U-I-138/21
Natisni
Opravilna št.:
U-I-138/21
Datum odločitve:
7. 9. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.138.21
Akt:
Zakon o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih (Uradni list RS, št. 200/20) (ZNUAPK), 9., 12., 18., 11. tč. 21.čl., 9. tč. 35. čl., 36. čl., 54. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena in prvega odstavka 54. člena Zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih (Uradni list RS, št. 200/20), kolikor se nanaša na 12. člen tega zakona, se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 9. in 18. člena, 11. točke 21. člena, 9. točke 35. člena in 36. člena ter drugega, tretjega in četrtega odstavka 54. člena Zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih se zavrže.
Evidenčni stavek:
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Geslo:
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Alpe Adria Green, Mednarodno društvo za varstvo okolja in narave, Jesenice
Datum vloge:
26. 5. 2021
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev, zavrženje
Dokument:
US33622
Dokument v PDF obliki:
U-I-138-21.pdf
232 KB
Prenesite datoteko
U-I-138/21-14
7. 9. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude društva Alpe Adria Green, Mednarodno društvo za varstvo okolja in narave, Jesenice, ki ga zastopa predsednik Vojko Bernard, na seji 7. septembra 2023
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena in prvega odstavka 54. člena Zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih (Uradni list RS, št. 200/20), kolikor se nanaša na 12. člen tega zakona, se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 9. in 18. člena, 11. točke 21. člena, 9. točke 35. člena in 36. člena ter drugega, tretjega in četrtega odstavka 54. člena Zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija v izreku navedene določbe Zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih (v nadaljevanju ZNUAPK). Zatrjuje neskladje z 2., 3., 5., 8., 23., 25., 72., 73., 87., 90., 120. in 153. členom Ustave. Trdi, da izkazuje pravni interes za pobudo, ker kot nevladna organizacija s statusom društva, ki deluje v javnem interesu, skrbi za zaščito živali, okolja in narave. Pri tem povzema vsebino svojega statuta in poudarja, da vlaga pobudo z namenom ohranitve biotske raznovrstnosti ter varstva naravnih vrednot in interesov živali kot čutečih bitij. Konkretiziran interes ohranjanja narave naj bi bil v tem, da se prepreči neupravičen odstrel divjih prašičev. ZNUAPK naj bi določal neomejene možnosti usmrtitve teh živali s spodbujanjem neomejenega odstrela z denarnimi vzpodbudami. Nepotrebna usmrtitev živali naj bi pomenila mučenje po Zakonu o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 38/13 – uradno prečiščeno besedilo, 92/20 in 159/21 – v nadaljevanju ZZZiv).
2. Pobudnik poudarja, da afriška prašičja kuga (v nadaljevanju APK), ki je bolezen prašičev, za človeka ni nevarna in še ni prisotna v Republiki Sloveniji, vendar se ZNUAPK kljub temu nanaša na "nujne" ukrepe zoper to bolezen. Razlaga, da nujnost ukrepov ne izhaja iz vsebine ZNUAPK ter da so ukrepi nesorazmerni in namenjeni le varstvu določenih delov gospodarstva, konkretno prašičereje. Sklicuje se na stališča Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, navedena v Mnenju o Predlogu zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih (ZNUAPK), nujni postopek, EPA 1508-VIII, z dne 8. 12. 2020. APK naj bi se širila v državah z nižjimi biovarstvenimi standardi, kar naj ne bi veljalo za Republiko Slovenijo. Pobudnik pojasnjuje vsebino načela delitve oblasti in navaja, da zakonodajna oblast ne sme prevzemati funkcij, ki so tipično izvršilne narave. Vsebina ZNUAPK naj bi morala biti predmet podzakonskega urejanja in ukrepi, ki se nanašajo na domače živali, naj bi morali biti urejeni posebej. Po mnenju pobudnika izdaja Sklepa o določitvi visoke stopnje ogroženosti zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih (Uradni list RS, št. 10/21) na nedoločni podlagi 9. člena ZNUAPK krši načelo legalitete. Zakon naj bi moral določati časovni in prostorski okvir ukrepov ter sistem periodičnega preverjanja njihove potrebnosti oziroma sorazmernosti glede na spreminjanje dejanskih okoliščin. Nedoločna in pomensko odprta naj bi bila tudi prvi odstavek 18. člena in 54. člen ZNUAPK, poleg tega pa tudi 11. točka 21. člena in 9. točka 35. člena ZNUAPK. Pobudnik poudarja, da je že od leta 2006 v veljavi Pravilnik o ukrepih za ugotavljanje, preprečevanje in zatiranje afriške prašičje kuge (Uradni list RS, št. 136/06 in 42/10 – v nadaljevanju Pravilnik), na podlagi katerega se lahko izvajajo ukrepi tudi v zasebnih gospodarstvih prašičerejcev. Pravilnik in ZNUAPK naj bi urejala isto materijo.
3. Po mnenju pobudnika je ukrep iz 12. člena ZNUAPK nesorazmeren, ker kot preventivni ukrep določa intenzivni odstrel divjih prašičev. Upoštevati naj bi bilo treba, da so živali čuteča bitja. Primernejše naj bi bilo okrepiti nadzor nad upoštevanjem pravil in preventivne ukrepe ter zvišati biovarstvene standarde in povečati dejavnosti lovcev pri preiskovanju terena. Možen ukrep naj bi bila tudi kontracepcija. Drastično zmanjšanje populacije divjih prašičev naj bi bil najbolj krut ukrep, pri čemer pa naj ne bi bilo dokazano, da to preprečuje širjenje APK. Druge države v Evropi naj ne bi sprejele takšnega ukrepa, kot je intenzivni odstrel divjih prašičev. Izkušnje iz drugih držav naj bi kazale, da se zaradi večjega odstrela divjih prašičev njihova populacija celo povečuje. Izpodbijani ukrep naj bi bil pavšalen, škodljiv in nepotreben. Glede na 36. člen ZNUAPK pokončanje prašičev naj ne bi bilo omejeno le na primere, kjer se pojavi APK. Interes prašičerejcev naj ne bi pretehtal nad interesi čutečih bitij in interesi ohranjanja narave. Pobudnik izpostavlja tretji odstavek 36. člena ZNUAPK, ki določa nesuspenzivnost pritožbe zoper odreditev uradnega veterinarja, da se pokonča domače in divje prašiče v oborah za rejo divjadi in oborah s posebnim namenom ter prepove rejo teh živali. Za takšno ureditev naj ne bi bilo razlogov, saj naj odlog ukrepa ne bi imel posledic, ker se nanaša na primer, ko se APK pri konkretnem prašičerejcu še ni pojavila. Nujnost, izjemnost in primernost odstopa od pravil, ki jih določajo drugi predpisi, naj bi morala biti izčrpno utemeljena. To naj bi veljalo predvsem glede odstopa od določb zakona, ki ureja divjad in lovstvo, ter zakona, ki ureja orožje. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijane določbe ZNUAPK in zadrži izvrševanje 12. člena ZNUAPK do končne odločitve.
4. Pobuda je bila poslana Državnemu zboru. Državni zbor se je izjavil o predlogu za začasno zadržanje. Mnenje o tem je poslala tudi Vlada.
5. Predlog pobudnika, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje 12. člena ZNUAPK, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
zavrnilo s sklepom št. U-I-138/21 z dne 2. 9. 2021. Tako je odločilo, ker pogoji iz prvega odstavka 39. člena
ZUstS
niso bili izpolnjeni
.
