U-I-50/21
Natisni
Opravilna št.:
U-I-50/21
Datum odločitve:
17. 6. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 60/2021, Uradni list RS, št. 119/2021 in OdlUS XXVI, 23
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.50.21
Akt:
Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21), 3. odst. 5. čl.

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21), 2. odst. 5. čl.

Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21), 3. odst. 6. čl.

Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21), 3. odst. 4. čl.

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21), 3. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 5. člena
Odloka o začasni delni
omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21)
,
drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21
in 43/21),
tretji odstavek 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21), tretji odstavek 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21) in 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21) so bili v delu,
v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev, v neskladju z Ustavo.
Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek razveljavitve.
Evidenčni stavek:
Država pri zagotavljanju pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj nima zgolj negativne dolžnosti, da se vzdrži posegov vanjo, temveč tudi pozitivne dolžnosti spodbujanja in varstva njenega izvrševanja. Država mora tudi vedno izhajati iz presumpcije in favorem organizaciji shodov. Pozitivne dolžnosti države vključujejo dolžnost sodelovanja in dogovarjanja z organizatorji zbiranja za namen njegove čim bolj nemotene izvedbe.
Iz primerjave ureditev v drugih državah je razvidno, da obstaja cela paleta ukrepov, s katerimi je mogoče preprečevati širjenje nalezljivih bolezni na shodih in ki manj posegajo v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj kot splošna popolna prepoved shodov ali njihova omejitev na do deset oseb.
Zaradi posebnega ustavnopravnega pomena neorganiziranih shodov je v okoliščinah sproščanja ukrepov in dovoljenega zbiranja ljudi do deset oseb treba dopustiti vsaj, da manjši krog oseb na neorganiziranih shodih javno izraža stališča o aktualnih zadevah javnega pomena.
Geslo:
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
1.5.51.1.21.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom - Učinek razveljavitve.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
5.3.26 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda združevanja (42).
5.3.27 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda zbiranja (42).
Pravna podlaga:
Člen 42, Ustava [URS]
Člen 47, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Sanja Fidler in drugi, Ljubljana
Datum vloge:
2. 3. 2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US32883
Dokument v PDF obliki:
U-I-50-21 - LM dr. Pavčnik.pdf
117 KB
Prenesite datoteko
U-I-50-21 - Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-50-21 - Odklonilno LM dr. Jadek Pensa.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
U-I-50-21 - Odklonilno LM Šorli.pdf
109 KB
Prenesite datoteko
U-I-50-21 - Odločba.pdf
295 KB
Prenesite datoteko
U-I-50-21 - Pritrdilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
193 KB
Prenesite datoteko
U-I-50-21 - sklep ZZ.pdf
217 KB
Prenesite datoteko
U-I-50/21-19
15. 4. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Sanje Fidler, Ljubljana, in Irfana Beširevića, Ljubljana, ki ju oba zastopa Odvetniška pisarna Zakonjšek in Zakonjšek, d. o. o., Ljubljana, na seji 15. aprila 2021
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 5. člena
Odloka o začasni delni
omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21)
v delu, ki se nanaša na prepoved shodov in za katere po ureditvi o javnih zbiranjih ni potrebno odločanje upravnih organov, ter drugega odstavka 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21
in 43/21) v
delu, ki se nanaša na prepoved shodov, ki se jih udeleži več kot deset lj
udi in za katere po ureditvi o javnih zbiranjih ni potrebno odločanje upravnih organov, se
sprejme.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21) in tretjega odstavka 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21) v delu,
ki se nanaša na prepoved shodov, za katere po ureditvi o javnih zbiranjih ni potrebno odločanje upravnih organov.
3. Zadrži se izvrševanje
tretjega odstavka 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21) v delu, ki se nanaša na prepoved shodov.
4. Odločitev iz prejšnje točke se izvrši tako, da se Vladi v primeru nadaljnjega omejevanja shodov naloži, da v sedmih dneh sprejme novo ureditev, ob upoštevanju izhodišč, navedenih v 27. in 28. točki obrazložitve tega sklepa. Do 18. 4. 2021 so shodi začasno še prepovedani. Za navedeni način izvršitve se uporablja 14. točka 57. člena Zakona o nalezljivih bolezni (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20).
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20), drugega odstavka 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20) in drugega odstavka 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20), drugega odstavka 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20), drugega odstavka 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20 in 192/20) in drugega odstavka 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 193/20, 196/20, 204/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21 in 25/21) se zavrže.
6. Predlog,
naj se v odločbi ali sklepu ne navede podatkov pobudnikov, se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Pobudnika sta 2. 3. 2021 vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti več določb odlokov Vlade, sprejetih za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19 od oktobra 2020 do dne vložitve pobude, v delu, v katerem so prepovedovali shode.
[1]
2.
Pobudnica Sanja Fidler utemeljuje pravni interes za vložitev pobude s tem, da je bila v drugem valu epidemije zaradi udeležbe na shodih že petkrat oglobljena. Zoper prekrškovne odločbe naj bi vložila zahteve za sodno varstvo. Pobudnica opozarja, da bi bila lahko na podlagi izpodbijane ureditve kadarkoli ponovno oglobljena, s tem pa naj bi bila tudi v prihodnje zelo omejena v izvrševanju pravice do mirnega zbiranja in svobode izražanja. Pobudnik Irfan Beširević glede svojega pravnega interesa za vložitev pobude navaja, da je bil aktiven uporabnik Roga. Z organizacijo oziroma z udeležbo na shodu bi lahko izrazil nestrinjanje s postopanjem občinskih in državnih oblasti v primeru izpraznitve območja tovarne Rog, vendar naj shoda ne bi organiziral, saj naj bi se bal visokih glob, ki jih zaradi slabega gmotnega položaja ne bi mogel poravnati.
3.
Pobudnika uveljavljata, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravico do mirnega zbiranja iz 42. člena Ustave, pravico do svobode izražanja iz 39. člena Ustave in načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Poudarjata, da želita v trenutni politični situaciji javno izražati svoje mnenje o javnih zadevah, ker se ne strinjata z določenimi politikami in ker ju skrbi za prihodnost države. Nasprotujeta tudi nekaterim vladnim ukrepom za zajezitev epidemije COVID-19, ker niso zadostni. Za pobudnika je ključno, da se lahko mirno zbirata s podobno mislečimi in da sta lahko na javnih krajih kritična do nosilcev oblasti. Menita, da je eden ključnih elementov demokracije možnost zbiranja na javnih krajih, zlasti pred simbolnimi institucijami oblasti. Državljani bi morali imeti možnost sodelovati v javni razpravi, ki se glede aktualnih in dolgoročnih političnih usmeritev odpira v javnem prostoru. Samo s tem bi jim bilo omogočeno, da vplivajo na izbor predstavnikov ljudstva v Državnem zboru in na odločanje obstoječih predstavnikov ljudstva med njihovim mandatom. Pobudnika opozarjata, da imajo "navadni" državljani v primerjavi z nosilci politične moči bistveno manjši dostop do množičnih medijev, tudi doseg njihovih mnenj na socialnih omrežjih naj bi bil bistveno šibkejši. Pri tem se sklicujeta tudi na 10. in 11. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 21. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list RS, št. 35/92 – MP, št. 9/92 – MPDPP) ter na Splošni komentar št. 37 Odbora Združenih narodov za človekove pravice.
4.
Pobudnika opozarjata, da Vlada za preprečevanje širjenja okužb predpisuje načine izvajanja različnih oblik združevanja ljudi, na primer za nakupovanje, poslovna srečanja, športno-rekreacijske dejavnosti oziroma kolektivno uresničevanje verske svobode. Za takšne oblike združevanja ljudi naj bi tudi ves čas iskala rešitve za čim manjšo možnost prenosa okužb. Po drugi strani pa naj bi v celoti in za daljše obdobje prepovedala shode. Oblike druženja, ki pomenijo mirno zbiranje ljudi z namenom skupnega izražanja političnih stališč, naj bi bile tako deležne manjšega pravnega varstva kot nekatere druge dopustne oblike druženja. Pobudnika opozarjata na prakso prekrškovnih organov, ki naj bi oglobili tiste, ki na javnem mestu izražajo svoje politično stališče, četudi gre zgolj za dve osebi, ki nosita kolo. Po drugi strani naj bilo dovoljeno stati v vrsti za nakupovanje ali testiranje oziroma nahajanje v množici ljudi iz drugih razlogov, celo v zaprtih prostorih, kot so nakupovalni centri in verske institucije. Pobudnika se sklicujeta na nekaj dokumentov, iz katerih naj bi izhajalo, da preprečevanje shodov ne prispeva bistveno k preprečevanju okužb. Pomembno naj bi bilo, da shodi običajno potekajo na odprtih zunanjih prostorih, kjer naj bi bila možnost okužbe manjša. Vlada naj v svojih gradivih ne bi obrazložila, zakaj je popolna prepoved shodov neizogibna za preprečevanje širjenja okužb. Prav tako naj ne bi pojasnila, zakaj so verniki ugodneje obravnavani od tistih, ki izražajo politično prepričanje. Pobudnika menita, da bi bilo sorazmernosti zadoščeno, če bi se shodi dovolili ob upoštevanju higienskih navodil oziroma priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) glede razdalje, nošnje mask in razkuževanja.
5.
Pobudnika sta z vlogo z dne 19. 3. 2021 pobudo razširila na spremenjeni 5. člen Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21 in 40/21 – v nadaljevanju Odlok 40/21). Izpodbijata ga v delu, ki se nanaša na prepoved shodov, ki se jih udeleži več kot deset ljudi. Menita, da tudi takšna omejitev števila udeležencev shodov ni sorazmerna. Obstajali naj bi milejši ukrepi, s katerimi bi vlada lahko preprečila širjenje nalezljivih bolezni, a bi ob tem še vedno dopustila shod več kot deset oseb. Vlada naj bi enačila pravico do zbiranja v smislu 42. člena Ustave z vsemi drugimi zbiranji, ki pa so varovanja zgolj v okviru splošne svobode ravnanja. Vlada naj tudi ne bi upoštevala epidemiološko relevantnih razlik med širjenjem virusa v zaprtih ali odprtih prostorih. Omejitve pravice do zbiranja naj ne bi bile strožje, kot to velja za druženje ob drugih priložnostih, v večjem številu ali celo v zaprtih prostorih. Pobudnika opozarjata na veljavne omejitve za trgovine (ena stranka na 30m2 v zaprtih prostorih in na 10m2 na odprtih tržnicah), gostinske lokale (1,5m razdalje med osebami in najmanj 3m med robovi miz) in uresničevanje verske svobode (30m2 na udeleženca ali družino v notranjih prostorih). Opozarjata tudi, da glede na Splošni komentar št. 37 Odbora Združenih narodov za človekove pravice države pogodbenice ne smejo omejiti udeležencev mirnih zbiranj, razen če obstaja jasna povezava z upravičenim razlogom za omejitve. Intenzivnost posegov naj bi bila odvisna tudi od ustavne varovanosti pravic, oblast naj bi morala storiti vse, da zagotovi izvajanje pravic višjega statusa. V tuji sodni praksi naj bi bile dopustne zgolj omejitve števila, postavljene na zelo visoki ravni. Število desetih oseb naj bi bilo določeno tako nizko, da posega ne samo v obliko svobode izražanja, temveč naj bi vplivalo tudi na njeno vsebino. Sporočilo desetih oseb naj bi bilo namreč bistveno šibkejše od sporočila, ki ga izrazi več oseb.
6.
Pobudnika predlagata, naj Ustavno sodišče do končne odločitve delno zadrži izvrševanje tretjega odstavka 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21 – v nadaljevanju Odlok 27/21) in drugega odstavka 5. člena Odloka 40/21 ter določi primeren način izvršitve začasnega zadržanja tako, da bodo shodi dovoljeni ob upoštevanju higienskih navodil in priporočil NIJZ. Pobudnikoma naj bi nastajala težko popravljiva škoda, saj naj se shodov, ki so aktualni glede na trenutno politično situacijo, pozneje ne bi dalo nadomestiti. Hkrati pa naj shodi v primeru upoštevanja vseh higienskih navodil in priporočil NIJZ ne bi mogli prispevati k povečanju števila okužb.
7.
Pobudnika predlaga tudi, naj Ustavno sodišče zaradi varstva njune zasebnosti v odločbi oziroma sklepu ne navaja njunih osebnih podatkov. Ustavno sodišče naj bi v zadevi št. U-I-83/20 (odločba z dne 27. 8. 2020, Uradni list RS, št. 128/20) zaradi groženj na družabnih omrežjih prikrilo identiteto pobudnika. Tudi pobudnika naj bi bila v primeru razkritja identitete ogrožena, saj naj bi izpodbijala ukrepe Vlade.
8.
Ustavno sodišče je pobudo in njeno razširitev vročilo Vladi. Vlada v odgovoru na pobudo in njeno razširitev navaja, da ukrep začasne prepovedi vseh shodov temelji na 3. točki prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Ukrep naj bi predstavljal ustavnoskladno konkretizacijo omejitve, ki jo dopušča tretji odstavek 42. člena Ustave. Pripravljen in sprejet naj bi bil v skladu z najnovejšimi dognanji epidemiološke in infektološke stroke, usmerjen pa naj bi bil v omejevanje socialnih stikov med prebivalstvom. Ukrep naj bi sledil legitimnemu cilju zagotavljanja javnega zdravja. Ugotovitve in mnenja zdravstvene stroke naj bi bili večkrat predstavljeni na tiskovnih konferencah in v različnih izjavah za medije. Tovrstni ukrepi naj bi bili po mnenju zdravstvene stroke edino učinkovito sredstvo za preprečevanje širjenja epidemije COVID-19. Povzetek raziskave učinkovitosti ukrepov držav, objavljen decembra 2020 v reviji Nature Human Behaviour, naj bi pokazal, da so najučinkovitejši ukrep za obvladovanje epidemije: 1) omejitev manjših zasebnih združenj, 2) zaprtje izobraževalnih institucij, 3) ukrepi na mejah, 4) splošna dostopnost zaščitnih sredstev, 5) omejitev gibanja posameznikov, in 6) splošni "lockdown".
Tudi strokovna svetovalna skupina pri Ministrstvu za zdravje naj bi 11. 10. 2020 ocenila, da je treba takoj uvesti ukrep prepovedi
vseh javnih in kulturnih prireditev ter verskih obredov in porok, 11. 11. 2020 pa, da je nujna omejitev zbiranja na člane gospodinjstva z izjemo nujne pomoči. S sprejetimi odloki naj Vlada ne bi prepovedovala zgolj in samo shodov, temveč tudi vse druge oblike zbiranj, ki so bile po mnenju stroke nevarne za prenos nalezljive bolezni. Ukrep začasne prepovedi shodov naj ne bi imel takšne narave, da bi lahko govorili o najintenzivnejših posegih države v človekove pravice. Šlo naj bi zgolj za začasno omejevanje pravic, ki naj bi bilo v skladu s 15. členom Ustave. Vlada meni, da naj bi v koliziji pravice do zdravja in življenja posameznikov ter pravice do zbiranja in združevanja prva imela prednost (
salus populi suprema lex esto
). Enaka usmeritev naj bi izhajala tudi iz prvega odstavka 4. člena ZNB. Tudi izkušnje nekaterih držav, ki naj bi bile že sredi tretjega vala okužb (Japonska, Južna Koreja, Indonezija), naj bi kazale, da število in restriktivnost ukrepov vplivata na zajezitev epidemije COVID-19.
Dodatna sproščanja ukrepov naj bi v tem trenutku lahko povzročila obrat krivulje navzgor, kar naj bi pomenilo nujnost zaostritve ukrepov na drugih področjih
(šolstvo, gospodarstvo, omejitev gibanja na regije ali občine). Odločitev, ki se nanaša na dopustnost prireditev in shodov, ki se jih udeleži do deset ljudi, naj bi bila sprejeta ob upoštevanju trenda gibanj števila okužb, ki naj bi tedaj rahlo upadalo. Navedeni ukrep naj bi bil sproščen kasneje, ker naj bi bilo pri prireditvah, shodih, slavjih, praznovanjih in porokah zaradi večjega in težje nadzorovanega števila udeležencev izkazano večje tveganje za prenos okužbe. Omejitev števila udeležencev na deset oseb naj bi pomenila omejitev na takšno število, ki naj še ne bi predstavljalo dodatnega tveganja za poslabšanje epidemiološkega stanja. Vlada opozarja tudi na razširjanje novih bolj kužnih sevov in na dinamiko dobave cepiv. S sprejetimi odloki naj ne bi bilo poseženo niti v pravico do enakosti pred zakonom, saj naj bi šlo pri z odloki Vlade postopoma že dopuščenih poslovnih, verskih in drugih dejavnosti za različne položaje, ki naj bi narekovali različno ureditev. Pri tem Vlada ponovno opozarja, da naj bi bilo pri shodih število udeležencev težje nadzorovati, verjetnost zagotavljanja ustrezne razdalje med udeleženci shoda naj bi bila majhna. To naj bi pokazale tudi izkušnje v nekaterih drugih evropskih državah, kot so Hrvaška, Avstrija, Švedska, pa tudi izkušnje v Sloveniji. Pri tem Vlada opozarja na 13 shodov, ki so potekali v različnih slovenskih krajih in na katerih naj bi se kljub prepovedi shodov oziroma omejitvi shodov na deset oseb zbralo od 20 do okoli 200 udeležencev.
9.
Vlada nasprotuje predlogu pobudnikov za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane ureditve. Meni, da so navedbe pobudnikov o nastanku škodljivih posledic nadaljnjega izvrševanja ukrepa pavšalne in nekonkretizirane. Okoliščina, da je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20) zavrnilo predlog za začasno zadržanje ukrepa prepovedi gibanja izven občin, naj bi pomenila, da so ukrepi za preprečevaje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 nujni v demokratični družbi za zavarovanje javnega zdravja. Pri omejitvi shodov na deset oseb naj bi šlo za omejitev na številko, ki še ne predstavlja dodatnega tveganja za poslabšanje epidemiološkega stanja. Začasno zadržanje ukrepa naj bi lahko povzročilo težko popravljive škodljive posledice za javno zdravje, saj bi državo lahko zajel tretji val okužb in povzročil zlom zdravstvenega sistema. To naj bi posledično lahko narekovalo potrebo po še hujših ukrepih na drugih področjih. Vlada naj bi v prihodnje nadaljnjo veljavnost ukrepa omejitve shodov presojala v sodelovanju s strokovno skupino in morebitnimi prihodnjimi odločitvami Ustavnega sodišča.
B. – I.
Glede prikritja osebnih podatkov pobudnikov
10.
Po drugem odstavku 38.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Ustavno sodišče zaradi varstva zasebnosti udeleženca v postopku odloči, da se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki udeleženca v postopku ali osebni podatki drugega posameznika. Za prikritje identitete morajo biti izkazane posebne okoliščine, ki v konkretni zadevi kažejo na potrebo po odstopu od splošnega pravila javnosti postopkov pred Ustavnim sodiščem.
[2]
11.
V obravnavani zadevi take okoliščine niso izkazane. Navedbe pobudnikov o ogroženosti so povsem splošne.
[3]
Zgolj okoliščina, da pobudnika izpodbijata odloke Vlade, ne zadostuje za ugotovitev potrebe po prikritju njune identitete. Glede na navedeno je Ustavno sodišče predlog za prikritje identitete zavrnilo (6. točka izreka).
Glede pravnega interesa in pogojev za sprejem pobude
12.
Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
13.
V času vložitve pobude je še veljala izpodbijana določba Odloka 27/21, medtem ko so preostali starejši odloki že prenehali veljati. Izpodbijana določba Odloka 27/21 je tako pobudnikoma v času vložitve pobude pod grožnjo denarne sankcije prepovedovala shode.
