U-I-369/18
Natisni
Opravilna št.:
U-I-369/18
Datum odločitve:
21. 2. 2022
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.369.18
Akt:
Odlok o načinu opravljanja lokalne gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v občini Lenart (Medobčinski uradni vestnik, št. 8/18), 2. odst. 14. čl., 18. čl., 4. in 5. odst. 37. čl., 3. odst. 39. čl. in 40. čl., 1. odst. 44. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 14. člena, 18. člena, četrtega in petega odstavka 37. člena, tretjega odstavka 39. člena in 40. člena Odloka o načinu opravljanja lokalne gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v občini Lenart (Medobčinski uradni vestnik, št. 8/18) ter prvega odstavka 44. člena tega odloka v delu, ki se nanaša na obveznost predložitve pogodbe o poslovnem najemu v podpis občini, se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti akta lokalne skupnosti s podzakonskim predpisom.
V postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa Ustavno sodišče ni pristojno za presojo akta, ki po svoji pravni naravi ni predpis.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Ustavno sodišče pobudo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.27.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Skladnosti dveh zakonov/predpisov.
1.5.51.1.27.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Posamičnih aktov in dejanj/izvajanja predpisa.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
MARIBORSKI VODOVOD, javno podjetje, d. o. o., Maribor
Datum vloge:
15. 5. 2018
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33092
Dokument v PDF obliki:
U-I-369-18.pdf
140 KB
Prenesite datoteko
U-I-369/18-13
21. 2. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Mariborski vodovod, javno podjetje, d. o. o., Maribor, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 21. februarja 2022
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 14. člena, 18. člena, četrtega in petega odstavka 37. člena, tretjega odstavka 39. člena in 40. člena Odloka o načinu opravljanja lokalne gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v občini Lenart (Medobčinski uradni vestnik, št. 8/18) ter prvega odstavka 44. člena tega odloka v delu, ki se nanaša na obveznost predložitve pogodbe o poslovnem najemu v podpis občini, se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica je gospodarska družba, javno podjetje, ki na območju Občine Lenart (v nadaljevanju Občina) izvaja javno službo oskrbe s pitno vodo. Zatrjuje, da Odlok o načinu opravljanja lokalne gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v občini Lenart (v nadaljevanju Odlok) posega v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in krši načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, ker predvideva upravičenost Občine, da potrjuje cenike tudi v zvezi s storitvami, ki niso del javnih pooblastil oziroma javne službe (drugi odstavek 14. člena Odloka, ki se sklicuje na cenik storitev iz 42. oziroma pravilno iz 39. člena Odloka). Nadalje pobudnica meni, da je siljenje izvajalca javne službe k sklenitvi pogodbe pod grožnjo z globo (četrti odstavek 37. člena Odloka in prvi odstavek 44. člena Odloka) pravno nevzdržno in v nasprotju z 2., 23., 25. in 74. členom Ustave ter načelom avtonomije strank iz 3. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ). Izpodbija tudi določbo petega odstavka 37. člena Odloka v delu, ki določa, da v primeru, če pogodba o najemu ni sklenjena, pristojnost zaračunavanja omrežnine preide na Občino. Navedena določba Odloka je po pobudničinem mnenju v neskladju z Uredbo o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 87/12, 109/12, 76/17 in 78/19 – v nadaljevanju Uredba MEDO), sprejeto na podlagi zakonodajnega pooblastila iz 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1), krši pa tudi 2., 14. in 22. člen Ustave. Nadalje pobudnica zatrjuje protiustavnost 18. člena Odloka, ker izvajalcu javne službe ne daje pooblastila za odklop oziroma začasno prekinitev dobave storitev naročnikom, ki teh ne plačajo. Izpodbijana določba je po pobudničinem mnenju podnormirana, saj ne določa podrobnejših pogojev prekinitve ali omejitve oskrbe s pitno vodo, kot to zahteva sedmi odstavek 23. člena Uredbe o oskrbi s pitno vodo (Uradni list RS, št. 88/12 – v nadaljevanju Uredba), in je zaradi nespoštovanja podzakonskega predpisa, temelječega na ZVO-1, v neskladju z načelom zakonitosti. Pobudnica oporeka tudi ureditvi javnih pooblastil izvajalca javne službe iz 40. člena Odloka, ki je po njenem mnenju v neskladju z 11. in 12. členom
Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). Trdi, da navedena določba Odloka nezakonito opredeljuje "izdajanje projektnih pogojev, mnenj k projektnim rešitvam, smernic in mnenj v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov in urejanja prostora," kot del storitev javne službe, čeprav bi izvajanje navedenih storitev lahko prenesla na izvajalca javne službe le s prenosom javnega pooblastila. Sklicuje se na mnenji Računskega sodišča in trdi, da je Občina dolžna povrniti stroške izvajanja nalog iz naslova javnega pooblastila. Izpodbijani 40. člen Odloka naj bi bil zato tudi v neskladju (i) z načelom zakonitosti, ker zakon ne predvideva, da bi moral nosilec javnega pooblastila sam kriti stroške izvajanja javnega pooblastila; (ii) z 22. členom Ustave, saj so drugim nosilcem javnih pooblastil stroški izvajanja nalog javnega pooblastila povrnjeni; (iii) zaradi opustitve določitve povrnitve stroškov pa naj bi bile kršene tudi zakonske določbe, in sicer najmanj načelo enake vrednosti dajatev iz 8. člena OZ, prepoved povzročanja škode iz 10. člena OZ, obveznost povrnitve škode iz 131. člena OZ ter pravila o neupravičeni obogatitvi iz 190. in naslednjih členov OZ.
