U-I-4/20_2
Natisni
Opravilna št.:
U-I-4/20_2
Datum odločitve:
16. 2. 2023
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 19/20, Uradni list RS št. 16/21, Uradni list RS št. 29/23
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.4.20
Akt:
Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19) (ZPSVIKOB)
Izrek:
Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19) se razveljavi.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče mora samostojnost oziroma neodvisnost centralne banke iz drugega odstavka 152. člena Ustave razlagati v tesnem sozvočju z razlago tega pojma v pravu Evropske unije, kot ta izhaja iz primarnega prava Evropske unije in sodne prakse Sodišča Evropske unije.
Finančna neodvisnost centralne banke pomeni zagotavljanje finančnih sredstev, potrebnih za učinkovito delo centralne banke. Ker centralne banke sprejemajo odločitve, ki zanje neizogibno pomenijo tveganje za izgube, imajo pomembno vlogo pri finančni neodvisnosti splošne rezerve centralne banke kot rezerve za finančna tveganja, neizogibno povezana s temi operacijami.
Izpodbijani 40. člen Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (ZPSVIKOB) ima več ustavno nesprejemljivih učinkov na neodvisnost Banke Slovenije. Vsem je skupno to, da posegajo v njene splošne rezerve oziroma ji preprečujejo njihovo samostojno oblikovanje, in sicer vse v zvezi z naložitvijo odškodninske odgovornosti za opravljanje funkcije, ki ne spada med temeljne funkcije centralne banke. To Banko Slovenijo postavlja v položaj odvisnosti od političnih organov, v katerem je potencialno izpostavljena političnim pritiskom. Ustavno sodišče je zato odločilo, da je izpodbijani 40. člen ZPSVIKOB v neskladju z drugim stavkom prvega odstavka 152. člena Ustave.
Pavšalno nadomestilo iz 4. do 7. člena ZPSVIKOB se financira na enak način kot odškodnine na podlagi pravnomočnih odločb, izdanih po ZPSVIKOB. Iz enakih razlogov, kot je protiustaven 40. člen ZPSVIKOB, so protiustavni tudi 4. do 7. člen ZPSVIKOB. Poleg navedenega pa so te določbe v neskladju tudi s prepovedjo denarnega financiranja, ki je del načela samostojnosti oziroma neodvisnosti centralne banke iz drugega stavka prvega odstavka 152. člena Ustave. Zakonodajalec je namreč uvedel obveznost plačila, ki izhaja neposredno iz njegovih političnih odločitev, in ne iz načina, kako je Banka Slovenije opravljala svoje naloge, in iz njenih odločitev, ki jih je sprejela v tem okviru.
Očitki predlagateljice zoper 10. člen ZPSVIKOB, ki določa javno objavo nekaterih dokumentov in njihovih povzetkov na spletni strani Banke Slovenije, se po vsebini omejujejo na domnevno neskladje tega člena s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU. Ker glede na sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Banka Slovenije (C-45/219) ta direktiva za navedeno dokumentacijo ne velja, je Ustavno sodišče ugotovilo, da predlagateljica ni izkazala, da 10. člen ZPSVIKOB posega v s pravom Evropske unije skladno razloženo ustavno pravico do poslovne skrivnosti iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
Ustavno sodišče se je opredelilo tudi do očitkov predlagateljice, da 11. do 23. člen ZPSVIKOB kršijo ustavno pravico do varstva poslovne skrivnosti . Ti očitki so se po vsebini nanašali na dostopnost v virtualni podatkovni sobi iz 22. člena ZPSVIKOB poročila o obremenitvenih testih, ocen vrednosti sredstev bank in poročil o pregledu kakovosti sredstev prav vsem potencialnim odškodninskim tožnikom, to je nekdanjim imetnikom in njihovim pooblaščencem. Vendar predlagateljici ni uspelo izkazati, da 11. do 23. člen ZPSVIKOB posegajo v ustavno varovano pravico do poslovne skrivnosti, ki varuje informacije oziroma podatke poslovne narave, ki so po vsebini taki, da obstaja verjetnost, da bi njihova prosta dostopnost ali dostopnost poslovnemu konkurentu poslovnemu subjektu povzročila občutno škodo. Upoštevaje predvsem močno časovno oddaljenost obdobja izbrisa kvalificiranih obveznosti in pavšalno zatrjevanje predlagateljice o grozeči škodi javnih razkritij za poslovne banke in njihove komitente, Ustavno sodišče ni moglo ugotoviti niti posega v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
Na podlagi odločitve o razveljavitvi 40. člena ZPSVIKOB je Ustavno sodišče razveljavilo še vse preostale, izpodbijane in neizpodbijane določbe ZPSVIKOB. Omenjeno določbo je namreč štelo za vsebinsko jedro zakona, ki je tesno povezano z vsemi drugimi določbami ZPSVIKOB in jih celo osmišljuje. Drugačna odločitev od razveljavitve celotnega zakona po mnenju Ustavnega sodišča ne bi ustrezala namenu zakonodajalca, da naj bo ZPSVIKOB zakon o dejanski in pravni odškodninski odgovornosti Banke Slovenije.
Geslo:
1.2.51.4.4 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Banka Slovenije.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
4.10.5 - Ustanove - Javne finance - Centralna banka.
4.10.1 - Ustanove - Javne finance - Načela.
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 152.1.2, 152.2, Ustava [URS]
Člen 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-4/20 z dne 16. 2. 2023 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Banka Slovenije
Datum vloge:
10. 1. 2020
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US33496
Dokument v PDF obliki:
U-I-4-20 - Sklep (začasno zadržanje).pdf
499 KB
Prenesite datoteko
U-I-4-20_Sklep (predhodno vprašanje).pdf
362 KB
Prenesite datoteko
U-I-4-20_Odločba.pdf
341 KB
Prenesite datoteko
U-I-4-20_Odklonilno LM dr. Accetto.pdf
114 KB
Prenesite datoteko
U-I-4-20_Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
215 KB
Prenesite datoteko
U-I-4-20_Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-4/20-19
5. 3. 2020
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji 5. marca 2020
sklenilo:
1. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19).
2. Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši tako,
– da se do končne odločitve Ustavnega sodišča prekinejo pravdni postopki iz 25. in 45. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank;
– da do končne odločitve Ustavnega sodišča ne teče zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13);
– da do končne odločitve Ustavnega sodišča ne teče rok za vložitev tožbe iz drugega odstavka 6. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank;
– da Banka Slovenije do končne odločitve Ustavnega sodišča s svoje spletne strani brez odlašanja odstrani objave po 10. členu Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank;
– da Okrožno sodišče v Mariboru do končne odločitve Ustavnega sodišča s svoje spletne strani brez odlašanja odstrani morebitne objave po desetem odstavku 25. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank;
– da upravljavec podatkovne sobe do končne odločitve Ustavnega sodišča opusti obdelavo, razen hrambe, prejetih gradiv iz prvega in tretjega odstavka 22. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, in prepreči dostop do teh gradiv;
– da Okrožno sodišče v Mariboru do končne odločitve Ustavnega sodišča opusti obdelavo, razen hrambe, prejetih podatkov iz drugega odstavka 46. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, in prepreči dostop do teh podatkov;
– da Agencija za trg vrednostnih papirjev in upravljavec podatkovne sobe do končne odločitve Ustavnega sodišča opustita obdelavo, razen hrambe, prejetih podatkov iz 20. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, in preprečita dostop do teh podatkov;
– da upravljavec podatkovne sobe do končne odločitve Ustavnega sodišča opusti obdelavo, razen hrambe, prejetih podatkov iz prvih štirih odstavkov 21. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, in prepreči dostop do teh podatkov.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Banka Slovenije vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 27., 28., 29., 35., 36., 37., 38., 40., 41., 43. in 44. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju ZPSVIKOB) ter 350.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1). Navaja, da je zahteva dovoljena po sedmi alineji prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Poudarja, da ZPSVIKOB (glede postopkov izplačila pavšalnega nadomestila in nadzora nad spoštovanjem zavez upravičencev glede varovanja podatkov virtualne podatkovne sobe) ureja konkretne postopke, ki jih mora voditi Banka Slovenije. Poleg tega naj bi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 151) izhajala širša razlaga pogoja za vložitev zahteve za oceno ustavnosti iz navedene določbe ZUstS.
2. Predlagateljica pojasnjuje, da je neodvisnost nacionalne centralne banke določena v 130. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) ter v prvem odstavku 152. člena Ustave. Odškodninska odgovornost predlagateljice po 350.a členu ZBan-1
[1]
in po ZPSVIKOB naj bi nasprotovala tako načelu neodvisnosti centralne banke kot tudi načelu prepovedi monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU. Ob sklicevanju na razlago Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28) predlagateljica izpostavlja, da ji 350.a člen ZBan-1 – v neskladju z navedenima načeloma – ne glede na krivdo nalaga povračilo škode vsakemu nekdanjemu imetniku kvalificiranih obveznosti bank, za katerega se izkaže, da mu je zaradi izrečenega ukrepa nastala večja škoda, kot bi mu nastala, če ukrep ne bi bil izrečen, ne glede na krivdo. Isti očitek naslavlja na ureditev obveznosti izplačevanja pavšalnih nadomestil iz 4. do 7. člena ZPSVIKOB. Predlagateljica obširno opisuje pravni okvir reševanja bank v Republiki Sloveniji v letih 2013 in 2014. Poudarja, da je v zvezi z reševanjem bank izvajala prenesene naloge države. Tudi po pravu Evropske unije (v nadaljevanju – EU) naj centralne banke ne bi bile dolžne plačevati nadomestil imetnikom podrejenega dolga. ZPSVIKOB pa naj bi vse breme reševanja bank (in financiranja sanacije posledic morebitnih napak pri tem) naložil centralni banki. V tej zvezi predlagateljica posebej opozarja na tretji odstavek 7. člena in četrti odstavek 40. člena ZPSVIKOB. Po njenem mnenju načelo finančne neodvisnosti centralne banke zahteva, naj države članice ne spravijo svojih centralnih bank v položaj, ko ne bi imele dovolj sredstev za opravljanje svojih nalog (vključno s sposobnostjo oblikovanja in ohranjanja rezerv, ki jih centralna banka potrebuje za učinkovito opravljanje svojih nalog). Namesto tega naj bi ZPSVIKOB obstoječe rezerve in bodoče dobičke predlagateljice namenjal financiranju nalog države.
3. Predlagateljica s sklicevanjem na pravo EU obširno utemeljuje, zakaj je izpodbijana dolžnost kriti odškodnine in pavšalna nadomestila iz lastnih sredstev v neskladju s prepovedjo monetarnega financiranja. V tem okviru izpostavlja predvsem, da je bilo izrekanje izrednih ukrepov po ZBan-1, ki je bilo namenjeno ohranjanju stabilnosti finančnega sistema v javnem interesu, po svojem bistvu državna naloga. Ustavno dopustno možnost, da se ji naloži plačilo odškodnin, predlagateljica vidi le v hipotetični ureditvi, ki bi to odrejala v primeru ugotovljene krivde predlagateljice. Institut pavšalnega nadomestila pa je po njeni oceni socialni korektiv (torej po vsebini obveznost države), za upravičenost do katerega ni treba izkazati predpostavk odškodninskega varstva iz 350.a člena ZBan-1. Bil naj bi tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
[2]
4. V zvezi z 10. členom ZPSVIKOB (javna objava dokumentov na spletu) predlagateljica zatrjuje neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013 – v nadaljevanju Direktiva 2013/36). Direktiva 2013/36 naj bi omejevala razkrivanje zaupnih informacij o nadzorovanih subjektih, pridobljenih pri opravljanju nadzorniških nalog. Po stališču predlagateljice so poročila obremenitvenih testov, ocene vrednosti sredstev in poročila o izvedenem pregledu kakovosti sredstev posameznih bank poklicna skrivnost oziroma zaupne informacije v smislu 53. člena Direktive 2013/36 in zato ne morejo biti predmet javnega razkritja, kakršnega zahteva 10. člen ZPSVIKOB (torej razkritja celotni javnosti).
5. Tako na že opisani 10. člen ZPSVIKOB kot tudi na ureditev virtualnih podatkovnih sob (11. do 23. člen ZPSVIKOB) predlagateljica
[3]
naslavlja očitek nesorazmernega posega v "varstvo osebnih podatkov, poklicnih skrivnosti in ostalih varovanih kategorij podatkov". V zvezi z virtualno podatkovno sobo predlagateljica vidi grožnjo škode za tekoče poslovanje subjektov (bank in njihovih komitentov), katerih zaupni finančni podatki bodo na voljo širokemu krogu upravičencev. Tako široko razkritje, kot ga določa 13. člen ZPSVIKOB, naj niti ne bi bilo potrebno za vložitev tožb nekdanjih imetnikov
[4]
po 25. členu ZPSVIKOB. Zaradi obrnjenega dokaznega bremena naj bi namreč predlagateljica morala dokazati, da niso izpolnjeni pogoji za prisoditev odškodnine. Po mnenju predlagateljice tako za trditveno podlago tožb zadošča dvom o potrebnosti in pravilnosti izrečenih ukrepov Banke Slovenije (za tožbeno konkretizacijo tega dvoma pa naj tožniki ne bi potrebovali zaupnih informacij). Predlagateljica predlaga, naj o morebitnih zahtevah tožnikov ali skupin tožnikov za dovolitev dostopa do posameznih zaupnih informacij (ki so po veljavni ureditvi na voljo v virtualni sobi) odloča sodišče. Nesorazmerno naj bi bilo finančno in organizacijsko breme predlagateljice za pripravo dokumentacije za objavo na spletni strani oziroma za vzpostavitev virtualnih podatkovnih sob. Predlagateljica navaja, da določbe o vzpostavitvi virtualnih podatkovnih sob pomenijo dražji in manj učinkovit sodni postopek.
6. Člen 41 ZPSVIKOB (nadzor nad uporabo dokumentov in podatkov iz virtualne podatkovne sobe) naj bi vseboval vgrajeno tveganje konflikta interesov. Tako nalaganje velikih dodatnih obremenitev predlagateljici naj bi krnilo njeno funkcionalno neodvisnost.
7. Členi 27 do 29 ZPSVIKOB naj bi bili v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti norm, ki je sestavni del načela pravne države iz 2. člena Ustave. Prevelika ohlapnost določb o vročanju tožb predlagateljici naj bi omogočala arbitrarno ravnanje sodišč. Predlagateljica poleg tega v okoliščinah množičnega spora z velikim številom tožnikov vidi v kombinaciji (po njenem mnenju) prekratkega roka za odgovor na tožbe z obrnjenim dokaznim bremenom kršitev pravice do izjave tako z vidika možnosti učinkovite obrambe v pravdnem postopku kot tudi z vidika učinkovitosti orožij. V tretjem odstavku 29. člena ZPSVIKOB vidi posebno obliko enotnega sosporništva, ki naj bi onemogočalo učinkovito izvrševanje njene pravice do izjave. Peti odstavek 35. člena ZPSVIKOB naj bi bil sporen z vidika neodvisnosti centralne banke in prepovedi monetarnega financiranja. Pravilo o sodbi o temelju (37. člen ZPSVIKOB) naj bi bilo protiustavno nedoločno (2. člen Ustave), s tem pa tudi v neskladju s pravico do izjave (22. člen Ustave) predlagateljice. Enak očitek predlagateljica naslavlja na 38. člen ZPSVIKOB.
8. Predlagateljica izraža bojazen, da odločanje sodišč o njeni odškodninski odgovornosti pomeni po vsebini tudi sodno presojo celovite ocene kreditnih institucij članic euroobmočja, katere del naj bi bil tudi pregled kakovosti sredstev bank, pri katerem je sodelovala Evropska centralna banka (v nadaljevanju ECB), na podlagi enotne metodologije in harmoniziranih opredelitev. Zato naj bi ECB nasprotovala temu, da lahko nacionalno sodišče izvede sodno presojo celovite ocene.
9. Možnost pridobitve pisnih pojasnil institucij EU (36. člen ZPSVIKOB) predlagateljica ne ocenjuje za zadostno. Trdi, da je sodelovanje institucij EU glede na naravo obravnavanih zahtevkov bistvenega pomena za razjasnitev odločilnih dejstev. Zahteva po enakosti orožij v postopku (22. člen Ustave) naj bi zahtevala ustvaritev zakonske podlage za zaslišanje predstavnikov institucij EU oziroma (kot navaja predlagateljica) za njihovo sodelovanje v svojstvu "pomočnikov sodišča".
10. Splošen zaključek predlagateljice je, da jo procesna ureditev ZPSVIKOB postavlja v bistveno slabši položaj glede možnosti dokazovanja, da ne obstoji temelj odškodninskih zahtevkov nekdanjih imetnikov. Poleg tega naj bi v ZPSVIKOB obstajala protiustavna pravna praznina glede povračila stroškov predlagateljici v primeru uspeha v pravdi (finančna neodvisnost, 22. člen Ustave).
11. Predlagateljica predlaga, naj Ustavno sodišče predloži v predhodno odločanje Sodišču EU več vprašanj razlage primarnega in sekundarnega prava EU, ker meni, da je odločitev o njih ključna za presojo izpodbijanih določb.
12. Predlagateljica predlaga tudi, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje vseh (ne le izpodbijanih) določb ZPSVIKOB. Navaja naslednje težko popravljive škodljive posledice izvrševanja ZPSVIKOB: (a) Republika Slovenija naj bi bila izpostavljena ukrepom zaradi nespoštovanja pravnega reda EU; (b) razkritje tajnih podatkov, ki naj bi bilo ireverzibilno; (c) finančne bremenitve iz naslova plačevanja pavšalnih nadomestil, katere naj bi bilo po morebitni razveljavitvi zakonske podlage težko izterjati od prejemnikov; (č) nepovratna izguba časa in finančnih sredstev za sodelovanje v sodnih postopkih na podlagi domnevno protiustavnih določb ZPSVIKOB – ugotovitev njihove protiustavnosti naj bi narekovala spremembe zakona in vrnitev postopkov na začetek; (d) neodpravljivost posegov v samostojnost predlagateljice in kršitev prava EU na podlagi uporabe protiustavnega zakona. Predlagateljica na drugi strani ne vidi možnosti nastanka škodljivih posledic zadržanja izvrševanja ZPSVIKOB do odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi.
13. Predlagateljica predlaga absolutno prednostno obravnavo zahteve.
14. Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo predlog predlagateljice za zadržanje izvrševanja ZPSVIKOB. Državni zbor je na predlog odgovoril. Dvomi o upravičenju predlagateljice, da na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS vloži zahtevo za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Zahteva naj ne bi izhajala iz postopka, ki ga predlagateljica vodi na podlagi ZPSVIKOB. To Državni zbor izpostavlja predvsem v zvezi s postopkom sodnega varstva nekdanjih imetnikov. V zvezi s postopkoma, ki ju tudi po njegovem mnenju predlagateljica vodi (pavšalno nadomestilo in nadzor nad varovanjem podatkov in dokumentov), pa Državni zbor meni, da nista povezana s pristojnostmi predlagateljice. Državni zbor obširno pojasnjuje, da ZPSVIKOB sploh ne ureja položaja predlagateljice kot centralne banke niti ne posega v njene pristojnosti.
15. Sicer pa naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za zadržanje izvrševanja zakona iz prvega odstavka 39. člena ZUstS. Državni zbor meni, da škodljive posledice neizvrševanja navedenega zakona presegajo škodljive posledice, ki bi nastale z izvrševanjem. V prvi vrsti naj bi bilo treba upoštevati, da predlagateljica zahteva zadržanje izvrševanja celotnega ZPSVIKOB, obenem pa niti ne dvomi o ustavnosti vseh njegovih določb. Državni zbor navaja, da ZPSVIKOB temelji na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. V nadaljevanju Državni zbor obširno povzema vsebino določb ZPSVIKOB, ki urejajo dostop nekdanjih imetnikov do podatkov in dokumentov. Meni, da te določbe vsebujejo zadostna in ustrezna varovala, da zaradi izvrševanja ZPSVIKOB ne more nastati nepopravljiva škoda zaradi neupravičenega in prekomernega razkritja podatkov. Finančne posledice izplačila pavšalnih nadomestil naj ne bi bile nepopravljive, poleg tega naj jih predlagateljica sploh ne bi kvantificirala. Po oceni Državnega zbora iz 44. člena ZUstS izhaja, da prejemnikom pavšalnega nadomestila v primeru razveljavitve zakonske podlage zanj prejetih zneskov ne bo treba vračati, ker bo o njem tedaj že pravnomočno odločeno. Državni zbor ne sprejema, da bi predvidevanja predlagateljice o možnosti kaznovanja Republike Slovenije zaradi kršitev prava EU lahko utemeljila začasno zadržanje.
