U-I-65/17
Natisni
Opravilna št.:
U-I-65/17
Datum odločitve:
2. 9. 2021
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 159/2021 in OdlUS XXVI, 25
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2021:U.I.65.17
Akt:
Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17 in 73/19) (ZLD-1), 3. odst. 5. čl., 2. in 3. odst. 8. čl., 1. odst. 9. čl., 1. in 3. odst. 10. čl., 1. in 2. odst. 11. čl, 1. odst. 27. čl., 28. čl., 1. odst. 40. čl.
Izrek:
Drugi in tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena, prvi in tretji odstavek 10. člena, prvi in drugi odstavek 11. člena ter prvi odstavek 27. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17 in 73/19) niso v neskladju z Ustavo.
Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 5. člena, 28. člena, prvega odstavka 40. člena ter drugega in sedmega odstavka 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti se zavrže.
Evidenčni stavek:
Omejitev sodelovanja zgolj na sosednje občine ne more bistveno oteževati ali celo onemogočati lokalni skupnosti, da na območju svoje občine zagotavlja mrežo lekarniške dejavnosti. Glede na navedeno predlagateljica ni izkazala obstoja procesne predpostavke iz 91. člena Zakona o lokalni samoupravi in je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 5. člena in prvega odstavka 40. člena Zakona o lekarniški dejavnosti zavrglo.
Glede na to, da je bila z odločbo Ustavnega sodišča že ugotovljena protiustavnost izpodbijanih določb, te ne morejo več posegati v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Zato je Ustavno sodišče zahtevo za oceno drugega in sedmega odstavka 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti zavrglo.
Predlagateljica z razlogi, ki so povezani s položajem prebivalcev lokalne skupnosti, ne more izkazati, da izpodbijana ureditev posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.
Dostopnost do storitev lekarniške dejavnosti čim širšemu krogu uporabnikov (prebivalcev) pod enakimi pogoji zakonodajalec lahko zagotovi tako, da določi splošen pravni okvir te javne službe enotno za vso državo. Glede na navedeno je zakonodajalec upravičen določiti merila za postavitev mreže lekarniške dejavnosti. Ustavno sodišče mora v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave presoditi, ali določitev teh meril tako posega v jedro lokalne samouprave, da predlagateljica na svojem območju ne more učinkovito izvrševati svoje izvirne pristojnosti iz tretjega odstavka 5. člena Zakona o lekarniški dejavnosti. Pri tem Ustavno sodišče ne presoja, ali izpodbijane določbe zagotavljajo najboljši možni način (optimalen) preskrbe prebivalcev občine, temveč ali izpodbijana ureditev omogoča postavitev takšne mreže lekarniške dejavnosti, da je prebivalcem občine zagotovljena nemotena in trajna oskrba z zdravili in lekarniškimi storitvami.
V skladu s pristojnostmi iz Zakona o lekarniški dejavnosti so občine tiste, ki (ob upoštevanju zakonskih meril za določitev mreže lekarn) določajo in upravljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni ter s tem soodločajo o izvrševanju svoje naloge, da zagotavljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Glede na navedeno zakonodajalec z določitvijo meril za postavitev mreže lekarniške dejavnosti ni posegel v navedeno izvirno pristojnost občin (prvi odstavek 140. člena Ustave).
Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).
Obstoj pravnih praznin v pravnem redu sam po sebi ni v neskladju z Ustavo. Pravne praznine je mogoče zapolnjevati z ustaljenimi metodami pravne razlage. Če to ni mogoče in če iz Ustave izhaja zahteva po izrecni zakonski ureditvi, brez katere posamezne človekove pravice ni mogoče uresničevati, gre za t. i. protiustavno pravno praznino (2. člen Ustave).
Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).
Občine, v katerih je na podlagi prej veljavne ureditve več lekarn, kot jih dopuščajo izpodbijana merila, so v različnem pravnem položaju kot občine, v katerih število lekarn ustreza izpodbijanim merilom. Zakonodajalec mora namreč pri urejanju koncesij spoštovati pridobljene pravice (pravice koncesionarjev na podlagi že pridobljenih koncesij). Drugačno ravnanje bi bilo v nasprotju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Republika Slovenija pravna država. Glede na to lahko zakonodajalec z vidika števila lekarn občine različno ureja in izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Mnenje Lekarniške zbornice Slovenije in soglasje pristojnega ministrstva obsegata oceno spoštovanja zakonskih meril oziroma zahtev, ki veljajo za ustanovitev javnega lekarniškega zavoda, poslovanje podružnice lekarne oziroma organiziranje priročne zaloge zdravil, in sta (le) oblika nadzora nad spoštovanjem državnih predpisov. Ker se dejavnost negospodarske javne službe izvajanja lekarniške dejavnosti opravlja v javnem interesu in ker gre očitno za dejavnost, katere urejanje presega lokalni pomen, je nadzor nad spoštovanjem predpisov, ki so podlaga za opravljanje te dejavnosti, bistven. Le tako država lahko zagotavlja določen minimalni standard javnih dobrin vsem državljanom pod enakimi pogoji na območju celotnega državnega ozemlja, kar je v javnem interesu.
Občine pa so tiste, ki (ob upoštevanju zakonskih meril) določajo in upravljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Zato izpodbijane določbe ne posegajo v izvirno pristojnost občin, da zagotavljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni, in niso v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
5.4.19 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do zdravja (51).
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
Pravna podlaga:
Člen 21, 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mestna občina Ljubljana, Ljubljana
Datum vloge:
24. 4. 2017
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US32924
Dokument v PDF obliki:
U-I-65-17 - Odločba.pdf
227 KB
Prenesite datoteko
U-I-65-17 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-65/17-15
2. 9. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Rojs, Peljhan, Prelesnik & partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 2. septembra 2021
odločilo:
1. Drugi in tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena, prvi in tretji odstavek 10. člena, prvi in drugi odstavek 11. člena ter prvi odstavek 27. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17 in 73/19) niso v neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 5. člena, 28. člena, prvega odstavka 40. člena ter drugega in sedmega odstavka 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 8. člena, prvega odstavka 9. člena, prvega odstavka 10. člena in prvega odstavka 11. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), ki določajo merila za določitev mreže lekarniške dejavnosti. Po mnenju predlagateljice so merila (število prebivalcev in cestne razdalje med lekarnami) določena preveč podrobno, določitev mreže pa je v celoti odvisna od volje države, saj je ustanovitev javnega lekarniškega zavoda na primarni ravni možna zgolj po predhodnem mnenju Lekarniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju LZS) in s soglasjem pristojnega ministrstva (tretji odstavek 10. člena, drugi odstavek 11. člena in prvi odstavek 27. člena ZLD-1); prav tako lahko javni zavod ustanovi lekarno in podružnico lekarne kot svojo organizacijsko enoto samo po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva (28. člen ZLD-1). Zaradi tega po mnenju predlagateljice izpodbijane določbe, ki določajo merila in potrebna soglasja, ob smiselni uporabi testa sorazmernosti prekomerno posegajo v izvirno pristojnost občin, da zagotavlja mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni (prvi odstavek 140. člena Ustave). Predlagateljica meni, da določitev zgornje meje števila lekarn ni niti nujen niti primeren ukrep za doseganje cilja, tj. zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili, ob tem, da se z določitvijo mreže lekarn dodatno ne obremenjuje plačnik lekarniških storitev (Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije – v nadaljevanju ZZZS). Merila naj bi bila tudi nejasna, ker naj pojem "gravitacijsko območje" ne bi bil jasen in pomensko določljiv. Predlagateljica zatrjuje tudi obstoj protiustavne pravne praznine, ker zakonodajalec
pri določitvi najkrajših dopustnih cestnih razdalj med lekarnami ni določil, da je treba v zvezi z vsako predvideno novo lekarno v odločbi o podelitvi koncesije določiti tudi naslov, sicer izpodbijanih določb ne bo mogoče izvajati. Meni, da bi morala biti ureditev, ki bi bila z vidika prvega odstavka 140. člena Ustave še dopustna, ravno obratna: zakon bi lahko določil največje še dopustne razdalje med lekarnami oziroma najmanjše število lekarn glede na število prebivalcev ali na površino občine in s tem minimalen obseg mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Predlagateljica zatrjuje tudi neskladje izpodbijanih določb o merilih v zvezi s prvim odstavkom 123. člena ZLD-1 z vidika načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker bodo lokalne skupnosti v statističnih regijah, kjer je že po ureditvi iz Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZLD) gostota lekarn večja od tiste, ki jo dovoljuje ZLD-1, v primerjavi z lokalnimi skupnostmi v regijah, kjer bo njihova gostota zaradi izpodbijanih določb ZLD-1 manjša, v neenakopravnem položaju, saj bodo slednje težje zagotavljale višjo kakovost in učinkovito preskrbo z zdravili. Predlagateljica meni tudi, da določitev meril za največje dovoljeno število lekarn, kolikor se nanaša na drugo dejavnost lekarn po 7. členu ZLD-1, nesorazmerno posega v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave) izvajalcev lekarniške dejavnosti.
