U-I-191/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-191/19
Datum odločitve:
18. 5. 2023
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 63/2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.191.19
Akt:
Prvi odstavek 48. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11 in 63/13) in prvi odstavek 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 35/01 in 11/18) nista v neskladju z Ustavo.
Izrek:
Prvi odstavek 48. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11 in 63/13) in prvi odstavek 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 35/01 in 11/18) nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Pravica do šolanja in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku je posebna pravica v razmerju do pravice do šolanja in izobraževanja iz 57. člena Ustave.
Ker pripadnikom večinskega naroda, ki živijo na narodnostno mešanem območju, ni omejen dostop do javne osnovne šole ali zasebne šole s koncesijo, v kateri pouk poteka v slovenskem jeziku, temveč imajo dolžnost dodatno se izobraževati v jeziku narodne skupnosti, presojana zakonska ureditev nima preveč utesnjujočih učinkov na samo vsebino človekove pravice do šolanja in izobraževanja in ne posega v njeno ustavno varovano jedro. Posamezniki lahko kljub zagotavljanju osnovnošolskega izobraževanja v dvojezični šoli, v kateri pouk ne poteka samo v slovenskem jeziku, temveč tudi v madžarskem, še vedno učinkovito uresničujejo svojo pravico do šolanja in izobraževanja. Zato zakonska ureditev, ki na narodnostno mešanem območju ureja dvojezično šolo, lahko pomeni le določitev načina uresničevanja pravice do šolanja in izobraževanja.
Za ureditev, ki na območjih, na katerih živi narodna skupnost, določa ustanovitev dvojezičnih osnovnih šol z namenom zagotavljati ohranjanje identitete narodne skupnosti in omejuje pravico staršev oziroma otrok večinskega naroda do izbire konkretne osnovne šole, v kateri se bo otrok izobraževal, obstajajo razumni razlogi, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja.
Z vidika pravice do osnovnošolskega izobraževanja so vsi otroci, ker so dolžni obiskovati osnovno šolo, v bistveno enakem položaju.
Zakonski ureditvi, ki ima cilj zagotoviti učinkovito uresničevanje pravice do vzgoje in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku in spoštovanje obveznosti, ki jih je Republika Slovenija prevzela z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, ni mogoče očitati nerazumnosti.
Geslo:
1.2.51.3.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni svet.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
5.4.2 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do izobraževanja (57).
5.3.42 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Zaščita manjšin in pripadnikov manjšin (64, 65).
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, 57.1, 57.3, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet Republike Slovenije
Datum vloge:
4. 7. 2019
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33570
Dokument v PDF obliki:
U-I-191-19.pdf
247 KB
Prenesite datoteko
U-I-191-19 - Pritrdilno LM dr. Kogovšek Šalamon.docx
64 KB
Prenesite datoteko
U-I-191/19-28
18. 5. 2023
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 18. maja 2023
odločilo:
Prvi odstavek 48. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11 in 63/13) in prvi odstavek 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 35/01 in 11/18) nista v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti 48. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) in 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZPIMVI). Zatrjuje, da sta izpodbijani določbi v neskladju z 2., 14., 32., 57. in 66. členom Ustave, kolikor se nanašata na narodnostno mešana območja. V skladu s prvim odstavkom 11. člena ZPIMVI je šolski okoliš osnovne šole z italijanskim učnim jezikom oziroma dvojezične osnovne šole območje, ki je v statutu lokalne skupnosti, na območju katere ima osnovna šola sedež, določeno kot narodnostno mešano območje. V skladu z 48. členom ZOsn pa naj bi starši imeli pravico vpisati otroka v javno ali zasebno šolo le v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno ali začasno biva. V skladu s 5. členom ZPIMVI naj bi se izobraževalni programi za pripadnike italijanske narodnostne skupnosti in dvojezični izobraževalni programi prilagodili. Predlagatelj poudarja, da sta šolska modela, ki sta vzpostavljena na narodnostno mešanih območjih, različna. Na območju, na katerem živi italijanska narodna skupnost, se je razvil model ločenih šol. Na območju, na katerem živi madžarska narodna skupnost, pa se bile uvedene dvojezične šole.
2. Predlagatelj meni, da zakonsko določanje območij, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno, ob upoštevanju 11. člena ZPIMVI in 48. člena ZOsn, onemogoča otrokom, ki niso pripadniki madžarske narodne skupnosti, sprejeti svobodno odločitev o obiskovanju šole v drugem šolskem okolišu. S tem naj bi prišlo do kršitve pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe. Predlagatelj meni, da je pravica do pridobitve ustrezne ravni izobrazbe omejena s pravico do obveznega dvojezičnega izobraževanja na zakonsko določenih območjih. Iz razlike med predmetnikom dvojezične slovensko-madžarske šole in predmetnikom šole z zgolj slovenskim učnim jezikom naj bi izhajalo, da dvojezično organiziran pouk pomembno posega v število ur iz temeljnega predmetnika, kar naj bi se izražalo v številu ur, ki so namenjene ponavljanju in utrjevanju snovi. Po mnenju predlagatelja naj bi za učence, ki niso uravnoteženo dvojezični, takšno izobraževanje pomenilo resen izziv. Ukrep naj bi sicer zasledoval ustavno dopusten cilj, tj. zagotavljanje izobraževanja v maternem jeziku za pripadnike manjšinskega naroda. Vendar naj bi bilo mogoče enak cilj doseči z manjšimi posegi v pravico do izobraževanja, in sicer da bi se na narodnostno mešanem območju ustanovila vsaj ena osnovna šola s slovenskim učnim jezikom, ki bi lahko z dodatnimi predmeti skrbela tudi za spoštovanje in razumevanje narodne in kulturne drugačnosti, ali z možnostjo, da se učenci s stalnim prebivališčem na narodnostno mešanem območju smejo vpisati v šole izven kraja stalnega prebivališča.
3. Predlagatelj meni, da zaradi posebnosti dvojezičnega osnovnošolskega izobraževanja in omejenosti srednješolskih programov nekateri pripadniki večinskega naroda ne morejo pridobiti take ravni izobrazbe, ki bi jim glede na njihove želje in sposobnosti omogočala nadaljevanje ustreznega izobraževanja na drugem območju Republike Slovenije. Država naj bi s tako ureditvijo omejila pravice otrok, pripadnikov večinskega naroda, da si pridobijo ustrezno izobrazbo, s katero bi lahko za zaposlitev kvalitetno konkurirali tudi izven narodno mešanega območja v Prekmurju. Navedeni šolarji in dijaki naj bi imeli slabše možnosti za uspešno nadaljevanje izobraževanja.
4. Ureditev naj bi bila tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi različno obravnavala otroke, ki živijo na narodnostno mešanem območju v primerjavi z otroki, ki ne živijo na tem območju. Obstoječe dvojezično izobraževanje naj ne bi prinašalo kvalitetnih rezultatov niti za pripadnike madžarske narodne skupnosti. Ureditev določanja šolskih okolišev na narodnostno mešanih območjih, v katerih je določeno dvojezično izobraževanje, ob ureditvi, ki ne dopušča sočasnega ustanavljanja šol s slovenskim učnim jezikom, naj bi pomenila kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave. Predlagatelj meni, da ni razumnega razloga za prepoved ustanavljanja javnih šol z izključno slovenskim učnim jezikom. Meni, da so razlogi za tako ureditev politični in pogojeni z zgodovinskimi okoliščinami. Razlogi za dvojezično izobraževanje naj danes ne bi več obstajali.
5. Zaradi omejevanja prehajanja otrok iz ene šole v drugo naj bi bili tudi starši diskriminirani pri izvrševanju pravice do proste izbire prebivališča. Pripadniki večinskega naroda naj bi bili zaradi nekvalitetnega izobraževanja prizadeti tudi na področju zaposlovanja. Pripadniki večinskega naroda naj bi bili pri uživanju socialnih dobrin, ki jih je država dolžna zagotavljati na podlagi 66. člena Ustave, omejeni le na pet dvojezičnih občin.
6. Državni zbor je v odgovoru navedel, da 48. člen ZOsn in 11. člen ZPIMVI ne določata, da bi bilo na narodnostno mešanem območju dopustno ustanoviti izključno dvojezične šole. Ker naj izpodbijani določbi sploh ne bi zapovedovali, da morajo biti na narodnostno mešanem območju ustanovljene le dvojezične šole, naj bi bili očitki o kršitvi 2. člena, drugega odstavka 14. člena, 32. člena, tretjega odstavka 57. člena in 66. člena Ustave očitno neutemeljeni.
7. Zahteva po ustanavljanju dvojezičnih osnovnih šol na narodnostno mešanih območjih naj bi bila urejena v 64. členu Ustave. Na podlagi navedene ustavne določbe naj bi imela madžarska narodnostna skupnost pravico do vzgoje in izobraževanja v madžarskem jeziku. Zakonodajalec naj bi bil pooblaščen, da določi območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno. Obveznost dvojezičnega šolstva naj bi določala že sama Ustava, zakonodajalec pa naj bi smel z zakonom določiti le območja, na katerih je dvojezično šolanje obvezno. Po mnenju Državnega zbora predlagatelj predlaga oceno medsebojne skladnosti 64. člena in tretjega odstavka 57. člena Ustave. Ker naj navedeni določbi neposredno ne bi vsebovali človekovih pravic, naj ne bi bilo mogoče uporabiti metode usklajevanja navideznih nasprotij med dvema človekovima pravicama.
8. Državni zbor še dodaja, da ureditev, po kateri je zakonodajalec že po Ustavi dolžan na narodnostno mešanem območju v Prekmurju organizirati le dvojezične šole, ne pomeni, da so vsi učenci, ki bivajo na narodnostno mešanem območju, dolžni obiskovati izključno dvojezične šole. Zakonska ureditev naj bi urejala več možnosti, ki učencu omogočajo šolanje v enojezični šoli. Če bi se učenec med šolanjem preselil v šolski okoliš druge osnovne šole, naj bi na podlagi četrtega odstavka 48. člena ZOsn smel dokončati šolanje v šoli, v katero je vpisan. Na podlagi tretjega odstavka 48. člena ZOsn sme učenec med šolanjem prestopiti v drugo osnovno šolo, če šola s tem soglaša. Učenec naj bi se smel na podlagi prvega odstavka 48. člena ZOsn šolati tudi v osnovni šoli izven šolskega okoliša, v katerem prebiva, če ta šola s tem soglaša.
9. Vlada v mnenju navaja, da 48. člen ZOsn in 11. člen ZPIMVI nista v neskladju z Ustavo. Navaja, da ustanavljanje dvojezičnih šol zapoveduje že Ustava. Zakonodajalec naj bi obveznost, da določi območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno, izpolnil v 3. členu Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 123/21, 172/21, 207/21 in 141/22 – v nadaljevanju ZOFVI). V tretjem odstavku 3. člena ZOFVI naj bi bilo določeno, da se na območjih, na katerih živijo pripadniki madžarske narodnostne skupnosti in pripadniki slovenskega naroda in so opredeljena kot narodnostno mešana območja, ustanavljajo dvojezični vrtci in šole, v katerih vzgojno oziroma vzgojno-izobraževalno delo poteka v slovenskem in madžarskem jeziku.
