U-I-342/20
Natisni
Opravilna št.:
U-I-342/20
Datum odločitve:
22. 6. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.342.20
Akt:
Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 15/22 in 43/22) (ZZVZZ), 2. odst. 64. čl.

Pravilnik o seznamu in izhodiščih za vrednosti medicinskih pripomočkov iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 4/20)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 64. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 15/22 in 43/22) ter oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o seznamu in izhodiščih za vrednosti medicinskih pripomočkov iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 4/20)
se zavrže.
Pobudnice same nosijo svoje stroške postopka s pobudo.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Ustavno sodišče pobudo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, 34.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
ABENA-HELPI prodaja medicinskih in drugih pripomočkov d. o. o. in drugi
Datum vloge:
23. 7. 2020
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje, druge rešitve
Dokument:
US33591
Dokument v PDF obliki:
U-I-342-20.pdf
189 KB
Prenesite datoteko
U-I-342/20-7
22. 6. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družb
ABENA-HELPI prodaja medicinskih in drugih pripomočkov, d. o. o., Trzin, CORPO zastopstvo in trgovina, d. o. o., Šempeter pri Gorici,in drugi
h
, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 22. junija 2023
sklenilo:
1.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 64. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 15/22 in 43/22) ter oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o seznamu in izhodiščih za vrednosti medicinskih pripomočkov iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 4/20)
se zavrže.
2. Pobudnice same nosijo svoje stroške postopka s pobudo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnice, ki opravljajo trgovino z medicinskimi pripomočki, izpodbijajo drugi odstavek 64. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) ter Pravilnik o seznamu in izhodiščih za vrednosti medicinskih pripomočkov iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Pravilnik). Zatrjujejo, da sta v neskladju s 74. členom in posledično 33. členom Ustave, Pravilnik pa tudi v neskladju z 2., 14. in 153. členom Ustave. Izpodbijana akta naj bi bistveno otežila oziroma zaradi neposrednega dogovarjanja s proizvajalci in uveljavitve cenovnih standardov celo onemogočila opravljanje registrirane dejavnosti. Pravilnik naj bi bil sprejet brez pravne podlage oziroma ustreznega pooblastila v ZZVZZ. Namesto urejanja izhodišč za cenovne standarde in za cene, ki jih za posamezne pripomočke dogovori Zavod za zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju Zavod), naj bi določal postopek določanja cen, v katerega dobavitelji niso vključeni, temveč so vključeni le proizvajalci, in predvideval oblikovanje seznamov, ki naj jih ne bi predvidevala nobena izmed določb ZZVZZ, navedenih kot podlaga za izdajo Pravilnika, in ne drug zakon. V nasprotju s 74. členom Ustave naj bi bili zlasti 11. in 23. točka 2. člena, četrti in peti odstavek 3. člena, 6. in 25. člen ter 27. do 39. člen Pravilnika, ker naj bi te določbe sodelovanje v postopku oblikovanja seznamov omogočale proizvajalcem in ne dobaviteljem. Členi 24 do 39 Pravilnika naj bi bili v nasprotju s svobodno gospodarsko pobudo tudi zaradi predvidenega enostranskega določanja cen s strani Zavoda. Zato naj bi bili ti členi tudi v nasprotju s pravico do zasebne lastnine, načelom svobodnega urejanja obligacijskih razmerij, Obligacijskim zakonikom (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – OZ), Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22 in 28/23 – ZJN-3), Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17 in 18/21 – ZGD-1), ZZVZZ in Zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZKC). Izpodbijana določba ZZVZZ in Pravilnik naj bi bila v nasprotju s 34., 35. in 36. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU). Ker naj bi bila brez doplačila zavarovane osebe skladno s Pravilnikom mogoča le izdaja medicinskega pripomočka s seznama, naj bi bile zavarovane osebe in dobavitelji v Republiki Sloveniji neenakopravno obravnavani v primerjavi z zavarovano osebo in dobaviteljem, ko naj bi bilo v primeru uveljavljene pravice do medicinskega pripomočka pri dobavitelju v tujini zavarovani osebi zagotovljeno plačilo do višine cenovnega standarda.
