja ljudi v osnovnih šolah.
[11]
To potrjuje tudi odgovor Vlade z dne 9. 2. 2021, v katerem Vlada navaja, da je Sklep ministrice časovno omejen s prepovedjo zbiranja ljudi v šolah. Navedeno bi načeloma narekovalo, da bi moralo Ustavno sodišče pobudo za presojo Sklepa ministrice, razen če bi prva pobudnica izkazala, da za njegovo presojo izkazuje pravovarstveno potrebo po drugem odstavku 47. člena ZUstS, zavreči. Ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem obstoja pobudničine pravovarstvene potrebe, pa je Ustavno sodišče iz enakih razlogov, kot so navedeni v zvezi s sprejemom pobude za presojo ustavnosti ne več veljavnih določb odlokov o začasni prepovedi zbiranja v osnovnih šolah, štelo, da so izpolnjeni kriteriji iz 26. točke te obrazložitve za presojo ustavnosti ne več veljavnega Sklepa ministrice. Zato je tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa ministrice, kolikor se je ta nanašal na osnovne šole, sprejelo (peta alineja 1. točke izreka). Ustavno sodišče ob tem dodaja, da vzgojno-izobraževalno delo v osnovnih šolah na podlagi Sklepa ministrice/32 od 1. 4. do predvidoma 11. 4. 2021 spet poteka na daljavo. Vendar pa pobudnici tega sklepa ne izpodbijata.
Glede 104. člena ZZUOOP
30. Pobudnici izpodbijata tudi 104. člen ZZUOOP, na podlagi katerega lahko minister, pristojen za izobraževanje, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, odloči, da vzgojno izobraževalno delo (med drugim tudi) v osnovnih šolah poteka v obliki izobraževanja na daljavo. Na tej zakonski določbi je temeljil izpodbijani Sklep ministrice.
31.
Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Člen 104 ZZUOOP na drugo pobudnico, ki obiskuje vrtec, sploh ne učinkuje, na prvo pobudnico, ki obiskuje osnovno šolo, pa učinkuje, ker določba pooblašča ministra za izobraževanje, da, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, odredi izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Na podlagi takšne zakonske določbe je v pravico učencev do izobraževanja v šoli dejansko poseženo s tem, ko na podlagi sklepa ministra, pristojnega za izobraževanje, šolanje za učence dejansko poteka na daljavo. Pravni interes za izpodbijanje 104. člena ZZUOOP je zato prvi pobudnici mogoče priznati, če je na podlagi te določbe sprejeta odločitev ministra, pristojnega za izobraževanje, o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. V času vložitve pobude je na tej zakonski določbi temeljil izpodbijani Sklep ministrice. Glede tega sklepa je, kot že navedeno, izkazana pravovarstvena potreba za presojo ne več veljavnega predpisa. Glede na to je prvi pobudnici treba priznati tudi pravni interes za izpodbijanje zakonske določbe, na kateri je temeljil takšen sklep. Poleg tega je bil na podlagi 104. člena ZZUOOP izdan tudi Sklep ministrice/32, na podlagi katerega trenutno poteka šolanje osnovnošolcev na daljavo.
[12]
To še dodatno utemeljuje pravni interes prve pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP.
32. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP odpira po oceni Ustavnega sodišča pomembna ustavnopravna vprašanja. Gre zlasti za vprašanje, ali vsebuje ZZUOOP dovolj določna merila za omejevanje človekovih pravic, katerih kršitev zatrjujeta pobudnici. Zato jo je Ustavno sodišče sprejelo (prva alineja 1. točke izreka).
Glede začetka postopka po koneksiteti
33. Kot že navedeno, je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in 1. točke prvega odstavka 1.člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) zavrglo. Pobudnici namreč za presojo teh določb nista izkazovali pravnega interesa niti v času njune veljavnosti, kar izključuje tudi sprejem pobude na podlagi izjemne pravovarstvene potrebe. Ne glede na navedeno pa je
Ustavno sodišče
postopek za oceno ustavnosti neveljavnih določb 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) samo začelo
na
podlagi 30. člena ZUstS (3.točka izreka). Ti dve določbi se namreč dotikata iste problematike, kot bo obravnavana ob presoji ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, to je vprašanja ustavne skladnosti zaprtja vrtcev v času epidemije COVID-19. Gre torej za medsebojno povezane določbe, kar je po 30. členu ZUstS eden od razlogov, da lahko Ustavno sodišče samo začne postopek za oceno ustavnosti predpisa.
Glede začasnega zadržanja
34. Pobudnici predlagata začasno zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice, kolikor se ta sklep nanaša na osnovne šole. Iz vsebine predloga izhaja, da se predlog za začasno zadržanje izvrševanja ne nanaša na cel Odlok/204, temveč le na 1. in 2. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/204 o začasni prepovedi zbiranja ljudi v vrtcih in osnovnih šolah. Začasno zadržanje Odloka/204 in Sklepa ministrice, ker ta dva predpisa ne veljata več, pojmovno ni mogoče. Glede na to je Ustavno sodišče predlog pobudnic za začasno zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice zavrglo (4. točka izreka).
C.
35. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, tretjega odstavka 25. člena, 30. člena in drugega odstavka 39. člena ZUstS ter tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Ustavno sodišče je drugo alinejo 1. točke izreka v delu, v katerem se nanaša na 1. točko prvega odstavka 1. člena Odloka/204, ter 3. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Knez in Šorli. Prvo alinejo 1.točke izreka, drugo alinejo 1. točke izreka v delu, v katerem se nanaša na 2.točko prvega odstavka 1. člena Odloka/204, tretjo, četrto in peto alinejo 1. točke izreka ter 2. in 4. točko izreka je Ustavno sodišče sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Epidemija je bila razglašena z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 146/20), ki je začel veljati 19. 10. 2020. Podaljšana je bila z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 166/20), Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 190/20) in nazadnje z Odlokom o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 5/21).
[2]
Že pred tem Odlokom je Ministrica za izobraževanje, znanost in šport izdala sklep o začasnem in preventivnem ukrepu poteka vzgojno-izobraževalnega dela v času med 19. in 23. 10. 2020. Na podlagi tega sklepa je izobraževanje za učence od 6. do 9. razreda osnovne šole že v času med 19. 10. in 23. 10. 2020 potekalo na daljavo.
[3]
Delna odločba in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20), 11. do 15. točka obrazložitve.
[4]
Glej 6. člen Odloka/204, 1. člen Odloka o spremembi Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 2/21) in peto alinejo prvega odstavka 1. člena Odloka o spremembah določenih odlokov, izdanih na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 5/21).
[5]
Glej 6. člen Odloka/9.
[6]
Načrt sproščanja ukrepov je dosegljiv na
https://www.gov.si/assets/vlada/Seja-vlade-SZJ/2021/1.jpg
. Po tem načrtu se stanje preverja vsako sredo, s pričetkom 13. 1. 2021.
[7]
Glej
https://www.gov.si/novice/2021-01-08-predsednik-vlade-janez-jansa-s-podpredsednikoma-pocivalskom-in-toninom-o-nacrtih-in-ukrepih-vlade-glede-obvladovanja-epidemije-koronavirusa-v-prihodnjih-tednih-in-mesecih/
.
[8]
Pri tem je bilo natančno definirano nujno varstvo. Določeno je bilo, da se nujno varstvo izvede za otroke, katerih oba starša ali eden od staršev, ki je samohranilec, sta zaposlena v sektorjih kritične infrastrukture, določenih v 4. členu Zakona o kritični infrastrukturi (Uradni list RS, št. 75/17 – v nadaljevanju ZKI), v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja, zavodih s področja socialne varnosti, v Slovenski vojski in Policiji, pri čemer se zaposlitev ugotavlja na podlagi potrdila delodajalca (drugi odstavek 2. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21).S prvim odstavkom 4. člena ZKI je določeno, da so sektorji kritične infrastrukture sektor energetike, sektor prometa, sektor prehrane, sektor preskrbe s pitno vodo, sektor zdravstva, sektor financ, sektor varovanja okolja ter sektor informacijsko-komunikacijskih omrežij in sistemov.
[9]
Izjemi sta izvedba nujnega varstva v vrtcih in izvedba nujnega varstva in pouka na daljavo za učence od 1. do 3. razreda (tretja in četrta alineja prvega odstavka 2. člena Odloka/47).
[10]
Glej 31. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20.
[11]
Splošna prepoved zbiranja ljudi v osnovnih šolah v jesensko-zimskem valu epidemije je nehala veljati 15. 2. 2021 (glej 5. člen Odloka/20). Od tedaj dalje je šolanje na daljavo potekalo le v določenih primerih, npr. v primeru napotitve posameznega razreda osnovne šole v karanteno
.
[12]
V prvi alineji II. točke tega sklepa je namreč določeno, da se izobraževanje na daljavo izvaja v primeru začasne prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja, to prepoved pa v času odločanja Ustavnega sodišča določa Odlok/47.
⇒
U-I-8/21-34
16. 9. 2021
DELNA ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnih A. B. in C. Č., obe D., ki ju zastopa zakonita zastopnica E. F., D., na seji 16. septembra 2021
odločilo:
1. Člen 104 Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20),
kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami,
je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporablja prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19.
OBRAZLOŽITEV
A.
Povzetek navedb v pobudi
1. Pobudnici sta 8. 1. 2021 vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21 – v nadaljevanju Odlok/204) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice/181) v delu, ki se nanaša na osnovne šole. Med trajanjem postopka pred Ustavnim sodiščem sta temu sodišču sporočili, da vse navedeno v pobudi in drugih njunih vlogah velja tudi za nove morebitne odloke, ki bodo pomenili v bistvenem enako ureditev začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kot jo izpodbijata. Pobudnici sta pobudo razširili tudi na 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Podali sta tudi predlog za zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole.
2. Pobudnici navajata, da se vse od 26. 10. 2020, odkar veljata izpodbijani prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter odreditev izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, prva šola na daljavo, druga pa je doma v varstvu. Pojasnjujeta, da sta njuna starša zaposlena s polnim delovnim časom, da delata enoizmensko pet dni na teden, pri čemer si skušata delo organizirati tako, da vsaj eden od njiju dela od doma, kadar pa to ne gre, se v varstvo vključijo stari starši. Poudarjata, da njuna starša nista strokovno usposobljena za poučevanje v osnovni šoli oziroma za izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu. Posebej opozarjata na dolžino trajanja izpodbijanih ukrepov, pri čemer menita, da je treba upoštevati tudi trajanje zaprtja zavodov s področja vzgoje in izobraževanja v spomladanskem delu leta 2020. V pobudi podrobneje opisujeta, kakšna škoda naj bi nastajala otrokom zaradi dolgotrajnega zaprtja vrtcev in šol.
Po mnenju pobudnic so izpodbijani odloki in Sklep ministrice/181 v neskladju z 2., 14., 56. in 57. členom Ustave. Pobudnici ob tem izpostavljata, da naj bi šlo za nesorazmeren poseg v njune pravice iz 56. in 57. člena Ustave.
Sklep ministrice/181 naj bi bil tudi v neskladju s 104. členom ZZUOOP in 2. členom Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/10, 107/10, 87/11 in 63/13 – v nadaljevanju ZOsn).
3. Člen 104 ZZUOOP je po mnenju pobudnic v neskladju s tretjim odstavkom 57. člena Ustave in 2. členom ZOsn, ker ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim dosežejo realizacija ur in cilji izobraževanja. Ob tem pobudnici opozarjata, da šolanje na daljavo ne pomeni nujno šolanja po internetu z uporabo računalnikov, ker bi morala biti sicer vsem otrokom zaradi obveznosti osnovnošolskega izobraževanja zagotovljena dostop do interneta in računalniška oprema.
Odgovor Državnega zbora
4. Državnemu zboru je bila v odgovor poslana dopolnitev pobude, ki se nanaša na 104. člen ZZUOOP.
Državni zbor v odgovoru navaja, da vzgojno-izobraževalno delo na daljavo ne pomeni posega v pravico iz tretjega odstavka 57. člena Ustave, temveč način njenega izvrševanja v času, ko je bilo z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni začasno prepovedano zbiranje ljudi v šolah. Člen 104 ZZUOOP naj bi pomenil zakonsko pooblastilo in okvir za izvedbo vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, o katerem odloči minister, pristojen za izobraževanje. V zakonskem pooblastilu naj bi bil vsebovan temeljni pogoj za odreditev vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, in sicer omilitev in odprava posledic nalezljive bolezni COVID-19. Za presojo ustavnosti 104. člena ZZUOOP je po mnenju Državnega zbora pomembno, da je v drugem odstavku tega člena določeno, da se z vzgojno-izobraževalnim delom dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi programi. To naj bi pomenilo, da se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja pravno in strokovno vezano. Upoštevati naj bi bilo treba tudi vsebino 105. člena ZZUOOP. Glede na to Državni zbor meni, da je vzgojno-izobraževalno delo po vsebini, namenu in obsegu v ZZUOOP v povezavi z ZOsn vsebinsko opredeljeno. Ob upoštevanju namena zakona je lahko zakonski okvir širši ali ožji, pri čemer namen interventnega zakona ni sistemsko urejanje, ampak preprečevanje nastanka protiustavnih posledic. V nadaljevanju odgovarja Državni zbor tudi na očitke pobudnic v zvezi z nesorazmernostjo posega.
