U-I-77/17
Natisni
Opravilna št.:
U-I-77/17
Datum odločitve:
17. 2. 2022
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 29/2022 in Uradni vestnik Občine Bohinj
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.77.17
Akt:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 4/16, 11/16, 4/17, 8/17 in 8/21)
Izrek:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 4/16, 11/16, 4/17, 8/17 in 8/21)
je v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v neskladju z Ustavo.
Občina Bohinj mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj se v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, zavrže.
Evidenčni stavek:
Občina ima na področju prostorskega načrtovanja široko polje proste presoje, ki pa mora upoštevati tudi pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s 33. členom Ustave (pravica do zasebne lastnine). Za spremembo namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, kar pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, je morala Občina Bohinj v skladu s 7. členom Zakona o prostorskem načrtovanju pretehtati, ali načrtovani ukrep ne prizadeva pravičnega ravnovesja med cilji v javnem interesu in zasebnim interesom, ter v skladu z 10. členom tega zakona pridobiti ustrezne strokovne podlage. Ohranjanje narave je eden od ciljev urejanja prostora oziroma načrtovanja prostorskega razvoja, ki je v javnem interesu. Zato ga je treba pri prostorskem načrtovanju glede na konkretne okoliščine kot takega ustrezno upoštevati pri tehtanju med javnim in zasebnim interesom.
Ob pomanjkanju strokovnih razlogov ni mogoče presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe v konkretnem primeru pomeni ustavno dopusten poseg v pravico do zasebne lastnine.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
5.3.36.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67) - Druge omejitve.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.19 - Splošna načela - Meja proste presoje držav (margin of appreciation).
Pravna podlaga:
Člen 33, 153.3, Ustava [URS]
Člen 25.3, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Bojan Žakelj in Marija Žakelj Mavrič, oba Ljubljana
Datum vloge:
8. 5. 2017
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US33087
Dokument v PDF obliki:
U-I-77-17.pdf
445 KB
Prenesite datoteko
U-I-77/17-17
17. 2. 2022
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Bojana Žaklja in Marije Žakelj Mavrič, oba Ljubljana, ki ju zastopa Aleš Jurak, Ljubljana, na seji 17. februarja 2022
odločilo:
1.
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 4/16, 11/16, 4/17, 8/17 in 8/21)
je v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v neskladju z Ustavo.
2. Občina Bohinj mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj se v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnika zatrjujeta, da je Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (v nadaljevanju Odlok) neustaven in nezakonit. V delu, ki se nanaša na zemljišči s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, naj bi bil v neskladju s 14., 32., 33., 67., 120. in 153. členom Ustave, 146. člen Odloka naj bi bil v neskladju s 14. in 33. členom Ustave. Odlok naj bi bil tudi v neskladju s 3. in 7. členom Zakona o prostorskem načrtovanju, veljavnim ob sprejetju Odloka (Uradni list RS, št.
33/07
,
108/09
,
57/12
in
109/12
– v nadaljevanju ZPNačrt), ter 2. in 3. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 79/17 – v nadaljevanju ZKZ). Pobudnika navajata, da sta vsak do polovice solastnika navedenih zemljišč in da na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, stoji stavba na naslovu Stara Fužina 8, zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, pa je "dvorišče" te stavbe. Pobudnika trdita, da sta bili do sprejetja Odloka obe zemljišči določeni kot stavbni zemljišči, z Odlokom pa je Občina Bohinj (v nadaljevanju Občina) njuno namensko rabo spremenila tako, da spadata med najboljša kmetijska zemljišča (K1). Zemljišči naj ne bi bili primerni za kmetijsko pridelavo in naj bi bili v celoti komunalno opremljeni ter dostopni po poteh na zemljiščih s parcelnima številkama 1861/1 in 1861/2, obe k. o. Studor, ki sta javno dobro. Zaradi spremembe namenske rabe zemljišč naj bi bili pogoji za posege v prostor strožji kot prej. Objekt naj bi bilo mogoče povečati za največ 25 odstotkov bruto tlorisne površine, medtem ko naj bi bilo treba na stavbnih zemljiščih v najbližji enoti urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) z oznako SSe – SF6 upoštevati samo omejitve iz 67. člena Odloka. Pobudnika navajata, da sta zemljišči s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, del naselja Stara Fužina in da je za njiju določeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v enaki višini, kot velja za to naselje. Občina naj bi spregledala drugi odstavek 37. člena Odloka, po katerem se območja razpršene gradnje pretežno sanirajo z vključitvijo v območje naselja, če gre za posamezne objekte v neposredni bližini robov strnjenih naselij. V zvezi s tem pobudnika izpostavljata, da na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, stoji stavba že od leta 1922, zato je nenavadno, da je Občina ni vključila v območje naselja Stara Fužina.