6. Vlada je poslala tudi mnenje o sami vsebini pobude. V njem navaja, da izpodbijane določbe pomenijo dejansko izvedbo Strateškega pristopa k obvladovanju afriške prašičje kuge v Evropski uniji
[1]
(v nadaljevanju Strateški pristop). Pojasnjuje, da APK v Republiki Sloveniji še ni prisotna, je pa že prisotna in se širi v več bližnjih državah, ter da je "bolje preprečevati kakor zdraviti". Fakulteta za kmetijstvo in biosistemske vede Univerze v Mariboru naj bi na pobudo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano pripravila oceno škode, ki bi nastala zaradi morebitnega izbruha APK. V študiji naj bi bilo ugotovljeno, da naj bi bile posledice izbruha APK neposredni stroški škode zaradi izpada proizvodnje in izvajanja ukrepov ter negativni posredni učinki, kot so na primer zmanjšano povpraševanje po prašičjem mesu, slabša javna podoba prašičereje in zmanjšanje obiska turističnih kmetij. Izbruh APK pri divjih prašičih naj bi tudi pomenil, da bi lahko populacija divjih prašičev na določenem območju začasno povsem izginila, zaradi česar bi lahko bila vsaj začasno ogrožena biodiverziteta. ZNUAPK
naj bi bil potreben zato, ker naj bi bilo
APK izredno težko pravočasno odkriti in nadzirati.
Za učinkovito izvedbo ukrepov ob tveganju in po potrditvi bolezni
naj bi bili
potrebni dodatna oprema, usposobljene skupine za izvajanje ukrepov in dodatno usposabljanje kadrov. Pravočasna uvedba ukrepov zaradi visokega tveganja za pojav APK
naj bi
zmanjš
evala
možnost
i
vnosa
te bolezni
v populacijo divjih prašičev, ob morebitnem vnosu pa
naj bi
omogoča
la
zgodnje odkrivanje bolezni ter učinkovito in hitro izvedbo nujnih ukrepov. S tem naj bi bilo zmanjšano tveganje za vnos APK v reje domačih prašičev
. Vlada poudarja, da je izraz "nujni ukrep" strokovne narave, ki se uporablja za ukrepe, ki jih je nujno treba takoj uvesti za zaščito zdravja in življenja ljudi ter živali. Če bi bila bolezen ob pripravi ZNUAPK že prisotna, naj bi bilo treba pripraviti interventni zakon. Trditev pobudnika, da se bolezen širi in ostaja prisotna v državah, kjer so manjši biovarnostni standardi, naj ne bi držala.
7. Po mnenju Vlade pomeni ZNUAPK ustrezno pravno podlago za izvajanje potrebnih ukrepov. V skladu z 9. členom ZNUAPK naj bi bilo jasno določeno, kdaj in ob katerih pogojih se izda sklep generalnega direktorja Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju Uprava) za začetek izvajanja ukrepov iz II. poglavja ZNUAPK. Ukrepi naj bi bili določeni oziroma omejeni tako časovno kot prostorsko, odvisno od epizootiološke situacije. Vlada pojasnjuje, da ne drži, da bi ZNUAPK urejal isto materijo kot Pravilnik. Ukrep zmanjšanja populacije divjih prašičev je po razlagi Vlade nujen, primeren in sorazmeren. Zmanjšanje populacije divjih prašičev naj sicer ne bi vplivalo na verjetnost pojava APK pri divjih prašičih na določenem območju, bistveno pa naj bi vplivalo na hitrost širjenja APK, na čas, potreben za izkoreninjenje APK na določenem območju, in na učinkovito izvedbo ukrepov ob morebitnem pojavu te bolezni.
8. Vlada trdi, da je ukrep izrednega odstrela divjih prašičev nad določeno kvoto strokovno utemeljen in da sodi preprečevanje širjenja APK med prioritete Evropske unije (v nadaljevanju EU) na področju zdravja živali. Sklicuje se na mnenje Evropske agencije za varnost hrane (
European Food Safety Authority – EFSA
)
[2]
ter Priročnik o afriški prašičji kugi pri divjih prašičih in biovarnosti pri lovu (v nadaljevanju Priročnik),
[3]
ki naj bi ga pripravila Stalna skupina strokovnjakov za afriško prašičjo kugo v Evropi. Ukrep povečanega selektivnega odstrela divjih prašičev naj bi bil del ukrepov, ki jih sofinancira EU v okviru programov spremljanja in izkoreninjenja APK v državah članicah EU. Vlada razlaga, da je zmanjševanje populacije divjih prašičev dolgoročen ukrep. Navaja, da odstrel divjih prašičev navzgor ni številčno omejen in ni bil niti pred uveljavitvijo ZNUAPK. Zavrača trditve pobudnika, da gre pri tem za mučenje živali v smislu ZZZiv. Zmanjšanja populacije divjih prašičev naj ne bi bilo možno doseči z milejšimi ukrepi. Dovoljeno naj bi bilo le manjše krmljenje za privabljanje živali, glede uporabe kontracepcijskih sredstev pa naj bi obstajalo več pomislekov in težav, povezanih tudi z vprašanjem ciljnega delovanja na tarčno vrsto. Ukrep naj ne bi bil primarne narave. Različni preventivni ukrepi naj bi se izvajali že od pojava APK na ozemlju EU leta 2014. Vlada zanika navedbe pobudnika, da se na povečan oziroma visok odstrel divji prašiči odzovejo s povečano rodnostjo, in še razlaga, da so razlogi za odstopanja od določb zakona, ki ureja divjad in lovstvo, ter zakona, ki ureja orožje, povzeti po priporočilih EU.
9. Ustavno sodišče je pobudniku poslalo mnenje Vlade o vsebini pobude. Pobudnik v odgovoru na mnenje Vlade poudarja pomen pravic živali in se v zvezi s tem pavšalno, brez ustavnih argumentov, sklicuje na Svetovno deklaracijo o pravicah živali,
[4]
Konvencijo o biološki raznovrstnosti (Uradni list RS, št. 30/96, MP, št. 7/96 – MKBR), Konvencijo o varstvu prosto živečega evropskega rastlinstva in živalstva ter njunih naravnih življenjskih prostorov (Uradni list RS, št. 55/99, MP, št. 17/99 – MKVERZ), Ustavo, Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 – ZVO-2), Zakon o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – ZON) ter ZZZiv.
B. – I.
Glede zavrženja pobude
Splošno glede pravnega interesa
10. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
11. Ustavno sodišče je v novejši presoji sprejelo stališče, da nevladne organizacije s področja varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, izpolnjujejo zahtevo po izkazovanju lastnega pravnega interesa, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja.
[5]
Predpostavko osebne narave interesa za vložitev pravnega sredstva je treba v primeru navedenih nevladnih organizacij razlagati ob upoštevanju njihove vloge in namena njihovega delovanja. Te nevladne organizacije so namenjene uveljavljanju načela varstva okolja in narave ter trajnostnega razvoja. Stremijo k zaščiti interesov varstva okolja, ki tega sámo ne more. To lahko, med drugim, učinkovito varujejo le, če imajo dostop do sodnega varstva.
[6]
12. Prav tako je Ustavno sodišče že navedlo, da po zaostritvi stališča glede priznavanja pravnega interesa za presojo predpisov, ki ne učinkujejo neposredno, denimo društvom, ki so bila ustanovljena za varstvo okolja in so bila po zakonu subjekt varstva okolja, ni več mogoče priznati pravnega interesa za izpodbijanje predpisov, ki posegajo v področje, za katero je bilo društvo ustanovljeno, če ti predpisi nimajo neposrednih učinkov.