2. V neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave naj bi bilo tudi omejevanje medobčinskega povezovanja pri zagotavljanju mreže lekarniške dejavnosti le na sosednje občine (tretji odstavek 5. člena in prvi odstavek 40. člena ZLD-1). Predlagateljica navaja, da za omejevanje sodelovanja na sosednje občine ni razumnega razloga. Prav tako naj ne bi bilo jasno, kakšen cilj se zasleduje s to omejitvijo, omejitev pa naj bi bila sporna tudi z vidika določnosti pravnih pravil, saj naj ne bi bilo jasno, kaj izraz "sosednje" sploh pomeni. Predlagateljica zatrjuje tudi, da je zakonodajalec določil omejitve za izvajanje lekarniške dejavnosti na sosednje občine le za javne zavode (prvi odstavek 27. člena ZLD-1), ne pa tudi za koncesionarje zasebnike, ki niso omejeni na delovanje v določeni občini ali le v sosednjih občinah, zaradi česar jih je obravnaval neenakopravno. Tudi s tem naj bi nedopustno in nesorazmerno posegel v izvirno pristojnost lokalnih skupnosti zagotavljati mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni, saj naj bi lokalne skupnosti v veliki meri omejeval, da bi mrežo lekarniške dejavnosti zagotavljale preko v ta namen (že) ustanovljenih javnih zavodov.
3. Predlagateljica izpodbija tudi prehodni določbi drugega in sedmega odstavka 121. člena ZLD-1, ki urejata uskladitev trajanja koncesijskih odločb in pogodb, ki so bile po uveljavitvi Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP) podeljene oziroma sklenjene za nedoločen čas (drugi odstavek 121. člena ZLD-1) z ZLD-1, in možnost statusnega preoblikovanja izvajalcev lekarniške dejavnosti, ki so na dan uveljavitve ZLD-1 opravljali lekarniško dejavnost na podlagi koncesije in so bili registrirani kot zasebni zdravstveni delavci, v gospodarsko družbo (sedmi odstavek 121. člena ZLD-1). Navaja, da sta izpodbijani določbi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom, ker brez razumnega razloga različno obravnavata posamezne skupine koncesionarjev glede na čas pridobitve koncesije in posegata v izvirno pristojnost občine zagotavljati mrežo lekarniške dejavnosti, ker zahtevata od občin, naj selektivno obravnavajo določene kategorije koncesionarjev, in omogočata, da nekateri koncesionarji brez vpliva (mimo volje) občine kot koncedenta dobijo trajne in prosto prenosljive koncesije.
4. Državni zbor v odgovoru navaja, da lahko občine z izpodbijanimi zakonskimi merili učinkovito izvršujejo svojo izvirno pristojnost določati mrežo izvajalcev lekarniške dejavnosti. Merila namreč po mnenju Državnega zbora predpostavljajo, da so obstoječe velikosti mrež izvajalcev lekarniške dejavnosti v posameznih občinah skladne z zakonom oziroma s temi merili in da določajo le razrede za morebitno bodočo nadgradnjo obstoječih mrež izvajalcev lekarniške dejavnosti po posameznih občinah, pri čemer hitrost razvoja mreže prepuščajo posameznim občinam. V prosti presoji Državnega zbora pa je določati velikost posameznih razredov za nadgradnjo obstoječih mrež izvajalcev lekarniške dejavnosti.
Poleg tega naj bi izpodbijani način določanja kriterijev omogočal tudi učinkovitejše izvrševanje lokalne samouprave v primerjavi z načinom določanja kriterijev, kot ga predlaga predlagateljica. Glede omejevanja medobčinskega povezovanja na sosednje občine Državni zbor navaja, da je pri tem uporabil merilo ozemeljske sklenjenosti občin, kot izhaja iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-246/06 z dne 10. 5. 2007,
ki se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-103/02 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 64) in št. U-l-354/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 188). V zvezi z zahtevo po predhodnem soglasju ministrstva, pristojnega za zdravje, Državni zbor navaja, da je občina dolžna spoštovati zakonska merila za določitev mreže izvajalcev lekarniške dejavnosti, pri čemer nadzor nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov, ki jih izdajajo organi lokalnih skupnosti v zadevah iz pristojnosti lokalnih skupnosti, opravlja ministrstvo, pristojno za zdravje. Soglasje pristojnega ministrstva naj bi zato po eni strani pomenilo
ex ante
nadzor nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov organov lokalnih skupnosti, po drugi strani pa procesno predpostavko za
ex post
nadzor v obliki vložitve zahteve Vlade za oceno skladnosti predpisa lokalne skupnosti z Ustavo oziroma zakonom, kadar organ lokalne skupnosti v roku, ki mu ga določi pristojno ministrstvo, ne uskladi svojega predpisa z Ustavo ali zakonom. Državni zbor meni, da določba o ustanavljanju podružnice lekarne (28. člen ZLD-1) in prehodne določbe o uskladitvi koncesijskih odločb in pogodb glede na čas podelitve koncesije (drugi in sedmi odstavek 121. člena ZLD-1) ne posegajo v ustavni položaj ali ustavne pravice predlagateljice, ker zatrjevano različno pravno urejanje koncesionarjev (zasebnih zdravstvenih delavcev) učinkuje na koncesionarje, ne pa na predlagateljico. Meni tudi, da zakonska določba, ki izvajalcu lekarniške dejavnosti omogoča statusno preoblikovanje iz zasebnega zdravstvenega delavca v gospodarsko družbo, ne posega v učinkovito izvrševanje predlagateljičine pristojnosti urejati lekarniško dejavnost na primarni ravni, ker je bila njena avtonomija pri izbiri koncesionarja konzumirana z izdajo koncesijske odločbe in s sklenitvijo koncesijske pogodbe. Predlagateljičina avtonomija pri nadzorovanju podeljenih koncesij in izvrševanja sklenjenih koncesijskih razmerij pa naj bi se izražala z možnostjo koncedenta, da koncesionarju ob pogojih iz 56. člena ZLD-1 koncesijo odvzame.