2. Pobudnika trdita, da je Občina s spremembo namenske rabe zemljišč s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, ravnala arbitrarno, ker za spremembe namenske rabe ni imela strokovnih podlag, in diskriminatorno, ker je spremenila namensko rabo le zato, ker pobudnika nimata stalnega prebivališča v Občini. Za določitev različnih pogojev gradenj Občina naj ne bi imela podlage. V zvezi s tem pobudnika navajata, da bi morala Občina na podlagi meril Odloka na njunih zemljiščih predpisati enake pogoje za gradnjo kot na primer na zemljišču s parcelno številko 1084, k. o. Studor, v EUP z oznako SSe – SF6. Ker naj bi bila stavba, ki stoji na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, od EUP z oznako SSe – SF6 oddaljena manj kot 120 metrov in je v celoti komunalno opremljena tako kot druge stavbe v navedeni EUP, bi morali biti pogoji za gradnjo na zemljiščih pobudnikov enaki kot tam. Pri tem pobudnika trdita, da je Občina neutemeljeno spremenila namensko rabo zemljišč tudi drugih lastnikov, ki nimajo stalnega prebivališča v Občini, iz stavbnih v kmetijska in navajata zemljišči s parcelnima številkama 1079/2 in 1079/3, obe k. o. Studor. Ti dve zemljišči naj bi bili pred spremembo namenske rabe pozidani stavbni zemljišči in od EUP z oznako SSe – SF6 oddaljeni le 55 metrov. Pobudnika še navajata, da si svoje prebivališče lahko prosto izbirata, da zaradi tega ne bi smela biti omejena v svoji lastninski pravici in da Občina za gradnjo počitniških objektov v nasprotju z Ustavo predpisuje drugačne pogoje, kot veljajo sicer.
3.
O
bčina je v odgovoru na pobudo očitke v celoti zavrnila.
Navaja, da je ravnala zakonito, v skladu z javno koristjo in pristojnostmi na področju prostorskega načrtovanja ter da sta bili v postopku priprave občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) v letih 2014 in 2015 izvedeni dve javni razgrnitvi, z okoljskim poročilom in celovito presojo vplivov na okolje, vendar pobudnika nista podala nobenih pripomb. Zemljišči pobudnikov naj bi bili "zemljišči razpršene gradnje", ki se ne vključita v obstoječe naselje in se ne opredelita kot novo naselje. Ob sklicevanju na stališča, navedena v dopisih Ministrstva za okolje in prostor ter Ministrstva za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju pristojni ministrstvi) z dne 11. 7. 2008 in z dne 24. 7. 2014, Občina trdi, da se takšna zemljišča, kot sta zemljišči pobudnikov, v OPN ne opredelijo kot stavbna zemljišča, temveč se objekti prikažejo le kot zemljišča pod stavbo, za kar se uporabljajo podatki o stavbah iz centralne baze katastra stavb. Ker naj ne bi šlo za območja stavbnih zemljišč, naj bi se kot namenska raba lahko določala samo območja kmetijskih oziroma gozdnih ali drugih zemljišč, na katerih pomenijo prikazi obstoječih objektov zgolj informacijo o stanju v prostoru. Na območjih razpršene gradnje naj razvoj dolgoročno ne bi bil predviden. V povezavi s četrtim in petim odstavkom 127. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07 – ZGO-1B) naj bi se zemljišče, na katerem stoji objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu (gradbena parcela), v celoti štelo za zazidano stavbno zemljišče, ne glede na grafično opredelitev v prostorskem aktu. Občina navaja, da je na obstoječem in zakonito zgrajenem objektu razpršene gradnje, razen na pomožnem ali počitniškem objektu, dopustna med drugim tudi gradnja novega objekta na mestu prej odstranjenega, z enako namembnostjo in v enakih gabaritih.
4. Po mnenju Občine sprememba namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska ne pomeni posega v lastninsko pravico lastnikov zemljišč. Tudi na zemljiščih razpršene gradnje, ki so po namenski rabi po novem kmetijska zemljišča, naj bi bilo dopustnih več posegov. Poleg tega naj ne bi bila pobudnika omejena niti v primeru morebitne prodaje njunih zemljišč, saj naj bi šlo za izjemo po točki e) drugega odstavka 19. člena ZKZ, za katero odobritev pravnega posla v skladu z ZKZ ni potrebna. Občina tudi trdi, da so se pri določitvi namenske rabe zemljišč pobudnikov upoštevali samo strokovni razlogi in ne naslovi stalnih prebivališč posameznih lastnikov zemljišč.
5. Pobudnikoma je bil poslan odgovor Občine, na katerega sta odgovorila. Pobudnika vztrajata pri navedbah v pobudi. Dodajata, da sta bili njuni zemljišči v prejšnjih prostorskih ureditvenih pogojih označeni kot območje stanovanj, posamična poselitev. Navajata, da ZPNačrt ni nikjer določal, da se stavbna zemljišča spremenijo v kmetijska. To naj bi izhajalo šele iz petega odstavka 15. člena Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (Uradni list RS, št.