[7]
Pogoj, da mora za priznavanje pravnega interesa za vloženo pobudo izpodbijani predpis neposredno učinkovati, mora veljati tudi za nevladne organizacije s področja varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu.
[8]
Iz narave stvari izhaja, da ta pogoj v teh primerih velja smiselno. Velja ob upoštevanju dejstva, da se osebno naravo pravnega interesa nevladnih organizacij razlaga ustrezno prilagojeno njihovemu položaju in vlogi na področju varstva okolja. Prav tako je treba upoštevati naravo posameznih postopkov poseganja v okolje in naravo. Tako je pri prostorskem načrtovanju pomembno tudi, da je omogočeno učinkovito pravno varstvo, ko so vse možnosti še odprte. Če je sodno varstvo zagotovljeno šele po izdaji individualnih aktov, teh možnosti pri prostorskem načrtovanju ni več.
13. Navedena stališča je Ustavno sodišče sprejelo pri obravnavi pobud, katerih predmet so bili podzakonski predpisi. V sklepu št. U-I-25/17 je Ustavno sodišče izhajalo iz zahtev Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija).
[9]
Aarhuška konvencija daje civilni družbi in s tem tudi nevladnim organizacijam pravico do obveščenosti o kakovosti okolja in vplivih na okolje v najširšem smislu, pravico do sodelovanja pri okoljskem odločanju na konkretni in programsko-sistemski ravni ter pravico do pravnih sredstev za zaščito pravic civilne družbe, ki služijo varstvu okolja.
[10]
V skladu z Aarhuško konvencijo so (poleg pogodbenic) zavezanci "organi javne oblasti", ki morajo na primer posredovati okoljske informacije javnosti. Ta izraz ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti.
[11]
Ne glede na to pa Aarhuška konvencija ne preprečuje, da pogodbena stranka razširi obveznosti iz konvencijskih določb tudi na tovrstne primere, če je glede na naravo posamezne obveznosti tak pristop ustrezen oziroma mogoč. V enajstem odstavku preambule Aarhuške konvencije je tudi navedeno, da pogodbenice priznavajo, da je preglednost zaželena v vseh vejah oblasti, in pozivajo zakonodajna telesa, naj pri svojih postopkih uresničujejo njena načela.
[12]
14. V sklepu št. U-I-25/17 je Ustavno sodišče stališče glede izkazovanja pravnega interesa nevladnih organizacij oprlo (tudi) na širši pomen varstva okolja in ohranjanja narave kot temeljnih, ustavno zavarovanih vrednot. Poudarilo je ustavno dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnega bogastva ter da ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj. Navedlo je, da je ta dolžnost države izpeljana v več določbah poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih, predvsem v 70. do 73. členu Ustave, ob njih pa so za varstvo okolja in ohranjanje narave pomembni tudi 67., 69. in 74. člen Ustave.
[13]
Ponovilo je stališče, da je treba zahtevo po zdravem človekovem okolju razumeti v širšem kontekstu pozitivne dolžnosti države glede ohranjanja narave in varovanja okolja ter da pri tem ne gre le za dobrobit človeka, čeprav je vez med varovanjem okolja in za človeka zdravim okoljem tesna. Upoštevalo je, da gre pri poseganju v okolje za trk interesov posameznikov, oblasti in okolja samega, le da, drugače kot posamezniki in oblast, okolje in narava svojih interesov ne moreta zastopati sama. Zato je temeljnega pomena zahteva prvega stavka drugega odstavka 72. člena Ustave, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje. Dolžnost zagotavljanja visoke ravni varstva okolja imajo po Ustavi tako zakonodajna kot tudi izvršilna in sodna oblast.
[14]
15. Ob upoštevanju gornjih izhodišč morajo torej navedena stališča Ustavnega sodišča glede izkazanosti pravnega interesa nevladnih organizacij veljati tudi v primerih, ko te izpodbijajo zakone, ki urejajo področje varstva okolja oziroma ohranjanja narave in učinkujejo neposredno. Tudi v teh primerih nevladne organizacije varujejo interese na teh področjih in s tem javni interes. Okolje ne more biti subjekt, ki bi lahko sam zastopal svoje pravice. Varovano je prek pravic posameznikov in dolžnosti države. V konfliktu različnih interesov pa to pogosto ne zadošča za njegovo učinkovito varstvo.
[15]
Zato je za področje varstva okolja izrednega pomena omogočanje obstoja in delovanja subjektov, ki delujejo kot njegov
alter ego
.
[16]
To velja smiselno tudi za področje ohranjanja narave. V tem kontekstu se položaj nevladnih organizacij in namen njihovega delovanja torej ne moreta bistveno razlikovati zgolj glede na pravno naravo izpodbijanega akta oziroma njegov položaj v hierarhiji pravnih aktov.
Presoja obstoja pravnega interesa v konkretnem primeru
16. Pobudnik obstoj pravnega interesa za vloženo pobudo utemeljuje z navedbami, da je Alpe Adria Green mednarodno društvo, ki skrbi za zaščito živali, okolja in narave, ter nevladna organizacija s statusom društva, ki deluje v javnem interesu na področju narave in okolja. Iz statuta društva naj bi med drugim izhajali cilji prizadevanja za pravilen človekov odnos do okolja in narave ter etične vrednote, z namenom ozaveščanja ljudi glede trajnega pomena varovanja okolja ter ohranjanja narave za sedanje in prihodnje generacije. Med nalogami društva naj bi bilo tudi sodelovanje pri sprejemanju predpisov s področja varstva okolja in ohranjanja narave ter ohranjanje biološke in krajinske pestrosti ter bogate kulturne in naravne dediščine. Pobudnik navaja, da ima po zakonu pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih in sodnih postopkih ter da vlaga pobudo z namenom ohranitve biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot ter interesov živali.
17. Iz listin, priloženih pobudi, izhaja, da je bil z odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 8. 5. 2019 pobudniku podeljen status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja in ohranjanja narave.
18. Glede na to je treba še preveriti, ali imajo izpodbijane določbe za pobudnika neposredne učinke.
19. Člen 9 ZNUAPK v prvem odstavku določa, da se začnejo ukrepi iz II. poglavja tega zakona (nujni ukrepi za preprečevanje in zgodnje odkrivanje APK pri divjih prašičih) izvajati z dnem uveljavitve sklepa, s katerim generalni direktor Uprave določi visoko stopnjo ogroženosti na podlagi epizootioloških razmer glede APK v sosednjih državah. V drugem odstavku 9. člen ZNUAPK določa, da se ta sklep objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Navedena določba torej pomeni pravno podlago za izdajo in objavo sklepa generalnega direktorja Uprave, zato nima neposrednih učinkov sama po sebi.