16. Nasprotno, glede škodljivih posledic zadržanja ZPSVIKOB, če bi se pozneje ugotovilo, da ni v neskladju z Ustavo, Državni zbor trdi, da je šele s sprejetjem ZPSVIKOB zagotovljeno učinkovito sodno varstvo nekdanjih imetnikov. Zadržanje izvrševanja naj bi pomenilo poseg v njihovo pravico do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Nadaljnji zamik uveljavitve zakona, ki odpravlja protiustavnost iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, naj bi pomenil hudo in nepopravljivo škodljivo posledico.
17. O predlogu je dala mnenje Vlada, ki se z njim ne strinja in utemeljuje, da predlagateljica ni izkazala težko popravljivih škodljivih posledic izvrševanja navedenega zakona. Obenem naj bi bile podane škodljive posledice zadržanja zaradi nadaljevanja stanja pravne praznine in negotovosti zaradi neobstoja učinkovitega sodnega varstva nekdanjih imetnikov, s čimer naj bi bil kršen prvi odstavek 23. člena Ustave. To naj bi pomenilo tveganje za obsodbe pred Evropskim sodiščem za človekove pravice. Glede pavšalnega nadomestila Vlada meni, da gre za minimalne finančne učinke, glede izplačil odškodnin pa ocenjuje, da bo Ustavno sodišče odločilo o zahtevi predlagateljice še pred izdajo sodbe o temelju odškodninske odgovornosti. Poudarja, da ZPSVIKOB izpolnjuje zahteve iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. Opozarja, da ni razvidno, da je o vložitvi zahteve za oceno ustavnosti odločal Svet Banke Slovenije.
18. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo predlagateljici. Predlagateljica je na obe vlogi odgovorila in vztraja pri predlogu za zadržanje izvrševanja.
B. – I.
19. Še pred odločanjem o utemeljenosti predloga za zadržanje izvrševanja zakona mora Ustavno sodišče preveriti, ali je izpolnjen pogoj iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, da je nastalo vprašanje ustavnosti "v zvezi s postopki, ki jih Banka Slovenije vodi".
[5]
Če bi bilo že v tej fazi postopka jasno, da je treba zahtevo predlagateljice zavreči, ne bi bilo podlage za odločanje o zadržanju izvrševanja izpodbijanega zakona.
20. O razlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS se je Ustavno sodišče izreklo najprej v odločbi št. U-I-283/00. Zavzelo je stališče, da položaj Banke Slovenije kot centralne banke in ustavno določena samostojnost pri njenem delovanju (prvi odstavek 152. člena Ustave) narekujeta širšo razlago sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS.
[6]
V navedeni odločbi je pogoj, da nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih predlagateljica vodi, razlagalo upoštevaje dejstvo, da predlagateljica svoje pristojnosti izvršuje praviloma z izdajanjem predpisov in redkeje s posamičnimi ukrepi. Zato je bilo treba šteti, da so postopki, ki jih predlagateljica "vodi", ne le postopki konkretnega odločanja, temveč tudi opravljanje drugih zadev iz njene pristojnosti, predvsem tudi sprejemanje različnih ukrepov monetarne politike, ki jih sprejema praviloma v obliki pravnih aktov. To stališče je Ustavno sodišče nadgradilo v sklepu št. U-I-168/17. V tem je zavzelo stališče, da za izpolnjenost pogojev za vložitev zahteve za oceno ustavnosti predpisa zadošča, da "gre za vprašanje spoštovanja načela samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave" (8. točka obrazložitve). To pomeni, da mora predlagateljica izkazati, da bo za odločitev o ustavnosti izpodbijanega zakona treba razložiti in uporabiti navedeno ustavno načelo.
21. Eno bistvenih vprašanj, ki jih zahteva za oceno ustavnosti načenja, je prav vprašanje, ali je ZPSVIKOB v neskladju z načelom samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave ter z načelom neodvisnosti ECB in nacionalnih centralnih bank iz 130. člena PDEU. Banki Slovenije zato ni mogoče odreči položaja predlagateljice, ki ga zagotavlja sedma alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS, četudi predlagateljica očitka neskladja z načelom samostojnosti Banke Slovenije ne poveže z vsemi izpodbijanimi določbami ZPSVIKOB.
[7]
Navedeno zadostuje za odločitev, da so izpolnjeni pogoji iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS za odločanje o ustavnosti izpodbijanih določb, zato je treba odločiti tudi o predlogu za zadržanje njihovega izvrševanja. Ustavno sodišče dodaja, da se v tej fazi ni bilo mogoče ukvarjati z navedbami Državnega zbora, da ZPSVIKOB ne posega v neodvisnost predlagateljice. Na to vprašanje bo moralo Ustavno sodišče odgovoriti ob vsebinski presoji ZPSVIKOB, medtem ko odgovor nanj ni upošteven ob odločanju o obstoju procesne predpostavke iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Ustavno sodišče še dodaja, da je bilo zavrženje zahteve predlagateljice za oceno ustavnosti nekaterih določb Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14 in 50/14 – ZDIJZ) z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15) oprto na ugotovitev, da je predlagateljica izpodbijala tudi zakonske določbe, katerih ustavnost v konkretnem postopku nadzora poslovne banke na področju upravljanja z operativnimi tveganji, ki ga je opravljala predlagateljica, ni bila postavljena pod vprašaj. Če torej predlagateljica sama utemeljuje obstoj procesne predpostavke iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS z dvomom o ustavnosti zakona, ki se ji je porodil v zvezi s konkretnim upravnim postopkom, ki ga vodi (obenem pa ne zatrjuje, da zakon ogroža njeno samostojnost), potem mora dejansko izkazati, da ne more nadaljevati tega konkretnega postopka, preden ni ta dvom razčiščen. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer.
22. Ustavno sodišče ne pritrjuje (smiselno podani) navedbi Vlade, da v postopku z zahtevo za oceno ustavnosti zakona predlagateljico zastopa oseba, ki za to ni veljavno pooblaščena (namreč delavec predlagateljice, ki ga je za zastopanje pooblastil guverner Banke Slovenije). Vlada meni, da bi "o zadevi moral odločati Svet Banke Slovenije".
[8]
Iz njenih trditev smiselno izhaja, da guverner delavca (brez predhodne odločitve Sveta) ni mogel veljavno pooblastiti za vložitev zahteve, ker tudi sam ne bi mogel vložiti zahteve za oceno ustavnosti po sedmi alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS, če s tem ne bi "izvrševal sprejete odločitve Sveta Banke Slovenije". Ustavno sodišče opozarja na prvi odstavek 29. člena ZBS-1 ("Guverner Banke Slovenije vodi poslovanje in organizira delo ter zastopa Banko Slovenije") in ugotavlja, da določb ZBS-1 ni mogoče razlagati tako, da so pooblastila guvernerja Banke Slovenije za zastopanje Banke Slovenije kakorkoli omejena z učinkom navzven. Zgolj to je pravno pomembno za zaključek, da je zahtevo za oceno ustavnosti v imenu predlagateljice vložila oseba, ki je za to veljavno pooblaščena.
B. – II.
23. Predlagateljica predlaga zadržanje izvrševanja celotnega ZPSVIKOB, čeprav izpodbija samo nekatere (v 1. točki obrazložitve tega sklepa naštete) člene. Opozarja namreč, da neizpodbijanih zakonskih določb samih po sebi ni mogoče izvajati.
24. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
25. Izvrševanje morebiti protiustavnega ZPSVIKOB bi povzročilo več težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic, ki jih je mogoče razvrstiti v več skupin.
26. V prvi skupini so škodljive posledice v zvezi z vzpostavitvijo delujočih virtualnih podatkovnih sob, v katerih je nekdanjim imetnikom in njihovim pooblaščencem omogočen dostop do dokumentov in podatkov, ki so nastali v okviru odločanja Banke Slovenije o ukrepih zoper posamezno banko po ZBan-1, do 19. 3. 2020.
[9]
V tem okviru gre med drugim za dokumente in podatke predlagateljice, poslovnih bank, subjektov, ki so izvajali preglede kakovosti sredstev ter obremenitvene teste oziroma izdelovali cenitve nepremičnin ter ocene vrednosti sredstev bank, pa tudi za podatke o posameznih komitentih bank zaradi ocenjevanja tveganj. Vsebina teh dokumentov je lahko zaupna ali vsebuje podatke, ki so poslovna skrivnost (primerjaj drugi odstavek 22. člena ZPSVIKOB). ZPSVIKOB dovoljuje dostop do teh dokumentov in podatkov potencialno zelo širokemu krogu posameznikov (glej 13. člen ZPSVIKOB)
[10]
na podlagi določb, za katere predlagatelj zatrjuje, da so v neskladju z Ustavo. Če bi se v presoji Ustavnega sodišča izkazalo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, ne bi bilo mogoče odpraviti posledic dejstva, da bi bili tudi zaupni dokumenti in podatki, ki pomenijo razkritje poslovnih skrivnosti, določen čas široko dostopni (predlagatelj navaja, da je samo potencialnih tožnikov – nekdanjih imetnikov – okoli 100.000). Na podlagi izpodbijane ureditve razkriti zaupni podatki o podlagah za izrečene izredne ukrepe prenehanja kvalificiranih obveznosti bank in razkrita poslovna skrivnost bi za vedno ostali poznani zelo širokemu krogu posameznikov. Obveznost varovanja zaupnosti iz prvega odstavka 23. člena ZPSVIKOB lahko prispeva le k preprečitvi stopnjevanja negativnih posledic opisanega razkritja poslovnih skrivnosti in zaupnih podatkov, medtem ko ne prispeva k zmanjšanju posledic razkritja samega. Upoštevati je torej treba, da opisanih posledic nadaljnjega izvrševanja morebiti protiustavnega zakona ne bi bilo mogoče odpraviti.
27. V drugi skupini so škodljive posledice povezane z znatnimi prizadevanji in stroški strank ter organizacijskimi pripravami izključno pristojnega Okrožnega sodišča v Mariboru
[11]
za sodelovanje in izvedbo  pravdnih postopkov po 25. členu ZPSVIKOB. Če bi se naknadno (lahko tudi še med trajanjem teh postopkov ali tudi po njih, vendar v okvirih učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča po 44. členu ZUstS) izkazalo, da je zakonsko podlago za vodenje teh pravd treba razveljaviti, bi bile te posledice težko popravljive.
[12]
Z vidika zahteve po racionalnem in ekonomičnem vodenju sodnih postopkov, ki je prav tako v funkciji zagotavljanja učinkovitosti pravice do sodnega varstva, tako nekdanjih imetnikov kot drugih, ki potrebujejo sodno varstvo, ni sprejemljivo, da bi se vodilo predvideno veliko število sodnih postopkov na morebitni protiustavni podlagi, tj. na podlagi izpodbijanega ZPSVIKOB. Prišlo bi do nepovratne izgube časa in sredstev strank ter virov, ki jih za delovanje sodnega sistema namenja država.
28. Težko popravljive ali nepopravljive škodljive posledice izvrševanja morebiti protiustavnega ZPSVIKOB iz prejšnjih dveh točk obrazložitve so neposredno povezane s ključnimi določbami navedenega zakona, ki urejajo posebne postopke, s katerimi se nekdanjim imetnikom omogoča sodno varstvo, oziroma dostop do dokumentov in podatkov, ki so tvorili podlage za izrek izrednega ukrepa prenehanja kvalificiranih obveznosti banke. Poleg tega bi nadaljnje izvrševanje ZPSVIKOB povzročalo težko popravljive škodljive posledice tudi na drugih področjih. Na primer, 41. člen ZPSVIKOB
[13]
predvideva z vidika porabe institucionalnih virov predlagateljice zelo zahtevno dolžnost nadzora zaradi preprečevanja zlorab podatkov iz virtualnih podatkovnih sob. V primeru razveljavitve 41. člena ZPSVIKOB bi bile te posledice težko popravljive.
29. Glede pavšalnega nadomestila (glej 5. do 7. člen ZPSVIKOB) je moč ugotoviti, da je ta institut neločljivo vpet v ureditev odškodninskega varstva, saj je pavšalno nadomestilo pogojeno z odpovedjo odškodninskemu tožbenemu zahtevku. Zato mora – glede zadržanja izvrševanja – deliti usodo drugih delov zakona. Ni mogoče namreč spregledati, da zadržanje izvrševanja določb o odškodninskih postopkih po 25. in 38. členu ZPSVIKOB odlaga možnost odškodninskega varstva. To bi lahko na upravičence do pavšalnega nadomestila vplivalo na način, da bi se prav zato odpovedali tožbenemu zahtevku.
[14]
Te posledice vplivanja na svobodno voljo upravičencev do pavšalnega nadomestila bi bile težko popravljive.
30. Poleg tega bi izvrševanje domnevno protiustavnih določb ZPSVIKOB o pavšalnem nadomestilu, upoštevaje zakonsko zapovedane roke, pomenilo, da bi bila nadomestila izplačana iz sredstev predlagatelja pred odločitvijo Ustavnega sodišča o ustavnosti ZPSVIKOB.
[15]
Pravnomočne odločbe Banke Slovenije in na njihovi podlagi izplačani zneski bi imeli za upravičence pomen pridobljenih pravic, saj bi bila izplačila pavšalnega nadomestila na podlagi pravnomočnih upravnih odločb izvršena v obdobju veljavnosti izpodbijanih določb ZPSVIKOB.
[16]
Glede na ustavno opredeljene učinke razveljavitvene odločbe Ustavnega sodišča, ki učinkuje za naprej (prvi odstavek 161. člena Ustave),
[17]
kar je podrobneje izpeljano v 44. členu ZUstS,
[18]
teh posledic z razveljavitvijo domnevno protiustavnih določb ZPSVIKOB ne bi bilo mogoče odpraviti. S tem se pravzaprav strinja tudi Državni zbor, čeprav to razume kot argument proti začasnemu zadržanju, pri čemer tega svojega stališča ne pojasni. Upoštevati je zato treba, da opisane posledice, ki bi nastale v primeru izvrševanja morebiti protiustavnih določb ZPSVIKOB o pavšalnem nadomestilu, ustrezajo kriteriju težko popravljivih posledic iz prvega odstavka 39. člena ZUstS. Na drugi strani takih razsežnosti nima zadržanje izvrševanja teh določb, ki za upravičence do pavšalnega nadomestila (v primeru poznejše ugotovitve skladnosti izpodbijanih določb z Ustavo) pomeni le začasni odlog prejema denarne dajatve, ki sega izven okvirov splošnega sistema odškodninske odgovornosti predlagatelja do nekdanjih imetnikov iz 350.a člena ZBan-1 in ZPSVIKOB.
31. Ustavno sodišče glede na vse navedeno ocenjuje, da so določbe ZPSVIKOB tako tesno medsebojno povezane, da je treba zadržati izvrševanje celega zakona. Škodljive posledice izvrševanja morebiti protiustavnih določb iz 26. do 30. točke obrazložitve tega sklepa namreč pretehtajo nad škodljivimi posledicami njihovega začasnega neizvrševanja.
32. Glede škodljivih posledic, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo, je treba imeti pred očmi tudi, da bi zadržanje izvrševanja ZPSVIKOB povzročilo nadaljnji zastoj v procesu uveljavljanja pravnega varstva zoper izredne ukrepe Banke Slovenije po ZBan-1 v letih 2013 in 2014. ZPSVIKOB je namreč odziv zakonodajalca na ugotovljeno protiustavno pravno praznino "zaradi odsotnosti posebnih procesnih pravil za odškodninske spore imetnikov izbrisanih ali konvertiranih kvalificiranih pravic proti Banki Slovenije" iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13.
[19]
Rok za odpravo te protiustavnosti je potekel 15. 5. 2017. ZPSVIKOB je bil uveljavljen šele 19. 12. 2019, torej več kot dve leti in pol po poteku roka iz odločbe št. U-I-295/13, ki ga je Ustavno sodišče postavilo zakonodajalcu za to, da poskrbi za "ureditev, ki bo omogočala ustavnoskladno uveljavitev pravice do sodnega varstva za vse morebitne že vložene in bodoče odškodninske tožbe v zvezi z izbrisi kvalificiranih pravic na podlagi ZBan-1". Zato ni mogoče spregledati opozoril Državnega zbora in Vlade, da lahko predlagano zadržanje izvrševanja ZPSVIKOB ogroža zagotovitev učinkovitega sodnega varstva pravic nekdanjih imetnikov v razumnem roku (prvi odstavek 23. člena Ustave).
33. Vendar ni mogoče spregledati, da bi
izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, s katerim se je zakonodajalec odzval na odločbo Ustavnega sodišča, lahko povzročilo še bolj protiustavno stanje, kot je samo dejstvo, da je bil zakonodajalec že nekaj časa v nedopustni zamudi z odzivom na navedeno odločbo Ustavnega sodišča. Poleg tega učinek zavrnitve predloga za zadržanje izvrševanja sam zase ne bi jamčil tekočega in nemotenega odvijanja odškodninskih pravd iz ZPSVIKOB nekdanjih imetnikov proti predlagateljici. Razumno je pričakovanje, da bi stranke v teh pravdah pozivale sodišče, naj vloži zahtevo za oceno ustavnosti ZPSVIKOB. Zelo verjetno bi torej potreba po razrešitvi različnih spornih vprašanj, kot jih načenja tudi predlagateljica v zahtevi za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, povzročila najmanj enake zastoje v sodnih postopkih, kot jih lahko povzroči začasno zadržanje njihovega izvrševanja. To spodkoplje pomen učinka zadržanja izvrševanja kot vzroka za zastoj v postopkih odškodninskega varstva (s konstrukcijo prepričljive hipotetične vzročne zveze). Nadaljnje izvrševanje morebiti protiustavnih določb ZPSVIKOB, ki naj omogočijo uresničevanje pravice do sodnega varstva, zato samo zase ne more prispevati k učinkovitosti uresničevanja te pravice. Prav nasprotno. Dopustitev izvrševanja izpodbijanega zakona (in s tem vodenja odškodninskih pravd na potencialno protiustavni podlagi) se kaže zaradi nevarnosti nastanka težko popravljivih škodljivih posledic kot preveč tvegana.
34. Zato je Ustavno sodišče sklenilo do končne odločitve zadržati izvrševanje ZPSVIKOB (1. točka izreka).
[20]
35. Z odločitvijo o načinu izvršitve zadržanja izvrševanja ZPSVIKOB na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS je Ustavno sodišče odredilo, da se do njegove končne odločitve sodni postopki iz 25. in 45. člena ZPSVIKOB prekinejo (prva alineja 2. točke izreka).
[21]
Glede na 8. člen ZPSVIKOB torej v teh postopkih nastanejo pravne posledice prekinitve pravdnega postopka iz 207. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP). Pravdni postopki, ki so na dan začetka učinkovanja tega sklepa že začeti, se
ex lege
štejejo za prekinjene. Pravdni postopki, ki bodo začeti po dnevu učinkovanja tega sklepa, se
ex lege
štejejo za prekinjene takoj po vložitvi tožbe (po preteku "juridične sekunde").
36. Ustavno sodišče je kot način izvršitve zadržanja izvrševanja ZPSVIKOB določilo tudi, da do njegove končne odločitve ne teče zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena ZBan-1 (druga alineja 2. točke izreka). Ta odločitev dopolnjuje način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, po katerem zastaranje terjatev nekdanjih imetnikov začne teči 19. 6. 2020. Narekuje jo potreba, da se prihodnjim odškodninskim tožnikom omogoči, da lahko počakajo s pripravo in vlaganjem odškodninskih tožb, dokler ne preneha pravna negotovost o ustavnosti ZPSVIKOB.
[22]
Poleg tega je Ustavno sodišče zavarovalo pravico do sodnega varstva vlagateljev zahtevka za izplačilo pavšalnega nadomestila, ki so do trenutka učinkovanja tega sklepa že prejeli odločbo o pavšalnem nadomestilu iz prvega odstavka 6. člena ZPSVIKOB
[23]
(tretja alineja 2. točke izreka). Ta pravica bi bila lahko izvotljena, če bi jim med odločanjem Ustavnega sodišča o ustavnosti ZPSVIKOB potekel rok za vložitev tožbe iz 25. člena ZPSVIKOB.