99/07
), vendar pa naj ta določba ne bi imela podlage v zakonu. Pobudnika navajata, da sta javni razgrnitvi OPN spregledala, sicer bi pripombe podala. Ne glede na to pa naj javni naznanili ne bi vsebovali navedbe vseh zemljiških parcel, katerih namenska raba se je spreminjala, kot je določal tretji odstavek 50. člena ZPNačrt. Pobudnika menita, da čeprav po tej določbi ni treba, da javno naznanilo vsebuje navedbo zemljiških parcel, katerih namenska raba se spreminja, če gre za pripravo prvega OPN, trdita, da je v konkretnem primeru že prej obstajal OPN, zato ne gre za takšno izjemo. Pobudnika še navajata, da Odlok ni v skladu z Zakonom o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št.
52/10
,
60/17
in
82/20
– v nadaljevanju ZTNP-1) oziroma da je v primerjavi z njim bolj omejujoč z vidika dovoljenih posegov v prostor.
6. Na podlagi poziva Ustavnega sodišča je Občina dodatno pojasnila, da sta bili zemljišči s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, pred uveljavitvijo Odloka po namenski rabi določeni kot stavbni zemljišči in da sta spadali v območje za stanovanja (SE) v skladu z določili Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za Triglavski narodni park (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 2/09 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju PUP TNP).
7. Pobudnika sta se opredelila tudi do dodatnih pojasnil Občine. Pri svojih očitkih vztrajata. Navajata, da Občina pri spremembi namenske rabe njunih zemljišč, ki sodita v tretje varstveno območje Triglavskega narodnega parka, ni ravnala s primerno skrbnostjo. Poudarjata, da je bila pobudnici Mariji Žakelj Mavrič izdana odločba o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine za leto 2020, ki tudi potrjuje komunalno opremljenost stavbe na naslovu Stara Fužina 8. Navajata, da če pa bi želela pridobiti gradbeno dovoljenje, bi Občina zemljišči v nasprotju s tem obravnavala kot kmetijski. Sprememba namenske rabe naj bi bila sama sebi namen. Pobudnika trdita, da upoštevaje 24. točko prvega odstavka 13. člena ZTNP-1 gradnja novega objekta na zemljiščih ni dopustna, če zemljišči po Odloku več ne sodita v del naselja. Če je po sedmem odstavku 146. člena Odloka poseg na objektu lahko le enkraten, potem naj bi to na dolgi rok pomenilo trajno izgubo bistvenega dela premoženja, saj je vsak objekt po določenem času treba prenoviti, in tudi če se to zgodi čez več let, poseg v pravice naj ne bi bil nič manjši.
B. – I.
8. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
9. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom ter iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine).
[1]
10. Pobudnika sta s predloženima izpisoma iz zemljiške knjige izkazala, da sta solastnika zemljišč s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor. Pred sprejetjem oziroma uveljavitvijo Odloka sta bili obe zemljišči v skladu s PUP TNP določeni kot stavbni zemljišči in sta spadali v območje za stanovanja (SE). Glede na točko (1b) 77. člena PUP TNP so bila v območju za stanovanja (SE) med drugim dopustna vzdrževalna dela, rekonstrukcije, dozidave, nadzidave in odstranitve obstoječih objektov, sicer pa tudi novogradnje in nadomestne gradnje objektov.
[2]
11. Po sprejetju oziroma uveljavitvi Odloka sta obe navedeni zemljišči po osnovni namenski rabi opredeljeni kot kmetijski zemljišči oziroma po podrobnejši namenski rabi kot najboljši kmetijski zemljišči (K1).
[3]
Glede na 25. točko preglednice 4 v 60. členu Odloka na območju najboljših kmetijskih zemljišč (K1) gradnja stavb ni dopustna oziroma so dopustne na primer zgolj agrarne operacije, določeni pomožni objekti, ograje in opore.
[4]
12. Po navedbah pobudnikov, ki jim Občina ne ugovarja, na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, od leta 1922 stoji stavba, ki je polno komunalno opremljena, zemljišče s parcelno številko 1076/1 pa je "dvorišče" te stavbe.
13. Ob sklicevanju na dopisa pristojnih ministrstev z dne 11. 7. 2008 in z dne 24. 7. 2014 Občina trdi, da se takšna zemljišča, kot sta zemljišči pobudnikov, v OPN ne opredelijo kot stavbna, temveč se objekti prikažejo kot stavbišča. Občina se sklicuje na 146. člen Odloka.
14. Odlok v 146. členu z naslovom "stavbišča objektov razpršene gradnje na nestavbnih zemljiščih" določa, da so na tovrstnih objektih dopustne določene vrste gradenj in posegov (četrti do šesti odstavek navedenega člena), v skladu s tam predpisanimi pogoji. Posledično je treba v obravnavani zadevi preveriti, ali zadevna sprememba namenske rabe vsakega od zemljišč pobudnikov dejansko res pomeni, da je s sprejetjem oziroma uveljavitvijo Odloka zemljišče postalo nezazidljivo (glej 9. točko obrazložitve te odločbe).