[4]
V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo se šteje, da splošni predpis neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika, če bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil znake prekrška.
[5]
Iz tega razloga Ustavno sodišče v takih primerih šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.
ZJZ pa posebej ureja primere neorganiziranih shodov (32. člen ZJZ), ko se shod prijavi (11. in 15. člen ZJZ), in posebej primere, ko je za shod potrebno dovoljenje (prvi odstavek 13. člena ter 16. člen in nadaljnji členi ZJZ, ki urejajo postopek njegove izdaje).
[6]
V primerih, v katerih ZJZ predvideva upravno odločanje, bi pobudnika lahko odločanje Ustavnega sodišča o ustavnosti in zakonitosti odlokov dosegla tudi po poti upravnega postopka in z vlaganjem pravnih sredstev zoper za njiju neugodno odločitev. Zato je treba šteti, da sta pobudnika glede navedenega akta v času vložitve pobude izkazovala pravni interes za tiste shode, za katere ni bilo potrebno odločanje upravnih organov.
14.
Člen 5 Odloka 27/21 je med postopkom prenehal veljati, saj je bil spremenjen 18. 3. 2021 z 2. členom Odloka o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 40/21). Z navedenim predpisom je bil 5. člen Odloka 27/21 spremenjen tako, da so bili med drugim začasno prepovedani vsi shodi, ki se jih udeleži več kot deset ljudi.
S 3. členom Odloka o spremembah in dopolnitvi Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 43/21) pa je bil 10. člen Odloka 40/21 spremenjen tako, da je bila veljavnost tega odloka podaljšana do 2. 4. 2021.
Dne 1. 4. 2021 je začel veljati novi Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list št. 47/21 – v nadaljevanju Odlok 47/21), ki je v tretjem odstavku 6. člena ponovno uveljavil popolno prepoved vseh shodov. Tako je tudi predpis, ki ga pobudnika izpodbijata v razširitvi pobude in je v času razširitve pobude še veljal, med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati.
15.
Ustavno sodišče praviloma o ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, ki je prenehal veljati, odloča samo, če za to obstaja pravovarstvena potreba v smislu drugega odstavka 47. člena ZUstS. V primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, pa lahko posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, če gre pričakovati precedenčno odločitev o pobudi, ki naslavlja posebno pomembna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.
[7]
Po oceni Ustavnega sodišča pobuda v delu, v katerem se nanaša na izpodbijani, a ne več veljavni določbi Odloka 27/21 in Odloka 40/21, odpira takšna vprašanja. Gre za vprašanja, ki so povzeta v 3., 4. in 5. točki obrazložitve tega sklepa in se nanašajo na dopustnost popolne prepovedi oziroma omejitve shodov v času epidemije. Prepoved oziroma omejitev shodov se je ponavljala v zadnjih šestih mesecih, prepoved shodov še traja ter ni nerazumno pričakovati, da se ne bi ponovila tudi v prihodnosti, dokler traja epidemija. Ustavno sodišče je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb Odloka 27/21 in Odloka 40/21 sprejelo,
v kolikor se nanaša na shode, za katere po ZJZ ni potrebno odločanje upravnih organov (1.
točka izreka).
16.
Odlok 47/21 je nadomestil Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS št. 55/21 – v nadaljevanju Odlok 55/21). Odlok 55/21, ki velja v času tega odločanja, v tretjem odstavku 4. člena določa popolno prepoved vseh shodov, kot sta to pred njim določala Odlok 27/21 in Odlok 47/21. Zato je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začelo tudi postopek ocene ustavnosti in zakonitosti Odloka 47/21 in Odloka 55/21 v delu, v katerem se nanašata na prepoved shodov, za katere po ureditvi o javnih zbiranjih ni potrebno odločanje upravnih organov (2. točka izreka).
[8]
17.
Drugi izpodbijani odloki, našteti v 5. točki izreka tega sklepa, že v času vložitve pobude niso več veljali.
Precedenčno odločitev o navedenih ustavnopravnih vprašanjih lahko Ustavno sodišče sprejme že na podlagi presoje izpodbijane določbe odloka, veljavnega v času te odločitve. Zato za presojo vseh vsebinsko enakih določb odlokov, ki so veljali pred tem, ni izpolnjena procesna predpostavka za njihovo presojo v javnem interesu. Če je bila pobudnica na podlagi katerih od teh neveljavnih odlokov spoznana za odgovorno storitve prekrška, kot zatrjuje, pa bo lahko protiustavnost njihovih določb uveljavljala v postopkih pred rednimi sodišči in po potrebi tudi z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS pred Ustavnim sodiščem. Zato ni izkazana niti pravovarstvena potreba iz prvega odstavka 47. člena ZUstS za presojo njihove ustavnosti. Ker torej pobudnika glede odlokov, naštetih v 5. točki izreka tega sklepa, ne izkazujeta pogojev iz 47. člena ZUstS, je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno njihove ustavnosti in zakonitosti zavrglo (5. točka izreka).
B. – II.
Glede začasnega zadržanja izvršitve izpodbijane ureditve
18.
Pobudnika predlagata začasno zadržanje tretjega odstavka 5. člena Odloka 27/21 in drugega odstavka 5. člena Odloka 40/21. Začasno zadržanje navedenih odlokov pojmovno ni mogoče, saj ne veljata več. Zato je Ustavno sodišče po uradni dolžnosti v nadaljevanju presodilo, ali so izpolnjeni pogoji, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča o oceni njune ustavnosti zadrži izvrševanje sedaj veljavnega tretjega odstavka 4. člena Odloka 55/21, ki ima enako vsebino kot tretji odstavek 5. člena Odloka 27/21.
[9]
19.
Na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvrševanje predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Pri odločanju o začasnem zadržanju Ustavno sodišče vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne določbe predpisa začasno ne bi izvrševale.
20.
Pobudnika utemeljeno opozarjata, da je veljala popolna prepoved shodov od uveljavitve Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20) dne 19. 10. 2020 do 19. 3. 2021, torej nepretrgano pet mesecev. Od 1. 4. 2021 ponovno velja popolna prepoved shodov. Dlje časa ko traja ukrep, večje so njegove škodljive posledice, če se kasneje izkaže za protiustavnega ali nezakonitega.
[10]
Držijo tudi navedbe pobudnikov, da je sporočilo shoda desetih oseb, kakršni so bili v vmesnem času dovoljeni, bistveno šibkejše od sporočila, ki ga izrazi več oseb. Ker se pravica do zbiranja uresničuje kolektivno, lahko nastanejo škodljive posledice tudi s preveč restriktivnim omejevanjem števila udeležencev. Res je tudi, da se shodov, ki so aktualni glede na vsakokratno politično situacijo, pozneje ne bo dalo nadomestiti in s tem odpraviti škodljivih posledic izvrševanja tega ukrepa. Če se navedbe pobudnikov o nedopustnem posegu v pravico do svobode zbiranja (prvi odstavek 42. člena Ustave) in pravico do svobodnega izražanja mnenj (prvi odstavek 39. člena Ustave) izkažejo za utemeljene, bi bilo z ukrepom prepovedi shodov poseženo v pravice, ki tvorijo osrednji steber demokratične družbe (1. člen Ustave).
21.
Pri presoji nastanka škodljivih posledic prepovedi shodov je Ustavno sodišče upoštevalo tudi prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), v skladu s katero je pravica do svobode zbiranja iz 11. člena EKČP temeljna pravica v demokratični družbi in predstavlja, tako kot pravica do svobode izražanja iz 10. člena EKČP, enega od temeljev takšne družbe.
[11]
Pravico do zbiranja iz 11. člena EKČP je treba kljub njeni avtonomni vlogi in posebnem področju uporabe obravnavati v luči pravice do svobode izražanja iz 10. člena EKČP, kadar je njen namen izražanje osebnih prepričanj oziroma zagotovitev foruma za politično debato in odprto izražanje protesta.
[12]
Za skladnost posega v pravico do svobode zbiranja in pravico do svobode izražanja mnenj običajno ne zadostuje utemeljitev takšnega posega zgolj na podlagi splošno veljavnega pravnega predpisa, temveč je treba vedno presoditi, ali je bil poseg v pravico nujen v okoliščinah konkretnega primera.
[13]
22.
Po drugi strani ni mogoče izključiti, kot trdi Vlada, da se tudi na shodih, ki so temeljnega pomena za demokratično družbo, ne bi raznašale okužbe z virusom COVID-19, tudi upoštevaje novejše različice bolj nalezljivih sevov virusa. To bi nedvomno pomenilo škodljive posledice za javno zdravje kot enako pomembno ustavno varovano dobrino. Pri tehtanju pa je treba vendarle upoštevati, ali je mogoče takšne možne škodljive posledice shodov preprečiti oziroma vsaj bistveno omiliti z epidemiološkimi ukrepi. Upoštevati je treba tudi druge ukrepe, ki nekatera zbiranja dovoljujejo. Razumna so opozorila Vlade, da dodatna sproščanja ukrepov na enem področju lahko vodijo do nujnosti zaostritve ukrepov na drugih področjih. Prej in bolj pa morajo biti sproščeni ukrepi na področjih, ki jih Ustava še posebej varuje, ker so bistvena za delovanje in obstoj demokratičnega sistema. Prav za takšno tehtanje med škodljivimi posledicami pa gre v obravnavanem primeru.
23.
V Odloku 55/21 je položaj oseb, ki se želijo udeležiti shodov oziroma jih organizirati, glede dovoljenega števila udeležencev povsem izenačen s položajem oseb, ki se želijo družiti in zbirati za povsem zasebne namene (zabave, poroke, zasebna srečanja). Veljavna splošna ureditev zbiranj tako ne upošteva, da so škodljive posledice omejevanja shodov zaradi njihovega pomena v demokratični družbi bistveno hujše od škodljivih posledic omejevanja zasebnih druženj. Pomembno je tudi, da so – ob upoštevanju kapacitet ali pa samo higienskih ukrepov in priporočil NIJZ – dovoljena zbiranja v zaprtih prostorih, ki niso zasebne narave. Zbiranja so tako po veljavnih odlokih dovoljena na primer v okviru verskega udejstvovanja, v osnovnih in srednjih šolah ter pri opravljanju gospodarske dejavnosti – v razmerju med poslovnimi subjekti v celoti, v razmerju do potrošnikov pa v okviru trgovin, ki so vse odprte, in nekaterih storitvenih dejavnosti.
24.
Vlada se sicer sklicuje na to, da naj bi bilo pri shodih število udeležencev težje nadzorovati, verjetnost zagotavljanja ustrezne razdalje med udeleženci shoda pa naj bi bila majhna.
Vlada pa je kljub splošni prepovedi zbiranj že določila podrobnejše pogoje za kolektivno uresničevanje verske svobode na odprtih površinah in v zaprtih prostorih.
[14]
S tem je omogočila izvrševanje človekove pravice do zbiranja iz 42. člena Ustave za namene verskega udejstvovanja, hkrati pa je naslovila tudi vprašanje nadzora nad spoštovanjem epidemioloških ukrepov pri množici oseb. Zato ni mogoče razumno trditi, da je prepoved vseh shodov nujna za preprečevanje nastanka težko popravljivih škodljivih posledic za zdravje in življenje ljudi ter da ne bi bilo mogoče tovrstne ureditve kot v primeru kolektivnega uresničevanja
verske svobode sprejeti tudi za shode. Vlada se sicer sklicuje na okoliščino, da je bilo v Sloveniji v letu 2021 že 13 primerov shodov, na katerih je bilo od 20 do okoli 200 ljudi. Vendar niti iz odgovora Vlade niti iz dokumentacije, ki naj bi bila podlaga za njeno odločanje, ni razvidno, zakaj na shodih s takšnim številom udeležencev ne bi bilo mogoče nadzirati spoštovanja epidemioloških ukrepov. To vprašanje v dokumentih ni bilo obravnavano. Zgolj sklicevanje na shode, ki naj bi potekali v tujini v državah z bistveno večjim številom prebivalcev in morebiti celo drugačno kulturo protestnikov, pa za utemeljitev nevarnosti nastanka škodljivih posledic ne zadostuje.
Tudi okoliščina, da je Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-83/20 predlog za začasno zadržanje zavrnilo, ne pomeni avtomatično, da škodljive posledice za zdravje ljudi upravičijo vse ukrepe ves čas njihovega trajanja, ne glede na škodljive posledice za posamezne človekove pravice.
Omenjena odločitev se je nanašala na določen ukrep v določenem času in v določeni epidemiološki situaciji ter ne pomeni, da v spremenjenih okoliščinah odločitev ne bi mogla biti drugačna.
25.
Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da so škodljive posledice za pravico do svobode zbiranja, pravico do svobode izražanja in demokratični ustroj države, ki bi jih lahko povzročilo izvrševanje ukrepa popolne prepovedi shodov ob njegovi morebitni protiustavnosti, hujše od škodljivih posledic za varstvo javnega zdravja, ki bi jih lahko povzročilo začasno zadržanje izvrševanja tega ukrepa ob njegovi morebitni ustavni skladnosti.
26.
Zato je Ustavno sodišče izvrševanje tretjega odstavka 4. člena Odloka 55/21 v delu, ki se nanaša na prepoved shodov, začasno zadržalo (3. točka izreka).
Glede načina izvršitve začasnega zadržanja
27.
Na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo način izvršitve začasnega zadržanja (4. točka izreka), da se prepreči možnost nastanka težko popravljivih škodljivih posledic za zdravje in življenje ljudi. Pri tem je upoštevalo, da se shodov nadalje načeloma ne bo smelo enako urejati kot zasebna druženja, temveč bo treba pri tehtanju med škodljivimi posledicami upoštevati njihov večji ustavnopravni pomen. Vlada pa ima na voljo največ epidemioloških in varnostnih podatkov (tudi v smislu števila razpoložljivih oseb za nadzor nad tem, ali udeleženci shodov spoštujejo epidemiološke ukrepe), da lahko uskladi možne škodljive posledice omejevanja shodov za demokratično družbeno ureditev z možnimi škodljivimi posledicami njihovega prekomernega dopuščanja za zdravje ljudi. Obstajajo različni epidemiološki ukrepi, s katerimi bi bilo pri shodih mogoče preprečiti nastanek škodljivih posledic za zdravje
ljudi. S splošnim aktom, kot je odlok Vlade, je za shode mogoče določiti podobne pogoje kot za kolektivno uresničevanje verske svobode, mogoče pa je tudi določiti maksimalno število udeležencev shoda.
[15]
Mogoče je opredeliti minimalno razdaljo ter uporabo mask in razkuževalnih sredstev. Poleg tega se epidemiološka slika ves čas spreminja, s tem pa se ves čas spreminja tudi potreba po obsegu in strogosti ukrepov.
28.
Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče v okviru načina izvršitve začasnega zadržanja Vladi naložilo, da
v primeru nadaljnjega omejevanja shodov
v sedemdnevnem roku po objavi tega sklepa sprejme novo ureditev (4. točka izreka). V njej mora Vlada bolj kot sedaj upoštevati pomen shodov za delovanje demokratične države in različne možnosti za omejitev nastanka škodljivih posledic za javno zdravje. Pri tem shodov ne sme obravnavati manj ugodno kot zbiranja za namen verskega udejstvovanja. Ustavno sodišče je za čas
do vključno 18. 4. 2021, kolikor bi še veljala zadržana ureditev,
še dopustilo začasno prepoved shodov, odločilo je tudi, da se za navedeni način izvršitve začasnega zadržanja uporablja 14. točka 57. člena ZNB. Naveden način izvršitve Vl
adi omogoča,
da za preprečitev nastanka škodljivih posledic določi razumne in argumentirane omejitve, glede na splošno epidemiološko sliko in specifike obnašanja ljudi na shodih.
C.
29.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 30. člena, prvega in tretjega odstavka 39. člena, tretjega odstavka 38.a člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1., 2., 5. in 6. točko izreka sprejelo soglasno, 3. in 4. točko izreka pa je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnica Jadek Pensa in sodniki Jaklič, Knez in Šorli, ki so napovedali odklonilna ločena mnenja. Sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnika Čeferin in Pavčnik so napovedali pritrdilna ločena mnenja.
Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 73. člena Poslovnika sklenilo, da se sklep odpravi takoj, ločena mnenja pa se odpravijo po poteku rokov iz 72. člena Poslovnika.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Vse izpodbijane določbe odlokov so se glasile enako: "Začasno so prepovedane vse prireditve, shodi, slavja, praznovanja in poroke." Izraz "shod" pomeni vsako organizirano zbiranje oseb zaradi izražanja mnenj in stališč o vprašanjih javnega ali skupnega pomena na prostem ali v zaprtem prostoru, kjer je dostop dovoljen vsakomur (1. točka prvega odstavka 4. člena Zakona o javnih zbiranjih, Uradni list RS, št. 64/11 – uradno prečiščeno besedilo – ZJZ).
[2]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/20, U-I-107/20, U-I-122/20, U-I-129/20, U-I-130/20, U-I-132/20, U-I-137/20, U-I-140/20 z dne 1. 7. 2020, 5. točka obrazložitve.
[3]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-235/20 z dne 2. 7. 2020, 3. točka obrazložitve.
[4]
Iz plačilnih nalogov, ki jih je priložila pobudnica, izhaja, da niso bili izdani v času veljave Odloka 27/21. Zato okoliščina, da pobudnica v zvezi s plačilnimi nalogi ni izčrpala poti pred rednimi sodišči, ne vpliva na njen pravni interes.
[5]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve, št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve, št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-83/20, 18. točka obrazložitve.
[6]
Prav tako je po 20. členu ZJZ mogoče odločiti o prepovedi shodov, kar prav tako pomeni upravno odločanje.
[7]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20), 43. točka obrazložitve, in št. U-I-83/20, 27. točka obrazložitve.
[8]
Podobno sklep Ustavnega sodišča št. U-I-473/20 z dne 21. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20), 11. točka obrazložitve.
[9]
Enako prav tam, 13. točka obrazložitve.
[10]
Primerjaj prav tam, 18. točka obrazložitve.
[11]
Glej 91. in 92. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Kudrevičius in drugi proti Litvi
z dne 15. 10. 2015 in tam navedeno sodno prakso.
[12]
Glej prav tam, 86. točka obrazložitve in tam navedena nadaljnja sodna praksa.
[13]
Glej 84. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Elvira Dmitriyeva proti Rusiji
z dne 30. 4. 2019 ter 275. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Perinçek proti Švici
z dne 15. 10. 2015.
[14]
Člen 2 Odloka o začasni omejitvi kolektivnega uresničevanja verske svobode v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 55/21) se glasi: (1) Kolektivno uresničevanje verske svobode iz prvega odstavka prejšnjega člena je dovoljeno le pod pogojem, da se zagotovi:
– minimalni možni stik med udeleženci,
– redno prezračevanje ali ustrezna ventilacija verskih objektov, v katerih se kolektivno uresničuje verska svoboda,
– obvezno nošenje zaščitnih mask,
– prepoved petja, in
– razkuževanje rok ob vstopu in izstopu iz verskih objektov, v katerih se kolektivno uresničuje verska svoboda.
(2) Pri kolektivnem uresničevanju verske svobode iz prejšnjega odstavka se smiselno upoštevajo vsa splošno veljavna higienska priporočila ministrstva, pristojnega za zdravje (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo), in Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljnjem besedilu: NIJZ) za preprečevanje okužbe z virusom SARS-CoV-2, ki so objavljena na spletni strani ministrstva in NIJZ.