37. Upoštevati je treba tudi, da so bile nekatere določbe ZPSVIKOB očitno ob začetku učinkovanja tega sklepa (glej drugi stavek petega odstavka 39. člena ZUstS) glede na potek zakonskih rokov že izvršene, ali avtomatično s potekom časa ali pa z dejanji naslovnikov zakona. Izvrševanja nekaterih izmed navedenih določb zato že smiselno ni več mogoče zadržati, ker njihovih pravnih posledic več ni mogoče "vrniti v prejšnje stanje". Odločitev o zadržanju izvrševanja  ZPSVIKOB je zato treba razumeti tako, da se ne nanaša na 48. in 49. člen ZPSVIKOB. Prav tako se odločitev o zadržanju izvrševanja ZPSVIKOB po naravi stvari ne more nanašati na sodne postopke, ki po vsebini niso predmet urejanja tega zakona, čeprav jih zakon omeni (glej drugi in tretji odstavek 3. člena ZPSVIKOB ter peti v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZPSVIKOB). Nekatere izmed že izvršenih določb pa so take, da je mogoče začasno zadržati oziroma modificirati njihove sicer že nastale pravne posledice, ki so trajne narave. To so določbe, ki urejajo dolžnost javne objave določenih podatkov ali izročitev podatkov enega subjekta drugemu.
[24]
Ustavno sodišče je moralo, kot način izvršitve zadržanja izvrševanja ZPSVIKOB, da bi v celoti doseglo njegov namen, določiti posebno ureditev glede navedenih določb (četrta do deveta alineja 2. točke izreka). Posebna ureditev je potrebna zaradi varstva pravic iz prvih odstavkov 38. in 74. člena Ustave (osebni podatki in poslovna skrivnost), pa tudi zaradi preprečitve vseh ravnanj z zbranimi podatki in dokumenti, če za njih ni (nezadržane) zakonite podlage.
[25]
38. Ustavno sodišče se je odločilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
C.
39. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen.
Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Predlagateljica meni, da se 350.a člen ZBan-1, čeprav ne velja več, še uporablja, ker njegovo nadaljnjo uporabo zahteva ZPSVIKOB.
[2]
In sicer zaradi domnevno arbitrarnega kriterija bruto dohodka leta 2013, ki naj ne bi odražal dejanskega socialnega položaja vlagateljev.
[3]
Izpostavlja predvsem 22. člen ZPSVIKOB.
[4]
Kot ta pojem opredeljuje prva alineja 1. člena ZPSVIKOB.
[5]
Tako je Ustavno sodišče ravnalo tudi pri izdaji sklepa o zadržanju izvrševanja št. U-I-168/17 z dne 20. 12. 2017, 8. točka obrazložitve.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 151), 8. točka obrazložitve.
[7]
Določbe ZPSVIKOB so namreč medsebojno povezane tako, da tvorijo notranje koherentno celoto.
[8]
Sklicuje se na prvi odstavek 31. člena Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 59/11 in 55/17 – v nadaljevanju ZBS-1), ki določa, da Svet Banke Slovenije odloča o zadevah, ki so na podlagi tega zakona ali drugih zakonov v pristojnosti Banke Slovenije, in na drugi odstavek 29. člena ZBS-1, ki določa, da guverner Banke Slovenije izvršuje odločitve Sveta Banke Slovenije ter izdaja posamične in splošne akte Banke Slovenije, ki niso v pristojnosti Sveta Banke Slovenije.
[9]
Glej 11., 13., 14. in 18. člen, prvi in drugi odstavek 22. člena ter drugi in peti odstavek 43. člena ZPSVIKOB.
[10]
Ta določba (ki jo Ustavno sodišče tu povzema poenostavljeno) določa, da se vstop v virtualno podatkovno sobo omogoči: nekdanjim imetnikom ter njihovim pooblaščencem z ustreznimi kvalifikacijami, osebam, ki jim to dovoli sodišče, sodišču, ki odloča v postopkih po ZPSVIKOB, predlagatelju in državi.
[11]
Člen 9 ZPSVIKOB.
[12]
Primerjaj s sklepom št. U-I-313/13 z dne 6. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 11/14), s katerim je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje določb
Zakona o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13 – ZDavNepr), ki so davčnim organom nalagale izdajo odločb o odmeri davka na nepremičnine. V 7. točki obrazložitve navedenega sklepa je Ustavno sodišče zapisalo: "
Po drugi strani pa bi že sama izdaja odločb velikemu številu davčnih zavezancev in pričakovano večje število pritožbenih postopkov, pogojenih tudi z odsotnostjo odločbe Ustavnega sodišča, državi in davčnim zavezancem povzročili precejšnje finančno in organizacijsko breme. Če bi se izkazalo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, bi bile te škodljive posledice težko popravljive".
[13]
Predlagateljica opravlja nadzor nad tem, da se dokumenti in podatki iz virtualne podatkovne sobe, ki so označeni kot zaupni ali poslovna skrivnost, lahko uporabijo izključno za namen teka postopka po ZPSVIKOB, in nad tem, da osebe, ki imajo v skladu z ZPSVIKOB dostop do dokumentov ali podatkov, dokumente ali podatke, ki so označeni kot zaupni ali kot poslovna skrivnost, varujejo kot take.
[14]
Četrti odstavek 6. člena ZPSVIKOB določa: "Banka Slovenije vlagatelju izplača pavšalno nadomestilo, če se vlagatelj odpove tožbenemu zahtevku. Pavšalno nadomestilo izplača v 15 dneh od prejema odpovedi tožbenemu zahtevku". Prvi in drugi odstavek 7. člena ZPSVIKOB določata: "Višina pavšalnega nadomestila znaša 80 % vrednosti, ki jo je vlagatelj vplačal ob nakupu kvalificirane obveznosti iz 2. in 3. točke šestega odstavka 261.a člena ZBan-1. Znesek izplačila vlagatelju ne sme presegati 20.000 eurov za posamezni red". Peti in šesti odstavek 6. člena ZPSVIKOB določata: "Z izplačilom zneska iz 7. člena tega zakona vlagatelju preneha status nekdanjega imetnika po tem zakonu in ugasne pravica uveljavljanja katerih koli zahtevkov tako iz naslova prenehanja kvalificiranih obveznosti banke na podlagi odločbe Banke Slovenije kot iz naslova ničnosti pravnega posla, na podlagi katerega je pridobil kvalificirane obveznosti banke zaradi kršitve pojasnilne dolžnosti ali na podlagi drugih naslovov. Z izplačilom pavšalnega nadomestila vlagatelj izgubi pravico do odškodnine na podlagi 350.a člena ZBan-1".
[15]
Iz prvih štirih odstavkov 6. člena ZPSVIKOB izhaja, da: (a) predlagateljica v dveh mesecih od prejema popolnega zahtevka izda odločbo o izplačilu pavšalnega nadomestila, zoper katero ni pritožbe in ni dopusten upravni spor; (b) vlagatelj se lahko odpove tožbenemu zahtevku iz ZPSVIKOB v 15 dneh od vročitve odločbe; (c) če se odpove tožbenemu zahtevku, mu predlagateljica v 15 dneh od prejema odpovedi izplača pavšalno nadomestilo; (č) če se vlagatelj ne odpove tožbenemu zahtevku, lahko vloži tožbo po ZPSVIKOB v sedmih mesecih od vročitve odločbe.
[16]
Predlagateljica se proti učinku 44. člena ZUstS ne bi mogla zavarovati z vložitvijo ustavne pritožbe proti pravnomočni odločbi o izplačilu pavšalnega nadomestila (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-252/96 z dne 30. 9. 1999, Uradni list RS, št. 86/99, in OdlUS VIII, 293, 6. točka obrazložitve, iz katere izhaja, da učinkuje razveljavitev zakona na vse tiste že pravnomočne posamične akte, zoper katere je bila na Ustavno sodišče pravočasno vložena ustavna pritožba in o njej do začetka učinkovanja razveljavitve še ni bilo odločeno), saj oblastni organ nima aktivne legitimacije za vložitev ustavne pritožbe, niti tedaj, ko izpodbija sodno odločbo, izdano v upravnem sporu, v katerem je bil stranka (primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. Up-987/16 z dne 10. 4. 2017, Uradni list RS, št. 20/17), kaj šele v primeru, ko bi z ustavno pritožbo izpodbijal lastno upravno odločbo.
[17]
Po tej ustavni določbi Ustavno sodišče protiustavnega zakona ne more odpraviti, lahko ga le razveljavi.
[18]
Zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, se ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.
[19]
Glej 130. točko obrazložitve navedene odločbe. Ustavno sodišče je s to odločbo (v upoštevnem delu) odločilo: (1) 350.a člen ZBan-1 je bil v neskladju z Ustavo; (2) 265. člen Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16 – ZRPPB) je v neskladju z Ustavo; (3) Državni zbor mora odpraviti protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe v šestih mesecih po njeni objavi v Uradnem listu Republike Slovenije; (4) do odprave protiustavnosti iz 2. točke izreka te odločbe se postopki na podlagi prvega odstavka 350.a člena ZBan-1 prekinejo; (5) zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena ZBan-1 začne teči šest mesecev po uveljavitvi zakona, s katerim se Državni zbor odzove na protiustavnost, ugotovljeno z 2. točko izreka te odločbe.
[20]
Ustavno sodišče posebej opozarja, da zadržanje (tudi) četrtega odstavka 6. člena ZPSVIKOB pomeni, da predlagateljica ne sme izplačevati pavšalnih nadomestil tudi, če so se do začetka učinkovanja zadržanja stekli vsi zakonski pogoji za ta izplačila (in so pavšalna nadomestila že zapadla). Prepoved izplačil tako pomeni tudi, da predlagateljica ne more biti v dolžniški zamudi, odločbe o pavšalnih nadomestilih pa kljub njihovi morebitni zapadlosti niso izvršljive.
[21]
Postopki, ki so že bili začeti pred uveljavitvijo ZPSVIKOB (torej odškodninski postopki po 350.a členu ZBan-1), so že bili prekinjeni na podlagi 4. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, vendar so se nadaljevali z 19. 12. 2019. To so postopki iz 45. člena ZPSVIKOB. Ustavno sodišče je torej odredilo njihovo ponovno prekinitev.
[22]
Primerjaj s 132. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13.
[23]
Zanje je rok za vložitev tožbe po 25. členu ZPSVIKOB (namesto prejema pavšalnega nadomestila) že začel teči.
[24]
Glej prvi odstavek 43. člena v zvezi z 10. členom, tretji odstavek 43. člena v zvezi s prvim odstavkom 22. člena, četrti odstavek 43. člena v zvezi s tretjim odstavkom 22. člena, drugi odstavek 46. člena, 47. člen ZPSVIKOB (v zvezi s prvim odstavkom 20. člena ter prvim do četrtim odstavkom 21. člena  ZPSVIKOB). Ustavno sodišče sem v temelju uvršča tudi deseti odstavek 25. člena ZPSVIKOB, kljub temu, da ne razpolaga z zanesljivimi podatki, ali je že prišlo do kakšnih javnih objav po tej določbi.
[25]
Podlaga za ravnanje z zbranimi podatki in dokumenti, ki ima moč zakona, je tudi način izvršitve iz šeste do devete alineje 2. točke izreka tega sklepa (kolikor dovoljuje nadaljnjo hrambo pri prejemnikih teh podatkov in dokumentov).
U-I-4/20-45
14. 1. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji 14. januarja 2021
sklenilo:
1. Sodišču se na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016) predložijo v predhodno odločanje naslednja vprašanja glede razlage 123. in 130. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, 7. in 21. člena Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, ki je priloga in sestavni del Pogodbe o delovanju Evropske unije, ter Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL L 177, 30. 6. 2006, in nasl.) in Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013, in nasl.):
a) Ali je treba 123. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev odškodninsko odgovarjala nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov, o izbrisu katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, če se v poznejših sodnih postopkih izkaže, da pri izbrisu ni bilo spoštovano načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo, če pri tem nacionalna centralna banka odgovarja: (1) za škodo, ki jo je bilo mogoče predvideti iz dejstev in okoliščin, kakršne so bile v času odločanja centralne banke in jih je imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi centralna banka, in (2) za škodo, ki je posledica ravnanja oseb, ki so pri izvrševanju teh pristojnosti centralne banke delovale na podlagi njenega pooblastila, pri tem pa, upoštevaje dejstva in okoliščine, s katerimi so razpolagale oziroma s katerimi bi morale ob upoštevanju pooblastil razpolagati, niso ravnale kot dober strokovnjak?
b) Ali je treba 123. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev izplačevala posebna denarna nadomestila delu nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov (po kriteriju premoženjskega stanja) zaradi izbrisov, o katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, pri čemer za upravičenost do nadomestila zadošča, da je bil finančni instrument izbrisan, in ni pomembno, ali je bilo kršeno načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo?
c) Ali je treba 130. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije in 7. člen Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke razlagati tako, da nasprotujeta, da bi bilo nacionalni centralni banki naloženo plačilo odškodnin za škodo, nastalo kot posledica izvrševanja njenih zakonskih pristojnosti, v višini, ki lahko okrni njeno zmožnost za učinkovito opravljanje svojih nalog? Je v tej zvezi za sklep, da je bilo kršeno načelo finančne neodvisnosti nacionalne centralne banke, pomembno, pod kakšnimi zakonskimi pogoji je navedena odgovornost naložena?
d) Ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES, ki varujejo zaupnost pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij, razlagati tako, da ti direktivi varujeta tudi zaupnost informacij, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi ukrepov, ki so bili namenjeni reševanju bank zaradi zagotavljanja stabilnosti finančnega sistema, ko nevarnosti za solventnost in likvidnost bank ni bilo moč odpraviti z običajnimi ukrepi bonitetnega nadzora, ti ukrepi pa so se šteli za reorganizacijske ukrepe iz Direktive 2001/24/ES
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL L 125, 5. 5. 2001)
?
e) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES glede varstva pri bonitetnem nadzoru pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij razlagati tako, da je za njihovo varstvo relevantna poznejša Direktiva 2013/36/EU tudi tedaj, ko gre za zaupne informacije, pridobljene ali nastale v času uporabe Direktive 2006/48/ES, če naj bi bile razkrite v času uporabe Direktive 2013/36/EU?
f)
Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je prvi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in prvi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na prejšnje vprašanje) treba razlagati tako, da niso več zaupne informacije, ki so zajete z obveznostjo ohranitve poklicne skrivnosti, informacije, ki jih ima nacionalna centralna banka kot nadzorni organ in ki so v določenem trenutku po svojem nastanku postale javne, oziroma informacije, ki bi lahko bile poslovna skrivnost, vendar so stare pet let ali več in se zato zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost? Je v primeru zgodovinskih informacij, starih pet let ali več, ohranitev statusa zaupnosti odvisna od tega, ali bi bila zaupnost lahko utemeljena iz drugih razlogov, kot pa je poslovni položaj nadziranih bank ali drugih podjetij?
g) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je tretji odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in tretji odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje avtomatično razkritje zaupnih dokumentov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, še pred začetkom pravdnega postopka vsem potencialnim tožnikom in njihovim pooblaščencem, brez posebnega konkretnega postopka odločanja o upravičenosti razkritja vsakega posameznega dokumenta vsakemu posameznemu upravičencu in brez tehtanja nasprotujočih si interesov v vsakem konkretnem primeru, in to celo, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij?
h) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je drugi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in drugi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje vsem dostopno objavo na spletni strani zaupnih dokumentov oziroma njihovih povzetkov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij, obenem pa je predpisano, da naj bi pri zadevni javni objavi na spletni strani bile prekrite vse zaupne informacije?
2. Postopek za oceno ustavnosti
4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 27., 28., 29., 35., 36., 37., 38., 40., 41., 43. in 44. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19) ter 350.a člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13)
se prekine do odločitve Sodišča.
3. Ustavno sodišče Sodišču predlaga, naj njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.
OBRAZLOŽITEV
A.
I. Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem
1. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28) odločilo o ustavnosti izpodbijanih določb Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) in o ustavnosti 265. člena Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16 – v nadaljevanju ZRPPB). Odločilo je, da zakonske določbe, ki so urejale materialno podlago za izbris (prenehanje) ali konverzijo t. i. kvalificiranih obveznosti bank v položaju, ko grozi stečaj banke, kar bi lahko ogrozilo finančni sistem kot celoto, niso v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče je z navedeno odločbo ugotovilo neskladje z Ustavo 350.a člena ZBan-1 in 265. člena ZRPPB in naložilo Državnemu zboru, naj odpravi ugotovljeno protiustavnost v šestih mesecih po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije. Ustavno sodišče je ugotovilo protiustavno pravno praznino zaradi odsotnosti posebnih procesnih pravil za odškodninske spore imetnikov izbrisanih ali konvertiranih kvalificiranih pravic (v nadaljevanju nekdanji imetniki) proti Banki Slovenije.
2. Državni zbor je z namenom izpolniti obveznost odprave navedene protiustavnosti sprejel Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju ZPSVIKOB). ZPSVIKOB je začel veljati 19. 12. 2019 ter ureja pristojnost sodišč in posebna pravila postopka, s katerim se nekdanjim upravičencem iz izbrisanih kvalificiranih obveznosti ali drugim osebam, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije, s katero je bil izrečen izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke na podlagi 261.a člena ZBan-1, omogočajo učinkovito sodno varstvo; dostop do dokumentov in podatkov, ki jih je Banka Slovenije upoštevala ali bi jih morala upoštevati pri izreku izrednega ukrepa prenehanja kvalificiranih obveznosti banke; objavo odločb Banke Slovenije, s katerimi so bili izrečeni izredni ukrepi, ter način zagotovitve dokumentov in podatkov, ki se nanašajo na izredni ukrep; vpliv tega zakona na postopke, ki so se začeli pred njegovo uveljavitvijo in v katerih nekdanji imetniki na podlagi 350.a člena ZBan-1 uveljavljajo zahtevke, da Banka Slovenije povrne škodo, ki naj bi nastala zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije; pogoje, postopek in višino izplačila pavšalnega nadomestila fizični osebi, ki je bila nekdanja imetnica določenih kvalificiranih obveznosti (glej 1. člen ZPSVIKOB).
3. Banka Slovenije (v nadaljevanju predlagateljica) je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) vložila zahtevo za oceno ustavnosti določb iz 2. točke izreka tega sklepa.
[1]
II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe predlagateljice v postopku pred Ustavnim sodiščem
4. Predlagateljica v zahtevi za oceno ustavnosti med drugim zatrjuje, da mora Ustavno sodišče pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), upoštevati primarno in sekundarno pravo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Navaja, da iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati pravo EU v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. Učinek prava EU v notranjem pravnem redu naj bi bil odvisen od temeljnih načel prava EU. Po mnenju predlagateljice so zakonske določbe, ki jih izpodbija z zahtevo, v neskladju ne le z določbami Ustave, pač pa tudi s 123. in 130. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), 7. členom Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju Protokol št. 4) ter z Direktivo 2013/36/EU/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (v nadaljevanju Direktiva 2013/36/EU).
5. Predlagateljica obširno pojasnjuje, da je njena neodvisnost zajamčena tako s prvim odstavkom 152. člena Ustave kot tudi s 130. členom PDEU in v sekundarni zakonodaji EU. Po njenem mnenju je Republika Slovenija v letih 2013 in 2014 nanjo prenesla esencialno državno nalogo reševanja bank, pri kateri naj predlagateljica ne bi izvajala nalog centralne banke in zasledovala svojega temeljnega cilja stabilnosti cen, pač pa naj bi brez ustrezno urejenega financiranja izvajala prenesene naloge države. Predlagateljica svojo odškodninsko odgovornost po 350.a členu ZBan-1 razume kot odgovornost ne glede na protipravnost in krivdo. Šlo naj bi za bistveno strožjo odgovornost, kot sicer zadeva druge organe pri izvajanju javnih pooblastil. To naj bi bilo v neskladju s 152. členom Ustave ter 123. in 130. členom PDEU. Enako naj bi veljalo za dolžnost izplačevanja iz lastnih sredstev t. i. pavšalnih nadomestil, ki naj bi bila čisti socialni transfer.
6. V zvezi s finančno neodvisnostjo centralne banke predlagateljica izpostavlja, da države ne smejo spraviti svojih centralnih bank v položaj, v katerem imajo nezadostna finančna sredstva za izpolnjevanje svojega mandata v nezmanjšanem obsegu (tako "evropskega" kot nacionalnega) ali nezadosten neto lastniški kapital. Predlagateljica izjavlja, da države članice ne smejo ovirati centralne banke pri oblikovanju rezerv do ravni, ki je potrebna, da lahko centralna banka kot članica Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju ESCB) izpolnjuje svoje naloge v zvezi s primarnim ciljem stabilnosti cen. V tej zvezi predlagateljica navaja, da mora centralna banka ohraniti zadostne zmožnosti oblikovanja rezerv za bodoča finančna tveganja zaradi nastopa morebitne finančne nestabilnosti. Protiustavna naj bi bila ureditev ZPSVIKOB, ki prihodnje dobičke predlagateljice (deloma pa tudi obstoječe splošne rezerve) preusmerja v financiranje tipično državnih nalog – reševanja bank in socialne problematike.