Glede Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor
15. Glede stavbe na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, na podlagi navedb Občine ni mogoče izključiti, da so po 146. členu Odloka dopustne tudi gradnje novih objektov na mestu prej odstranjenih in spremembe njihove namembnosti ter (najmanj) rekonstrukcije objektov (četrti do šesti odstavek 146. člena Odloka), za kar je treba pridobiti gradbeno dovoljenje.
[5]
16. Na drugačno presojo ne more vplivati sedmi odstavek 146. člena Odloka, po katerem so določene gradnje (iz četrtega in šestega odstavka tega člena) dopustne samo kot enkratni poseg, objekta, ki se zgradi na mestu prej odstranjenega, pa kasneje ni dopustno dozidati ali nadzidati oziroma povečati njegove bruto tlorisne površine z rekonstrukcijo. Ne glede na posebne omejitve oziroma pogoje gradnje ni mogoče šteti, da zemljišče po uveljavitvi Odloka ne bi bilo (več) zazidljivo. Bodoči, hipotetični položaji, do katerih bi lahko prišlo ob predpostavki nespremenjene ureditve, pri presoji pravnega interesa v obravnavanem primeru niso upoštevni.
17. Slediti ni mogoče niti trditvi pobudnikov, da ob upoštevanju 24. točke prvega odstavka 13. člena ZTNP-1 gradnja novega objekta na zemljišču ni dopustna, ker po Odloku, zaradi spremembe namenske rabe, po mnenju pobudnikov več ne sodi v del naselja. ZTNP-1 v 13. členu opredeljuje tako imenovane splošne varstvene režime v narodnem parku. V skladu s 24. točko prvega odstavka tega člena je na območju narodnega parka prepovedano graditi nove stanovanjske objekte zunaj naselij, razen gradnje stanovanjskih objektov ali objektov s stanovanjsko-turistično rabo (do 60 turističnih ležišč), ki pomenijo funkcionalno zaokrožitev obstoječe razpršene poselitve in ohranjajo avtohtoni poselitveni vzorec in značilno krajino. Iz te določbe ZTNP-1 ne izhaja, da bi bile na območju narodnega parka gradnje v celoti prepovedane, temveč so omejene, ker ZTNP-1 določa izjeme, ko so te dopustne.
18. Gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.
[6]
Zoper izdano gradbeno dovoljenje oziroma posamični in konkretni upravni akt je mogoče vložiti pritožbo in tožbo v upravnem sporu. V opisanih primerih se torej pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v tem sklepu, pobudnika torej ne izkazujeta pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
Glede Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor
19. Drugače kot zgoraj obrazloženo pa za zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, Ustavno sodišče ugotavlja, da niti pobudnika niti Občina ne navajajo, da bi na njem stal objekt razpršene gradnje v smislu določb Odloka. Pobudnika trdita, da to zemljišče služi kot "dvorišče" stavbe, ki stoji na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, in Občina tem trditvam ne ugovarja. Da na zemljišču s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, ki ima površino več kot 500 m
2
in obkroža zemljišče s parcelo številko 1076/2, k. o. Studor,
[7]
ni objekta razpršene gradnje, izhaja tudi iz Priloge št. 1 k vlogi št. 350-17/2015 z dne 11. 8. 2015 – kopije kartografskega dela prostorskega akta, ki sta jo predložila pobudnika. Odlok v enajstem odstavku 146. člena sicer določa, da tudi če obstoječi zakonito zgrajeni objekt razpršene gradnje ni vrisan na karti iz drugega odstavka tega člena,
[8]
zanj veljajo enake določbe kot za vrisane objekte. Vendar Ustavno sodišče pobudo presoja v okviru trditvene podlage strank. Člen 146 Odloka, na katerega se sicer sklicuje Občina in ki dopušča določene vrste gradenj na zakonito zgrajenih objektih razpršene gradnje oziroma na pripadajočih gradbenih parcelah objektov (glej 14. in 17. točko obrazložitve te odločbe), za zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v obravnavanem primeru torej ne more biti uporabljiv.
20. Ker je zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, po namenski rabi določeno kot najboljše kmetijsko zemljišče (K1), gradnja na njem ni dopustna oziroma so dopustni samo določeni posegi, ki so skladni s to namensko rabo (glej 11. točko obrazložitve te odločbe). To pomeni, da je to zemljišče s sprejetjem oziroma uveljavitvijo Odloka postalo nezazidljivo. Odlok v delu, ki se nanaša na to zemljišče, neposredno učinkuje na pravice in pravne interese pobudnikov, ki zato izkazujeta pravni interes za izpodbijanje Odloka v tem delu.