2. Pobudnice navajajo, da naj bi do konkretnih posegov v njihove pravice že prišlo v primeru poziva Zavoda proizvajalcem medicinskih pripomočkov k oddaji pobud za uvrstitev artiklov na seznam po predhodno sprejetem Sklepu o osnovnih zahtevah kakovosti za medicinske pripomočke iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 4/20), ko naj bi prišlo do razkrivanja ključnih poslovnih informacij in poslovnih skrivnosti distributerjev, in v primeru zahteve Zavoda za posredovanje podatkov o artiklih in maloprodajnih cenah v zvezi s kompresijskimi medicinskimi pripomočki. Glede slednjih medicinskih pripomočkov naj bi Zavod na podlagi prehodne določbe 50. člena Pravilnika do prve uvrstitve artiklov na seznam določal cene na podlagi normativne ureditve iz 24. člena Pravilnika. Enostranski poseg v pogodbena razmerja med dobavitelji in Zavodom brez pravne podlage naj bi pomenilo tudi znižanje cenovnega standarda zaradi znižanja izhodiščne cene po primerjavi s ceno v Avstriji, na Madžarskem ali na Hrvaškem po 36. členu Pravilnika. Pobudnice enako očitajo v primeru prve uvrstitve artikla na seznam v vrsto medicinskih pripomočkov, v katero še ni uvrščen noben artikel, ko naj bi prenehale veljati pred tem sklenjene pogodbe za vse artikle iz te vrste medicinskih pripomočkov (49. člen Pravilnika) ter določbe Dogovora o preskrbi z medicinskimi in tehničnimi pripomočki za obdobje 2009–2011
[1]
(drugi odstavek 51. člena Pravilnika). Drugi odstavek 51. člena Pravilnika naj bi bil v nasprotju z 202. členom Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in nasl. – ZUJF).
3. Pobudnice navajajo, da so pogodbene stranke Zavoda in da pobudo vlagajo kot dobaviteljice medicinskih pripomočkov. Predlagajo, naj Ustavno sodišče Pravilnik odpravi in ugotovi, da je zakonska določba v nasprotju z Ustavo. Predlagajo tudi, naj Ustavno sodišče Zavodu in Republiki Sloveniji (Ministrstvu za zdravje) naloži plačilo stroškov zastopanja v postopku s pobudo.
B.
4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. V primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82, in št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2).
5. ZUstS v drugem odstavku 24.b člena določa, kaj mora vsebovati pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa. Med drugimi zahtevami je izrecno določeno, da mora pobuda vsebovati navedbo členov predpisa, ki se s pobudo izpodbijajo, navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom, podatke o izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev za vložitev pobude in druge podatke, ki jih določi Poslovnik Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik). Pri navedbi razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom gre za obveznost pobudnika, da jasno navede, v čem je protiustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanega predpisa, kar pomeni, da mora navesti, s katero določbo Ustave ali zakona je izpodbijani predpis v neskladju, in razloge za tak očitek. Pri tem morajo biti razlogi jasno in določno opredeljeni.
[2]
Izrecno je določeno tudi, da mora pobuda vsebovati podatke, iz katerih je razvidno, da izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu s tretjim odstavkom 24.b člena ZUstS Ustavno sodišče v primeru, če pobuda ne vsebuje ustreznih listin za utemeljitev pravnega interesa, pozove pobudnika, naj v določenem roku predloži listine, iz katerih je razvidno, da je predpis neposredno posegel v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj ob vložitvi pobude. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da je dolžno pozivati le na predložitev listin, ne pa tudi na dopolnitev navedb o pravnem interesu.
[3]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji pomanjkljivosti trditev ni mogoče nadomestiti s priložitvijo ustreznih listin.
[4]
Zato v primeru, ko pobudnik ni zadostil trditvenemu bremenu za utemeljitev obstoja pravnega interesa, Ustavnemu sodišču pobudnika ni treba pozivati po tretjem odstavku 24.b člena ZUstS, naj predloži listine, iz katerih je razvidno, da je predpis neposredno posegel v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj ob vložitvi pobude.
6. Pobudnice, ki so vse gospodarske družbe, razen pobudnice, ki je delniška družba, in pobudnice, ki opravlja dejavnost kot samostojna podjetnica posameznica, navajajo, da izpodbijajo drugi odstavek 64. člena ZZVZZ in Pravilnik v celoti.
Pravilnik ureja
podrobnejšo vsebino seznama medicinskih pripomočkov, ki se zagotavljajo iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, postopek in podrobnejša merila za uvrščanje artiklov na seznam in izločitev s seznama, izhodišča za cenovne standarde posameznih vrst medicinskih pripomočkov in za cene posameznih medicinskih pripomočkov, postopek določitve ali odobritve teh cenovnih standardov in cen, evidence o postopkih, ki se vodijo na podlagi Pravilnika, ter v prehodnih in končnih določbah določitev cenovnih standardov in pogodbene cene do vzpostavitve seznama in situacije ob njegovi vzpostavitvi.
Na seznam, ki ga je Zavod začel vzpostavljati kot nov način zagotavljanja medicinskih pripomočkov, se uvrščajo serijsko izdelani medicinski pripomočki – artikli.