(3) Število oseb, ki kolektivno uresničujejo versko svobodo v zaprtih prostorih, se omeji na enega udeleženca na 30 kvadratnih metrov zaprte površine oziroma več udeležencev, če gre za osebe iz skupnega gospodinjstva. Če je verski objekt manjši od 30 kvadratnih metrov se število oseb omeji na enega verskega uslužbenca in udeleženca oziroma več udeležencev, če gre za osebe iz skupnega gospodinjstva. Medosebna razdalja med udeleženci mora biti najmanj 1,5 metra, razen med osebami iz skupnega gospodinjstva.
(4) Cerkev oziroma druga verska skupnost zagotovi spoštovanje pogojev iz prvega odstavka tega člena in omejitev iz prejšnjega odstavka."
[15]
Na primer, francosko Vrhovno upravno sodišče je v odločbi št. 440846 z dne 13. 6. 2020 potrdilo ustavno skladnost omejitve protestov na 5000 oseb, nemško Zvezno ustavno sodišče pa je zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe v zvezi s prepovedjo protesta z 2000 udeleženci (sklep št. 1 BvQ 135/20 z dne 21. novembra 2020). Ameriško Vrhovno sodišče pa je zavrnilo predlog za zadržanje ureditve, ki je dovoljevala zgolj 25 % zapolnitev verskih objektov oziroma maksimalno 100 udeležencev pri verskih obredih.
⇒
U-I-50/21-23
19. 4. 2021
Ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika k sklepu št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021
SVOBODA DUHA – TUDI NA EPIDEMIOLOŠKO VARNIH SHODIH
1. COVID-19 odpira kopico tenkočutnih razlagalnih vprašanj.
[1]
Na nekatere vidike sem napotil tudi v pritrdilnem ločenem mnenju "Sistem zavor in ravnovesij kot stalnica" (v zadevi št. U-I-83/20). Na tem mestu naj ponovim naslednje:
"Vselej je treba premeriti in odgovoriti tudi na to, ali se občanke in občani lahko epidemiološko varno zberejo na javnem zborovanju. Če konkretne okoliščine to dovoljujejo, pa četudi gre za komorna združevanja in zborovanja, jih je treba nemudoma dopustiti. Javna zborovanja in javne besede so
conditio sine qua non
ustavne demokracije.
[2]
Državna oblast ne sme oglušeti. Bistveno je, da je treba tudi v času epidemije slišati drugo plata zvona (beri: glas tistega, od katerega oblast tudi izvira). Duhovna, kulturna in politična svoboda so nujna podstat vladavine ljudstva.
[3]
"
2. Prepoved zbiranja ljudi mora imeti zakonski temelj, ki je ustavnoskladen. Zakon je tisti, ki mora opredeliti namen, vrednotna merila in pomenski okvir (program ali pa vsaj kolikor toliko izdelan skelet programa), kako naj ga podzakonski akti normativno konkretizirajo. V naravi normativnega urejanja je, da vsebinska usmeritev ne more biti popolna, ker se mora prilagajati spreminjajočim se razmeram,
[4]
biti pa mora v tolikšni meri določna, da usmerja način izvrševanja pravice. V ustavi in zakonu morajo biti osrednje prvine pravic in dolžnosti razločno začrtane, naloga podzakonskih aktov pa je nato ta, da težišče in jedro pravic in dolžnosti prilagajajo konkretnim razmeram in življenjskim podrobnostim, ki niso v celoti predvidljive.
[5]
3. Naivno je, če mislimo, da je program (ali pa vsaj skelet programa), ki usmerja ustavnoskladno normativno konkretizacijo zakona statičen in da ga je mogoče v vseh podrobnostih predvideti. Naravno je, da moramo razločevati med pomenom zakona v času njegovega nastanka, v času, ko se je COVID-19 pojavil, in v času, ko smo v tretjem valu širjenja okužb. V razmerah, ki odstopajo od normalnega vsakdana,
[6]
moramo aktivirati objektivistično-dinamično razlago ustave in zakonov.
[7]
To pomeni, da se moramo dokopati do pomena, ki naj ga pravno besedilo ima v času, ko se odzivamo na razmere, ki jih COVID-19 povzroča in izziva.
[8]
Objektivistično-dinamična razlaga predpisov ne temelji na mehaničnem obrazcu. V njenem jedru sta namen (
telos
) in  vrednotenje, ki ne smeta prebijati jezikovnega in logičnega okvira ustave in zakona. Gre za vrednotenje, ki se zaveda, da so temeljne (človekove) pravice omejene s pravicami drugih in da niso sredstvo, ki ga je dovoljeno instrumentalizirati.
4. Med razlogi, ki naj moj glas utemeljijo, je tudi kritika, da bi bili lahko državni organi, ki zakone pripravljajo in jih sprejemajo, bolj dejavni. V času, odkar nas virus obdaja in moramo z njim živeti, bi bilo mogoče nekatere zakone [npr. Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB)] izpopolniti in ustrezno prilagoditi glede na spremenjene razmere. V to smer je, denimo, krenil nemški Zakon za preprečevanje in boj proti nalezljivim boleznim pri človeku (Zakon o varstvu pred okužbo – IfSG). Temu zgledu bi lahko sledila tudi slovenska zakonodaja. V njej bi bilo treba podrobneje opredeliti posamezne varnostne ukrepe za preprečevanje širjenja koronavirusne bolezni 2019 (COVID-19). Kot nestrokovnjak domnevam, da vseh ukrepov ni mogoče taksativno našteti, navesti pa jih je mogoče primeroma. S tem omogočimo, da se posebne ukrepe še nadalje izpopolnjuje s tako imenovanim sklepanjem po bistveni podobnosti v mejah splošnih in abstraktnih pravnih pravil (
analogia intra legem
).
5. Obravnavani primer sodi med težje ali celo težke. Naj bo razlaga še tako ustvarjalna,
[9]
je ključno, da gre za razlago (razumevanje) predpisa in ne za njegovo ustvarjanje, ki je v pristojnosti pravodajalcev. Podzakonski akt, ki ga Vlada in pristojni minister sprejmeta, mora temeljiti na ustavnoskladnem razumevanju zakona. Ta mora biti v tolikšni meri pomensko določljiv, da njegova normativna konkretizacija ostaja v dometu možnosti, ki jih zakon programsko zarisuje.
Dr. Marijan Pavčnik
Sodnik
[1]
Prim. s prispevki v reviji Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, 107 (2021) 1, ki je tematska in se spoprijema s svobodo v krizi ("Die Freiheit in der Krise").
[2]
Glej intervju s Hansom-Jürgenom Papierom (nekdanjim predsednikom Ustavnega sodišča ZR Nemčije), Spiegel, št. 19 (2020), str. 34−37.
[3]
Na problem svobode v družbi in državi je že leta 1927 pronicljivo opozoril L. Pitamic, Država, Družba sv. Mohorja, Prevalje 1927, str. 207 in nasl. Glej tudi ponatisa iz leta 1996 in 2009. Ponatisa imata isto oštevilčenje kot izvirnik.
[4]
Glej Ch. Perelman, Le raisonnable et déraisonnable en droit: au-delà du positivisme juridique, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris 1984, str. 132 in nasl.
[5]
Glej op. 6.
[6]
Za kolikor toliko normalen vsakdan glej utemeljitev, primere in literaturo, ki jih navajam v Teoriji prava, 6. izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 257 in nasl.
[7]
O tej razlagi na več mestih govorim v Argumentaciji v pravu, 3. izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013. O krhkosti in pasteh teleološke razlage glej in prim. M. Jančar, Teleološka razlaga pravnih aktov (problematika opredelitve cilja in poteka teleološke razlage), Pravnik, št. 4−5 (2002), str. 191−201.
[8]
O časovnih vidikih razumevanja predpisov glej na načelni ravni na primer M. Pavčnik, T. Štajnpihler Božič (ur.), Časovnost razlage zakona, Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2018. Avtorji posameznih prispevkov so M. Ambrož, R. Čeferin, A. Igličar, E. Kerševan, A. Novak, M. Pavčnik, T. Pavčnik
,
J. Sovdat, T. Štajnpihler Božič  in D. Wedam Lukić.
[9]
O pomenu in razsežnostih razlage tehtno razpravlja tudi kolektivno delo: D. N. MacCormick, R. S. Summers (ur.), Interpreting Statutes. A Comparative Study, Dartmouth, Aldershot etc. 1991.
⇒
U-I-50/21-24
1
9
. 4. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Dunje Jadek Pensa k 3. in 4. točki izreka sklepa št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021
Odločitev o začasnem zadržanju ima poseben pomen. Prav lahko razumem zato prizadevanje večine spoštovanih kolegov za odločanje o začasnem zadržanju izvrševanja sporne določbe predpisa po uradni dolžnosti. Moje mnenje je bilo drugačno. Pomisleke zoper odločanje o začasnem zadržanju izvrševanja spornega predpisa mi je (med drugim) sprožila vsebina 3. in 4. točke izreka sklepa. Drugače kot večina sem se zavzemala za takojšnjo končno odločitev z odločbo in s tem odgovor na pomembno ustavnopravno vprašanje precedenčne narave.
[1]
Za to odločitev nisem našla nobenih ovir. Naj obrazložim.
I.
Ena izmed značilnosti odločitve o začasnem zadržanju je njena začasnost; učinkovati sme največ do končne odločitve Ustavnega sodišča. Odločitev o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa učinkuje sicer zaradi suspenza izvrševanja predpisa kot njegova začasna razveljavitev. Kljub takemu učinku so razlogi zanjo v izpolnjenih predpostavkah iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS);
[2]
in ne v presoji spornih določb predpisa z vidika Ustave, ki šele sledi. Običajno se izrek v tovrstnih primerih glasi: do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje določenega predpisa.
A pogosto tak izrek ne zadošča. Nujnost hitre intervencije Ustavnega sodišča, izkazana s potrebo po takojšnjem zavarovanju položaja, da ne bi bile ustavne vrednote izigrane, pogosto terja začasno ureditev položaja z načinom izvršitve. Podlaga za to je tretji odstavek 39. člena ZUstS. Besedilo te določbe se glasi:
"
Če Ustavno sodišče zadrži izvrševanje predpisa […], lahko hkrati določi, na kakšen način se odločitev izvrši.
"
Pred očmi je treba imeti, da šele posamična odločitev o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa ustvari podlago za odločitev o načinu izvršitve v danem primeru. Če berem prvi odstavek skupaj s tretjim odstavkom 39. člena ZUstS, je domet načina izvršitve zamejen z vsakokratno odločitvijo o začasnem zadržanju. Način izvršitve je v funkciji te odločitve. Drugačno razumevanje bi pomenilo, da se sme način izvršitve osvoboditi svoje podlage.
II.
Dani primer je poseben. Poseben zato, ker je bil predmet odločanja o začasnem zadržanju del določbe tretjega odstavka 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21 – v nadaljevanju Odlok/55), ki po sili tega odloka samega preneha veljati 18. 4. 2021. S tem je opredeljen časovni okvir veljavnosti spodnje premise, ki šele bo predmet presoje z vidika Ustave s končno odločbo Ustavnega sodišča.  Ker je torej s tem veljavnost Odloka/55 že vnaprej opredeljena in s tem časovno zamejena, ni bilo mogoče odločiti, kot je običajno, da odločitev o začasnem zadržanju učinkuje do končne odločitve Ustavnega sodišča. Upoštevati je bilo torej treba, da odločitev o začasnem zadržanju lahko učinkuje po sili predpisa samega zgolj do izteka 18. 4. 2021 (in ne do končne odločitve Ustavnega sodišča). S tem datumom se neizogibno izteče učinek odločitve o začasnem zadržanju, sprejete v 3. točki izreka sklepa, saj zadržanje izvrševanja predpisa predpostavlja obstoj in učinkovanje tega predpisa.
Vendar učinek začasnega zadržanja izvrševanja po odločitvi iz 3. točke izreka sklepa pravzaprav sploh ni mogel nastopiti. Po črki drugega stavka 4. točke izreka večinskega sklepa so shodi ostali do 18. 4. 2021 namreč prepovedani, docela enako kot so že bili prepovedani s sporno določbo Odloka/55. Naj spomnim, to je tudi datum, do katerega naj bi začasno zadržanje izvrševanja predpisa učinkovalo. Do začasne razveljavitve tega spornega dela odloka v resnici po črki izreka samega sploh ni prišlo. Učinek odločitve o začasnem zadržanju izvrševanja je zato, kot razumem, le navidezen.
Kar učinkuje, je obveznost, naložena Vladi v prvem stavku 4. točke izreka sklepa. Z njo se Vladi za naprej nalagajo obveznosti, konkretizirane v 27. in 28. točki obrazložitve sklepa. Vendar ta del odločitve sega
izven
časovnega okvira učinkovanja začasnega zadržanja. Način izvršitve se je v tem delu osamosvojil svoje podlage; in s tem trčil v meje pooblastil Ustavnega sodišča, ki jih opredeljuje tretji odstavka 39. člena ZUstS.
III.
Prav lahko razumem tudi skrb večine spoštovanih kolegov za preprečitev možnosti nastanka težko popravljivih posledic za zdravje in življenje ljudi, izraženo v 28. točki obrazložitve večinskega sklepa, ki utemeljuje odločitev o nadaljnji prepovedi shodov z načinom izvršitve v 4. točki izreka sklepa. V tem kontekstu je to odločitev treba razumeti kot odložitev učinka začasnega zadržanja izvrševanja predpisa zaradi varstva zdravja in življenja ljudi, ki bi ju učinek začasne razveljavitve spornega dela Odloka/55 lahko ogrozil.
To, da se lahko učinek razveljavitve zakona s
končno
odločitvijo Ustavnega sodišča odloži, seveda ni sporno (prim. drugi stavek prvega odstavka 161. člena Ustave). V takem primeru je zakonodajalcu omogočeno, da brez škodljivih posledic za druge ustavne vrednote sprejme ustrezno prilagoditev z ustavo neskladne ureditve. Tudi način izvršitve odločitve o začasnem zadržanju predpisa vsekakor omogoča Ustavnemu sodišču, da prepreči morebiten tovrstni škodljivi učinek te svoje odločitve. Toda, ali je način izvršitve, s katerim se uveljavi natančno taka ureditev, kot je predmet zadržanja, lahko združljiv z argumenti v prid odločitve o začasnem zadržanju izvrševanja spornega predpisa? Pritrdilen odgovor na to vprašanje se mi ne zdi prepričljiv; če je seveda smisel možnosti takojšnje intervencije Ustavnega sodišča z odločitvijo o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa preprečiti, da bi bile ustavne vrednote prav zaradi izvrševanja tega predpisa izigrane. Zdi se mi, da način izvršitve, s katerim se uveljavi natančno taka ureditev, kot je predmet zadržanja, pravzaprav spodkoplje odločitev o začasnem zadržanju samo. Negira namreč argumente o potrebi po takojšnji intervenciji Ustavnega sodišča zaradi preprečitve težko popravljivih posledic, ki bi pretehtale potrebo po varstvu  drugih ustavnih vrednot pred prav tako težko popravljivimi posledicami.
IV.
V ospredju mojih premislekov ob odločanju o začasnem zadržanju po uradni dolžnosti v danem primeru je ostalo nerazrešeno vprašanje okvira za odločanje Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa. Tega na abstraktni ravni očrtajo predpostavke iz prvega odstavka 39. člena ZUstS, ki zahtevajo odgovor na vprašanje, ali bi nadaljnje izvrševanje spornega predpisa v okoliščinah primera lahko povzročilo težko popravljive posledice. Z njim naj se
in concreto
razreši problem učinkovitosti prava. Smisel možnosti takojšnje intervencije Ustavnega sodišča je skrb, da ne bi bile do končne odločitve Ustavnega sodišča ustavne vrednote zaradi izvrševanja spornega predpisa že izigrane. Tema te presoje torej ni ustavnosodna presoja spornega predpisa z vidika Ustave. O tej se bo Ustavno sodišče šele izreklo v odločbi. Okvir za odločanje o začasnem zadržanju je, menim, zato nujno soopredeljen tudi z njenim razmerjem do ustavnosodne presoje spornega predpisa z vidika Ustave v končni odločbi Ustavnega sodišča. Odločitev o začasnem zadržanju je tako praviloma le akcesorna končni odločitvi, podrejena ji je in prva, sprejeta na ravni predpostavk prvega odstavka 39. člena ZUstS, ne sme prejudicirati druge. Če bi jo, nadaljnja ustavnosodna presoja nima nobenega smisla več.
Naj strnem.
Glede na vse navedeno sem bila zadržana do odločanja o začasnem zadržanju izvrševanja spornega dela Odloka/55. Drugače kot večina sem se zavzemala za takojšnje odločanje z odločbo, za kar nisem našla nobenih ovir. To bi omogočilo osredotočenje na ustavnosodno presojo spornih določb predpisov z vidika Ustave in odgovor na posebej pomembno ustavnopravno vprašanje precedenčne narave. Žal mi je, da ta pot  ni bila izbrana. Kajti, "prizadevati si moramo za pravičnost, istočasno upoštevati pravno varnost, saj je del pravičnosti, in
[
…
]
zgraditi pravno državo, ki mora po možnosti zadostiti obema idejama." (Radbruch, iz 3. dodatka k Filozofiji prava).
[3]
dr. Dunja Jadek Pensa
Sodnica
[1]
Prim. 15. točko obrazložitve sklepa in odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20), 43. točka obrazložitve, ter št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20), 27. točka obrazložitve.
[2]
Prvi odstavek 39. člena ZUstS se glasi: "Ustavno sodišče sme do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice."
[3]
G. Radbruch, Filozofija prava, Študijska izd., Cankarjeva založba (Zbirka pravna obzorja; 16), Ljubljana 2001, str. 281.
⇒
U-I-50/21-25
16. 4. 2021
Odklonilno ločeno mnenje sodcnika Marka Šorlija k sklepu št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021
Štejem, da sta pravici do mirnega zbiranja in do javnih zborovanj za obstoj in razvoj demokratične družbe pomembni človekovi pravici, njuno učinkovito uresničevanje je ključno za pravilno delovanje demokracije. Kolikor je takšno sporočilo v sklepu, h kateremu dajem ločeno mnenje, se z njim lahko samo strinjam. Razloga, da nisem podprl večinske odločitve v 3. in 4. točki izreka sklepa, sta dva. Prvič, tako kot v sklepu št. U-I-83/21, U-I-84/21, U-I-87/21 z dne 8. 4. 2021 večina tudi v sklepu št. U-I-50/21 ni odločala le o možnosti nastanka škodljivih posledic izvrševanja 4. člena Odloka 55/21 v delu, ki se nanaša na prepoved shodov, oziroma začasnega zadržanja tega člena, temveč je presojala tudi sorazmernost izpodbijanega ukrepa. Drugič, ne morem sprejeti nekaterih argumentov, s katerimi večina utemeljuje svojo odločitev.
I.
Ustavno sodišče pri odločanju o začasnem zadržanju tehta le morebitne hujše posledice, ki bi jih povzročilo izvrševanje ali zadržanje ukrepa, pri tem pa (še) ne presoja vsebine oziroma ustavne skladnosti ukrepa. Pri tokratnem tehtanju so bili na eni strani tehtnice negativni učinki omejevanja shodov za demokratično družbeno ureditev, na drugi pa, namesto ogrožanja življenj ali zdravja ljudi, škodljive posledice za javno zdravje. Po moji oceni takšno tehtanje v sedanji epidemiološki situaciji ni korektno, podobno sem ocenjeval v enem svojih prejšnjih ločenih mnenj.