5. Vlada v mnenju navaja, da je mreža lekarniške dejavnosti oblikovana z namenom zagotavljanja dostopnosti zdravil vsem prebivalcem. ZLD-1 naj bi sledil merilom iz Resolucije o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008–2013 "Zadovoljni uporabniki in izvajalci zdravstvenih storitev" (Uradni list RS, št. 72/08 in 47/08 – popr. – ReNPZV) in ciljem iz Resolucije o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025 "Skupaj za družbo zdravja" (Uradni list RS, št. 25/16 – ReNPZV16–25). Vlada poudarja, da je lekarniška dejavnost javna služba, ki je pretežno financirana iz javnih sredstev ZZZS. Zato morajo biti po njenem mnenju vnaprej določeni kriteriji za odpiranje novih lekarn, ti kriteriji pa morajo zagotavljati, da bosta preskrba in farmacevtska obravnava pacientov zagotovljeni trajno in nemoteno. Če bi bilo odpiranje novih lekarniških enot dovoljeno neomejeno, bi lahko nastale razmere (npr. premajhno število izdanih receptov), ki bi vodile tudi v moteno preskrbo z zdravili, slabšo dostopnost do zdravil in v veliki meri tudi v zapiranje lekarn, kar bi se odrazilo v nestanovitnem okolju za pacienta. Vlada navaja tudi, da možnost reguliranja mreže lekarn zaradi zaščite javnega interesa kot utemeljen poseg države v svobodno gospodarsko pobudo dopušča tudi Evropska unija, kot je razvidno iz odločitev Sodišča Evropske unije. Glede drugega in sedmega odstavka 121. člena ZLD-1 Vlada zatrjuje, da so vsi koncesionarji izenačeni glede izpolnjevanja pogojev za opravljanje lekarniške dejavnosti ne glede na pravni status in ne glede na morebitno preoblikovanje v gospodarsko družbo. Zato naj bi zakonodajalec koncesionarje obravnaval enakopravno, ne glede na trenutek pridobitve koncesije, je pa ob tem glede trajanja koncesij upošteval tudi, da je prej veljavna zakonodaja omogočala legitimno pridobitev koncesije pod drugačnimi pogoji (za nedoločen čas), in zato ločil koncesije, ki so bile pridobljene pred uveljavitvijo ZJZP in po njej.
6. Predlagateljica v odgovorih na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vztraja, da 28. člen ter drugi in sedmi odstavek 121. člena ZLD-1 neposredno posegajo v izvirno pristojnost občin glede podeljevanja koncesij, ker določajo možnost (trajne) pridobitve koncesije mimo volje koncedenta. Navaja, da je omejevanje lokalnih skupnosti pri urejanju mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni zgolj na sosednje občine brez razumnega razloga, ker zagotavljanje mreže lekarniške dejavnosti ni lokalna zadeva širšega pomena, pri kateri bi imel kriterij ozemeljske sklenjenosti kakršnokoli vlogo ali pomen. Prav tako naj ne bi šlo za zadevo, ki bi imela kakršnokoli zvezo z ozemeljsko povezanostjo, na podlagi katere bi se oblikovali mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o skupni pripadnosti, ki je pomembna za občino. Predlagateljica navaja tudi, da izpodbijana ureditev onemogoča javnim zavodom v posamezni občini, da bi odpirali svoje poslovalnice tudi v občinah, na katere občina, v kateri imajo sedež, neposredno ne meji. Glede meril za postavitev mreže lekarniške dejavnosti pa predlagateljica vztraja, da so določena arbitrarno, brez kakršnihkoli razumnih razlogov in povsem v nasprotju s ciljem zagotavljanja kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in lekarniškimi storitvami. Poudarja, da ZLD-1 ne določa nobenih možnosti prilagoditev meril konkretnim lokalnim potrebam. Nasprotuje navedbam Vlade, da neomejeno možnost reguliranja mreže lekarn zaradi zaščite javnega interesa kot utemeljen poseg države v svobodno gospodarsko pobudo dopušča tudi Evropska unija. Predlagateljica zavrača tudi navedbe Državnega zbora, da je soglasje ministrstva potrebno zaradi zagotavljanja
ex ante
in
ex post
nadzora, in zatrjuje, da pri takšnem
ex ante
nadzoru, ki posega v bistvo podeljene izvirne pristojnosti, dejansko ne gre za nadzor, ampak za predpostavljanje, da bodo občine kršile zakon, kar pa ob tem, da obstajajo tudi dodatni mehanizmi
ex
post
nadzora nad občinami, ne more pomeniti razumnega razloga za takšno omejitev izvirne pristojnosti občin. Predlagateljica tudi glede prehodnih določb drugega in sedmega odstavka 121. člena ZLD-1 vztraja, da omogočajo prenašanje koncesij na pravne osebe (preko statusnega preoblikovanja zasebnih zdravstvenih delavcev), glede katerih koncedent nima nobenih pravic preverjati, kaj šele odločati, ali izpolnjujejo pogoje za podelitev koncesije, in ki določajo izjemno majhne možnosti koncedenta, da bi takim subjektom odvzel koncesijo.
B. – I.
7. Predlagateljica kot pravno podlago za vložitev zahteve navaja tako 91. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) kot deveto alinejo 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).
[1]
Zahtevo je vložila občina, ki jo zastopa župan
[2]
oziroma po njegovem pooblastilu odvetniška družba. Ustavno sodišče je zato štelo, da je vložena po upravičenem predlagatelju iz 91. člena ZLS.
8. Na podlagi 91. člena ZLS občina lahko vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.
[3]
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora na podlagi navedene določbe vlagatelj v zahtevi izkazati, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj občine oziroma ogroža pravice občine kot lokalne skupnosti.
[4]
9. Predlagateljica izpodbija določbe ZLD-1, ki določajo možnost medobčinskega sodelovanja pri zagotavljanju mreže lekarniške dejavnosti (tretji odstavek 5. člena in prvi odstavek 40. člena ZLD-1). Tretji odstavek 5. člena ZLD-1 med drugim določa, da mrežo lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj. V skladu s prvim odstavkom 40. člena ZLD-1 lahko zaradi zagotovitve javnega interesa več sosednjih občin sprejme skupni koncesijski akt in izvede skupni postopek za podelitev koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju občin, ki se vključijo v skupni postopek. Medsebojne pravice in obveznosti določijo občine s koncesijskim aktom.
10. Iz ustavne zasnove občine (drugi odstavek 139. člena, prvi odstavek 140. člena ter 142. člen) in iz določb Evropske listine o lokalni samoupravi (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št 15/96 – v nadaljevanju MELLS) izhaja, da je lokalna samouprava pravica in sposobnost lokalnih oblasti, da urejajo lokalne zadeve v svoji občini. Funkcija občine je torej zadovoljevanje javnih potreb na ravni lokalne skupnosti. Predlagateljica, ki ima status mestne občine, ni utemeljila, na kakšen način izpodbijane določbe o omejitvi sodelovanja (zgolj) na sosednje občine pri zagotavljanju mreže lekarniške dejavnosti ogrožajo izvajanje te njene naloge in s tem posegajo v njen ustavni položaj in pravice. Omejitev sodelovanja zgolj na sosednje občine ne more bistveno oteževati ali celo onemogočati lokalni skupnosti, da na območju svoje občine zagotavlja mrežo lekarniške dejavnosti. Glede na navedeno predlagateljica ni izkazala obstoja procesne predpostavke iz 91. člena ZLS in je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 5. člena in prvega odstavka 40. člena ZLD-1 zavrglo (2. točka izreka).
11. Predlagateljica izpodbija tudi 28. člen ZLD-1, ki določa, da javni zavod ustanovi lekarno in podružnico lekarne kot svojo organizacijsko enoto za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine ustanoviteljice oziroma občin soustanoviteljic v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. Ta določba se nanaša na pravni položaj javnega zavoda in ne posega v ustavni položaj in pravice predlagateljice. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zavrglo tudi zahtevo za oceno ustavnosti 28. člena ZLD-1 (2. točka izreka).