Mnenje Vlade
5. Pobudo z dopolnitvami, kolikor je šlo za nove argumente,
do katerih se nasprotna udeleženca še nista imela možnosti opredeliti, je Ustavno sodišče poslalo Vladi in ministrici, pristojni za izobraževanje. Odgovorila sta Vlada in
Ministrstvo za
izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ).
Vlada je Ustavnemu sodišču poslala tudi mnenje o pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP
.
6. Vlada pojasnjuje, zakaj izpodbijana ukrepa nista nesorazmerno posegla v človekove pravice pobudnic. Meni tudi, da epidemiološkim razmeram prilagojen način izvajanja pouka ne more pomeniti posega v pravico do izobraževanja. V zvezi s tem opozarja na ukrepe, ki so bili izvedeni za čim učinkovitejšo izvedbo izobraževanja v tej obliki.
Glede 104. člena ZZUOOP Vlada opozarja, da ta določba ne vzpostavlja šolanja na daljavo kar tako, temveč izvira iz konkretnih okoliščin, v katerih živimo. Z ukrepom šolanja na daljavo se skuša v največji možni meri preprečiti nastanek škodljivih posledic zaradi prepovedi zbiranja ljudi v šolah. S tem, ko naj bi bilo v 104. členu ZZUOOP določeno, da poteka izobraževanje na daljavo, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, naj bi bila jasno nakazana povezava z obstojem okoliščin za določitev prepovedi zbiranja v šolah iz 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21– ZNB). To naj bi pomenilo, da če ni prepovedi zbiranja v šolah, tudi niso izpolnjeni pogoji iz 104. člena ZZUOOP za izvedbo pouka na daljavo. Tako naj bi bila ta določba vsebinsko in časovno usklajena z določbami drugih zakonov in Ustave.
Izjave pobudnic
7.
Pobudnici v odgovorih ponovno navajata razloge za to, zakaj zapiranje vrtcev in šol ni pomenilo sorazmernega posega v njune človekove pravice, ter opozarjata na razlikovanje med otroki, do katerega naj bi prihajalo zaradi izpodbijanih ukrepov. Znova poudarjata, da kvaliteta šolanja na daljavo ni primerljiva z izobraževanjem v šoli, česar naj ne bi zanikala niti ministrica, pristojna za izobraževanje, potrjeno pa naj bi bilo tudi v praksi ob odprtju šol za otroke s posebnimi potrebami. Sposobnost učencev dojemati snov preko računalniškega zaslona naj ne bi bila enaka, kot če poteka pouk v živo. Pobudnici v zvezi z odgovorom Državnega zbora glede ustavnosti 104. člena ZZUOOP posebej izpostavljata, da daje ta zakonska določba Vladi
bianco
pooblastilo, da sama odloči o vsebini, načinu in trajanju ukrepa šolanja na daljavo, kar naj bi bilo v neskladju s tretjim odstavkom 92. člena Ustave.
Dosedanji potek postopka
8.
S sklepom št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021 je Ustavno sodišče sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP,
1
. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21 – v
nadaljevanju Odlok/9)
,
2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka
o
začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih
zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21 – v nadaljevanju Odlok/12) ter za oceno ustavnosti in
zakonitosti
Sklepa ministrice/181, kolikor se je nanašal na osnovne šole (1. točka izreka). Ugotovilo je, da so ukrepi iz odlokov in Sklepa ministrice/181, kolikor se je nanašal na osnovne šole, sicer prenehali veljati, da pa so zaradi precedenčnosti vprašanj, ki jih odpira pobuda za presojo teh aktov, izpolnjeni pogoji za presojo ne več veljavnih določb predpisov (26. do 29. točka obrazložitve). Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) je Ustavno sodišče, ker pobudnici za izpodbijanje teh določb že ob vložitvi pobude nista izkazovali pravnega interesa, zavrglo (2. točka izreka). Zaradi izpolnjenosti pogojev iz 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (
Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 –
v nadaljevanju ZUstS) pa je po uradni dolžnosti samo začelo postopek za oceno ustavnosti teh določb (3. točka izreka). Predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181 je Ustavno sodišče, ker ta dva predpisa ob odločanju nista več veljala, zavrglo (4. točka izreka).
B. – I.
Obseg presoje
9. Pobudnici v tej zadevi sta mladoletna otroka, ki navajata, da sta v šolskem letu 2020/21 obiskovali prva četrti razred osnovne šole, druga pa predvidoma zadnje leto vrtca. Izpodbijata odloke Vlade o začasni prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih organizacijah v jeseni in pozimi v letih 2020/21 ter Sklep ministrice/181 o izvajanju izobraževanja na daljavo, kolikor se nanaša na osnovne šole, v tem obdobju. V zvezi z odreditvijo izobraževanja na daljavo pobudnici izpodbijata tudi 104. člen ZZUOOP, na podlagi katerega lahko minister, pristojen za izobraževanje (v nadaljevanju minister za izobraževanje), odredi ta ukrep.
10. S pobudo je izpodbijanih več različnih predpisov, in to z različnih vidikov. Pobudnici izpodbijanim odlokom Vlade o začasnem zapiranju vrtcev in šol in Sklepu ministrice/181 o odreditvi šolanja na daljavo očitata vsebinsko neskladje z Ustavo, ker naj bi ti predpisi nesorazmerno posegali v njune človekove pravice, in sicer zlasti v pravici iz 56. in 57. člena Ustave. V zvezi z izpodbijanim 104. členom ZZUOOP pa izpostavljata predvsem to, da ta zakonska določba ne pomeni zadostne zakonske podlage za pooblastilo ministru za izobraževanje, da lahko odredi šolanje na daljavo. To po vsebini pomeni očitek o neskladju izpodbijane zakonske določbe z načelom zakonitosti oziroma legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
11. Ustavno sodišče ocenjuje, da je pobuda v delu, ki se nanaša na vprašanje skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave, zrela za odločitev. Na podlagi 6. člena ZUstS in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) je odločilo, da o tem delu pobude izda delno odločbo, o preostalem delu zadeve pa bo odločilo posebej. Takrat bo opravilo tudi presojo odlokov Vlade v tistem delu, v katerem je s sklepom št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021 v zvezi z njimi samo začelo postopek za oceno ustavnosti.
12. Uvodoma se mora Ustavno sodišče opredeliti še do tega, v kolikšnem obsegu bo presojalo 104. člen ZZUOOP. Ta zakonska določba se nanaša na izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo v osnovnih šolah, v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami, glasbenih šolah ter srednjih in višjih strokovnih šolah. Pobudnici izpodbijata to določbo le v delu, ki se nanaša na osnovne šole, in samo v tem obsegu je izkazan tudi (njun) pravni interes.
[1]
To bi narekovalo presojo 104. člena ZZUOOP le v delu, v katerem se nanaša na osnovne šole. Ne glede na to se je Ustavno sodišče odločilo, da bo 104. člen ZZUOOP na podlagi 30. člena ZUstS presodilo tudi v delu, v katerem se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Vprašanja, ki se z vidika skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave zastavljajo glede tistega dela 104. člena ZZUOOP, ki se nanaša na osnovne šole, so namreč povsem enaka vprašanjem, ki se z omenjenega vidika zastavljajo tudi glede tistega dela 104. člena ZZUOOP, ki se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. V obeh primerih gre namreč za presojo, ali pomeni 104. člen ZZUOOP zadostno zakonsko podlago za odreditev šolanja na daljavo na podobni izobraževalni ravni. Z vidika vprašanj, ki so predmet obravnave, gre torej za medsebojno povezana dela zakonske določbe 104. člena ZZUOOP. To pa pomeni, da so izpolnjeni pogoji iz 30. člena ZUstS za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP (tudi) v delu, ki se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče o tej odločitvi ni posebej obveščalo Državnega zbora. Do vprašanj, ki se nanašajo na skladnost 104. člena ZZUOOP s 120. členom Ustave in ki so enaka z vidika obeh vrst vzgojno-izobraževalnih institucij, se je imel namreč Državni zbor možnost opredeliti že v okviru odgovora na pobudo iz te zadeve.
B. – II.
Presoja skladnosti 104. člena ZZUOOP z načelom legalitete
13. Izpodbijani 104. člen ZZUOOP se glasi:
"104. člen
(vzgojno-izobraževalno delo na daljavo)
(1) Vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje.
(2) Z izvajanjem izobraževanja na daljavo iz prejšnjega odstavka se dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi."
14. Pobudnici navajata, da 104. člen ZZUOOP ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim dosežejo realizacija ur in cilji izobraževanja. Opozarjata, da daje ta zakonska določba ministru za izobraževanje
bianco
pooblastilo, da sam odloči o vsebini, načinu in trajanju ukrepa šolanja na daljavo. V zvezi s tem se pobudnici sklicujeta na neskladje izpodbijane zakonske določbe s 57. členom Ustave in tretjim odstavkom 92. člena Ustave. Vendar pa gre po vsebini predvsem za očitek, ki ga je treba presojati z vidika skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko določbo presojalo z vidika njene skladnosti s to določbo Ustave.
Vsebina načela drugega odstavka 120. člena Ustave
15. Drugi odstavek 120. člena Ustave določa, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. S tem je določeno
načelo vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir, to je t. i. načelo zakonitosti oziroma legalitetno načelo.
[2]
Iz tega načela izhajata dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti so lahko sprejeti le
na podlagi zakona
, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, (2) poleg tega pa morajo biti
v okviru zakona
, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena.
[3]
Pri tem je za presojo v tej zadevi pomembna prva zahteva, po kateri sme
izvršilna oblast delovati samo na podlagi vsebinske in dovolj določne ureditve v zakonu.
16. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) sicer ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule).
[4]
Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca. V naravi stvari je, da zakoni kot osrednji splošni pravni akti urejajo vse tiste zadeve, ki so poglavitne, temeljne, osrednje za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembne, da bi bila urejene že v Ustavi.
[5]
Sem nedvomno sodi urejanje pravic in obveznosti, saj to področje urejanja že po 87. členu Ustave sodi v izključno pristojnost zakonodajalca. Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon. Vso tvarino, ki bodisi po Ustavi bodisi zaradi svojega pomena sodi v domet zakonskega urejanja, sme urejati le zakonodajalec z zakonom, izvršilni oblasti pa sme prepustiti le, da s splošnimi predpisi zakonsko materijo tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje.
[6]
Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.
[7]
V zakonu morajo biti jasno izraženi ali iz njega nedvomno razvidni namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona.
[8]
Golo oziroma
bianco
pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, ki ni v skladu z ustavnim redom.
[9]
17. Zahteva po določnosti zakonske podlage je še posebej stroga, kadar gre za normativno urejanje načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma za njihovo normativno omejevanje. Iz drugega odstavka 15. člena Ustave namreč izhaja, da je dovoljeno način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin predpisati le z zakonom, kar še toliko bolj velja za omejevanje človekovih pravic.
[10]
To že samo po sebi pomeni, da je lahko predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, le zakon. Podrobnejše urejanje manj pomembnih, tehničnih vprašanj v zvezi z določitvijo načina
uresničevanja določene človekove pravice ali temeljne svoboščine oziroma v zvezi z njenim omejevanjem lahko sicer zakonodajalec prepusti izvršilni oblasti, vendar mora v zakonu določiti dovolj določna merila za tako urejanje.
[11]
Ob tem velja, da se stopnja določnosti oziroma natančnosti zakonskega pooblastila lahko razlikuje glede na področje urejanja in predvideno intenziteto posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni oblasti toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg zakona v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine ali kolikor večji je njegov učinek nanje.
[12]
Vselej pa mora biti pooblastilo dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega določanja načina uresničevanja oziroma omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
18. Predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, je lahko torej praviloma le zakon. Zgolj v posebnih primerih, ko pomenijo ukrepi, s katerim se s podzakonskim aktom določa način izvrševanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali se vanje posega, odziv na pojav nalezljive bolezni, lahko Državni zbor predpisovanje takšnih ukrepov izjemoma prepusti izvršilni oblasti. Okoliščine, ki so pomembne za predpisovanje takšnih ukrepov, se lahko namreč hitro spreminjajo ter terjajo hiter odziv in prilagajanje sprejetih ukrepov, zakonodajni postopek pa temu ni prilagojen. Državnemu zboru zato ni mogoče odreči možnosti, da v takšnem specifičnem položaju za predpisovanje takšnih ukrepov pooblasti izvršilno oblast. Vendar pa mora najprej v zakonu sam določiti dovolj natančna vsebinska merila, ki jih mora izvršilna oblast pri tem upoštevati. V zakonu mora biti določen ali iz njega jasno razviden namen ukrepov, poleg tega pa mora zakon dovolj natančno opredeliti dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje za določitev načina uresničevanja posamezne človekove pravice oziroma za njeno omejitev ter druga ustrezna varovala pred arbitrarnim določanjem načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma njihovega omejevanja. Če te vsebinske podlage ni, ni mogoče govoriti o urejanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin z zakonom.