20. Člen 12 ZNUAPK ureja ukrep intenzivnega odstrela divjih prašičev. Ukrep vključuje pravila v zvezi s finančno spodbudo. Ta člen v prvem odstavku določa, da za zagotavljanje zmanjšanja populacije divjih prašičev upravljavci lovišč izvajajo intenzivni odstrel (ob upoštevanju biovarnostnih ukrepov v skladu z načrtom ravnanja iz 4. člena ZNUAPK – po tej določbi vsak upravljavec lovišča
[17]
pripravi načrt ravnanja, ki je obvezen za vse lovce). Po petem odstavku 12. člena ZNUAPK je – ne glede na določbe zakona, ki ureja divjad in lovstvo,
[18]
in zakona, ki ureja orožje
[19]
– pri izvajanju intenzivnega odstrela divjih prašičev dovoljena uporaba posebnih tehničnih sredstev. Glede finančne spodbude 12. člen ZNUAPK v drugem odstavku opredeljuje njeno višino, ki se pod določenimi pogoji izplača upravljavcu lovišča za vsakega odstreljenega divjega prašiča, ki presega posebno letno osnovo za odvzem divjih prašičev. To letno osnovo določi Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju ZGS) na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZNUAPK, izključno za namen finančne spodbude (za določitev meje, nad katero se začne plačevati finančna spodbuda).
[20]
Četrti odstavek 12. člena ZNUAPK določa, da na podlagi podatkov iz evidence odstrela in izgub divjadi pristojno ministrstvo upravljavcu lovišča do 1. maja tekočega leta po uradni dolžnosti izda odločbo o finančni spodbudi ter da se sredstva izplačajo na podlagi dokončne odločbe. Sredstva se zagotovijo iz proračuna Republike Slovenije (šesti odstavek 12. člena ZNUAPK).
[21]
21. Po oceni Ustavnega sodišča je za 12. člen ZNUAPK treba šteti, da z vidika pobudnika učinkuje neposredno. Ukrep sodi v II. poglavje tega zakona (nujni ukrepi za preprečevanje in zgodnje odkrivanje APK pri divjih prašičih). Začetek izvajanja 12. člena ZNUAPK je torej (časovno) vezan na izdajo sklepa generalnega direktorja Uprave na podlagi 9. člena ZNUAPK. Vendar ta sklep ne temelji na 12. členu ZNUAPK. V tem smislu se ukrep intenzivnega odstrela divjih prašičev udejanja neposredno na podlagi 12. člena ZNUAPK. O tem ukrepu ni odločeno z nobenim aktom, ki bi ga lahko pobudnik izpodbijal v posebnem postopku. Intenzivni odstrel divjih prašičev se izvaja na celotnem območju Republike Slovenije do pojava APK pri divjih prašičih, po pojavu APK pri divjih prašičih pa se še naprej izvaja na območjih, ki niso določena kot območja z omejitvami.
[22]
O finančni spodbudi se sicer odloči v posameznem postopku z upravno odločbo, vendar pobudnik ni stranka postopka izdaje te odločbe.
22. Člen 18 ZNUAPK se nanaša na tako imenovane nujne ukrepe za območje visokega tveganja (to je III. poglavje ZNUAPK). V prvem odstavku 18. člena ZNUAPK je navedeno, da generalni direktor Uprave na predlog državnega središča za nadzor bolezni (v nadaljevanju DSNB)
[23]
za zmanjševanje tveganja za vnos bolezni z območja sosednje države s sklepom določi območje visokega tveganja, ki je območje ob državni meji, ter ne glede na predpise, ki urejajo divjad in lovstvo, enega ali več ukrepov iz 21. člena tega zakona, razen ukrepov iz 10. točke tega člena. Sestavni del sklepa je tudi grafični prikaz območja visokega tveganja. Podrobnejši prikaz območja visokega tveganja je dostopen na osrednjem spletnem mestu državne uprave. Tretji odstavek 18. člena ZNUAPK določa, da se sklep objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Po drugem odstavku 18. člena ZNUAPK ne glede na prvi odstavek tega člena ukrep iz 9. točke 21. člena tega zakona predpiše Vlada. Četrti odstavek 18. člena ZNUAPK še določa, da se glede na razvoj epizootioloških razmer območje visokega tveganja in ukrepi, ki se na tem območju izvajajo, lahko prilagodijo oziroma spremenijo. Iz navedenih določb izhaja, da se nanašajo na nujne ukrepe za območje visokega tveganja, kot so konkretno določeni šele v ustreznem aktu generalnega direktorja Uprave oziroma Vlade. To pomeni, da 18. člen ZNUAPK ne učinkuje neposredno.
23. Po 11. točki 21. člena ZNUAPK se na tako imenovanem območju z omejitvami
[24]
poleg ukrepov, ki so izrecno navedeni v tem členu, izvajajo tudi drugi ukrepi, potrebni za nadzorovanje in izkoreninjenje APK, ki jih predlaga DSNB. Ta določba nima neposrednih učinkov. Člen 21 ZNUAPK sodi v IV. poglavje tega zakona (nujni ukrepi za obvladovanje in izkoreninjenje APK pri divjih prašičih). Ukrepi iz tega poglavja se začnejo izvajati z dnem uveljavitve sklepa generalnega direktorja Uprave, s katerim uradno potrdi prvi primer APK pri divjih prašičih.
[25]
Generalni direktor Uprave na predlog DSNB s tem sklepom določi območja z omejitvami in – ne glede na predpise, ki urejajo divjad in lovstvo – tudi ukrep na podlagi 11. točke 21. člena tega zakona, ki se izvaja na posameznem območju.
[26]
Ker je ta ukrep določen v aktu generalnega direktorja Uprave, ni mogoče šteti, da bi 11. točka 21. člena ZNUAPK učinkovala neposredno.
24. Točka 9 35. člena ZNUAPK določa, da se na območju z omejitvami, v rejah domačih prašičev in divjih prašičev v oborah za rejo divjadi in oborah s posebnim namenom, uvedejo poleg ukrepov, ki so izrecno navedeni v tem členu, tudi drugi ukrepi, potrebni za nadzorovanje in izkoreninjenje APK, ki jih predlaga DSNB. Člen 36 ZNUAPK določa pokončanje in prepoved reje domačih prašičev ter divjih prašičev. Za preprečevanje prenosa APK z divjih prašičev na domače prašiče se na območju z omejitvami lahko odredi pokončanje domačih prašičev in divjih prašičev v oborah za rejo divjadi in oborah s posebnim namenom ter prepove reja domačih prašičev ter divjih prašičev v oborah za rejo divjadi in oborah s posebnim namenom (prvi odstavek 36. člena ZNUAPK). Predlog za ta ukrep poda DSNB ob upoštevanju dejavnikov, kot so epizootiološke razmere, biovarnostni ukrepi, gostota gospodarstev s prašiči, število prašičev in velikost populacije divjih prašičev (drugi odstavek 36. člena ZNUAPK). Po tretjem odstavku 36. člena ZNUAPK navedeni ukrep odredi uradni veterinar in pritožba zoper to odločitev ne zadrži njene izvršitve.
25. Navedena 9. točka 35. člena in 36. člen ZNUAPK sta umeščena v 8. podpoglavje ZNUAPK (ukrepi v rejah domačih prašičev in divjih prašičev, v oborah za rejo divjadi in oborah s posebnim namenom na območju z omejitvami), ki je del že omenjenega IV. poglavja ZNUAPK. Temeljita na splošnejši določbi 8. točke 21. člena ZNUAPK. V skladu s to določbo se lahko na območju z omejitvami izvajajo ukrepi v rejah domačih prašičev in divjih prašičev v oborah za rejo divjadi ter oborah s posebnim namenom. Kot že navedeno (glej 23. točko obrazložitve tega sklepa) pa se ukrepi iz 21. člena ZNUAPK začnejo izvajati z dnem uveljavitve sklepa generalnega direktorja Uprave, s katerim uradno potrdi prvi primer APK pri divjih prašičih, pri čemer ta sklep določa tudi zadevne ukrepe. Zato navedene določbe ne učinkujejo neposredno.