10. Vlada poudarja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-94/96 z dne 22. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 77/98, in OdlUS VII, 196) že presojalo ustavnost 3. člena ZOFVI in ugotovilo, da zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče naj bi sprejelo stališče, da dvojezično šolstvo kot posebna pravica manjšine ne posega v pravice večinskega naroda. Čeprav naj bi predlagatelj skušal prikazati, da se Ustavno sodišče do razlogov v zahtevi še ni opredelilo, to po mnenju Vlade ne drži. Ustavno sodišče naj bi se v zgoraj navedeni odločbi že jasno opredelilo do vprašanja domnevne diskriminacije in posega v pravice večinskega naroda zaradi dvojezičnega šolstva. Zaradi različnih zgodovinskih okoliščin in mednarodnih obveznosti naj bi se v Republiki Sloveniji razvila dva modela vzgoje in izobraževanja za pripadnike italijanske in madžarske narodne skupnosti. Na območju, na katerem živijo pripadniki italijanske narodne skupnosti, naj bi se ustanavljali vrtci in šole v jeziku narodne skupnosti. Na območju, na katerem živijo pripadniki madžarske narodne skupnosti, naj bi se ustanavljali dvojezični vrtci in šole. Če bi Ustavno sodišče sledilo predlagatelju, da bi se tudi na dvojezičnem območju, na katerem živi madžarska narodna skupnost, dopustilo ustanavljati javne šole, v katerih bi vzgojno-izobraževalno delo potekalo le v enem uradnem jeziku, bi to pomenilo ukinitev dvojezičnega šolstva, kar bi bilo v neskladju s 64. členom Ustave.
11. Vzgoja in izobraževanje pripadnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti naj bi bila sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji. Republiko Slovenijo naj bi zavezovali cilji, določeni s predpisi na področju vzgoje in izobraževanja, po katerih je dolžna ohraniti identiteto italijanske in madžarske narodne skupnosti. Posebna pravica pripadnikov narodnih skupnosti je tudi pravica, da lahko starši oziroma skrbniki vpišejo otroka v osnovno šolo z italijanskim učnim jezikom oziroma v dvojezično osnovno šolo tudi, če ima otrok stalno oziroma začasno prebivališče izven šolskega okoliša te šole. S tem je tudi pripadnikom narodnih skupnosti, ki živijo izven območja, ki so opredeljena kot narodnostno mešana območja, omogočeno, da vpišejo otroka v šolo, v kateri učni proces vključuje cilje za ohranjanje identitete italijanske in madžarske narodne skupnosti. Uresničevanje ciljev naj bi se zagotavljalo tudi s prilagojenim predmetnikom in prilagojenimi učnimi načrti. Cilji prilagojenih učnih načrtov naj bi bili usklajeni s cilji v učnih načrtih za osnovne šole s slovenskim jezikom. V procesu načrtovanja poučevanja naj bi učitelji načrtovali take didaktično-metodične pristope in strategije, ki naj bi omogočale, da učenci dosegajo takšno raven znanj oziroma standardov znanj, kot so v učnih načrtih osnovnih šol s slovenskim učnim jezikom.
12. Vlada pojasnjuje, da se dvojezični pouk izvaja pri vseh predmetih, razen pri jezikih. Pri jezikovni organizaciji dvojezičnega pouka naj bi se upoštevale sporazumevalne zmožnosti učencev, ki učna jezika obvladajo v različni meri. Učenci, ki prihajajo v dvojezično osnovno šolo z enojezičnega območja, naj bi se vključili v pouk madžarskega jezika in v dvojezični pouk po individualnem programu. Učenci naj bi imeli v vseh fazah vzgojno-izobraževalnega procesa, tudi pri preverjanju in ocenjevanju, možnost, da sodelujejo v maternem jeziku. Razmerje uporabe učnih jezikov naj bi bilo pri posameznih modelih različno. Omogočeno naj bi bilo, da se pouk lahko prilagaja narodnostni sestavi skupine do te mere, da ni prikrajšana nobena skupina. S prilagojenimi normativi in standardi za izvajanje dvojezične šole, ki določajo delo v številčno manjših oddelkih kot v osnovnih šolah s slovenskim učnim jezikom, naj bi se še dodatno zagotavljala možnost kakovostnega izobraževanja.
13. Vlada zavrača trditve predlagatelja o slabši kakovosti izobraževanja v dvojezičnih šolah, ki naj bi že pomenila poseg v pravico do šolanja in izobraževanja. Predlagatelj naj s sklicevanjem na lestvico osnovnih šol, ki naj bi jo objavil zasebni zavod Alma Mater Europaea, ne bi mogel izkazati, da bi bilo izobraževanje v dvojezičnih šolah nekvalitetno. Vlada navaja več razlogov, s katerimi utemeljuje, da je navedena lestvica šol strokovno nedosledna in da pri razvrstitvi šol niso bili uporabljeni vsi upoštevni podatki. Meni, da predlagatelj svojih pavšalnih trditev o domnevno slabšem učnem uspehu učencev, pripadnikov večinskega naroda, ki naj bi bil posledica dvojezičnega izobraževanja, ni utemeljil z nobenim resnim argumentom. Skrb za kakovostno izobraževanje na vseh stopnjah in na vseh območjih naj bi bil glavni cilj javnega šolstva. Skrb za kakovostno izobraževanje na dvojezičnem območju naj bi zakonodajalec upošteval pri sprejetju ZPIMVI tako z vidika prilagajanja programom kot z vidika usposobljenosti strokovnih delavcev, ki izvajajo dvojezični pouk.
14. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo predlagatelju. Ta vztraja pri svojih navedbah. Meni, da iz tretjega odstavka 57. člena Ustave izhaja zahteva, da država na vseh ravneh zagotavlja enake možnosti za pridobitev ustrezne osnovnošolske izobrazbe. Predlagatelj poudarja, da njegov cilj ni poseganje v pravice manjšine, temveč želi presojo ureditve določanja šolskih okolišev z vidika načela enakosti in pravice do izobrazbe in šolanja. Ureditev, po kateri mora otrok za vpis v osnovno šolo v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno ne prebiva, pridobiti izrecno soglasje te šole, naj bi na narodnostno mešanih območjih vzbujala resne pomisleke z vidika pravic vseh otrok.
15. Dvojezične šole naj bi imele prilagojen predmetnik, kar naj bi pomenilo, da je ponavljanju in utrjevanju snovi namenjeno manjše število ur v učnem načrtu. V skladu z učnim načrtom naj bi imeli učenci v dvojezičnih šolah spremenjen obseg ur predmetov iz temeljnega predmetnika. Pri nejezikovnih predmetih naj bi se pouk izvajal v skladu s ciljno vzporedno metodo, ki naj bi v praksi pomenila obravnavo snovi v enem jeziku, poglabljanje in utrjevanje pa v drugem jeziku. Razmerje med jezikoma naj bi se določilo na podlagi konkretnega okolja in narodnostne sestave učencev. Zaradi predmeta madžarščine naj bi se tudi zmanjšalo število ur pri nekaterih predmetih, zato naj bi bilo treba program izvesti v krajšem času oziroma intenzivneje. To naj bi pomenilo, da bi morali učenci v dvojezičnih šolah več snovi predelati doma, da bi pridobili enako raven znanja kot učenci, ki obiskujejo enojezične šole.
16. Izobraževalni model na narodnostno mešanem območju naj bi bil oblikovan tako, da naj bi imeli otroci že od predšolske vzgoje možnost poglobljenega učenja madžarskega jezika in naj bi jim bilo s tem omogočeno lažje vključevanje v dvojezični izobraževalni program. Za otroke, ki se prešolajo z enojezičnega območja, pa naj bi bila, kljub individualnemu programu vključitve v dvojezično šolo, ta vključitev bistveno težja.
17. Predlagatelj tudi meni, da vsi otroci, ki se šolajo v enojezičnih šolah, glede na enoten šolski sistem pridobijo primerljivo raven izobrazbe, ki jim bo omogočala nadaljnje izobraževanje. V dvojezičnem izobraževanju pa naj otroci zaradi prilagojenih učnih načrtov in individualnih programov ne bi mogli pridobiti enake ravni izobrazbe kot njihovi vrstniki, ki obiskujejo enojezične šole. Dvojezično šolstvo naj bi prispevalo k medkulturnemu dialogu, vendar naj se pri tem ne bi smele spregledati pravice posameznikov, ki zaradi zakonske ureditve ne bi mogli v celoti uresničevati pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe.
B. – I.
Obseg presoje
18. Predlagatelj zatrjuje, da izpodbija 48. člen ZOsn in 11. člen ZPIMVI v celoti. Iz njegovih navedb pa izhaja, da nasprotuje le prvemu odstavku 48. člena ZOsn in prvemu odstavku 11. člen ZPIMVI, ki urejata šolske okoliše na narodnostno mešanem območju. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.
19. Predlagatelj zatrjuje, da sta prvi odstavek 48. člena ZOsn in prvi odstavek 11. člena ZPIMVI v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravico do svobode gibanja (32. člen Ustave), pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe (57. člen Ustave) in varstvom dela (66. člen Ustave).
20. Predlagatelj je z Ustavo predviden državni organ, ki mu Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato gre za kvalificiranega udeleženca postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene.
[1]
Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni. Predlagatelj ni navedel nobenih razlogov za neskladnost izpodbijanih določb z načeli pravne države (2. člen Ustave). Razlogi, s katerimi utemeljuje neskladnost izpodbijanih določb z 32. in 66. členom Ustave, pa so pavšalni in nerazumljivi. Predlagatelj ne navede razumljivih razlogov, kako naj bi zakonska ureditev, ki ureja šolske okoliše na narodnostno mešanih območjih, vplivala na pravico do izbire prebivališča (32. člen Ustave) ali varstvo dela (66. člen Ustave), saj ne vzpostavi povezave med izpodbijanima zakonskima določbama in določbo Ustave, s katero naj bi bila v neskladju. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijani določbi presojalo le z vidika skladnosti z drugim odstavkom 14. člena in 57. členom Ustave.
B. – II.
Opis izpodbijane zakonske ureditve
21. Prvi odstavek 48. člena ZOsn se glasi:
"Starši imajo pravico vpisati otroka v javno osnovno šolo ali v zasebno osnovno šolo s koncesijo v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno oziroma začasno prebiva, javna osnovna šola oziroma zasebna osnovna šola s koncesijo v tem okolišu pa je dolžna na željo staršev otroka vpisati. V drugo osnovno šolo lahko starši vpišejo otroka, če ta šola s tem soglaša."
Prvi odstavek 11. člena ZPIMVI se glasi:
"Šolski okoliš osnovne šole z italijanskim učnim jezikom oziroma dvojezične osnovne šole je območje, ki je v statutu lokalne skupnosti, na območju katere ima osnovna šola sedež, določeno kot narodnostno mešano območje."
22. V skladu s prvim odstavkom 11. člena ZOFVI se za opravljanje javne službe na področju vzgoje in izobraževanja organizira javna mreža, ki jo sestavljajo javni vrtci in šole, zasebni vrtci in šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo. V skladu z drugim odstavkom 11. člena ZOFVI mora javna mreža osnovnih šol zagotavljati vsem otrokom možnost osnovnošolskega izobraževanja. V 48. členu ZOsn je urejena prostorska (teritorialna) organizacija javne mreže osnovnošolskega izobraževanja. V prvem odstavku 48. člena ZOsn so določena splošna pravila za vpis v osnovno šolo, in sicer da imajo starši pravico vpisati otroka v osnovno šolo oziroma zasebno osnovno šolo s koncesijo v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno ali začasno prebiva, osnovna šola ali zasebna osnovna šola s koncesijo v tem okolišu pa je dolžna otroka na željo staršev vpisati. Otrok se po splošnih pravilih lahko vpiše v osnovno šolo v drugem šolskem okolišu le izjemoma s soglasjem obeh osnovnih šol (prvi odstavek 48. člena ZOsn). To pomeni, da starši oziroma otroci nimajo pravice do vpisa v katerokoli osnovno šolo na ozemlju Republike Slovenije, temveč le v osnovno šolo, ki ima sedež v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno prebivajo. To velja tudi za vpis v osnovno šolo na dvojezičnem območju.