[13]
Uporaba predstavljenih stališč v obravnavani zadevi
19. Člen 104 ZZUOOP pooblašča ministra za izobraževanje, da če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, (tudi) v osnovnih šolah ter v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami odredi izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo. Odločitev o sprejetju takšnega ukrepa zakonodajalec v celoti prepušča ministru za izobraževanje. S tem mu prepušča normativno odreditev ukrepa, s katerim se izvirno posega v človekovo pravico otrok do izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave
[14]
oziroma, kolikor gre za otroke s posebnimi potrebami, v pravico do izobraževanja in usposabljanja iz drugega odstavka 52. člena Ustave kot specialno določbo prvega odstavka 57. člena Ustave.
20. Z vidika skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave je treba v nadaljevanju odgovoriti na dve vprašanji. Kot prvo se zastavlja vprašanje, ali je zakonodajalec normativno odreditev ukrepa, ki pomeni omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s področja izobraževanja, sploh smel prepustiti ministru za izobraževanje. Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, pa se kot drugo zastavlja vprašanje, ali temelji takšno pooblastilo na zadostni zakonski podlagi.
21.
Državni zbor sicer meni, da izobraževanje na daljavo ne pomeni posega v pravico do izobraževanja, temveč način njenega izvrševanja. Tudi Vlada meni, da epidemiološkim razmeram prilagojen način izvajanja pouka ne more pomeniti posega v pravico do izobraževanja, in v zvezi s tem navaja, da bodo učenci tudi na daljavo dosegli potrebne standarde znanja (oziroma jim bo dana ta možnost), ter opozarja na ukrepe, ki so bili izvedeni za čim učinkovitejše in kakovostnejše načrtovanje in izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Navaja, da je Zavod Republike Slovenije za šolstvo za šole pripravil številna priporočila, strokovnim delavcem, staršem in otrokom pa je bila dana možnost podpore pri izvajanju izobraževanja na daljavo. Vlada poudarja, da si MIZŠ v času izvajanja ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19 prizadeva za zagotavljanje kontinuiranega izobraževalnega procesa, ki je ustrezno prilagojen posebnim razmeram, za preprečevanje nastajanja večjih razlik med učenci pri osvajanju znanja, pri čemer posveča posebno skrb ranljivim skupinam, ter zagotavlja ustrezna orodja za tehnično podporo učiteljem in učencem pri izvajanju izobraževanja na daljavo.
22. Po presoji Ustavnega sodišča so omenjena prizadevanja za čim učinkovitejše izvajanje procesa izobraževanja na daljavo sicer lahko v določeni meri omilila posledice, ki jih je za uresničevanje pravic iz prvega odstavka 57. člena in drugega odstavka 52. člena Ustave imel ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v osnovnih šolah ter v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Vendar pa izobraževanje osnovnošolcev oziroma izobraževanje in usposabljanje otrok s posebnimi potrebami v takšni obliki ne more pomeniti enako učinkovite oblike izobraževanja oziroma usposabljanja, kot je zagotovljena v primeru izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah.
Izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo lahko poteka v različnih oblikah,
[15]
v vsakem primeru pa pomeni, da izobraževalni proces poteka brez fizične navzočnosti učiteljev in učencev na istem kraju, torej brez neposrednega stika med učiteljem in učenci.
To velja tudi za primer izobraževanja na daljavo s pomočjo uporabe računalniške tehnologije.
Tehnologija, preko katere poteka izobraževanje na daljavo, je lahko namreč sicer pomembno orodje, ki omogoča takšno obliko izobraževanja, vendar nikakor ne more nadomestiti učenja v vzgojno-izobraževalnih institucijah in neprecenljivega neposrednega stika med učiteljem in učencem. V zvezi s tem je treba poudariti, da to še posebej velja za vzgojno-izobraževalno delo z otroki s posebnimi potrebami, ki, upoštevaje njihove posebnosti in primanjkljaje, potrebujejo zanje še posebej prilagojeno izvajanje izobraževanja in usposabljanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v institucijah, v katerih se z njimi ves čas ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, kar jim doma ni zagotovljeno.
[16]
Posebno težko pa je izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v takšni obliki gotovo tudi za mlajše osnovnošolske otroke, ki so manj samostojni kot starejši otroci in so pri izvajanju poučevanja na daljavo v pretežni meri odvisni od neposredne pomoči odrasle osebe, kar jim je zagotovljeno v šoli. Glede otrok s posebnimi potrebami je treba posebej izpostaviti tudi to, da so bili ti otroci v obdobju prepovedi zbiranja ljudi v institucijah, ki jih obiskujejo, praviloma v celoti prikrajšani za določene specialne oziroma terapevtske obravnave, ki jih nujno potrebujejo za optimalen razvoj in ki se jim zagotavljajo v teh institucijah, ali pa izvajanje teh storitev, kolikor jih je bilo mogoče izvajati na daljavo, ni moglo biti enako učinkovito.
23. Glede na navedeno je izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo nedvomno pomenilo poseg v človekovi pravici iz prvega odstavka 57. člena in drugega odstavka 52. člena Ustave. Sicer pa Ustavno sodišče na tem mestu dodaja, da se zahteve iz 17. in 18. točke obrazložitve te odločbe, ki se nanašajo na razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti v primeru urejanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, nanašajo tudi na primere, ko se s podzakonskim aktom v posebnih primerih izjemoma izvirno določa način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
24. Kot že navedeno, iz drugega odstavka 120. člena Ustave izhaja zahteva, da
je lahko predpis, s katerim se izvirno omejita določena človekova pravica in temeljna svoboščina, praviloma le zakon. Zakonodajalec sme izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev, ki jih je pred tem sam predpisal, in to le ob nadaljnjem pogoju, da ji za tako nadaljnje urejanje določi dovolj določna merila.
[17]
V obravnavanem primeru pa zakonodajalec ni predvidel, da bo o tem, kdaj se bo izvajalo šolanje na daljavo, odločal sam, temveč je pooblastilo za sprejetje predpisa, s katerim se določi takšen ukrep, podelil ministru za izobraževanje. Z izpodbijano zakonsko določbo tako zakonodajalec ministru za izobraževanje ni prepustil le podrobnejšega urejanja že sprejetih omejitev človekovih pravic iz prvega odstavka 57. člena Ustave oziroma drugega odstavka 52. člena Ustave, temveč mu je prepustil sámo odločanje o tem, ali bo sploh poseženo v te pravice.
25. V običajnih okoliščinah bi zakonodajalec s podelitvijo takšnega pooblastila ministru za izobraževanje (ne glede na določnost in natančnost navodil, ki bi jih ob tem določil) kršil drugi odstavek 120. člena Ustave. Kot že navedeno, pa gre v primeru sprejemanja ukrepa, ki pomeni odziv na pojav nalezljive bolezni, za poseben položaj, ko zakonodajalec odločanje o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, izjemoma sme prepustiti ministru za izobraževanje. Vendar pa je takšno pooblastilo ustavno dopustno samo, če zakonodajalec ob tem v zakonu sam dovolj natančno določi vsebinske omejitve, ki pri sprejemanju tega ukrepa vežejo ministra za izobraževanje in pomenijo varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin (glej 18. točko obrazložitve te odločbe). Glede na to je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi, ali je za omejevanje človekovih pravic s sklepom ministra za izobraževanje zakonodajalec določil zadostno vsebinsko podlago v zakonu.
26. Z vidika zadostnosti prvega odstavka 104. člena ZZUOOP kot podlage za omejevanje človekovih pravic s področja izobraževanja Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da izobraževanje na daljavo kot posebna oblika izobraževanja v izpodbijani zakonski določbi ni dovolj vsebinsko opredeljeno. Zakonodajalec ni namreč v ZZUOOP določil ničesar v zvezi s tem, kako oziroma na kakšen način se izvaja izobraževanje na daljavo. Izobraževanje na daljavo pa je, kot že navedeno, mogoče izvajati na zelo različne načine
. Izbira posameznega načina pomeni sicer strokovno odločitev, ki ni nujno primerna za zakonsko urejanje. Ne glede na to pa mora zakonodajalec v zakonu takšne različne možne oblike izobraževanja na daljavo vsaj predvideti in s tem omogočiti, da bo položaj udeležencev procesa izobraževanja, v katerih pravice se s takšnim ukrepom posega, v osnovi razviden že iz zakona.
Državni zbor sicer navaja, da iz drugega odstavka 104. člena izhaja, da se z vzgojno-izobraževalnim delom na daljavo dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi programi, ter opozarja na 105. člen ZZUOOP in na ZOsn. Vendar pa s tem ne utemelji svojih trditev o zadostni vsebinski opredelitvi ukrepa izobraževanja na daljavo. V prvem odstavku 105. člena ZZUOOP je namreč določeno samo, katere dodatne ukrepe, potrebne za omilitev in odpravo posledic COVID-19, lahko, ne glede na določbe predpisov, ki urejajo osnovnošolsko izobraževanje, odredi minister za izobraževanje, ne da bi se to nanašalo na način izvajanja izobraževanja na daljavo.
[18]
Enako velja tudi za drugi odstavek 105. člena ZZUOOP, ki določa le, da lahko minister za izobraževanje s sklepom določi tudi druge ukrepe, ki so nujni za nemoteno delovanje vzgojno-izobraževalnih zavodov ter varovanje pravic in pravnih koristi udeležencev izobraževanja. Naslednji odstavki 105. člena ZZUOOP pa se sploh ne nanašajo na področje izobraževanja, temveč na področji športa in znanosti. Neutemeljeno je tudi sklicevanje Državnega zbora na ZOsn. S tem zakonom je sicer opredeljeno izvajanje osnovnošolskega izobraževanja, vendar v običajnih razmerah, in ne v primeru šolanja na daljavo, ki gotovo zahteva določene prilagoditve. Glede na to bi moral zakonodajalec posebej določiti, kaj iz ZOsn oziroma na kakšen način se izvaja tudi v primeru izobraževanja na daljavo. Primer tega sicer pomeni drugi odstavek 104. člena ZZUOOP, na katerega opozarja tudi Državni zbor in ki se nanaša na to, da se z izobraževanjem na daljavo dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi. Vendar pa takšna ureditev, ki pomeni edino vsebinsko zamejitev izobraževanja na daljavo, še ne pomeni zadostne vsebinske opredelitve te oblike izobraževanja.
27. Glede določitve meril oziroma okoliščin, v primeru obstoja katerih je mogoče predpisati izobraževanje na daljavo, Ustavno sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane zakonske določbe sicer izhaja namen ukrepa izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo. Kot opozarja že Državni zbor, je v prvem odstavku 104. člena ZZUOOP namreč določeno, da je ta ukrep dopusten, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19. Glede na to, da je ukrep izvajanja izobraževanja na daljavo treba razumeti kot posledico ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah, je kot cilj ukrepa izobraževanja na daljavo gotovo mogoče razumeti omilitev posledic, ki jih je za uresničevanje pravice do izobraževanja pomenilo zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij. Poleg tega pa je kot osrednji cilj ukrepa izobraževanja na daljavo, s katerim se je v povezavi z ukrepom prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah sledilo omejevanju stikov med ljudmi in s tem poskušalo zajeziti in obvladati epidemijo COVID-19, seveda treba upoštevati tudi varovanje zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža nalezljiva bolezen COVID-19.
28. Namen ukrepa izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, s čimer je posredno določeno, kdaj se lahko odredi izobraževanje na daljavo, je torej iz zakona razviden. Vendar pa gre z vidika določitve meril oziroma okoliščin, v katerih je mogoče s podzakonskim aktom odrediti takšen ukrep, za preveč splošno zakonsko ureditev. S tem ukrepom se, kot že navedeno, izvirno posega v človekove pravice iz prvega odstavka 57. člena oziroma drugega odstavka 52. člena Ustave. Merila oziroma okoliščine, ki jih mora ob sprejemanju takšne odločitve upoštevati minister za izobraževanje, pa morajo biti dovolj določno urejene že v zakonu.
29. V zvezi s tem Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da zakon niti primeroma ne konkretizira dejanskih primerov, ko se lahko zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19 odredi izobraževanje na daljavo, temveč odločanje o tem v celoti prepušča ministru za izobraževanje.
[19]
Poleg tega se prvi odstavek 104. člena ZZUOOP nanaša na različne vrste vzgojno-izobraževalnih organizacij, pri čemer izvajanje izobraževanja na daljavo v posamezni izmed njih ne pomeni enako intenzivnega posega v uresničevanje človekovih pravic s področja izobraževanja
.
To bi se moralo odraziti tudi v določitvi različnih meril za dopustnost odreditve tega ukrepa. Zakonodajalec pa ni v zakon vključil nobenih varoval,
[20]
s katerimi bi poskrbel za tiste udeležence vzgojno-izobraževalnega procesa, za katere lahko izobraževanje na daljavo pomeni posebno prepreko zaradi različnih dejanskih oziroma tehničnih ovir.
[21]
Prav tako pa ni določil, kako bo poskrbljeno za tiste, ki potrebujejo dodatno učno pomoč oziroma druge posebne oblike pomoči (npr. pomoč šolskih svetovalnih služb), ki se jim v običajnih razmerah zagotavljajo v izobraževalnih ustanovah.