26. Člen 54 ZNUAPK določa trajanje različnih ukrepov. Nujni ukrepi iz II. poglavja ZNUAPK veljajo do uveljavitve sklepa generalnega direktorja Uprave, s katerim prekliče visoko stopnjo ogroženosti (prvi odstavek 54. člena ZNUAPK). Nujni ukrepi iz III. poglavja ZNUAPK veljajo do uveljavitve sklepa generalnega direktorja Uprave, s katerim ugotovi, da ni več tveganja za vnos APK iz sosednje države, ter prekliče določitev območja visokega tveganja in odrejene ukrepe na podlagi prvega odstavka 18. člena ZNUAPK oziroma do uveljavitve predpisa Vlade, s katerim prekliče ukrepe na podlagi drugega odstavka 18. člena ZNUAPK (drugi odstavek 54. člena ZNUAPK). Nujni ukrepi iz IV. poglavja ZNUAPK veljajo do uveljavitve sklepa generalnega direktorja Uprave, s katerim ugotovi, da je APK pri divjih prašičih izkoreninjena, ter prekliče določitev območij z omejitvami in odrejene ukrepe na podlagi drugega odstavka 19. člena ZNUAPK oziroma do uveljavitve predpisa Vlade, s katerim prekliče ukrepe na podlagi tretjega odstavka 19. člena ZNUAPK (tretji odstavek 54. člena ZNUAPK). Sklepi iz tega člena se objavijo v Uradnem listu Republike Slovenije (četrti odstavek 54. člena ZNUAPK).
27. V obravnavani zadevi je upoštevno, da izpodbijani ukrep iz 12. člena ZNUAPK, ki za pobudnika učinkuje neposredno (glej 21. točko obrazložitve tega sklepa), sodi med ukrepe iz II. poglavja ZNUAPK, katerih časovno trajanje ureja prvi odstavek 54. člena ZNUAPK. Glede na to je Ustavno sodišče presojalo prvi odstavek 54. člena ZNUAPK v obsegu, kolikor se nanaša na 12. člen ZNUAPK. Prvi odstavek 54. člena ZNUAPK v tem obsegu učinkuje neposredno. Določba sicer pomeni pravno podlago za izdajo sklepa, s katerim generalni direktor Uprave prekliče visoko stopnjo ogroženosti. Vendar v celotnem časovnem obdobju do izdaje tega sklepa v zvezi z omejitvijo trajanja ukrepa ni predvidena izdaja nobenega posebnega akta. Drugi in tretji odstavek 54. člena ZNUAPK se nanašata na trajanje ukrepov, za izpodbijanje katerih pa pobudnik ne izkazuje pravnega interesa, kot že navedeno. Četrti odstavek 54. člena ZNUAPK ne učinkuje neposredno, ker se nanaša le na objavo aktov, ki so sprejeti na podlagi tega člena.
Sklep
28. Iz vsega navedenega sledi, da pobudnik izkazuje pravni interes le za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena ZNUAPK in prvega odstavka 54. člena ZNUAPK, kolikor se nanaša na 12. člen ZNUAPK. Za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 9. in 18. člena, 11. točke 21. člena, 9. točke 35. člena in 36. člena ter drugega, tretjega in četrtega odstavka 54. člena ZNUAPK pa pobudnik ne izkazuje pravnega interesa. Za te določbe namreč ni mogoče ugotoviti, da bi imele neposredne učinke. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
B. – II.
Glede zavrnitve pobude
Uvodno
29. Drugi odstavek 26. člena ZUstS določa, da Ustavno sodišče pobudo zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
30. Kolikor se pobuda nanaša na 12. člen in prvi odstavek 54. člena ZNUAPK, je Ustavno sodišče glede na vsebino navedb izhajalo iz razumevanja, da sta za pobudnika določbi v bistvenem sporni iz dveh glavnih vidikov: varstva živali in njihove dobrobiti. Poleg tega pobudnik meni, da je prvi odstavek 54. člena ZNUAPK v izpodbijanem obsegu tudi nejasen in nedoločen.
31. Divji prašič je (parkljasta) divjad.
[27]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je divjad naravno bogastvo, pri čemer njeno varovanje pomeni tudi zagotavljanje zdravega življenjskega okolja.
[28]
Ustava v prvem odstavku 5. člena določa, da država skrbi za ohranjanje naravnega bogastva. Ta ustavna določba je izpeljana v 73. členu Ustave, ki v drugem odstavku med drugim določa, da država skrbi za ohranjanje naravne dediščine. Pri varstvu naravne dediščine je prisoten (tudi) okoljevarstveni vidik, in sicer v smislu prispevanja k ohranjanju narave, katere del je okolje.
[29]
Prav tako Ustava v drugem odstavku 72. člena določa, da država skrbi za zdravo življenjsko okolje. Pravica do zdravega življenjskega okolja iz te ustavne določbe je vsebinsko najtesneje povezana z varstvom okolja.
[30]
Pogodba o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU) v 13. členu nalaga državam članicam EU dolžnost, da pri oblikovanju in izvajanju politik EU na področjih, ki zadevajo živali, upoštevajo zahteve po dobrem počutju živali kot čutečih bitij.
32. Ustavnopravno je varovano tudi varstvo živali pred mučenjem, in sicer tretji odstavek 72. člena Ustave določa, da se to uredi z zakonom. Ustavno sodišče je že navedlo, da slovenski ustavni red ne zahteva, da bi živali uživale enako pravno varstvo kot človeška bitja, zahteva pa njihovo varstvo. Pri tem je treba tretji odstavek 72. člena Ustave razlagati v skladu s tradicijo, zgodovino, socialnim nazorom in splošno stopnjo razvoja družbene zavesti. Opredelitev ustavno zapovedanega varstva živali pred mučenjem zajema tudi prizadevanja zakonodajalca, da prepreči, ublaži ali omili telesno neprijetne občutke bolečine, stresa in strahu, ki jih živalim povzroča človek. To varstvo je urejeno v 3. členu ZZZiv, po katerem nihče ne sme brez utemeljenega razloga povzročiti živali trpljenja, bolezni ali smrti. S tem je varovana dobrobit živali.
[31]
Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da je skrb za dobrobit živali (in narave) del družbene morale.
[32]
Ohranjanje narave in varovanje okolja sta torej tesno povezana ter medsebojno odvisna cilja oziroma vrednoti, ki sta ustavnopravno varovani.
[33]
Oboje vključuje ustrezno varstvo vseh živali kot dela okolja in narave ter varstvo njihove dobrobiti.
33. Upoštevaje navedeno je Ustavno sodišče očitke o protiustavnosti 12. člena ZNUAPK in, v presojanem obsegu, prvega odstavka 54. člena ZNUAPK, ocenilo z vidika drugega in tretjega odstavka 72. člena ter drugega odstavka 73. člena Ustave. Prvi odstavek 54. člena ZNUAPK je ocenilo tudi z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki je eno od načel pravne države (2. člen Ustave). To načelo zahteva, da se pravna razmerja med državo in pravnimi subjekti urejajo s splošnimi pravnimi določbami tako, da je zanje delovanje države oziroma njenih organov vnaprej znano, pregledno in predvidljivo, kar pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati.
[34]
Splošno in pavšalno zatrjevanega neskladja s številnimi drugimi ustavnimi določbami Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti, zato je oceno opravilo le v predstavljenem obsegu.