2. Pobudnica trdi, da Odlok neposredno posega v njene pravice in pravni položaj ter da na voljo nima drugega pravnega sredstva. Meni, da izkazuje pravni interes za izpodbijanje Odloka, ker ta med drugim ureja pravni položaj izvajalca javne službe ter vsebino in obseg njegovih pravic, obveznosti in javnega pooblastila, nekatere izmed njegovih določb pa so v nasprotju z Ustavo in zakonom. Pobudnica trdi, da je Odlok, kljub temu da se nanaša tudi na konkretno razmerje med lokalno skupnostjo in pobudnico kot izvajalko javne službe, splošni pravni akt – predpis, saj je izvajalcev javne službe lahko več, kot to določa 8. člen Odloka. Upravnosodno varstvo po četrtem odstavku 5. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) je zato po pobudničinem mnenju subsidiarno.
3.
Občina je odgovorila na pobudo. Meni, da pobudnica nima pravnega interesa za pobudo, saj Odlok posega izključno v pobudničine, tudi sicer le premoženjske interese.
Pravno varstvo je zato pobudnici po mnenju Občine zagotovljeno v upravnem sporu v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZUS-1. Občina trdi, da je pobuda tudi sicer neutemeljena in odgovarja na pobudničine očitke.
4. Pobudnica, ki ji je bil odgovor Občine poslan v izjavo, vztraja pri svojih navedbah iz pobude.
B.
5. Pobudnica trdi, da izpodbija Odlok v celoti, vendar iz njenih navedb izhaja, da zatrjuje protiustavnost oziroma nezakonitost drugega odstavka 14. člena v zvezi s tretjim odstavkom 39. člena Odloka, 18. člena, četrtega in petega odstavka 37. člena, tretjega odstavka 39. člena, 40. člena Odloka ter prvega odstavka 44. člena Odloka v delu, ki se nanaša na obveznost predložitve pogodbe o poslovnem najemu v podpis občini. Ustavno sodišče je zato štelo, da pobudnica Odlok izpodbija le v tem delu.
6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z drugim odstavkom 24.b člena ZUstS mora pobuda med drugim vsebovati navedbo razlogov neskladnosti izpodbijanega predpisa z Ustavo ali zakonom. Gre za obveznost pobudnika, da jasno navede, v čem je protiustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanega predpisa, kar pomeni, da mora navesti, s katero določbo Ustave ali zakona je izpodbijani predpis v neskladju in razloge za tak očitek.
[1]
Pri tem morajo biti razlogi jasno in določno opredeljeni.
[2]
7. Odlok ureja vsebinsko opredelitev gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo v Občini, njeno organizacijo, pogoje za zagotavljanje in uporabo storitev navedene javne službe, pravice in obveznosti njenih uporabnikov ter javna pooblastila izvajalca javne službe. Glede na to je Odlok splošni pravni akt, ki učinkuje
erga omnes
. Ne glede na njegovo poimenovanje in ne glede na to, da ga je v obliki odloka sprejel Občinski svet Občine, pa to ni v celoti.
[3]
Pojem "izvajalec javne službe" v Odloku označuje izvajalca, ki v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe, ali z zakonom, ki ureja javno-zasebno partnerstvo, izvaja javno službo oskrbe s pitno vodo.