7. V zvezi s prepovedjo monetarnega financiranja predlagateljica izpostavlja, da je bilo izvajanje izrednih ukrepov po ZBan-1 državna naloga, ki ne spada med naloge centralne banke v njenem ustavnopravnem pomenu. Zakonska ureditev teh ukrepov je kazala na poudarjen javni interes, da se zagotovi obstoj banke do njene sanacije, s tem pa tudi stabilnost finančnega sistema. Predlagateljica meni, da zato ne sme biti zavezanka za izplačilo odškodnin za škodo, nastalo pri izvrševanju izrednih ukrepov (razen kolikor bi odgovarjala za škodo, ki je neposredna posledica njenih krivdnih kršitev, pod enakimi pogoji kot drugi nosilci javnih pooblastil). Toliko bolj naj bi pravo EU prepovedovalo, da se predlagateljici naloži financiranje pavšalnih nadomestil kot (po vsebini) obveznosti države do tretjih oseb.
8. Predlagateljica nasprotuje tudi javni objavi oziroma dostopnosti dokumentov in informacij zaupne narave, pri čemer se osredinja na tri dokumente (poročilo o obremenitvenih testih, poročilo o pregledu kakovosti sredstev in oceno vrednosti sredstev banke po prvem odstavku 261.b člena ZBan-1), za katere ji (v povzetku ali v celoti) javno objavo na spletu oziroma dostopnost v virtualni podatkovni sobi nalagata 10. in 22. člen ZPSVIKOB. Zatrjuje neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU. Direktiva 2013/36/EU naj bi omejevala razkrivanje zaupnih informacij o nadzorovanih subjektih, pridobljenih pri opravljanju nadzorniških nalog. Ne bi naj bilo dopustno njihovo razkritje vsem potencialnim tožnikom, še toliko manj celotni javnosti. Predlagateljica trdi, da nekdanji imetniki izbrisanih kvalificiranih pravic za vložitev tožb po 25. členu ZPSVIKOB načeloma ne potrebujejo podatkov in informacij, ki naj bi bile dostopne v virtualni podatkovni sobi. V vsakem primeru pa naj bi bilo nujno, da je dostop tožnikov do posameznih zaupnih informacij pridržan presoji sodišča.
9. V odgovoru na mnenje Vlade o zahtevi za oceno ustavnosti predlagateljica dodatno pojasnjuje svoje dotedanje navedbe. Navaja, da se neodvisnost centralnih bank pri izvajanju nalog nadzora in reševanja sicer pojmuje "ožje" (ker skrb za finančno stabilnost v javnem interesu ni le odgovornost in naloga centralne banke, pač pa tudi vlade). Vendar naj bi tudi pri izvajanju teh nalog centralna banka morala ohraniti finančno neodvisnost, odgovornost centralne banke za tako izvedene naloge pa naj ne bi smela krniti njene zmožnosti opravljati osnovne naloge centralne banke. Predlagateljica meni, da nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov odgovarja celo objektivno, in navaja, da je taka ureditev posebej problematična, ker je pri reševanju bank izvajala nanjo prenesene državne naloge, za katere država ni ustrezno uredila financiranja. Predlagateljica obširno pojasnjuje, zakaj bi glede na njeno kapitalsko stanje omejitev zmožnosti prihodnjega oblikovanja rezerv (ali celo neposredno poseganje v že oblikovane rezerve) poslabšala predlagateljičino sposobnost pokrivanja izgub iz primarnih nalog.
10. V zvezi z upoštevnostjo Direktive 2013/36/EU za dokumente, ki so bili izdelani pred njeno uveljavitvijo, predlagateljica navaja, da je dokument zaupen od takrat, ko to predpis določi, ne glede na datum njegovega nastanka.
III.
Mnenje Vlade Republike Slovenije o
za predhodno odločanje upoštevnih navedbah predlagateljice
11. Vlada meni, da ZPSVIKOB spoštuje finančno neodvisnost predlagateljice, ker predvideva participacijo države v smislu odpovedi udeležbe na presežku prihodkov nad odhodki, nadalje predvideva varovalke glede minimalne višine splošnih rezerv predlagateljice in mehanizem začasnega zalaganja sredstev s strani Republike Slovenije. Po mnenju Vlade so rezerve predlagateljice razmeroma visoke, zato naj njihovo črpanje za namen plačila odškodnin ne bi ogrožalo finančne neodvisnosti predlagateljice. V zvezi z očitki o kršitvi načela prepovedi monetarnega financiranja Vlada trdi, da država ne bo imela koristi od plačila odškodnine nekdanjim imetnikom izbrisanih kvalificiranih obveznosti. Ne bi naj šlo za poplačilo odškodninske odgovornosti države. Predlagateljica naj bi samostojno in neodvisno izdala odločbe o izrednih ukrepih. Glede pavšalnega nadomestila Vlada izpostavlja predvsem to, da je pričakovani obseg izplačil upravičencem minimalen.
12. Glede javne objave zaupnih dokumentov in informacij Vlada opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, ki naj bi zahtevala popoln vpogled v listine. Meni, da je bila obveznost varovanja poklicne skrivnosti v zvezi z informacijami, ki jih je Banka Slovenije pridobila pri izvajanju nalog reševanja, predlagateljici naložena šele z Direktivo 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 173, 12. 6. 2014, v nadaljevanju Direktiva 2014/59/EU). Direktiva 2013/36/EU naj ne bi bila upoštevna za varovanje zaupnosti stresnih testov, ocen vrednosti sredstev in pregledov kakovosti sredstev, opravljenih pred 31. 12. 2013 (tudi sicer naj bi Banki Slovenije nalagala obveznosti le glede zaupnih informacij, pridobljenih med opravljanjem nalog bonitetnega nadzora, ne pa pri izvajanju nalog reševanja bank, v zvezi s čimer so bili v decembru 2013 sprejeti izredni ukrepi).
B.
IV.
Upravičenost predlagateljice za vložitev zahteve za oceno ustavnosti
13. Predlagateljica je vložila zahtevo za oceno ustavnosti na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, ki določa, da lahko Banka Slovenije z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti v zvezi s postopkom, ki ga vodi. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-4/20 z dne 5. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 19/20), s katerim je do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje ZPSVIKOB, pojasnilo, da so pogoji za vsebinsko obravnavo zahteve za oceno ustavnosti izpolnjeni, ko predlagateljica izkaže, da bo za odločitev o ustavnosti zakona treba razložiti in uporabiti načelo samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave. Ugotovilo je, da so v postopku za oceno ustavnosti iz 2. točke izreka tega sklepa ti pogoji izpolnjeni. Ker zahteva predlagateljice izpolnjuje procesne predpostavke po ZUstS, mora Ustavno sodišče odločiti o njeni utemeljenosti.
V. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe (zveznost)
14. Predlagateljica med drugim izpodbija ureditev pavšalnega nadomestila (4. do 7. člen ZPSVIKOB), javno objavo določenih dokumentov na spletni strani Banke Slovenije (10. člen ZPSVIKOB), ureditev dostopanja do določenih podatkov in dokumentov v virtualni podatkovni sobi (11. do 24. člen ZPSVIKOB), pravni režim odškodninske odgovornosti Banke Slovenije v razmerju do nekdanjih imetnikov (350.a člen ZBan-1
[2]
) ter način zagotavljanja finančnih virov pri Banki Slovenije za izplačilo pavšalnega nadomestila in odškodnin (40. člen ZPSVIKOB).
15. Protiustavnost navedenih zakonskih določb predlagateljica utemeljuje (tudi) s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjuje, da so navedene določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Te trditve oziroma navedbe predlagateljice so povzete v točkah 4 do 10 tega sklepa. Sklicevanja predlagateljice na pravo EU ni mogoče označiti za pavšalnega oziroma mu odreči relevantnosti in bistvenosti za ta postopek za oceno ustavnosti. Razlaga načela neodvisnosti centralne banke (130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4) in načela prepovedi monetarnega financiranja (123. člen PDEU in 21. člen Protokola št. 4) ni nepomembna za presojo ustavnosti ureditve odškodninske odgovornosti predlagateljice v razmerju do nekdanjih imetnikov in njene odgovornosti za izplačevanje pavšalnih nadomestil, če predlagateljica trdi, da zaradi te ureditve ne bo imela zadostnih sredstev oziroma kapitalskih rezerv za izvajanje svojih nalog ter da mora na njeni podlagi financirati tipično državne naloge ter odgovarjati za oškodovanja tretjih oseb pri izvajanju takih nalog pod prestrogimi pogoji. Razlaga Direktive 2013/36/EU in Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006
o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (v nadaljevanju Direktiva 2006/48/ES), ki v 53. do 62. členu (Direktiva 2013/36/EU) in v 44. do 52. členu (Direktiva 2006/48/ES) varujeta poklicne skrivnosti, pridobljene ali nastale pri bonitetnem nadzoru kreditnih institucij, ni očitno
[3]
nepomembna za presojo ustavnosti ureditve, ki zapoveduje javno objavo na spletu oziroma dostopnost v virtualni sobi določenih dokumentov in informacij zaupne narave, ki so bili uporabljeni kot podlaga za odločitev o izbrisu kvalificiranih obveznosti bank.
16. Razlaga omenjenih pravil prava EU ni nepomembna za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZBan-1 in ZPSVIKOB z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZPSVIKOB in ZBan-1.
17. Republika Slovenija je s pristopom k EU na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU.
[4]
Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
[5]
Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.
[6]
Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.
[7]
Zaradi nje so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[8]
18. Predlagateljica svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opira neposredno na pravo EU (123. in 130. člen PDEU, 7. člen Protokola št. 4 in Direktivo 2013/36/EU), deloma pa na določbe Ustave (2. in 3. člen, drugi odstavek 14. člena, 22. in 23. člen ter prvi odstavek 152. člena Ustave). Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke predlagateljice, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz njene zahteve za oceno ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče v tej zadevi ugotovi pravno upoštevnost tudi drugih določb prava EU in Ustave.
19. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da ni pristojno za presojo skladnosti predpisov z direktivami Evropske unije.
[9]
To stališče je mogoče posplošiti tako, da Ustavno sodišče ni pristojno za neposredno presojo skladnosti predpisov s pravom EU. Po drugi strani je Ustavno sodišče že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki implementirajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena.
[10]
Z navedenim sklepom je Ustavno sodišče odločilo, da so očitki o neskladju izpodbijanega pravilnika z ustavnimi pravicami očitno neutemeljeni, pri čemer se je oprlo na predhodno sodbo (tedaj) Sodišča Evropskih skupnosti, da je direktiva (ki je bila podlaga za slovenski pravilnik) veljavna in da ne krši temeljnih pravic prava EU.
20. Ustavno sodišče je v skladu z izhodišči iz 17. točke tega sklepa upoštevalo pravo EU tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva. Z odločbo št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27) je Ustavno sodišče sicer razveljavilo ureditev po Zakonu o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 109/12 in 110/13 – ZEKom-1) zaradi neskladja z 38. členom Ustave, vendar je pri svoji presoji upoštevalo sodbo Sodišča, ki je Direktivo 2006/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o hrambi podatkov, pridobljenih ali obdelanih v zvezi z zagotavljanjem javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev ali javnih komunikacijskih omrežij, in spremembi Direktive 2002/58/ES (UL L 105, 13. 4. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o hrambi podatkov) razglasilo za neveljavno.
[11]
Z odločbo št. U-I-146/12 je Ustavno sodišče presojalo sporno zakonsko ureditev z vidika ustavne prepovedi diskriminacije (prvi odstavek 14. člena Ustave), vendar je v 35. točki obrazložitve navedlo, da "bo Ustavno sodišče Direktivo 2000/78/ES in Direktivo 2006/54/ES ter sodno prakso SEU, ki se je oblikovala na njuni podlagi, upoštevalo pri razlagi izpodbijanih določb ZUJF in pri presoji njihove skladnosti s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja". V odločbi št. U-I-295/13, 68. točka obrazložitve, je Ustavno sodišče izrecno pojasnilo, da je pri razlagi izpodbijanih določb ZBan-1 in Ustave ter pri oceni ustavnosti ZBan-1 "upoštevalo sodbo SEU v zadevi C-526/14, ki je odgovorila na pravno upoštevna vprašanja o veljavnosti in razlagi Sporočila o bančništvu in o razlagi Direktive o reorganizaciji, pri čemer je SEU v navedeni sodbi razložilo tudi pomen in doseg nekaterih drugih aktov oziroma pravil primarnega in sekundarnega prava EU".
21. Vse navedeno pomeni, da se bo Ustavno sodišče pri odločanju o tej zahtevi za oceno ustavnosti moralo opredeliti do trditev predlagateljice o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se predlagateljica izrecno ne sklicuje, vendar se kažejo kot vsebinsko povezana s predmetom odločanja, to je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZPSVIKOB in ZBan-1 v okviru trditev predlagateljice,
[12]
bo Ustavno sodišče moralo razložiti in jih upoštevati pri razlagi tako izpodbijanih zakonov kot Ustave. Kot izhaja tudi iz 15. točke obrazložitve tega sklepa, izpodbijane določbe ZPSVIKOB in ZBan-1 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU.
22. Ustavno sodišče ne bo neposredno odločalo o očitkih predlagateljice o kršitvi prava EU. Vendar bo pri presoji njenih trditev o kršitvah Ustave upoštevalo tudi te očitke, ki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZPSVIKOB in ZBan-1 z nekaterimi pravili prava EU (glej 18. točko obrazložitve tega sklepa). Zato je odločitev Sodišča glede razlage 123. in 130. člena PDEU, 7. in 21. člena Protokola št. 4 ter Direktiv 2013/36/EU in 2006/48/ES ključnega pomena za presojo ustavnosti določb nacionalne zakonodaje. O veljavnosti in razlagi aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU je na podlagi b) točke prvega odstavka 267. člena PDEU izključno pristojno presojati Sodišče. Ker se v obravnavani zadevi zastavljajo vprašanja o pomenu aktov EU, je odgovor Sodišča na ta vprašanja bistven za nadaljnje odločanje Ustavnega sodišča.
VI. Dvom glede razlage določb prava EU
23.
Prvo
vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Ali je treba 123. člen PDEU in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica ESCB, iz lastnih sredstev odškodninsko odgovarjala nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov, o izbrisu katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, če se v poznejših sodnih postopkih izkaže, da pri izbrisu ni bilo spoštovano načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo, če pri tem nacionalna centralna banka odgovarja: (1) za škodo, ki jo je bilo mogoče predvideti iz dejstev in okoliščin, kakršne so bile v času odločanja centralne banke in jih je imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi centralna banka, in (2) za škodo, ki je posledica ravnanja oseb, ki so pri izvrševanju teh pristojnosti centralne banke delovale na podlagi njenega pooblastila pri tem pa, upoštevaje dejstva in okoliščine, s katerimi so razpolagale oziroma s katerimi bi morale ob upoštevanju pooblastil razpolagati, niso ravnale kot dober strokovnjak?
24. Ustavno sodišče mora na podlagi zahteve predlagateljice odločiti o skladnosti z Ustavo 350.a člena ZBan-1, ki je ena od ključnih zakonskih določb sistema odškodninske odgovornosti predlagateljice v razmerju do nekdanjih imetnikov, ki jim je predlagateljica z odločbami v letih 2013 in 2014 v celoti izbrisala lastniške, hibridne in dolžniške finančne instrumente. Ustavno sodišče je naravo te (z nacionalnim pravom določene) odškodninske odgovornosti razložilo v odločbi št. U-I-295/13, predvsem v 120. točki obrazložitve.
Člen 350a ZBan-1 (tako kot ZBan-1 v celoti) sicer ne velja več, vendar je stališče Ustavnega sodišča, da je ZPSVIKOB odredil njegovo nadaljnjo uporabo vsaj v delu prvega odstavka, v katerem določa, da lahko nekdanji imetniki zahtevajo od predlagateljice povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena ZBan-1.
[13]
To pomeni, da se na podlagi ZPSVIKOB za namen odločanja o odškodninski odgovornosti predlagateljice še naprej uporablja tudi 223.a člen ZBan-1, ki se glasi:
"
(1)      Banka Slovenije in osebe, ki delujejo v njenem imenu, pri izvajanju pristojnosti nadzora na podlagi tega zakona ravnajo s skrbnostjo dobrega strokovnjaka.
(2)       Šteje se, da je Banka Slovenije pri izrekanju ukrepov nadzora in izvajanju drugih pristojnosti na podlagi tega zakona ravnala z ustrezno skrbnostjo, če je ob upoštevanju dejstev in okoliščin, s katerimi je razpolagala oziroma s katerimi bi na podlagi pooblastil v skladu s tem zakonom morala razpolagati v času odločanja, lahko upravičeno štela, da so izpolnjeni pogoji za izrekanje ukrepov nadzora v skladu s tem zakonom in da so izrečeni ukrepi zakoniti.
(3)       Banka Slovenije je odgovorna za ravnanja oseb, ki so pri izvajanju nadzora in drugih pristojnosti Banke Slovenije v skladu s tem zakonom delovale na podlagi pooblastila Banke Slovenije po pravilih, ki urejajo odgovornost delodajalcev za škodo, ki jo pri delu ali v zvezi z delom tretjim osebam povzročijo zaposleni. Če zaradi ravnanja osebe, ki je delovala na podlagi pooblastila Banke Slovenije, nastane škoda, lahko oškodovanec zahteva povračilo škode izključno od Banke Slovenije.
(4)       Šteje se, da je oseba, ki je delovala v imenu Banke Slovenije pri izvajanju pristojnosti nadzora v skladu s tem zakonom, ravnala z ustrezno skrbnostjo, če je ob upoštevanju dejstev in okoliščin, s katerimi je razpolagala oziroma s katerimi bi na podlagi pooblastil v skladu s tem zakonom morala razpolagati v času svojega delovanja, ravnala kot dober strokovnjak.
"
25.
Člen 31 ZPSVIKOB za odškodninske postopke nekdanjih imetnikov proti predlagateljici določa, da mora predlagateljica dokazati obstoj razlogov za izbris iz 253.a člena ZBan-1 in izpolnitev pogoja iz petega odstavka 261.a člena ZBan-1. To pomeni, da
predlagateljica nekdanjemu imetniku odškodninsko odgovarja, če: (a) v trenutku izbrisa kvalificiranih obveznosti banke
izbris ni bil nujen ukrep za preprečitev stečaja banke zaradi zagotovitve stabilnosti finančnega sistema
iz 253.a člena ZBan-1
[14]
in, ne glede na to, če je predlagateljica dokazala razloge za izbris iz 253.a člena ZBan-1, tudi če:
(b) pri izbrisu ni bilo spoštovano načelo iz petega odstavka 261.a člena ZBan-1,
[15]
da noben upnik zaradi tega ukrepa ne sme biti na slabšem kot v primeru stečaja banke (
no creditor worse off
). Predlagateljica torej odškodninsko odgovarja, če ne dokaže, da bi brez izbrisa kvalificiranih obveznosti banka končala v stečaju,
ki bi ogrozil celoten slovenski finančni sistem,
in da izbrisani upniki v tem stečaju ne bi prejeli ničesar (tako kot tudi iz v celoti izbrisanih finančnih instrumentov niso prejeli ničesar).
26.
Upoštevaje tudi zakonsko odkazilo na 223.a člen ZBan-1,
je zelo pomembno, da se (kot izhaja iz 120. točke obrazložitve odločbe št. U-I-295/13)
[16]
lahko predlagateljica ekskulpira, če se dokaže, da so bile njene dejanske ugotovitve oziroma pravne ocene sicer nepopolne ali zmotne (če bi bile pravilne, pa bi bilo treba sklepati, da stečaj nad banko sploh ne bi bil začet
ali stabilnost finančnega sistema kljub stečaju ne bi bila ogrožena
oziroma da bi upnik v stečajnem postopku dobil več, kot mu je preostalo po izvršenem izbrisu finančnega instrumenta), vendar ni mogoče šteti: (a) da je Banka Slovenije ravnala v nasprotju z merili skrbnosti in strokovnosti in/ali
(b) da so tisti, ki so ravnali v njenem imenu in po njenem pooblastilu, ravnali v nasprotju s temi merili.
Odškodninska odgovornost predlagateljice je res strožja, kot to po slovenski sodni praksi velja za odgovornost države v podobnih primerih (torej za napake državnih organov pri oblastnem odločanju).