23. Merila za določitev šolskih okolišev določa
Uredba o merilih za oblikovanje javne mreže osnovnih šol, javne mreže osnovnih šol in zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter javne mreže glasbenih šol
(Uradni list RS, št. 16/98, 27/99, 134/03, 37/16 in 4/18 – v nadaljevanju Uredba). Šolski okoliš se določi za vsako samostojno oziroma matično osnovno šolo (drugi odstavek 5. člena Uredbe). Praviloma je velikost šolskega okoliša usklajena z zmogljivostjo šole, to je največjim možnim številom učencev, ki jih šola v skladu z normativi razporedi v oddelke, upoštevaje učilnice in druge prostore, potrebne za izvedbo programa osnovnošolskega izobraževanja v eni izmeni (tretji odstavek 5. člena Uredbe).
Podlaga za določitev šolskega okoliša so prostorski okoliš, naselje ali krajevna skupnost (prvi odstavek 9. člena Uredbe). Če je v lokalni skupnosti samo ena šola, je šolski okoliš celotno območje lokalne skupnosti (drugi odstavek 9. člena Uredbe). V četrtem odstavku 9. člena Uredbe je določeno, da morajo biti šolski okoliši oblikovani tako, da pokrivajo celotno območje države in se ne prekrivajo oziroma med njimi ni praznin.
Iz drugega odstavka 5. člena in četrtega odstavka 9. člena Uredbe izhaja, da v posameznem šolskem okolišu obstaja le ena samostojna
[2]
oziroma matična javna osnovna šola.
[3]
24. V skladu s prvim odstavkom 41. člena ZOFVI osnovne šole ustanavljajo lokalne skupnosti. V skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZOFVI je samoupravna narodna skupnost
[4]
soustanoviteljica šol, ki se ustanovijo za vzgojo in izobraževanje v jeziku narodne skupnosti oziroma za dvojezično vzgojo in izobraževanje. V skladu z drugim odstavkom 42. člena ZOFVI se v ustanovitvenem aktu javne osnovne šole, v skladu z merili za organizacijo javne mreže, določi območje, na katerem imajo starši pravico vpisati otroka v to osnovno šolo (šolski okoliš). Javna šola se lahko ustanovi, če je zagotovljen vpis vsaj za dva oddelka učencev, vajencev oziroma dijakov prvega in vseh naslednjih razredov oziroma letnikov (drugi odstavek 44. člena ZOFVI). Na narodno mešanih in obmejnih območjih ter na območjih s posebnimi razvojnimi problemi ali če se ustanavlja edina šola za izvajanje določenega izobraževalnega programa v državi ter za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, se javni vrtec oziroma šola ali javni zavod za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami lahko ustanovi tudi, če niso izpolnjeni pogoji iz prejšnjih odstavkov (šesti odstavek 44. člena ZOFVI).
25. ZPIMVI ureja posebne pravice italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja. S tem je zakonodajalec uredil način uresničevanja pravice madžarske in italijanske narodne skupnosti do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku (prvi odstavek 64. člena Ustave). V skladu z 2. členom ZPIMVI sta vzgoja in izobraževanje za pripadnike madžarske narodne skupnosti sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji in potekata na podlagi predpisov, ki urejajo področje izobraževanja, če ni s tem zakonom določeno drugače. Na podlagi prvega odstavka 10. člena ZPIMVI javne dvojezične šole, ki so bile ustanovljene pred uveljavitvijo ZOFVI, sestavljajo javno mrežo osnovnih šol za potrebe madžarske narodne skupnosti. V skladu z drugim odstavkom 10. člena ZPIMVI se lahko javna mreža osnovnih šol spreminja le s soglasjem Vlade in samoupravnih narodnih skupnosti madžarske narodnosti v Republiki Sloveniji.
26. V Republiki Sloveniji sta uveljavljena različna modela vzgoje in izobraževanja, s katerima se zagotavlja uresničevanje pravice narodne skupnosti do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku.
[5]
Na območju poselitve madžarske narodne skupnosti se je razvil model dvojezičnega šolstva.
[6]
Iz tretjega odstavka 3. člena ZOFVI izhaja, da je dvojezična šola tista, v kateri vzgojno-izobraževalno delo poteka v slovenskem in madžarskem jeziku. To pomeni, da je dvojezičnost učencev zagotovljena tako, da se pri izobraževanju uporabljata dva učna jezika (slovenščina in madžarščina), ne pa tako, da bi bilo izobraževanje v drugem jeziku zagotovljeno le z učenjem drugega jezika kot učnega predmeta.
[7]
27. V skladu s prvim odstavkom 11. člena ZPIMVI je šolski okoliš dvojezične osnovne šole območje, ki je v statutu lokalne skupnosti, na območju katere ima osnovna šola sedež, določeno kot narodnostno mešano območje. V skladu s 5. členom Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/11, 31/18 in 181/21 – v nadaljevanju ZUODNO) so narodnostno mešana območja, na katerih živijo pripadniki madžarske narodne skupnosti, po tem zakonu tista območja, ki jih kot taka opredeljujejo statuti občin Lendava, Hodoš - Šalovci in Moravske Toplice.
[8]
28. Iz opisa zakonske ureditve, ki ureja oblikovanje šolskih okolišev, izhaja, da šolske okoliše praviloma v vsaki posamezni občini za svoje območje oblikuje lokalna skupnost.
[9]
Šolski okoliši se določijo v aktu o ustanovitvi vsake posamezne osnovne šole. Pri tem mora lokalna skupnost upoštevati merila iz Uredbe. Iz Uredbe pa izhaja, da se šolski okoliši ne smejo prekrivati oziroma med njimi ne sme biti praznin. To pomeni, da na istem geografskem območju (razen v primerih skupnih šolskih okolišev) ne moreta obstajati dve javni osnovni šoli. Smisel te ureditve je, da mora biti vsakemu učencu zagotovljena pravica do osnovnošolskega izobraževanja v eni javni osnovni šoli. Učenci oziroma njihovi starši nimajo pravice do izbire javne osnovne šole. Učenec mora
[10]
(praviloma)
[11]
obiskovati osnovno šolo, ki je v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno prebiva.
29. Šolski okoliši so z upoštevanjem prvega do četrtega odstavka 11. člena ZPIMVI na območjih, na katerih živi narodna skupnost, lahko oblikovani nekoliko drugače. V prvem odstavku 11. člena ZPIMVI so določena območja, na katerih mora imeti sedež osnovna šola z italijanskim učnim jezikom oziroma dvojezična osnovna šola. Iz navedene določbe izhaja dolžnost lokalne skupnosti, da mora na svojem ozemlju ustanoviti osnovne šole z italijanskim učnim jezikom oziroma dvojezične osnovne šole. Na podlagi drugega odstavka 11. člena ZPIMVI je lokalni skupnosti omogočeno, da lahko kot šolski okoliš za tovrstno šolo (šolo z italijanskim učnim jezikom ali dvojezično šolo) določi območje celotne občine. V skladu s četrtim odstavkom 11. člena ZPIMVI lahko šolski okoliš sega tudi na območje več lokalnih skupnosti. Na podlagi tretjega odstavka 11. člena ZPIMVI se v primeru, ko je za potrebe madžarske ali italijanske narodne skupnosti ustanovljenih več šol, v ustanovitvenem aktu šole določi okoliš za vsako od njih. Člen 11 ZPIMVI torej omogoča, da lahko lokalna skupnost s soglasjem Vlade in samoupravne narodne skupnosti (drugi odstavek 10. člena ZPIMVI) na svojem teritoriju oblikuje dve vrsti šolskih okolišev: šolske okoliše za osnovne šole s slovenskim učnim jezikom in šolske okoliše za šole z italijanskim učnim jezikom oziroma dvojezične šole.
30. Iz opisane zakonske ureditve izhaja, da zakonska in podzakonska ureditev, ki urejata organizacijo osnovnošolskega izobraževanja in oblikovanje šolskih okolišev, na območjih, na katerih živi madžarska narodna skupnost, izrecno ne prepovedujeta hkratnega obstoja šole s slovenskim učnim jezikom in dvojezične osnovne šole na istem območju, vendar pa tega tudi ne zapovedujeta. Takšno razlago zakonske ureditve zagovarja tudi Državni zbor. Lokalna skupnost lahko svoji obveznosti zagotoviti osnovnošolsko izobraževanje vsem otrokom s stalnim oziroma začasnim prebivališčem v občini in zagotoviti pripadnikom madžarske narodne skupnosti izobraževanje v svojem jeziku torej izpolni z ustanovitvijo ene dvojezične osnovne šole v šolskem okolišu.
31. Iz opisa zakonske ureditve torej izhaja, da tretji odstavek 3. člena ZOFVI, prvi odstavek 48. člena ZOsn in prvi odstavek 11. člena ZPIMVI učinkujejo tako, da je otrokom, pripadnikom večinskega naroda, ki stalno ali začasno bivajo v šolskem okolišu dvojezične šole, zagotovljeno osnovnošolsko izobraževanje v dvojezični osnovni šoli, nimajo pa pravice do izbire osnovne šole, v kateri pouk poteka le v slovenskem jeziku, če taka šola ni ustanovljena v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno prebivajo. To pomeni, da morajo vsi otroci (tako pripadniki madžarske narodne skupnosti kot pripadniki slovenske narodnosti) s stalnim ali začasnim prebivališčem v šolskem okolišu dvojezične šole obiskovati dvojezično šolo, v kateri sta učna jezika slovenščina in madžarščina.
B. – III.
Presoja z vidika pravice do šolanja in izobraževanja (prvi in tretji odstavek 57. člena Ustave)
32. Prvi odstavek 57. člena Ustave določa, da je izobraževanje svobodno, tretji odstavek 57. člena Ustave pa določa, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Prvega odstavka 57. člena Ustave ni mogoče razlagati ločeno od tretjega odstavka 57. člena Ustave.
[12]
O
bveznosti države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan pridobi ustrezno izobrazbo, stoji nasproti pravica do izobrazbe in šolanja (prvi odstavek 57. člena Ustave).
[13]
Pravica do šolanja in izobraževanja pomeni predvsem dolžnost države, da posamezniku omogoči nediskriminatoren dostop do obstoječih vrst in stopenj izobrazbe ter mu ponudi tudi minimalni standard kakovosti te izobrazbe,
[14]
kar pa ne pomeni dolžnosti države, da mora zagotavljati prav določeno vrsto osnovnošolskega izobraževanja oziroma da mora zagotavljati obstoj različnih vrst osnovnošolskega izobraževanja.
[15]
Država ima pozitivno dolžnost zagotoviti pogoje za izobraževanje in za pridobitev določenega minimalnega standarda kakovosti izobraževanja.
[16]
Navedena ustavna določba zahteva od države, da na vseh ravneh izobraževanja zagotovi enoten sistem šolstva.
[17]
Takšen enotni sistem pa je mogoče zagotoviti na način, da država enotno opredeli ustanovitev in delovanje šolskih institucij in njihovo upravljanje ter določi javno veljavne študijske programe, financiranje, nadzor nad porabo javnih sredstev, kontrolo kakovosti izobraževanja ipd.
[18]
Izobraževalni sistem mora temeljiti na načelih enakovrednosti in enakopravnosti ter dostopnosti vsem upravičencem.
[19]
33. V okviru pravice do šolanja in izobraževanja ima posebno mesto pravica do pridobitve osnovne izobrazbe, ki je bistvena za razvoj otrok.
[20]
Pravica do šolanja in izobrazbe ter na drugi strani dolžnost države, da zagotovi posameznikom možnost, da pridobijo vsaj osnovno izobrazbo, je urejena tudi v številnih mednarodnih instrumentih.