[4]
Odlok predvideva, da se javna služba opravlja v obliki javnega podjetja, pri čemer je ta izvajalec javne službe tudi upravljavec javnega vodovoda
[5]
v Občini (prvi in drugi odstavek 8. člena Odloka), na območju večjih zasebnih vodovodov pa se javna služba lahko opravlja tudi na podlagi koncesije (tretji odstavek 8. člena Odloka). Pobudnica je (edini) izvajalec javne službe v obliki javnega podjetja v Občini in upravljavka javnega vodovoda. Od vsebine posamezne izpodbijane določbe Odloka je zato odvisno, ali se nanaša le na pobudnico in ureja konkretno razmerje, ali pa gre za splošni pravni akt.
8. Odlok v 37. členu opredeljuje infrastrukturo lokalnega pomena, potrebno za izvajanje javne službe (prvi odstavek), pogoje in obveznost uporabe javnega vodovoda (drugi in tretji odstavek), obveznost sklenitve pogodbe o poslovnem najemu (četrti odstavek) ter obračun in plačilo omrežnine (peti odstavek). Izpodbijani četrti odstavek 37. člena Odloka se nanaša na izvajalca javne službe in mu nalaga obveznost, da v roku 30 dni po uveljavitvi Odloka z Občino sklene pogodbo o poslovnem najemu infrastrukture, s katero se določijo medsebojna razmerja v zvezi z najemom infrastrukture ter način obračuna in plačila omrežnine. Upoštevaje, da izvajalci, ki javno službo opravljajo na podlagi koncesije, to izvajajo na območjih zasebnih vodovodov, se navedena določba nanaša izključno na pobudnico in ureja posamično razmerje med njo in Občino. Enako velja za peti odstavek 37. člena Odloka, ki v izpodbijanem delu določa pravico Občine glede obračuna omrežnine v primeru, ko pogodba o poslovnem najemu med izvajalcem javne službe in Občino ni sklenjena, ter za izpodbijani del prvega odstavka 44. člena Odloka, ki določa pravne posledice za primer, če izvajalec javne službe v roku ne predloži pogodbe o poslovnem najemu infrastrukture v podpis Občini.
9. Izpodbijani tretji odstavek 39. člena Odloka določa, da mora upravljavec javnega vodovoda poleg cene storitev javne službe določiti tudi cenik drugih storitev, navedenih v Odloku, in ga predložiti v potrditev občinskemu svetu. Iz navedenega izhaja, da tudi izpodbijana določba ureja posamično razmerje med Občino in pobudnico.
10. Ustavno sodišče na podlagi četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave odloča o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakonom.
[6]
Ustavnosti in zakonitosti posamičnih aktov pa ni mogoče izpodbijati s pobudo pred Ustavnim sodiščem. Izpodbijani četrti in peti odstavek 37. člena, tretji odstavek 39. člena ter izpodbijani del prvega odstavka 44. člena Odloka glede na navedeno urejajo konkretno razmerje med pobudnico in Občino. V tem delu Odlok po svoji pravni naravi ni predpis, zato je bilo treba pobudo v tem delu zavreči.
11. Z izpodbijanim drugim odstavkom 14. člena Odloka je Občina določila obveznosti lastnika stavbe ali gradbenega inženirskega objekta v zvezi z odstranitvijo priključka stavbe na javni vodovod, med drugim tudi obveznost, da mora preverjanje izvedbe odstranitve priključka dopustiti upravljavcu javnega vodovoda in to storitev plačati v skladu s cenikom storitev iz 42. člena Odloka. Navedena določba na pobudničin položaj ne učinkuje neposredno. Če pobudnica meni, da je za opravljeno storitev upravičena do plačila v višjem znesku, lahko to uveljavlja v sodnih postopkih. V teh postopkih lahko pobudnica izpodbija tudi ustavnost in zakonitost drugega odstavka 14. člena Odloka. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v tem sklepu, pobudnica ne izkazuje neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje drugega odstavka 14. člena. Ustavno sodišče je zato pobudo tudi v tem delu zavrglo.
12. Glede 18. člena Odloka pobudnica trdi, da je v neskladju s sedmim odstavkom 23. člena Uredbe, zaradi nespoštovanja podzakonskega predpisa, temelječega na ZVO-1, pa tudi v neskladju z načelom zakonitosti. Očitane neskladnosti z ZVO-1 pobudnica ne utemelji.