[5]
Iz navedb pobudnic izhaja, da njihovi očitki protiustavnosti in nezakonitosti temeljijo na zatrjevani izključitvi dobaviteljev "iz postopka določanja cen" in "oblikovanja seznamov". Očitke protiustavnosti in nezakonitosti izrecno in jasno povezujejo z vsebino tretjega odstavka 36. člena Pravilnika v primeru zmanjšanja cenovnega standarda na podlagi primerjave cen v nekaterih državah članicah Evropske unije in z vsebino prehodnih določb: z uporabo cenovnih standardov do dneva prve uvrstitve artikla na seznam, tj. do vzpostavitve novega seznama, v primeru širitve pravic s kompresijskimi medicinskimi pripomočki (prvi odstavek 50. člena Pravilnika) ter ob vzpostavitvi seznama s
prenehanjem veljavnosti pred tem sklenjenih pogodb za vse artikle iz vrste medicinskih pripomočkov (49. člen Pravilnika) in nekaterih določb Dogovora (drugi odstavek  51. člena Pravilnika).
7. Pobudnice pravni interes zatrjujejo s položajem dobaviteljic medicinskih pripomočkov. Navajajo, da nekatere opravljajo trgovino z medicinskimi pripomočki na debelo, nekatere na drobno ter nekatere na debelo in drobno. Promet z medicinskimi pripomočki ureja Zakon o medicinskih pripomočkih (Uradni list RS, št. 98/09 – v nadaljevanju ZMedPri). Promet z medicinskimi pripomočki na debelo je nakupovanje medicinskih pripomočkov in njihova nadaljnja prodaja poslovnim subjektom, ki jih kupujejo za opravljanje svoje poklicne ali registrirane dejavnosti. Promet z medicinskimi pripomočki na drobno je nakupovanje medicinskih pripomočkov in njihova nadaljnja prodaja posameznikom za osebno uporabo. Promet z medicinskimi pripomočki na drobno se lahko opravlja v lekarnah in specializiranih ali drugih prodajalnah, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje trgovinske dejavnosti, določene s predpisi o trgovini (prvi odstavek 53. člena ZMedPri). Položaj dobavitelja medicinskih pripomočkov je definiran s pravicami in obveznostmi v pogodbi, ki jo lekarna ali druga pravna ali fizična oseba, ki opravlja promet z medicinskimi pripomočki na drobno v specializirani prodajalni, sklene z Zavodom o izdaji, o izposoji ali o izdaji in izposoji posameznih medicinskih pripomočkov (v nadaljevanju pogodba z dobaviteljem).
[6]
8. Pobudnice trdijo, da so pogodbene stranke Zavoda, vendar navedb o tem, da so dobaviteljice, ne konkretizirajo in ne izkažejo. Ne navedejo, katera pobudnica, kakšno pogodbo (za izdajo ali izposojo ali izdajo in izposojo medicinskih pripomočkov) in za katere medicinske pripomočke ima sklenjeno pogodbo z Zavodom (ne navedejo skupine ali podskupine medicinskih pripomočkov ali vrst medicinskih pripomočkov).
[7]
Pogodb z Zavodom ne priložijo. Pobudnice konkretno navajajo le kompresijske medicinske pripomočke, v zvezi s katerimi zatrjujejo posredno izvrševanje 24. člena Pravilnika, vendar prav tako ne navedejo niti, da bi katera od pobudnic opravljala promet na drobno s tovrstnimi medicinskimi pripomočki in da bi bila zainteresirana za sklenitev pogodbe za njihovo izdajo v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja. Zaradi navedene pomanjkljivosti trditvene podlage Ustavno sodišče v obravnavanem primeru pobudnic ni pozvalo k predložitvi dokazil o zatrjevanem položaju dobaviteljic v smislu tretjega odstavka 24.b člena ZUstS.
9. Tudi če bi pobudnice izkazale položaj dobaviteljic, je za presojo, ali so izkazale pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) izpodbijanih aktov, odločilno, da izpodbijana določba ZZVZZ in določbe Pravilnika, sporne z vidika trditvene podlage v pobudi, v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj dobaviteljev ne posegajo, ker se že v temelju ne nanašajo na položaj dobavitelja, oziroma ne učinkujejo neposredno.
10. Izpodbijani drugi odstavek 64. člena ZZVZZ določa, da se pri ureditvi medsebojnih pravic in obveznosti z dobavitelji upoštevajo cenovni standardi, ki jih za posamezne vrste medicinskih pripomočkov določi Zavod, oziroma cene, ki jih za posamezne pripomočke dogovori Zavod. Izhodišča za cenovne standarde in za cene določi Zavod v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravje. Slednje zavezuje Zavod in ga pooblašča, da v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravje, določi izhodišča za cenovne standarde in za cene, in se že v temelju ne nanaša na položaj dobaviteljev. Določba predvideva izdajo izvedbenega akta, ki je izpodbijani Pravilnik. Da je bil zakonodajalčev namen pri določitvi izhodišč za cenovne standarde in za cene medicinskih pripomočkov ter pri določitvi cenovnih standardov in pogajanjih o cenah izločiti združenja dobaviteljev in dobavitelje, izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva.