[17]
Vendar se nikakor ne približuje objektivni odgovornosti. Predlagateljica odškodninsko odgovarja za pomanjkljive ali napačne ocene in presoje v postopku izbrisa finančnih instrumentov le, če jih je mogoče pripisati njeni neskrbnosti tudi ob upoštevanju dejstva, da je o izbrisu odločala v posebnih okoliščinah kriznih razmer, ki so zahtevale hitro presojo kompleksnih vprašanj, z omejenim časom za analizo in razmislek.
Podobno predlagateljica odgovarja za pomanjkljive ali napačne ocene in presoje svetovalnih družb, ki so dejansko izdelale strokovne podlage za ključne ocene finančnega položaja bank,
[18]
ki so bile neposredna podlaga za izbris – predlagateljica za njihove napake odgovarja, če je tem svetovalnim družbam mogoče (za nazaj) očitati neskrbnost tudi ob upoštevanju negotovosti razvoja finančne krize oziroma posebne, urgentne situacije, v katerih so se odvijali postopki odločanja o izbrisu.
27. Člen 123 PDEU (med drugim) prepoveduje, da bi Evropska centralna banka (v nadaljevanju ECB) ali centralne banke držav članic kreditirale državo članico (vključno z neposrednimi nakupi dolžniških instrumentov države na primarnem trgu). Zelo podobno formulirano prepoved vsebuje 21. člen Protokola št. 4. Gre za t. i. prepoved monetarnega financiranja.
28. Predlagateljica meni, da zgoraj opisana zakonska ureditev njene odškodninske odgovornosti nasprotuje prepovedi monetarnega financiranja, ker naj bi centralni banki zapovedovala financiranje opravljanja funkcij države in obveznosti države do tretjih oseb (šlo naj bi za financiranje odškodninske sheme za vlagatelje v banke). Pri odločanju o izbrisu finančnih instrumentov, kar je bila predlagateljici z zakonom podeljena naloga, naj bi predlagateljica namreč delovala poudarjeno v državnem interesu zagotoviti stabilnost finančnega sistema s sanacijo bank. Izvajanje izrednih ukrepov za zagotovitev finančne stabilnosti naj ne bi bila njena jedrna naloga, pač pa nanjo prenesena naloga države, zato naj predlagateljica ne bi mogla izključno odgovarjati za posledice teh ukrepov.
[19]
29. Ustavno sodišče se strinja z ugotovitvijo, da pooblastilo predlagateljice iz 1.a točke prvega odstavka 253. člena ZBan-1 (z odločbo izreči izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke zaradi njene sanacije in vzpostavitve pogojev za uspešno poslovanje oziroma zaradi izvedbe postopkov za organizirano postopno prenehanje banke (253.b člen ZBan-1)) po svoji naravi ni naloga, ki bi jo lahko šteli kot nujno nalogo centralne banke že po Ustavi ali PDEU (torej nalogo, ki je del ustavnega pojma centralne banke).
30. Ustavno sodišče razume, da je doseg prepovedi monetarnega financiranja širši od gole prepovedi centralnobančnega kreditiranja držav in da je njegovo bistvo težnja, da centralna banka javnemu sektorju ne pomaga, da se pri pridobivanju sredstev za svoje delovanje izmakne tržni disciplini.
[20]
Še toliko bolj kot le za kreditiranje se prepoved uporablja za nepovratne oblike financiranja, brez obveznosti vračila.
[21]
Kot izhaja na primer iz točke 2.1.2 Mnenja ECB z dne 27. marca 2019 o postopku sodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (CON/2019/13), izvajanje nalog v zvezi z reševanjem bank s strani centralnih bank ne sme vključevati financiranja skladov za reševanje ali drugih finančnih ureditev v zvezi s postopki reševanja, saj so to naloge države. Banka Slovenije naj ne bi smela financirati nalog države oziroma "ukrepov, ki so sorodni postopkom reševanja". ECB vztraja pri tem, da nacionalna zakonodaja ne sme zahtevati, naj nacionalna centralna banka (v nadaljevanju NCB) financira bodisi opravljanje funkcij drugih organov javnega sektorja bodisi obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb; to naj bi prav tako veljalo za prenos novih nalog na NCB. ECB meni, da je za ta namen treba v posameznem primeru oceniti, ali je naloga, ki naj bi se prenesla na NCB, naloga centralne banke ali naloga države, tj. naloga v okviru odgovornosti države. Da bi se zagotovila skladnost s prepovedjo monetarnega financiranja, naj bi morala biti nova naloga, ki se zaupa NCB, v celoti in ustrezno plačana, če ta naloga: (a) ni naloga centralne banke ali ukrep, ki olajšuje opravljanje naloge centralne banke, ali (b) je povezana z nalogo države in se opravlja v interesu države.
[22]
ECB je v svojih različnih mnenjih štela, da so dejansko državne naloge (čeprav prenesene na NCB) na primer naloge v zvezi s financiranjem skladov ali finančnih ureditev za reševanje in naloge v zvezi s sistemi jamstva za vloge ali odškodninskimi shemami za vlagatelje. Po svoji naravi pa so lahko naloge centralne banke med drugim nadzorne naloge ali naloge, povezane s temi nadzornimi nalogami, kot so tudi upravne naloge v zvezi z reševanjem.
[23]
31. Ustavno sodišče ugotavlja, da sistem odškodninske odgovornosti predlagateljice po ZPSVIKOB ne pomeni financiranja državnega sklada ali sheme za reševanje bank (to je plasiranja v ta sklad ali shemo denarnih sredstev, ki bi bila nato uporabljena za vstop v banko v težavah z dolžniškim ali lastniškim kapitalom).
[24]
Prav tako ne gre za financiranje kakšne nekrivdne (
no fault
) odškodninske sheme v korist oškodovanih vlagateljev. Pač pa ZPSVIKOB nalaga predlagateljici, naj odškodninsko odgovarja vlagateljem v banko za napake, ki jih je storila pri izvrševanju prenesene esencialno državne naloge odločanja o izbrisih kvalificiranih obveznosti zaradi zagotovitve pogojev za sanacijo ali organizirano prenehanje banke v finančnih težavah – in to za škodo, ki bi jo lahko predvidela in preprečila glede na dejstva in okoliščine, kakršni so bili v času njenega odločanja in jih je predlagateljica imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi.
Pa tudi za škodo, ki je posledica ravnanja subjektov zasebnega prava, na katere je predlagateljica prenesla nekatera opravila v zadevnem postopku, če so, upoštevaje dejstva in okoliščine, ki so jim bili znani oziroma bi jim morali biti znani, ti subjekti ravnali v nasprotju s skrbnostjo dobrega strokovnjaka.
Odškodninska odgovornost predlagateljice torej ni avtomatična posledica
naknadnega
spremenjenega vrednotenja vrednosti finančnih instrumentov ob izbrisu, pač pa je odločilno, da bi, če bi ravnala skrbno, do istih ugotovitev morala priti že predlagateljica v času odločanja o izbrisu
oziroma bi do takega pravilnega vrednotenja morali priti tisti, s katerimi si je pomagala.
Pri tem vsaka nepogodbena odškodninska odgovornost centralne banke ne more biti sporna že glede na tretji odstavek 340. člena PDEU. Po drugi strani ni mogoče spregledati dejstva, da predlagateljica po določbah ZPSVIKOB res odškodninsko odgovarja za storitve in opustitve med izvajanjem esencialno državne naloge, ki ne spada med temeljne in bistvene naloge centralne banke.
32. Zato Ustavno sodišče s svojim vprašanjem iz točke 1a) izreka tega sklepa sprašuje, ali je primarno pravo EU, ki prepoveduje monetarno financiranje, treba razlagati tako, da prepoveduje naložitev NCB nepogodbene odškodninske odgovornosti pod zgoraj podrobneje opisanimi pogoji.
33. Drugo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Ali je treba 123. člen PDEU in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi NCB, ki je članica ESCB, iz lastnih sredstev izplačevala posebna denarna nadomestila delu nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov (po kriteriju premoženjskega stanja) zaradi izbrisov, o katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, pri čemer za upravičenost do nadomestila zadošča, da je bil finančni instrument izbrisan, in ni pomembno, ali je bilo kršeno načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo?
34. Ustavno sodišče mora na podlagi zahteve predlagateljice odločiti o skladnosti z Ustavo tudi 4. do 7. člena ZPSVIKOB, torej o ureditvi izplačevanja pavšalnega nadomestila. Predlagateljica je po tej ureditvi dolžna delu nekdanjih imetnikov, katerih kvalificirane obveznosti je izbrisala,
[25]
izplačati pavšalno nadomestilo v višini 80 % vrednosti kupnine, ki jo je nekdanji imetnik plačal za kvalificirano obveznost (poleg tega znesek izplačil pavšalnega nadomestila vlagatelju ne sme presegati 20.000 EUR za posamezni red). Nekdanji imetnik, ki sprejme pavšalno nadomestilo, se s tem odpove možnosti zahtevati od predlagateljice (potencialno) višjo odškodnino po 350.a členu ZBan-1. Zaradi osredotočenosti na nekdanje imetnike sorazmerno šibkejšega premoženjskega stanja ima ureditev očitne socialne elemente. Poudariti je treba, da mora nekdanji imetnik za upravičenost do pavšalnega nadomestila izkazati le to, da mu je predlagateljica z odločbo izbrisala kvalificirane obveznosti določene vrste. Pavšalno nadomestilo torej ni odvisno od tega, ali je bilo kršeno načelo
no creditor worse off
.
35. Z vidika prepovedi monetarnega financiranja
[26]
se kaže kot sporna ureditev, ki spominja na nekrivdno – in s ciljem socialne pravičnosti obarvano – odškodninsko shemo za vlagatelje, ki so izgubili svoj vložek v banko, ki se je znašla v finančnih težavah. Po mnenju Ustavnega sodišča odgovornost predlagateljice za plačevanje pavšalnih nadomestil iz lastnih sredstev pomeni prenos bremena nečesa, kar je po vsebini obveznost države naproti tretjim osebam, na centralno banko. V tem delu namreč ZPSVIKOB predlagateljici ne nalaga odgovornosti za posledice storjenih napak oziroma zmotnih ocen –
nje ali oseb, ki so ravnale po njenem pooblastilu.
36. Zato Ustavno sodišče s svojim vprašanjem iz točke 1b) izreka tega sklepa sprašuje, ali je primarno pravo EU, ki prepoveduje monetarno financiranje, treba razlagati tako, da prepoveduje naložitev NCB odgovornosti za izplačila prizadetim vlagateljev pod zgoraj podrobneje opisanimi pogoji.
37. Tretje vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Ali je treba 130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da nasprotujeta, da bi bilo NCB naloženo plačilo odškodnin za škodo, nastalo kot posledica izvrševanja njenih zakonskih pristojnosti, v višini, ki lahko okrni njeno zmožnost za učinkovito opravljanje svojih nalog? Je v tej zvezi za sklep, da je bilo kršeno načelo finančne neodvisnosti NCB, pomembno, pod kakšnimi zakonskimi pogoji je navedena odgovornost naložena?
38. Ustavno sodišče je v 25. in 26. točki obrazložitve tega sklepa opisalo zakonske kriterije nepogodbene odškodninske odgovornosti predlagateljice. Predlagateljica z zahtevo za oceno ustavnosti izpodbija tudi 40. člen ZPSVIKOB, ki podrobno ureja vire, iz katerih mora predlagateljica nekdanjim imetnikom izplačati odškodnino. To določbo je treba razlagati v zvezi s 50., 50.a in 51. členom Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 59/11 in 55/17 – v nadaljevanju ZBS-1), ki urejajo uporabo dobička, tvorbo rezerv in pokrivanje izgube predlagateljice.
[27]
Splošna ureditev po ZBS-1 določa, da se dobiček predlagateljice razdeli po ključu 75 % za splošne rezerve predlagateljice, 25 % pa za državni proračun. Od tega zakonskega ključa so mogoča (če soglašata tako predlagateljica kot minister za finance) odstopanja v eno ali drugo smer, odvisno tudi od tega, v kolikšni višini so že formirane splošne rezerve predlagateljice. Izguba predlagateljice se pokriva najprej iz splošnih rezerv, ko pa je ta vir izčrpan, iz proračuna.
39. ZPSVIKOB je za namen zagotovitve vira za plačevanje odškodnin
[28]
nekdanjim imetnikom opisano ureditev deloma spremenil. Po novem se dobički predlagateljice, nastali od 1. 1. 2019 do pravnomočnosti sodnih odločb o odškodninah, načeloma razporejajo v posebne namenske rezerve, namenjene izplačevanju odškodnin.
[29]
Nove splošne rezerve (razen izjemoma, če so zelo nizke) v tem času iz tako preusmerjenih dobičkov torej ne nastajajo. Če ta vir za izplačilo odškodnin ne zadošča, mora predlagateljica za ta namen uporabiti do 50 % splošnih rezerv, nastalih iz dobičkov pred 1. 1. 2019. Če se tudi ta vir izčrpa in so odškodnine še nepoplačane, jih sicer poplača država, vendar v obliki posojila države predlagateljici (obrestovanega po obrestni meri ECB za operacije glavnega refinanciranja). Predlagateljica državi to posojilo vrača iz prihodnjih tekočih dobičkov, kar v praksi pomeni, da do njegovega poplačila predlagateljica ne tvori novih splošnih rezerv.
40. Člen 130 PDEU vsebuje načelo neodvisnosti ECB in NCB pri izvajanju njunih pooblastil ter pri opravljanju nalog in dolžnosti po ustanovnih pogodbah in po statutu ESCB in ECB iz Protokola št. 4. Podobna prepoved je v 7. členu Protokola št. 4. Institucije, organi, uradi ali agencije EU ter vlade držav članic ne smejo vplivati na člane organov odločanja ECB ali NCB pri opravljanju njihovih nalog.
41. Predlagateljica meni, da je zakonska ureditev, ki ji nalaga plačevanje odškodnin iz lastnih sredstev (tudi iz splošnih rezerv in na škodo prihodnjega oblikovanja splošnih rezerv), škodljiva za njeno opravljanje primarnih nalog v zvezi s stabilnostjo cen. Izraža bojazen, da jo država s tem spravlja v položaj, ko ne bo imela dovolj finančnih sredstev za izpolnjevanje svojega mandata v nezmanjšanem obsegu oziroma ne bo imela dovolj neto lastniškega kapitala. Opozarja na potrebo po ohranitvi rezerv za predvidljiva in nepredvidljiva finančna tveganja, ki se lahko pojavijo v kriznih časih, ko je centralna banka posojilodajalec v skrajni sili.
42. Eden od elementov neodvisnosti centralne banke je tudi finančna neodvisnost.
[30]
Sodišče poudarja, da iz 130. člena PDEU izhaja, da je ESCB pri izvajanju svojih pooblastil glede določanja in izvajanja monetarne politike EU neodvisen; da je njegov namen zavarovati ESCB in njegove organe odločanja pred zunanjimi vplivi, ki bi lahko vplivali na izvajanje nalog, ki so ESCB podeljene s PDEU in Protokolom št. 4; da je namen tega člena zavarovati ESCB pred vsemi političnimi pritiski, da se mu omogoči učinkovito uresničevanje ciljev svojih nalog z neodvisnim izvajanjem posebnih pristojnosti, ki so mu v ta namen podeljene s primarnim pravom.
[31]
ECB razume finančno neodvisnost NCB tako, da morajo imeti možnost avtonomno razpolagati z zadostnimi finančnimi sredstvi za izpolnjevanje svojega mandata, in sicer tako za opravljanje nalog, povezanih z ESCB, kakor tudi lastnih nacionalnih nalog (npr. nadziranje finančnega sektorja, zagotavljanje izredne likvidnostne pomoči). Države članice naj ne bi smele spraviti svojih NCB v položaj, v katerem imajo nezadostna finančna sredstva ali nezadosten neto lastniški kapital.
[32]
Če finančni nadzorni organi delujejo v okviru NCB in zakon določa njihovo ločeno (avtonomno) odločanje, je pomembno zagotoviti, da njihove odločitve ne ogrožajo finančnih sredstev NCB kot celote. V takšnih primerih naj bi morala nacionalna zakonodaja omogočiti NCB, da ima končni nadzor nad vsemi odločitvami nadzornih organov, ki bi lahko vplivale na neodvisnost NCB, predvsem na njeno finančno neodvisnost.
[33]
43. Ustavno sodišče ugotavlja, da je načelo finančne neodvisnosti verjetno lahko kršeno tudi, če država članica ustvari veliko nevarnost za ohranitev premoženjskih virov centralne banke s tem, da jo izpostavi visokim in neobičajnim tveganjem pri opravljanju prenesenih nalog, ki nimajo zveze z njeno jedrno pristojnostjo ohranjanja stabilnosti cen. Meni pa, da je vendarle dvomljivo, ali je treba načelo finančne neodvisnosti razlagati tako široko, da centralna banka ne bi smela odškodninsko odgovarjati, ko ne gre za objektivno odgovornost, pač pa za obliko odgovornosti za odstopanje od strokovnih standardov pri opravljanju zakonskih nalog. Vprašanje pa je, ali je problematičnost naložitve odškodninske odgovornosti centralni banki odvisna od zakonskih pogojev, pod katerimi je bila odškodninska odgovornost naložena (vključno z naravo in vsebino na centralno banko prenesenih nalog, stopnjo neskrbnosti ali nevestnosti ravnanja, ki je potrebna za utemeljitev odškodninske odgovornosti, itd.), ali pa na primer zgolj od tega, ali je potencialna izpostavljenost centralne banke v taki višini, da je lahko okrnjena njena zmožnost za učinkovito opravljanje nalog.
44.
Zato Ustavno sodišče postavlja vprašanje iz točke 1c) izreka tega sklepa.
45. Četrto vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES, ki varujejo zaupnost pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij, razlagati tako, da ti direktivi varujeta tudi zaupnost informacij, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi ukrepov, ki so bili namenjeni reševanju bank zaradi zagotavljanja stabilnosti finančnega sistema, ko nevarnosti za solventnost in likvidnost bank ni bilo moč odpraviti z običajnimi ukrepi bonitetnega nadzora, ti ukrepi pa so se šteli za reorganizacijske ukrepe iz Direktive 2001/24/ES?
46. Predlagateljica pred Ustavnim sodiščem izpodbija tudi zakonske določbe (zlasti 10. in 22. člen ZPSVIKOB), ki ji nalagajo javno objavo oziroma dostopnost (v povzetku ali v celoti) dokumentov in informacij, ki so bili vsebinska podlaga za njene odločitve o izbrisu kvalificiranih obveznosti. Člena se glasita:
"
10. člen
(1) Banka Slovenije za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, na svoji spletni strani objavi:
– odločbo, s katero je bil izrečen izredni ukrep;
– dokumente, iz katerih je razvidna vsebina pogodbenega razmerja med Banko Slovenije in osebo, ki je izdelala ocene vrednosti sredstev banke v skladu s prvim odstavkom 261.b člena ZBan-1;
– dokumente, iz katerih je razvidna vsebina pogodbenega razmerja med Banko Slovenije in izvajalci pregleda kakovosti sredstev, obremenitvenih testov in cenilcev nepremičnin;
– poročilo o obremenitvenih testih;
– povzetke vsebin dokumentov iz tretje, pete, osme in devete alineje prvega odstavka 22. člena tega zakona.
(2) Banka Slovenije prekrije podatke, ki se v skladu z zakonom štejejo za zaupne ali osebne podatke ali poslovno skrivnost.
(3) Dokumenti iz prve do četrte alineje prvega odstavka tega člena se objavijo v izvirniku oziroma kot skeniran izvirni dokument. Če je izvirnik v tujem jeziku, Banka Slovenije zagotovi in objavi tudi prevod dokumenta v slovenščini.
"
"
22. člen
(1) Banka Slovenije za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, za objavo dokumentov in podatkov v virtualni podatkovni sobi izroči upravljavcu podatkovne sobe:
– odločbo Banke Slovenije z morebitnimi prilogami;
– dokumente, iz katerih je razvidna vsebina pogodbenega razmerja med Banko Slovenije in osebo, ki je izdelala ocene vrednosti sredstev banke v skladu s prvim odstavkom 261.b člena ZBan-1;
– oceno vrednosti sredstev banke, ki je bila pripravljena v skladu s prvim odstavkom 261.b člena ZBan-1;
– dokumente, iz katerih je razvidna vsebina pogodbenega razmerja med Banko Slovenije in izvajalci pregleda kakovosti sredstev, obremenitvenih testov in cenilcev nepremičnin;
– poročilo o pregledu kakovosti sredstev, ki vključuje metodološka pojasnila glede oblikovanja slabitev in rezervacij ter za razvrščanje posameznih komitentov za namene ocenjevanja tveganj, ter oceno potrebnih slabitev in rezervacij po posameznih komitentih;
– dokumente v zvezi z izvedbo povečanja osnovnega kapitala banke;
– poročilo o obremenitvenih testih;
– zapisnike in gradiva usmerjevalnega odbora, ki je usmerjal in nadzoroval izvedbo skrbnega pregleda bank v letu 2013, vključno z zapisniki in gradivi delovnih teles odbora, ki so obravnavala posamezna področja skrbnega pregleda, vključno z metodološkimi usmeritvami, ter vključno z dokumenti glede izmenjave podatkov in obravnave ugotovitev in rezultatov;
– druge dokumente, na katerih je neposredno temeljila odločba Banke Slovenije.