12. Predlagateljica izpodbija tudi določbe o uskladitvi koncesijskih odločb in pogodb, ki so bile po uveljavitvi ZJZP podeljene oziroma sklenjene za nedoločen čas, z ZLD-1 in možnost statusnega preoblikovanja koncesionarjev zasebnikov v gospodarsko družbo (drugi in sedmi odstavek 121. člena ZLD-1). Ustavno sodišče je o ustavnosti izpodbijane ureditve že odločilo z odločbo št. U-I-166/17 z dne 5. 11. 2020 (Uradni list RS, št. 173/20). Presodilo je, da v izpodbijani prehodni ureditvi na številna in kompleksna pravna vprašanja, ki jih v okviru posebnega režima javne službe opravljanja lekarniške dejavnosti na primarni ravni odpira morebiten prenos lastniškega deleža nosilca lekarniške dejavnosti, ni mogoče najti odgovora na podlagi nobene ustaljene metode pravne razlage izpodbijanih zakonskih določb. Ker je šlo za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni bila mogoča. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 121. člena ZLD-1, ker vsebuje protiustavno pravno praznino, in zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Glede na to, da je z navedeno odločbo že ugotovljena protiustavnost izpodbijanih določb, te ne morejo več posegati v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Zato je Ustavno sodišče tudi zahtevo za oceno drugega in sedmega odstavka 121. člena ZLD-1 zavrglo (2. točka izreka).
13. Drugi in tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena, prvi in tretji odstavek 10. člena, prvi in drugi odstavek 11. člena ter prvi odstavek 27. člena ZLD-1 določajo merila in potrebna soglasja za postavitev mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Predlagateljica zatrjuje, da so merila določena preveč podrobno, določitev mreže pa je dejansko v celoti odvisna od volje države. Zaradi tega po mnenju predlagateljice izpodbijane določbe posegajo v izvirno pristojnost občin, da zagotavlja mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni (prvi odstavek 140. člena Ustave). S temi navedbami predlagateljica utemeljuje (domnevni) poseg v izvirno pristojnost občine (zagotavljanja mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni) in ustavno zagotovljeni položaj občine. Procesna predpostavka iz 91. člena ZLS za vložitev zahteve za oceno ustavnosti teh izpodbijanih določb je zato izpolnjena.
B. – II.
Merila za določitev mreže lekarniške dejavnosti (drugi in tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena, prvi odstavek 10. člena in prvi odstavek 11. člena ZLD-1)
14. Člen 9 Ustave določa, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Lokalna samouprava zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti sodelovanje pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave, lokalnim skupnostim pa določeno stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države. Bistveni elementi lokalne samouprave so predvsem njena funkcionalna, organizacijska in finančna avtonomija. Občina avtonomno skrbi za lokalne zadeve javnega pomena in v okviru tega ureja javne službe ter skrbi za ustvarjanje razmer gospodarskega in družbenega razvoja na lokalni ravni. Skladno s 3. členom MELLS označuje lokalna samouprava pravico in sposobnost lokalnih skupnosti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva ter da to pravico uresničujejo neposredno voljeni predstavniški organi.
15. Za položaj lokalne skupnosti je pomembno načelo, ki ga vsebuje 4. člen MELLS in ki pravi, da morajo biti temeljna pooblastila in naloge lokalne samouprave določeni z Ustavo in zakonom. Načelo avtonomije samoupravnih lokalnih skupnosti narekuje pravno ureditev, ki bo zagotavljala pravico lokalne samouprave, da v okviru Ustave in zakona samostojno opravlja bistveni del javnih zadev v korist svojega prebivalstva.
[5]
Avtonomnost občine pri izvrševanju izvirnih pristojnosti ne pomeni, da je občina popolnoma samostojna pri njihovem izvrševanju.
[6]
Zato vsako zakonodajno urejanje načina izvrševanja izvirnih pristojnosti občin še ne pomeni nedopustnega posega v zagotovljeno lokalno samoupravo.
[7]
16. ZLD-1 določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavljata trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov (prvi odstavek 5. člena ZLD-1). Izvaja se na primarni, sekundarni in terciarni ravni zdravstvene dejavnosti (drugi odstavek 5. člena ZLD-1).
[8]
Mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni in terciarni ravni pa država (tretji odstavek 5. člena ZLD-1). Lekarniška dejavnost na primarni ravni se opravlja v lekarnah, njihovih podružnicah in s priročno zalogo zdravil (prvi odstavek 8. člena ZLD-1). Izvajanje te dejavnosti občine zagotavljajo z ustanavljanjem javnih zavodov (27. do 38. člen ZLD-1) ali dajanjem koncesij fizičnim ali pravnim osebam (39. do 61. člen ZLD-1). ZLD-1 določa tudi splošna merila za določitev mreže izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Predlagateljica zatrjuje, da so ta merila določena preveč podrobno, brez razumnih razlogov in v nasprotju s ciljem zagotavljanja kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili, zaradi česar prekomerno posegajo v izvirno pristojnost občin, da zagotavljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni (prvi odstavek 140. člena Ustave).
17. Opredelitev lekarniške dejavnosti kot (negospodarske) javne službe pomeni, da se ta dejavnost na nepridobiten način opravlja v javnem interesu izven sistema delovanja tržnih zakonitosti oziroma mehanizmov. Odsotnost teh nadomesti s svojo ureditvijo država oziroma lokalna skupnost, ki vzpostavi poseben pravni režim javne službe. Gre namreč za eksistenčno pomembne dobrine, katerih zagotovitev mora biti zaradi skrbi za življenje in zdravje ljudi trajna in nemotena. Cilj izvajanja lekarniške dejavnosti ni pridobivanje dobička; pridobitni namen je popolnoma podrejen zadovoljevanju javnih potreb.
[9]
Cene storitev in blaga se zato v lekarniški dejavnosti ne oblikujejo prosto na trgu. Na ta način država zagotavlja posamezniku dobrine, ki so nujne za zadovoljevanje njegovih potreb, ne glede na njegovo gmotno stanje, ter mu s tem omogoča neodvisno in človeka vredno ter dostojno življenje.
[10]
18. Zakonska ureditev lekarniške dejavnosti temelji na 51. členu Ustave, ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Ta terja od države, da mora poskrbeti za človekovo zdravje (pravno varovana dobrina), ki je ena od najpomembnejših ustavnih vrednot.
[11]
Zato je pravica do zdravstvenega varstva dana vsakomur. Gre za človekovo pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje. Država mora z ustreznimi ukrepi zagotoviti učinkovito uresničevanje te človekove pravice.
[12]
Zaradi uresničevanja te pravice so z Ustavo določene dolžnosti države na socialnem in zdravstvenem področju. V prvem odstavku 51. člena Ustave je določeno, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, kar pomeni, da Ustava navedeno pravico zagotavlja s t. i. zakonskim pridržkom. Tako oblikovan zakonski pridržek zakonodajalca pooblašča, da uredi pravico do zdravstvenega varstva, pri čemer lahko vzpostavi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave),
[13]
pričakuje pa se tudi, da uredi način njenega izvrševanja (drugi odstavek 15. člena Ustave), ker je to glede na naravo take pravice nujno. Člen 51 Ustave torej od zakonodajalca zahteva, da mora vzpostaviti učinkovit sistem za zagotavljanje storitev zdravstvenega varstva. Zakonodajalec je v tem okviru določil, da se lekarniška dejavnost opravlja kot negospodarska javna služba, ki je na primarni ravni izvirna pristojnost občin, na sekundarni in terciarni ravni pa pristojnost države.