Člen 12 ZNUAPK (intenzivni odstrel divjih prašičev)
34. Pobudnik trdi, da je ukrep intenzivnega odstrela divjih prašičev iz 12. člena ZNUAPK kot primarni preventivni ukrep nepotreben, ker ni dokazano, da bi lahko učinkovito preprečil pojav oziroma širjenje APK med divjimi prašiči. Ukrep naj ne bi imel ustrezne strokovne podlage in naj bi celo vodil v povečanje obsega populacije divjih prašičev. Pobudnik poudarja, da APK še ni prisotna v Republiki Sloveniji. Ukrep naj ne bi bil nujen in naj bi pomenil mučenje živali. Obstajali naj bi drugi primernejši in učinkovitejši ukrepi, kot so uvedba strožjih biovarstvenih standardov, okrepljen nadzor nad prašičerejci, večja dejavnost lovcev pri preiskovanju terena, izvajanje strožjih ukrepov na mejnih območjih s sosednjimi državami in kontracepcija.
35. Vlada meni, da je izpodbijani ukrep učinkovit in strokovno utemeljen. V zvezi z APK naj bi potekala tudi razna javna ozaveščanja, omejitve krmljenja in povečanje biovarnost pri lovu. Izvajanje intenzivnega odstrela divjih prašičev naj ne bi pomenilo primarnega preventivnega ukrepa. Vlada poudarja, da se s tem ukrepom nadzoruje oziroma omejuje številčnost populacije divjih prašičev, kar naj bi prispevalo k lažjemu obvladovanju APK, tudi v smislu zmanjševanja potencialnega obsega vnosa te bolezni na ozemlje Republike Slovenije.
36. Namen ukrepa intenzivnega odstrela divjih prašičev je preprečevanje in zgodnje odkrivanje APK pri divjih prašičih (
Sus scrofa L.
) ter s tem zmanjšanje tveganja za širjenje te bolezni v Republiki Sloveniji.
[35]
Iz ZNUAPK izhaja, da so predvideni še naslednji ukrepi iz II. poglavja ZNUAPK, ki se izvajajo na celotnem območju Republike Slovenije: prepoved prejemanja in odpreme živih divjih prašičev na druge lokacije; prepoved in omejitev krmljenja na krmiščih; biovarnostni ukrepi v zvezi z lovom; ustrezno ravnanje z najdenimi poginulimi divjimi prašiči.
[36]
ZNUAPK določa tudi ukrepe, ki so vezani le na določeno območje in se izvajajo po tem, ko je uradno potrjen prvi primer APK pri divjih prašičih. Možen je na primer ukrep prepovedi lova, prepoved oziroma omejitev prometa z živimi divjimi prašiči, svežim mesom, mesnimi pripravki in mesnimi proizvodi, ki so sestavljeni iz mesa divjih prašičev ali ga vsebujejo, ukrepi v rejah domačih prašičev in drugo.
[37]
37. Na podlagi navedenega je očitno, da izpodbijani ukrep ni edini, ki ga določa ZNUAPK, in ni nujno, da se izvaja (ves čas) na celotnem območju Republike Slovenije.
[38]
Pobudnik med drugim trdi, da bi moral biti "glavni" ukrep "ukinitev krmljenja", in predstavlja še druge ukrepe, ki naj bi bili ustrezni zoper APK. Pri tem se sklicuje tudi na različne vire. Vendar pobudniku ni mogoče slediti, saj ZNUAPK očitno ne določa, da bi bil izpodbijani ukrep določen kot primarni, torej da bi imel prednost pred drugimi ukrepi. Po ZNUAPK se ukrepi medsebojno (lahko) dopolnjujejo oziroma ZNUAPK tega ne preprečuje. Drugačno stališče pobudnika je brez podlage in zato očitno neutemeljeno. Poleg tega izpodbijani ukrep še ne pomeni, da bo tudi dejansko prišlo do odstrela divjih prašičev preko obsega, kot je sicer že predviden ne glede na izpodbijano ureditev. Po navedbah Vlade, ki jih pobudnik ne zanika, odstrel divjih prašičev tudi sicer – ne glede na ZNUAPK – navzgor številčno ni omejen in je zelo odvisen od naravnih razmer. Določen je minimalen načrtovan odstrel divjih prašičev.
[39]
Pobudnik ni predložil nobenih konkretnih podatkov v zvezi z dejanskim odstrelom divjih prašičev na podlagi izpodbijanega ukrepa. Glede navedb pobudnika, da ZNUAPK in Pravilnik urejata isto materijo, kar naj bi pomenilo, da izpodbijani ukrep ni potreben, pa je treba navesti, da izpodbijanega ukrepa Pravilnik ne določa, zato te navedbe ne držijo. Glede na vse navedeno so trditve pobudnika o nesorazmernosti izpodbijanega ukrepa, ker naj bi bil določen kot primarni ukrep in ker naj bi pomenil neomejen odstrel divjih prašičev, in o njegovi nepotrebnosti očitno neutemeljene. To pomeni, da tudi ni mogoče slediti pobudniku, da bi bil izpodbijani ukrep zaradi teh razlogov, ki torej očitno niso utemeljeni, neskladen z ustavnopravnim varstvom živali pred mučenjem. Kolikor pobudnik še trdi, da je izpodbijani ukrep po ZNUAPK napačno določen kot nujni ukrep, saj je preventivne narave, ker APK v Republiki Sloveniji še ni prisotna, je treba navesti, da je ta očitek v obravnavani zadevi nebistven. Tudi
ex ante
preventivni ukrepi so lahko nujni.
38. Očitno neutemeljene so tudi trditve pobudnika o pomanjkanju strokovnih podlag izpodbijanega ukrepa. Vlada se sklicuje na Strateški pristop. Ta izrecno omenja ukrep lova/odstrela (
hunting/culling
) na vseh območjih, torej ne le na območjih, kjer je APK že prisotna, temveč tudi na območjih brez APK.
[40]
Čeprav je Strateški pristop, ki ga navaja Vlada, označen kot delovni dokument Evropske komisije, v konkretnem primeru ni videti razlogov, da ga zgolj zaradi tega ne bi bilo mogoče upoštevati v smislu strokovne podlage izpodbijanega ukrepa. Vlada sicer tudi trdi, da je Fakulteta za kmetijstvo in biosistemske vede Univerze v Mariboru pripravila študijo z oceno morebitne škode zaradi APK, vendar tega dokumenta ni predložila. Ne glede na to je logično in izkustveno mogoče slediti navedbam Vlade o možni gospodarski škodi ter o tem, da bi lahko zaradi APK na določenem območju začasno povsem izginila populacija divjih prašičih, zaradi česar bi lahko bila vsaj začasno ogrožena biodiverziteta. Poleg tega Vlada trdi, da povečan odstrel divjega prašiča lahko deluje kot regulativni ukrep za ohranjanje stabilnosti populacije divjih prašičev brez APK ter dodaja, da je povečanje selektivnega odstrela del ukrepov, upravičenih za sofinanciranje EU v okviru programov spremljanja in izkoreninjenja APK v državah članicah EU.
[41]
Pobudnik teh navedb Vlade konkretizirano in obrazloženo ne zanika.
39. Vlada se sklicuje tudi na Priročnik. V njem je med drugim navedeno, da pogine 90 do 95 odstotkov divjih prašičev, okuženih z virusom APK.
[42]
Zmanjšanje oziroma nadzor populacije divjega prašiča se navaja kot del (možnih) ukrepov, potrebnih za zmanjšanje posledic prisotnosti in širjenja APK oziroma za obvladovanje razmer.