(2) Dokumente iz prejšnjega odstavka Banka Slovenije izroči upravljavcu podatkovne sobe v izvirniku v elektronski obliki oziroma kot skeniran izvirni dokument, pri čemer Banka Slovenije prekrije osebne podatke ter označi dokumente, ki so zaupni ali poslovna skrivnost. Če je izvirnik v tujem jeziku, Banka Slovenije zagotovi tudi prevod dokumenta v slovenščini.
(3) Družba za upravljanje terjatev bank, d. d. (v nadaljnjem besedilu: DUTB) za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, za objavo dokumentov in podatkov v virtualni podatkovni sobi upravljavcu podatkovne sobe zagotovi dokumente, iz katerih so razvidni pogoji za prenos tveganih postavk bank na DUTB, vključno s podatki o terjatvah in o prenosnih cenah posameznih terjatev, ki so bile z banke, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, prenesene na DUTB.
(4) Upravljavec podatkovne sobe za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, za objavo dokumentov in podatkov v virtualni podatkovni sobi zagotovi:
– dokumente medresorske komisije, imenovane na podlagi Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12, 63/13 – ZS-K, 23/14 – ZDIJZ-C, 104/15, 26/17 – ORZUKSB33 in 27/17 – popr.; v nadaljnjem besedilu: ZUKSB), v zvezi s postopkom odobritve državne pomoči bankam, ki so jim bili izrečeni izredni ukrepi, vključno s sklepi Vlade Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: vlada) o uporabi ukrepov po ZUKSB v posamezni banki in programi prestrukturiranja;
– odločbe Evropske komisije o dovoljeni državni pomoči bankam, ki jim je bil izrečen izredni ukrep;
– druge dokumente, na katerih so neposredno temeljile odločitve vlade v zvezi z uporabo ukrepov po ZUKSB v bankah, ki so jim bili izrečeni izredni ukrepi.
"
47.
Pri utemeljevanju ustavne spornosti razkritja oziroma objave
se predlagateljica omejuje na tri vrste dokumentov
[34]
(poročilo o obremenitvenih testih, poročilo o pregledu kakovosti sredstev in ocena vrednosti sredstev banke po prvem odstavku 261.b člena ZBan-1), ki so nastali večinoma že v letu 2013, med skrbnim pregledom slovenskega bančnega sistema. Zatrjuje neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU.
48. Ustavnemu sodišču se je porodil dvom glede načelne uporabnosti ene ali obeh direktiv, ki urejata bonitetni nadzor kreditnih institucij, za navedene dokumente, ki so bili podlaga za izrek enega izmed izrednih ukrepov za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, to je ukrepa prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke. Tretji odstavek 253. člena ZBan-1 je izrecno določal, da se izredni ukrepi štejejo za reorganizacijske ukrepe, kot jih določa Direktiva 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (v nadaljevanju Direktiva 2001/24/ES), kar je za izpostavljeni ukrep poudarilo tudi Ustavno sodišče.
[35]
49. Zaupnost oziroma varstvo poklicne skrivnosti pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij je urejeno v 44. do 52. členu Direktive 2006/48/ES in v 53. do 62. členu Direktive 2013/36/EU. Te določbe so v 1. poglavju naslova V (načela in tehnični instrumenti za bonitetni nadzor in razkritje) Direktive 2006/48/ES oziroma v 1. poglavju naslova VII (bonitetni nadzor) Direktive 2013/36/EU. Bonitetni nadzor je, kot izhaja iz navedenih direktiv in tudi iz nekaterih drugih predpisov EU, nadzor nad tem, kako banke (v interesu svojih deležnikov in tudi finančnega in gospodarskega sistema nasploh) obvladujejo tveganja, ki se pojavljajo pri njihovem poslovanju, zlasti v zvezi z likvidnostjo, zagotavljanjem zadostne ravni kapitala, omejevanjem koncentracij izpostavljenosti proti posameznim strankam in podobno.
50. Sporni dokumenti, za katere predlagateljica trdi, da je njihova tajnost varovana z Direktivo 2013/36/EU, so torej nastali in bili uporabljeni za namen izbrisa kvalificiranih obveznosti bank, ukrepa, ki se šteje za reorganizacijski ukrep iz sedme alineje 2. člena Direktive 2001/24/ES, v besedilu, veljavnem ob izbrisu kvalificiranih obveznosti.
[36]
Direktivi o bonitetnem nadzoru v (sicer eksemplifikativnem) naboru pooblastil oziroma ukrepov regulatorja ne omenjata ukrepa, ki bi bil podoben izbrisu kvalificiranih obveznosti iz ZBan-1.
[37]
Poleg tega izbris kvalificiranih obveznosti iz ZBan-1 po okoliščinah in razlogih, zaradi katerih je bil sprejet (reševanje bank), in po vsebini še najbolj spominja na ukrep odpisa ali konverzije ustreznih kapitalskih instrumentov in kvalificiranih obveznosti iz Direktive 2014/59/EU, ki se sicer v času izbrisa kvalificiranih obveznosti slovenskih bank še ni uporabljala.
51. Ustavno sodišče dvomi, da je mogoče direktivi 2006/48/ES in 2013/36/EU razlagati tako, da pojem bonitetnega nadzora zajame tudi ukrepe oblastnega izbrisa lastniškega in dolžniškega kapitala v postopku reševanja bank, še posebej, če ima ta ukrep že nesporen temelj v drugem aktu sekundarnega prava EU (v Direktivi 2001/24/ES). Zato tudi dvomi, da se določbe o varstvu zaupnih informacij iz obeh navedenih direktiv lahko uporabljajo za dokumente, nastale pri izvajanju ukrepov take vrste, ki po jakosti poseganja v zasebno lastninsko sfero vendarle presegajo za bonitetni nadzor običajna pooblastila regulatorja. Po drugi strani je dejstvo, da je bil po slovenskem pravu ukrep izbrisa kvalificiranih obveznosti banke, skupaj z ostalimi  izrednimi ukrepi za zagotovitev stabilnosti bančnega sistema, sistemsko umeščen v poglavje ZBan-1 o nadzoru nad bankami, v katerem so bili sicer tudi tipični ukrepi bonitetnega nadzora. Tudi sicer je težko začrtati jasno mejo med ukrepi bonitetnega nadzora, usmerjenimi v zagotovitev kapitalske ustreznosti in ustreznega likvidnostnega stanja banke, ter ukrepi reorganizacije ali reševanja bank, ki se aktivirajo v kritičnih pogojih, ko banki grozi neposredna nevarnost za njen nadaljnji obstoj.
52. Posledično je Ustavno sodišče postavilo vprašanje iz točke 1d) izreka tega sklepa.
53. Vsa nadaljnja vprašanja za predhodno odločanje so postavljena pod pogojem, da Sodišče odgovori, da direktivi  2013/36/EU in 2006/48/ES varujeta tudi zaupnost  informacij in dokumentov v zvezi z ukrepi, kakršen je izbris kvalificiranih obveznosti po ZBan-1.
54. Peto vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES glede varstva pri bonitetnem nadzoru pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij razlagati tako, da je za njihovo varstvo relevantna poznejša Direktiva 2013/36/EU tudi tedaj, ko gre za zaupne informacije, pridobljene ali nastale v času uporabe Direktive 2006/48/ES, če naj bi bile razkrite v času uporabe Direktive 2013/36/EU?
55. Kot že navedeno, v postopku ocene ustavnosti ZPSVIKOB bo Ustavno sodišče moralo odločiti o tem, ali so z Ustavo skladne določbe zakona, ki nalagajo javno objavo oziroma dostopnost treh vrst dokumentov, ki so bili vsebinska podlaga za odločitve predlagateljice o izbrisu kvalificiranih obveznosti (poročilo o obremenitvenih testih, poročila o pregledu kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev bank, ki so bile neposredna podlaga izbrisov).
56. Večina teh dokumentov je nastala v času veljavnosti Direktive 2006/48/ES, to je pred 1. 1. 2014 (glej 163. člen Direktive 2013/36/EU). Le ocena vrednosti sredstev Banke Celje, d. d., Celje, je nastala v času veljavnosti Direktive 2013/36/EU, to je po 1. 1. 2014.
57. Ustavno sodišče se sprašuje, kateri je pravilen kriterij za določanje časovne upoštevnosti direktiv 2006/48/ES ali 2013/36/EU glede varovanja zaupnosti pri bonitetnem nadzoru pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij. Je to datum nastanka oziroma pridobitve teh informacij ali datum njihove (z zakonom predvidene) javne objave oziroma dostopnosti? Če je to drugo, potem so za celotno sporno dokumentacijo o izbrisu upoštevna pravila Direktive 2013/36/EU. Če je pomemben datum nastanka informacij, sta za dokumentacijo o izbrisu upoštevni obe direktivi.
58. Zato je Ustavno sodišče postavilo vprašanje iz točke 1d) izreka tega sklepa. V nadaljnjih vprašanjih Ustavno sodišče sprašuje o razlagi obeh direktiv, čeprav se utegne, odvisno od odgovora na to vprašanje, izkazati, da mora Sodišče razložiti le Direktivo 2013/36/EU.
59. Šesto vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je prvi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in prvi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na prejšnje vprašanje) treba razlagati tako, da niso več zaupne informacije, ki so zajete z obveznostjo ohranitve poklicne skrivnosti, informacije, ki jih ima NCB kot nadzorni organ in ki so v določenem trenutku po svojem nastanku postale javne, oziroma informacije, ki bi lahko bile poklicna skrivnost, vendar so stare pet let ali več in se zato zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost? Je v primeru zgodovinskih informacij, starih pet let ali več, ohranitev statusa zaupnosti odvisna od tega, ali bi bila zaupnost lahko utemeljena iz drugih razlogov, kot pa je poslovni položaj nadziranih bank ali drugih podjetij?
60. V zvezi s sklicevanjem predlagateljice na kršitev Direktive 2013/36/EU oziroma njenih pravil o zaupnosti bančnih podatkov je pomembno naslednje: (1) z vidika subjektov, ki bi jih javno razkrivanje podatkov in informacij prizadelo, predlagateljica omenja poslovne banke, katerih obveznosti so bile izbrisane, njihove tedanje in sedanje komitente in druge poslovne subjekte;
[38]
(2) glede na datum nastanka spornih dokumentov
[39]
velja, da je v času, ko Ustavno sodišče postavlja to vprašanje za predhodno odločanje, od njihovega nastanka že minilo več kot pet let;
[40]
(3) nekatere dele vsebine spornih dokumentov je predlagateljica že javno objavila na svoji spletni strani v dokumentu "Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema".
61. Ustavno sodišče meni, da je za vprašanja ohranitve pravnega statusa zaupnosti informacij, pridobljenih pri bonitetnem nadzoru, ki sicer na načelni ravni padejo v doseg Direktive 2013/36/EU (in če pride v poštev, Direktive 2006/48/ES), pomembna sodba Sodišča v zadevi
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht proti Ewaldu Baumeistru
, C-15/16, z dne 19. 6. 2018. Sodišče je v tej sodbi sprejelo odločitev, ki se glasi:
"1. Člen 54(1) Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS je treba razlagati tako, da vse informacije v zvezi z nadzorovanim podjetjem, ki jih je to podjetje posredovalo pristojnemu organu, in vse izjave tega organa, ki so v njegovem spisu v zvezi z nadzorom, vključno z njegovo korespondenco z drugimi službami, niso brezpogojno zaupne informacije, ki bi bile zato zajete z obveznostjo, da se ohrani poklicna skrivnost, ki je določena s tem členom. S to opredelitvijo so zajete informacije, ki jih imajo organi, ki jih države članice določijo za izvajanje nalog iz te direktive, ki, prvič, niso javne in, drugič, z razkritjem katerih bi obstajala nevarnost posega v interese fizične ali pravne osebe, ki jih je predložila, oziroma tretje osebe ali pa nevarnost posega v pravilno delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki ga je zakonodajalec Unije uvedel s sprejetjem Direktive 2004/39.
2. Člen 54(1) Direktive 2004/39 je treba razlagati tako, da je treba zaupnost informacij v zvezi z nadzorovanim podjetjem, ki so bile posredovane organom, ki jih države članice določijo za izvajanje nalog iz te direktive, presoditi ob preučitvi, ki jo morajo ti organi opraviti, zato da odločijo o prošnji za razkritje, ki se nanaša na navedene informacije, ne glede na opredelitev teh informacij ob njihovem posredovanju navedenim organom.
3. Člen 54(1) Direktive 2004/39 je treba razlagati tako, da se za informacije, ki jih imajo organi, ki jih države članice določijo za izvajanje nalog iz te direktive, in ki bi lahko bile poslovna skrivnost, vendar so stare pet let ali več, zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost, razen izjemoma, če stranka, ki takšno naravo zatrjuje, dokaže, da so te informacije kljub svoji starosti še vedno bistveni element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja zadevnih tretjih oseb. Taki preudarki ne veljajo za informacije, ki jih imajo ti organi in katerih zaupnost bi lahko bila utemeljena iz drugih razlogov od tistega, v skladu s katerim so pomembne za poslovni položaj zadevnih podjetij."
62. Predmet razlage v navedeni sodbi je sicer bila Direktiva 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL L 145, 30. 4. 2004 – v nadaljevanju Direktiva 2004/39/ES), ki ne velja več. Ta direktiva je urejala pogoje poslovanja investicijskih podjetij, vendar so se nekatere njene določbe uporabljale tudi za kreditne institucije, ki so opravljale investicijske storitve in/ali investicijsko dejavnost (člen 1(2) Direktive 2004/39/ES). Po mnenju Ustavnega sodišča je zaradi sorodnosti področij poslovanja investicijskih podjetij in kreditnih institucij (v širšem smislu so vsi navedeni subjekti aktivni na področju finančnega poslovanja), podobno poudarjene potrebe po zaupnosti poslovanja ter celo podobne osnovne formulacije določbe o varovanju poklicnih skrivnosti
[41]
sodna praksa Sodišča v zvezi z Direktivo 2004/39/ES morda lahko analogno uporabna tudi za razlago direktiv 2013/36/EU in 2006/48/ES.
63. Dejstvo je, da si predlagateljica prizadeva preprečiti dostop potencialnim tožnikom, oziroma celo javno objavo na spletu v močno prilagojeni obliki, sorazmerno starih dokumentov in informacij. Nekatere informacije, ki so del teh dokumentov, je celo že sama javno objavila. Tudi za tiste, ki so do danes ostale zaupne, pa se postavlja vprašanje obstoja škodljivih posledic njihovega razkritja (za interese samih bank, tretjih oseb, še posebej komitentov bank, in navsezadnje za samo pravilno delovanje sistema bonitetnega nadzora). Konkretneje, poročilo o obremenitvenih testih iz leta 2013 pove, kakšne kapitalske primanjkljaje so banke imele v tistem času glede na tedanje scenarije razvoja dogodkov; poročila o pregledu kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev se nanašajo na tedanje ocene o potrebnih dodatnih slabitvah oziroma likvidacijskih vrednostih bančnega premoženja. Negativnega učinka na ugled bank ali celo posameznih tedanjih komitentov, če bi jih bilo mogoče identificirati, sicer ni mogoče povsem izključiti niti danes. A zagotovo je s tekom časa vse manjši, in ga ni mogoče primerjati s tistim ob času nastanka informacij. Pri tem predlagateljica v zahtevi za oceno ustavnosti ZPSVIKOB potrebe po nadaljevanju zaupnosti vsaj za zdaj ne utemeljuje z javnimi interesi delovanja sistema bonitetnega nadzora (strategija nadzora itd.).
64. Sodišče je v sodbi v zadevi
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht proti Ewaldu Baumeistru
razlagalo prvo točko 54. člena Direktive 2004/39/ES tako, da se za informacije, ki bi lahko bile poklicna skrivnost, vendar so stare pet let ali več, zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost, razen izjemoma, če stranka, ki poklicno skrivnost zatrjuje, dokaže, da so te informacije kljub svoji starosti še vedno bistveni element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja zadevnih tretjih oseb. Vendar to ne velja za informacije, ki jih ima pristojni organ, katerih zaupnost bi lahko bila utemeljena iz drugih razlogov od tistega, v skladu s katerim so pomembne za poslovni položaj zadevnih podjetij. Ustavno sodišče sporočilo te sodbe razlaga tako: če je zaupnost nekega dokumenta v službi širšega javnega interesa, zaupnost ne "zastara" oziroma vsaj v zvezi s tem ni domnev; če pa je v službi zasebnega interesa, se po petih letih vzpostavi domneva izgube zaupnega statusa, razen če potrebo po njegovem nadaljevanju dokaže tisti, ki se nanj sklicuje.
65. Ker Ustavno sodišče ocenjuje, da so stališča iz sodbe Sodišča v zadevi
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht proti Ewaldu Baumeistru
lahko uporabna tudi za razlago instituta zaupnosti v sekundarnem pravu EU, kolikor se nanaša na kreditne institucije
in na področje bonitetnega nadzora
, je postavilo vprašanje iz točke 1e) izreka tega sklepa.
66. Sedmo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je tretji odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in tretji odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje avtomatično razkritje zaupnih dokumentov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, še pred začetkom pravdnega postopka vsem potencialnim tožnikom in njihovim pooblaščencem, brez posebnega konkretnega postopka odločanja o upravičenosti razkritja vsakega posameznega dokumenta vsakemu posameznemu upravičencu in brez tehtanja nasprotujočih si interesov v vsakem konkretnem primeru, in to celo, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij?
67. Predlagateljica v postopku pred Ustavnim sodiščem izpodbija pravila ZPSVIKOB o dostopu do dokumentacije, ki je bila podlaga za izbris
(poročilo o obremenitvenih testih, poročila o pregledu kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev bank). Sklicuje se med drugim na pravila o zaupnosti iz Direktive 2013/36/EU. Po 22. členu ZPSVIKOB mora predlagateljica za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, omogočiti v t. i. virtualni sobi daljinski elektronski dostop do teh dokumentov (pri tem predlagateljica prekrije osebne podatke ter označi podatke, ki so zaupni ali poslovna skrivnost). Iz vrste določb ZPSVIKOB (glej predvsem 13. in 19. člen ZPSVIKOB) izhaja, da so do dostopa do dokumentov upravičeni predvsem nekdanji imetniki izbrisanih kvalificiranih pravic (torej osebe, prizadete zaradi izbrisa, ki imajo pravico odškodninsko tožiti predlagateljico) in njihovi  pooblaščenci – in sicer tako v določenem času med trajanjem zakonskega roka za vložitev odškodninske tožbe proti predlagateljici za namen priprave tožbe kakor tudi (če so tožbo v roku vložili) do pravnomočnega zaključka odškodninskega postopka oziroma zaključka postopka z izrednim pravnim sredstvom.
68. V tej zvezi je treba poudariti, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-295/13
[42]
kot enega izmed glavnih razlogov za protiustavnost 350.a člena ZBan-1 izpostavilo, da izpodbijana ureditev tožnikom v fazi pred vložitvijo tožbe ni zagotavljala dostopa do informacij in podatkov v zvezi z oceno vrednosti sredstev bank in druge dokumentacije Banke Slovenije ter jim ni zagotavljala informacij o podrobnostih poslovanja bank. To je protiustavno krnilo učinkovitost njihovega odškodninskega varstva, saj je oteževalo oblikovanje in substanciranje trditvene podlage v zvezi z obstojem predpostavk odškodninske odgovornosti. Ustavno sodišče je poudarilo, da bi bile pravovarstvene možnosti tožnikov učinkovite le ob možnosti polnega vpogleda v listine v zvezi z izbrisom ali konverzijo, s katerimi je razpolagala Banka Slovenije, po katerem jim mora ostati še zadosten čas za pripravo tožbenega zahtevka.
Dodati je treba sicer, da je Ustavno sodišče to stališče sprejelo ob drugačni porazdelitvi dokaznega bremena, kot ga določa danes veljavni 31. člen ZPSVIKOB (glej 25. točko obrazložitve predhodnega vprašanja). V času odločanja Ustavnega sodišča se je uporabljal tisti del prvega odstavka 350.a člena ZBan-1, ki je določal, da so nekdanji imetniki tisti, ki morajo dokazati, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen.