[8]
Pooblastilo Zavodu, da na podlagi predhodno določenih izhodišč določi cenovne standarde oziroma dogovori cene, daje prva poved izpodbijane določbe ZZVZZ, ki glede na navedeno prav tako ne učinkuje neposredno. Ti cenovni standardi in cene se upoštevajo pri urejanju razmerij z dobavitelji. Kot je pojasnjeno v 7. točki obrazložitve tega sklepa, je položaj dobavitelja (njegove pravice in obveznosti) definiran s sklenitvijo pogodbe o izdaji ali/in izposoji medicinskega pripomočka oziroma artikla.
11. Iz izpodbijane določbe ZZVZZ in 24. člena Pravilnika izhaja, da pristojni organi Zavoda ne določajo cen, kot navajajo pobudnice, temveč na podlagi izhodišč določijo dnevno izposojnino,
[9]
cenovni standard izposojenega medicinskega pripomočka, ko dnevna izposojnina ni ekonomsko upravičena za Zavod, cenovni standard izdanega medicinskega pripomočka in cenovni standard izdanega individualno izdelanega medicinskega pripomočka. V drugih primerih se odobri pogodbena cena izdanega individualno prilagojenega artikla ali se o ceni odloči v postopku odločanja o pravici zavarovane osebe do funkcionalno ustreznega medicinskega pripomočka
[10]
ali v postopku o izjemni odobritvi medicinskega pripomočka.
[11]
V primeru oblikovanja novega seznama se artikel na seznam uvrsti, če so izpolnjeni določeni pogoji, med drugim tudi, da je sklenjena pogodba z dobaviteljem.
[12]
V primeru izpolnjevanja pogojev se izda sklep o uvrstitvi artikla na seznam.
[13]
Če ni sklenjena pogodba z vsaj enim dobaviteljem, artikel na seznam ni uvrščen. Artikel se na seznam uvrsti deseti delovni dan od izdaje sklepa o uvrstitvi na seznam.
[14]
Pogodba z dobaviteljem v delu, ki se nanaša na ta artikel, začne veljati z dnem uvrstitve artikla na seznam.
[15]
Pobudnice ne navajajo, da bi bili na seznam medicinskih pripomočkov v določeno vrsto medicinskih pripomočkov artikli že uvrščeni, niti to ne izhaja iz Predloga pravilnika.
[16]
Seznam medicinskih pripomočkov, ki bi vseboval podatke
o vrstah medicinskih pripomočkov z osnovnimi zahtevami kakovosti, podatke o artiklih, ki izpolnjujejo te zahteve, in podatke o dobaviteljih, ki zagotavljajo te artikle, kot to določa
7. člen Pravilnika v zvezi z drugim odstavkom 64.a člena Pravil OZZ, ni objavljen.
[17]
Ob upoštevanju trditvene podlage v pobudi navedeno pomeni, da pobudnice očitke protiustavnosti in nezakonitosti usmerjajo zoper določbe Pravilnika, ki urejajo izhodišča za določitev cenovnih standardov v postopku uvrstitve artiklov na seznam brez sodelovanja dobaviteljev. To so naslednje določbe Pravilnika:
1., 2., 3. in 4. točka prvega odstavka 24. člena, ki določajo, da se izhodišča določijo za dnevno izposojnino, cenovni standard izposojenega medicinskega pripomočka, cenovni standard izdanega medicinskega pripomočka in pogodbeno ceno izdanega individualno prilagojenega artikla;
[18]
prva alineja tretjega odstavka 25. člena, ki določa, da se Zavod o predlagani vrednosti medicinskega pripomočka pogaja s proizvajalci ali z njihovimi zastopniki v primeru 28., 29., 30. in 31. člena Pravilnika;
[19]
prva alineja četrtega odstavka 25. člena Pravilnika, ki določa, da Zavod proizvajalce ali njihove zastopnike pozove k pogajanju o predlagani vrednosti medicinskega pripomočka s pozivom in prek portala po uveljavitvi osnovnih zahtev kakovosti ob pozivu k vložitvi pobude za uvrstitev artikla na seznam;
26. člen, ki v primeru 28., 29., 30. in 31. člena Pravilnika določa pogajanja le za artikle, ki izpolnjujejo osnovne zahteve kakovosti, in ureja predseznam medicinskih pripomočkov za pogajanja;
prvi odstavek 27. člena, kolikor določa obveznost proizvajalcev v desetih dneh od poziva Zavoda posredovati podatke o cenah in morebitne druge podatke, ki so podlaga za določitev vrednosti medicinskega pripomočka, in dokazila, ki Zavodu omogočajo ugotavljanje vrednosti medicinskega pripomočka, kolikor se nanaša na dnevno izposojnino, cenovni standard izposojenega medicinskega pripomočka, cenovni standard izdanega medicinskega pripomočka in pogodbeno ceno izdanega individualno prilagojenega artikla;
[20]
28. člen, ki določa izhodišča za dnevno izposojnino;
29. člen, ki določa izhodišča za cenovni standard izposojenega medicinskega pripomočka;
30. člen, ki določa izhodišča za cenovni standard izdanega medicinskega pripomočka; ter
31. člen, ki določa izhodišča za pogodbeno ceno izdanega individualno prilagojenega artikla
(v nadaljevanju sporne določbe Pravilnika).