B. – II.
21. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu,
ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor,
sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
22.
Pobudnika trdita, da je Odlok v neskladju s 14., 32., 33., 67., 120. in 153. členom Ustave. Občina pri sprejemanju Odloka naj ne bi spoštovala določb ZPNačrt. Upoštevala naj tudi ne bi strokovnih podlag za spremembo namenske rabe in naj bi ravnala arbitrarno. Pobudnika menita, da bi moralo biti zemljišče kot stavbno zemljišče vključeno v območje naselja Stara Fužina in z Odlokom urejeno enako kot zemljišča, ki so del tega naselja, glede na bližino tega naselja in komunalno opremljenost.
23. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da ima občina v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov), vendar pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti.
[9]
Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je treba z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila.
[10]
Pri tem je treba upoštevati, da zakonodajalec sme napolnjevati vsebino nedoločenega pravnega pojma lokalne javne zadeve, vendar ne sme prizadeti lokalne samouprave.
[11]
V tem okviru lahko Ustavno sodišče očitke o neskladnosti občinskih predpisov z zakoni presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni, v primeru, če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.
[12]
Glede na navedeno je Ustavno sodišče očitke pobudnikov presojalo z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave, pri tem pa je upoštevalo tudi zahteve, ki izhajajo iz 33. člena Ustave, ki varuje pravico do zasebne lastnine.
24. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. V odločbi št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7, 7. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče obrazložilo, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone. Temeljna predpostavka delovanja občine je zakonitost.
[13]
Pri tem je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja ter drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.
[14]
25. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[15]
Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.
[16]
Vendar ima tudi pooblastilo iz 67. člena Ustave svojo mejo. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.
[17]
26. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja z njim v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širše družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.
[18]
Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.
[19]
Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene. Ureditev rabe zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, narekuje ustavno pooblastilo zakonodajalcu v tej določbi, da zaradi smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo zemljišč.
[20]
27. V začrtanih okvirih prostorskega načrtovanja določitev namenske rabe zemljišč z OPN oziroma z odlokom, s katerim občina sprejme OPN, ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu.
N
amenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, lahko tudi uresničil.
[21]
28. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 sprejelo stališče, da Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč in da je spremenljivost namenske rabe zemljišča vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih ter s tem nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja.
[22]
Vendar pa je Ustavno sodišče v tej odločbi poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega planiranja.
[23]
29. Na tem izhodišču je Ustavno sodišče v 21. točki obrazložitve odločbe št. U-I-139/15 pojasnilo,
[24]
da zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, dosega po naravi stvari največjo vrednost na trgu, zato sprememba namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča
, pa tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, varovane v 33. členu Ustave. Tako prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, ne pomenijo zgolj načina določitve uživanja lastnine, temveč tudi poseg v pravico do zasebne lastnine.
[25]
Zato mora občina pri pripravi OPN, s katerim spremeni
obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo
, izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes
[26]
po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.
[27]
P
ri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba
upoštevati konkretne okoliščine primera.
[28]
30. Pri presoji dopustnosti ukrepa spremembe obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo ne more biti pomembno zgolj to,
ali je imela lokalna oblast za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog, kar vsebuje zgolj presojo o obstoju stvarne povezanosti ukrepa in cilja.
[29]
Treba je pretehtati tudi, ali je izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznika pri varovanju pravice do mirnega uživanja premoženja – nepremičnine, ki ji je bila v preteklosti že opredeljena vsebina s prostorskim aktom lokalne skupnosti na način, ki je dopuščal gradnjo. Pri tem je treba upoštevati, da ima sicer občina
na področju prostorskega načrtovanja široko polje proste presoje pri izbiri ukrepa za uresničitev ustavno dopustnega cilja in pri oceni, ali so posledice ukrepa upravičene z vidika koristi zasledovanega javnega interesa. Vendar pa je treba hkrati upoštevati tudi zahtevo po pravičnem ravnovesju med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do mirnega uživanja premoženja, ki jo varuje 33. člen Ustave.
31. Navedeno pomeni, da mora obstajati razumno sorazmerje med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.
[30]
Zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme.
[31]
Okoliščine, ki jih mora lokalna skupnost upoštevati, so predvidljivost omejitev pravice do premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev ter ali in v kolikšnem obsegu so spremembe prostorskega načrta dejansko vplivale na premoženjske interese lastnika zemljišča oziroma ali je bila vrednost njegovega premoženja bistveno zmanjšana
.
[32]
To pa tudi pomeni, da je vprašanje, ali je bilo doseženo pravično ravnovesje med javnim in zasebnim interesom, lahko upoštevno, ko se ugotovi, da je bil zadevni poseg v javnem interesu, da je bil zakonit in da ni bil samovoljen.