19. Peta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS določa, da občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim v okviru svojih pristojnosti ureja in upravlja lokalne javne službe ter skrbi zanje. Vendar način in pogoje upravljanja javnih služb občina (samostojno) predpiše le, če zakon ne določa drugače (62. člen ZLS). ZLS torej izhaja iz predpostavke, da je ustrezen del ureditve javne službe lahko v državni pristojnosti in zato predmet urejanja zakona, ki ga mora občina pri izvrševanju svojih pristojnosti spoštovati.
[14]
20. Dostopnost do storitev lekarniške dejavnosti čim širšemu krogu uporabnikov (prebivalcev) pod enakimi pogoji zakonodajalec lahko zagotovi tako, da določi splošen pravni okvir te javne službe enotno za vso državo. S tem zagotavlja oskrbo z zdravili in lekarniškimi storitvami tudi v oddaljenih in demografsko ogroženih krajih. Določitev splošnega pravnega okvira zajema tudi določitev oblik oziroma načina izvajanja lekarniške dejavnosti in v tem okviru tudi določitev meril za postavitev mreže lekarniške dejavnosti enotno za vso državo. Glede na navedeno je zakonodajalec upravičen določiti merila za postavitev mreže lekarniške dejavnosti. Ustavno sodišče mora v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave presoditi, ali določitev teh meril tako posega v jedro lokalne samouprave, da predlagateljica na svojem območju ne more učinkovito izvrševati svoje izvirne pristojnosti iz tretjega odstavka 5. člena ZLD-1.
[15]
Pri tem Ustavno sodišče ne presoja, ali izpodbijane določbe zagotavljajo najboljši možni način (optimalen) preskrbe prebivalcev občine, temveč ali izpodbijana ureditev omogoča postavitev takšne mreže lekarniške dejavnosti, da je prebivalcem občine zagotovljena nemotena in trajna oskrba z zdravili in lekarniškimi storitvam. Ustavno sodišče pri presoji prav tako ne more upoštevati navedb, s katerimi predlagateljica z vidika oziroma v imenu svojih prebivalcev utemeljuje zatrjevano protiustavnost izpodbijane ureditve, ker naj jim ta ne bi zagotavljala optimalne preskrbe in naj bi jih postavljala v neenakopraven položaj v primerjavi s prebivalci drugih občin. Z razlogi, ki so povezani s položajem prebivalcev lokalne skupnosti, predlagateljica namreč ne more izkazati, da izpodbijana ureditev posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.
[16]
21. Za zagotavljanje dostopnosti do zdravil in lekarniških storitev na primarni ravni so pomembna geografska in demografska merila ter prisotnost zdravstvene dejavnosti (zdravstvenih ambulant). V skladu z izpodbijanimi določbami je mreža izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni določena na podlagi naslednjih meril: 1) potreb prebivalstva po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, 2) števila prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne, 3) cestne razdalje med lekarnami in 4) prisotnosti zdravstvene dejavnosti na primarni ravni (drugi odstavek 8. člena ZLD-1). Najmanjša razdalja med obstoječo in novo lekarno ali podružnico lekarne, merjena po javni cesti, mora biti na urbanih območjih vsaj 400 m, na drugih območjih pa vsaj 5 km (tretji odstavek 8. člena ZLD-1). Lekarna se ustanovi, če število prebivalcev na njenem gravitacijskem območju presega 6000 (prvi odstavek 9. člena ZLD-1). Podružnica lekarne se ustanovi na območjih, kjer število prebivalcev na gravitacijskem območju podružnice presega 2500 in je v kraju organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni (prvi odstavek 10. člena ZLD-1). Priročno zalogo zdravil lahko organizira lekarna pri zdravniku v kraju, ki je od najbližje lekarne ali podružnice lekarne oddaljen najmanj 10 km (prvi odstavek 11. člena ZLD-1).
22. Ustavno sodišče ugotavlja, da predlagateljica niti ne zatrjuje, da ji izpodbijana merila preprečujejo, da bi svojim prebivalcem v skladu s pristojnostmi, ki jih ima na tem področju, zagotavljala nemoteno in trajno oskrbo z zdravili in lekarniškimi storitvami. Merilom nasprotuje zato, ker so oblikovana na način, da določajo največje dovoljeno število izvajalcev lekarniške dejavnosti v občini, zaradi česar naj občina ne bi mogla zagotoviti še boljše, optimalne oskrbe prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti. Meni, da bi morala zakonska merila določati le najmanjše še dopustno število lekarn v občini, navzgor pa njihovo število ne bi smelo biti omejeno. Vendar iz prvega odstavka 140. člena Ustave ali katerekoli druge ustavne določbe ne izhaja zahteva, da mora zakonodajalec v primeru, ko določeno nalogo opredeli kot izvirno pristojnost občine, omogočiti, da občina popolnoma samostojno in brez zakonskih okvirov oziroma omejitev izvaja to pristojnost na način, za katerega oceni, da je najboljši. Kot je že navedeno, ta ustavna določba zahteva le, da mora zakonodajalec, če določeno nalogo opredeli kot izvirno pristojnost občine, lokalni skupnosti omogočiti, da vsaj deloma odloča o izvrševanju te naloge.
[17]
23. ZLD-1 določa naslednje pristojnosti občine pri zagotavljanju mreže lekarniške dejavnosti: za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko ustanovi javni zavod in prek svojih predstavnikov v svetu zavoda nadzoruje in upravlja zavod, podeljuje in odvzema koncesije, odloča o začasnem prenosu koncesije (prvi odstavek 59. člena ZLD-1), izdaja in odvzema dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne (tretji in peti odstavek 10. člena ZLD-1), ne glede na zakonsko določena merila izjemoma dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih (šesti odstavek 10. člena ZLD-1) in izdaja dovoljenja za organiziranje priročne zaloge zdravil (drugi odstavek 11. člena ZLD-1). V skladu z navedenimi pristojnostmi so torej občine tiste, ki (ob upoštevanju zakonskih meril za določitev mreže lekarn) določajo in upravljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni.
[18]
Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da občine soodločajo o izvrševanju svoje naloge iz tretjega odstavka 5. člena ZLD-1 in da zakonodajalec z določitvijo meril za postavitev mreže lekarniške dejavnosti ni posegel v njihovo izvirno pristojnost, da zagotavljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Zato drugi in tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena, prvi odstavek 10. člena in prvi odstavek 11. člena ZLD-1 niso v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
24. Predlagateljica zatrjuje neskladje drugega odstavka 8. člena, prvega odstavka 9. člena in prvega odstavka 10. člena ZLD-1 v zvezi s 5. točko prvega odstavka 4. člena ZLD-1, ki opredeljuje pojem "gravitacijsko območje", tudi z 2. členom Ustave (načelo jasnosti in pomenske določljivosti). Navaja, da ni jasno, kaj pomeni pojem "gravitacijsko območje", in zato za predlagateljico in njej podobne občine z večjimi naselji ni mogoče ugotoviti, kaj naj bi gravitacijsko območje pomenilo.
25. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[19]
26. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).
[20]
Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.
[21]
27. ZLD-1 opredeljuje gravitacijsko območje lekarne kot določeno geografsko območje sosednjih naselij in povprečno število prebivalcev tega območja, ki iz različnih razlogov gravitirajo k določenemu središču, kjer se organizira lekarna oziroma podružnica lekarne za preskrbo prebivalcev tega območja. Povprečno število prebivalcev na določenem gravitacijskem območju se ugotavlja na podlagi uradnih statističnih podatkov o stalnem prebivališču (5. točka prvega odstavka 4. člena ZLD-1). Predlagateljica ne utemelji, v čem je nejasnost tega pojma oziroma zakaj ob upoštevanju vseh zakonskih meril za določitev mreže lekarniške dejavnosti ne more ugotoviti, kaj pomeni gravitacijsko območje in koliko takih območij lahko določi v svoji občini. Tak očitek ne omogoča vsebinske presoje.