12. Iz pojasnjene ureditve izhaja, da se prvi odstavek 27. člena Pravilnika že v temelju ne nanaša na položaj dobavitelja in da druge sporne določbe ne učinkujejo neposredno. Prvi odstavek 27. člena Pravilnika obvezuje proizvajalce (ki so vložili pobudo za uvrstitev artikla na seznam ali so pobudo vložili njihovi zastopniki) posredovati podatke, potrebne za dogovor o predlagani vrednosti medicinskega pripomočka, ki temelji na ceni na ravni proizvajalca kot enem izmed elementov za določitev cenovnega standarda v primeru dnevne izposojnine, cenovnega standarda izposojenega medicinskega pripomočka in cenovnega standarda izdanega medicinskega pripomočka ali dogovora za pogodbeno ceno izdanega individualno prilagojenega artikla, in ne podatkov na ravni dobavitelja.
[21]
V postopku uvrstitve artikla na seznam pogajanje s proizvajalci,  posredovanje zahtevanih podatkov proizvajalcev in sama določitev navedenih vrednosti medicinskega pripomočka, kar je sporno za pobudnice, kot  enega od pogojev za uvrstitev na seznam, brez sklenitve pogodbe (ali dodatka k pogodbi) o zagotavljanju tega artikla za fizično ali pravno osebo, ki opravlja promet
z medicinskimi pripomočki na drobno
(četudi že ima sklenjeno pogodbo z Zavodom za izdajo ali/in izposojo drugih medicinskih pripomočkov) ne vzpostavljajo pravic ali obveznosti iz naslova zagotavljanja tega artikla. Zato iz tega naslova ne posegajo v pravice, pravne interese ali pravni položaj dobavitelja (ta pravni subjekt še ni v položaju dobavitelja tega artikla). Tudi seznam medicinskih pripomočkov, na katerega so uvrščeni artikli, ne učinkuje neposredno. Zavarovana oseba pravico do artikla, uvrščenega na seznam, uveljavlja pri dobavitelju s sklenjeno pogodbo za izdajo ali izposojo tega artikla in v skladu z naročilnico sama izbere medicinski pripomoček v okviru podskupine, v okviru katere je ta pripomoček predpisan.
[22]
Obveznosti dobavitelja do zavarovanih oseb v zvezi z artikli, uvrščenimi na seznam medicinskih pripomočkov, so določene v 216. členu Pravil OZZ. V primeru izdaje ali izposoje (predpisanega) medicinskega pripomočka s seznama artiklov Zavod dobavitelju na podlagi zahtevka za plačilo poravna delež, ki ga krije obvezno zdravstveno zavarovanje. Glede na navedeno sporne določbe Pravilnika v postopku uvrstitve na seznam na položaj pobudnic, tudi če bi izkazale, da imajo sklenjene pogodbe z Zavodom za izdajo ali/in izposojo medicinskih pripomočkov, z vidika izdaje ali izposoje artikla, ki naj bi se uvrstil na seznam, nimajo nikakršnega učinka in ga brez njihove privolitve in sklenitve pogodbe z Zavodom tudi ne morejo imeti. Kolikor imajo pobudnice v mislih položaj dobavitelja določenega artikla ob prvi uvrstitvi tega artikla na seznam, njegov položaj urejajo prehodne določbe Pravilnika.
13. Pobudnice trdijo, da enostranski poseg v pogodbena razmerja pomeni tudi znižanje cenovnega standarda v primeru ugotovitve nižje cene v Avstriji, na Madžarskem ali na Hrvaškem na podlagi tretjega odstavka 36. člena Pravilnika.