[33]
B. – III.
32. V času sprejemanja izpodbijanega Odloka je posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt.
33. ZPNačrt je v 7. členu določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in navedene zahteve 7. člena ZPNačrt je bila Občina dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe v javnem interesu zagotovljeno tudi pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. To pomeni tudi pravično sorazmerje med koristmi ukrepa na eni strani in prikrajšanjem za lastnike zemljišč na drugi strani.
[34]
34. O tem ni mogoče presoditi, če ni izvedena strokovna presoja, pomembna za odločitev o spremembi namenske rabe zemljišča. Na zakonski ravni je bila obveznost upoštevanja strokovnih razlogov opredeljena v 10. členu ZPNačrt. Tam je bilo določeno, da morajo prostorski akti temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter biti pripravljeni skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.
35. Spoštovanje načela strokovnosti je posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice. Ugotovitev koristi, ki jih ukrep spremembe namenske rabe zasleduje, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja in kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v lastninsko pravico (7. člen ZPNačrt).
[35]
36. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora občina pri urejanju prostora oziroma načrtovanju prostorskega razvoja upoštevati interese različnih subjektov v prostoru, pri čemer je med drugim omejena s cilji prostorskega urejanja (24. do 26. točka obrazložitve te odločbe). Cilji prostorskega urejanja, ki so v javnem interesu, so tudi varstvo okolja in naravnih virov ter ohranjanje narave, kot je določal ZPNačrt v 7. točki drugega odstavka 3. člena. Država, lokalne skupnosti ter druge osebe javnega prava so pri izvajanju nalog iz svojih pristojnosti dolžne upoštevati načela, cilje in ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot ter pri tem medsebojno sodelovati.
[36]
To zahtevata načelo vzdržnega oziroma trajnostnega razvoja in skrb za ohranitev narave za prihodnje generacije.
B. – IV.
37. Ustavno sodišče je glede na očitke pobudnikov moralo presoditi, ali so bile zgoraj navedene zahteve spoštovane v postopku sprejemanja Odloka.
38. Pri pripravi prostorskih aktov mora občina upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (glej 31. do 33. točko obrazložitve te odločbe). Zato je morala Občina že v fazi sprejemanja OPN oziroma v fazi sprejemanja Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine. V skladu z 10. členom ZPNačrt je morala Občina za spremembo namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo razpolagati z ustreznimi strokovnimi podlagami. To pomeni, da je morala spremembo namenske rabe zemljišča opreti na strokovna dognanja in upoštevati strokovne metode prostorskega načrtovanja ter kakovostno urbanistično, arhitekturno in krajinsko načrtovanje, vključno z upoštevanjem zahtev ohranjanja narave (glej 36. točko obrazložitve te odločbe). Zadevno zemljišče je del območja Triglavskega narodnega parka, tj. zavarovanega območja.
[37]
39. Občina navaja, da je pri spremembi namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko ravnala zakonito in v skladu z javno koristjo. Trdi, da sprememba namenske rabe temelji na strokovnih razlogih in da gre za "zemljišče razpršene gradnje", ki se ne vključi v obstoječe naselje ter se ne opredeli kot novo naselje. Pri tem se sklicuje na dopis Ministrstva za okolje in prostor z dne 11. 7. 2008 ter dopis Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 24. 7. 2014. Navaja, da je zemljišča razpršene gradnje v skladu s stališči pristojnih ministrstev ob upoštevanju ZPNačrt po namenski rabi morala opredeliti kot kmetijska zemljišča. Po ZPNačrt naj bi bila razpršena gradnja del prostora, kjer razvoj dolgoročno ni predviden. Poudarja tudi, da v postopkih javnih razgrnitev glede zemljišča pobudnikov ni bilo danih nobenih pripomb.
40. Glede sklicevanj Občine na stališča pristojnih ministrstev Ustavno sodišče ugotavlja, da dopis Ministrstva za okolje in prostor z dne 11. 7. 2008 zgolj na splošni in abstraktni ravni med drugim obravnava tudi določena vprašanja razpršene gradnje. Ničesar pa ne pojasnjuje konkretno glede zemljišča pobudnikov s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor. Poleg tega iz navedb pobudnikov in Občine, kot je bilo že navedeno, ne izhaja, da bi na tem zemljišču stal objekt, ki bi bil po Odloku določen kot razpršena gradnja. V dopisu Ministrstva za okolje in prostor z dne 11. 7. 2008 tudi ni navedeno, da Občina ne bi imela izbire različnih možnosti pri določanju namenske rabe zemljišča. Iz vsebine dopisa Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 24. 7. 2014 izhaja, da je bil pripravljen kot odgovor na vprašanje Občine v zvezi z določitvijo dopustnih gradenj in posegov na zakonito zgrajenih objektih razpršene gradnje v OPN ter izvzemom tovrstnih nepremičnin z območij stavbnih zemljišč. Vendar pa je tudi ta dopis splošen, saj se nanaša v bistvenem na razlago predpisov in ne vsebuje nobenih konkretnih smernic oziroma navedb, ki bi zadevale posamezna konkretno določena zemljišča. Navedena dopisa predstavljata korespondenco med Občino in pristojnima ministrstvoma, ki na splošni ravni obravnava vprašanja določanja namenske rabe zemljišč v povezavi z razpršeno gradnjo.