[21]
Ustavno sodišče je že v več svojih odločbah poudarilo poseben pomen osnovnošolskega izobraževanja.
[22]
Na ravni osnovnošolskega izobraževanja posamezniki namreč nimajo le pravice do izobraževanja, temveč tudi obveznost. Otroci so dolžni obiskovati osnovno šolo in imajo tudi pravico do brezplačnega obveznega osnovnošolskega izobraževanja (drugi odstavek 57. člena Ustave).
[23]
Koristi od obvezne osnovne izobrazbe nimajo le učenci sami, saj posameznikova osnovna izobrazba hkrati služi javni koristi.
[24]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora biti obvezen minimum osnovnošolske izobrazbe enotno določen.
[25]
Zagotoviti je treba pridobitev take ravni obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo posameznik lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval ustrezno izobraževanje
in ki mu bo omogočala osebni razvoj in sobivanje v družbenem okolju
.
[26]
34. Ustavno sodišče mora pri presoji upoštevati še, da obravnavana zadeva odpira tudi ustavnopravna vprašanja, ki so povezana z varstvom avtohtone madžarske narodne skupnosti in pravico te skupnosti do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku ter do oblikovanja in razvijanja vzgoje in izobraževanja. Spoštovanje oziroma zaščita etničnih, verskih, jezikovnih in drugih manjšin je pomemben kazalnik demokratičnosti družbe. Demokratične države posvečajo varstvu manjšin posebno pozornost. Varstvo manjšin se zagotavlja v dveh oblikah: kot prepoved diskriminacije na podlagi narodnostne, jezikovne, verske in rasne pripadnosti ter kot zagotovitev posebnih pravic, ki pripadajo samo manjšini oziroma njenim pripadnikom. Druga oblika varstva je v teoriji znana kot pozitivno varstvo manjšin. Pozitivno varstvo povzroča t. i. pozitivno diskriminacijo, ker so pripadnikom manjšine zagotovljene pravice, ki jih pripadniki večine nimajo. Tovrstni ukrepi zagotavljajo visoko stopnjo varstva narodnih manjšin, ki jim jo priznava večinska skupina prebivalstva, in s tem kažejo na demokratičnost družbe.
[27]
35. Pravice narodnih manjšin so urejene v mednarodnem pravu z multilateralnimi konvencijami in dvostranskimi sporazumi med državami. Položaj manjšin ureja Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin (Uradni list RS, št. 20/98, MP, št. 4/98 – v nadaljevanju MKUNM). V 12., 13. in 14. členu MKUNM so urejene pravice manjšin, povezane z izobraževanjem. Države pogodbenice se zavezujejo priznavati vsakemu pripadniku manjšine pravico, da se uči jezika svoje manjšine (prvi odstavek 14. člena MKUNM). Na območjih, na katerih tradicionalno ali v znatnem številu prebivajo pripadniki narodnih manjšin, in če je za to dovolj zahtev, si države pogodbenice prizadevajo, da v okviru svojih izobraževalnih sistemov v kar največji možni meri zagotovijo, da imajo pripadniki narodnih manjšin enake možnosti za učenje jezika manjšine in za izobraževanje v tem jeziku.
36. Varstvo regionalnih in manjšinskih jezikov ureja Evropska listina o regionalnih in manjšinskih jezikih (Uradni list RS, št. 69/2000, MP, št. 17/2000 – v nadaljevanju MELRJ). V 8. členu MELRJ so urejeni ukrepi za pospeševanje rabe regionalnih ali manjšinskih jezikov na področju izobraževanja. Glede osnovnošolskega izobraževanja se pogodbenice obvezujejo, da bodo na ozemlju, na katerem se ti jeziki uporabljajo, v skladu s položajem vsakega od teh jezikov in brez poseganja v poučevanje uradnega jezika ali uradnih jezikov države zagotovile možnost za osnovnošolsko izobraževanje v ustreznih regionalnih ali manjšinskih jezikih ali zagotovile možnost, da znaten del osnovnošolskega izobraževanja poteka v ustreznih regionalnih ali manjšinskih jezikih, ali zagotovile, da je v okviru osnovnošolskega izobraževanja poučevanje ustreznih regionalnih ali manjšinskih jezikov sestavni del učnega načrta, ali izvajale enega od zgoraj navedenih ukrepov vsaj za tiste otroke, katerih družine to želijo in katerih število se šteje za zadostno. V 2. členu Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU) je določeno, da Evropska unija temelji na spoštovanju človekovih pravic, vključujoč pravice narodne manjšine.
37. Položaj madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji urejajo Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne skupnosti v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 23/93, MP, št. 6/93 – v nadaljevanju Sporazum I), Sporazum o sodelovanju na področju kulture, izobraževanja in znanosti med Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko (Uradni list RS, št. 23/93, MP, št. 6/93 – v nadaljevanju Sporazum II) in Pogodba o prijateljstvu in sodelovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko (Uradni list RS, št. 23/93, MP, št. 6/93). Iz 2. člena Sporazuma I izhaja, da državi podpisnici s posebno pozornostjo podpirata v javnih izobraževalnih ustanovah za potrebe manjšine pouk v maternem jeziku in učenje maternega jezika v vrtcih, osnovnih, srednjih in visokih šolah ter skrbita za spoznavanje kulture, zgodovine in sodobne stvarnosti matičnih narodov ter manjšin. V ta namen spodbujata izmenjavo izkušenj na področju manjšinskega šolstva, zlasti dvojezičnega, in alternativno uporabo učbenikov obeh strani. V četrtem odstavku 2. člena Sporazuma I je navedeno, da državi podpisnici na vseh ravneh izobraževanja spodbujata spoznavanje in učenje jezika, kulture in zgodovine manjšine in njunih matičnih narodov tudi pri pripadnikih večinskega naroda. V 13. členu Sporazuma I je tudi določeno, da nobene določbe tega sporazuma ni dopustno razlagati ali uresničevati tako, da bi se s tem znižala raven zagotovljenih in že doseženih pravic. V 10. členu Sporazuma II je določeno, da bosta obe strani zagotavljali pogoje za uresničevanje posebnih pravic narodnih manjšin druge strani v obeh državah na področju vzgoje, izobraževanja ter ohranjanja in razvijanja kulturne identitete.
38. Republika Slovenija zagotavlja avtohtoni italijanski in madžarski narodni skupnosti visoko stopnjo varstva.
[28]
Ustava varuje avtohtono italijansko in madžarsko narodnost ter njune pripadnike na dva načina. Na eni strani zagotavlja vsem in torej tudi njim enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na narodnost (prvi odstavek 14. člena), na drugi strani pa jim daje še nekatere posebne (dodatne) pravice. Te pravice so utemeljene z zavezo države v 5. členu Ustave, da na svojem ozemlju varuje in zagotavlja pravice narodnih skupnosti.
[29]
Nekatere posebne pravice določa že 64. člen Ustave. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustava dovoljuje zakonodajalcu tudi, da avtohtonima narodnima skupnostma in njunim pripadnikom zagotovi posebno (dodatno) varstvo.
[30]
Ta institucionalni okvir je predpostavka za ohranitev identitete ter za enakopravno vključitev obeh avtohtonih narodnih skupnosti in njunih pripadnikov v družbeno življenje.
[31]
V določenih primerih je varstvo narodnostnih skupnosti iz 64. člena Ustave urejeno tudi na način, da določene pravice za pripadnike narodnih skupnosti postanejo dolžnosti za pripadnike večinskega naroda.
[32]
39. Posebne pravice iz 64. člena Ustave so specialna ureditev v razmerju do drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih Ustava že sicer zagotavlja. Za ohranjanje narodne identitete je v prvem odstavku 64. člena Ustave narodnima skupnostma in njunim pripadnikom med drugim zagotovljena pravica do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku ter do oblikovanja in razvijanja te vzgoje in izobraževanja.
Pravica do šolanja in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku je posebna pravica v razmerju do pravice do šolanja in izobraževanja iz 57. člena Ustave. To pomeni, da je treba za ti narodni skupnosti in njune pripadnike pravico do šolanja in izobraževanja razumeti širše kot za druge posameznike, in sicer kot pravico, ki zagotavlja tudi ohranjanje narodne identitete.
[33]
Ustava prepušča obseg pravic glede vzgoje in izobraževanja ter način njihovega izvrševanja zakonodajalcu. Zakonodajalec ima pri tem široko polje proste presoje. Pri tem pa mora upoštevati dve omejitvi: (1) zakonodaja mora urediti način izvrševanja pravice do vzgoje in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku in (2) zakonodajalec mora navedene pravice urediti tako, da zagotovi ohranitev identitete narodne skupnosti.
[34]
Prvi odstavek 64. člena Ustave določa, da zakon določi območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno.
[35]
Zakonodajalec ima torej pooblastilo, da določi območja, na katerih se zaradi ohranjanja identitete narodne skupnosti pravica narodne skupnosti do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku zagotavlja z dvojezičnim šolstvom.
40. Predlagatelj zatrjuje, da ne nasprotuje dvojezičnemu šolstvu kot pravici narodnostne skupnosti. Meni pa,
da ureditev dvojezičnega šolstva posega v pravico pripadnikov večinskega naroda do šolanja in izobraževanja.
Nasprotuje ureditvi, po kateri se pripadniki večinskega naroda morajo izobraževati v dvojezičnih šolah skupaj s pripadniki madžarske narodnostne skupnosti in po kateri pripadniki večinskega naroda nimajo možnosti šolanja otrok v šolah, v katerih je učni jezik samo slovenščina.
Zakonsko določanje območij, na katerih je dvojezično šolanje obvezno, ob upoštevanju prvega odstavka 48. člena ZOsn, naj ne bi omogočalo otrokom, ki niso pripadniki madžarske narodnostne skupnosti, sprejeti svobodno odločitev o obiskovanju šole v drugem šolskem okolišu. Zaradi razlik med predmetnikom dvojezične šole in predmetnikom šol s slovenskim jezikom naj bi bilo pripadnikom večinskega naroda onemogočeno pridobiti ustrezno raven izobrazbe.
41. Pravica do šolanja in izobraževanja se lahko učinkovito izvršuje le, če država izpolnjuje svoje obveznosti iz tretjega odstavka 57. člena Ustave.
[36]
Pravica do šolanja in izobraževanja je torej ena od človekovih pravic, ki je ni mogoče uresničevati neposredno na podlagi Ustave, temveč je zakonodajalec dolžan urediti način njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave). Zakonodajalec je določil, da se za izvajanje javne službe na področju vzgoje in izobraževanja organizira javna mreža, ki jo sestavljajo javni vrtci in šole, zasebni vrtci in šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo. V skladu z drugim odstavkom 11. člena ZOFVI mora javna mreža osnovnih šol zagotavljati vsem otrokom možnost osnovnošolskega izobraževanja.
Glede na to mora biti ozemlje Republike Slovenije razdeljeno na posamezne šolske okoliše, ki morajo biti usklajeni z zmogljivostjo šol
, tj. z največjim možnim številom učencev, ki jih šola v skladu z normativi razporedi v oddelke, upoštevajoč učilnice in druge prostore, potrebne za izvedbo programa osnovnošolskega izobraževanja v eni izmeni (tretji odstavek 5. člena Uredbe). Z ureditvijo šolskih okolišev v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 48. člena ZOsn), vključno z določitvijo šolskih okolišev dvojezičnih osnovnih šol na narodnostno mešanih območjih (prvi odstavek 11. člena ZPIMVI in tretji odstavek 3. člena ZOFVI), je zakonodajalec določil prostorsko (teritorialno) organizacijo javne mreže osnovnošolskega izobraževanja, ki vključuje tudi osnovnošolsko izobraževanje narodne skupnosti. Zakonska ureditev prostorske organizacije javne mreže osnovnošolskega izobraževanja pomeni določitev načina uresničevanja človekove pravice.