28. Predlagateljica zatrjuje tudi obstoj protiustavne pravne praznine (2. člen Ustave), ker zakonodajalec pri določitvi najkrajših dopustnih cestnih razdalj med lekarnami ni določil, da je treba v zvezi z vsako predvideno novo lekarno v odločbi o podelitvi koncesije določiti tudi naslov lekarne, zaradi česar se bodo lahko koncesionarji prosto selili po območju občine, s čimer bo dejansko onemogočeno, da bi občine izvrševale svojo pristojnost.
29. Obstoj pravnih praznin v pravnem redu sam po sebi ni v neskladju z Ustavo. Pravne praznine je mogoče zapolnjevati z ustaljenimi metodami pravne razlage. Če to ni mogoče in če iz Ustave izhaja zahteva po izrecni zakonski ureditvi, brez katere posamezne človekove pravice ni mogoče uresničevati, gre za t. i. protiustavno pravno praznino.
[22]
Intervencija Ustavnega sodišča z odločitvijo o neskladju zakona z Ustavo zaradi pravne praznine je glede na navedeno potrebna in upravičena le, če gre za pravno praznino, ki je ni mogoče zapolniti z metodami razlage pravnih predpisov.
[23]
30. Odločba o podelitvi koncesije je upravna odločba (prvi odstavek 50. člena ZLD-1), ki se izda na podlagi javnega razpisa. V izreku odločbe o podelitvi koncesije koncedent odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena
Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP)
. Predmet postopka o podelitvi koncesije je podelitev koncesije določenemu koncesionarju, ki bo opravljal lekarniško dejavnost na določenem območju.
[24]
Glede na to, da je cestna razdalja med lekarnami merilo za postavitev mreže izvajalcev lekarniške dejavnosti in da so prostori in oprema za lekarno pogoj za koncesionarja,
[25]
je logično, da določitev območja izvajanja lekarniške dejavnosti vsebuje tudi določitev sedeža lekarne. Zato je sestavni del izreka odločbe o podelitvi koncesije (in koncesijske pogodbe)
[26]
v okviru območja izvajanja lekarniške dejavnosti, za katero se podeljuje koncesija, tudi sedež lekarne. Koncesionar zato sedeža lekarne brez soglasja koncedenta ne more spreminjati. Glede na navedeno je na podlagi logične in sistematične razlage ZLD-1 v povezavi z namenom lekarniške dejavnosti
[27]
razvidno, da mora izrek odločbe o podelitvi koncesije pri določitvi območja izvajanja lekarniške dejavnosti vsebovati tudi sedež lekarne, na katerem bo koncesionar izvajal lekarniško dejavnost na podlagi podeljene koncesije. ZLD-1 zato ne vsebuje protiustavne pravne praznine in ni v neskladju z 2. členom Ustave.
31. Predlagateljica zatrjuje tudi, da izpodbijana merila brez razumnega razloga postavljajo v neenakopraven položaj občine in njihove občane, v katerih je na podlagi prej veljavne ureditve več lekarn, kot jih dopuščajo izpodbijana merila, v primerjavi z občinami in v njih živečimi občani, v katerih število lekarn ustreza tem merilom. Slednje naj namreč ne bi mogle zagotavljati tako visoke ravni oskrbe svojih prebivalcev z zdravili kot tiste z več lekarnami. Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).
[28]
Položaja navedenih občin se razlikujeta, saj mora zakonodajalec pri urejanju koncesij spoštovati pridobljene pravice (pravice koncesionarjev na podlagi že pridobljenih koncesij). Drugačno ravnanje bi bilo v nasprotju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Republika Slovenija pravna država.
[29]
Glede na navedeno navedene občine niso v enakih položajih in jih zakonodajalec z vidika števila lekarn lahko različno ureja. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
32. Predlagateljica zatrjuje tudi neskladje izpodbijanih določb v zvezi s 7. členom ZLD-1, ki se nanaša na drugo dejavnost lekarn, in s 74. členom Ustave, ker nesorazmerno posegajo v svobodno gospodarsko pobudo izvajalcev lekarniške dejavnosti. Teh očitkov predlagateljica v okviru svojih pooblastil za vložitev zahteve na podlagi 91. člena ZLS ne more uveljavljati. Pooblastilo iz te zakonske določbe se nanaša le na položaj, ko država s svojimi predpisi posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti, kot so opredeljeni v 138. do 144. členu Ustave, ne pa v položaj drugih subjektov. Zato Ustavno sodišče teh navedb ni presojalo.
33. Glede na navedeno drugi in tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena, prvi odstavek 10. člena in prvi odstavek 11. člena ZLD-1 iz razlogov, ki jih uveljavlja predlagateljica, niso v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
Predhodno mnenje LZS in soglasje ministrstva (tretji odstavek 10. člena, drugi odstavek 11. člena in prvi odstavek 27. člena ZLD-1)
34. Predlagateljica zatrjuje, da so v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave tudi določbe ZLD-1, ki določajo, da lahko občina ali več sosednjih občin skupaj na svojem območju ustanovi javni lekarniški zavod (prvi odstavek 27. člena ZLD-1), izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne (tretji odstavek 10. člena ZLD-1) in izda dovoljenje za organiziranje priročne zaloge zdravil, na območju katere se priročna zaloga zdravil organizira (drugi odstavek 11. člena ZLD-1), na podlagi predhodnega mnenja LZS in soglasja pristojnega ministrstva. Navaja, da je določitev mreže lekarniške dejavnosti zaradi zahteve po pridobitvi mnenja LZS in soglasja ministrstva dejansko v celoti odvisna od volje države.
35. Mnenje LZS in soglasje pristojnega ministrstva obsegata oceno spoštovanja zakonskih meril oziroma zahtev, ki veljajo za ustanovitev javnega lekarniškega zavoda, poslovanje podružnice lekarne oziroma organiziranje priročne zaloge zdravil. Glede na vsebino sta mnenje in soglasje (le) oblika nadzora nad spoštovanjem državnih predpisov. Ker se dejavnost negospodarske javne službe izvajanja lekarniške dejavnosti opravlja v javnem interesu in ker gre očitno za dejavnost, za katero je glede na njeno naravo (glej 17. in 18. točko obrazložitve te odločbe) z vidika opredeljevanja meril za postavitev mreže lekarniške dejavnosti razumljivo, da tovrstno urejanje presega zgolj lokalni pomen (kar je razvidno tudi iz tega, da pristojnost zagotavljati mrežo lekarniške dejavnosti ni izključno lokalna zadeva, temveč je razmejena med državo in lokalne skupnosti), je nadzor nad spoštovanjem predpisov, ki so podlaga za opravljanje te dejavnosti, bistven.
[30]
Le tako država lahko zagotavlja določen minimalni standard javnih dobrin vsem državljanom pod enakimi pogoji na območju celotnega državnega ozemlja, kar je v javnem interesu. Občine pa so tiste, ki (ob upoštevanju zakonskih meril) določajo in upravljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni.
36. Glede na navedeno izpodbijane določbe ne posegajo v izvirno pristojnost občin, da zagotavljajo mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Zato tretji odstavek 10. člena, drugi odstavek 11. člena in prvi odstavek 27. člena ZLD-1 niso v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave (1. točka izreka).
C.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: podpredsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Podpredsednik
[1]
V skladu z deveto alinejo prvega odstavka 23.a člena ZUstS z zahtevo lahko začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti, če se posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti.
[2]
Župan ima pooblastilo za vlaganje zahtev za oceno ustavnosti v dvajseti alineji 51. člena Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 24/16 – uradno prečiščeno besedilo in nasl.).
[3]
Podobno za občinski svet določa tudi deveta alineja 23.a člena ZUstS.