69. Sorazmerno restriktivna pravila varstva zaupnosti pri bonitetnem nadzoru pridobljenih bančnih podatkov iz Direktive 2013/36/EU (in če pride v poštev, Direktive 2006/48/ES) ne urejajo možnosti dostopa do podatkov, kakršnega je v odločbi št. U-I-295/13 zapovedalo Ustavno sodišče (torej predpravdnega in široko dostopnega vsem potencialnim tožnikom v odškodninskem sporu zaradi izbrisa) in kakršnega je nato uzakonil ZPSVIKOB. V nobeni od direktiv ni določbe, ki bi urejala prav tak primer. Po oceni Ustavnega sodišča sta mu še najbližje tretji odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES
[43]
in tretji odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU.
[44]
Vendar se določbi izrecno, po jezikovni razlagi, nanašata le na situacijo, ko je bil zoper kreditno institucijo uveden postopek stečaja ali prisilnega prenehanja/likvidacije. Tak postopek ni bil uveden zoper nobeno od slovenskih bank, v katerih so bile izbrisane kvalificirane obveznosti. Ustavno sodišče je v dvomu, ali je ti določbi glede na njun smisel sploh mogoče uporabiti analogno, tako da bi bilo na njuni podlagi
dopustno
avtomatično razkritje zaupnih dokumentov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, ki je odločil o izbrisu finančnih instrumentov, še pred začetkom pravdnega postopka, in to vsem potencialnim tožnikom in njihovim pooblaščencem, brez posebnega konkretnega postopka odločanja o upravičenosti razkritja vsakega posameznega dokumenta vsakemu posameznemu upravičencu in brez tehtanja nasprotujočih si interesov v vsakem konkretnem primeru, in to celo, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij.
[45]
Morebitno možnost analogne uporabe navedenih členov direktiv Ustavno sodišče vidi v tem, da je bila z ekonomskega vidika celotna operacija reševanja bank v Republiki Sloveniji dejansko podobna neke vrste delnemu stečaju ali likvidaciji, z učinkom le za imetnike kvalificiranih obveznosti, katerih pravice so prisilno prenehale, ker niso imele kritja v premoženju banke. ZPSVIKOB pa dovoljuje dostop do zaupnih podatkov bank za namene civilnega odškodninskega postopka v zvezi s tem prenehanjem.
70. Zato je Ustavno sodišče postavilo vprašanje iz točke 1f)  izreka tega sklepa.
71.
Osmo
vprašanje, ki ga Ustavno sodišče naslavlja na Sodišče, je:
Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je drugi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in drugi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje vsem dostopno objavo na spletni strani zaupnih dokumentov oziroma njihovih povzetkov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij, obenem pa je predpisano, da naj bi pri zadevni javni objavi na spletni strani bile prekrite vse zaupne informacije?
72. Predlagateljica v postopku pred Ustavnim sodiščem izpodbija tudi 10. člen ZPSVIKOB,
ki glede dokumentacije, ki je bila podlaga za izbris
(poročilo o obremenitvenih testih, poročila o pregledu kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev banke), ureja posebno obliko javne objave na spletu, ki je po eni strani z vidika razkrite vsebine bolj restriktivna od sistema virtualne sobe iz 22. člena ZPSVIKOB, po drugi strani pa je krog oseb, ki lahko do dokumentov dostopajo, širši. Člen 10 ZPSVIKOB predlagateljici nalaga, naj za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, na svoji spletni strani objavi (med drugim) poročilo o obremenitvenih testih ter povzetka poročila o pregledu kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev banke. Poleg tega mora predlagateljica prekriti podatke, ki se v skladu z zakonom štejejo za zaupne ali osebne podatke ali poslovno skrivnost. Navedeno pomeni dvoje: (a) dokumentacija je na spletu javno dostopna vsem in (b) tudi, če so za navedene dokumente upoštevna pravila varstva zaupnosti pri bonitetnem nadzoru pridobljenih bančnih podatkov iz Direktive 2013/36/EU (in če pride v poštev, Direktive 2006/48/ES), izpodbijana zakonska ureditev dejansko od predlagateljice pričakuje, da bo zakrila vse tisto, kar je zaupno oziroma je poslovna skrivnost.
73. Čeprav se zastavlja vprašanje, ali je ob takih pogojih obsežnega zakrivanja vsebine sploh še mogoče razpravljati o kršitvi zaupnosti oziroma kolikšen del zadevnih dokumentov bo v resnici dostopen javnosti, Ustavno sodišče opozarja na drugi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES
[46]
in drugi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU.
[47]
Zdi se, da ti določbi prepovedujeta vsako razkrivanje med bonitetnim nadzorom pridobljenih zaupnih bančnih podatkov, ki v direktivah ni utemeljeno kot izjema od splošne prepovedi (kot vsakomur dostopna javna objava na spletu vsekakor ni), pa čeprav v obliki povzetkov, vse dokler je mogoče prepoznati posamezno kreditno institucijo. Tej prepoznavi se pri ureditvi iz 10. člena ZPSVIKOB, tudi če bi bili prekriti vsi zaupni podatki, ne bi bilo mogoče izogniti. Ustavno sodišče je postavilo vprašanje iz točke 1g) izreka tega sklepa, ker želi od Sodišča prejeti potrditev ali zanikanje te izhodiščne teze.
VII. Prekinitev postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb
74. Glede na obstoj prikazanega dvoma glede razlage 123. in 130. člena PDEU, 7. in 21. člena Protokola št. 4 ter direktiv 2006/48/ES in 2013/36/EU Ustavno sodišče o zadevi ne more odločiti, dokler Sodišče, ki je izključno pristojno razlagati pravila prava EU, ne odloči o njihovi razlagi. Zato je Ustavno sodišče predložilo v predhodno odločanje Sodišču vprašanja, navedena v izreku tega sklepa (1. točka izreka), in do odločitve Sodišča prekinilo postopek odločanja o ustavnosti izpodbijanih določb ZBan-1 in ZPSVIKOB (2. točka izreka).
VIII. Predlog za uporabo hitrega postopka predhodnega odločanja
75. Hitri postopek predhodnega odločanja je urejen v 105. in 106. členu Poslovnika Sodišča (
UL L 265, 29. 9. 2012, s spremembami
). Namenjen je položajem, ko je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času. Pravila za primere, ko se zahteva posebej hitra obravnava predlogov za sprejetje predhodne odločbe (hitri in nujni postopek), so vsebovana tudi v Priporočilih nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL C 380, 8. 11. 2019 – v nadaljevanju Priporočila). Iz 34. točke Priporočil izhaja, da je uporabo hitrega postopka mogoče predlagati le, kadar posebne okoliščine izkazujejo nujnost, ki upravičuje hitro odločitev Sodišča o postavljenih vprašanjih. Ker bi po oceni Ustavnega sodišča lahko bile v tem primeru take okoliščine podane, se je odločilo podati predlog za uporabo hitrega postopka predhodnega odločanja.
76. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo, je odgovor Sodišča na zastavljena vprašanja o razlagi aktov
EU bistvenega pomena za odločitev Ustavnega sodišča o zahtevi za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZBan-1 in ZPSVIKOB. Nujnost čim hitrejše odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi Banke Slovenije – in s tem nujnost čim hitrejše pridobitve odgovorov od Sodišča na postavljena vprašanja za predhodno odločanje – je po oceni Ustavnega sodišča utemeljena predvsem z dejstvom, da izpodbijane zakonske določbe postopkovno in vsebinsko pomenijo edino pravno pot v slovenskem pravnem redu za sodno varstvo nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov.
77. V tem okviru ni mogoče prezreti, da je do izbrisa t. i. kvalificiranih obveznosti prišlo že 17. 12. 2013 in nato še (glede ene banke)16. 12. 2014. Po ugotovitvi neskladja z Ustavo prvotno zasnovanega sistema odškodninskega varstva iz ZBan-1 z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, zaradi odsotnosti posebnih procesnih pravil za odškodninske spore nekdanjih imetnikov, in po dlje časa trajajočem usklajevanju zakonskega predloga je zakonodajalec sprejel ZPSVIKOB, ki je bil uveljavljen šele 19. 12. 2019. Vendar je Banka Slovenije zatem predlagala oceno njegove ustavnosti. Da bi Ustavno sodišče preprečilo težko popravljive škodljive posledice vodenja odškodninskih pravd na potencialno protiustavni (in s pravom EU morda neskladni) podlagi, je s sklepom št. U-I-4/20 do končne odločitve o njegovi ustavnosti zadržalo izvrševanje ZPSVIKOB. S to odločitvijo je moralo zato odrediti tudi prekinitev prihodnjih in že začetih odškodninskih pravd nekdanjih imetnikov proti Banki Slovenije.
78. Opisani razvoj dogodkov ima za posledico, da je onemogočeno vodenje pravnih postopkov v zvezi z vprašanji domnevnih nepravilnosti pri izbrisu. Več kot sedem oziroma več kot šest let po domnevnem škodnem dogodku namreč v Republiki Sloveniji ni zakonske podlage za sodno varstvo nekdanjih imetnikov, ki (a) bi se izvrševala in (b) bi bila prosta dvomov o svoji skladnosti z Ustavo. Pri tem gre za pravno problematiko, ki, ker ostaja nerešena, resno prizadeva integriteto trga vrednostnih papirjev, zadeva veliko število ljudi, med njimi tudi nekdanje male delničarje bank. Ob tem je treba poudariti, da doslej pretekli čas za sprejemanje zakonodaje in nato za odločanje o njeni ustavnosti, pomeni, da se vse bolj resno izpostavlja ogroženost uresničevanja človekove pravice do sojenja v razumnem roku nekdanjih imetnikov. Ni mogoče spregledati niti, da je njihov v tem oziru še vedno neurejeni položaj sporen tudi z vidika učinkovitega pravnega sredstva za varstvo njihove človekove pravice do zasebne lastnine (23. člen in četrti odstavek 15. člena Ustave, 6. in 13. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP, ter 47. člen Listine).
[48]
Šele dostopnost takega učinkovitega pravnega sredstva bo omogočila, da se razišče vprašanje upravičenosti posega v pravico do zasebne lastnine nekdanjih imetnikov (33. člen Ustave, 1. člen Prvega protokola k EKČP, 7. člen Listine). Sodišče se je pri ugoditvi predlogu za hitro odločanje že oprlo tudi na razlog dolgega časa teka različnih pravnih postopkov
[49]
oziroma na potrebo po odpravi negotovosti v zvezi z dopustnostjo posega v temeljne pravice.
[50]
79. Poleg tega Ustavno sodišče opozarja, da se v tej zadevi zastavljajo nekatera širše pomembna vprašanja v zvezi z razlago načel prava EU o neodvisnosti centralne banke in o prepovedi monetarnega financiranja, ki sta pomembni tudi za razlago načela samostojnosti centralne banke iz 152. člena Ustave. Odgovor Sodišča na zastavljena vprašanja, podan v kar najkrajšem času, bi lahko odpravil negotovosti v zvezi z razlago teh pomembnih in temeljnih načel prava EU in Ustave.
[51]
80. Glede na vse navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da bi morda lahko bili izpolnjeni pogoji za obravnavo njegovega predloga za sprejetje predhodne odločbe po hitrem postopku.
C.
81. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 267. člena PDEU v zvezi s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave in drugega odstavka 41. člena ZUstS v sestavi
: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen.
Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Ustavno sodišče temu sklepu prilaga veljavno besedilo ZPSVIKOB.
[2]
Prvi odstavek navedene določbe se glasi: "Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen." Ustavno sodišče je to določbo razložilo v 120. točki obrazložitve odločbe št. U-I-295/13. Ureditev odškodninske odgovornosti predlagateljice sicer dopolnjuje 31. člen ZPSVIKOB, ki ga predlagateljica ne izpodbija.
[3]
Ustavno sodišče dopušča možnost, da se na koncu izkaže, da ti direktivi nista upoštevni za dokumente in informacije, nastale v postopku reševanja bank, če se izkaže, da tega postopka ni moč šteti za del bonitetnega nadzora po direktivah. Vendar Ustavno sodišče te dileme ne more razrešiti brez intervencije Sodišča (glej predhodno vprašanje pod točko 1d)).
[4]
Pogodba med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L 236, 23. 9. 2003, in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04 – MPPEU).
[5]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
[6]
Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[7]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, 6. točka obrazložitve. To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10, 34. točka obrazložitve).
[8]
Odločba št. U-I-146/12, 32. točka obrazložitve. Podrobneje o temeljnih načelih, isto, 33. točka obrazložitve, ter odločba št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
[9]
Glej na primer sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-44/05 z dne 11. 9. 2007, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-116/07 z dne 25. 5. 2007, 6. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/04 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 10), 19. točka obrazložitve.
[10]
Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16).
[11]
Ustavno sodišče je v 10. točki obrazložitve navedene odločbe zapisalo, da je predlagatelj po vsebini dejansko zatrjeval neskladje Direktive o hrambi podatkov s človekovimi pravicami (kot izhaja iz 5. točke obrazložitve sklepa št. U-I-65/13, je šlo dejansko za vprašanje skladnosti določb Direktive o hrambi podatkov z določbami Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Zato naj Ustavno sodišče ne bi moglo odločiti o ustavnosti izpodbijane ureditve, dokler Sodišče, ki je izključno pristojno presojati veljavnost navedene direktive, ni odločilo o njeni veljavnosti.
[12]
To sta 21. člen Protokola št. 4 in Direktiva 2006/48/ES.
[13]
Zadevni del prvega odstavka 350.a člena ZBan-1 se je glasil:
"Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona."
[14]
Člen 253a ZBan-1 je možnost izreka izrednih ukrepov navezoval na prizadetost ali ogroženost kapitalske ustreznosti in/ali likvidnosti banke, ki sta ogrožali ne le obstoj banke, pač pa stabilnost celotnega finančnega sistema, te prizadetosti ali ogroženosti pa ni mogoče odpraviti z blažjimi ukrepi. Prenehanje ali konverzija kvalificiranih obveznosti banke je bil le eden od zakonsko predvidenih izrednih ukrepov. Določbo je treba razlagati tako, da je ravnanje predlagateljice protipravno, če bi se stečaj banke, ki je ogrožal stabilnost finančnega sistema, lahko preprečil brez izrednih ukrepov ali z blažjim izrednim ukrepom, kot je bil izbris.
[15]
Določba se je glasila: "
Banka Slovenije mora v zvezi s prenehanjem ali konverzijo kvalificiranih obveznosti banke zagotoviti, da posamezni upnik zaradi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke ne utrpi večjih izgub, kot bi jih utrpel v primeru stečaja banke
."
[16]
Kjer Ustavno sodišče med drugim ugotavlja, da je treba pri presoji odgovornosti Banke Slovenije za škodo izhajati "iz dejstev in okoliščin, kakršni so bili v času odločanja Banke Slovenije in jih je imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi Banka Slovenije".
[17]
V zvezi z odgovornostjo države za ravnanje sodnika pri njegovem delu tako velja, da  pojma protipravnosti ni mogoče enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih je lahko sodna odločba spremenjena ali razveljavljena v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi. Vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja, temveč o sodnikovem protipravnem ravnanju govorimo takrat, ko gre za kvalificirano stopnjo napačnosti, ko na primer sodnik ni uporabil povsem jasne določbe zakona ali je predpis namerno razlagal v nasprotju z ustaljeno sodno prakso oziroma ko gre za druge grobe kršitve pravil postopka oziroma sodniške dolžnosti (glej na primer sodbo Vrhovnega sodišča št. II Ips 49/2017 z dne 6. 9. 2018).
[18]
Te zasebne svetovalne družbe so sodelovale pri skrbnem pregledu bančnega sektorja, ki je vključeval izvedbo pregleda kakovosti sredstev ter izvedbo stresnih testov ("
Bottom up
" in "
Top down
"). V tem okviru so tudi ocenile vrednost določenega deleža nepremičnin, na katerih so banke v težavah imele zavarovanja.
[19]
Čeprav predlagateljica navaja tudi, da ne sme odškodninsko odgovarjati brez krivde, je Ustavno sodišče v 26. točki tega sklepa pojasnilo, da po svoji naravi odškodninska odgovornost predlagateljice dejansko ni objektivna.
[20]
Uredba Sveta (ES) št. 3603/93 z dne 13. decembra 1993 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov 104 in 104b(1) Pogodbe (UL L 332, 31. 12. 1993) za potrebe prepovedi monetarnega financiranja v členu 1. 1. (b) (ii) opredeljuje "druge oblike kreditov" tudi kot "vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam".
[21]
Primerjaj Konvergenčno poročilo ECB, maj 2018, str. 26.
[22]
Prav tam, str. 27.
[23]
Prav tam, str. 28.
[24]
Predpis, ki ga presoja Ustavno sodišče, se tudi razlikuje od rešitve iz osnutka češkega zakona, ki je predvideval, da centralna banka v sili kratkoročno kreditira jamčevalno shemo za bančne depozite. ECB je tedaj opozorila, da je centralnobančno financiranje take vrste skladno s prepovedjo monetarnega financiranja le pod strogimi pogoji (kratkoročnost, le v urgentni situaciji ogrožene sistemske stabilnosti, ohranjena diskrecija NCB, podpora NCB jamčevalni shemi se ne sme spremeniti v sistematično vnaprejšnje financiranje). Glej točki 3.1.2 in 3.1.3 Mnenja ECB z dne 1. 7. 2015 (CON/2015/22).
[25]
Fizičnim osebam, ki so na primarnem trgu pri izdajatelju kupile kvalificirane obveznosti banke iz 2. in 3. točke šestega odstavka 261.a člena ZBan-1 (hibridne finančne instrumente in nekatere instrumente dodatnega kapitala banke), katerih bruto dohodki v letu 2013 niso presegali 18.278,16 EUR.
[26]
Glej 30. in 31. točko obrazložitve tega sklepa.
[27]
Glej tudi Smernico Evropske centralne banke (EU) 2016/2249 z dne 3. novembra 2016 o pravnem okviru za računovodstvo in finančno poročanje v Evropskem sistemu centralnih bank (ECB/2016/34) (UL L 347, 20. 12. 2016).
[28]
Ustavno sodišče tu zaradi bagatelnosti zneskov izpušča problematiko pavšalnega nadomestila.
[29]
To pomeni, da se je za ta čas tudi država odpovedala svojemu 25-odstotnemu deležu dobička predlagateljice.
[30]
R. Smits, A National Measure Annulled by the European Court of Justice, or: High-level Judicial Protection for Independent Central Bankers, European Constitutional Law Review, let. 16, št. 1 (2020), str. 122–123, navaja, da ima neodvisnost ECB in NCB institucionalno, personalno, funkcionalno in finančno plat.
[31]
Sodba Sodišča v zadevi
Peter Gauweiler in drugi proti nemškemu Bundestagu
, C-62/14, z dne 16. 6. 2015, 40. točka obrazložitve.
[32]
Primerjaj Konvergenčno poročilo ECB, maj 2018, str. 22–23.
[33]
Prav tam, str. 25.
[34]
Poročilo o obremenitvenih testih je bilo eno za vse banke, za katere so bili obremenitveni testi opravljeni. Druga dokumenta sta bila izdelana ločeno po bankah.
[35]
Sodišče je v sodbi v zadevi
Tadej Kotnik in drugi proti Državnemu zboru Republike Slovenije
, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, odločilo, da je treba Direktivo 2001/24/ES razlagati tako, da ukrepi porazdelitve bremena, kot so določeni v točkah od 40 do 46 Sporočila Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od  1.  avgusta  2013  dalje (UL C 216, 30. 7. 2013 – v nadaljevanju Sporočilo o bančništvu), spadajo pod pojem "reorganizacijski ukrepi" v smislu navedene direktive. Ustavno sodišče je v 139. točki odločbe št. U-I-295/13 navedlo, da je na to razlago Direktive 2001/24/ES vezano in da izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank brez dvoma spada med ukrepe porazdelitve bremena iz 40. do 46. točke Sporočila o bančništvu.
[36]
Torej za enega od ukrepov, s katerimi naj se ohrani ali ponovno vzpostavi finančni položaj kreditne institucije in ki lahko vplivajo na že veljavne pravice tretjih oseb, vključno z ukrepi, ki vključujejo možnost začasne ustavitve plačil in izvršilnih ukrepov ali znižanje terjatev.
[37]
Glej 136. člen Direktive 2006/48/ES oziroma Naslov VII, poglavje 1, oddelek IV, in poglavje 2, oddelek IV Direktive 2013/36/EU.
[38]
Npr. poslovne partnerje bančnih komitentov.