30. Ugotoviti je mogoče tudi to, da zakonodajalec v zvezi s predpisovanjem meril za dopustnost odreditve izobraževanja na daljavo ni upošteval ničesar v zvezi s tem, da lahko vsaj določeno stopnjo zaščite pred širjenjem nalezljive bolezni COVID-19 pomenijo tudi drugi ukrepi, ki sploh ne posegajo v človekove pravice s področja izobraževanja oziroma pomenijo manj intenziven poseg vanje (npr. izobraževanje v živo v manjših skupinah, turnusno izobraževanje v manjših skupinah oziroma vsaj občasno izobraževanje v živo v manjših skupinah). Zakonodajalec je namreč tudi odločanje o tem, ali naj v okviru odločanja o odreditvi izobraževanja na daljavo upošteva tudi obstoj teh možnosti, prepustil ministru za izobraževanje. Z vidika zadostnosti 104. člena ZZUOOP kot podlage za odreditev ukrepa o izobraževanju zgolj na daljavo, s katerim se s sklepom ministra posega v človekove pravice, pa bi moral zakonodajalec v zakon kot varovalko vključiti vsaj to, da se lahko takšen ukrep uporabi le, ko z vidika spopadanja z epidemijo COVID-19 dejansko ne pride v poštev uporaba nobene drugačne oblike izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti, ki bi pomenila milejši poseg v človekove pravice.
31. Ne nazadnje pa je treba z vidika presoje, ali pomeni 104. člen ZZUOOP zadostno vsebinsko podlago glede določitve meril oziroma okoliščin, v primeru obstoja katerih je mogoče odrediti izobraževanje na daljavo, upoštevati tudi to, da je obravnavani ukrep le eden od številnih možnih ukrepov, s katerimi se lahko z omejevanjem množičnih stikov med ljudmi prepreči širjenje nalezljive bolezni COVID-19. Razen prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah prihaja namreč v poštev tudi prepoved zbiranja ljudi na številnih drugih javnih mestih (npr. v trgovinah, prireditvenih prostorih, prostorih, kjer se izvajajo določene storitve, in lokalih). Uporaba posameznih izmed teh ukrepov različno intenzivno posega v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Z vidika tega, za kako intenziven poseg gre, pa je treba njihovo odreditev medsebojno uravnotežiti. To varovalko bi moral zakonodajalec vključiti v zakon. Iz zakona bi moralo biti razvidno, da sme minister za izobraževanje ukrep izobraževanja na daljavo odrediti le, če so sočasno uvedeni tudi drugi ukrepi, s katerimi se preprečujejo množični stiki med ljudmi in ki primerljivo ali pa celo manj intenzivno posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine kot izpodbijani ukrepi. Takšne omejitve pa zakonodajalec v izpodbijano zakonsko ureditev ni vključil, temveč je tudi odločanje v zvezi s tem v celoti prepustil ministru za izobraževanje.
32. Ustavno sodišče nadalje ugotavlja, da zakonodajalec ni določil, na katerem območju sme minister za izobraževanje odrediti šolanje na daljavo. Ta ukrep je namreč mogoče odrediti za celotno državo ali pa zgolj za območja s slabšo epidemiološko sliko ali pa celo samo za posamezno šolo ali oddelek v okviru te šole. Zakonodajalec je ministru za izobraževanje podelil neomejeno diskrecijo glede takšne prostorske zamejitve šolanja na daljavo, čeprav omejevanje na določenem območju glede na epidemiološko sliko niti ni potrebno. Prav tako ni zakonodajalec določil nobenih omejitev glede časovnega trajanja ukrepa šolanja na daljavo in tudi ne dolžnosti periodičnega preverjanja njegove nadaljnje dopustnosti ter je tudi odločanje v zvezi s tem v celoti prepustil ministru za izobraževanje. Vlada sicer navaja, da je ukrep časovno omejen s tem, da je lahko v veljavi samo, dokler velja prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Vendar pa to ne pomeni, da gre za z zakonom konkretno določene časovne omejitve trajanja spornega ukrepa.
33. Nazadnje je treba ugotoviti tudi to, da zakonodajalec v zakon ni vključil dolžnosti ministra, da se ob sprejemanju ukrepov posvetuje s stroko oziroma z njo sodeluje, niti dolžnosti ustreznega obveščanja javnosti o sprejetih ukrepih, kar bi prav tako pomenilo varovalo, s katerim bi bila omejena popolnoma prosta presoja ministra za izobraževanje za sprejetje odločitve o posegu v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Tudi zato ni mogoče govoriti o tem, da je izpolnjena zahteva, da so lahko človekove pravice in temeljne svoboščine omejene le z zakonom.
34. Glede na navedeno daje 104. člen ZZUOOP ministru za izobraževanje vsaj v presojanem obsegu, to je, kolikor se nanaša na osnovne šole ter šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, preširoko polje proste presoje v zvezi z odreditvijo ukrepa, ki pomeni poseg v pravici iz drugega odstavka 52. člena in prvega odstavka 57. člena Ustave. Kot takšna je ta določba v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
Odločitev
35. Člen 104. ZZUOOP, kolikor se nanaša na osnovne šole ter šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, je torej v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Ustavno sodišče je o tem izdalo ugotovitveno odločbo. Upoštevalo je namreč, da bi z razveljavitvijo odpadla kakršnakoli zakonska podlaga za odreditev šolanja na daljavo v primeru ponovne začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah, ukrep izobraževanja na daljavo pa pomeni celo omilitev golega ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Zato bi razveljavitev te protiustavne določbe lahko privedla še do hujšega posega v človekovi pravici do izobraževanja ter izobraževanja in usposabljanja, kot če ta določba še nekaj časa ostane v veljavi. Glede na to je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da je 104. člen ZZUOOP v delu, v katerem se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Odločilo je tudi, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka), do odprave ugotovljenega neskladja pa se prvi odstavek 104. člena ZZUOOP uporablja (3. točka izreka).
C.
36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnica Jadek Pensa ter sodniki Jaklič, Knez in Šorli. Sodnica Mežnar ter sodnika Accetto in Pavčnik so dali pritrdilna ločena mnenja. Sodnica Jadek Pensa in sodnik Knez sta dala odklonilni ločeni mnenji.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Več o pravnem interesu prve pobudnice za izpodbijanje te zakonske določbe glej 31. točko sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-8/21.
[2]
Drugi odstavek 120. člena Ustave pomeni temeljno ustavno določbo na tem področju. Iz ustavnosodne presoje sicer izhaja, da ima ta določba tudi specialen izraz v nekaterih drugih določbah Ustave, iz katerih izhaja zahteva, da mora biti posamezno vprašanje urejeno v zakonu. Glej npr. odločbo št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 19. točka obrazložitve, glede 149. člena Ustave; odločbo št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 42. točka obrazložitve, glede drugega odstavka 58. člena Ustave; odločbo št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 7. in 8. točka obrazložitve, glede 147. člena Ustave; odločbo št. Up-459/17, U-I-307/19 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 42/21), 14. točka obrazložitve, glede prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave.
[3]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IV, 51), 17.–19. točka obrazložitve. Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 69. točka obrazložitve. Vendar pa v obravnavani zadevi ne gre za takšen primer.
[4]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17. in 19. točka obrazložitve, sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), 13. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.
[5]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 253.
[6]
Prim. odločbo Ustavnega sodišče št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54-I/02, in OdlUS XI, 93), 6. točka obrazložitve.
[7]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 126. točka obrazložitve.
[8]
Odločba Ustavnega sodišče št. U-I-50/00, 6. točka obrazložitve.
[9]
Prav tam.
[10]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 71. točka obrazložitve. Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 155), 8. točka obrazložitve; št. U-I-346/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 70), 10. točka obrazložitve; in št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21), 10. točka obrazložitve.
[11]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 72. točka obrazložitve.
[12]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 150. točka obrazložitve.
[13]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 83. točka obrazložitve.
[14]
Prvi odstavek 57. člena Ustave je sicer oblikovan kot svoboščina, vendar hkrati pomeni pravico do izobraževanja. Tako J. Zobec v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del 1, Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 486.
Da gre za pravico in ne le za svoboščino, potrjuje tudi dosedanja ustavnosodna presoja. Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265), 7. točka obrazložitve, v kateri Ustavno sodišče navaja, da je pravica do izobrazbe in šolanja človekova pravica, ki ji stoji nasproti obveznost države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan lahko svobodno pridobi ustrezno izobrazbo (prvi in tretji odstavek 57. člena Ustave).
[15]
Npr. s pomočjo prevzema pisnih gradiv in navodil na določenem kraju ali z njihovim pošiljanjem učencem po pošti oziroma s posredovanjem preko elektronskih komunikacijskih sredstev, kot tudi z možnostjo elektronskega dostopa do določenih vnaprej pripravljenih posnetih učnih vsebin oziroma s predvajanjem posnetkov izobraževalnih vsebin na radiu ali televiziji ter ne nazadnje tudi z izvajanjem pouka preko različnih elektronskih aplikacij.
[16]
V zvezi s tem kaže opozoriti na stališče Skupine Združenih narodov za razvoj (
United Nations Sustainable Development Group
), zavzeto v poročilu "Vpliv COVID-19 na otroke", po katerem je za otroke s posebnimi potrebami najmanj verjetno, da bodo imeli koristi od šolanja na daljavo, str. 12.
https://unsdg.un.org/sites/default/files/2020-04/160420_Covid_Children_Policy_Brief.pdf
.
[17]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 82. točka obrazložitve.
[18]
Iz te določbe izhaja, da lahko minister za izobraževanje s sklepom drugače določi: izvedbo šolskega koledarja, trajanje šolskega in študijskega leta, načine ocenjevanja znanja ter pridobivanja in zaključevanja ocen, odločanje o napredovanju učencev in dijakov, načine in roke za opravljanje izpitov in drugih obveznosti, roke za izdajo ter razdelitev spričeval in drugih listin, način in roke za opravljanje nacionalnega preverjanja znanja, način in roke za opravljanje zaključnega izpita in mature ter merila za izbiro kandidatov v primeru omejitve vpisa v srednje in višje strokovne šole.
[19]
Takšno konkretizacijo pomeni npr. šele Sklep o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21), ki ga je izdala ministrica, pristojna za izobraževanje, in v njem določila, da se izobraževanje na daljavo izvaja v primeru: začasne omejitve in prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja; epidemiološkim ukrepom prilagojene organizacije izobraževalnega dela; ugotovitve pristojnega inšpektorata, da zavod ne izpolnjuje predpisanih ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19 ali napotitve posameznih oddelkov v karanteno (glej točko II tega sklepa).
[20]
Intenzivnost ukrepa je odvisna od tega, za kako temeljno obliko izobraževanja gre in na katero skupino udeležencev izobraževanja se nanaša ukrep izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Za zelo intenziven poseg v pravico do izobraževanja in usposabljanja gre gotovo v primeru, ko se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Ti otroci namreč potrebujejo specifičen način izobraževanja, ki jim ga najlažje v živo nudijo za to izobražene strokovne osebe, poleg tega pa lahko ti otroci v primeru izobraževanja na daljavo izgubijo tudi zanje nujno potrebne specialne obravnave in druge terapije, ki se jim sicer zagotavljajo v teh institucijah. Za zelo intenziven poseg v pravico do izobraževanja gre tudi v primeru, ko se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja v osnovnih šolah. V njih namreč poteka najbolj temeljna in po sami Ustavi obvezna oblika izobraževanja (drugi odstavek 57. člena Ustave). To še posebej velja, ko se izobraževanje na daljavo izvaja za mlajše osnovnošolske otroke. Ti otroci so namreč pri šolskem delu praviloma manj samostojni in velik del časa potrebujejo neposredno pomoč oziroma vodstvo odrasle osebe. To jim je sicer zagotovljeno v šoli, v primeru izobraževanja na daljavo pa so odvisni od pomoči osebe, ki v tem času skrbi zanje, in njenih (z)možnosti, da jim pomaga. Za nekoliko manj intenziven poseg v pravico do izobraževanja gre v primerih izvajanja izobraževanja na daljavo v srednjih in višjih šolah, saj to nista obvezni obliki izobraževanja. Enako gotovo velja tudi v primeru izvajanja izobraževanja na daljavo v glasbeni šoli kot (zgolj) dopolnilni obliki izobraževanja, kolikor ta vrsta izobraževanja sploh sodi v domet prvega odstavka 57. člena Ustave.
[21]
Gre npr. za otroke, ki doma sploh nimajo na voljo ustreznega prostora oziroma drugih potrebnih razmer za učenje in za katere bi bilo izobraževanje treba organizirati v drugem okolju. V primeru, da se izobraževanje na daljavo izvaja z uporabo računalniške tehnologije, pa je treba omeniti tudi tiste, ki doma nimajo ustrezne računalniške opreme oziroma internetne povezave.
⇒
U-I-445/20-23
U-I-473/20-23
U-I-8/21-35
7. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika k odločbi št.
U-I-445/20, U-I-473/20 in U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021
OBČUTLJIVOST OTROK S POSEBNIMI POTREBAMI IN PRAVNA DRŽAVA
1. V pritrdilnem ločenem mnenju "Stopnjevitost pravnega reda" (v zadevi št. U-I-79/20) sem poudaril, da je v času nalezljive bolezni COVID-19 osrednja pravna vrednota varstvo življenja in zdravja.
[1]
To velja prav tako in nemara še bolj za ranljive družbene skupine ( kot so denimo otroci s posebnimi potrebami) in za vse tiste, ki se s temi skupinami ukvarjajo v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih.