[1]
V 20. točki obrazložitve sklepa se škodljive posledice omejevanja shodov utemeljuje s tem, da se shodov, ki so aktualni glede na vsakokratno politično situacijo, pozneje ne bo dalo nadomestiti in s tem odpraviti škodljivih posledic izvrševanja ukrepa. Ali je morda mogoče nadomestiti izgubljeno življenje nekoga, ki bi ga npr. okužil udeleženec shoda? Seveda ne mislim, da bi bilo treba oziroma da je mogoče povsem ustaviti javno življenje in izključiti vsa tveganja. V Sloveniji pač ljudi ni mogoče "zavariti" v stanovanjske bloke in hiše, tako kot so to storili v Wuhanu. Je pa potrebno in mogoče – ob upoštevanju previdnostnega načela – z odločanjem o vsebini namesto o začasnem zadržanju ukrepa (tri dni pred iztekom njegove veljavnosti) poiskati ustrezno sorazmerje med varovanimi ustavnimi dobrinami, ki so še posebej zaradi epidemije v tako močni koliziji. Vsebinska presoja bi namreč omogočila jasnejšo presojo in artikulacijo, kateri izmed ustavnih dobrin je morebiti treba dati prednost. Vsebinska presoja bi tudi izključila skušnjave problematičnega odstopa od doktrine odločanja o začasnem zadržanju, ne da bi bili za tak odstop navedeni utemeljeni razlogi.
II.
Primerjava zbiranj v okviru verskega udejstvovanja, v osnovnih in srednjih šolah ter pri opravljanju gospodarske dejavnosti s shodi, ki je opravljena v razdelku B. – II. sklepa, se zdi najmanj neustrezna. V teoriji psihologije množice se celo kot primer različnega vedenja različnih množic navaja, da so na primer vrednote in standardi množice vernikov gotovo različni od tistih, ki so značilni za nogometne navijače ali borce za čisto okolje.
[2]
Zagotavljanje spoštovanja epidemioloških ukrepov je v šolah lahko učinkovito. Kolikor vem zaenkrat pri tem ni bilo potrebno posredovanje policije. Podobno velja za verske shode in poslovno dejavnost. Bistveno drugačen pa je položaj shodov, "ki so aktualni glede na vsakokratno politično situacijo" (20. točka obrazložitve sklepa). Takšni shodi naj bi bili nadzorovani glede tega, ali udeleženci shodov spoštujejo epidemiološke ukrepe, s tem naj bi bilo mogoče preprečiti nastanek škodljivih posledic. Osebe, ki bi nadzorovale spoštovanje epidemioloških ukrepov, naj bi bile na voljo Vladi (27. točka obrazložitve sklepa). S temi osebami je verjetno mišljena policija. Policija res lahko nadzoruje spoštovanje epidemioloških ukrepov, ne more pa preprečiti njihovega masovnega kršenja, do katerega je že prihajalo in še lahko pride na shodih. Policija tu lahko pogosto ravna le reaktivno, ne more pa preprečiti, da se množica ali njen del ne bi več ozirala na medsebojno razdaljo. Takšne prizore iz Francije, Nemčije in Belgije lahko vidimo na televizijskih ekranih. Tu gre ne le za epidemiološka vprašanja, temveč tudi za vprašanja varnostnih in drugih strok, ki jih Ustavno sodišče z začasnimi zadržanji ne more reševati.
Ko sklep govori o načinu izvršitve začasnega zadržanja, navaja med drugimi pogoji tudi možnost določiti maksimalno število udeležencev shoda, pri tem pa opozarja, da se epidemiološka slika ves čas spreminja, s tem pa se spreminja tudi potreba po obsegu in strogosti ukrepov. In zakaj se je pri tem treba sklicevati (opomba številka 15 na 12. strani obrazložitve) na obsoletni odločitvi francoskega Vrhovnega upravnega sodišča z dne 13. 6. 2020 in nemškega Zveznega ustavnega sodišča z dne 21. 11. 2020? Situacija v drugem valu epidemije v letu 2020 je težko primerljiva s sedanjim tretjim valom.
III.
Ni mogoče vedeti, kakšen bo nadaljnji potek epidemije, in tudi ne, kolikokrat bo moralo Ustavno sodišče še presojati ustavnost ukrepov za njeno zajezitev. Povsem mogoče je, da bodo tudi morebitne nove ureditve predmet ustavne presoje. Zato bi bilo po mojem potrebno o ukrepih predvsem odločati vsebinsko, kar bi omogočilo določitev meril presoje. Odločitve o začasnem zadržanju in načinu izvršitve iz navedenih razlogov nisem mogel podpreti.
Marko Šorli
Sodnik
[1]
Delno odklonilno, delno pritrdilno mnenje sodnika Marka Šorlija k sklepu št. U-I-83/21, U-I-84/21, U-I-87/21 z dne 8. 4. 2021, 6., 7. in 8. točka.
[2]
P. Umek, Novejše teorije psihologije množice in taktika policije, Varstvoslovje, let. 15, št. 1, str. 34 (sklic na Reicher et al., 2004).
⇒
Številka:
U-I-50/21-26
Datum:
19. 4. 2021
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA)
K SKLEPU ŠT.
U-I-50/21
Z DNE 15. 4. 2021
ZDRUŽEVANJE, KI V PANDEMIJI KRŠI EPIDEMIOLOŠKE UKREPE, NE UŽIVA POLNEGA USTAVNEGA VARSTVA
Proti začasnemu zadržanju sem glasoval, ker obrazložitev večine v nosilnih razlogih, ki so bistveni za utemeljitev takega izreka, ni logično sklenjena.
Prvič, pri začasnem zadržanju še ne gre za odločanje o vprašanju, katera od nasprotujočih si temeljnih pravic prevlada. O tem sodišče presoja šele v meritorni, torej končni vsebinski odločitvi. Pri vprašanju, ali bo neko ureditev začasno zadržalo, pa po ustaljeni doktrini Ustavno sodišče odloča o nekem drugem vprašanju: katere od
morebitnih
škodljivih posledic na obeh straneh – na eni strani življenje in zdravje večjega števila ljudi, na drugi pa začasna omejitev shodov na ne več kot 10 udeležencev – bi bile bolj škodljive in bolj nepopravljive, če bi se do take ali drugačne končne meritorne odločitve zgodile. Če bi torej v skladu z ustaljeno doktrino o zadržanju tehtali zgolj možne škodljive posledice obeh alternativ, bi bila odločitev o vprašanju (ne)zadržanja povsem preprosta. Morebitna posledica izgube življenja in zdravja večjega števila ljudi je hujša in bolj nepopravljiva od morebitne začasne nezmožnosti udeležbe več kot 10 udeležencev na javnih shodih v času vrhunca visoko nalezljive bolezni,
[1]
ki je do sedaj terjala že okoli 4000 življenj. Če bi šlo res zgolj za vprašanje odločanja o začasnem (ne)zadržanju, bi večina skladno z doktrino morala ostati pri takšnem omejenem tehtanju in ne prebijati ustaljenega prava.
Drugič, ker pa doktrina začasnega zadržanja sama logično ne vodi do izreka večine, večinska obrazložitev v resnici delno že predstavlja poskus vsebinske presoje trka obeh pravic glede na konkretne okoliščine. Večini se v obrazložitvi tako npr. izrecno celo zapiše, da je v skladu z judikaturo ESČP (a seveda o vsebinskem, končnem vprašanju) "treba vedno presoditi, ali je bil poseg v pravico [do združevanja] nujen v okoliščinah konkretnega primera".
[2]
Četudi o tem pri začasnem zadržanju sodišče praviloma ne presoja, je večina očitno menila, da morda preko vključitve elementa vsebinske presoje za nazaj lažje utemelji tudi kar izrek o predhodnem vprašanju začasnega zadržanja. A po tej poti njena argumentacija zaide v še resnejše težave. Če bi namreč šteli, da je potrebno upoštevati okoliščine konkretnega primera, bi morali najprej ugotoviti, da so se na shodih, za katere se zavzemata pobudnika, redno kršila splošna pravila NIJZ, ki veljalo za čas vrhunca pandemije.
[3]
Celo v času ukrepa najstrožjega zaprtja (
lockdown
) so se po nekaterih slovenskih mestih pojavljali tovrstni shodi, katerih udeleženci niso upoštevali socialne distance in ostalih podrobnih pravil NIJZ, ki so bila vnaprej splošno predpisana za vse z namenom učinkovite zamejitve širjenja bolezni in s tem varstva življenja in zdravja. Več kot to, eno od ključnih vsebinskih sporočil tovrstnih shodov je bilo usmerjeno konkretno prav proti ukrepom oblasti in epidemiološke stroke za zajezitev pandemije, kar so številni udeleženci želeli pokazati tudi z omenjenimi konkretnimi dejanji; zavestnimi kršitvami predpisanih podrobnih pravil NIJZ iz naslova protesta.
Če pa je to tako, bi morala obrazložitev večine o začasnem zadržanju argumentativno pošteno nasloviti tudi ta vidik shodov (za katere v tej pobudi v resnici gre), česar pa ne vključi v svojo analizo. A pri tem bi večina naletela na nepremostljive težave. Nepopravljiva škoda za življenje in zdravje ljudi je v takih konkretnih okoliščinah (ko gre za shode, ki ne upoštevajo podrobnih epidemioloških pravil in ukrepov ali jim celo nasprotujejo in jih zato demonstrativno kršijo) namreč neizmerno večja, kot pa je škoda omejitve takšnih združevanj na ne več kot 10 udeležencev. To je, na število, ki morebiti še omogoča, da kljub pričakovanim kršitvam na takšnem shodu državni organi še lahko učinkovito preprečijo nenadzorovano eskalacijo in s tem obsežnejši vir širjenja virusa. Vidimo, da bi bilo pri tehtanju treba upoštevati splošno ustavno načelo, da je z Ustavo vselej zavarovano seveda le tisto združevanje, ki ne krši pravil, in ne tudi tisto, ki bi npr. uničevalo javno lastnino, ogrožalo varnost ali pa kršilo pravila o socialni distanci, zaščiti in drugih preventivnih ukrepih sredi vrhunca pandemije. Tako je npr. nedavno v Zvezni republiki Nemčiji Zvezno ustavno sodišče pred morebitno dopustitvijo shoda v konkretnem primeru zahtevalo obljubo, da udeleženci ne bodo kršili pravil. V primeru, če bi se pokazalo, da ne gre za shod, na katerem bi udeleženci spoštovali epidemiološka pravila, tak shod ustavnoskladno ne bi bil dopusten.
[4]
Sredi pandemije bi predstavljal nevarnost povzročitve nepopravljive škode za zdravje in življenje soljudi. Ker se je večina slovenskega Ustavnega sodišča temu ključnemu vidiku tehtanja preprosto izognila, pri čemer v našem primeru gre ravno za shode, na katerih se pravila NIJZ do sedaj večkrat niso spoštovala, njen poskus obrazložitve začasnega zadržanja tudi preko upoštevanja konkretnih okoliščin argumentativno-logično ne zdrži.
Tretjič, večina javne proteste primerja z združevanjem iz verskih razlogov. Spomni, da je
Vlada kljub splošni prepovedi zbiranj že določila podrobnejše pogoje za kolektivno uresničevanje verske svobode tudi na odprtih površinah. Iz takšne primerjave sklene, da torej ni mogoče razumno trditi, da ne bi bilo mogoče tovrstne ureditve kot v primeru kolektivnega uresničevanja
verske svobode sprejeti tudi za shode. Toda primerjava je očitno zgrešena. Pri protestnih javnih shodih, še posebej tistih, ki izražajo nasprotovanje ukrepom Vlade za omejitev pandemije, gre iz že opisanih razlogov za realno verjetnost izbruhov kršitev zoper epidemiološke ukrepe Vlade in NIJZ. Od tod tudi nujnost prisotnosti okrepljenih enot policije, pri čemer ob večjem številu udeležencev preprečitve tudi množičnejših kršitev epidemioloških ukrepov ni mogoče zagotoviti. Slednje smo lahko opazovali na lastnih dosedanjih izkušnjah ter spremljali še hujše istovrstne izbruhe kršitev po tujih državah. Nasprotno pa, ali ste kje zasledili, da bi pri verskem obredu, ki je usmerjen v nek povsem drug namen, kdaj prišlo do izbruhov množičnih kršitev zoper epidemiološke ukrepe Vlade in NIJZ, pri čemer bi za to pri verskih obredih potrebovali okrepljene enote policije, ki bi izvajale takšen nadzor in posredovale v primerih izbruhov kršitev? Za vsakega razumnega bralca je odgovor na dlani. Iz istega razloga je tudi primerjava obeh različnih vrst združevanja očitno napačna in – hočeš nočeš – logično ne vodi k sklepu o nujno enakem obravnavanju (dveh v bistvenem očitno različnih oblik združevanj), ki ga večina za svoj zaključek potrebuje.
Ne le če tehtamo abstraktno torej, ampak tudi, če se vse bolj poglabljamo v konkretne okoliščine same presoje, v prid začasnega zadržanja v tej zadevi na tehtnici ostaja vse manj in manj. To je zato, ker Ustava toliko manj varuje oblike svobode, kolikor bolj te v sebi nosijo potencial za kršenje sicer učinkovitih epidemioloških ukrepov sredi okoliščin pandemije. Ob dejstvu omejenih zdravstvenih kapacitet se cena takih kršitev namreč na drugi strani meri v izgubi nespornih in hierarhično najvišjih oblik svobode – življenja in zdravja soljudi, tudi tistih, ki niso ničesar kršili, pa so zaradi dodatnega pritiska na zdravstveni sistem iz naslova kršiteljev deležni manj kvalitetne obravnave zoper obolelost in s tem posledično prikrajšani za svoje življenje in zdravje.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA), l.r.
Sodnik
[1]
Pomembno je tudi, da v pričujoči zadevi ne gre za pravno bolj zanimivo situacijo, v kateri bi tehtali na eni strani življenje in zdravje in na drugi popolno prepoved političnega združevanja. Tu namreč ne gre za popolno prepoved (t. i.
total ban
) svobode političnega združevanja v času pandemije.
[2]
Glej 21. točko obrazložitve sklepa večine, ki citira 84. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Elvira Dmitriyeva proti Rusiji
z dne 30. 4. 2019 in 275. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Perinçek proti Švici
z dne 15. 10. 2015.
[3]
Pobudnica sama pojasni, da je bila zaradi kršitve epidemioloških predpisov na protestih že petkrat oglobljena.
[4]
1 BvR 828/20
.
⇒
U-I-50/21-28
1
9
. 4. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šugman Stubbs k sklepu št.
U-I-50/21
z dne
15. 4. 2021
Sklep pred nami bržkone moramo slaviti kot zmago za demokracijo v času COVID epidemije; Ustavno sodišče je z njim namreč začasno zadržalo prepoved shodov.
[1]
Žal pa je pričujoči primer tudi odlična ilustracija šibke volje in okrnjene sposobnosti Ustavnega sodišča, da postavlja ustavne meje vladnim ukrepom, ki so (ali naj bi bili) namenjeni zajezitvi epidemije virusa COVID-19. Tako kot v nekaterih drugih COVID zadevah je bil tudi ta sklep o začasnem zadržanju sprejet s tesno večino, prav mogoče pa je, da bo, spet tako kot v številnih drugih COVID zadevah, na tej točki, še preden bo prišlo do vsebinske presoje, tudi obstal.
[2]
I.
V Sloveniji je bila v drugem valu epidemije prepoved shodov po celo državi v veljavi od 20. 10. 2020,
[3]
od 13. 11. 2020 so bila v celoti prepovedana tudi zasebna zbiranja.
[4]
24. 12. 2020 je Vlada iz prepovedi združevanja izključila verske obrede in hkrati določila pogoje za njihovo izvajanje.
[5]
12. 2. 2021 je Vlada popolno prepoved zbiranja odpravila za skupine do 10 ljudi, še vedno pa je ohranila prepoved shodov.
[6]
19. 3. 2021 pa je, nekaj dni po tem, ko se je na dnevnem redu seje Ustavnega sodišča
[7]
pojavila različica sklepa o dovoljenju shodov do vključno 10 ljudi,
[8]
Vlada, še pred odločanjem Ustavnega sodišča, nenadno dovolila shode do 10 ljudi.
[9]
Od 1. 4. 2021 do naše odločitve je spet veljala popolna prepoved shodov.
[10]
Skupno je torej popolna prepoved shodov veljala pet mesecev (od 20. 10. 2020 do 18. 3. 2021), po tem pa še od 1. 4. do začasnega zadržanja dne 15. 4. 2021.
Raziskave kažejo, da je tveganje za prenos virusa zunaj, razen v res prenatrpanih predelih, v primerjavi z notranjimi prostori izrazito nizko.
[11]
Znanstveniki navajajo, da bi se zunaj lahko nekdo nalezel virusa COVID samo v primeru, če bi okužena oseba zakašljala direktno proti osebi, ki bi stala zelo blizu in bi ravno tedaj vdihnila.
[12]
Pet vodilnih specialistov Zveze za raziskovanje aerosolov (GAeF) je v pismu nemški vladi napisalo, da do prenosa virusa prehaja skorajda brez izjeme v zaprtih prostorih.
[13]
Navajajo raziskavo, s katero so ugotovili, da se je med  7000 preučevanimi okužbami samo ena oseba okužila zunaj.
[14]
Meta študija raziskav prenosa je pokazala, da je prenos virusa zunaj sicer mogoč, je pa 18,7x manj verjeten kot prenos v zaprtih prostorih.
[15]
Temu je treba dodati še pomen mirnega zbiranja in shodov za demokratično družbo. Pravica do zbiranja je ključna za demokracijo,
[16]
je ena temeljnih političnih svoboščin,
[17]
brez katere si ni moč zamisliti svobodne in demokratične družbe (glej 21. točko obrazložitve sklepa).
[18]
Država mora vedno izhajati iz presumpcije
in favorem
organizaciji shodov.
[19]
Združeni narodi posebej poudarjajo, da je treba izjeme od pravice do mirnega zbiranja interpretirati izredno restriktivno; prepoved zbiranja mora biti skrajni, zadnji ukrep.
[20]
Še posebej visoko raven varstva morajo uživati politični protesti.
[21]
Svetovna zdravstvena organizacija prav tako ne priporoča prepovedi vseh zbiranj, pač pa opozarja na primerne ukrepe za zmanjševanje rizika.
[22]
Predvsem vlade držav ne smejo prepovedovati shodov s sklicevanjem na generalizirano nevarnost za javni red in varnost ali nespecificirano tveganje, da se protesti sprevržejo v nasilje,
[23]
hkrati ne smejo izhajati iz domneve, da bodo protesti nasilni.
[24]
Če pa v račun vzamemo še dejstvo, da so bile v času popolne prepovedi shodov nekaj časa odprte tudi šole in v določenem obsegu dovoljeni verski obredi, se zdi prepoved shodov še bolj nerazumna. Še več; v času popolne prepovedi protestov so bile v različnih časovnih obdobjih znotraj tega obdobja dovoljene številne za zdravje bistveno bolj tvegane dejavnosti, ki nikakor niso zavarovane z ustavno vrednoto podobnega ranga, kot sta svoboda zbiranja in svoboda izražanja.
[25]
Šlo je za dejavnosti, ki se praviloma odvijajo v notranjih prostorih, kjer je tveganje za prenos virusa mnogo višje: lahko smo se recimo sprehajali po Ikei,
[26]
obiskovali avtosalone, skrbeli za svojo polt pri kozmetičarki,
[27]
obnovili svoje pramene pri frizerki in podobno. Nekaj tednov je bilo celo dovoljeno zbiranje do vključno 10 oseb, če te le niso bile zbrane z namenom protestov.
V kontekstu vsega povedanega je jasno, da popolna prepoved shodov vsaj v času, ko so bile dovoljene bistveno bolj tvegane dejavnosti v zaprtih prostorih, ni mogla temeljiti na realnem strahu pred okužbami niti je ni bilo mogoče opravičiti s (sicer vedno uporabljivo floskulo) "boja za varovanje življenja".