[43]
Vlada pojasnjuje, da zmanjšanje populacije divjih prašičev sicer ne vpliva na verjetnost pojava APK na določenem območju, bistveno pa vpliva na hitrost širjenja APK med divjimi prašiči, na čas, potreben za izkoreninjenje APK na določenem območju, in na učinkovito izvedbo ukrepov ob morebitnem pojavu APK. Upoštevati je treba trditve Vlade, čeprav iz Priročnika izhaja, da zmanjšanje populacije divjih prašičev celo lahko prepreči širjenje APK oziroma pojav APK na novem območju, če se število divjih prašičev zelo drastično zniža za določen čas na ustreznem območju (ob predpostavki številčnosti divjih prašičev, kot se ocenjuje v evropskih državah, kjer je prisotna APK).
[44]
Mogoče je torej sklepati, da zmanjšanje populacije divjih prašičev teoretično lahko tudi prepreči pojav APK na določenem območju, vendar je zaradi naravnih razmer to v praksi zelo težko doseči. Zato je treba ukrep izvajati hkrati z drugimi pristopi.
[45]
To pa poudarja tudi Vlada.
40. Izpodbijani ukrep po mnenju Vlade utemeljuje in opredeljuje še Mnenje EFSA. Ta dokument vsebuje različne podatke v zvezi z lovom divjih prašičev in izkušnje iz različnih držav. Glede učinkov tega ukrepa na širjenje APK pa ne daje enoznačnega odgovora. Na podlagi razpoložljivih informacij naj ne bi bilo mogoče razvrstiti različnih metod za zmanjšanje populacije divjega prašiča glede na njihovo učinkovitost in zaradi različnih razmer v naravi naj bi bilo težko ugotavljati (neposredno) povezavo med številčnostjo populacije ter obsegom pojavljanja APK.
[46]
41. Ustavno sodišče na podlagi navedenega zaključuje, da gre pri ugotavljanju dejanskih učinkov izpodbijanega ukrepa na številčnost populacije divjih prašičev in na pojavljanje oziroma širjenje APK za relativno zapletena strokovna vprašanja, ki so lahko odvisna od številnih dejanskih okoliščin. V zadevah, ki se nanašajo na zahtevna strokovna in znanstvena vprašanja, je treba priznati zakonodajalcu in Vladi določeno polje proste presoje. V tovrstnih primerih Ustavno sodišče v odločitev zakonodajalca načeloma poseže le, če je na podlagi trditev v pobudi očitno, da so bile prekoračene skrajne meje njegovega polja proste presoje.
[47]
Za tak primer pa v obravnavani zadevi ne gre, saj po povedanem ni mogoče trditi, da za izpodbijani ukrep ne bi obstajali nobeni strokovni razlogi ali da bi bil ta ukrep nerazumen. Upoštevaje trditveno podlago pobude izpodbijanemu ukrepu ni mogoče očitati, da bi bil v neskladju s pravico do zdravega življenjskega okolja in dolžnostjo države, da skrbi za ohranjanje naravne dediščine. Izpodbijani ukrep spodbuja (intenzivira) odstrel divjih prašičev, ki se tudi sicer že izvaja (kar ni sporno).
42. Pobudnik trdi, da je namen izpodbijanega ukrepa v resnici le varstvo gospodarskih interesov prašičerejcev. Te trditve ni mogoče sprejeti, saj je pavšalna. Poleg tega je treba spomniti, da so ustavnopravno varovane vse živali (32. točka obrazložitve tega sklepa), torej tudi domače oziroma rejne živali. Gospodarski interesi v tem pogledu niti niso upoštevni.
Prvi odstavek 54. člena ZNUAPK, kolikor se nanaša na 12. člen tega zakona (trajanje izpodbijanega ukrepa)
43. Prvi odstavek 54. člena ZNUAPK v presojanem obsegu določa, da 12. člen ZNUAPK kot ukrep iz II. poglavja tega zakona velja do uveljavitve sklepa generalnega direktorja Uprave, s katerim prekliče visoko stopnjo ogroženosti. Pobudnik meni, da je navedena določba nejasna in nedoločna ter da omogoča časovno neomejenost izpodbijanega ukrepa. Z vidika zahteve po sorazmernosti pobudnik poudarja pomen časovne zamejenosti izpodbijanega ukrepa in periodičnega preverjanja njegove utemeljenosti, sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18).
44. Prvi odstavek 54. člena ZNUAPK ni nedoločen, saj jasno določa, do kdaj traja izpodbijani ukrep. Očitki pobudnika o tem, da pomeni ta določba podlago za arbitrarno odločanje o trajanju izpodbijanega ukrepa, ostanejo na ravni pavšalno zatrjevanega. Zgolj dejstvo, da je trajanje ukrepa odvisno od ravnanja generalnega direktorja Uprave, ki je predmet posebnega postopka, še ne pomeni, da je trajanje ukrepa (potencialno) neomejeno. Periodično preverjanje, ki ga omenja pobudnik, je le ena od možnosti, s katero se lahko doseže časovno zamejenost določenega ukrepa in ga v tem smislu zakonodajalec ni dolžan vselej določati.
[48]
Sklep
45. Iz vsega navedenega izhaja, da so navedbe pobudnika o neskladju 12. člena ZNUAPK s pravico do zdravega življenjskega okolja (drugi odstavek 72. člena Ustave), prepovedjo mučenja živali (tretji odstavek 72. člena Ustave) in obveznostjo države, da skrbi za ohranjanje naravne dediščine (drugi odstavek 73. člena Ustave), očitno neutemeljene. Očitno neutemeljene so tudi navedbe pobudnika, da je prvi odstavek 54. člena ZNUAPK v presojanem obsegu v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami ter načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave). Zato je Ustavno sodišče pobudo v navedenem delu zavrnilo (1. točka izreka).
C.
46. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
SANTE G3 (29. 4. 2020), SANTE/7113/2015 – Rev 12, Working document, Strategic approach to the management of African Swine Fever for the EU, dostopno na: <https://food.ec.europa.eu/system/files/2020-04/ad_control-measures_asf_wrk-doc-sante-2015-7113.pdf> (26. 7. 2023).
[2]
European Food Safety Authority, Scientific Opinion on the African swine fever in wild boar, 12. 6. 2018 (v nadaljevanju Mnenje EFSA), dostopno na: <https://doi.org/10.2903/j.efsa.2018.5344> (26. 7. 2023).
[3]
GF-TADs Handbook on ASF in wild boar and biosecurity during hunting, 25. 9. 2018, dostopno na: <https://www.ejs.ee/wp-content/uploads/2015/01/Handbook_ASF_WILDBOAR.pdf> (26. 7. 2023).
[4]
Universal declaration of animal rights, UNESCO, 15. 10. 1978.
[5]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 20. točka obrazložitve.
[6]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 19. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-441/18 z dne 6. 7. 2022 (Uradni list RS, št. 99/22), 15. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-221/22 z dne 5. 1. 2023, 12. točka obrazložitve.
[7]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 11. točka obrazložitve.
[8]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-221/22, 12. točka obrazložitve.
[9]
Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
[10]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 14. in nasl. točke obrazložitve.