Ta določba določa, da se cenovni standard izdanega medicinskega pripomočka za posamezno vrsto medicinskega pripomočka zniža, če Zavod zanj določi nižjo izhodiščno ceno, ker ugotovi, da so za vsaj 30 % artiklov s seznama iz te vrste medicinskega pripomočka cene z DDV v Avstriji, na Madžarskem ali na Hrvaškem za več kot 5 % nižje od veljavnega cenovnega standarda. Spremembe pogodb z dobavitelji ureja 39. člen Pravilnika, ki v primeru določitve nižjega cenovnega standarda, ki ni posledica spremembe DDV, določa uporabo nižjega cenovnega standarda le, če je sklenjen ali če se šteje, da je sklenjen dodatek k pogodbi (če dobavitelj ne zavrne njegove sklenitve).
[23]
Pravilnik ne ureja primera izrecne zavrnitve sklenitve dodatka k pogodbi in ne določa, da bi se v tem primeru upošteval nižji cenovni standard. Kolikor bi zaradi znižanja cenovnega standarda že uvrščenega artikla na seznam in zavrnitve sklenitve dodatka k pogodbi Zavod zavrnil (delno ali v celoti) zahtevek za plačilo za izdane/izposojene artikle, bi dobavitelj varstvo svojih pravic iz naslova sklenjene pogodbe z Zavodom lahko uveljavljal v postopku pred sodiščem. Kolikor bi po vzpostavitvi seznama ob izrecni zavrnitvi sklenitve dodatka k pogodbi prišlo do znižanja cenovnega standarda na seznam uvrščenega artikla in do zavrnitve zahtevka za plačilo, bodo pobudnice lahko protiustavnost (in nezakonitost) izpodbijanih aktov, kolikor bodo izkazale položaj dobaviteljic tega artikla, navajale v tem postopku in v postopku s pravnimi sredstvi zoper sodne odločitve v tem postopku, če bodo temeljile na izpodbijani zakonski določbi in določbah Pravilnika. Šele po izčrpanju pravnih sredstev pa bodo lahko skupaj z ustavno pritožbo vložile tudi morebitno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti. V času odločitve Ustavnega sodišča pa tretji odstavek 36. člena Pravilnika o znižanju cenovnega standarda na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnic nima nikakršnega učinka.
14. Pobudnice kot primer širitve pravic in enostranske določitve cenovnega standarda v obdobju do vzpostavitve seznama, s katero utemeljujejo protiustavnost in nezakonitost prve alineje prvega odstavka 50. člena Pravilnika, navajajo širitev pravic s
kompresijskimi medicinskimi pripomočki.
Pravica do izdaje pripomočkov za kompresijsko zdravljenje je bila zavarovanim osebam dana s Spremembami in dopolnitvami Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 61/21).
Tudi v takem primeru širitve pravic z medicinskimi pripomočki
sama določitev cenovnega standarda, ne da bi bila sklenjena pogodba o izdaji teh medicinskih pripomočkov, na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj
fizične ali pravne osebe, ki opravlja promet
z medicinskimi pripomočki na drobno
(četudi bi že imela sklenjeno pogodbo z Zavodom za izdajo ali/in izposojo drugih medicinskih pripomočkov),
nima nikakršnih učinkov. Tudi v primeru določitve cenovnega standarda pri širitvi pravic do medicinskih pripomočkov do vzpostavitve seznama Zavod ustrezen delež plača dobavitelju, ki se je s pogodbo z Zavodom zavezal izdati in pri katerem je zavarovana oseba uveljavila pravico do medicinskega pripomočka. Skleniti pogodbo o izdaji ali izposoji (določenega) medicinskega pripomočka (artikla) v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja pa ni ne pravica ne dolžnost nobenega pravnega subjekta, ki opravlja promet z medicinskimi pripomočki, niti določitev cenovnega standarda za medicinske pripomočke, ki se zagotavljajo kot pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ne posega v določitev cene, po kateri želi lekarna ali specializirana prodajalna posamezniku prodajati medicinski pripomoček za osebno uporabo izven okvira obveznega zdravstvenega zavarovanja.
15. Pobudnice trdijo, da v veljavna pogodbena razmerja enostransko posegata tudi 49. člen in drugi odstavek 51. člena Pravilnika. Z dnem prve uvrstitve artikla na seznam v vrsto medicinskega pripomočka, v katero še ni uvrščen noben artikel, 49. člen Pravilnika določa prenehanje veljavnosti pogodb, sklenjenih pred tem. Drugi odstavek 51. člena Pravilnika s tem dnem določa prenehanje veljavnosti nekaterih določb Dogovora, ki urejajo pravice in obveznosti dobavitelja in Zavoda. Izpodbijani določbi bosta učinkovali ob vzpostavitvi novega seznama medicinskih pripomočkov (z uvrščenimi artikli) kot izvedbenega akta. V primeru prve uvrstitve artikla na seznam v vrsto medicinskih pripomočkov, v katero še ni uvrščen noben artikel, bodo pobudnice
lahko varstvo svojih pravic iz naslova sklenjene pogodbe z Zavodom uveljavljale v postopku pred sodišči in v teh postopkih navajale protiustavnost (in nezakonitost) izpodbijanih aktov, kot je pojasnjeno v 13. točki obrazložitve tega sklepa.