[4]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-292/00 z dne 14. 11. 2002 (OdlUS XI, 235), 4. točka obrazložitve.
[5]
Povzeto po S. Vlaj, Lokalna samouprava, Teorija in praksa, tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2006, str. 159.
[6]
Država je nosilec suverenosti, ki pomeni najvišjo stopnjo samostojnosti, podprto z vojsko in zakonodajno oblastjo. Država je nad vsemi družbenimi subjekti na svojem področju, vključno z lokalno in vsako drugo samoupravo. S svojo zakonodajo, ki jo omejuje le Ustava, določa mesto in položaj ter ureditev lokalne samouprave v političnem sistemu države (J. Šmidovnik, Lokalna samouprava, Zbirka Pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 31).
[7]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-230/10 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 56/11), 11. točka obrazložitve.
[8]
Zakonodajalec je lekarniško dejavnost opredelil kot del zdravstvene dejavnosti. Pri uporabi zakonskih predpisov je treba upoštevati razlagalne metode, zlasti metode o razmerju med splošnim (
lex generalis
) in posebnim predpisom (
lex specialis
) ter med poprej sprejetim (
lex prior
) in kasneje sprejetim predpisom (
lex posterior
). V obravnavanem primeru je ZLD-1 v razmerju do Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20 – ZZDej) posebni in novejši predpis, zato je treba uporabiti določbe ZLD-1 kot specialnega in novejšega predpisa (prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-135/05 z dne 6. 2. 2008, 6. točka obrazložitve).
[9]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-230/10, 5. točka obrazložitve.
[10]
Tako B. Brezovnik, Lekarniška dejavnost, Lex localis, let. V, št. 2 (2007), str. 61.
[11]
Zdravje je v Ustavi Svetovne zdravstvene organizacije (Uradni list FLRJ, št. 93/47 in 7/61, Uradni list SFRJ, MP, št. 6/66, 1/68, 49/75 in 12/84, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 in 23/93 – popr.) opredeljeno kot stanje popolnega telesnega, duševnega in socialnega blagostanja in dobrega počutja in ne samo kot odsotnost bolezni in poškodbe.
[12]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10).
[13]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4).
[14]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/10 z dne 22. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 97/12), 6. točka obrazložitve.
[15]
Podobno Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-264/95 z dne 25. 1. 1996 (Uradni list RS, št. 9/96, in OdlUS V, 11).
[16]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-149/10 z dne 19. 9. 2012.
[17]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-97/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 69/05, in OdlUS XIV, 69), 9. točka obrazložitve.
[18]
Prim. npr. Sklep o mreži javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 26/19).
[19]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74) in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12).
[20]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71). Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64), 12. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 45. točka obrazložitve.
[21]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004.
[22]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 (Uradni list RS, št. 6/18, in OdlUS XXIII, 1), 20. točka obrazložitve.
[23]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-129/15 z dne 11. 2. 2016, 10. točka obrazložitve.
[24]
Območje izvajanja lekarniške dejavnosti določa že koncesijski akt (prva alineja prvega odstavka 42. člena ZLD-1). Vsebujeta ga tudi javni razpis (tretja alineja tretjega odstavka 43. člena ZLD-1) in razpisna dokumentacija (druga alineja šestega odstavka 43. člena ZLD-1).
[25]
Drugi odstavek 45. člena ZLD-1.
[26]
V skladu s prvo alinejo drugega odstavka 52. člena ZLD-1 mora biti območje izvajanja lekarniške dejavnosti določeno v koncesijski pogodbi.
[27]
Namen lekarniške dejavnosti je zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanja glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu ter farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja (2. člen ZLD-1).
[28]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-512/18 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20), 10. točka obrazložitve.
[29]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-32/95 z dne 30. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 44/95, in OdlUS IV, 65), 9. točka obrazložitve.
[30]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/10, 19. točka obrazložitve
.
⇒
U-I-65/17-16
17. 9. 2021
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k odločbi št. U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021
1. Izrek sem lahko podprl. V tem mnenju pa na kratko pojasnjujem dva drobnejša, a ne docela zanemarljiva pomisleka, ki sem ju imel glede obrazložitve.
2. Prvi, pomembnejši, se nanaša na poudarek iz 22. točke obrazložitve odločbe, da prvi odstavek 140. člena Ustave ne zahteva, da mora zakonodajalec v primeru, ko določeno nalogo opredeli kot izvirno pristojnost občine, omogočiti, da občina to pristojnost izvaja popolnoma samostojno in brez zakonskih okvirov oziroma omejitev; temveč zgolj to, da mora zakonodajalec v takem primeru lokalni skupnosti omogočiti, da vsaj deloma odloča o izvrševanju te naloge. Po moji presoji tovrstna opredelitev obveznosti zakonodajalca ni najbolj ustrezna, pa čeprav se odločba tu naslanja tudi na preteklo presojo.
[1]
3. Besedna zveza "vsaj deloma" ni posebej določna opredelitev minimalnega obsega samostojnega oziroma avtonomnega urejanja nalog s strani občine, navaja pa na sklep, da vsaj pogojno zadošča že vsak (še tako majhen) ne-ničelni obseg avtonomnega urejanja, ki je prepuščen občini. Po moji presoji tak sklep ne bi bil povsem skladen ne z zahtevami Ustave ne s celovitim razumevanjem Evropske listine o lokalni samoupravi (v nadaljevanju MELLS),
[2]
katere temeljna načela se je pri urejanju lokalne samouprave Slovenija zavezala upoštevati.
[3]
4. Merilo za določanje izvirnih pristojnosti občin je obveznost zagotoviti skupne potrebe in interese prebivalcev.
[4]
Kot jo opredeljuje prvi odstavek 3. člena MELLS, lokalna samouprava pomeni "pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni
[5]
del javnih zadev v okviru svojih nalog". To besedilo (kot odraža že sklic na "meje zakona") sicer zakonodajalcu prepušča določeno polje proste presoje, kot izhaja tudi iz komentarja nadzornega odbora MELLS oziroma Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Sveta Evrope k prvotnemu obrazložitvenemu poročilu MELLS, ki poudarja, da listina ne predpisuje določene stopnje avtonomnosti, ki bi jo zakonodajalec moral podeliti lokalnim skupnostim, da pa bi listini nasprotoval popoln odrek pristojnosti za urejanje.
[6]
Vendar pa hkrati ne gre spregledati, da je eno od pomembnih načel listine tudi načelo subsidiarnosti: tretji odstavek 4. člena MELLS namreč določa, naj javne naloge "po možnosti izvajajo tiste oblasti, ki so državljanom najbližje", dodelitev naloge drugim oblastem pa naj "bi morala biti utemeljena z obsegom in naravo take naloge in zahtevami za učinkovitost in gospodarnost". Tudi ta vidik poudarja omenjeni komentar k obrazložitvenemu poročilu MELLS, ki načelo subsidiarnosti razume kot ključno vodilo pri opredeljevanju "bistvenega [oziroma pomembnega] dela javnih zadev" iz prvega odstavka 3. člena MELLS, pa tudi "temeljnih pooblastil" iz prvega odstavka 4. člena MELLS.
[7]
Da je pri razmejevanju nalog poleg 140. člena Ustave treba upoštevati načelo subsidiarnosti iz MELLS, je v svoji presoji navsezadnje poudarilo tudi že Ustavno sodišče.