42. Vendar pa zakonska ureditev, ki učinkuje tako, da je otrokom, pripadnikom večinskega naroda, ki stalno ali začasno bivajo na šolskem območju dvojezične šole, zagotovljeno osnovnošolsko izobraževanje v dvojezični osnovni šoli, ne pa nujno tudi v osnovni šoli, v kateri je učni jezik zgolj slovenski, lahko, gledano s stališča otrok oziroma njihovih staršev, učinkuje utesnjujoče. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali presojana zakonska ureditev pomeni način uresničevanja človekove pravice ali pa pomeni poseg v pravico do šolanja in izobraževanja.
Meja med omejevanjem ustavnih pravic (po tretjem odstavku 15. člena Ustave) in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja (po drugem odstavku istega člena) sicer ni vedno lahko določljiva.
[37]
V nekaterih primerih je ta razmejitev odvisna od intenzivnosti "zožujočega" učinka, ki ga ima neka določba. Spet drugje sta pomembni analiza sistemske umestitve sporne določbe in celovita presoja njenega učinkovanja skupaj z drugimi določbami istega in drugih predpisov. V spornih primerih gre torej najprej za presojo, ali je v posameznem primeru predpisovanje načina uresničevanja pravice že preraslo v njeno omejevanje ali še ne.
[38]
43. Zakonodajalec ima pri zakonskem urejanju pravice do šolanja in izobraževanja široko polje proste presoje, obseg te pravice se lahko prilagaja času, upoštevaje potrebe in razpoložljiva sredstva družbe in posameznikov.
[39]
Vendar pa mora zakonodajalec upoštevati ustavno varovano jedro pravice do izobraževanja in šolanja (57. člen Ustave).
[40]
Zagotoviti je treba pridobitev take ravni obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo posameznik lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval ustrezno izobraževanje in da bo pripravljen na življenje, kot ga zahteva vsakokratno stanje v družbi.
[41]
Poleg navedenega je treba upoštevati, da se s
voboda izbire šolanja in izobraževanja v okviru osnovnošolskega izobraževanja nanaša predvsem na izbiro med izobraževanjem v javnih osnovnih šolah, v zasebnih osnovnih šolah s pridobljenim javno veljavnim programom izobraževanja, v zasebnih šolah brez pridobljenega javno veljavnega programa izobraževanja ali izobraževanjem na domu (5. člen ZOsn), na izbiro konkretne ustanove, ki bo izobraževanje izvajala, pa manj.
44. Pripadnikom večinskega naroda s presojano zakonsko ureditvijo ni omejen dostop do osnovnošolskega izobraževanja v slovenskem jeziku, temveč jim je naložena dodatna obveznost šolanja v madžarskem jeziku. Presojana zakonska ureditev tudi ne omejuje možnosti posameznikov, da nediskriminatorno dostopajo do obstoječih oblik osnovnošolskega izobraževanja oziroma do enotno določenih javno veljavnih študijskih programov.
Vzgoja in izobraževanje za pripadnike madžarske narodne skupnosti sta namreč sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji in zato potekata ob upoštevanju vseh predpisov, ki urejajo navedeno izobraževanje (2. člen ZPIMVI). To pomeni, da mora tudi dvojezično osnovnošolsko izobraževanje upoštevati vse zahteve, ki jih določa ZOsn. Vlada je v mnenju pojasnila, da je uresničevanje ciljev izobraževanja in šolanja pripadnikov narodne skupnosti v svojem jeziku zagotovljeno s prilagojenim predmetnikom in prilagojenimi učnimi načrti. Javno veljavne dvojezične programe sprejme minister, pristojen za šolstvo, v sodelovanju s pristojnim strokovnim svetom (sedmi odstavek 5. člena ZPIMVI), zato so cilji prilagojenih učnih načrtov usklajeni s cilji v učnih načrtih za osnovne šole s slovenskim učnim jezikom. Pred sprejetjem oziroma določitvijo programov iz 5. člena ZPIMVI mora pristojni strokovni svet pridobiti soglasje pristojnega organa madžarske samoupravne narodne skupnosti v Republiki Sloveniji. Pristojni strokovni svet ne more sprejeti oziroma določiti vzgojnega oziroma izobraževalnega programa brez soglasja članov sveta, predstavnikov madžarske narodne skupnosti (7. člen ZPIMVI). V procesu načrtovanja poučevanja morajo učitelji izvajati pouk na način, da učenci dosegajo takšno raven znanj oziroma standardov znanj, kot so določeni v učnih načrtih osnovnih šol s slovenskim učnim jezikom. Iz navedenega izhaja, da zgolj prilagoditev predmetnikov dvojezične šole doseganju ciljev iz 2. člena ZPIMVI še ne more pomeniti, da šolanje v dvojezični osnovni šoli ne bi dosegalo enake stopnje kakovosti kot šolanje v osnovni šoli s slovenskim jezikom, kar trdi predlagatelj.
45. Predlagatelj slabše kakovosti dvojezičnega osnovnošolskega izobraževanja tudi ne more utemeljiti s sklicevanjem na lestvico osnovnih šol, ki jo je objavil zasebni zavod Alma Mater Europaea. Predlagatelj ni izkazal, da bi bil dosežek posamezne šole na zunanjem preverjanju znanja upošteven kazalnik kakovosti šol. Dosežek posamezne šole na zunanjem preverjanju znanja je odvisen od številnih dejavnikov (socialni, ekonomski in kulturni status družine, iz katere prihaja učenec, ne le od kakovosti poučevanja v šoli).
[42]
Zgolj številčen podatek o doseženih točkah posamezne šole z vidika izobraževalnega sistema kot celote, brez kritične in strokovne presoje ter upoštevanja drugih elementov, ki lahko vplivajo na takšno razvrstitev, je zavajajoč in v škodo izobraževalnemu sistemu v celoti.
[43]
Zgolj na podlagi povprečnega dosežka posamezne šole na zunanjem preverjanju znanja ni mogoče ugotoviti dejanske kakovosti posamezne šole, ker so razlike med posameznimi učenci bistveno večje kot med posameznimi šolami
.
[44]
46. Vlada tudi poudarja, da dvojezično poučevanje poteka po različnih modelih,
[45]
zato je omogočeno, da se razmerje uporabe učnih jezikov prilagaja narodnostni sestavi skupine. Prav tako po različnih modelih poteka opismenjevanje učencev.
[46]
Starši pa lahko ob vpisu v osnovno šolo izberejo model opismenjevanja otroka. Pri ocenjevanju znanja so učenci pri vseh predmetih, razen pri jezikih, ocenjeni na podlagi odgovorov v jeziku, ki ga sami izberejo.
[47]
Učenci, ki prihajajo z enojezičnega območja v dvojezično šolo, se vključijo v dvojezični pouk po individualnem programu. Državni zbor v odgovoru tudi poudarja, da 48. člen ZOsn ureja več možnosti, po katerih lahko posamezni učenec, ki biva v šolskem okolišu dvojezične šole, izjemoma obiskuje tudi osnovno šolo s slovenskim jezikom v drugem šolskem okolišu.
[48]
Člen 48 ZOsn torej omogoča, da se posamezni učenec lahko izjemoma šola tudi v osnovni šoli v drugem šolskem okolišu, zato je po stališču Ustavnega sodišča zagotovljeno, da se v izjemnih primerih, ko bi dvojezično osnovnošolsko izobraževanje pomenilo takšno breme za posameznega učenca, da bi bilo ogroženo doseganje minimalnega standarda kakovosti izobraževanja, tudi takemu učencu omogoči učinkovito izvrševanje pravice do šolanja in izobraževanja. To pomeni, da način izvajanja dvojezičnega pouka in možnost, da lahko posamezni učenec izjemoma pod določenimi pogoji obiskuje tudi osnovno šolo v drugem šolskem okolišu, v katerem pouk poteka le v slovenskem jeziku, omogočata, da je vsakemu posameznemu učencu zagotovljena možnost pridobitve take ravni obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval ustrezno izobraževanje, ki mu bo omogočalo osebni razvoj in sobivanje v družbenem okolju.
47. Iz navedenega izhaja, da presojana zakonska ureditev nima preveč utesnjujočih učinkov na samo vsebino človekove pravice do šolanja in izobraževanja in ne posega v njeno ustavno varovano jedro. Posamezniki lahko, kljub zagotavljanju osnovnošolskega izobraževanja v dvojezični šoli, v kateri pouk ne poteka samo v slovenskem jeziku, temveč tudi v madžarskem, še vedno učinkovito uresničujejo svojo pravico do šolanja in izobraževanja. Glede na to zakonska ureditev, ki na narodnostno mešanem območju ureja dvojezično šolo, lahko pomeni le določitev načina uresničevanja pravice do šolanja in izobraževanja.
[49]
48. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve načina uresničevanja človekove pravice je zadržana in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja pravice. Pri tem je treba razumnost razloga razumeti kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.
[50]
49. Zakonodajalec je s tretjim odstavkom 3. člena ZOFVI, prvim odstavkom 11. člena ZPIMVI in 5. členom ZUODNO na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 64. člena Ustave določil območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno. Zakonodajalec je torej v okviru svoje proste presoje pri urejanju pravice do šolanja in izobraževanja narodne skupnosti ocenil, da je treba zaradi ohranjanja narodne identitete madžarske narodne skupnosti na območjih, ki so v statutih lokalnih skupnosti določena kot narodnostno mešana, pravico do šolanja in izobraževanja te narodne skupnosti zagotoviti z dvojezičnim šolstvom.
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da za madžarsko narodno skupnost in njene posamezne pripadnike ni sporno, da dvojezično šolstvo ustrezno in zadovoljivo zagotavlja uresničevanje njihove ustavne pravice do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku in da je dvojezično šolstvo na območjih, na katerih živi madžarska narodna skupnost, tisti specifični način, ki zagotavlja ohranitev njene identitete.
[51]
Zakonski ureditvi, ki je sprejeta zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do šolanja in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku, ni mogoče odrekati razumnosti.
50. Vendar pa mora Ustavno sodišče presoditi, ali obstajajo razumni razlogi tudi za zakonsko ureditev, ki učinkuje tako, da morajo pripadniki večinskega naroda obiskovati dvojezično osnovno šolo, nimajo pa pravice do izbire osnovne šole, v kateri pouk poteka le v slovenskem jeziku, če taka šola ni ustanovljena v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno prebivajo.
51. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora javna mreža osnovnih šol zagotavljati vsem otrokom možnost osnovnošolskega izobraževanja in da mora biti zato ozemlje Republike Slovenije razdeljeno na posamezne prostorske enote, tj. šolske okoliše, ki morajo biti usklajeni z zmogljivostjo šol.
S tem se po eni strani zagotavlja čim večja dostopnost osnovnih šol na območjih, na katerih otroci prebivajo, po drugi strani pa se zagotavlja enakomerna obremenjenost posameznih osnovnih šol in tako otrokom v procesu izobraževanja zagotavlja možnost doseganja enakih ciljev in standardov. Pravica staršev oziroma otrok,
pripadnikov večinskega naroda, da bi izbirali osnovno šolo ali zasebno šolo s koncesijo izven šolskega okoliša, v katerem stalno ali začasno prebivajo, bi lahko na narodnostno mešanih območjih in na sosednjih območjih povzročila neenakomerno obremenjenost osnovnih šol v drugih šolskih okoliših.