[7]
Člen 18 Odloka pobudnica izpodbija le z navedbami in utemeljevanjem njegove neskladnosti s sedmim odstavkom 23. člena Uredbe. Ustavno sodišče pa za oceno skladnosti predpisov lokalne skupnosti s podzakonskimi akti ni pristojno, zato je tudi v tem delu pobudo zavrglo.
13. Pobudnica izpodbija Odlok tudi v delu, v katerem ta določa, da izvajalec javne službe v okviru storitev javne službe izdaja projektne pogoje, mnenja k projektnim rešitvam, smernice in mnenja v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov in urejanje prostora, in ureja posamezne vidike izvajanja tega javnega pooblastila izvajalca javne službe. Iz vsebine izpodbijanega 40. člena Odloka, njegovega naslova in umestitve v Odlok
[8]
ter iz upoštevne zakonske ureditve
[9]
je razvidno, da je s to določbo Občina izvajalcu javne službe podelila javno pooblastilo za opravljanje v njej navedenih upravnih nalog. Pobudnica navedbe, da Odlok opredeljuje izdajanje projektnih pogojev, mnenj in smernic kot del javne službe, ne konkretizira in ne navede razlogov za zatrjevano neskladje 40. člena Odloka z 11. in 12. členom ZGJS. Zgolj z zatrjevanjem, da je izpodbijana določba nezakonita, očitane nezakonitosti ni mogoče utemeljiti.
[10]
Iz navedb v pobudi obenem izhaja, da pobudnica ne nasprotuje samemu izvajanju navedenih nalog, za katere meni, da jih Občina lahko prenese nanjo s prenosom javnega pooblastila. Občini očita le, da bi ji morala za to zagotoviti tudi ustrezna sredstva. Pri tem pa pobudnica ne navede jasno in določno opredeljenih očitkov, s katerimi bi utemeljila protiustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanega 40. člena Odloka. Posplošeno uveljavlja kršitev načela zakonitosti, ne da bi navedla, s katero zakonsko določbo oziroma s katerim zakonom naj bi bil izpodbijani 40. člen Odloka v neskladju. Prav tako pobudnica ne konkretizira neenake obravnave z drugimi izvajalci javne službe in neskladja z OZ. V pobudi zgolj našteva zakonske člene, ki naj bi bili v obravnavanem primeru kršeni, brez jasno in določno opredeljenih razlogov, zakaj naj bi bil izpodbijani 40. člen v neskladju s posamezno človekovo pravico ali drugim ustavnim institutom. Gre za neobrazložene navedbe, na podlagi katerih ni mogoče oceniti ustavnosti in zakonitosti 40. člena Odloka. Ker zato pogoji iz drugega odstavka 24.b člena ZUstS niso izpolnjeni, je Ustavno sodišče pobudo tudi v tem delu zavrglo.
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-161/21 z dne 17. 9. 2021, št. U-I-177/19 z dne 1. 7. 2021, št. U-I-162/17 z dne 12. 11. 2020 in št. U-I-14/14, U-I-24/14 z dne 27. 5. 2014.
[2]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-471/19 z dne 8. 1. 2020, št. U-I-162/17 in št. U-I-202/12 z dne 4. 2. 2014.
[3]
Pravno naravo posamičnega akta imajo lahko tudi posamezne določbe pravnega akta. Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-53/10 z dne 15. 4. 2010.
[4]
Člen 7 Odloka v zvezi s 1. točko 2. člena Uredbe MEDO.
[5]
Pojem "upravljavec javnega vodovoda" označuje pravno osebo, ki jo v skladu s predpisi, ki urejajo javno službo, Občina določi ali izbere za izvajalca javne službe (7. člen Odloka v zvezi z 20. točko 2. člena Uredbe).
[6]
Enako določbo vsebuje tudi ZUstS v četrti alineji 21. člena.
[7]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-18/17 z dne 14. 10. 2021, 4. točka obrazložitve.
[8]
Člen 40 Odloka z naslovom "Javna pooblastila izvajalca javne službe" je edini člen v 8. poglavju Odloka, ki nosi enak naslov.
[9]
V skladu s sedmo alinejo prvega odstavka 12. člena ZGJS spada med strokovnotehnične, organizacijske in razvojne naloge na področju gospodarskih javnih služb tudi določanje pogojev in dajanje soglasij k dovoljenjem za posege v prostor in okolje, če ti zadevajo infrastrukturne objekte in naprave gospodarskih javnih služb, če ni to kot javno pooblastilo preneseno na izvajalce gospodarskih javnih služb.
[10]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-165/13 z dne 16. 1. 2014, 2. točka obrazložitve.
⇒