[28]
Četudi to ni bilo jasno vladni svetovalni skupini in Vladi, kar je sicer težko verjeti, pa bi to moralo biti jasno ustavnim sodnikom.
II.
Pri začasnem zadržanju Ustavno sodišče tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne določbe predpisa začasno ne bi izvrševale. Šlo naj bi torej zgolj za nekakšno nevsebinsko presojo tehtanja posledic obeh strani kovanca, vendar pa je očitno, da se tudi takšno tehtanje deloma že prepleta z vsebinsko presojo. Če je nek ukrep že
prima facie
neprimeren, nerazumljiv in nerazumen v primerjavi z drugimi ukrepi, potem bi to gotovo moralo vplivati tudi na izid tehtanje glede začasnega zadržanja.
[29]
Za naravo odločanja sedanje sestave Ustavnega sodišča pa je dovolj povedno dejstvo, da je izglasovani sklep enajsta različica prvotnega osnutka. Od prvega do enajstega osnutka smo bili priča oženju dikcij, oklevanju, zavlačevanju, neskončnemu usklajevanju, odpiranju nesmiselnih, že zdavnaj razčiščenih procesnih vprašanj
[30]
in podobno. Samo tako okleščena in omiljena verzija prvotnega osnutka je lahko dobila zahtevano minimalno večino.
Sprejeti sklep je namreč skrajno benigen: Vladi prepušča tako rekoč popolno diskrecijo, da odloči o tem, kolikšne shode in pod kakšnimi pogoji bo dovolila. Temelji samo na enem vsebinskem sporočilu: Vlada shodov ne sme obravnavati manj ugodno kot zbiranja za namen verskega udejstvovanja. To sporočilo je ustavnopravno tako samoumevno,
[31]
tako minimalno, preprosto in logično, da bi naiven poznavalec ustavnosodne presoje za postavitev tako minimalnega ustavnega standarda moral pričakovati soglasno odločitev. Rezultat pa je 5:4.
Skrajni čas je, da Ustavno sodišče prevzame vlogo, ki jo ima po Ustavi: da neodvisno, pokončno in ažurno interpretira Ustavo, v skladu z ustaljenimi standardi, brez izmikanja, zavlačevanja, krotovičenja in brez iz zraka pričaranih adutov, kot je na primer načelo previdnosti. Sicer se moramo upravičeno vprašati, na kateri strani zgodovine se bomo znašli.
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Poleg tega je seveda Ustavno sodišče po koneksiteti pobudo sprejelo v obravnavo in zavrglo pobude, vložene zoper časovno pretekle Odloke.
[2]
Spomnimo se, da je bila edina odločitev Ustavnega sodišča glede vsebine COVID ukrepov, s tesno večino lani avgusta sprejeta odločba št. U-I-83/20. Nekje v postopku odločanja pa so obtičale številne pobude še iz prvega vala epidemije.
[3]
Drugi odstavek 2. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoC-2 (Uradni list  RS, št. 147/20 in 151/20).
[4]
Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoC-2 (Uradni list RS, št. 163/20).
[5]
Odlok o začasni omejitvi kolektivnega uresničevanja verske svobode v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 190/20).
[6]
Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoC-2 (Uradni list RS, št. 20/21).
[7]
Seja Ustavnega sodišča z dne 18. 3. 2021.
[8]
Odlok o spremembah Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoC-2 (Uradni list RS, št. 40/21).
[9]
Podobno se je z misteriozno jasnovidnostjo Vlada odločila, da policijsko uro skrajša, in sicer od 22. do 5. ure v istem tednu, ko se je ta predlog pojavil na dnevnem redu Ustavnega sodišča. Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21, ki je začel veljati 25. 3. 2021). V tednu, ko smo imeli na mizi potrditev protiustavnosti prepovedi referenduma glede sistemskega zakona o financiranju vojske, pa je bil dan v postopek proračunski zakon o financiranju vojske.
[10]
Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/32 in 55/21).
[11]
D. Chirizzi,
M. Conte
,
M. Feltracco,
A. Dinoi,
E. Gregoris,
E. Barbaro
,
G. La Bella,
G. Ciccarese,
G. La Salandra
,
A. Gambaro,
D. Contini
, SARS-CoV-2 concentrations and virus-laden aerosol size distributions in outdoor air in north and south of Italy, Environment International, let. 146 (2021).
[12]
Covid: Can you catch the virus outside? - BBC News
.
[13]
17532-offener_brief_aerosolwissenschaftler.pdf (dpaq.de)
.
[14]
H. Qian, T. Miao, L. Liu, X. Zheng, D. Luo und Y. Li, Indoor transmission of SARS-CoV-2,
https://doi.org/10.1​101/2020.04.04.20053​058doi,
2020, citirano po
Position paper of the Gesellschaft für Aersosolforschung on understanding the role of aerosol particles in SARS-CoV-2 (filesusr.com)
, str. 15.
[15]
T. C. Bulfone, M. Malekinejad, G. W. Rutherford, N. Razani, Outdoor Transmission of SARS-CoV-2 and Other Respiratory Viruses: A Systematic Review, The Journal of Infectious Deseases, let. 223, št. 4 (2021), str. 550–561.
[16]
Glej zadeve ESČP
Bączkowski in drugi proti Poljski
, 62. točka obrazložitve,
United Communist Party of Turkey in drugi v. Turčiji
, 25. točka obrazložitve.
[17]
Sodba ESČP v zadevi
Gorzelik in drugi proti Poljski
, 2. točka obrazložitve.
[18]
Izjeme je treba razlagati strogo, kajti samo prepričljivi in utemeljeni razlogi lahko upravičujejo omejitve svobode zbiranja in združevanja (sodba ESČP v zadevi
Sidiropoulos in drugi proti Grčiji
, 40. točka obrazložitve).
[19]
Glej na primer stališče OSCE in Beneške komisije, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly. str. 7.
Dostopno na
https://www.venice.c​oe.int/webforms/docu​ments/default.aspx?p​dffile=CDL-AD(2010)0​20-e.>
[20]
General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21)
*
, sprejeto julija 2020, str. 2 in 7–12. Dostopno na:
https://tbinternet.o​hchr.org/_layouts/15​/treatybodyexternal/​Download.aspx?symbol​no=CCPR%2fC%2fGC%2f3​7&Lang=en.>
[21]
Prav tam, str. 6.
[22]
Pri tem opozarja, da kriterij prepovedi ne sme biti zagotavljanje nične stopnje prenosa virusa. Dostopno na:
https://www.who.int/​emergencies/diseases​/novel-coronavirus-2​019/question-and-ans​wers-hub/q-a-detail/​coronavirus-disease-​covid-19-mass-gather​ings.
[23]
Prav tam, str. 5.
[24]
Prav tam, str. 4. Na to je bilo treba posebej opozoriti tudi ustavne sodnike.
[25]
Absolutna vladna prepoved mirnih shodov problematična - Delo
.
[26]
Ikea v Ljubljani je odprta, prvi kupec prišel po lončnico | Dnevnik
.
[27]
Vzpostavlja se potniški promet, odpirajo se frizerski saloni, cvetličarne ... #video - siol.net
.
[28]
Prepoved protestov: varovanje zdravja ali represija? - RTVSLO.si
.
[29]
Deloma tudi v resnici gotovo vpliva, pa če se tega sodniki zavedamo ali ne.
[30]
Med njimi recimo vprašanje, ali lahko začasno zadržimo pravni akt, ki bo čez nekaj dni nehal veljati; torej ne do dokončne odločitve Ustavnega sodišča (prvi odstavek 39. člena ZUstS). Podobno dilemo smo reševali že v vsaj dveh primerih; v zadevah št. U-I-83/20 in št. U-I-473/20, kjer pa se takšno postopanje ni zdelo nikomur problematično.
[31]
Predvsem to velja za državo, v kateri je cerkev ločena od države. Anglosaška teorija v tem pogledu seveda ni upoštevna.
⇒
U-I-50/21-39
17. 6. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudi Sanje Fidler, Ljubljana, in Irfana Beširevića, Ljubljana, ki ju oba zastopa Odvetniška pisarna Zakonjšek in Zakonjšek, d. o. o., Ljubljana, ter v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji 17. junija 2021
odločilo:
1.
Tretji odstavek 5. člena
Odloka o začasni delni
omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21)
,
drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21
in 43/21),
tretji odstavek 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21), tretji odstavek 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21) in 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21) so bili v delu,
v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev, v neskladju z Ustavo.
2. Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek razveljavitve.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Predmet ustavne presoje je več določb vladnih odlokov v delu, v katerem so bili od 27. 2. do 17. 3. in od 1. 4. do 18. 4. 2021 v celoti prepovedani shodi, od 18. 3. do 31. 3. ter od 23. 4. do 14. 5. 2021 pa so bili omejeni na do vključno deset udeležencev.
2.
Od teh odlokov sta pobudnika v pobudi z dne 2. 3. 2021 izpodbijala tretji odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21 – v nadaljevanju Odlok 27/21), ki je prepovedoval vse shode. Z dopolnitvijo z dne 19. 3. 2021 pa sta pobudo razširila na spremenjeni drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21 – v nadaljevanju Odlok 40/21), ki je shode omejeval na do deset udeležencev.
3.
Pobudnika glede popolne prepovedi shodov, kot je bila določena v Odloku 27/21, uveljavljata, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravico do mirnega zbiranja iz 42. člena Ustave, pravico do svobode izražanja iz 39. člena Ustave in načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Poudarjata, da želita v trenutni politični situaciji javno izražati svoje mnenje o javnih zadevah, ker se ne strinjata z določenimi politikami in ker ju skrbi za prihodnost države. Nasprotujeta tudi nekaterim vladnim ukrepom za zajezitev epidemije COVID-19, ker niso zadostni. Za pobudnika je ključno, da se lahko mirno zbirata s podobno mislečimi in da sta lahko na javnih krajih kritična do nosilcev oblasti. Menita, da je eden ključnih elementov demokracije možnost zbiranja na javnih krajih, zlasti pred simbolnimi institucijami oblasti. Državljani bi morali imeti možnost sodelovati v javni razpravi, ki se glede aktualnih in dolgoročnih političnih usmeritev odpira v javnem prostoru. Samo s tem bi jim bilo omogočeno, da vplivajo na izbor predstavnikov ljudstva v Državnem zboru in na odločanje obstoječih predstavnikov ljudstva med njihovim mandatom. Pobudnika opozarjata, da imajo "navadni" državljani v primerjavi z nosilci politične moči bistveno manjši dostop do množičnih medijev, tudi doseg njihovih mnenj na družbenih omrežjih naj bi bil bistveno šibkejši. Pri tem se sklicujeta tudi na 10. in 11. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 21. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list RS, št. 35/92 – MP, št. 9/92 – MPDPP) ter na Splošni komentar št. 37 Odbora Združenih narodov za človekove pravice k navedenemu členu.
[1]
4.
Pobudnika opozarjata, da Vlada za preprečevanje širjenja okužb predpisuje načine izvajanja različnih oblik združevanja ljudi, na primer za nakupovanje, poslovna srečanja, športnorekreacijske dejavnosti oziroma kolektivno uresničevanje verske svobode. Za takšne oblike združevanja ljudi naj bi tudi ves čas iskala rešitve za čim manjšo možnost prenosa okužb. Po drugi strani pa naj bi v celoti in za daljše obdobje prepovedala shode. Oblike druženja, ki pomenijo mirno zbiranje ljudi z namenom skupnega izražanja političnih stališč, naj bi bile tako deležne manjšega pravnega varstva kot nekatere druge dopustne oblike druženja. Pobudnika opozarjata na prakso prekrškovnih organov, ki naj bi oglobili tiste, ki na javnem mestu izražajo svoje politično stališče, četudi gre zgolj za dve osebi, ki na ramenih nosita kolo. Po drugi strani naj bi bilo dovoljeno stati v vrsti za nakupovanje ali testiranje oziroma biti v množici ljudi iz drugih razlogov, celo v zaprtih prostorih, kot so nakupovalni centri in verske institucije. Pobudnika se sklicujeta na nekaj dokumentov, iz katerih naj bi izhajalo, da preprečevanje shodov ne prispeva bistveno k preprečevanju okužb. Pomembno naj bi bilo, da shodi običajno potekajo na odprtih zunanjih prostorih, kjer naj bi bila možnost okužbe manjša. Vlada naj v svojih gradivih ne bi obrazložila, zakaj je popolna prepoved shodov neizogibna za preprečevanje širjenja okužb. Prav tako naj ne bi pojasnila, zakaj so verniki ugodneje obravnavani od tistih, ki izražajo politično prepričanje. Pobudnika menita, da bi bilo sorazmernosti zadoščeno, če bi se shodi dovolili ob upoštevanju higienskih navodil oziroma priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) glede razdalje, nošenja mask in razkuževanja.
5.
Pobudnika menita, da tudi omejitev števila udeležencev shodov na do vključno deset oseb, kot je bila določena z Odlokom 40/21, ni bila sorazmerna. Obstajali naj bi milejši ukrepi, s katerimi bi vlada lahko preprečila širjenje nalezljivih bolezni, a bi ob tem še vedno dopustila shode z več kot deset udeleženci. Vlada naj bi enačila pravico do zbiranja v smislu 42. člena Ustave z vsemi drugimi srečanji ljudi, ki pa so varovana zgolj v okviru splošne svobode ravnanja. Vlada naj tudi ne bi upoštevala epidemiološko relevantnih razlik med širjenjem virusa v zaprtih ali odprtih prostorih. Omejitve pravice do zbiranja naj bi bile strožje, kot to velja za druženja ob drugih priložnostih, v večjem številu ali celo v zaprtih prostorih. Pobudnika opozarjata na tedaj veljavne omejitve za trgovine (ena stranka na 30 m
2
v zaprtih prostorih in na 10 m
2
na odprtih tržnicah), gostinske lokale (1,5 m razdalje med osebami in najmanj 3 m med robovi miz) in uresničevanje verske svobode (30 m
2
na udeleženca ali družino v notranjih prostorih). Opozarjata tudi, da glede na Splošni komentar št. 37 Odbora Združenih narodov za človekove pravice države pogodbenice ne smejo omejiti števila udeležencev mirnih zbiranj, razen če obstaja jasna povezava z upravičenim razlogom za omejitve. Intenzivnost posegov naj bi bila odvisna tudi od ustavne varovanosti pravic, oblast naj bi morala storiti vse, da zagotovi izvajanje pravic višjega statusa. V tuji sodni praksi naj bi bile dopustne zgolj omejitve zelo velikega števila ljudi. Omejitev na deset oseb naj bi bila tako nizka, da posega ne samo v obliko svobode izražanja, temveč naj bi vplivala tudi na njeno vsebino. Sporočilo desetih oseb naj bi bilo namreč bistveno šibkejše od sporočila, ki ga izrazi več oseb.
6.
Vlada v odgovoru na pobudo z dne 2. 3. 2021 in njeno razširitev z dne 19. 3. 2021 navaja, da ukrep začasne prepovedi vseh shodov temelji na 3. točki prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB). Ukrep naj bi bil ustavnoskladna konkretizacija omejitve, ki jo dopušča tretji odstavek 42. člena Ustave. Pripravljen in sprejet naj bi bil v skladu z najnovejšimi dognanji epidemiološke in infektološke stroke, usmerjen pa naj bi bil v omejevanje družabnih stikov med prebivalstvom. Sledil naj bi legitimnemu cilju zagotavljanja javnega zdravja. Ugotovitve in mnenja zdravstvene stroke naj bi bili večkrat predstavljeni na tiskovnih konferencah in v različnih izjavah za medije. Tovrstni ukrepi naj bi bili po mnenju zdravstvene stroke edino učinkovito sredstvo za preprečevanje širjenja epidemije COVID-19. Povzetek raziskave učinkovitosti ukrepov držav, objavljen decembra 2020 v reviji Nature Human Behaviour, naj bi pokazal, da so najučinkovitejši ukrepi za obvladovanje epidemije: 1) omejitev manjših zasebnih druženj, 2) zaprtje izobraževalnih institucij, 3) ukrepi na mejah, 4) splošna dostopnost zaščitnih sredstev, 5) omejitev gibanja posameznikov in 6) splošni "lockdown". Tudi strokovna svetovalna skupina pri Ministrstvu za zdravje (v nadaljevanju – strokovna skupina) naj bi 11. 10. 2020 ocenila, da je treba takoj uvesti ukrep prepovedi vseh javnih in kulturnih prireditev ter verskih obredov in porok, 11. 11. 2020 pa, da je nujna omejitev zbiranja na člane gospodinjstva z izjemo nujne pomoči. S sprejetimi odloki naj Vlada ne bi prepovedovala zgolj in samo shodov, temveč tudi vse druge oblike zbiranj, ki so bile po mnenju stroke nevarne za prenos nalezljive bolezni.
7.
Vlada meni, da ukrep začasne prepovedi shodov nima takšne narave, da bi lahko govorili o najintenzivnejših posegih države v človekove pravice. Šlo naj bi zgolj za začasno omejevanje pravic, ki naj bi bilo v skladu s 15. členom Ustave. Vlada meni, da naj bi v koliziji pravice do zdravja in življenja posameznikov ter pravice do zbiranja in združevanja prva imela prednost (
salus populi suprema lex esto
). Enaka usmeritev naj bi izhajala tudi iz prvega odstavka 4. člena ZNB. Tudi izkušnje nekaterih držav, ki naj bi bile že sredi tretjega vala okužb (Japonska, Južna Koreja, Indonezija), naj bi kazale, da število in restriktivnost ukrepov vplivata na zajezitev epidemije COVID-19. Dodatna sproščanja ukrepov naj bi v tem trenutku lahko obrnila krivuljo navzgor, kar naj bi pomenilo nujnost zaostritve ukrepov na drugih področjih (šolstvo, gospodarstvo, omejitev gibanja na regije ali občine). Odločitev, ki se nanaša na dopustnost prireditev in shodov, ki se jih udeleži do deset ljudi, naj bi bila sprejeta ob upoštevanju trenda gibanj števila okužb, ki naj bi tedaj rahlo upadalo. Navedeni ukrep naj bi bil sproščen kasneje, ker naj bi bilo pri prireditvah, shodih, slavjih, praznovanjih in porokah zaradi večjega in težje nadzorovanega števila udeležencev izkazano večje tveganje za prenos okužbe. Omejitev števila udeležencev na deset oseb naj bi pomenila omejitev na takšno število, ki naj še ne bi predstavljalo dodatnega tveganja za poslabšanje epidemiološkega stanja. Vlada opozarja tudi na razširjanje novih, bolj kužnih različic virusa in na dinamiko dobave cepiv. S sprejetimi odloki naj ne bi bilo poseženo niti v pravico do enakosti pred zakonom, saj naj bi šlo pri z odloki Vlade postopoma že dopuščenih poslovnih, verskih in drugih dejavnostih za različne položaje, ki naj bi narekovali različno ureditev. Pri tem Vlada ponovno opozarja, da naj bi bilo pri shodih število udeležencev težje nadzorovati, verjetnost zagotavljanja ustrezne razdalje med udeleženci shoda pa naj bi bila majhna. To naj bi pokazale tudi izkušnje v nekaterih drugih evropskih državah, kot so Hrvaška, Avstrija in Švedska, pa tudi izkušnje v Sloveniji. Pri tem Vlada opozarja na 13 shodov, ki so potekali v različnih slovenskih krajih in na katerih naj bi se kljub prepovedi shodov oziroma omejitvi na deset oseb zbralo od 20 do okoli 200 udeležencev.
8.
Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 60/21) sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka 27/21 in Odloka 40/21. Po uradni dolžnosti je začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21 – v nadaljevanju Odlok 47/21) in tretjega odstavka 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21 – v nadaljevanju Odlok 55/21), ki sta v celoti omejevala shode. Ustavno sodišče je začasno zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe Odloka 55/21. Določilo je način zadržanja izvrševanja predpisa tako, da je Vladi naložilo sprejetje nove ureditve shodov, v kateri bi bili bolj upoštevani pomen shodov za delovanje demokratične države in različne možnosti za omejitev nastanka škodljivih posledic za javno zdravje. Pri tem je poudarilo, da je v okviru takšne ureditve mogoče določiti na primer večje maksimalno število udeležencev shoda, minimalno razdaljo ter uporabo mask in razkužilnih sredstev, podobno kot je Vlada pred tem že uredila kolektivno uresničevanje verske svobode (27. točka obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-50/21).
9.
Svoje mnenje o pobudi, ki je bila sprejeta s sklepom št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021, je dal tudi minister za notranje zadeve. Meni, da 39. in 42. člen Ustave ne varujeta svobode izražanja ter pravice do zbiranja in združevanja, če je izvrševanje teh pravic politično motivirano. Vzgib za vložitev predmetne pobude naj bi bil v politični naravnanosti pobudnikov, kar naj bi bilo sporno. Izražanje političnih stališč na shodih naj ne bi imelo večje teže od zdravja državljank in državljanov.
10.
Pobudnika sta 4. 5. 2021 pobudo razširila na 2. in 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21 – v nadaljevanju Odlok 63/21) v delu, ki je omejeval shode, pri čemer je tudi ta odlok med tem že prenehal veljati.
[2]
Pojasnjujeta, da je Vlada na podlagi navodil Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 sprejela Odlok o dopolnitvi Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 62/21 – v nadaljevanju Odlok 62/21). Navedeni odlok naj bi omejeval število udeležencev na organiziranih javnih shodih na 100 udeležencev, veljal pa naj bi zgolj tri dni. Z Odlokom 63/21 pa naj bi Vlada ponovno omejila število udeležencev shodov na do deset oseb, pri tem pa naj bi za razliko od ostalih vrst druženj uvedla še dodatne pogoje (medosebna razdalja, maksimalna gostota udeležencev). Odlok 63/21 naj bi tudi povsem prepovedoval spontane shode. S tem naj bi Vlada shode obravnavala slabše kot zasebna druženja z namenom razvedrila, saj naj se za slednja takšni dodatni pogoji ne bi zahtevali. Pobudnika opozarjata, da so stiki več kot deset oseb dovoljeni v trgovinah, na odprtih tržnicah, na terasah gostinskih lokalov, pri opravljanju dejavnosti med poslovnimi subjekti in v delovnem procesu. Vlada naj med glavnino drugega vala epidemije ne bi spodbujala dela od doma, čeprav naj bi raziskave kazale, da so bila delovna mesta pomemben vir okužb. Z dodatki pa naj bi celo spodbujala prisotnost na delovnih mestih. Mnenje strokovne skupine naj ne bi bilo dovolj argumentirano, saj naj ne bi upoštevalo raziskav, ki jasno kažejo, da je možnost okužbe z virusom SARS-CoV-2 na prostem minimalna, ob upoštevanju razdalje in nošnji maske pa skoraj nična. Vnaprejšnja omejitev udeležencev shodov na do deset oseb naj bi bila arbitrarna in nesorazmerna. Omejitev števila udeležencev naj bi morala biti postavljena tako visoko, da s tem ne bi bila izvotljena pravica do mirnega zbiranja. Raziskava Evropskega centra za parlamentarne raziskave in dokumentacijo (European Centre for Parliamentary Research and Documentation, ECPRD) iz novembra 2020 naj bi kot primere omejitev po številu udeležencev shodov navajala Belgijo (400), Češko (500), Finsko (50), Francijo (5000), Nemčijo (5000 v deželi Berlin), Latvijo (3000), Poljsko (150) in Švedsko (150).
11.
Vlada v odgovoru na razširitev pobude z dne 4. 5. 2021 navaja, da je Odlok 63/21 sprejela ob upoštevanju dognanj epidemiološke in infektološke stroke. Načrt sproščanja ukrepov za zajezitev epidemije nalezljive bolezni COVID-19 naj bi za oranžno fazo predvideval zbiranje in združevanje do deset ljudi. Odlok 63/21 naj bi bil sprejet v skladu s predlogom strokovne skupine, ki naj bi poudarila, da k zmanjšanju števila okuženih bistveno pripomore tudi začasna prepoved množičnih shodov, če se ne upoštevajo ukrepi, ter da se pri sproščanju ukrepov ne smemo prenagliti. Pri tako majhnem številu udeležencev naj bi namreč policija v primeru kršitev še lahko učinkovito preprečila nenadzorovano eskalacijo in s tem obsežnejši vir širjenja okužb. Pri tem naj bi Vlada upoštevala tudi dovoljeno število udeležencev na shodih v Nemčiji in Franciji ter naj bi ga ustrezno zmanjšala glede na manjše število prebivalcev in višjo incidenco okužb v Sloveniji. Prav tako naj bi Vlada sledila napotkom Ustavnega sodišča, naj zbiranja na shodih uredi na enak način, kot to velja za kolektivno uresničevanje verske svobode. Vlada naj bi z Odlokom 63/21 prepovedala neorganizirane shode, saj naj bi se na njih, kot na primer na shodu z dne 27. 4. 2021, na katerem naj bi bilo 10.000 udeležencev, redno kršila pravila NIJZ. Na neorganiziranih shodih naj ne bi bilo mogoče predvideti števila udeležencev shoda niti njihovega obnašanja. Policija naj glede na število udeležencev shoda ne bi mogla preprečiti množičnega kršenja epidemioloških ukrepov. Pri petju, klicanju, govorjenju naj bi se ustvarjali aerosoli, prek katerih naj bi se lahko širil virus. Virus naj ne bi ločil med različnimi oblikami zbiranj, ne glede na to, da naj bi bila nekatera bolj ustavno varovana. Pri komercialnih zbiranjih naj bi šlo za povsem drugačno specifiko obnašanja ljudi v množici, zato naj primerjava s slednjimi ne bi bila ustrezna.
12.
Odgovori Vlade in mnenje ministra za notranje zadeve so bili vročeni pobudnikoma, ki sta na njih odgovorila. Opozarjata, da neorganizirani shodi še vedno niso dovoljeni in da trenutna ureditev še vedno omogoča kaznovanje posameznikov zaradi izražanja mnenj. Pred sprejetjem sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 naj niti ena razprava strokovne skupine ne bi bila osredotočena na mirna zbiranja. Zakonska podlaga za omejevanje pravice do mirnega zbiranja naj ne bi bila zadostna.
B. – I.
Procesne predpostavke
13.
O procesnih predpostavkah za vsebinsko presojo izpodbijanih določb Odloka 27/21 in Odloka 40/21 se je Ustavno sodišče že izreklo v sklepu o sprejemu pobude št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021.
[3]
Pobudnika izpodbijanim določbam Odloka 63/21 namenjata vsebinsko enake očitke kot določbam Odloka 27/21 in Odloka 40/21. Člen 3 Odloka 63/21 vsebuje v bistvenem enako ureditev shodov kot drugi odstavek 5. člena Odloka 40/21, saj prav tako omejuje število udeležencev shodov na do deset oseb, postavlja pa še dodatne pogoje v smislu maksimalne gostote in razdalje med udeleženci. Zato so iz enakih razlogov, kot so navedeni v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021, izpolnjene tudi procesne predpostavke za vsebinsko presojo očitkov pobudnikov, ki se nanašajo na 3. člen Odloka 63/21. Pobudnika vsebinsko ne izpodbijata splošne omejitve druženj na deset oseb, ki je bila določena v 2. členu Odloka 63/21. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena Odloka 63/21 glede shodov sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju
ZUstS) nadaljevalo odločanje o stvari.
14.
Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 pobudo za oceno ustavnosti sprejelo zgolj glede shodov, o katerih ni potrebno odločanje upravnih organov. V postopku odločanja o sprejeti pobudi pa se je izkazalo, da ločnice med obema podskupinama shodov glede na ureditev v Zakonu o javnih zbiranjih (Uradni list RS, št. 64/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZJZ) ni mogoče nedvoumno začrtati. V nobenem primeru se odločanje upravnih organov ne zahteva za neorganizirane shode (32. člen ZJZ). Za druge vrste shodov se zahteva predhodna prijava na pristojno policijsko postajo, ki pa ne sproži posebnega upravnega odločanja, razen če se ugotovi, da gre za shod, za katerega se zahteva predhodno dovoljenje (15. člen ZJZ). Dovoljenje se po 1. točki 13. člena ZJZ zahteva zgolj za shod na javni cesti, če gre za izredno uporabo ceste. Upravno odločanje se ne zahteva niti za udeležbo na shodu, ki je tudi varovana v okviru 42. člena Ustave. Ustavno sodišče je v postopku presoje pobude ugotovilo, da v zgornji premisi glede obeh skupin shodov ni posebnih razlik, utemeljitve pobudnikov in odgovori vlade ter ministra za notranje zadeve pa se nanašajo na vse vrste shodov, kot so opredeljeni v 2. točki prvega odstavka 4. člena ZJZ.
[4]
Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je že dopustilo pritožbo neposredno zoper podzakonski akt, s katerim je policija za daljše časovno obdobje prepovedala proteste v Angliji, ne da bi od pritožnikov zahtev
alo
izčrpanje že vnaprej očitno neuspešne poti pridobitve dovoljenja za shod.
[5]
Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče,
glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, razširilo presojo
zakonitosti in ustavnosti na izpodbijane določbe odlokov, v kolikor se nanašajo na shode.
B. – II.
O zakonski podlagi za omejevanje pravice iz 42. člena Ustave
15.
Določbe odlokov so bile v delu, ki je predmet presoje Ustavnega sodišča (ureditev shodov), sprejete na podlagi 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Ta določa, da kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21) presodilo, da 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne vsebuje zadostne vsebinske podlage za vladno odločanje o posegih v pravico do zbiranja in združevanja ter da je zato v neskladju s tretjim odstavkom 42. člena Ustave. Navedeno pomeni, da so bili v neskladju s to ustavno določbo tudi tretji odstavek 5. člena Odloka 27/21, drugi odstavek 5. člena Odloka 40/21, tretji odstavek 6. člena Odloka 47/21, tretji odstavek 4. člena Odloka 55/21 in 3. člen Odloka 63/21 v delu, v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev.
[6]
16.
Ker so bile obravnavane določbe odlokov v neskladju z Ustavo že zaradi pomanjkanja zadostne vsebinske zakonske podlage, drugih zatrjevanih kršitev človekovih pravic ne bi bilo treba presojati. Ustavno sodišče se je kljub temu odločilo, da presodi pobudo tudi glede vprašanja, glede katerega jo je s sklepom z dne 15. 4. 2021 vzelo v obravnavo – in sicer kako in pod kakšnimi pogoji je v času epidemije dopustno posegati v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj, ki jo zagotavlja prvi odstavek 42. člena Ustave. Tako se je odločilo tudi zato, ker še ne obstaja ustavnosodna presoja, ki bi se nanašala prav na shode kot obliko kolektivnega izražanja mnenj o javnih zadevah.
Vsebina pravice do mirnega zbiranja in do javnih zborovanj
17.
Ustava v prvem odstavku 42. člena zagotavlja pravico do mirnega zbiranja in do javnih zborovanj. Ta pravica varuje povezovanje več oseb z namenom sodelovanja pri javnem izražanju ter izmenjavi idej in mnenj.
[7]
V njenem okviru je varovana pravica do organizacije zbiranj in do udeležbe na njih.
[8]
Čeprav gre za individualno pravico, se ta zaradi svoje specifične narave lahko uresničuje le kolektivno.
[9]
Pravica ne varuje zgolj zborovanj, na katerih se javno razpravlja in polemizira, temveč tudi najrazličnejše oblike skupinskega ravnanja, vključno z neverbalnimi izraznimi oblikami. Sem spadajo tudi zbiranja z značajem protesta, na katerih udeleženci svoje mnenje javno izražajo na ilustrativen ali drug način, ki privablja pozornost tretjih oseb. Zbiranja v smislu 42. člena Ustave pa ne pomenijo zabavne ali komercialne prireditve, saj so te namenjene zgolj povezovanju ali zabavanju brez skupnega cilja sodelovanja pri javni obliki izražanja mnenj.
[10]
18.
Pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj varuje vsa zbiranja, razen kadar je namen njihovih organizatorjev ali udeležencev izvajanje oziroma spodbujanje nasilja ali zanikanje temeljev demokratične družbe.
[11]
Vendar se zbiranje, na katerem se zgodijo osamljeni primeri nasilja, še ne šteje za nasilno.
[12]
Možnost, da se z namenom izvajanja nasilja zbiranju pridružijo osebe, ki niso člani skupine organizatorjev, takšnemu zbiranju ne odvzame značaja mirnega zbiranja.
[13]
19.
Pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj tako kot pravica do splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave zagotavlja razvoj posameznikove osebnosti, v razmerju do slednje pa je bolj specialna.
[14]
Tako kot osebnostne pravice je pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj v prvi vrsti obrambna pravica (t. i. pravica negativnega statusa), ki koristi tudi in predvsem drugače mislečim manjšinskim družbenim skupinam.
[15]
Kot obrambna pravica posameznikom zagotavlja pravico do samostojnega odločanja o kraju, času, načinu in vsebini zbiranja, hkrati pa prepoveduje, da bi država posameznika prisilila k zbiranju ali mu preprečila udeležbo na njem.
[16]
S tega vidika ima pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj v svobodni družbi poseben pomen, saj je možnost zbiranja brez omejitev in brez obveznosti pridobitve predhodnega dovoljenja od nekdaj veljala kot znak svobode, neodvisnosti in samostojnosti zavednih državljanov.
[17]
20.
Država pri zagotavljanju pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj nima zgolj negativne dolžnosti, da se vzdrži posegov vanjo, temveč tudi pozitivne dolžnosti spodbujanja in varstva njenega izvrševanja. Država mora tudi vedno izhajati iz presumpcije
in favorem
organizaciji shodov.
[18]
Pozitivne dolžnosti države vključujejo dolžnost sodelovanja in dogovarjanja z organizatorji zbiranja za namen njegove čim bolj nemotene izvedbe.
[19]
21.
Vprašanje dopustnosti posegov v pravico do mirnega zbiranja iz prvega odstavka 42. člena Ustave v dosedanji ustavnosodni presoji še ni bilo obravnavano. Ustavno sodišče pa je pri presoji posegov v pravico do svobode izražanja mnenj iz 39. člena Ustave že večkrat poudarilo, da je nepogrešljivi sestavni del svobodne demokratične družbe javna in odprta razprava o zadevah, ki so splošnega pomena.
[20]
Tako kot je svoboda izražanja konstitutivni element svobodne demokratične družbe, ne velja to nič manj in nič drugače za pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj kot obliko kolektivnega izražanja mnenj.
[21]
V demokratični družbi se mnenja krešejo ter stališča soočajo in izražajo v odprti razpravi tudi z uresničevanjem pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj.
[22]
Pri zbiranjih v smislu 42. člena Ustave udeleženci svojih prepričanj ne izražajo zgolj ustno (govori) ali pisno (transparenti), temveč že s telesno prisotnostjo, načinom obnašanja in interakcije med seboj, pa tudi z izbiro kraja shoda.
22.
Ustavnopravno varstvo zbiranj za namene izražanja političnih mnenj – torej mnenj o urejanju družbenih razmer in odločanju nosilcev oblasti – pa presega zgolj varstvo zoper posege države v razvoj posameznikove osebnosti. V literaturi je uveljavljeno stališče, da pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj, tako kot pravica združevanja, izvira iz načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in ima močno politično komponento, saj posameznik skupaj z drugimi izraža svoja prepričanja in mnenja o družbenih zadevah.
[23]
Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-301/96 z dne 15. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 98) poudarilo, da je pravica do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave temeljna človekova pravica, ki omogoča ne samo svobodno izražanje mnenj, temveč tudi oblikovanje politične volje in samoorganiziranost. Svobodno demokratično družbo je opredelilo kot ustavno ureditev, ki ob izključitvi vsakršnega nasilja in samovolje predstavlja družbeni red pravne države na podlagi samoodločbe ljudstva glede na voljo večine ter svobodo in enakost. Da svobodna demokratična ureditev lahko deluje, je zagotovljeno s sistemom pravno določenih pravil ravnanja, ki so na podlagi navedenih načel nastala v dolgem zgodovinskem razvoju v skladu z demokratičnim izročilom evropske pravne civilizacije. Na različne načine zagotovljena politična svoboda mnenja, izražanja in oblikovanja politične volje in združevanja vodi k večstrankarskemu sistemu in k organizirani politični opoziciji.
[24]
23.
Drugi odstavek 3. člena Ustave določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Člen 3 Ustave je tesno povezan z uresničevanjem volilne pravice (43. in 80. člen Ustave), s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) ter s pravico do referenduma (90. člen Ustave).
[25]
Pravica državljanov, da sodelujejo v procesu oblikovanja politične volje, pa se s tem ne izčrpa, temveč se udejanja tudi z izvrševanjem pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj iz 42. člena Ustave.
[26]
Vpliv na proces oblikovanja politične volje s protesti je še toliko pomembnejši, ker ima običajno posameznik, za razliko od velikih združenj in kapitalsko močnih akterjev, omejen dostop do medijev in s tem tudi do javnega izražanja mnenja o javnih zadevah. Protesti v obliki zbiranj so še posebej pomembni, kadar predstavniki oblasti ne uvidijo morebitnih napačnih tendenc in nepravilnosti v lastnem odločanju oziroma jih zavestno dopuščajo ob upoštevanju interesov zgolj določene vplivnejše družbene skupine. S tega vidika svobodno izvrševanje pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj deluje kot stabilizator v družbi, ki omogoča posameznikom, da javno izrazijo in prediskutirajo svoje nezadovoljstvo, jezo in kritiko. S protesti se predstavnike oblasti že na samem začetku opozori na potencialne nepravilnosti in pomanjkljivosti pri nameravanih političnih odločitvah, s čimer se jim omogoči, da spornih odločitev ne sprejmejo.
[27]
Zato ne držijo navedbe ministra za notranje zadeve, da je vprašljivo, ali pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj iz 42. člena Ustave obsega tudi politično motivirane shode. Posebej visoko ustavnopravno varstvo uživajo prav zbiranja za namene kolektivnega izražanja političnih mnenj.
[28]
24.
V kontekstu pravice do mirnega zbiranja so še posebej pomembni neorganizirani oziroma spontani shodi, katerih razvoj je omogočil tudi razvoj novih tehnologij in komunikacijskih kanalov. Na spontanih shodih se udeleženci zbirajo nenačrtovano in brez organizatorja zaradi izražanja mnenj in stališč o vprašanjih javnega ali skupnega pomena. Kot taki so izraz svobodnega zbiranja brez kakršnihkoli omejitev ali predpogojev na strani države, s tem pa omogočajo takojšen ter neposreden odziv posameznikov na aktualne dogodke javnega pomena. Beneška komisija opozarja, da so spontane demonstracije element zdrave demokracije ter da morajo države zagotoviti ustrezne in razumne ukrepe za njihovo omogočanje in varstvo, na enak način, kot to velja za vnaprej načrtovana zbiranja.
[29]
Dopustne omejitve pravice
25.