16. Ker izpodbijana določba ZZVZZ, sporne določbe Pravilnika, tretji odstavek 36. člena, 49. člen, prva alineja prvega odstavka 50. člena Pravilnika, kolikor se nanaša na določitev cenovnega standarda izdanega medicinskega pripomočka, in drugi odstavek 51. člena Pravilnika v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnic ne posegajo oziroma ne učinkujejo neposredno, tudi če bi pobudnice ob vložitvi pobude izkazale, da imajo z Zavodom sklenjene pogodbe za izdajo ali/in izposojo medicinskih pripomočkov, pobudnice niso izkazale pravnega interesa za začetek postopka za oceno njihove ustavnosti (in zakonitosti).
17. Ker pobudnice očitkov o neskladju z Ustavo in zakonom ne navežejo na vsebino drugih določb Pravilnika in ne navedejo jasno in določno razlogov za njihovo neskladje, pobuda zoper preostale določbe Pravilnika ne zadosti standardom zahteve iz drugega odstavka 24.b člena ZUstS.
18. Ker pobudnice niso izkazale pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) izpodbijane določbe ZZVZZ in v 16. točki obrazložitve tega sklepa navedenih določb Pravilnika ter niso zadostile zahtevi iz drugega odstavka 24.b člena ZUstS, kot je pojasnjeno v 17. točki obrazložitve tega sklepa, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).
19. Pobudnice so zahtevale povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče sklenilo, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Točko 1 izreka tega sklepa je sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka tega sklepa sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Dogovor o preskrbi z medicinskimi in tehničnimi pripomočki za obdobje 2009–2011 (št. 1721-17/2009-DI/1 z dne 14. 7. 2009 z Aneksom št. 1, št. 1721-17/2009-DI/2, z dne 21. 1. 2011 – v nadaljevanju Dogovor).
[2]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-162/17 z dne 12. 11. 2020, št. U-I-177/19 z dne 1. 7. 2021, št. U-I-161/21 z dne 17. 9. 2021, št. U-I-410/18 z dne 3. 2. 2022, št. U-I-322/22 z dne 8. 9. 2022, št. U-I-266/22 z dne 13. 12. 2022, št. U-I-213/20 z dne 27. 12. 2022, št. U-I-206/21 z dne 7. 2. 2023 in št. U-I-481/22 z dne 7. 2. 2023.
[3]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-9/22 z dne 21. 4. 2022, 6. točka obrazložitve.
[4]
Tako v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-9/18 z dne 10. 9. 2018, 2. točka obrazložitve.
[5]
Predlog pravilnika o seznamu in izhodiščih za vrednosti medicinskih pripomočkov iz obveznega zdravstvenega zavarovanja z dne 22. 5. 2019, EVA: 2019-2711-0038 (v nadaljevanju Predlog pravilnika), str. 27.
Artikel je serijsko izdelan medicinski pripomoček z imenom, kot ga določi proizvajalec in se zagotavlja v okviru določene vrste medicinskega pripomočka (glej 1. točko 2. člena Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 79/94 in nasl. – v nadaljevanju Pravila OZZ).
[6]
Glej 5. točko 2. člena Pravil OZZ in 13. točko 2. člena Pravilnika.
[7]
Skladno s 64. členom Pravil OZZ se skupine medicinskih pripomočkov z morebitnimi podskupinami medicinskih pripomočkov, vrste medicinskih pripomočkov in natančnejša opredelitev zdravstvenih stanj in drugih pogojev, pri katerih ima zavarovana oseba pravico do posameznega medicinskega pripomočka ali do medicinskih pripomočkov iz posamezne podskupine medicinskih pripomočkov, določijo s splošnim aktom skupščine zavoda s soglasjem ministra, pristojnega za zdravje. Šifre skupin, podskupin in vrst medicinskih pripomočkov se objavijo na spletni strani Zavoda. Medicinski pripomočki so last zavarovane osebe in se zagotavljajo z izdajo, razen medicinskih pripomočkov iz 97. člena Pravil OZZ, ki se zagotovijo z izposojo (glej drugi, tretji in četrti odstavek 64. člena Pravil OZZ).
[8]
Glej obrazložitev amandmajev z dne 7. 5. 2012 k 16. in 17. členu Predloga zakona za uravnoteženje javnih financ, EPA: 263 - VI, druga obravnava.
[9]
Dnevna izposojnina se določi kot cenovni standard za posamezno vrsto medicinskega pripomočka, ki se zagotavlja z izposojo, če je ekonomsko upravičena za Zavod (1. točka prvega odstavka 24. člena Pravilnika).