41. Dopisa pristojnih ministrstev torej v konkretnem primeru ne moreta pomeniti ustreznih strokovnih podlag v skladu z 10. členom ZPNačrt oziroma jih ne moreta nadomeščati. Zgolj sklicevanje na splošno pravno ureditev in na stališča pristojnih ministrstev, iz katerih ni razvidno, da bi konkretno (tudi) glede zemljišča pobudnikov v vsakem primeru omejevala avtonomijo Občine pri določanju namenske rabe, po povedanem ne zadošča. Občina pa tudi ne navaja oziroma ne pojasni, da bi v postopku sprejemanja OPN pridobila oziroma upoštevala smernice nosilcev urejanja prostora, ki bi ji neposredno nalagale spremembo namenske rabe zemljišča pobudnikov. V kontekstu izpolnitve obveznosti javne razgrnitve Občina sicer na splošno omenja, da je pridobila okoljsko poročilo in celovito presojo vplivov na okolje, vendar z ničimer ne pojasni oziroma ne izkaže, da bi iz teh dveh dokumentov izhajali kakšni konkretni strokovni razlogi za spremembo namenske rabe zemljišča pobudnikov.
42. Iz navedb Občine in predložene dokumentacije ne izhaja, da bi Občina sporno spremembo namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko utemeljevala na konkretnih strokovnih dognanjih, ki bi to spremembo terjala, niti da bi jo pretehtala z vidika varstva zasebne lastnine. Brez ustreznih strokovnih podlag pa ni mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, in s tem že v fazi sprejemanja OPN zagotoviti učinkovitega pravnega varstva lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo.
[38]
43. Zgornjih zaključkov v konkretnem primeru ne more spremeniti niti okoliščina, da pobudnika v okviru postopkov javnih razgrnitev po 50. členu ZPNačrt nista podala pripomb. Občina je bila namreč dolžna v vsakem primeru spremembo namenske rabe pretehtati z vidika zasebnega interesa in tudi v tej luči pridobiti ustrezne strokovne podlage ter jih upoštevati pri presoji rešitev prostorskega akta v tem delu. Navedenega Občina v konkretnem primeru ni izkazala. Iz narave stvari izhaja, da so pripombe in predlogi javnosti, podani v okviru predpisanega postopka, lahko upoštevni šele pri presoji tehtanja pravičnega sorazmerja ukrepa. To pa po naravi stvari ni mogoče brez ustreznih strokovnih podlag za spremembo namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo.
[39]
44. Iz vsega navedenega tako izhaja, da v postopku sprejemanja Odloka glede zemljišča pobudnikov ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt. Sprememba namenske rabe zemljišča ni temeljila na strokovnih podlagah, kar je zahteval 10. člen ZPNačrt. Zato je Odlok v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v neskladju s 7. in 10. členom ZPNačrt ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.
45. Ker Občina v postopku sprejemanja Odloka ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, Ustavno sodišče niti ne more presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.
46. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti. Odprava ali razveljavitev Odloka v tem delu bi pomenila, da ne bi bila določena namenska raba navedenega zemljišča. Zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev (podrobnejše) namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.
[40]
Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče naložilo Občini, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi oziroma spremembi namenske rabe zemljišča. Dolžna bo uporabiti ustrezne strokovne podlage ter na njihovi osnovi in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je s spremembo obstoječe namenske rabe zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi pobudnikov, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
Pri tem bo morala ustrezno upoštevati tudi okoliščino, da je zemljišče v skladu z ZTNP-1 del varstvenega območja Triglavskega narodnega parka, kar pomeni, da gre za posebej zaščiteno naravo.
47. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, drugih očitkov pobudnikov ni ocenjevalo.
C.
48. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi
: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej in primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, ter št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21), 8. in 9. točka obrazložitve.
[2]
PUP TNP je v točki (1) 77. člena določal:
"(1) SE OBMOČJA ZA STANOVANJA
(1a) Dopustne so naslednje
namembnosti objektov
oz. dejavnosti:
stanovanja,
sekundarno bivanje samo v obstoječih počitniških objektih.
(1b) Dopustne so naslednje
vrste posegov
:
za obstoječe objekte so dopustna vzdrževalna dela, rekonstrukcije, dozidave, nadzidave, odstranitve objektov,
spremembe namembnosti in spremembe rabe obstoječih objektov za dejavnosti, ki so za obravnavano območje določene v prejšnjem odstavku,
novogradnje in nadomestne gradnje objektov; za sekundarna bivališča pa samo nadomestne gradnje obstoječih objektov,
ureditve infrastrukture (prometno, komunalno in energetsko omrežje in naprave, omrežja in naprave za zveze),
vodnogospodarske ureditve,
postavitve enostavnih objektov (pomožni objekti za lastne potrebe, ograje, pomožni infrastrukturni objekti, začasni in vadbeni objekti, spominska obeležja in urbana oprema)."