Otroci s posebnimi potrebami naj imajo, če se je le mogoče zavarovati pred okužbo s COVIDOM-19, zgolj izjemoma pouk na daljavo. Če se zavarovanja ne da varno izpeljati, je pouk na daljavo neizbežen. Zavarovanje se nanaša tudi na družinske člane pedagoških delavcev in na okolje, v katerem osebje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov živi.
[2]
2. V zadevi št. U-I-79/20 je bilo treba razveljaviti tretjo točko prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih bolezni zato, ker je kršila ustavno načelo in pravilo, da morajo podzakonski akti temeljiti na relativno določni zakonski izvršilni klavzuli, ki začrta vsebino, cilj in obseg podzakonskega urejanja. Nemška teorija govori o tako imenovanem programu podzakonskega akta (npr. uredbe), ki naj ga podzakonski akt normativno izpelje in konkretizira.
[3]
Podobno omejitev vsebuje tudi Zakon o Vladi Republike Slovenije. Uredba je splošni pravni akt, s katerim vlada "podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa."
[4]
Zakon posebej naglaša (beri: sprejema omejitev), da se uredba "za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu".
[5]
Temeljna naloga zakonske izvršilne klavzule je, da navaja zasnovo in tipične primere, ki naj jih podzakonski akti urejajo. Če te klavzule v zakonu ni ali pa je preveč ohlapna, gre za kršitev načela vladavine prava.
[6]
V že omenjenem pritrdilnem ločenem mnenju "Stopnjevitost pravnega reda" je bilo posebej izpostavljeno, da si podzakonski akti ne smejo lastiti tega, kar je v pristojnosti zakonodajalca. Ta je tisti, ki mora določiti trdna pomenska jedra pravic in dolžnosti, kolikor ta niso urejena že v Ustavi. Izhodiščna in temeljna vprašanja so v domeni ustavnega in nato še zakonskega urejanja.
3. Ustavno sodišče je ugotovilo tudi to, da je prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP, Uradni list RS, št. 152/20), kolikor se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, v neskladju z Ustavo. Navedeni odstavek navaja, da poteka pouk v obliki izobraževanja na daljavo tedaj, ko "je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje."
Zakon ne navaja vodil, ki naj ministru ali vladi dovoljujejo, da sprejme odločitev o pouku na daljavo. Ustavni načeli vladavine prava (skupaj z vsaj relativno predvidljivim pravnim urejanjem) in zakonitega delovanja izvršilno-upravnih organov (iz drugega odstavka 120. člena Ustave) zahtevata, da mora zakon opredeliti namen, merila in ukrepe, s katerimi je treba zakone normativno konkretizirati s podzakonskimi akti.
4. V pritrdilnem ločenem mnenju "Stopnjevitost pravnega reda" sem že opozoril na časovni vidik. Med drugim sem poudaril tudi to, da je bilo treba tedaj, ko se je COVID-19 pojavil, sprejeti pravne ukrepe, kolikor in kakor so že bili zakonsko predvideni. Tedaj se je z razlago reševalo, kar se je rešiti dalo.
[7]
ZZUOOP je bil sprejet 23. oktobra 2020, to je tedaj, ko smo določene izkušnje s COVIDOM-19 že imeli, in tudi tedaj, ko je Ustavno sodišče že sprejelo načelno odločbo št. U-I-83/20 s kopico ločenih mnenj. Ob tem védenju ni sprejemljivo, da je drugi odstavek 104. člena ZZUOOP zasnovan kot prazno (
bianco
) pooblastilo ministru in (ali) vladi, ki odločata o pouku na daljavo za tako ranljivo skupino, kot so otroci s posebnimi potrebami.
5. V 29. točki obrazložitve (v zadevi št. U-I-445/20, U-I-473/20) je naposled, a ne nazadnje posebej poudarjeno, da je legalitetno načelo pomemben vidik pravne države iz 2. člena Ustave. Ta zorni kot se zaveda, da ima načelo vladavine prava kopico postopkovnih in materialnopravnih obrazov.
[8]
Če je le mogoče in če imamo za to postopkovne možnosti, je prav, da pravno državo obravnavamo kar najbolj celovito. Če tako ravnamo, poglabljamo teorijo stopnjevitosti pravnega reda. Vsak državni organ je vezan na določeno stopnjo pravnega reda, to je na stopnjo, ki jo mora osmišljati v skladu z načeli in s pravili stopenj prava, ki jim je podrejen. Če mu nadrejene stopnje pravnega reda ne nudijo dovolj trdne vsebinske usmeritve, kako naj pravice in dolžnosti normativno konkretizira, je že onkraj tistega, kar je še vladavina prava.
Dr. Marijan Pavčnik
Sodnik
[1]
Glej in prim. 4. točko pritrdilnega ločenega mnenja: "Prvenstvo ima varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni, ki pa ne sme iti tako daleč, da prekomerno utesnjuje druge ustavne vrednote. Prekomernost začenja tam, kjer omejitve niso (več) potrebne. Če bi jih še vedno vzdrževali ali pa bi jih očitno prenapenjali, bi pomenilo, da so arbitrarne in da ogrožajo vrednote ustavne demokracije."
[2]
Glej obrazložitev v 52. točki (zadeve št. U-I-445/20, U-I-473/20). Ustavno sodišče posebej naglaša, da delno ali celotno odprtje šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov terja ustrezne varnostne ukrepe. To pomeni, da je treba zavarovati "posameznike, katerih okužba z virusom SARS-Cov-2 bi zanje oziroma za njihove družinske člane pričakovano pomenila povečano verjetnost nastanka hudih zdravstvenih zapletov."
[3]
Glej prvi odstavek 80. člena Temeljnega zakona Zvezne republike Nemčije. Glej tudi P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, 6. izdaja, C. H. Beck, München 2015, str. 666−667. Glej tudi A. Igličar, Zakonodajna dejavnost, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 109 in nasl.
[4]
Prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 (UPB), 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17.
[5]
Drugi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije.
[6]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6. pregledana in dopolnjena izdaja (s poglavjem A. Novaka), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 260−263 in tam navedeno literaturo in odločbe Ustavnega sodišča RS.
[7]
Glej 7. točko navedenega ločenega mnenja.
[8]
Glej in prim. M. Pavčnik (ur.), Pravna država, GV Založba, Ljubljana 2009. Posamezne razprave podpisujejo M. Cerar, A. Igličar, E. Kerševan, M. Pavčnik, V. Simič. M. Škrk, F. Testen in D. Wedam Lukić.
⇒
U-I-8/21
-36
11. 10. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k delno odločbi št.
U-I-8/21
z dne 16. 9. 2021
K razumevanju legalitetnega načela
Delim mnenje večine, da je legalitetno načelo, izpeljano iz drugega odstavka 120. člena Ustave, pomembno za nadaljnjo normativno konkretizacijo s predpisi Vlade in ministrov. Legalitetno načelo in s tem prevlada zakona je pomembna prvina načel demokratičnosti in pravne države. Toda poleg formalnega vidika načela demokratičnosti je treba imeti pred očmi tudi njegov vsebinski vidik.
[1]
Odsev tega so demokratične vrednote, ustavna načela in človekove pravice. Barak vsebinski vidik demokracije napolnjuje z vladavino vrednot; med drugimi omenja vladavino prava, delitev oblasti, neodvisnost sodnikov, človekove pravice in temeljne principe, ki so odsev drugih vrednot, kot so morala in pravičnost, razumnost, dobra vera.
[2]
Ko gre za (notranjo) kolizijo med navedenima vidikoma tega načela, se ga razrešuje z iskanjem ravnovesja med njima na način, da se ne izvotli njuno bistvo.
[3]
Menim zato, da zahteve z Ustavo varovanih vrednot, ustavnih načel in človekovih pravic, kar vključuje tudi zahtevo po ustreznem ravnovesju med pravicami v koliziji,
[4]
pri razumevanju pomena in dometa legalitetnega načela le ne bi smele biti spregledane. Ustava je nedeljiva celota.
Razlaga drugega odstavka 120. člena Ustave, po kateri je ena izmed zahtev legalitetnega načela, da "
sme
izvršilna oblast delovati
samo na podlagi vsebinske in dovolj določne ureditve v zakonu
" (15. točka obrazložitve večinske odločbe), se mi zdi zato preozka, pa tudi zelo daljnosežna je. Trči v dolžnost države, da tudi v položaju, ko zakon morda ne dosega standarda
vsebinske in dovolj določne  ureditve
za nadaljnjo normativno konkretizacijo, ustvarja pogoje za uresničevanje človekovih pravic, kolikor so odgovornosti s tem v zvezi skladno načelu delitve oblasti zaupane izvršilni veji oblasti.
Naj ponazorim
. Točka 3 izreka večinske odločbe zapoveduje nadaljnjo uporabo izpodbijane določbe; kljub temu da ta po presoji večine ne ustreza standardu vsebinske in dovolj določne ureditve
.
Seveda se lahko le strinjam z razlogi iz 35. točke obrazložitve, ki utemeljujejo to odločitev. Res se ne zdi smiselno spodkopati zakonske podlage, namenjene izvrševanju pozitivnih dolžnosti države na področju urejanja pogojev za izobraževanje, ki naj blažijo posledice prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah (prim. 27. in 28. točko obrazložitve). Toda če predpostavim, da je z Ustavo skladno odrediti uporabo izpodbijane določbe do odprave njene protiustavnosti, je z Ustavo skladno tudi odločanje ministra, pristojnega za izobraževanje, na njeni podlagi. To pomeni, da minister, pristojen za izobraževanje,
sme
na njeni podlagi delovati, čeravno je izpodbijana določba neskladna z Ustavo, ker ne dosega standarda vsebinske in dovolj določne ureditve v zakonu; le ustavnoskladno jo mora uporabiti. Naj poudarim, dolžnost ustavnoskladne razlage navadnega prava izvira iz zahtev Ustave. Zavezuje tudi izvršilno vejo oblasti pri izvrševanju zakonov. Morebitno razumevanje, da je ta dolžnost vzpostavljena šele z zapovedjo Ustavnega sodišča, bi bilo zmotno. Toda ali potemtakem res drži, da
sme
(na primer) minister, pristojen za izobraževanje, delovati
samo
na podlagi vsebinske in dovolj določne ureditve v zakonu?
K razlogom protiustavnosti izpodbijane določbe
Žal nisem bila prepričljiva s predlogom, naj se pozornost posveti razlagi spodnje premise. Menila sem, da njeno ustavnopravno ovrednotenje ni mogoče, če se prej v procesu razlage ne razpre njen pomen, upoštevaje pri tem v pravni znanosti uveljavljene metode razlage; pa tudi dolžnost ustavnoskladne razlage. Procesa razlage se ne sme zaobiti, ker objektivnost prava ni izhodišče, temveč cilj razlage. Ta proces naj torej prispeva k zagotavljanju objektivnosti prava. Menim, da je proces razlage namenjen tudi soočanju Ustavnega sodišča z možnimi pomeni in utemeljitvami tega pomena s strani nasprotnega udeleženca.
Do nosilnega stališča večinske odločbe, "da je izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo
nedvomno
pomenilo poseg v človekovi pravici iz prvega odstavka 57. člena in drugega odstavka 52. člena Ustave" (23. točka obrazložitve),
[5]
sem bila zadržana. Naj spomnim, večinska odločba prav na to ovrednotenje navezuje stroge zahteve glede določnosti zakonske ureditve. Zato je to ovrednotenje ključnega pomena. Vendar pred tem bi bilo treba razložiti spodnjo premiso; pa tudi opredeliti
ustavno
zahtevano raven varstva pravic. Da bi se sploh lahko sprejela ocena o obstoju omejitve uresničevanja določene pravice na ravni navadnega prava, je namreč potrebno opredeliti
ustavno
zahtevano raven varstva.
[6]
In nikakor ni vseeno, ali gre za
pozitivne
dolžnosti države v pogledu zagotavljanja pogojev uresničevanja pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave ali na področju osnovnošolskega izobraževanja (prvi, drugi in tretji odstavek 57. člena Ustave). Naj izpostavim le pozitivne dolžnosti v zvezi s posebnimi potrebami otrok z motnjami v telesnem in duševnem razvoju. Različna vsebina pravic nalaga tej razliki skladno različne ustavne zahteve. In nanje je neločljivo navezan nadaljnji odgovor, tj. ustavnopravno ovrednotenje izpodbijane določbe,
[7]
ki je bilo ključno. Vendar večinska odločba, kljub temu da ne opredeli ustavno zapovednih pozitivnih dolžnosti države, niti ne razloži spodnje premise, sprejme stališče o
nedvomnem
posegu v pravici. S tem se že iz razlogov metodološke narave nisem mogla strinjati.
Za stališče o posegu v pravici je bilo pomembno branje izpodbijane določbe v relaciji do izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Ta relacija je bila pomembna zaradi upoštevanega merila učinkovitosti izobraževanja v vzgojno-izobraževalnih institucijah (22. točka obrazložitve); ker na njem temelji ustavnosodno ovrednotenje izpodbijane določbe – da gre za
poseg
. Razumeti je treba, da presoja o posegu predpostavlja negativen vpliv izpodbijane določbe na učinkovitost izobraževanja, kot jo zagotavlja izobraževanje v vzgojno-izobraževalnih institucijah; pa tudi na dostopnost posebnih obravnav otrok s posebnimi potrebami, ki se uresničujejo v teh institucijah.