S tem bi lahko bilo poseženo v možnost doseganja enakih ciljev in standardov izobraževanja tako v šolskih okoliših narodnostno mešanih območij kot v šolskih okoliših na sosednjih območjih. Ogroženo bi lahko bilo
učinkovito uresničevanje pravice madžarske narodne skupnosti do šolanja in izobraževanja v svojem jeziku, saj bi lahko povzročilo bistveno zmanjšanje števila otrok v dvojezičnih šolah, kar bi lahko ogrožalo obstoj dvojezičnega šolstva. Po drugi strani pa bi lahko ogrožalo tudi učinkovito uresničevanje pravice do šolanja in izobraževanja večinskega naroda, saj večje število otrok, ki bi obiskovali posamezno šolo v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno ne prebivajo, ne bi bilo usklajeno z zmogljivostjo posamezne osnovne šole. Možnost posameznega učenca iz prvega in tretjega odstavka 48. člena ZOsn, da obiskuje tudi osnovno šolo v drugem šolskem okolišu, v katerem nima stalnega ali začasnega prebivališča, doseganja ciljev, ki jim sledi ureditev v prvem in tretjem odstavku 48. člena ZOsn, ne more ogrožati.
[52]
Gre namreč za izjemo, pri kateri morata obe osnovni šoli, ki morata soglašati z vpisom otroka v konkretno osnovno šolo, upoštevati tako pravico posameznega otroka, da doseže ustavno varovano raven obvezne osnovnošolske izobrazbe, kot tudi dolžnost, da se vsem otrokom, ki obiskujejo konkretno osnovno šolo, zagotavlja možnost doseganja enakovrednih ciljev in standardov.
52. Upoštevati je tudi treba, da dvojezično šolanje, s katerim se zagotavljajo vzgoja in izobraževanje v obeh jezikih ter seznanjenje s pridobitvami zgodovine in kulture obeh narodov, prispeva k tvornemu sožitju Slovencev in Madžarov ter zagotavlja pogoje za dejansko enakopravno sodelovanje narodne skupnosti v javnem in družbenem življenju. Dobro sožitje večinskega in manjšinskega naroda je pomembno tudi za zbliževanje in sožitje matičnih narodov in za položaj slovenske narodne skupnosti v sosednjih državah.
[53]
53. Ob upoštevanju, da
sistem javnega šolstva v Republiki Sloveniji temelji na načelih enakovrednosti in enakopravnosti in mora zagotavljati enako kakovostno izobraževanje v vseh šolah, ki so vključene v javno mrežo,
[54]
torej tudi v dvojezičnih šolah, da izpodbijana zakonska ureditev skupaj z drugimi določbami, ki urejajo pravico do šolanja in izobraževanja,
zagotavlja tako učinkovito uresničevanje pravice do šolanja in izobraževanja večinskega naroda kot tudi učinkovito uresničevanje pravice narodne skupnosti do šolanja in izobraževanja v svojem jeziku ter da taka ureditev tudi prispeva k zagotavljanju dejanske enakopravnosti narodne skupnosti v javnem in družbenem življenju, je treba ugotoviti, da
obstajajo razumni razlogi, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja in pomenijo razumno izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja človekove pravice. Zato prvi odstavek 48. člena ZOsn in prvi odstavek 11. člena ZPIMVI nista v neskladju s pravico do šolanja in izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave.
B. – IV.
Presoja z vidika načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave)
54. Predlagatelj trdi, da so otroci, pripadniki večinskega naroda, ki živijo na narodnostno mešanem območju, v neenakem položaju v primerjavi z otroki, ki ne živijo na narodnostno mešanem območju. Predlagatelj tudi trdi, da so v različnem položaju tudi otroci, ki se med izobraževanjem preselijo v šolski okoliš, v katerem pouk poteka le v slovenskem jeziku, in otroci, ki se med izobraževanjem preselijo v šolski okoliš, v katerem je ustanovljena dvojezična šola. Otroci, pripadniki večinskega naroda, ki živijo na narodnostno mešanem območju ali se na to območje preselijo, morajo obiskovati dvojezično osnovno šolo, otroci, ki ne živijo na narodnostno mešanem območju ali se ne preselijo na tako območje, pa lahko obiskujejo osnovno šolo s slovenskim učnim jezikom.
55. Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).
[55]
Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[56]
56. Ustavno sodišče je že v svoji odločbi št. U-I-94/96 (26. točka obrazložitve) odločilo, da ne moremo govoriti o neenakopravnem položaju otrok, pripadnikov večinskega naroda, ki obiskujejo dvojezično šolo, in otrok, ki obiskujejo osnovno šolo, ki poteka le v slovenskem jeziku. Predlagatelj ni navedel ustavnopravnih razlogov, ki bi utemeljevali drugačno presojo Ustavnega sodišča.
57.
Držijo trditve predlagatelja, da zakonska ureditev, ki ureja javno mrežo osnovnošolskega izobraževanja z oblikovanjem šolskih okolišev (prvi odstavek 48. člena ZOsn) in šolske okoliše na narodnostno mešanih območjih (prvi odstavek 11. člena ZPIMVI), učinkuje tako, da je obravnava otrok, ki živijo v šolskem okolišu dvojezične šole oziroma se v ta okoliš priselijo, drugačna kot obravnava otrok, ki živijo v šolskem okolišu osnovnih šol, ki imajo pouk le v slovenskem jeziku. Starši oziroma otroci, ki stalno ali začasno živijo v šolskem okolišu dvojezične osnovne šole oziroma se v ta šolski okoliš priselijo, na tem območju pa ni ustanovljena tudi osnovna šola, v kateri pouk poteka le v slovenskem jeziku, smejo praviloma otroka vpisati le v dvojezično šolo in praviloma nimajo pravice do vpisa otroka v osnovno šolo v drugem šolskem okolišu, v katerem pouk poteka le v slovenskem jeziku. To pomeni, da otroci, ki živijo na narodnostno mešanem območju oziroma se na to območje preselijo, obiskujejo osnovno šolo, v kateri poteka pouk v slovenščini in madžarščini. Otroci, ki ne živijo na narodnostno mešanem območju oziroma se v to okolje preselijo, pa obiskujejo osnovno šolo, v kateri pouk poteka le v slovenskem jeziku.
58. Temeljna predpostavka za neskladje z načelom enakosti je, da sploh gre za v bistvenem enake položaje. Zato je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je položaj otrok, ki bivajo na narodnostno mešanem območju oziroma se na to območje preselijo, v primerjavi z otroki, ki ne bivajo na narodnostno mešanem območju oziroma se ne preselijo na tako območje, pri urejanju pravice do osnovnošolske izobrazbe v bistvenem enak.
59. Iz te obrazložitve že izhaja, da je za uresničevanje pravice do šolanja in izobraževanja ključna v Ustavi zapovedana obveznost države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan lahko svobodno pridobi ustrezno izobrazbo (prvi in tretji odstavek 57. člena Ustave).
[57]
Država ima pozitivno dolžnost zagotoviti pogoje za izobraževanje in za pridobitev določenega minimalnega standarda kakovosti izobraževanja.
[58]
Navedena ustavna določba zahteva od države, da na vseh ravneh izobraževanja zagotovi enoten sistem šolstva.
[59]
Poleg navedenega je treba upoštevati, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno.
[60]
To pomeni, da so z vidika pravice do osnovnošolskega izobraževanja vsi otroci, ker so dolžni obiskovati osnovno šolo, v bistveno enakem položaju.
60. Enake položaje, kot je bilo že navedeno, pa mora zakonodajalec urejati enako, če za njihovo razlikovanje ne obstajajo razumni razlogi, ki izhajajo iz narave stvari.
61. Vlada je v mnenju pojasnila, da se zaradi različnih zgodovinskih okoliščin in mednarodnih obveznosti na območju, na katerem živijo pripadniki madžarske narodne skupnosti, pravica avtohtone madžarske narodnostne skupnosti do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku izvršuje z ustanavljanjem dvojezičnih vrtcev in šol. Dvojezično šolstvo je posebna pravica avtohtone madžarske narodne skupnosti, ki pomeni način uresničevanja pravice do vzgoje in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku. Zakonodajalec je dolžan pri urejanju pravic narodne skupnosti upoštevati tako Ustavo kot mednarodne pogodbe. Pri presoji razumnosti ureditve je torej treba upoštevati, da ima z
akonodajalec na podlagi prvega odstavka 64. člena Ustave pooblastilo, da določi območja, na katerih se zaradi ohranjanja identitete narodne skupnosti pravica narodne skupnosti do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku zagotavlja z dvojezičnim šolstvom. Ustavno sodišče pa je že sprejelo stališče,
da je dvojezično šolstvo na območjih, na katerih živi madžarska narodna skupnost, tisti specifični način, ki zagotavlja ohranitev njene identitete.
[61]
MKUNM v 4. členu vsebuje zavezo držav podpisnic, da zagotovijo pripadnikom narodnih manjšin pravico do enakosti pred zakonom in da sprejmejo potrebne ukrepe za pospeševanje polne in učinkovite enakosti med pripadniki narodne manjšine in pripadniki večinskega naroda. Pri tem morajo upoštevati tudi posebne razmere pripadnikov narodnih manjšin. Izrecno pa je v konvenciji tudi zapisano, da se taki ukrepi ne štejejo za dejanje diskriminacije.
Iz četrtega odstavka 2. člena Sporazuma I tudi izhaja, da državi podpisnici na vseh ravneh izobraževanja spodbujata spoznavanje in učenje jezika, kulture in zgodovine manjšine in njenih matičnih narodov tudi pri pripadnikih večinskega naroda.
[62]
62. Zakonodajalec je pri urejanju šolskih okolišev in pravici posameznega učenca, da obiskuje javno osnovno šolo v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno prebiva, upošteval tudi možnosti, da se posamezni učenec med šolanjem preseli. V skladu s četrtim odstavkom 48. člena ZOsn ima učenec, ki se med šolanjem preseli, pravico dokončati šolanje v šoli, v katero je vpisan. To pomeni, da bi imel učenec, ki se z območja, ki ni narodnostno mešano, preseli na območje, ki je narodnostno mešano, pravico nadaljevati šolanje v šoli, v kateri pouk poteka le v slovenskem jeziku. Poleg navedenega 48. člen ZOsn ureja nekatere, sicer omejene možnosti, po katerih lahko posamezni učenec, ki biva v šolskem okolišu dvojezične šole, izjemoma pod določenimi pogoji obiskuje tudi osnovno šolo s slovenskim jezikom v drugem šolskem okolišu. S tem je zakonodajalec omogočil, da se pri uresničevanju pravice do šolanja in izobraževanja izjemoma upošteva individualni položaj (npr. znanje madžarskega jezika) posameznega učenca.
63. Ker je namen izpodbijanih določb, ki urejata oblikovanje šolskih okolišev na narodnostno mešanih območjih, zagotoviti učinkovito uresničevanje pravice do vzgoje in izobraževanja narodne skupnosti v svojem jeziku in spoštovanje obveznosti, ki jih je Republika Slovenija prevzela z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami,
[63]
ter hkrati doseganje enakovrednega izobrazbenega standarda za vse učence, tako pripadnike večinskega naroda kot pripadnike madžarske narodne skupnosti, zakon pa izjemoma omogoča tudi upoštevanje individualnega položaja posameznega učenca, taki zakonski ureditvi ni mogoče očitati nerazumnosti.
64. Glede na navedeno prvi odstavek 48. člena ZOsn in prvi odstavek 11. člena ZPIMVI nista v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
C.
65. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS
v sestavi:
predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in dr. Rok Svetlič
.
Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič. Sodnica Kogovšek Šalamon je dala pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve, in št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7), 15. točka obrazložitve.
[2]
Samostojna šola je vzgojno-izobraževalni zavod ali organizacijska enota, ki se ustanovi oziroma organizira za opravljanje osnovnošolskega izobraževanja (prva alineja 4. člena Uredbe).