[3]
Navedeno je med drugim razvidno iz predloženih poročil o parcelah s številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, z dne 4. 5. 2017 (izpisa s portala https://gis.iobcina.si).
[4]
Odlok v 25. točki
preglednice 4 v 60. členu
določa:
"K1 – Najboljša kmetijska zemljišča
1. Dopustni objekti, posegi in dejavnosti:
agrarne operacije in vodni zadrževalniki za potrebe namakanja kmetijskih zemljišč,
poleg pomožnih objektov iz priloge 1 tega odloka, ki so dopustni na K1, tudi:
ograje in opore za trajne nasade in opore za mreže proti toči,
posegi za začasne ureditve za potrebe obrambe in varstva pred naravnimi in
drugimi nesrečami,
ureditve za rekreacijo v naravnem okolju, določene s PIPP za EUP v poglavju 4
tega odloka, tako da se ohranja kmetijska raba zemljišča.
2. Na območjih trajno varovanih kmetijskih zemljišč ni dopustno vzpostavljati območij
za omilitvene in izravnalne ukrepe po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave."
[5]
Prvi odstavek 4. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – GZ) določa, da je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta. Primerjaj tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, 11. točka obrazložitve.
[6]
Glej in primerjaj na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-11/18 z dne 17. 6. 2019, U-I-431/19 z dne 17. 12. 2019, U-I-464/19 z dne 6. 2. 2020 in U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.
[7]
Poročilo o parceli s številko 1076/1, k. o. Studor, z dne 4. 5. 2017 (izpis s portala https://gis.iobcina.si).
[8]
To je karta 3 "Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe in prostorskih izvedbenih pogojev".
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 7. točka obrazložitve.
[10]
Prav tam, 9. točka obrazložitve.
[11]
Prav tam, 8. točka obrazložitve.
[12]
Prav tam, 9. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[13]
Primerjaj sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi
Béláné Nagy proti Madžarski
z dne 13. 12. 2016, 112. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[15]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
[16]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VII, 65), 5. točka obrazložitve, in št.
U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.
[17]
J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.
[18]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.
[19]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 25. točka obrazložitve.
[20]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.
[22]
Glej odločbo št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
[23]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.
[24]
Primerjaj tudi z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 21.–23. točka obrazložitve, in št. U-I-144/17,19.–20. točka obrazložitve.
[25]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.
[26]
Pri čemer je kakršnokoli vmešavanje javnega organa v mirno uživanje posesti upravičeno le, če služi legitimnemu javnemu interesu; glej sodbo ESČP v zadevi
Béláné Nagy proti Madžarski
, 113. točka obrazložitve.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 28. točka obrazložitve.
[28]
Prav tam, 27. točka obrazložitve.
[29]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-89/14 z dne 2. 6. 2016, 12. točka obrazložitve.
[30]
Glej sodbe ESČP v zadevah S
kibińscy proti Poljski
z dne 14. 11. 2006, 87. točka obrazložitve,
Potomska in Potomski proti Poljski
z dne 29. 3. 2011, 65. točka obrazložitve,
Matczynski proti Poljski
z dne 15. 12. 2015, 104. točka obrazložitve, in
Kristiana Ltd. proti Litvi
z dne 6. 2. 2018, 106. točka obrazložitve.
[31]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Lay Lay Company Limited proti Malti
z dne 23. 7. 2013, 83. točka obrazložitve,
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 106. točka obrazložitve, in
Matczynski proti Poljski
, 104. točka obrazložitve.
[32]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Matczynski proti Poljski
, 106. točka obrazložitve,
Potomska in Potomski proti Poljski
, 67. točka obrazložitve, in
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 108. točka obrazložitve.
[33]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Iatridis proti Grčiji
z dne 25. 3. 1999, 58. točka obrazložitve, in
Beyeler proti Italiji
z dne 5. 1. 2000, 107. točka obrazložitve.
[34]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve, št. U-I-151/15, 25. točka obrazložitve, in št. U-I-144/17, 22. točka obrazložitve.
[35]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 23. in 24. točka obrazložitve.
[36]
Drugi odstavek 7. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – v nadaljevanju ZON).
[37]
Narodni park je veliko območje s številnimi naravnimi vrednotami in veliko biotsko raznovrstnostjo (prvi odstavek 69. člena ZON) ter pomeni širše zavarovano območje (šesti odstavek 53. člena ZON).
[38]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.
[39]
Glej in primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-144/17, 30. točka obrazložitve.
[40]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
⇒