Na drugih mestih večina izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo razume kot posledico ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v osnovnih šolah, šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami (npr. v 27. točki obrazložitve). V tej relaciji izpodbijani ukrep ovrednoti kot
omilitev
posledic, ki jih je za uresničevanje pravice do izobraževanja pomenilo zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij. V tem prepozna celo v zakonu opredeljena namen in cilj ukrepa (28. točka obrazložitve).
Ne morem se znebiti vtisa, da konteksta ukrepa šolanja na daljavo v večinski odločbi nista združljiva. Prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah neizogibno spodkoplje možnost izobraževanja v teh institucijah; pa tudi dostopnost posebnih obravnav otrok s posebnimi potrebami, ki se uresničujejo v teh institucijah.
Dodajam naslednje. Besedilo prvega odstavka 104. člena
Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20
) ukrep šolanja na daljavo omejuje na položaj, "če je to potrebno za omilitev ali odpravo posledic COVID-19." S tem delom besedila so se mi porajala naslednja vprašanja. Ali določba zaobjema položaj, v katerem proces izobraževanja v vzgojno-izobraževalnih institucijah ni okrnjen zaradi COVID-19 in tudi niso okrnjene posebne obravnave otrok s posebnimi potrebami v teh institucijah? Če tega položaja morda izpodbijana določba ne zaobjema, ali trči v proces izobraževanja v vzgojno-izobraževalnih institucijah, pa tudi v dostopnost posebnih obravnav otrok s posebnimi potrebami, ki se uresničujejo v teh institucijah? Če vanj morda glede na njen domet ne trči, ali izpodbijana določba (neposredno ali posredno) omejuje učinkovitost načina izobraževanja v vzgojno-izobraževalnih institucijah in posebne obravnave otrok s posebnimi potrebami v teh institucijah? Nedvoumen odgovor na ta vprašanja bi bilo treba šele izklesati v procesu razlage, ki vključuje dolžnost ustavnoskladne razlage. Na ta način bi Ustavno sodišče lahko odgovorilo tudi, ali je izpodbijano določbo morda treba razumeti kot
udejanjanje
(in
ne
opuščanje) pozitivnih dolžnosti države. Ta odgovor je pomemben, ker gre za področje ustavno zapovedanih pozitivnih dolžnosti države, ki naj omogočijo uresničevanje pravic (prim. tretji odstavek 57. člena in drugi odstavek 52. člena Ustave); in udejanjanje pozitivnih dolžnosti samo zase ne pomeni omejitve pravic.
[8]
Sklep.
Večina, kot razumem, na eni strani bere izpodbijano določbo in s tem šolanje na daljavo v relaciji do prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah, saj zapiše, da je
namen
ukrepa omilitev posledic zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij. Na drugi strani jo bere v relaciji do izvajanja izobraževanja v vzgojno-izobraževalnih institucijah, saj predpostavlja njen negativen vpliv na učinkovitost izobraževanja, kot jo zagotavlja izobraževanje v vzgojno-izobraževalnih institucijah, pa tudi na dostopnost posebnih obravnav otrok s posebnimi potrebami, ki se uresničujejo v teh institucijah. Nedosleden kontekst in
ne
razl
ožena spodnja premisa sta po mojem mnenju nesprejemljivo okrnila zasnovo za ustavnosodno presojo
.
Naj strnem
. Besede same po sebi niso resnične;
[9]
če jih beremo enopomensko, brez globljega vpogleda, zamisli bolj prikrivajo, kot jih sporočajo.
[10]
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodni
ca
[1]
Prim. A. Barak, The Judge in a Democracy, Princeton University Press, Princeton 2006, str. 33.
[2]
Prav tam, str. 24.
[3]
Prav tam, str. 33.
[4]
Prav tam, str. 55.
[5]
Prim. s tem v zvezi še stališče o
izvirnem
posegu v pravici v 19. točki obrazložitve.
[6]
Prim. C. Bumke, A. Voßkuhle, German Constitutional Law, Introduction, Cases, and Priciples, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 78.
[7]
O naravi razločevanja med pravico
per se
in omejitvijo njenega uresničevanja z navadnim pravom ter pomenom tega razločevanja za ustavnopravno analizo in presojo glej A. Barak, Proportionality, Constitutional Rights and their Limitations, Cambridge University Press, Cambridge 2012, str. 19. in nasl.
[8]
C. Bumke, A. Voßkuhle, nav. delo, str. 77.
[9]
E. Fromm, Umetnost življenja, Mladinska knjiga, Ljubljana 2003, str. 24.
[10]
Prav tam, str. 25.
⇒
U-I-8/21-37
11. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k delni odločbi št.
U
-I-8
/
21
z dne 16. 9. 2021
1. Z izrekom in večino obrazložitve te odločbe se strinjam in sem jo lahko podprl. Tu pojasnjujem le tisti vidik, kjer se z razlogovanjem odločbe ne strinjam in kjer bi sam sklepal drugače, pa čeprav me tudi moje sklepanje privede do enake končne odločitve.
2. Uvodoma lahko sicer še enkrat pritrdim ugotovitvam iz obrazložitve glede zahtev časovne zamejenosti, upoštevanja stroke in obveščanja javnosti, ki so upoštevni tudi pri presoji ustavnosti zakonskih določb, s katerimi je predvideno sprejemanje ukrepov s podzakonskimi predpisi.
[1]
Ti trije poudarki so tudi po moji presoji
[2]
neizogibne predpostavke in merila veljavnosti ukrepov v okoliščinah epidemije, s katerimi se kljub negotovosti glede njihovih pozitivnih in negativnih implikacij zavoljo varstva (enih) ustavno varovanih dobrin posega v (druge) temeljne pravice in svoboščine. Dodajam še, da bi ravno zaradi določene stopnje nepredvidljivosti oziroma nepričakovanosti težavnih vprašanj, ki jih je tudi za pravni red več kot poldrugo leto nazaj odprla epidemija, opisani izzivi terjali tudi aktivnejšo vlogo zakonodajalca pri sprejemanju samih ukrepov ali vsaj pri podrobnejšem določanju zakonskih okvirov zanje. Ustavna spornost odsotnosti ustreznih zakonskih podlag ali sprejemanja tovrstnih ukrepov na zakonski ravni se s potekom časa ne zmanjšuje, temveč kvečjemu poglablja.
3. Moje razhajanje s poudarki iz obrazložitve odločbe se nanaša na tisti del razlogovanja, ko odločba (zlasti v 27. in 28. točki obrazložitve) pojasnjuje namen zakonskega pooblastila ministru za odreditev izobraževanja na daljavo. Odločba tam pojasnjuje, da "je ukrep izvajanja izobraževanja na daljavo treba razumeti kot posledico ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah", kot njegov cilj pa da je posledično mogoče opredeliti "omilitev posledic, ki jih je za uresničevanje pravice do izobraževanja pomenilo zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij".
4. Če bi to držalo, bi vsaj po moji oceni upoštevno vplivalo na ugotovitev (glej 19. in 20. točko obrazložitve odločbe), da zakon ministru prepušča normativno odreditev ukrepa, s katerim se izvirno posega v pravico do izobraževanja (in usposabljanja). Če bi namreč minister na podlagi zakona izobraževanje na daljavo lahko odrejal le v tistem primeru in za tisto obdobje, ko bi bile vzgojno-izobraževalne institucije že sicer zaradi drugih ukrepov zaprte in ko se torej izobraževalni proces tako ali tako ne bi mogel odvijati v osebni navzočnosti na samih institucijah, bi bilo izobraževanje na daljavo edina možnost, da bi se izobraževanje sploh lahko izvajalo. V takem primeru bi bilo mogoče trditi, da odreditev izobraževanja na daljavo pravzaprav stremi k temu, da pravico do izobraževanja varuje (saj skuša namesto "nič" zagotoviti vsaj "nekaj"), ne pa omejuje. To seveda ne bi pomenilo, da z ureditvijo v celoti – torej že zaradi izhodiščnega zaprtja vzgojno-izobraževalnih institucij oziroma prepovedi zbiranja v njih – ne bi moglo priti do spornega posega v pravico do izobraževanja. Bi pa vsaj deloma narekovalo drugačno presojo.
5. Vendar pa navedeno stališče iz obrazložitve po moji presoji ne drži. Izpodbijana zakonska določba možnost odreditve izobraževanja na daljavo predvideva za tiste primere, ko je to "potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19". Naslavlja torej situacije, ko naj bi odreditev izobraževanja na daljavo narekovala epidemija sama, ne pa šele morebitni drugi omejitveni ukrepi, ki bi bili sami predhodno sprejeti zaradi epidemije. Da je v tem primeru ministričina odreditev izobraževanja na daljavo časovno sovpadala s prepovedjo zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah, ne vpliva na siceršnji domet zakonske določbe, ki je po moji presoji ni mogoče razlagati tako, da je vnaprej omejena zgolj na primere, ko so vzgojno-izobraževalne institucije že sicer zaprte.
6. Z drugimi besedami, v tem delu odločba izpodbijano zakonsko določbo razlaga tako, kot da vsebuje še dodatne štiri besede ter predvideva odreditev izobraževanja na daljavo, ko bi bilo to "potrebno za
omilitev posledic ukrepov za
omilitev in odpravo posledic COVID-19". Teh v poševnem tisku zapisanih štirih besed v izpodbijani zakonski določbi ni. Zakonsko pooblastilo ministra ni zapisano – in po moji presoji ne more biti razumljeno – zgolj kot pooblastilo za sprejemanje ukrepov, ki naj lajšajo negativne učinke drugih ukrepov zaradi epidemije na potek izobraževanja. Razumeti ga je treba kot pooblastilo ministru, da izobraževanje na daljavo odredi neposredno zaradi epidemije same, torej tudi v okoliščinah, ko bi brez njegove odredbe izobraževanje sicer še naprej lahko potekalo na vzgojno-izobraževalnih institucijah.
7. Ker sam izpodbijano zakonsko določbo v tem delu razumem na zgoraj opisani način, pa sem razlogovanju iz obrazložitve odločbe v preostalem delu (vključno z ugotovitvijo, da zakon ministru prepušča normativno odreditev ukrepa, s katerim se izvirno posega v pravico do izobraževanja) vendarle lahko sledil in brez zadržkov podprl njen izrek.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej 32. in 33. točko obrazložitve odločbe.
[2]
Svoje stališče o teh vprašanjih sem podrobneje pojasnil že v svojem ločenem mnenju k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20), 16.–44. točka mnenja.
⇒
U-I-445/20-26
U-I-473/20-26
U-I-8/21-38
11. 10. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k odločbi št.
U-I-445/20, U-I-473/20 in k delno odločbi št. U-I-8/21, obe z dne 16. 9. 2021
Ustavno sodišče je odločilo o treh tesno vsebinsko povezanih zadevah. V prvi (št. U-I-8/21) je bila izpodbijana zakonska določba (104. člen ZZUOOP), ki je predstavljala zakonsko podlago za uvedbo šolanja na daljavo v času epidemije COVID-19. Ustavnopravno vprašanje je bilo, ali je zakonska ureditev vsebinsko dovolj določna, da upravnim organom (ministrstvu za izobraževanje) ne prepušča v urejanje vprašanj, ki jih sme po Ustavi urediti samo zakonodajalec. V tem delu se je naša presoja ukvarjala tako z otroki, ki obiskujejo osnovne šole, kot z otroki, ki obiskujejo zavode in šole za otroke s posebnimi potrebami.
V drugih dveh zadevah (št. U-I-445/20, U-I-473/20) se je presoja osredotočila le na otroke s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče je presojalo podzakonske akte, s katerimi je bilo v času epidemije COVID-19 odrejeno šolanje na daljavo za otroke s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče pri tem ni ponovilo metodološke napake iz zadeve št. U-I-83/20.
[1]
Preden se je posvetilo (še) vsebinski presoji izpodbijanih podzakonskih ukrepov, je po uradni dolžnosti najprej opravilo njihovo presojo z vidika, ali temeljijo na zadostni zakonski podlagi, kar je pogoj za njihovo skladnost z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zavzelo je namreč stališče, da se vsaj tedaj, ko se poraja očiten dvom glede skladnosti zakonske ureditve in na njej temelječe podzakonske ureditve z načelom legalitete, Ustavno sodišče tej presoji ne more izogniti – ne glede na to, ali jo pobudniki uveljavljajo (del B. – III., 30. točka obrazložitve odločbe).
[2]
Ker je bila presoja zakonske podlage opravljena že v zadevah št. U-I-79/20 (za prepoved zbiranja v šolah) in št. U-I-8/21 (za uvedbo šolanja na daljavo), bi se presoja podzakonskih aktov (odlokov Vlade in sklepa ministrice), s katerimi sta bila odrejena začasna prepoved zbiranja v izobraževalnih institucijah za otroke s posebnimi potrebami in njihovo šolanje na daljavo, lahko ustavila na tej točki. Jasno je namreč, da podzakonski akti, ki temeljijo na protiustavni zakonski podlagi (podnormirani izvršilni klavzuli), ne morejo biti veljavni. Vendar je Ustavno sodišče nadaljevalo s presojo sorazmernosti ukrepa (del B. – IV. odločbe) z vidika 52. člena Ustave, ki posebej varuje pravice otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja.