[3]
Matična šola je vzgojno-izobraževalni zavod ali organizacijska enota, ki ima podružnice in se ustanovi oziroma organizira za opravljanje osnovnošolskega izobraževanja (druga alineja 4. člena Uredbe). Podružnična osnovna šola je del matične šole, ki se organizira za opravljanje osnovnošolskega izobraževanja na različnih lokacijah (četrta alineja 4. člena Uredbe).
[4]
Na podlagi drugega odstavka 64. člena Ustave lahko pripadniki narodne skupnosti na območjih, na katerih živijo, ustanovijo svoje samoupravne skupnosti. Na njihov predlog lahko država pooblasti te skupnosti za opravljanje določenih nalog iz državne pristojnosti ter zagotavlja sredstva za njihovo uresničevanje. Podrobneje pa njihov položaj ureja Zakon o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št. 65/94 – ZSNS).
[5]
Na območju poselitve italijanske narodne skupnosti se je razvil sistem ločenih šol, v katerih poteka pouk le v slovenskem jeziku ali le v italijanskem jeziku (t. i. manjšinsko šolstvo). Učenci v slovenskih šolah se obvezno učijo italijanščino kot učni predmet, pouk pa poteka v slovenskem jeziku, učenci v italijanskih šolah pa se obvezno učijo slovenščino kot učni predmet, pouk pa poteka v italijanskem jeziku (glej drugi odstavek 3. člena ZOFVI).
[6]
Dvojezično šolstvo je bilo ustanovljeno leta 1959. Tedanja zgodovinska situacija je onemogočila nadaljnje šolanje učencem madžarske narodne skupnosti na srednjih in visokih šolah na Madžarskem, zato je večina staršev vpisala svoje otroke v slovenske šole, madžarske šole pa so ostale prazne. Dvojezični model je bil sprejet kot rešitev pred propadom izobraževanja v jeziku narodne skupnosti v Prekmurju (M. Medvešek in drugi, Vloga dvojezičnega šolstva pri ustvarjanju podlag za uresničevanje institucionalne dvojezičnosti na narodno mešanem območju v Prekmurju, Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Ljubljana 2020, str. 102–106).
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-94/96, 21. točka obrazložitve. Določbe o uporabi jezika narodne skupnosti in o posebnih pravicah narodnih skupnosti vsebujejo tudi drugi predpisi, ki urejajo vzgojo in izobraževanje. V skladu s 5. členom Zakona o vrtcu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 25/08, 36/10, 55/17 in 18/21 – ZVrt) na območjih, na katerih živijo pripadniki slovenskega naroda in madžarske narodne skupnosti in so opredeljena kot narodno mešana območja, poteka vzgojno delo v skladu s posebnim zakonom dvojezično, v slovenskem in madžarskem jeziku. V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZOsn je učni jezik v dvojezičnih osnovnih šolah slovenski in madžarski. Podobne določbe o učnem jeziku imajo tudi zakoni, ki urejajo srednješolsko izobraževanje (glej drugi odstavek 6. člena Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju, Uradni list RS, št. 79/06, 68/17 in 46/19 – ZPSI-1, in drugi odstavek 8. člena Zakona o gimnazijah, Uradni list RS, št. 1/07 – uradno prečiščeno besedilo, 68/17 in 46/19 – ZGim).
[8]
Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 56/98 – ZUODNO-B) se je Občina Hodoš - Šalovci razdelila na dve občini, in sicer na Občino Hodoš in Občino Šalovci.
[9]
Izjemoma se lahko določi šolski okoliš, ki sega na območje dveh ali več lokalnih skupnosti (sedmi do deseti odstavek 9. člena Uredbe).
[10]
V skladu z drugim odstavkom 57. člena Ustave je osnovnošolsko izobraževanje obvezno.
[11]
Glej prvi in tretji odstavek 48. člena ZOsn.
[12]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2), 45. točka obrazložitve.
[13]
Glej J. Zobec v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 486.
[14]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 101/01, in OdlUS X, 192), 14. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj prav tam, 14. točka obrazložitve. Primerjaj s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi
Case "relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" proti Belgiji
(v nadaljevanju t. i. zadeva
Belgian Linguistic (št. 2)
) z dne 23. 7. 1968, 5. točka B. poglavja, str. 28. V zvezi s tem kaže opozoriti tudi na sodbo ESČP v zadevi
Ponomaryovi proti Bolgariji
z dne 21. 6. 2011, v kateri je ESČP sprejelo stališče, da pravice do izobraževanja iz 2. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ni mogoče razlagati tako, da bi državi nalagala dolžnost ustanoviti oziroma finančno podpreti določeno izobraževalno ustanovo (49. točka obrazložitve).
[16]
Glej J. Zobec v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 486.
[17]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS VII, 14), 40. točka obrazložitve.
[18]
Prav tam.
[19]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 173/21, in OdlUS XXVI, 27), 90. točka obrazložitve.
[20]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Timishev proti Rusiji
z dne 13. 12. 2005, 64. točka obrazložitve.
[21]
Glej 26. člen Splošne deklaracije človekovih pravic; 14. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92); Konvencijo proti diskriminaciji v izobraževanju (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/64, in Uradni list RS, št. 57/92, MP, št. 15/92); 28. člen Konvencije o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92); 2. člen Prvega protokola k EKČP in 14. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016). Primerjaj tudi z W. Schabas, The European Convention on Human Rights, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2017, str. 986–988.
[22]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014 (Uradni list RS, št. 2/15, in OdlUS XX, 29) in št. U-I-110/16.
[23]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 44. točka obrazložitve.
[24]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-269/12, 25. točka obrazložitve. Primerjaj tudi s sodbo ESČP v zadevi
Ponomaryovi proti Bolgariji
, 55. točka obrazložitve.
[25]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-269/12, 25. točka obrazložitve.
[26]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 24. točka obrazložitve.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 20/98, in OdlUS VII, 26), 17. točka obrazložitve.
[28]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-380/06 z dne 11. 9. 2008 (Uradni list RS, št. 91/08, in OdlUS XVII, 47), 7. točka obrazložitve.
[29]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-283/94, 37. točka obrazložitve,
št. U-I-296/94 z dne 28. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 21)
, 9. točka obrazložitve, in
št. U-I-218/04 z dne 20. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 46/06, in OdlUS XV, 29)
, 12. točka obrazložitve.
[30]
Prav tam.
[31]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-218/04, 12. točka obrazložitve.
[32]
Glej D. Valentičič v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 534.
[33]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-380/06, 10. točka obrazložitve.
[34]
Primerjaj z D. Valentičič v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 536.
[35]
Pojem dvojezično šolstvo opredeljuje šolski model, v katerem pouk poteka v dveh jezikih, torej tako v jeziku večinskega prebivalstva kot v jeziku narodne skupnosti. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-94/96, 21. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča Socialistične republike Slovenije (v nadaljevanju SRS) št. U 31/69 z dne 30. 6. 1970 (Uradni list SRS, št. 27/70), peti odstavek II. točke obrazložitve.
[36]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 44. točka obrazložitve.
[37]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000, in OdlUS IX, 60), 22. točka obrazložitve.
[38]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-8/10 z dne 3. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 49/10), 10. točka obrazložitve.
[39]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 24. točka obrazložitve.
[40]
Prav tam. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi
Belgian Linguistic (št. 2)
, str. 28.
[41]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 24. točka obrazložitve.
[42]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18, 81. točka obrazložitve.
[43]
Prav tam, 90. točka obrazložitve.
[44]
Prav tam.
[45]
Dvojezični pouk lahko poteka po modelu ena oseba – en jezik, ciljno vzporedni metodi in v jezikovnih učnih skupinah. O tem več v Izvedbenih navodilih za izvajanje programa dvojezične osnovne šole, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Zavod Republike Slovenije za šolstvo, Ljubljana 2016 (v nadaljevanju Izvedbena navodila), str. 11–12.
[46]
Učenci, ki niso uravnoteženo dvojezični, se najprej opismenjujejo v maternem jeziku in šele kasneje v drugem jeziku. Učenci, ki pa so uravnoteženo dvojezični, se opismenjujejo v obeh jezikih hkrati (glej Izvedbena navodila, str. 9).
[47]
Prav tam.
[48]
V skladu s prvim odstavkom 48. člena ZOsn se učenec lahko vpiše v osnovno šolo v drugem šolskem okolišu, če ta šola s tem soglaša. V skladu s tretjim odstavkom 48. člena ZOsn lahko učenec med šolanjem prestopi v drugo osnovno šolo, če ta šola s tem soglaša. V skladu s četrtim odstavkom 48. člena ZOsn ima učenec, ki se med šolanjem preseli v šolski okoliš druge osnovne šole, pravico dokončati šolanje v šoli, v katero je vpisan.
[49]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-94/96, 32. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča SRS št. U 31/69, deseti odstavek II. točke.
[50]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve, in št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 12. točka obrazložitve.
[51]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-94/96, 22. točka obrazložitve.
[52]
Iz grafičnega prikaza dvojezičnega območja v Prekmurju izhaja, da šolski okoliši dvojezičnih osnovnih šol niso geografsko toliko oddaljeni od šolskih okolišev osnovnih šol, v katerih pouk poteka v slovenskem jeziku, da bi bila nerazumno otežena dnevna mobilnost tistih učencev, ki bi se na podlagi prvega ali tretjega odstavka 48. člena ZOsn šolali izven šolskega okoliša, v katerem stalno ali začasno prebivajo (primerjaj z M. Medvešek in drugi, nav. delo, str. 10).
[53]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča SRS št. U 31/69, šesti odstavek II. točke obrazložitve.
[54]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18, 90. točka obrazložitve.
[55]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-512/18 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 8), 10. točka obrazložitve.
[56]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 41. točka obrazložitve.
[57]
Prav tam, 44. točka obrazložitve.
[58]
Prav tam.
[59]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, 40. točka obrazložitve.
[60]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 44. točka obrazložitve.
[61]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-94/96, 22. točka obrazložitve.
[62]
Prav tam, 24. točka obrazložitve.
[63]
Prav tam, 26. točka obrazložitve.
U-I-191/19-29
29. 5. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K ODLOČBI ŠT.
U-I-191/19
Z DNE 18. 5. 2023
Ustavnopravno varstvo madžarske narodne skupnosti na področju izobraževanja
1. Odločba št. U-I-191/19 se nanaša na pravice madžarske narodne manjšine v Sloveniji na področju izobraževanja. Jedro odločanja Ustavnega sodišča v tej zadevi se nanaša na vprašanje, ali pravna ureditev dvojezičnega šolstva na območju, kjer živi madžarska narodna skupnost,
[1]
posega v pravico večinskega prebivalstva do izobraževanja. Otroci, ki živijo v šolskem okolišu, v katerem je organizirano le dvojezično javno šolstvo, se morajo namreč praviloma izobraževati v dvojezičnih šolah, kjer pouk poteka hkrati v slovenskem in madžarskem jeziku. Javno šolo v drugem šolskem okolišu, kjer pouk poteka samo v slovenskem jeziku, lahko izberejo le izjemoma, pod pogoji in skladno s pravili Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn).
[2]
Ustavno sodišče je odločilo, da taka ureditev ne pomeni posega v pravico večinskega prebivalstva do izobraževanja, temveč da pravila ZOsn o določanju šolskih okolišev in oblika dvojezičnega izobraževanja pomenijo določitev načina izvrševanja te pravice. Ugotovilo je, da ta pravila na pripadnike večinskega naroda delujejo utesnjujoče, vendar ne do te mere, da bi lahko govorili o posegu v ustavno pravico do izobraževanja. Sklepno je ugotovilo, da je imel zakonodajalec razumne razloge za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja te pravice, ti razumni razlogi pa so povezani z varstvom manjšinskih pravic madžarske narodne skupnosti.
2. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-191/19 svojo dosedanjo prakso (zlasti odločbo št. U-I-94/96) na področju varstva manjšin in pravice do izobraževanja utrdilo, poleg tega pa jo je še nadgradilo.
[3]
Opredelilo se je namreč tudi do vprašanja, ali je ureditev skladna z načelom enakosti iz 14. člena Ustave oziroma ali povzroča diskriminacijo večinskega naroda. Najprej je ugotovilo, da so z vidika pravice do osnovnošolskega izobraževanja vsi otroci, ki so dolžni obiskovati osnovno šolo, v bistveno enakem položaju, ne glede na to, ali živijo na narodnostno mešanem območju ali ne. Različni obravnavi tistih otrok, ki živijo na narodnostno mešanem območju in se morajo zato praviloma šolati v dvojezični šoli, pa ni mogoče očitati nerazumnosti. Ustavno sodišče torej protiustavnosti ni ugotovilo. Pri tem ni odveč dodati, da je Ustavno sodišče že večkrat preprečilo zniževanje ravni pravic narodnih manjšin, odločba št. U-I-191/19 pa to tradicijo nadaljuje.
[4]
3. Z nosilnimi argumenti odločbe se strinjam, zato sem odločbo podprla. Kot posebej prepričljive štejem argumente, da za današnjo ureditev dvojezičnega šolstva obstajajo smiselni zgodovinski razlogi. Dvojezično šolstvo obstaja od leta 1959, ta model pa je bil za območje madžarske manjšinske narodne skupnosti sprejet kot rešitev pred propadom izobraževanja v jeziku narodne skupnosti v Prekmurju.
[5]
Pomemben argument je tudi, da je politični vrh ob pripravah na osamosvojitev obljubil, da se položaj manjšin z osamosvojitvijo ne bo poslabšal.
[6]
Oslabitev manjšinskega varstva z odločitvijo Ustavnega sodišča, ki bi zapovedala ustanovitev šol, v katerih bi pouk potekal izključno v slovenskem jeziku (z dodatnim predmetom madžarščine), bi glede na zgodovinsko izkušnjo lahko pripeljala do zmanjšanja splošne ravni varstva ustavnih pravic manjšin v luči 64. člena Ustave in do zmanjšanja sožitja med narodoma, vse sešteto pa bi bilo mogoče razumeti tudi kot odstop od obljub, danih ob plebiscitu.
4. Med pomembnimi vidiki ohranjanja dvojezičnih šol so tudi z Ustavo določene obveznosti države na področju omogočanja uporabe madžarskega jezika na dvojezičnih območjih, kar zahteva zagotavljanje možnosti, da se prebivalstvo večinskega naroda v okviru šolskega sistema tega jezika nauči. Primera uresničevanja te pravice na zakonski ravni sta Zakon o varstvu potrošnikov,
[7]
ki v 7. členu opredeljuje zahtevo, da podjetja na območjih, kjer avtohtono živita italijanska ali madžarska narodna skupnost, poslujejo tudi v jeziku narodne skupnosti, in Zakon o javnih uslužbencih,
[8]
ki v 17. členu določa posebne pogoje za zasedbo delovnega mesta javnih uslužbencev, ki morajo na podlagi zakona kot uradni jezik uporabljati tudi jezik narodne skupnosti. Takrat se kot pogoj za zasedbo delovnega mesta določi tudi znanje tega jezika. Mogoče je sicer zaslediti poročila, da kljub formalnim zahtevam po znanju jezika v praksi prihaja do težav z uresničevanjem uporabe madžarskega jezika, saj naj bi večina uslužbencev, ki so sicer končali dvojezično šolo, ne bila dovolj usposobljena, da bi tudi dejansko lahko vodila upravni postopek v tem jeziku.
[9]
Mogoče je predvideti, da bi z ukinitvijo dvojezičnih šol ali z uvedbo možnosti obiskovanja šole, kjer poteka pouk zgolj v slovenskem jeziku o hkratnem predmetu učenja madžarščine, ta problem postal še bolj izrazit. Dvojezično šolstvo je torej mogoče videti kot enega od pomembnih elementov sistema varstva narodnih manjšin v Sloveniji.
5. Odločba se ne ukvarja s primerjavami med sistemoma izobraževanja na območju italijanske in madžarske narodne skupnosti, saj tudi zahteva za presojo ustavnosti ni navajala argumentov v tej smeri. Vendarle pa bi v zvezi s to temo veljalo ponoviti, da je bilo že v času priprave Ustave upoštevano, da se izobraževalna modela italijanske in madžarske narodne skupnosti razlikujeta. Zato je bilo dogovorjeno, da bo v Ustavi treba opredeliti možnost, da narodne skupnosti v skladu s svojimi specifičnimi potrebami in interesi oblikujejo dvojezične vrtce in šole (model madžarske manjšine) ali pa vrtce in šole v jeziku narodnosti (model italijanske manjšine). Prva možnost je bila še posebej pomembna za madžarsko manjšino, in sicer prav zaradi ohranitve modela dvojezičnega šolstva.
[10]
Iz razprav iz tega časa je tudi mogoče ugotoviti, da se zakonsko pooblastilo, ki ga ima zakonodajalec v Ustavi, dejansko nanaša le na madžarsko manjšino in je v Ustavo vneseno le zaradi nje.
[11]
To dejstvo ponuja tudi odgovor na morebitno vprašanje, ali ne bi bilo pooblastilo zakonodajalcu, da z zakonom uredi dvojezično šolstvo, dosledno izvedeno le, če bi bilo izvedeno tudi za italijansko manjšino. Odgovor je, glede na navedeno, negativen.
6. Pomen odločitve je občuten tudi z vidika mednarodnopravnih standardov varstva pravic narodnih manjšin. Sicer je mogoče ugotoviti, da model dvojezičnega šolstva, kot je urejen na območju madžarske narodne manjšine, presega minimalne mednarodne standarde,
[12]
na primer iz Okvirne konvencije za varstvo narodnih manjšin,
[13]
ki zavezujejo državo na tem področju. Vendar to še ne pomeni, da je uvajanje nižjih standardov ustrezno, še zlasti če bi zniževanje ravni pravic vodilo v ogrožanje uresničevanja 64. člena Ustave. Število pripadnikov manjšin namreč upada.
[14]
Obstaja verjetnost, da bi se ta proces  z zmanjševanjem ravni varstva pravic le še okrepil.
7. Ohranjanje ravni varstva pravic je pomembno tudi z vidika sodobnih evropskih trendov, ki varstvu manjšin niso vedno naklonjeni. Po podatkih Svetovalnega odbora o okvirni konvenciji za varstvo narodnih manjšin, ki v okviru Sveta Evrope nadzoruje izvajanje te konvencije, je imelo v zadnjih letih več dejavnikov negativen vpliv na položaj manjšin, vključno z ustavitvijo javnega življenja in zaprtjem šol zaradi epidemije Covida-19, agresijo Rusije na Ukrajino ter klimatskimi spremembami.
[15]
V luči teh dejavnikov je ustavnopravno ohranjanje varstva manjšin ključno.
8. Nenazadnje pa je ohranjanje dosežene ravni pravic narodnih manjšin pomembno tudi z vidika zgodovinskega razvoja mednarodnopravnega varstva človekovih pravic. Brez razvoja varstva pravic manjšin namreč najverjetneje ne bi bilo razvoja mednarodnih konvencij s področja varstva človekovih pravic. Manjšinsko varstvo se je namreč razvilo že po prvi svetovni vojni, ko so bile države poraženke v zameno za ponovno pridobitev suverene oblasti nad svojim ozemljem soočene z zahtevo, da podpišejo mednarodne pogodbe, ki bodo varovale položaj manjšin na njihovem ozemlju. Pogodbe so pomenile pravni temelj za zunanji nadzor nad ravnanjem oblasti s tujimi državljani na njenem ozemlju. Manjšinam so pogodbe omogočile dostop do državljanskih, političnih, socialnih, ekonomskih in kulturnih pravic. Te pogodbe so torej pomenile eno prvih oblik omejitev državne suverenosti v razmerju do ranljivih oseb na ozemlju države podpisnice pogodbe.
[16]
Nadaljnje pogodbe, ki so se po drugi svetovni vojni razvile z namenom zagotavljanja mednarodnega varstva človekovih pravic, temeljijo na enakem izhodišču. Iz navedenega izhaja, da je manjšinsko varstvo eden od temeljev varstva človekovih pravic. Ohranitev dosežene ravni manjšinskih pravic ocenjujem kot pomembno tudi v tem kontekstu.
Dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
[1]
To so območja tradicionalne poselitve, v tem primeru madžarske narodne skupnosti, ki se imenujejo narodno(stno) mešana ozemlja. Glej Miran Komac, Poselitveni prostor avtohtonih narodnih manjšin, Razprave in gradivo – Revija za narodnostna vprašanja, št. 74/2015, str. 62,
https://rig-td.si/wp-content/uploads/2018/11/74_-4.pdf
.
[2]
Zakon o osnovni šoli, Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 – ZUJF in 63/13.
[3]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-94/96 z dne 22. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 77/98, in OdlUS VII, 196).
[4]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 20/98, in OdlUS VII, 26); odločbo št. U-I-94/96.
[5]
Glej sprotno opombo št. 6 v odločbi št. U-I-191/19. Glej tudi Romana Bešter in Janez Pirc, Predstavitev dela slovensko-madžarske mešane komisije za manjšine: analiza zapisnikov zasedanj komisije (1995–2016) v: Miran Komac in Balázs Vizi (ur.), Bilateralni sporazumi kot oblika urejanja varstva narodnih manjšin, L'Harmattan, Budimpešta 2019, str. 32,
http://real.mtak.hu/105075/1/BILATERALNISPORAZUMI_SLO191031.pdf
.
[6]
O tem govorijo Sporazum političnih strank in poslanskih skupin o plebiscitu, Pismo o dobrih namenih iz leta 1990 in Temeljna ustavna listina iz leta 1991. Glej Ciril Ribičič, Ustavnopravno varstvo manjšinskih narodnih skupnosti v Sloveniji, Revus – Revija za ustavno teorijo in filozofijo prava, št. 4/2004,
https://doi.org/10.4000/revus.1530
. Glej tudi Komac, navedeno delo.
[7]
Zakon o varstvu potrošnikov – ZVPot-1 (Uradni list RS, št. 130/22).
[8]
Zakon o javnih uslužbencih – ZJU (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08).
[9]
Komac, navajano delo, str. 88.
[10]
László Göncz, Varstvo avtohtonih narodnih skupnosti v Ustavi Republike Slovenije, Razprave in gradivo. Revija za narodnostna vprašanja, št. 87/2021, str. 30,
https://rig-td.si/wp-content/uploads/2021/12/Rig-87-Goncz.pdf
. Glej tudi Miro Cerar in Gorazd Perenič (ur.), Nastajanje slovenske ustave: izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990–1991), I. zvezek, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2001, 1–336.
[11]
Göncz, navedeno delo, str. 31.
[12]
Ribičič, navedeno delo.
[13]
Uradni list RS, št. 20/98, MP, št. 4/9.
[14]
Prim. Ribičič, navedeno delo. Glej tudi Miran Komac, Narodne manjšine in nacionalni interes, Teorija in praksa, l. 39, 4/2002, str. 590,
http://dk.fdv.uni-lj.si/tip/tip20024Komac.PDF
.
[15]
Glej Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, 13th activity report covering the period from 1 June 2020 to 31 May 2022, Svet Evrope, 2022,
https://rm.coe.int/13th-acfc-biennial-activity-report-final-en-version-2753-7961-2678-v-1/1680a8424e
[16]
Danilo Türk, Maruša Tekavčič Veber, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2015.