[8]
5. Kot rečeno, sem v pričujoči zadevi sicer brez težav podprl izrek, saj tudi mene nagovorijo konkretni razlogi za odločitev v tej zadevi. V predhodnih točkah tega mnenja pa sem skušal ponazoriti, zakaj se mi na načelni ravni zdi vsaj premalo natančna, če ne tudi pretirano zadržana opredelitev Ustavnega sodišča, da se v primerih, ko zakonodajalec določeno nalogo opredeli kot izvirno pristojnost občine, od njega zahteva zgolj to, da občini "vsaj deloma" omogoči tudi urejanje te naloge. Po moji presoji bi občini, kadar gre za njene izvirne pristojnosti, moralo biti prepuščeno urejanje nalog v obsegu, ki ga zahteva načelo subsidiarnosti, kar lahko v posameznem primeru pomeni tudi zahtevo, da mora biti občini prepuščeno urejanje konkretne naloge v pretežnem delu in ne zgolj "deloma".
6. Drugi, sistemsko še nekoliko drobnejši pomislek, pa se nanaša na obrazložitev iz odločbe glede pojma "gravitacijsko območje", za katerega predlagateljica trdi, da je nejasen, za nanj sklicujoče se zakonske določbe pa, da so v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave. Odločba (v 27. točki obrazložitve) povzema opredelitev iz Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1), ki v 5. točki prvega odstavka 4. člena določa, da je gravitacijsko območje "določeno geografsko območje sosednjih naselij in povprečno število prebivalcev tega območja, ki iz različnih razlogov gravitirajo k določenemu središču, kjer se organizira lekarna oziroma podružnica lekarne za preskrbo prebivalcev tega območja", pri čemer se povprečno število prebivalcev na določenem gravitacijskem območju "ugotavlja na podlagi uradnih statističnih podatkov o stalnem prebivališču". Odločba ugotavlja, da predlagateljica ni utemeljila nejasnosti tega pojma oziroma tega, zakaj "ob upoštevanju vseh zakonskih meril za določitev mreže lekarniške dejavnosti ne more ugotoviti, kaj pomeni gravitacijsko območje in koliko takih območij lahko določi v svoji občini", ter da zaradi tega ni mogoča vsebinska presoja očitka.
7. Tudi tu bi sam razlogoval za odtenek drugače. Predlagateljica, ki izpodbija zakonske določbe, s katerimi so urejeni pogoji za ustanovitev lekarn ali podružnic glede na število prebivalcev na gravitacijskem območju, trdi, da zanjo in podobne občine z večjimi naselji ni mogoče ugotoviti, kaj naj bi gravitacijsko območje pomenilo. To je mogoče razumeti vsaj kot zatrjevanje nejasnosti glede tega, ali naj v primeru večjih naselij kot gravitacijsko območje obvelja celotno naselje kot enota ali pa zgolj njegovi posamezni deli (denimo četrtne skupnosti), ki naj torej tvorijo manjša gravitacijska območja znotraj naselja. Zahteva, da predlagateljica, ki zatrjuje, da ne more zanesljivo ugotoviti vsebine pojma, konkretneje utemelji, zakaj tega ne more storiti, je vsaj v tem oziru zelo stroga.
8. Da pojem ni povsem enostavno določljiv, navsezadnje kažejo tudi vesti o sporih zaradi stališča Ministrstva za zdravje, da je upoštevno gravitacijsko območje lekarne četrtna skupnost in ne mestna občina kot celota;
[9]
medtem ko je prvotna obrazložitev predloga zakona navajala, da je bil izraz gravitacijsko območje v predlog vključen zaradi velike razdrobljenosti občin in za omogočanje skupne skrbi več sosednjih občin za lekarniško dejavnost.
[10]
Slednje navaja na misel, da je bila osrednja pozornost predlagatelja zakona ob njegovem sprejemanju usmerjena v določitev minimalnega praga za določitev upoštevnega gravitacijskega območja, ne pa v obvezno delitev večjih urbanih središč na več manjših gravitacijskih območij.
[11]
Čeprav v Evropi na splošno obstaja veliko različnih pristopov k urejanju mreže lekarniške dejavnosti, vključno z demografskimi in geografskimi omejitvami, ki lokalnim skupnostim puščajo večje ali manjše polje proste presoje pri določanju pogojev za odprtje lekarne,
[12]
torej niti ni nujno, kot bi bilo mogoče sklepati iz obrazložitve, da je zakon večjim občinam želel dopuščati ali zapovedovati, da svoja urbana središča delijo na (kakršnokoli že) število manjših gravitacijskih območij.
9. Res pa gre za očitek, ki bi ga naslovniki lahko naslovili na marsikatero izmed pravnih pravil v predpisih, ki jih naslavljajo, še posebno pred razvojem sodne prakse, v kateri bi se to pravilo uporabljalo in po potrebi razlagalo; ter v konkretni zadevi tudi za očitek, ki ga je predlagateljica v svojih vlogah bolj mimogrede omenila kot podrobno razdelala. Zato tudi ta pomislek ni bil tolikšen, da zaradi njega ne bi mogel podpreti predlagane odločitve.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Odločba se tu sklicuje na zgodnejšo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-97/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 69/05, in OdlUS XIV, 69), 9. točka obrazložitve.
[2]
Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96.
[3]
Tako je Ustavno sodišče med drugim že poudarilo v odločbi št. U-I-312/08 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 47/10), 24. točka obrazložitve, ki vsebuje še nekaj upoštevnih poudarkov.
[4]
Prav tam, 25. točka obrazložitve.
[5]
Citirano besedilo navajam po zakonu o ratifikaciji – v angleškem izvirniku besedilo uporablja zvezo "substantial share of public affairs", ki jo je odločba Ustavnega sodišča št. U-I-97/05 (v prvi povedi 9. točke obrazložitve) ustrezneje navedla kot "pomemben delež javnih zadev".
[6]
Glej Kongres lokalnih in regionalnih oblasti Sveta Evrope, A contemporary commentary by the Congress on the explanatory report to the European Charter of Local Self-Government, Report  CG-FORUM(2020)02-05final, 7. 12. 2020, str. 11–12.
[7]
Prav tam, str. 18–19.
[8]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-312/08, 25. točka obrazložitve.
[9]
Kot so poročali mediji, naj bi o stališču Ministrstva za zdravje, da je gravitacijsko območje lekarne četrtna skupnost in ne mestna občina kot celota, na podlagi tožbe Lekarne Ljubljana razsojalo tudi že Upravno sodišče – glej vest v časniku Delo, Sodišče ugodilo tožbi za uvrstitev Lekarne Vilharjeva v mrežo na območju MOL, 22. 6. 2021, dostopno na <https://www.delo.si/novice/slovenija/sodisce-ugodilo-tozbi-za-uvrstitev-lekarne-vilharjeva-v-mrezo-na-obmocju-mol/> (17. 9. 2021).
[10]
Glej Zakon o lekarniški dejavnosti, predlog za prvo obravnavo, EVA 2016-2711-0006, obrazložitev k 8. členu na str. 100: "
V drugem odstavku se določajo merila za mrežo, uvaja pa se tudi nov izraz glede na veljavni ZLD, to je gravitacijsko območje. Danes je na območju RS 213 občin, ki so izredno razdrobljene, regij pa še nimamo. Ob uvedbi ZLD leta 1992 so bile občine velike in so skrbele za lekarniško dejavnost na širšem območju, danes pa so zelo razdrobljene. Zato je uveden izraz gravitacijsko območje, ki omogoča, da lahko več sosednjih občin skupaj skrbi za lekarniško dejavnost na svojem območju."
[11]
V obrazložitvi k 9. členu je predlog navajal, da naj bi se glede na omejitev na 6000 prebivalcev v Ljubljani lahko odprlo pet novih lekarn, pri čemer ni bilo razvidno, da bi bilo to pogojeno z določitvijo manjših gravitacijskih območij.
[12]
Glej poročilo Svetovne zdravstvene organizacije, The legal and regulatory framework for community pharmacies in the WHO European Region, World Health Organization, Regional Office for Europe, København, 2019, str. 18–26.