[10]
Zavarovana oseba ima pravico do funkcionalno ustreznega pripomočka na podlagi predhodne odobritve Zavoda skladno s tretjim odstavkom 113. člena Pravil OZZ.
[11]
Zavod lahko izjemoma odobri zavarovani osebi medicinski pripomoček, zdravilo ali živilo oziroma celotno ali delno povračilo stroškov, ki niso pravica (tretji odstavek 259. člena Pravil OZZ).
Skupni izraz za cenovni standard, pogodbeno ceno, ceno funkcionalno ustreznega medicinskega pripomočka in ceno izjemoma odobrenega medicinskega pripomočka iz prvega odstavka 24. člena Pravilnika je vrednost medicinskega pripomočka (21. točka 2. člena Pravilnika).
[12]
Artikel se uvrsti na seznam, če izpolnjuje osnovne zahteve kakovosti, če za artikel ni sprejet ukrep, ki ima za posledico umik ali odpoklic, prenehanje uporabe ali prometa artikla, ko je določena oziroma odobrena vrednost medicinskega pripomočka, če je sklenjena pogodba o zagotavljanju artikla in če je za artikel sklenjena pogodba z dobaviteljem (prvi odstavek 9. člena Pravilnika).
Kolikor do sklenitve pogodbe z dobaviteljem ne pride, pogodba o zagotavljanju artikla preneha veljati naslednji dan od izteka roka za sklenitev pogodb z dobavitelji (drugi odstavek 18. člena Pravilnika).
[13]
Prvi odstavek 19. člena Pravilnika.
[14]
Peti odstavek 19. člena Pravilnika.
[15]
Člen 21 Pravilnika.
[16]
Glej Predlog pravilnika, obrazložitev, str. 26–28.
[17]
Glej 20. člen Pravilnika.
[18]
Prvi odstavek 24. člena Pravilnika določa:
"(1) Izhodišča za vrednosti medicinskega pripomočka so določena za naslednje vrednosti medicinskega pripomočka:
1. dnevno izposojnino, ki se določi kot cenovni standard za posamezno vrsto medicinskega pripomočka, ki se zagotavljajo z izposojo, če je ekonomsko upravičena za Zavod;
2. cenovni standard izposojenega medicinskega pripomočka, ki se določi za posamezno vrsto medicinskega pripomočka, ki se zagotavljajo z izposojo, ko dnevna izposojnina ni ekonomsko upravičena za Zavod;
3. cenovni standard izdanega medicinskega pripomočka, ki se določi za posamezno vrsto medicinskega pripomočka, ki se zagotavljajo z izdajo, razen, če je zanje določena oziroma dogovorjena vrednost medicinskega pripomočka iz 4., 5. ali 6. točke tega odstavka;
4. pogodbeno ceno izdanega individualno prilagojenega artikla;
5. cenovni standard izdanega individualno izdelanega medicinskega pripomočka, ki se določi za posamezno vrsto medicinskega pripomočka;
6. ceno funkcionalno ustreznega medicinskega pripomočka;
7. ceno izjemoma odobrenega medicinskega pripomočka."
[19]
Tretji odstavek 25. člena Pravilnika določa:
"(3) Zavod se o predlagani vrednosti MP pogaja z naslednjimi subjekti:
– s proizvajalci MP ali z njihovimi zastopniki v primeru iz 28., 29., 30. in 31. člena tega pravilnika;
– z dobavitelji, ki so hkrati proizvajalci MP, v primeru iz 32. člena tega pravilnika;
– s subjekti iz drugega ali tretjega odstavka 33. člena tega pravilnika;
– s subjekti iz petega odstavka 34. člena tega pravilnika, če tako odloči Zavod."
Skladno s prvim odstavkom 26. člena Pravilnika se v primeru iz 28.–31. člena tega Pravilnika pogajanja izvedejo le za artikle, ki izpolnjujejo osnovne zahteve kakovosti, katerih seznam pripravi služba Zavoda (v nadaljevanju predseznam medicinskih pripomočkov za pogajanja).
[20]
Zavod prejete podatke varuje kot poslovno skrivnost (drugi odstavek 27. člena Pravilnika).
[21]
Cena na ravni proizvajalca je cena artikla proizvajalca medicinskega pripomočka, zmanjšana za popuste in brez davka na dodano vrednost (1. točka 2. člena Pravilnika). Glede upoštevanja cene na ravni proizvajalca glej 28.–31. člen Pravilnika.
[22]
Glej prvi odstavek 64.a člena v zvezi s prvim odstavkom 64. člena, prvim odstavkom 211. člena in četrtim odstavkom 216. člena Pravil OZZ.
[23]
Glej peti, šesti in sedmi odstavek 39. člena Pravilnika.