Kljub izjemnemu pomenu pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj za razvoj posameznikove osebnosti in za demokratično družbo ta pravica ni absolutna. Po tretjem odstavku 42. člena Ustave so zakonske omejitve te pravice dopustne, če to zahtevata varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Upoštevati je treba tudi splošni omejitveni razlog iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, po katerem je človekove pravice mogoče omejiti zaradi varstva pravic drugih. Pri določanju omejitev pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj pa morajo zakonodajalec pri določanju zakonskega okvira ter izvršilna oblast in sodišča pri uporabi zakona upoštevati poseben pomen te pravice v svobodni demokratični družbi. Pri posegih se morajo omejiti na to, kar je nujno za zaščito enakovrednih pravnih dobrin. Izjeme od pravice do mirnega zbiranja je treba interpretirati restriktivno; prepoved zbiranja mora biti skrajni, zadnji ukrep.
26.
EKČP v drugem odstavku 11. člena med dopustne razloge za omejitev pravice do svobode zbiranja šteje državno ali javno varnost, preprečitev neredov ali kaznivih dejanj, varovanje zdravja in morale ter varovanje pravic in svoboščin drugih ljudi, pri čemer mora biti omejitev "nujna v demokratični družbi". Pri preverjanju, ali so omejitve pravic in svoboščin, ki jih zagotavlja EKČP, "nujne v demokratični družbi", imajo države pogodbenice določeno, vendar ne neomejeno polje proste presoje.
[30]
27.
Glede na navedeno je varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni ustavnopravni razlog, zaradi katerega je mogoče omejiti pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-83/20 že pojasnilo, da ima državna oblast v primeru pojava nalezljive bolezni dolžnost, da ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi. Njene pozitivne obveznosti obsegajo varstvo pravice do življenja (17. člen Ustave), pravice do telesne in duševne celovitosti (35. člen Ustave) ter pravice do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena Ustave). Te pozitivne obveznosti države izhajajo tudi iz Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, 9/92). Vsak posameznik je v kriznih razmerah zaradi epidemije dolžan poleg svojega zdravja varovati tudi zdravje drugih ljudi.
[31]
Tudi po mnenju Odbora Združenih narodov za človekove pravice lahko varstvo javnega zdravja v primerih izbruha nalezljive bolezni izjemoma upravičuje omejitve mirnih zbiranj.
[32]
Pri tehtanju med pravico do zdravja in življenja na eni strani ter pravico do mirnega zbiranja in združevanja na drugi strani si tako nasproti stojita pravici, ki obe uživata visoko ustavnopravno varstvo.
[33]
Vsebina presojanih odlokov in intenzivnost posega v pravico iz 42. člena Ustave
28.
Od 27. 2. do 17. 3. 2021 so bili s tretjim odstavkom 5. člena Odloka 27/21 shodi v celoti prepovedani. Pred tem je ukrep popolne prepovedi shodov veljal od 20. 10. 2020 dalje, torej še dodatne štiri mesece. Od 18. 3. do 31. 3. 2021 so bili z drugim odstavkom 5. člena Odloka 40/21 dovoljeni shodi do deset ljudi. S tretjim odstavkom 6. člena Odloka 47/21 pa so bili od 1. 4. do 11. 4. 2021 shodi ponovno v celoti prepovedani, ukrep popolne prepovedi shodov pa je ostal v veljavi s tretjim odstavkom 4. člena Odloka 55/21. V sklepu z dne 15. 4. 2021 je Ustavno sodišče ureditev po Odloku 55/21 začasno obdržalo v veljavi do 18. 4. 2021.
29.
Po seznanitvi s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 je Vlada sprejela Odlok 62/21. Z njim je povečala dovoljeno število udeležencev shodov na do 100 oseb, določila pa je tudi še dodatne omejitve v smislu dovoljene kvadrature na osebo, medosebne razdalje in uporabe zaščitnih mask.
[34]
Poleg tega je določila še dodatno obveznost predložitve dokazila o prijavi oziroma dovoljenja za shod na zahtevo pristojnega nadzornega organa. Ustavnost in zakonitost navedenega odloka ni predmet presoje Ustavnega sodišča, saj ga pobudnika ne izpodbijata.
30.
S 3. členom Odloka 63/21, ki je začel veljati 23. 4. 2021, so bili ponovno prepovedani shodi z več kot deset udeleženci. Izpodbijana ureditev se je glasila:
"(1) Ne glede na prejšnji člen se dovoli zbiranje ljudi na organiziranih javnih prireditvah in javnih shodih pod pogoji iz zakona, ki ureja javna zbiranja, pri čemer se zaradi epidemioloških razmer število oseb v zaprtih prostorih omeji na enega udeleženca na 30 kvadratnih metrov zaprte površine oziroma več udeležencev, če gre za osebe iz skupnega gospodinjstva, vendar ne več kot deset udeležencev. Število oseb na prostem se omeji na enega udeleženca na 10 kvadratnih metrov oziroma več udeležencev, če gre za osebe iz skupnega gospodinjstva, vendar ne več kot deset udeležencev. Medosebna razdalja med udeleženci mora biti najmanj 1,5 metra, razen med osebami iz skupnega gospodinjstva. Za udeležence prireditev ali shodov v zaprtih prostorih je obvezna uporaba zaščitnih mask. (2) Organizator javne prireditve ali javnega shoda na zahtevo pristojnega nadzornega organa predloži dokazilo o prijavi ali dovoljenje za prireditev oziroma shod."
31.
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20) pojasnilo, da morajo biti ukrepi, sprejeti za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni, v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (37. točka obrazložitve). Pri tem je poudarilo, da dlje ko ukrep traja, bolj invaziven postaja poseg (56. točka obrazložitve).
Po presoji Ustavnega sodišča je popolna prepoved shodov, kot je bila določena v izpodbijanih odlokih, pomenila izjemno hud poseg v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj iz prvega odstavka 42. člena Ustave. Odlok 27/21 je dva tedna in pol določal splošno popolno prepoved shodov, potem ko so bili slednji pred tem že štiri mesece prepovedani. Dva tedna po prenehanju veljavnosti Odloka 27/21 so bili shodi z Odlokom 47/21 spet v celoti prepovedani. Splošna popolna prepoved shodov je veljala za celotno ozemlje Republike Slovenije in je pet mesecev v celoti preprečevala takšno ustavnopravno varovano obliko kolektivnega izražanja mnenj. Prepoved neorganiziranih shodov, ki je bila določena z Odlokom 63/21, je pomenila tudi hud poseg v pravico do mirnega zbiranja iz 42. člena Ustave, saj ravno neorganizirani shodi najbolj
omogočajo takojšen ter neposreden odziv posameznikov na aktualne dogodke.
32.
Tudi splošna
omejitev števila udeležencev shodov na do deset oseb, ki je veljala dober mesec, je močno posegla v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj. Tako restriktivno vnaprej določeno število oseb namreč močno omejuje tako pravico organizatorjev do samostojnega odločanja o načinu in vsebini shoda kot tudi možnosti udeležencev neorganiziranega shoda za skupno izražanje protesta v aktualnih zadevah javnega značaja
. Sporočilo desetih oseb je toliko šibkejše od sporočila, ki ga izrazi več oseb, da takšna omejitev posega tudi v temeljni značaj mirnih zbiranj kot svobodnih in od države neodvisnih prispevkov k oblikovanju političnih stališč ter politične volje.
Presoja dopustnosti posega v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj
33.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju oceniti, ali je bil takšen poseg dopusten. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če se z omejitvijo zasleduje ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za čezmeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega v ožjem smislu.
34.
Izpodbijane določbe odlokov so bile, kot je razvidno iz 1. člena posameznega odloka, sprejete zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 ter zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19. Kot je že pojasnjeno v 27. točki obrazložitve te odločbe, uživa pravica do zdravja in življenja visoko ustavnopravno varstvo. Preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni je ustavno dopusten razlog za omejevanje pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj.
35.
V okviru presoje sorazmernosti posega Ustavno sodišče preveri primernost, nujnost in sorazmernost posega. Presoja primernosti ukrepa zajema ugotavljanje, ali je zasledovani cilj s posegom sploh mogoče doseči oziroma ali lahko ukrep sam ali v kombinaciji z drugimi ukrepi prispeva k doseganju tega cilja. Nalezljiva bolezen COVID-19 se po splošnih znanstvenih dognanjih prenaša s stiki med ljudmi. Verjetnost prenosa bolezni na prostem je sicer bistveno manjša kot v zaprtih prostorih, a vendar tudi na prostem ni povsem izključena.
[35]
Prepoved shodov oziroma njihova omejitev na do deset oseb sta tako kot druge oblike zmanjševanja stikov med ljudmi primerna ukrepa za preprečevanje širjenja bolezni COVID-19.
36.
Poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino je nujen, če zasledovanega cilja ni mogoče doseči brez posega ali z milejšim, a enako učinkovitim ukrepom. Zaradi pomena pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj iz 42. člena Ustave za demokratično družbo je presoja nujnosti posegov vanjo strožja kot v primerih drugih oblik omejevanja stikov med ljudmi. Beneška komisija in Odbor Združenih narodov za človekove pravice opozarjata, da so splošne prepovedi zbiranj praviloma nesorazmerne in pomenijo kršitev pravice do zbiranja, ker ne upoštevajo niti razlik v načinih izvrševanja pravice do svobode zbiranja niti okoliščin konkretnega primera.
[36]
Splošna in vnaprejšnja prepoved protestov je nujna v demokratični družbi samo, če obstaja resnična nevarnost, da bodo protesti povzročili posledice za varovane pravne dobrine, ki jih ni mogoče preprečiti z drugimi, manj strogimi ukrepi, kot na primer z omejitvijo prepovedi glede ozemeljske uporabe in trajanja.
[37]
Za vnaprejšnjo prepoved mirnih zbiranj ne zadostujejo gole domneve, da bodo zaradi njih ogrožene varovane pravne dobrine.
[38]
Države pogodbenice EKČP tudi ne smejo omejiti števila udeležencev mirnih zbiranj, razen če obstaja jasna povezava z legitimnim ciljem omejitve.
[39]
ESČP v novejši praksi poudarja, da za skladnost posega v pravico do svobode zbiranja in pravico do svobode izražanja običajno ne zadostuje utemeljitev takšnega posega zgolj na podlagi splošno veljavnega pravnega predpisa, temveč je treba vedno presoditi, ali je bil poseg v pravico nujen v okoliščinah konkretnega primera.
[40]
37.
Pri vprašanju, ali je bil določen poseg v pravico do mirnega zbiranja nujen zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni, je treba upoštevati tudi medsebojno součinkovanje sprejetih ukrepov. Po stališču Beneške komisije v izjemnih primerih, ko bi razlogi javnega zdravja lahko utemeljevali omejitev enega ali več javnih zbiranj, takšnih omejitev ni mogoče naložiti, ne da bi podobni ukrepi veljali tudi za druge množične stike, kot na primer v trgovskih centrih in na prireditvah.
[41]
To velja ne glede na morebitne drugačne specifike obnašanja ljudi pri različnih oblikah stikov.
38.
Glede na zgoraj opisano prakso ESČP in stališča mednarodnih teles so tudi v času epidemije vnaprejšnje splošne prepovedi izvrševanja pravice do mirnega zbiranja iz 11. člena EKČP dopustne zgolj izjemoma. Obstajati morajo tehtni in jasni razlogi, zakaj ustavno dopustnega cilja preprečitve širjenja nalezljivih bolezni ne bi bilo mogoče doseči z milejšimi ukrepi, ki bi manj posegali v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj iz 42. člena Ustave oziroma ki ne bi v celoti preprečevali njenega izvrševanja.
39.
Držijo sicer navedbe ministra za pravosodje, da izražanje političnih stališč na shodih nima prednosti pred zdravjem državljank in državljanov. Vendar pa je, kot opozarja Human Rights Watch, še posebej pomembno zagotoviti, da epidemija COVID-19 ne bi bila uporabljena za preprečitev kolektivnega izražanja kritičnih mnenj o oblastvenih politikah.
[42]
Zato za utemeljitev nujnosti posegov v pravico do mirnega zbiranja ne zadostuje sklicevanje na splošno epidemiološko stanje in število okuženih, temveč mora oblast posebej skrbno preučiti možnosti za uskladitev obeh pravic.
40.
Že iz primerjave ureditev v drugih državah je razvidno, da obstaja cela paleta ukrepov, s katerimi je mogoče preprečevati širjenje nalezljivih bolezni na shodih in ki manj posegajo v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj kot popolna prepoved shodov ali njihova omejitev na do deset oseb. Razumni ukrepi držav v primerjalnem pravu vključujejo na primer razdeljevanje mask in razkužilnih sredstev protestnikom, zapiranje javnih prostorov in cest za zagotovitev dovolj prostora za medsebojno razdaljo med protestniki ter izdajanje jasno opredeljenih dovoljenj za shode v skladu z epidemiološkimi priporočili. Udeleženci shoda se lahko organizirajo v več manjših skupin od deset do 20 oseb.
[43]
Agencija Evropske unije za temeljne pravice in Evropski center za parlamentarne raziskave in dokumentacijo sta ugotovila, da so številne države članice Evropske unije, kot na primer Avstrija, Belgija, Češka, Francija, Nemčija, Latvija, Nizozemska, Poljska, Portugalska in Španija, za shode določile izjeme od siceršnjih omejitev zbiranja oseb. Pogosto so bile določene omejitve števila udeležencev na več oseb, od nekaj sto do celo nekaj tisoč, obvezno nošenje maske oziroma obvezno vzdrževanje medsebojne razdalje. Na Bavarskem je bilo treba prijaviti vsak shod, ki se ga je nameravalo udeležiti več kot 100 udeležencev, nošenje maske pa ni bilo obvezno za organizatorja med povezovanjem shoda in govornike med govori niti za udeležence shoda, ki so v vozilih.
[44]
Belgija je uvedla koronski model pridobitve dovoljenja za shod.
[45]
V nekaterih nemških zveznih deželah, kot je Schleswig-Holstein, ter v mestu Berlin je moral organizator shoda predložiti načrt higienskih ukrepov (
Hygienekonzept
). Iz njega so morali biti razvidni načrtovani ukrepi glede zagotavljanja minimalne razdalje in higienska pravila, kot je nošenje ustne in nosne zaščite ali medicinske maske za obraz ali odpoved običajnemu skandiranju udeležencev shoda, pa tudi glede zagotavljanja dovoljenega števila udeležencev glede na uporabno površino shoda med izvedbo shoda. V Estoniji je bilo na avtomobilskih shodih dovoljeno preseči splošno omejitev zbiranja do sto oseb. Oblasti na Danskem so protestnike pozivale, naj se testirajo. V mestu Berlin so se za udeležence shodov v zaprtih prostorih zahtevala potrdila o negativnem testu. V Luksemburgu so prostovoljci udeležencem na shodih razdeljevali smernice higienskih ukrepov.
[46]
V Italiji so bila v drugem valu dovoljena javna zborovanja v statični obliki pod pogojem, da se upoštevajo ustrezna razdalja med udeleženci (vsaj 1 meter) in drugi ukrepi za preprečevanje prenosa okužb.
[47]
41.
Ustavno sodišče je zato pri presoji izpodbijanih določb odlokov preverilo, ali je Vlada pred njihovo uveljavitvijo proučila, ali bi se cilj javnega zdravja lahko dosegel s takšnimi milejšimi ukrepi. V ta namen je Vlado pozvalo k posredovanju dokumentov, na podlagi katerih sta bila sprejeta in podaljševana ukrepa popolne prepovedi shodov oziroma njihove omejitve na do deset oseb. V odgovorih, ki se nanašajo na odloke, sprejete pred sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021, se je Vlada sklicevala na mnenji strokovne skupine z dne 11. 10. in 11. 11. 2020. V prvem je strokovna skupina predlagala, da je treba takoj uvesti ukrep prepovedi vseh javnih in kulturnih prireditev ter verskih obredov in porok, v drugem pa, da je treba uvesti omejitev zbiranja na člane gospodinjstva z izjemo nujne pomoči. Niti iz odgovorov Vlade niti iz omenjenih dveh zapisnikov strokovne skupine pa ni razvidno, da bi bil v postopku sprejemanja odlokov, sprejetih pred 15. 4. 2021, posebej obravnavan položaj shodov in njihov pomen v svobodni demokratični družbi. Presoje, ali obstajajo alternativni ukrepi, s katerimi bi se lahko tudi v času epidemije COVID-19 vsaj v določeni meri dopustilo izvrševanje ustavne pravice do mirnega zbiranja in javnih zborovanj, ni bilo. To pa pomeni, da pri sprejemanju ukrepov tudi niso bile upoštevane pozitivne dolžnosti države, da glede na okoliščine v razumni meri zagotovi izvrševanje pravice do mirnega zbiranja, vključno z dolžnostjo sodelovanja z organizatorji.
42.
Splošne trditve, da naj bi bilo na shodih izkazano večje tveganje za prenos okužbe kot pri drugih oblikah srečanj ljudi, brez predložitve kakršnihkoli dokazov za tako hud in tako dolgotrajen poseg v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj iz 42. člena Ustave, ne zadostujejo. Prepoved mora temeljiti na dejstvih in konkretno ugotovljenih okoliščinah, ne na domnevah.
Prav tako ne zadošča abstraktna bojazen, da bi se na shodih lahko kršili ukrepi.
[48]
Tudi dejstvo, da bi nekateri posamezni udeleženci shoda, ki niso povezani z organizatorji, lahko kršili pravila nošenja maske ali varnostne razdalje, samo po sebi ne zadostuje za nadaljnjo popolno prepoved shodov. Vlada se tudi ne more sklicevati na to, da naj bi bilo kljub prepovedi izvedenih nekaj shodov z od 20 do 200 udeleženci oziroma celo eden z 10.000 udeleženci. Ni namreč mogoče kar vnaprej predvidevati, da bi organizatorji in udeleženci shodov ravnali v nasprotju z ukrepi, če bi bili ti takšni, da bi v razumni meri glede na okoliščine omogočali izvrševanje pravice do mirnega zbiranja. Vlada ni navedla prepričljivih razlogov, zakaj pri shodih z do nekaj sto udeleženci ne bi bilo mogoče preprečiti širjenja okužb z zagotovitvijo zadostne razdalje med udeleženci, nošenjem maske in uporabo razkužilnih sredstev.
Organizacija shodov na javnih površinah tako, da se ohranja medosebna razdalja, je sicer lahko posebej zahtevna, saj je težko nadzirati dostop, udeležbo in premikanje množice. Kljub temu pa tega ni nemogoče organizirati.
[49]
43.
Sklicevanje na množične shode v drugih državah, na katerih naj bi se kršili epidemiološki ukrepi, ne zadostuje za utemeljitev nujnosti ukrepa. Potek shodov v posameznih državah je kulturno pogojen, kršitve ukrepov na določenem shodu pa imajo lahko zelo specifične vzroke, ki jih ni mogoče kar načeloma prenašati na vse shode. Število udeležencev je odvisno tudi od števila prebivalcev, ki je v Sloveniji precej manjše. Omejitve glede števila udeležencev v drugih državah članicah Evropske unije se lahko upoštevajo pri določitvi največjega števila udeležencev shodov v Sloveniji. Ne obstaja pa razumna povezava s ciljem varovanja javnega zdravja, če bi se največje dovoljeno število udeležencev shodov v Sloveniji zmanjšalo zgolj zato, ker ima Slovenija manjše število prebivalcev.
44.
Odlok 27/21 je bil sprejet v času postopnega sproščanja ukrepov. Ob pogoju testiranja zaposlenih in upoštevanja navodil NIJZ je bilo praktično v celoti dovoljeno opravljanje trgovinske dejavnosti, storitev higienske nege in nekaterih drugih oblik ponujanja blaga in storitev potrošnikom.
[50]
Dovoljeno je bilo zbiranje do vključno deset ljudi.