[11]
Člen 2 Aarhuške konvencije v 2. točki določa:
"2. "organ javne oblasti" pomeni:
a) vlado na državni, regionalni in drugi ravni;
b) fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji, vključno s posebnimi nalogami, dejavnostmi ali storitvami v zvezi z okoljem;
c) vse druge fizične ali pravne osebe, ki imajo javna pooblastila ali naloge ali opravljajo javne storitve v zvezi z okoljem pod nadzorom organa ali osebe iz pododstavka a) ali b);
d) institucije katere koli organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje iz 17. člena, ki je pogodbenica te konvencije.
Ta izraz pa ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti;
[…]"
[12]
United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, Second edition, Ženeva 2014, str. 49, dostopno na: <https://unece.org/environment-policy/publications/aarhus-convention-implementation-guide-second-edition> (26. 7. 2023).
[13]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 13. točka obrazložitve. Glej tudi J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 688.
[14]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 13. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 24. točka obrazložitve. Prim. B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 112 in 116, ter R. Knez v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 577.
[15]
K učinkovitemu varstvu ne zavezuje le Aarhuška konvencija, temveč tudi pravo EU. Iz sodbe SEU v zadevi
Deutsche Umwelthilfe (Réception des véhicules à moteur)
, C-873/19, z dne 8. 11. 2022 (glej zlasti 76. in 79. točko obrazložitve) izhaja, da je treba zahteve Aarhuške konvencije glede dostopa do pravnega varstva razlagati v povezavi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016).
[16]
R. Knez v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 577.
[17]
Upravljavec lovišča je lovska družina, ki ji je podeljena koncesija za trajnostno gospodarjenje z divjadjo, in upravljavec tako imenovanega lovišča s posebnim namenom (9. in 5. točka 2. člena ZNUAPK). Lovišča s posebnim namenom se oblikujejo v najbolj ohranjenih in značilnih naravnih okoljih Republike Slovenije; glej 7. člen Zakona o divjadi in lovstvu (Uradni list RS, št. 16/04, 17/08, 31/18, 65/20, 97/20 – popr., 44/22 in 158/22 – v nadaljevanju ZDLov-1).
[18]
To je ZDLov-1.
[19]
To je Zakon o orožju (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 85/09 in 125/21 – ZOro-1).
[20]
Glej Predlog zakona o nujnih ukrepih zaradi afriške prašičje kuge pri divjih prašičih z dne 27. 11. 2020, EPA: 1508-VIII, obrazložitev k 12. členu.
[21]
Člen 12 ZNUAPK določa:
"12. člen
(intenzivni odstrel divjih prašičev)
(1) Za zagotavljanje zmanjšanja populacije divjih prašičev upravljavci lovišč izvajajo intenzivni odstrel ob upoštevanju biovarnostnih ukrepov v skladu z načrtom ravnanja iz 4. člena tega zakona.
(2) Za vsakega odstreljenega divjega prašiča, razen divjega prašiča v lovni obori, ki presega letno osnovo iz tretjega odstavka tega člena, se upravljavcu lovišča izplača finančna spodbuda v pavšalnem znesku, in sicer za vsako odstreljeno žival obeh spolov v prvem življenjskem letu in za vsako žival ženskega spola 100 eurov na žival, za druge kategorije odstreljenih divjih prašičev moškega spola pa 50 eurov na žival.
(3) ZGS določi letno osnovo za odvzem divjih prašičev v loviščih in LPN [to je loviščih s posebnim namenom] (brez lovnih obor), ki je povprečje izvedenega letnega odvzema v posameznem lovišču v letih od 2013 do 2019. Ministrstvo letno osnovo za posamezno lovišče objavi na osrednjem spletnem mestu državne uprave.
(4) Na podlagi podatkov iz evidence odstrela in izgub divjadi po predpisih, ki urejajo divjad in lovstvo […] ministrstvo upravljavcu lovišča do 1. maja tekočega leta, za realizacijo odvzema divjih prašičev v skladu z drugim odstavkom tega člena v preteklem letu, po uradni dolžnosti izda odločbo o finančni spodbudi. Sredstva se izplačajo na podlagi dokončne odločbe.
(5) Ne glede na določbe zakona, ki ureja divjad in lovstvo, in zakona, ki ureja orožje, je pri izvajanju intenzivnega odstrela divjih prašičev dovoljena uporaba strelnih namerilnikov z napravo za elektronsko ojačevanje svetlobe oziroma z infrardečo napravo ali namerilnikov s termičnim (IR) senzorjem, če so izdelani ali predelani tako, da se pritrdijo na orožje ali so njegov sestavni del, in umetnih virov svetlobe.
(6) Sredstva za izvajanje četrtega odstavka tega člena se zagotovijo iz proračuna Republike Slovenije."
[22]
Glej drugi odstavek v zvezi z 2. točko prvega odstavka 10. člena ZNUAPK.
[23]
DSNB ima enak pomen, kot ga določajo predpisi, ki urejajo bolezni živali (2. točka 2. člena ZNUAPK). DSNB določa, vodi in spremlja izvajanje ukrepov ob pojavu določenih bolezni; podrobnejše naloge DSNB se določijo v predpisanih načrtih ukrepov za posamezno bolezen. Glej 10. člen Pravilnika o boleznih živali (Uradni list RS, št. 81/07 in 24/10).
[24]
Območja z omejitvami izhajajo iz 20. člena ZNUAPK:
"20. člen
(območja z omejitvami)
Območja z omejitvami so:
1. območje visokega tveganja iz 18. člena tega zakona;
2. okuženo območje, ki je območje okoli lokacije pojava APK in vključno z njo, na katerem se za preprečevanje širjenja bolezni s tega območja izvaja eden ali več ukrepov iz 21. člena tega zakona; območje se lahko glede na stopnjo okuženosti in razširjenost razdeli na podobmočja, kot so osrednje okuženo, širše okuženo in okuženo območje s poostrenim nadzorom;
3. nadzorovano območje, ki je območje, vzpostavljeno okoli okuženega območja, na katerem se za zmanjševanje tveganja za prenos bolezni z okuženega območja na območja, za katera ne veljajo omejitve, izvaja eden ali več ukrepov iz 21. člena tega zakona, razen ukrepov iz 10. točke."
[25]
Prvi odstavek 19. člena ZNUAPK.
[26]
Drugi odstavek 19. člena ZNUAPK.
[27]
Prvi odstavek 2. člena in osemindvajseti odstavek 5. člena ZDLov-1.
[28]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 23. točka obrazložitve.
[29]
J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 707.
[30]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 23. točka obrazložitve.
[31]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-140/14 z dne 25. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 35/18, in OdlUS XXIII, 6), 26. točka obrazložitve.
[32]
Prav tam, 27. in 33. točka obrazložitve.
[33]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 24. točka obrazložitve.
[34]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), 8. točka obrazložitve.
[35]
Glej prvi odstavek 1. člena in prvi odstavek 10. člena ZNUAPK.
[36]
Glej prvi odstavek 10. člena ZNUAPK.
[37]
Glej prvi odstavek 19. člena in 21. člen ZNUAPK.
[38]
Glej drugi odstavek 10. člena ZNUAPK.
[39]
Mnenje Vlade, str. 12–13.
[40]
Strateški pristop, str. 7, c) točka poglavja 3.1.1.
[41]
Mnenje Vlade, str. 10.
[42]
Priročnik, str. 14.
[43]
Prav tam, str. 41 in nasl.
[44]
Prav tam, str. 45.
[45]
Prav tam.
[46]
Glej Mnenje EFSA, npr. str. 9 in 17.
[47]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-140/14, 30. točka obrazložitve.
[48]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-83/20, 56. točka obrazložitve.