V nadaljevanju dodajam le nekaj poudarkov iz obeh odločb, ki so odločilno prispevali k temu, da ju podprem.
Odločba št. U-I-8/21
V Sloveniji je za urejanje temeljnih človekovih pravic in obveznosti izključno pristojen zakonodajalec. Izvršilna oblast nikoli (razen v izrednih razmerah) ne sme originarno urejati načina uresničevanja človekovih pravic in svoboščin (15. člen Ustave). Toliko bolj to velja za poseganje v človekove pravice.
Pravici do izobraževanja oziroma do izobraževanja in usposabljanja sta temeljni človekovi pravici (57. člen in drugi odstavek 52. člena Ustave). Ustava ne daje jasnega odgovora na vprašanje, ali ti pravici (v razmerah, ki niso izredno stanje) pomenita zgolj pouk v šolah ("v živo"), torej fizično navzočnost učiteljic in učencev v šolah, ali tudi šolanje na daljavo. Če ustavna pravica do izobraževanja pomeni zgolj pouk v neposredni navzočnosti učiteljic in učencev v šolskih prostorih, potem odreditev šolanja na daljavo pomeni poseg v to pravico. Če šolanje na daljavo predstavlja zgolj eno izmed modalitet ustavne pravice do izobraževanja, odreditev šolanja na daljavo ne pomeni posega v to pravico, pač pa zgolj njen način izvrševanja.
Soglašam z večino, ki je ocenila, da šolanje na daljavo v primerjavi s poukom v šolah pomeni bistveno slabše pogoje šolanja za osnovnošolske otroke, zlasti pa za otroke z posebnimi potrebami, zaradi česar predstavlja poseg v navedeni  ustavni pravici. Vendar ustavna presoja zakonske določbe, ki ministru omogoča odreditev šolanja na daljavo, ni odvisna od tega, ali gre za poseg ali "zgolj" za modaliteto te pravice. V obeh primerih namreč 15. člen Ustave in legalitetno načelo (120. člen Ustave) zahtevata, da temeljna vprašanja v zvezi s šolanjem uredi zakonodajalec.
Tako zakonodajalec praviloma tudi ravna. V Zakonu o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) je zakonodajalec predvidel (zgolj) dve modaliteti pravice do izobraževanja – izvajanje pouka v šolah ter šolanje na domu
[3]
(glej 1. člen ZOsn). Zakon za obe obliki podrobno ureja organizacijo pouka v šolah, pravice in obveznosti učencev, vzgojno delovanje šole, načine ocenjevanja in preverjanja znanja. Šolanja na daljavo ZOsn ne omenja in ga ne predvideva. Tudi noben drug zakon v našem pravnem redu ne daje odgovora na vprašanje, kako se izvaja šolanje na daljavo in v čem se razlikuje od pouka v šolah. In prav v tem je temeljni problem izpodbijane določbe. Zakonodajalec je uvedel možnost šolanja na daljavo, ne da bi določil, kaj to sploh pomeni.
[4]
Šolanje na daljavo lahko na primer pomeni obiskovanje učencev na domu (učitelj/ica pride na dom), posredovanje gradiva z navodili za delo po (klasični ali elektronski) pošti, uporabo vseh oblik računalniške tehnologije (video posnetki, video konference, video kanali, spletne učilnice), telefonske pogovore med učenci in učitelji. Prav določitev načinov šolanja na daljavo je stvar (izključne) pristojnosti zakonodajalca. Če namreč šolanje na daljavo zahteva uporabo računalniške tehnologije (npr. elektronska pošta, video konference, spletne učilnice), se nujno zastavi vprašanje pozitivne dolžnosti države: država mora v tem primeru poskrbeti, da ima vsak učenec, ki se šola na daljavo, na voljo ustrezno opremo in prostor.
Dejstvo, da zakon šolanja na daljavo ni vsebinsko opredelil, ni njegova edina pomanjkljivost. Ustavno sodišče je utemeljeno opozorilo, da mora zakonodajalec predpisati tudi merila in okoliščine, v katerih sme izvršilna oblast uvesti šolanje na daljavo. V tem kontekstu je še kako pomembno sporočilo, da je pred uvedbo šolanja na daljavo (torej pred popolno ukinitvijo izvajanja pouka v šolah) nujno potrebno preveriti, ali lahko že milejši ukrepi (npr. pouk v manjših skupinah, turnusi, občasen pouk v živo) dosežejo cilj zamejevanja epidemije. Zakonodajalec torej ne sme izbirati le med normalnim poukom v šolah za vse (kar predvideva ZOsn) in popolno ukinitvijo pouka v šolah (kar predvideva izpodbijana določba ZZUOOP), temveč mora že na zakonski ravni predvideti in od izvršilne oblasti nato zahtevati sprejetje najmilejše oblike omejevanja pravice do izobraževanja. Ob tem mora zakonodajalec nujno upoštevati, da omejevanje temeljnih ustavnih pravic ne more biti poljubno: ni namreč dopustno popolnoma ukiniti pouk v šolah, hkrati pa dopustiti normalno delovanje države na drugih področjih. Z drugimi besedami: že zakon mora onemogočiti situacijo, v kateri bi izvršilna oblast pouk v šolah nadomestila s šolanjem na daljavo, hkrati pa dopustila zbiranje ljudi v trgovinah, trgovskih centrih, gostinskih in turističnih obratih...
Ustavno sodišče je opozorilo tudi na kriterije iz odločbe št. U-I-79/20. Zakonodajalec mora ob posegih v tako temeljne pravice, kot so svoboda gibanja, izobraževanje, zbiranje in združevanje, upoštevati možnost teritorialno omejenih ukrepov, njihovo časovno omejenost, dolžnost posvetovanja s stroko ter ustrezno obveščanje javnosti.
Odločba št. U-I-445/20, U-I-473/20
V tem delu kaže izpostaviti sporočilo, da ustavno varstvo otrok s posebnimi potrebami ne terja le posebne pozornosti izvršilne oblasti do njihovega izobraževanja, pač pa tudi do zagotavljanja vseh tistih (komplementarnih) dejavnosti, ki jih ti otroci nujno potrebujejo, da se v čim večji meri usposobijo za kvalitetno (samostojno) življenje. Tako niti v času epidemije izvršilna oblast ne sme spregledati, da z uvedbo šolanja na daljavo ne ukine le neposrednega učenja v šoli, pač pa tudi specialne obravnave, fizioterapije, delovne terapije, logopedske in psihološke obravnave in ne nazadnje možnost socialnega in čustvenega razvoja, za katerega so nujni socialni stiki z vrstniki za otroke s posebnimi potrebami bistvenega pomena. Šolanje na daljavo pa za otroke s posebnimi potrebami ne predstavlja dobrega nadomestka niti glede izobraževanja. Pozornost otrok s posebnimi potrebami je v šolskem okolju (razred, učitelj, spremljevalci, pomočniki, sošolci) nedvomno bistveno lažje zagotoviti kot v domačem (dom, starši, računalniški ekran).
Ustavno sodišče je z odločitvijo o nesorazmernem omejevanju pravic posebno ranljive in številčno zelo majhne skupine prebivalcev Slovenije poslalo pomembno sporočilo: otroci s posebnimi potrebami si zaslužijo posebej skrbno varstvo tudi v času hude epidemije. To ne pomeni, da se zanje šole in zavodi ne morejo nikoli zapreti. Pomeni le, da imata varstvo javnega zdravja in obveznost varovanja življenj ljudi pred nevarno boleznijo svojo mejo. To mejo je ministrica v konkretnih okoliščinah prestopila tudi s tem, da je šolanje na daljavo za otroke s posebnimi potrebami odredila hkrati in na povsem enak način kot za redne osnovne šole, brez upoštevanja in razmisleka o posebnostih te skupine otrok in posledicah, ki jih bo to imelo za njihov razvoj.
Končno velja opozoriti, da bo presojo podzakonskih aktov, s katerimi je bilo v času epidemije COVID-19 odrejeno šolanje na daljavo za otroke v rednih osnovnih šolah, Ustavno sodišče še opravilo. Gre za "preostanek" očitkov iz zadeve št. U-I-8/21, v kateri je bilo zaenkrat le delno odločeno (presoja ustavnosti zakona). Izrek je sicer že jasen. Nedvomno so tudi ti deli odlokov protiustavni, saj temeljijo na protiustavni zakonski podlagi. Ker pa si je Ustavno sodišče ta del pridržalo za odločanje, ga bo (enako kot je to storilo za otroke s posebnimi potrebami) najbrž presojalo tudi z vidika načela sorazmernosti.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Ustavno sodišče je v odločbi št U-I-83/20 presodilo, da je podzakonski ukrep omejevanja človekove pravice (svoboda gibanja) sorazmeren, ne da bi pred tem po uradni dolžnosti opravilo ustavno presojo na prvi pogled očitno podnormiranega zakona (39. člen ZNB) z vidika načela legalitete. Ta presoja je bila sicer zahtevana tudi v drugih (zgodnejših) zadevah.
[2]
Glej odklonilno ločeno mnenje sodnice Mežnar k odločbi št. U-I-83/20.
[3]
Šolanja na domu ni mogoče enačiti s šolanjem na daljavo.
[4]
Glej opombo 15 v odločbi.
⇒
U-I-8/21-39
13. 10. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k delni odločbi št.
U-I-8/21
z dne 16. 9. 2021
O šolanju na daljavo – vprašanje določnosti zakonske ureditve
I.
1. Glasoval sem proti odločitvi, ker menim, da bi z ustrezno ustavnoskladno razlago 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (
Uradni list RS, št. 152/20 –
v nadaljevanju
ZZUOOP)
lahko pojasnili, da je šolanje na daljavo po vsebini omilitev, s katero je omogočen določen način izvajanja izobraževanja v tistih primerih, ko epidemiološki ukrepi ne omogočajo običajnega načina izobraževanja in vzgoje, ter da določba izpolnjuje zahtevo po določnosti (legaliteto načelo). Ko je dejavnost vzgoje in izobraževanja soočena z ukrepi, ki onemogočajo normalno izvajanje izobraževanja zaradi epidemije, je zakonodajalec omogočil drugačen način ali drugačne načine izvajanja procesa izobraževanja. Kateri natančni načini to omogočajo, res ni določeno in res je določba odprta za razlago tudi glede vprašanj, na katera opozarja odločba, vendar je po moji oceni odgovor, ali je protiustavna, ker posega v drugi odstavek 52. člena,
[1]
prvi odstavek 57. člena
[2]
in je kot takšna v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave,
[3]
nikalen.
[4]
V mnenju poskušam pojasniti zakaj.
[5]
II.
2. Ustavno sodišče se od 15. do 33. točke obrazložitve ukvarja z legalitetnim načelom in pojasnjuje, kaj izpodbijani člen ne določa, pa bi naj moral, da bi omenjenemu načelu zadostil. Izpodbijano določbo, spodnjo premiso, podredi tudi drugemu odstavku 52. člena in prvemu odstavku 57. člena Ustave. Posega vanju razloži in poveže z omenjenim načelom. Razumem, da je zaradi njegove kršitve prišlo do kršitve tudi drugih dveh omenjenih zgornjih premis. Težišče je torej pri vprašanju določnosti izpodbijane norme.
III.
3. Osredotočim se torej na legalitetno načelo. Vendar je še prej treba začeti na začetku. Začetek pa je razlaga spodnje premise. Ta je potrebna, da lahko v procesu pravniškega silogizma to umestimo v posamezen element zgornje premise, to je ustavnih določb (in kadar imamo ustrezen primer tudi mednarodnih in EU pravil). Ustavne določbe so abstraktnejše, urejajo zato različne vidike določenega vprašanja, medsebojno trčijo, treba jim je postavljati meje itd. Zato pišem o posameznem elementu oz. o posameznem vidiku zgornje premise. Pomemben pa je tudi kontekst norme spodnje premise, načela, ki jim sledi oz. jih razčlenjuje, duh zakona, ki ga udejanja, itd. Najprej mora Ustavno sodišče vedeti, kako se norma ustavnoskladno razlaga. Želim reči, neposredni (pre)skok na zgornjo premiso ali več zgornjih premis, ne da bi prej natančno razložili spodnjo premiso, izpodbijano zakonsko normo, ni pravno konsistentno.
4. Sam menim, da je izpodbijana določba formalne narave in v vsebino izobraževanja ne posega. Za slednjo določa, da ta ostane nespremenjena (drugi odstavek 104. člena ZZUOOP).
[6]
To je pomembno. Zasleduje omilitev posegov epidemioloških ukrepov, ki narekujejo karantene učencev, dijakov, učiteljev ali zaprtje šol. Šolanje na daljavo je možnost, ki takšne ukrepe blaži.
[7]
Odločba prav tako pojasni, da je namen viden iz določbe (omilitev in odprava posledic COVID-19).
[8]
Ta možnost še vedno zahteva izvedbo izobraževalnih programov po vsebini in urah, medtem ko pušča odprto pot, na kakšne načine bi se izobraževanje lahko izvajalo. Vsebina (
essence
, bistvo) ostaja torej določena v drugih zakonih s področja izobraževanja. To velja tudi za izobraževanja otrok s posebnimi potrebami. Podzakonski predpis mora namreč ostajati znotraj vsebinskih okvirjev zakona (zakon mora biti
vsebinska podlaga
za izdajanje podzakonskih aktov).