[51]
Že od 19. 12. 2020 pa je bilo ob zagotovitvi minimalnega stika med udeleženci, nošenja maske, razkuževanja rok in prezračevanja dovoljeno tudi kolektivno uresničevanje verske svobode, ki je bilo v zaprtih prostorih omejeno na eno osebo ali gospodinjstvo na 30 kvadratnih metrov.
[52]
Z Odlokom 40/21 je Vlada omejitve pri shodih, slavjih in porokah izenačila s siceršnjo splošno omejitvijo zasebnih druženj do deset oseb. Hkrati pa je dopustila še dodatna sproščanja, kot na primer odprtje gostinskih teras v treh statističnih regijah.
[53]
45.
Namen odlokov, objavljenih v Uradnem listu št. 47/21, je bila popolna zaustavitev javnega življenja (t. i. "
lockdown
"). Po presoji Ustavnega sodišča kratkotrajna popolna prepoved shodov v času siceršnje popolne prepovedi druženj in zaustavitve javnega življenja z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni lahko zadosti pogoju nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Vendar se v času, ko naj bi bil uveljavljen »lockdown", javno življenje ni povsem zaustavilo. Pod pogojem testiranja prodajalcev in razdalje 30 m
2
na stranko je bila namreč odprta večina trgovin in celo velikih trgovskih centrov.
[54]
Ker zaustavitev javnega življenja ni bila popolna, Vlada z "
lockdownom
" ne more utemeljiti popolne prepovedi shodov.
46.
Vlada je z odloki, objavljenimi v Uradnem listu, št. 55/21, po obdobju "
lockdowna
", vsaj delno sprostila večino dejavnosti, pri katerih prihaja do stikov med ljudmi, kot na primer versko udejstvovanje ter osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje. Shodi pa so bili še vedno v celoti prepovedani.
47.
Z Odlokom 63/21 je bilo dovoljeno število udeležencev shodov zmanjšano s 100 na deset oseb. Pri sprejetju tega odloka se je Vlada sklicevala na mnenje strokovne skupine, ki naj bi za shode predlagala strožje omejitve. Vlada je na poziv Ustavnega sodišča posredovala zapisnik sestanka strokovne skupine z dne 19. 4. 2021. Na tem sestanku je strokovna skupina prvič posebej obravnavala vprašanje shodov, pri tem pa je pojasnila:
"
Trenutno je epidemiološko stanje glede Covid-19 še vedno slabo in z dodatnim sproščanjem ukrepov lahko izničimo dobre rezultate glede omejevanja širjenja okužb s SARS-CoV-2, ki smo jih dosegli z 'lock-down' od 1. do 11. 4. 2021. 42. člen Ustave Republike Slovenije opredeljuje tudi to, da se zakonsko omejijo te pravice zaradi varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni. K temu bistveno pripomore tudi začasna prepoved množičnih shodov, kjer je možnost okužbe bistveno večja, če se ne upoštevajo ukrepi.
"
[55]
48.
Mnenje s takšno vsebino po presoji Ustavnega sodišča ni utemeljevalo nujnosti zmanjšanja števila udeležencev shodov s 100 na deset oseb. V mnenju je odsvetovano dodatno sproščanje ukrepov, ne priporoča pa se tudi zaostritev veljavnih ukrepov. Iz mnenja je tudi razvidno, da naj bi k omejevanju pripomogla prepoved množičnih shodov, hkrati pa ni opredeljeno, kaj pomeni množični shod. Množični shodi običajno pomenijo shode z zelo velikim številom udeležencev, tudi po več tisoč.
[56]
Mnenje ne povezuje možnosti širjenja bolezni z golo udeležbo na shodih, temveč predvsem z nespoštovanjem ukrepov oziroma priporočil NIJZ, kot sta medsebojna razdalja in nošenje mask. Kot že poudarjeno, abstraktna bojazen, da bi se na shodih lahko kršili ukrepi, ne zadošča za tako restriktivno omejitev pravice do mirnega zbiranja. V mnenju niti niso bile proučene možnosti za zagotovitev spoštovanja epidemioloških ukrepov na shodih, kot so bile tedaj že uveljavljene v primerjalnih ureditvah.
49.
Razumno je zahtevati, da se shodi z večjim številom udeležencev vnaprej prijavijo. S tem se omogoči sodelovanje med organizatorji in policijo v smeri čim bolj nemotenega poteka shoda in čim večjega ozaveščanja udeležencev shoda o nujnosti upoštevanja epidemioloških ukrepov. Zaradi posebnega ustavnopravnega pomena neorganiziranih shodov pa je v okoliščinah sproščanja ukrepov in dovoljenega zbiranja ljudi do deset oseb treba dopustiti vsaj, da manjši krog oseb na spontanih shodih javno izraža stališča o aktualnih zadevah javnega pomena.
[57]
50.
Glede na navedeno pri nobenem izmed izpodbijanih odlokov ni izkazano, da bi bila splošna popolna prepoved shodov oziroma njihova omejitev na do deset oseb nujna. Prav tako ni izkazana nujnost popolne prepovedi neorganiziranih shodov. Vlada namreč ni preverila možnosti uveljavitve milejših ukrepov, ki so poznani v primerjalnih pravnih ureditvah, vključno z možnostmi dogovarjanja z organizatorji o načinu epidemiološko čim varnejše izvedbe shodov. Istočasno pa je zaradi ugodnejše epidemiološke slike sproščala ukrepe na drugih področjih. Po zgolj treh dneh omejitve na do 100 oseb je shode ponovno omejila na do deset oseb in celo prepovedala neorganizirane shode, čeprav je strokovna skupina takšno omejitev utemeljevala zgolj z bojaznijo kršenja epidemioloških priporočil NIJZ.
51.
Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da Vlada ni izkazala nujnosti ukrepov, ki so jih izpodbijani odloki določali za shode, se v presojo sorazmernosti ukrepov v ožjem smislu ni spuščalo.
52.
Ker so presojane določbe odlokov prenehale veljati, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS ugotovilo njihovo neskladje z Ustavo v delu, v katerem so prepovedovale shode v celoti oziroma so jih omejevale na do deset udeležencev (1. točka izreka).
53.
V skladu s prvim odstavkom 47. člena ZUstS
Ustavno sodišče odloči, ali ima ugotovitev neskladnosti neveljavnega podzakonskega predpisa z Ustavo učinek razveljavitve ali odprave. Ustavno sodišče je odločilo, da ima ugotovitev neskladnosti izpodbijanih odlokov s tretjim odstavkom 42. člena Ustave učinek razveljavitve (2. točka izreka).
C.
54.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS
ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
UN Human Rights Committee, General comment no. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21) , 17. 9. 2020 (v nadaljevanju Splošni komentar št. 37).
[2]
Prenehal je veljati 15. 5. 2021, ko ga je nadomestil nov odlok, objavljen v Uradnem listu, št. 73/21.
[3]
Glej 14. in 15. točko obrazložitve navedenega sklepa.
[4]
Po tej določbi je javni shod vsako organizirano zbiranje oseb zaradi izražanja mnenj in stališč o vprašanjih javnega ali skupnega pomena na prostem ali v zaprtem prostoru, kjer je dostop dovoljen vsakomur.
[5]
Odločitev Komisije za človekove pravice v zadevi
Christians against Racism and Fascism proti Združenemu kraljestvu
z dne 16. 7. 1980.
[6]
Glej 106. in 107. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-79/20.
[7]
Primerjaj 19. in 20. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12).
[8]
Sodba ESČP v zadevi
Djavit An proti Turčiji
z dne 20. 2. 2003, 56. točka obrazložitve.
[9]
Vatovec, K., v: Avbelj, M. (ur.), KURS 2019, str. 409; Odbor Združenih narodov za človekove pravice, Splošni komentar št. 37, 4. točka.
[10]
Glej 20. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-218/07. Tudi po praksi ESČP opredeljuje zbiranje v smislu 11. člena EKČP predvsem skupni namen udeležencev. S tem se zbiranje razlikuje od slučajnih stikov posameznikov, od katerih vsak zasleduje svoj namen, kot je na primer vrsta za vstop v javno stavbo; glej ESČP, Guide on Article 11. of the Convention - Freedom of assembly and association, str. 8. URL:
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_11_ENG.pdf
.
[11]
Primerjaj Vatovec, K., nav. delo, str. 409. Tako tudi ESČP v sodbi v zadevi
Kudrevičius in drugi proti Litvi
z dne 15. 10. 2015, 92. točka obrazložitve.
[12]
Sodba ESČP v zadevi
Ezelin proti Franciji
z dne 26. 4. 1991, 53. točka obrazložitve.
[13]
Sodba ESČP v zadevi
Primov in drugi proti Rusiji
z dne 12. 6. 2014, 155. točka obrazložitve.
[14]
Primerjaj Pieroth, B. in Jarass, H. D., Art. 8 - Versammlungsfreiheit, v: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Kommentar, 11. izdaja, Beck, München 2011, str. 275.
[15]
Primerjaj Beneška komisija, Guidelines on freedom of peaceful assembly, 3. izdaja, 8. 7. 2019, 1. točka.
[16]
Sodba ESČP v zadevi
Sáska proti Madžarski
z dne 27. 11. 2012, 21. točka obrazložitve.
[17]
Primerjaj odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča št. 1 BvR 233, 341/81 z dne 14. 5. 1985, 61. točka obrazložitve.
[18]
Beneška komisija, nav. delo, 21. točka.
[19]
Primerjaj sodbo ESČP v zadevi
Frumkin proti Rusiji
, 128. in 129. točka obrazložitve, ter Beneška komisija, nav. delo, 22. točka.
[20]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-226/95 z dne 8. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 60/99, in OdlUS VIII, 174).
[21]
Tudi po praksi ESČP je pravica do svobode mirnega zbiranja, ki jo zagotavlja 11. člen EKČP, temeljna pravica v demokratični družbi in tako kot pravica do izražanja iz 10. člena EKČP ena od temeljev takšne družbe, zato se je ne sme razlagati restriktivno; glej 91. in 92. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Kudrevičius in drugi proti Litvi
in tam navedeno sodno prakso. ESČP poudarja, da je namen pravice do mirnega zbiranja prav varstvo mnenj in njihovega izražanja; sodba v zadevi
Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) proti Turčiji
, 37. točka obrazložitve. ESČP je tudi pripisalo poseben pomen dejstvu, da udeleženci ne želijo le izraziti svoje mnenje, temveč želijo to početi skupaj z drugimi; sodba v zadevi
Primov in drugi proti Rusiji
z dne 12. 6. 2014, 91. točka obrazložitve.
[22]
Vatovec, K., nav. delo, str. 405.
[23]
S tega vidika so javna zborovanja dopolnitev obstoječih oblik posredne in neposredne demokracije; Vatovec, K., nav. delo, str. 405; Pieroth, B., in Jarass, H. D., nav. delo, str. 275; Beneška komisija, nav. delo, 7. točka; UN Committee on Human Rights, General Comment 25, "The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right to Equal Access to Public Service," 12. 7. 1996, 8. točka.
[24]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-301/96, 11.–13. točka obrazložitve. O tem, da je duhovna, kulturna in politična svoboda nujna podstat vladavine ljudstva, tudi L. Pitamic, Država, ponatis knjige iz leta 1927, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 207 in nasl.
[25]
Več o tem Avbelj, M., v: Avbelj, M. (ur.), nav. delo, str. 62.
[26]
O tem tudi Vatovec, K., nav. delo, ki shode, tako kot je to uveljavljeno v primerjalnem pravu (Pieroth, B., in Jarass, H. D., nav. delo, str. 275), opredeli kot obliko participativne demokracije.
[27]
Primerjaj odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča št. 1 BvR 233, 341/81, 66. točka obrazložitve.
[28]
UN Human Rights Committee, General comment No. 34, "Article 19: Freedoms of opinion and expression," 12. 9. 2011, točke 34, 37–38 in 42–43; Splošni komentar št. 37, 32. točka.
[29]
Beneška komisija, nav. delo, 23. točka.
[30]
Sodba ESČP v zadevi
Galstyan proti Armeniji
z dne 15. 11. 2007, 114. točka obrazložitve.
[31]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, 42. in 43. točka obrazložitve.
[32]
Odbor Združenih narodov za človekove pravice, Splošni komentar št. 37, 45. točka.
[33]
Kersten, J., in Rixten, S., Der Verfassungsstaat in der Krise, 2. izdaja, Beck, Muenchen, 2021, str. 122.
[34]
Z navedenim odlokom je bil v Odlok 55/21 vnesen nov 4.a člen, ki se je glasil: "Ne glede na tretji odstavek prejšnjega člena se dovoli zbiranje ljudi na organiziranih javnih shodih pod pogoji iz zakona, ki ureja javna zbiranja, pri čemer se zaradi epidemioloških razmer število oseb na organiziranih javnih shodih v zaprtih prostorih omeji na enega udeleženca na 30 kvadratnih metrov zaprte površine oziroma več udeležencev, če gre za osebe iz skupnega gospodinjstva, vendar ne več kot 100 udeležencev. Število oseb na organiziranih javnih shodih na prostem se omeji na enega udeleženca na 10 kvadratnih metrov oziroma več udeležencev, če gre za osebe iz skupnega gospodinjstva, vendar ne več kot 100 udeležencev. Medosebna razdalja med udeleženci mora biti najmanj 1,5 metra, razen med osebami iz skupnega gospodinjstva. Za udeležence shodov v zaprtih prostorih je obvezna uporaba zaščitnih mask. (2) Organizator javnega shoda na zahtevo pristojnega nadzornega organa predloži dokazilo o prijavi shoda oziroma dovoljenje za shod."
[35]
Primerjaj D. Chirizzi, M. Conte, M. Feltracco, A. Dinoi, E. Gregoris, E. Barbaro, G. La Bella, G. Ciccarese, G. La Salandra, A. Gambaro, D. Contini, SARS-CoV-2 concentrations and virus-laden aerosol size distributions in outdoor air in north and south of Italy, Environment International, let. 146 (2021); H. Qian, T. Miao, L. Liu, X. Zheng, D. Luo und Y. Li, Indoor transmission of SARS-CoV-2, https://doi.org/10.1101/2020.04.04.20053058doi, 2020, citirano po Gesellschaft für Aerosolforschung, Position paper of the Gesellschaft für Aerosolforschung on understanding the role of aerosol particles in SARS-CoV-2 infection, https://ae00780f-bbdd-47b2-aa10-e1dc2cdeb6dd.filesusr.com/ugd/fab12b_0b691414cfb344fe96d4b44e6f44a5ab.pdf, str. 15.
[36]
Beneška komisija, nav. delo, 133. točka. Odbor Združenih narodov za človekove pravice, Splošni komentar št. 37, 38. točka.
[37]
Komisija za človekove pravice je na primer v odločitvi z dne 16. 7. 1980 ugotovila, da je bila v skladu z 11. členom EKČP splošna dvomesečna prepoved protestov v Angliji, ki je sledila seriji neredov in nasilnih protestov, na katerih niti z angažmajem več tisoč policistov ni bilo mogoče preprečiti nastanka večje škode za premoženje in osebe; odločitev komisije v zadevi
Christians against Racism and Fascism proti Združenemu kraljestvu
z dne 16. 7. 1980, str. 150.
[38]
Beneška komisija, nav. delo, 134. točka; glej tudi sodbo ESČP v zadevi
Primov in drugi proti Rusiji
, 155. točka obrazložitve.
[39]
Sodba ESČP v zadevi
Fromkin proti Rusiji
, 107. točka obrazložitve.
[40]
Glej 84. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Elvira Dmitriyeva proti Rusiji
z dne 30. 4. 2019 ter 275. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi
Perinçek proti Švici
z dne 15. 10. 2015.
[41]
Beneška komisija, nav. delo, 141. točka.
[42]
https://www.hrw.org/news/2021/02/11/covid-19-triggers-wave-free-speech-abuse.
[43]
https://www.hrlc.org.au/protest-rights-covid19.
[44]
Glej 7. člen 12. odloka dežele Bavarske o preprečevanju širjenja okužb s SARS-CoV-2 (Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung),
https://www.verkuendung-bayern.de/baymbl/2021-171/
in
https://www.nuernberg.de/internet/stadtportal/coronavirus.html
.
[45]
http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/06be697d-6cd8-4542-bf42-c2798376f908/No.30_Restrictions_on_the_right_to_demonstrate_in_the_context_of_the_fight_against_Covid-19.pdf
.
[46]
https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2020-coronavirus-pandemic-eu-bulletin-july_en.pdf
, str. 18.
[47]
Glej točko i) devetega odstavka 1. člena Odloka predsednika vlade o omejevalnih ukrepih za zajezitev epidemije z dne 24. oktobra 2020 - DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 24 ottobre 2020: Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 maggio 2020, n. 35, recante «Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19», e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19». (20A05861) (GU Serie Generale n.265 del 25-10-2020):
pdf (gazzettaufficiale.it)
.
[48]
Da vnaprejšnje domneve kršitev, brez konkretnih dokazov ne zadoščajo za omejevanje pravice do mirnega zbiranja, je uveljavljeno tudi v primerjalnem ustavnem pravu (avstrijsko Ustavno sodišče (VfGH) v sodbah št. B 491/03 z dne 30. 6. 2004 in št. B 663/08 z dne 30. 8. 2008). Tudi Agencija Evropske unije za temeljne pravice je ugotovila, da je večina shodov v času prvega vala epidemije potekala mirno, čeprav so bili ponekod potrebni tudi policijski ukrepi zaradi nespoštovanja epidemioloških ukrepov;
https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2020-coronavirus-pandemic-eu-bulletin-july_en.pdf
, str. 18.
[49]
Enako tudi francoski Državni svet v sklepu št. 440846, 440856, 441015 z dne 13. junija 2020, dostopnem na:
https://www.conseil-etat.fr/ressources/decisions-contentieuses/dernieres-decisions-importantes/conseil-d-etat-13-juin-2020-manifestations-sur-la-voie-publique
.
[50]
Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 27/21).
[51]
Prvi odstavek 5. člena Odloka 27/21.
[52]
Odlok o začasni omejitvi kolektivnega uresničevanja verske svobode v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 190/20).
[53]
Četrti člen Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 40/21).
[54]
Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 47/21). Ni nezanemarljivo, da je član strokovne skupine epidemiolog dr. Mario Fafangel opozoril, da "
lockdown
" ni bil izpeljan, kot je bilo priporočeno s strani strokovne skupine ali kolegija epidemiologov, in da naj zato ne bi vplival dovolj na izboljšanje epidemiološkega stanja; glej zapisnik sestanka strokovne skupine z dne 19. 4. 2021.
[55]
Z mnenjem se sicer niso strinjali trije od desetih članov strokovne skupine, med njimi tudi ne edini epidemiolog v strokovni skupini. Pri tem so poudarili, da je na prostem tveganje okužbe dokazano neprimerljivo nižje od tveganja v zaprtih prostorih, da naj bi bilo zato zunaj varno tudi združevanje večjega števila ljudi in da naj bi bilo nenavadno trditi, da bi strogo regulirani shodi epidemiološko situacijo poslabšali v okoliščinah skorajda sproščenega dogajanja v zaprtih prostorih. Glej zapisnik sestanka strokovne skupine z dne 19. 4. 2021.
[56]
Množica je po Slovarju slovenskega knjižnega jezika "velika strnjena skupina ljudi", zato udeležba 11 oseb na shodu ne more ustrezati temu terminu.
[57]
Primerjaj z v 40. točki obrazložitve te odločbe omenjeno ureditvijo na Bavarskem, po kateri so bili dovoljeni spontani shodi do 100 oseb, v večjem obsegu pa zgolj organizirani in vnaprej prijavljeni.
⇒