[9]
Temu je z izpodbijano določbo zadoščeno.
5. Nadalje; z vidika konteksta, to je okoliščine epidemije (zakon z izpodbijano določbo je bil sprejet 23. 10. 2020, ko je bil boj z epidemijo na enem od vrhuncev in se je pričakovalo tudi težke situacije pozimi), je bilo mogoče pričakovati soočenosti z različnimi situacijami, od posamezne izobraževalne ustanove do druge, okoliščinami, ki jih vnaprej ne moremo predvideti, tako na strani izobraževalne ustanove kot na strani učencev, dijakov in učiteljev. Gre za okoliščine, ki terjajo prilagajanja, iskanja različnih načinov izvajanja izobraževalnih procesov, inovativne pristope itd. Treba je dopustiti ustrezno široke možnosti in ta določba jih ne omejuje. Zakonodajalec je torej omogočil pooblastilo pristojnemu ministru (prvi odstavek izpodbijane določbe), omejil pa omilitveno možnost tako, da ne sme priti do odstopanj glede vsebine in ur.
IV.
6. Ali tako razložena spodnja premisa ustreza potrebi po določnosti zakona oz. legalitetnemu načelu? Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo
v okviru
in
na podlagi
Ustave in zakona. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od obsega zakonskega pooblastila in od položaja podzakonskega akta v hierarhiji pravnih aktov, s katerimi se zakonska materija natančneje opredeljuje.
[10]
Zrcalno to torej pomeni, da tudi zakonodajalec ne sme prepustiti izvršilni oblasti tistih vprašanj, ki so pridržana le njemu. Postaviti mora temeljne okvire omejitev in v tem obsegu jih lahko podzakonski akt le podrobneje uredi. Menim, da z določbo, ki ne posega v vsebino, pač pa v načine izvajanja,
[11]
v kontekstu epidemije, ne prepušča tega originarnega in temeljnega zakonodajnega urejanja izvršilni oblasti.
7. Pri tem je pomembno, da vprašanje določnosti zakona tudi ni enoznačno in identično odgovorjeno za vsa področja pravnega urejanja. Npr. določnost zakonodaje na področju kazenskega prava, kjer standard
lex certa
in pravne varnosti pred represivnimi ukrepi zahteva visoko stopnjo določljivosti v zakonu, se gotovo razlikuje od kakšnega drugega področja, kjer omenjeni kriteriji niso v ospredju. Ker je smisel zahteve po določnosti zagotoviti, da je obseg samovoljnega poseganja v pravice s strani izvršne oblasti omejen z zakonodajnimi ali sodnimi organi (
trias politica
). Tudi področje urejanja neizogibno pomeni različne meje predvsem med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Kjer je manevrski prostor izvršilne veje oblasti večji, npr. kjer gre za strokovna vprašanja, je manj določnosti s strani zakonodajalca.
[12]
Področje in kontekst izpodbijane določbe, torej šolstvo, izobraževanje, epidemiološki ukrepi, širjenje virusa pri tej dejavnosti (skupine, ki so dlje časa skupaj, prenos na starše itd), sta oddaljena od npr. potrebe po določljivosti, kot jo poznamo v kazenskem pravu.
[13]
8. Seveda je lahko tudi način izvedbe neke vsebine (v tem primeru učnih programov) protiustaven. Vendar menim, da ni protiustavno že samo po sebi kakršnokoli drugačno izvajanje izobraževalnih dejavnosti od običajnih. Kot protiustavno pa se lahko na primer izkaže nesorazmernost v trajanju takšnega izvajanja.
[14]
To kaže na to, da bi zakonodajalec moral poskrbeti tudi za kriterije načina izvajanja izobraževanja na daljavo, ki bi nesorazmernost ali kakšno drugo protiustavnost preprečevali. Vendar bi zakonodajalec (vsaj) časovno omejevanje težko določil. V času sprejemanja izpodbijane določbe (in tudi danes) se ni vedelo, kdaj bodo nastopile takšne epidemiološke okoliščine, ki bodo narekovale drugačno izvedbo izobraževalnih procesov, niti, ko bodo nastopile, kako dolgo bodo trajale. Poleg tega je treba upoštevati, da je tudi izvršilna oblast zavezana k ustavnoskladnim odločitvam, in ne le k spoštovanju zakona. Ustavno sodišče pa je tudi že pojasnilo, da dlje ko ukrep traja, bolj invaziven postaja poseg. Zato sta potrebni periodično preverjanje stanja in prilagajanje (z razumno mero previdnosti) omejujočih ukrepov za naprej.
[15]
Težko je torej zakonodajalcu očitati, da v kontekstu prihodnjih nepredvidljivih okoliščin ni bil podrobnejši v izpodbijani normi. Določba vendarle dosega nivo ukrepa v temelju, zahteva identično vsebino in ure izobraževalnih procesov (za vse, tudi za otroke s posebnimi potrebami, kjer gre sicer za poudarjeno pozitivno obveznost države), kot sicer določene, in tako ne prepušča izvršilni oblasti poseganje v vprašanja, ki so originarno pridržana zakonodajalcu.
9. Eksaktnost oziroma natančnost zgoraj opisanih meja legalitetnega načela res ni enoznačno določljiva. Vendarle pa ob upoštevanju narave konkretne presojane zakonske ureditve (prihodnje težko določljive okoliščine), področja urejanja in konteksta (epidemija in nujnost urejanja, iskanja alternativnih rešitev) vidim le omejene razloge za strogost pristopa k uporabi legalitetnega načela. Zato si na vprašanje, ali je zakonodajalec prepustil preveč prostora delovanju izvršilne veje oblasti, tako da ne moremo govoriti o določenosti v zakonu, vsled zgornjih razlogov odgovorim nikalno.
10. In še, če bi zakonodajalec ne določil nič in bi npr. šole bile samo zaprte, poučevanja na daljavo pa ne, problema sploh ne bi bilo? Ne, seveda ne gre tako. Takrat bi se postavilo vprašanje, ali so drugi omilitveni ukrepi in ali so določeni z zakonom in ali so ustrezno določeni z zakonom (tudi omilitveni ukrep je še vedno lahko ukrep, ki ne zadosti ustavnosodni presoji). Z zgornjim stališčem torej ne želim sporočiti, da bi vsak omilitveni ukrep že sam po sebi, ker je omilitven in določen v zakonu, pomenil, da je avtomatično tudi ustavnoskladen.
V.
11. Tudi če potrebo po določnosti povežem s specialnimi zgornjimi premisami, tudi s pravico do izobraževanja kot bolj specialno zgornjo premiso Ustave, se vendarle ustavim pri oceni ustavne skladnosti glede kriterija določnosti. Bolj kot je določba specialna, bolj kot je določena zgornja premisa, večje varstvo posamezne skupine zahteva (npr. poudarjeno pozitivno obvezo države, posebno varstvo itd.), več je potrebnega napotka izvršilni veji oblasti. V tem delu, ko odločba pojasnjuje določnost glede otrok s posebnimi potrebami, me sicer do neke mere nagovori. Z natančnejšimi napotki se načelom namreč izrišeta pot in cilj, ki ga mora zasledovati izvršilna veja oblasti oz. upravni organi. Vendar zgoraj opisano stališče, da je zakonodajalec način izvedbe na daljavo hkrati prepustil in omejil, prevlada. Omejitev, da se mora doseči realizacija ur in ciljev (kako, pa se prepušča pristojnemu ministru), je zato zelo pomembna. Zakonodajalcu se ni bilo treba spuščati v načine, kako se naj to doseže. Drugače bi bilo, če bi zakonodajalec dopuščal odstop od sicer predpisane realizacije. Ampak to je želel ravno doseči. S tem je v bistvu zapovedal, da se mora ustavna pravica do izobraževanja (vseh, tudi otrok s posebnimi potrebami) spoštovati, od nje se ne sme odstopati. Kako se bo spoštovala in kako se bodo organizirali, sta strokovni vprašanji, ki ju je prepustil pristojnemu ministru, niti ne Vladi. Kajti to vprašanje bo imelo številna podvprašanja, ki jih bo treba strokovno reševati. Tudi Vlada se z vsemi vprašanji ne bi mogla ukvarjati v času, ko je treba epidemiološke ukrepe sprejemati, usklajevati in prilagajati na številnih področjih, ne le na področju izobraževanja.
12. Prepuščeni
manevrski prostor izvršilni veji oblasti na področju, ki tudi sicer ni v izključni pristojnosti zakonodajalca, za šole in za šole z otroki s posebnimi potrebami, menim, ni v neskladju z legalitetnim načelom.
[16]
In strokovni del je urejen v predpisih, ki jim izvršilna veja po izpodbijani določbi mora slediti. Zakonodajalec se od njih namreč ni umaknil (nanje v izpodbijani določbi napotuje v drugem odstavku izpodbijane določbe).
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Ta določa: "Otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe imajo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi."
[2]
Ta določa: "Izobraževanje je svobodno."
[3]
Legalitetno načelo: "Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov."
[4]
Tako zapiše Ustavno sodišče v 34. točki obrazložitve: "[…] daje 104. člen ZZUOOP ministru za izobraževanje vsaj v presojanem obsegu, to je, kolikor se nanaša na osnovne šole ter šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, preširoko polje proste presoje v zvezi z odreditvijo ukrepa, ki pomeni poseg v pravici iz drugega odstavka 52. člena in prvega odstavka 57. člena Ustave. Kot takšna je ta določba v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave."
[5]
Pri odločanju me je zmotilo tudi širjenje odločanja na izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, medtem ko je zakonodajalec odgovarjal na očitke glede takšnega izobraževanja glede šol. Ustavno sodišče v 12. točki obrazložitve odločbe pojasni, da samo razširi pobudo tudi na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Na ta razširjeni del zakonodajalec ni imel možnosti odgovora (vprašanje načela enakih orožij, 6. člen EKČP, 28. člen ZUstS). Ustavno sodišče pojasni, da o razširitvi ni posebej obveščalo Državnega zbora, ker se je imel do vprašanj, ki se nanašajo na skladnost 104. člena ZZUOOP s 120. členom Ustave in ki so enaka z vidika obeh vrst vzgojno-izobraževalnih institucij, možnost opredeliti že v okviru odgovora na pobudo iz te zadeve. Drži, da izpodbijana določba zajema vse šole ter da pobude in odgovori pobudnikov navajajo očitke glede zaprtih šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov za otroke s posebnimi potrebami, vendar pa sklep, s katerim smo sprejeli pobudo glede šol in vzgojno-izobraževalnih zavodov  za otroke s posebnimi potrebami v obravnavo, te dimenzije ne vključuje. Tudi ne zgornje premise 52. člena Ustave, ki zahteva posebno obravnavo otrok s posebnimi potrebami (drugi odstavek tega člena). Tudi slednje je pomembno, kajti od države zahteva posebno varstvo za te otroke (pravica pozitivnega statusa). To je vidik, ki zahteva dodatno, tudi posebno strokovno utemeljevanje, kako je z obravnavo otrok s posebnimi potrebami. O tem sicer pišem v odklonilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-445/20, U-I-473/20, ki je bila odločena na isti dan in je povezana s tukaj obravnavano. Namreč podlago omenjene zadeve tvori prav odločitev v obravnavani zadevi št. U-I-8/21; presoja, da je izpodbijana določba protiustavna, ker je premalo določna, pomeni tudi, da so protiustavni tudi podzakonski predpisi, ki na njej temeljijo, to je sklep ministrice za šolstvo, s katerim je odredila šolanje na daljavo.
[6]
Drugi odstavek
104. člena ZZUOOP
določa: "Z izvajanjem izobraževanja na daljavo iz prejšnjega odstavka se dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi."
[7]
Prim. tudi sklep avstrijskega Ustavnega sodišča z 10. 3. 2021, kjer je določen (kratek) čas šolanja na daljavo (od 17. 11. 2020 do 6. 12. 2020) presodilo kot ustavno skladnega. Sklep VfGH št. V 574/2020-15.
[8]
Točka 27 obrazložitve odločbe.
[9]
Skladno z drugim odstavkom 120. člena Ustave so upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni treba. To pomeni, da morajo vsebinske določbe podzakonskega predpisa imeti zakonsko podlago in biti znotraj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-285/99 z dne 10. 7. 2002 (OdlUS XI, 157).
[10]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/09 z dne 13. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 7/11).
[11]
Glej tudi 8. točko tega mnenja v nadaljevanju.
[12]
O tem pišem tudi v ločenem mnenju k zadevi št. U-I-79/20 pod naslovom II. Koliko mora biti zakon določen, da mu ni mogoče očitati kršitve načela zakonitosti, ni vedno enostavno odgovoriti. Tudi pravna teorija ne more vedno podati enoznačnega odgovora. A. Barak, Proportionality. Constitutional Rights and Their Limitations, Cambridge University Press, Cambridge 2012, str. 110–113.
[13]
Ne govorim torej o ukrepu zaprtja šol, vprašanju, ali je ta trajal nesorazmerno dolgo, itd. To ni vprašanje izpodbijane določbe.
[14]
Prim. opombo 7 zgoraj.
[15]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20),  56. točka obrazložitve.
[16]
Izvršilna oblast potrebuje dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca, tj. vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi. Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 249.
⇒