[39]
Poročilo o obremenitvenih testih, poročila o pregledu kakovosti sredstev, ocene vrednosti sredstev banke.
[40]
Dokumenti so nastali v letih 2013 in 2014.
[41]
Člen 54 (1) in (2) Direktive 2004/39/ES se je glasil:
"1. Države članice zagotovijo, da pristojne organe, vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, ali subjekte, na katere so prenesene naloge v skladu s členom 48(2), ter revizorje in izvedence, ki jih zadolžijo pristojni organi, zavezuje obveznost poklicne skrivnosti. Nobena zaupna informacija, ki jo lahko prejmejo pri opravljanju svojih dolžnosti, ne sme biti izdana kateri koli osebi ali organu, razen v obliki povzetka ali združeni obliki, tako da posameznih investicijskih podjetij, upravljavcev trga, reguliranih trgov ali katerih koli drugih oseb ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo ali druge določbe te direktive.
2. Če je bil zoper investicijsko podjetje, upravljavca trga ali regulirani trg uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije, se lahko zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku, če je to potrebno za izvajanje postopka."
[42]
Glej 123. točko obrazložitve.
[43]
Vendar pa je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilnega prenehanja, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.
[44]
Vendar je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.
[45]
V primeru izbrisa kvalificiranih obveznosti v Republiki Sloveniji v letih 2013/2014 namreč v reševanje bank niso bile vpletene tretje osebe (zasebniki), pač pa je po izbrisu kvalificiranih obveznosti bankam bila dodeljena državna pomoč v obliki dokapitalizacije zaradi ustvaritve pogojev za uspešno poslovanje oziroma (v dveh primerih) zaradi postopnega prenehanja.
[46]
Nobeni osebi ali organu ne smejo razkriti nobenih zaupnih informacij, ki jih utegnejo prejeti med opravljanjem svojih nalog, razen v obliki povzetka ali zbirne informacije, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.
[47]
Zaupne informacije, ki jih te osebe, revizorji ali strokovnjaki prejmejo med opravljanjem svojih nalog, se lahko razkrijejo le v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.
[48]
Več pobudnikov, nekdanjih imetnikov, je že vložilo pritožbe na Evropsko sodišče za človekove pravice (zadeva
Jože Pintar proti Sloveniji in ostale
, št. 49969/14).
[49]
Primerjaj s sklepom predsednika Sodišča v zadevi
Purrucker
, C-296/10, z dne 15. 7. 2010.
[50]
Primerjaj s sklepom predsednika Sodišča v zadevi
Watson in drugi
, C-698/15, z dne 1. 2. 2016.
[51]
Primerjaj s sklepom predsednika Sodišča v zadevi
M. A. S. in M. B
., C‑42/17, z dne 28. 2. 2017.
U-I-4/20-66
16. 2. 2023
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji 16. februarja 2023
odločilo:
Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19) se razveljavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
Navedbe predlagateljice
1. Predlagateljica navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 27., 28., 29., 35., 36., 37., 38., 40., 41., 43. in 44. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju ZPSVIKOB) ter 350.a člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13 – v nadaljevanju ZBan-1). Navaja, da je zahteva dovoljena po sedmi alineji prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). ZPSVIKOB naj bi urejal tudi konkretne postopke, ki jih mora voditi predlagateljica. Poleg tega naj bi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 151) izhajala širša razlaga sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Predlagateljica meni, da ZPSVIKOB zahteva uporabo 350.a člena ZBan-1 tudi po prenehanju njegove veljavnosti.
2. Predlagateljica uvodoma zatrjuje, da mora Ustavno sodišče pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), upoštevati primarno in sekundarno pravo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Navaja, da iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati pravo EU v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. Učinek prava EU v notranjem pravnem redu naj bi bil odvisen od temeljnih načel prava EU. Po mnenju predlagateljice so zakonske določbe, ki jih izpodbija z zahtevo, v neskladju ne le z določbami Ustave (in to z 2., 3., 14., 22. in 23. členom ter s prvim odstavkom 152. člena Ustave), pač pa tudi s 123. in 130. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), 7. členom Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju Protokol št. 4), ki je priloga in sestavni del PDEU, ter z Direktivo 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013 – v nadaljevanju Direktiva 2013/36/EU).
3. Predlagateljica pojasnjuje, da je njena neodvisnost – kot članice Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju ESCB) – zajamčena tako s prvim odstavkom 152. člena Ustave kot tudi s 130. členom PDEU in v sekundarni zakonodaji EU. Opozarja tudi na prepoved monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU in Uredbe Sveta (ES) št. 3603/93 z dne 13. decembra 1993 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov 104 in 104b(1) Pogodbe (UL L 332, 31. 12. 1993). Predlagateljica se, s sklicevanjem na stališča Evropske centralne banke (v nadaljevanju ECB), zavzema za široko razlago te prepovedi, ki naj velja tudi za morebitno centralnobančno financiranje opravljanja funkcij drugih organov javnega sektorja oziroma njegovih obveznosti do tretjih oseb.
4. Naložitev odgovornosti predlagateljici za plačilo odškodnin nekdanjim imetnikom
[1]
naj bi nasprotovala tako finančni samostojnosti centralne banke (152. člen Ustave in 130. člen PDEU) kot tudi načelu prepovedi monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU. Ob sklicevanju na razlago Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28) predlagateljica izpostavlja, da ji 350.a člen ZBan-1 protiustavno, ne glede na krivdo oziroma protipravnost ravnanja, nalaga povračilo škode vsakemu nekdanjemu imetniku, za katerega se izkaže, da mu je zaradi izrečenega ukrepa nastala večja škoda, kot bi mu nastala, če ukrep ne bi bil izrečen. Šlo naj bi za bistveno strožjo odgovornost, kot sicer zadeva druge organe pri izvajanju javnih pooblastil. Prepoved monetarnega financiranja naj ne bi dopuščala, da se financiranje take rešitve naloži predlagateljici. Predlagateljica naj pri reševanju bank ne bi delovala samostojno, ampak naj bi morala upoštevati predpise in stališča državnih organov ter institucij EU. Po njenem mnenju je Republika Slovenija v letih 2013 in 2014 nanjo prenesla esencialno državno nalogo reševanja bank, pri kateri naj predlagateljica ne bi izvajala nalog centralne banke v njenem ustavnopravnem pomenu in zasledovala svojega temeljnega cilja stabilnosti cen, pač pa naj bi brez ustrezno urejenega financiranja izvajala prenesene naloge države.
5. V zvezi s prepovedjo monetarnega financiranja predlagateljica nadaljuje, da je bilo izvajanje izrednih ukrepov po ZBan-1 državna naloga v poudarjenem javnem interesu, da se prepreči stečaj bank, s tem pa ohrani stabilnost finančnega sistema. Predlagateljica meni, da zato ne sme biti zavezanka za zagotavljanje sredstev za izplačilo odškodnin za škodo, nastalo pri izvrševanju izrednih ukrepov (razen kolikor bi odgovarjala za škodo, ki je neposredna posledica njenih krivdnih kršitev, pod enakimi pogoji kot drugi nosilci javnih pooblastil). Zakonodajalec naj predlagateljici ne bi smel naložiti bremena financiranja odškodninske sheme, ki daje upravičenja do povračil škode ne glede na protipravnost njenega ravnanja ali ravnanja drugih institucij.
6. Toliko bolj naj bi 123. člen PDEU prepovedoval, da se predlagateljici naloži financiranje pavšalnih nadomestil kot socialnega transferja in (po vsebini) obveznosti države do tretjih oseb. Ureditev pavšalnih nadomestil naj bi tudi grobo kršila načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, in sicer zaradi domnevno arbitrarnega kriterija bruto dohodka leta 2013, ki naj ne bi odražal dejanskega socialnega položaja nekdanjih imetnikov.
7. V zvezi s finančno neodvisnostjo centralne banke (130. člen PDEU, 152. člen Ustave) predlagateljica izpostavlja, da države ne smejo spraviti nacionalnih centralnih bank (v nadaljevanju NCB) v položaj, v katerem imajo nezadostna finančna sredstva za izpolnjevanje svojega mandata v nezmanjšanem obsegu (tako nalog, povezanih z ESCB, kot nacionalnih nalog) ali nezadosten neto lastniški kapital. Predlagateljica izjavlja, da države članice ne smejo ovirati centralne banke pri oblikovanju rezerv do ravni, ki je potrebna, da lahko kot članica ESCB izpolnjuje svoje naloge. V tej zvezi predlagateljica navaja, da mora centralna banka ohraniti zadostne zmožnosti oblikovanja rezerv za finančna tveganja zaradi nastopa morebitne finančne nestabilnosti. Protiustavna naj bi bila ureditev ZPSVIKOB, ki prihodnje dobičke predlagateljice (deloma pa tudi obstoječe splošne rezerve) preusmerja v financiranje tipično državnih nalog – reševanja bank in socialne problematike.
8. V zvezi z 10. členom ZPSVIKOB (javna objava dokumentov in povzetkov dokumentov na spletu) predlagateljica zatrjuje neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU. Ta direktiva naj bi omejevala razkrivanje zaupnih informacij o nadzorovanih subjektih, pridobljenih pri opravljanju nadzorniških nalog. Po stališču predlagateljice so poročilo o obremenitvenih testih,
[2]
ocene vrednosti sredstev bank in poročila o pregledih kakovosti sredstev bank poklicna skrivnost oziroma zaupne informacije v smislu 53. člena Direktive 2013/36/EU in zato ne morejo biti predmet javnega razkritja, kakršnega zahteva 10. člen ZPSVIKOB (torej razkritja celotni javnosti). Ti dokumenti naj bi lahko vsebovali zaupne informacije, ki se nanašajo ne le na zadevno banko, pač pa tudi na stranke posamezne banke ali druge nasprotne stranke. Te zaupne informacije naj bi se lahko razkrile le v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ni moč prepoznati.
9. Ureditvi virtualnih podatkovnih sob (11. do 23. člen ZPSVIKOB) predlagateljica očita nesorazmeren poseg v "varstvo osebnih podatkov, poklicnih skrivnosti in ostalih varovanih kategorij podatkov".
[3]
Predlagateljica v sistemu virtualnih podatkovnih sob vidi grožnjo škode za tekoče poslovanje subjektov (bank in njihovih komitentov), katerih zaupni finančni podatki bodo na voljo zelo širokemu krogu upravičencev. Tako široko razkritje, kot ga določa 13. člen ZPSVIKOB, naj niti ne bi bilo potrebno za vložitev tožb nekdanjih imetnikov po 25. členu ZPSVIKOB. Zaradi obrnjenega dokaznega bremena naj bi namreč predlagateljica morala dokazati, da niso izpolnjeni pogoji za prisoditev odškodnine. Po mnenju predlagateljice tako za trditveno podlago tožb zadošča dvom o potrebnosti in pravilnosti izrečenih ukrepov Banke Slovenije (za tožbeno konkretizacijo tega dvoma pa naj tožniki ne bi potrebovali zaupnih informacij). Predlagateljica meni, da bi o morebitnih zahtevah tožnikov ali skupin tožnikov za dovolitev dostopa do posameznih zaupnih informacij (ki so po veljavni ureditvi na voljo v virtualni sobi) lahko odločalo sodišče (kot naj bi to po veljavni ureditvi za druge podatke urejal 33. člen ZPSVIKOB). Po njeni oceni naj izpodbijana ureditev sploh ne bi odpravljala informacijskega neravnovesja med njo in nekdanjimi imetniki. Nekdanji imetniki naj večinoma ne bi imeli poglobljenega znanja za razumevanje finančnih podatkov in zaključkov iz dokumentacije virtualnih sob.
10. Predlagateljica v splošnem zagovarja stališče, da odločanje sodišč o njeni odškodninski odgovornosti pomeni po vsebini tudi sodno presojo celovite ocene kreditnih institucij članic euroobmočja (v delu za Republiko Slovenijo), katere del naj bi bil tudi pregled kakovosti sredstev bank po stanju na dan 31. 12. 2013, pri katerem je sodelovala tudi ECB, na podlagi enotne metodologije in harmoniziranih opredelitev. Zato naj bi ECB nasprotovala temu, da lahko nacionalno sodišče izvede sodno presojo celovite ocene. Za tako presojo naj nacionalna sodišča ne bi bila pristojna.
11. Členi 27 do 29 ZPSVIKOB naj bi bili v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti, ki je sestavni del načela pravne države iz 2. člena Ustave. Prav tako naj bi predlagateljici onemogočali učinkovito izvrševanje pravice iz 22. člena Ustave. Prevelika ohlapnost določb o vročanju tožb predlagateljici naj bi omogočala arbitrarno ravnanje sodišč. Predlagateljica poleg tega v okoliščinah množičnega spora z velikim številom tožnikov vidi v kombinaciji (po njenem mnenju) prekratkega roka za odgovor na tožbe z obrnjenim dokaznim bremenom kršitev 22. člena Ustave tako z vidika pravice do izjave kot tudi z vidika enakosti orožij. Po njenem mnenju bi bila ustavnoskladna edino ureditev, ki bi določala sukcesivno vročanje paketov tožb, ki se nanašajo na isto odločbo predlagateljice, tako da bi imela predlagateljica rok šest ali devet mesecev za pripravo odgovora na vsako posamezno skupino tožb.
12. V tretjem odstavku 29. člena ZPSVIKOB predlagateljica vidi posebno obliko enotnega sosporništva, ki naj bi onemogočalo učinkovito izvrševanje njene pravice do izjave. Raztezanje učinkov pravnih dejanj posameznega tožnika v korist drugih tožnikov naj bi predlagateljici preprečevalo učinkovito obrambo. Peti odstavek 35. člena ZPSVIKOB naj bi bil sporen z vidika načela neodvisnosti centralne banke in prepovedi monetarnega financiranja. Lajšanje finančnega bremena tožnikov naj bi bilo naloga države. Možnosti pridobitve pisnih pojasnil institucij EU (36. člen ZPSVIKOB) predlagateljica ne ocenjuje za zadostno. Trdi, da je sodelovanje institucij EU glede na naravo obravnavanih zahtevkov bistvenega pomena za razjasnitev odločilnih dejstev. Zahteva po enakosti orožij v postopku (22. člen Ustave) naj bi zahtevala ustvaritev zakonske podlage za zaslišanje predstavnikov institucij EU oziroma (kot navaja predlagateljica) za njihovo sodelovanje v kot "pomočnikov sodišča". Pravilo o sodbi o temelju (37. člen ZPSVIKOB) naj bi bilo protiustavno nejasno, kar naj bi bilo v neskladju tudi s pravico do izjave (22. člen Ustave) predlagateljice. Nejasnost predlagateljica očita tudi 38. členu ZPSVIKOB. Hkrati naj bi bila določba v neskladju s pravico do izjave zaradi prekratkega roka za vsebinske odgovore na vse zahtevke o višini.
13. Predlagateljica zatrjuje, da odsotnost posebne ureditve v ZPSVIKOB o povračilu stroškov predlagateljici v primeru uspeha v pravdi posega v njeno finančno neodvisnost ter v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Iz njenih navedb izhaja, da meni, da bi moral zakon urejati tudi povrnitev njenih stroškov za zapovedane aktivnosti iz predpravdne faze (prevodi dokumentov v tujem jeziku, stroški dostave dokumentov za virtualno podatkovno sobo, stroški njihove priprave itd.).
14. Splošen zaključek predlagateljice je, da jo procesna ureditev ZPSVIKOB postavlja v bistveno slabši procesni položaj v razmerju do nekdanjih imetnikov. Učinkovito dokazovanje neutemeljenosti odškodninskih zahtevkov naj bi ji bilo s kumulativnim učinkom izpodbijanih določb skoraj onemogočeno.
15. Člen 41 ZPSVIKOB (nadzor nad uporabo dokumentov in podatkov iz virtualne podatkovne sobe) naj bi vseboval vgrajeno tveganje konflikta interesov. Tako nalaganje velikih dodatnih obremenitev predlagateljici naj bi krnilo njeno funkcionalno neodvisnost, ker naj bi morala pomemben del svojih resursov preusmeriti v izvajanje zadevnega nadzora, kar naj bi otežilo izvrševanje drugih njenih nalog, vključno z zagotavljanjem stabilnosti cen.
16. Predlagateljica je predlagala, naj Ustavno sodišče predloži v predhodno odločanje SEU več vprašanj glede razlage primarnega in sekundarnega prava EU, ker meni, da je odločitev o njih ključna za presojo izpodbijanih določb.
Odgovor Državnega zbora
17. Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Ker naj naloge predlagateljice, ki se nanašajo na bonitetni nadzor nad finančnimi institucijami in njihovo reševanje, ne bi spadale med naloge monetarne politike, naj že zato ne bi mogle biti predmet prepovedi monetarnega financiranja. Državni zbor meni, da ureditev iz 40. člena ZPSVIKOB zadostno varuje rezerve predlagateljice in s tem njeno neodvisnost. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 naj ne bi izhajalo, da predlagateljica ne bi smela biti odškodninsko zavezana nasproti nekdanjim imetnikom. Za Državni zbor je pavšalno nadomestilo shema izvensodnega varstva za vlagatelje, na katerih socialni položaj je izbris lahko vplival. Upoštevaje tudi potencialno višino pavšalnih nadomestil, naj njihova izplačila ne bi mogla ogroziti neodvisnosti predlagateljice in kršiti prepovedi monetarnega financiranja.
18. V zvezi z razkrivanjem poklicnih skrivnosti Državni zbor opozarja na stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-295/13 in poudarja, da ZPSVIKOB nekdanjim imetnikom omogoča učinkovito sodno varstvo, ne da bi bil dostop do dokumentov nesorazmerno širok. To naj bi omogočal tristopenjski režim dostopa (javna objava na spletu, virtualna podatkovna soba, pravica iz 24. člena ZPSVIKOB).
[4]
Javna objava po 10. členu ZPSVIKOB naj bi izključevala objavo zaupnih ali osebnih podatkov ali poslovne skrivnosti. Namen virtualne sobe naj bi bil, da se tožnikom omogoči, da vložijo tožbo, ki bo "zadostila trditveni podlagi". Po mnenju Državnega zbora drugi odstavek 11. člena ZPSVIKOB vsebuje ustrezna jamstva za preprečitev zlorabe možnosti dostopa do dokumentov. V splošnem naj bi ZPSVIKOB vseboval ustrezna varovala proti neupravičenemu in prekomernemu razkritju podatkov.
19. Državni zbor zavrača tudi trditve predlagateljice o protiustavnosti procesnih določil ZPSVIKOB in navaja, da gre pri njih predvsem za vzpostavljanje ustreznega procesnega ravnotežja med strankami. Ne dvomi, da bo Ustavno sodišče ustavnoskladno razložilo ZPSVIKOB. Pravne praznine glede povračila stroškov naj ne bi bilo, saj naj bi se uporabljal Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – v nadaljevanju ZPP).
Mnenje Vlade
20. Mnenje o zahtevi je podala Vlada. Meni, da predlagateljica ni aktivno legitimirana za vložitev te zahteve za oceno ustavnosti, ker zahteva ni bila vložena v zvezi s postopki, ki jih sama vodi (razen kolikor izpodbija 4. do 7. člen ZPSVIKOB). Dalje navaja, da je predlagateljica izključno odgovorna za izredne ukrepe, ki jih je samostojno sprejela v letih 2013 in 2014, ko naj noben drug organ ne bi vplival na njene odločitve (prav zaradi njene neodvisnosti). Tudi stresni testi in pregledi kakovosti aktive bank naj bi bili izvedeni "pod njenim okriljem". Vlada meni, da pravo EU ne narekuje take razlage neodvisnosti predlagateljice, ki bi omejila njeno odškodninsko odgovornost. Izplačilo odškodnin nekdanjim imetnikom naj ne bi moglo vplivati na njeno finančno, funkcionalno, personalno ali operativno neodvisnost. Vlada se strinja, da mora predlagateljica razpolagati s finančnimi sredstvi za opravljanje svojih nalog, vendar izpostavlja, da naj bi ZPSVIKOB vseboval številne varovalke za ohranitev finančnega položaja predlagateljice. Pri tem se sklicuje predvsem na razporejanje presežkov v namenske rezerve po prvem odstavku 40. člena ZPSVIKOB in na omejitev črpanja iz splošnih rezerv za plačilo odškodnin (tretji odstavek 40. člena ZPSVIKOB). Rezerve predlagateljice naj bi bile trenutno razmeroma visoke. Izvrševanje ZPSVIKOB naj ne bi moglo ogroziti opravljanja denarne funkcije v okviru Eurosistema.
[5]
Vlada utemeljuje, da je kapitalska ustreznost predlagateljice nad povprečjem Eurosistema in da predlagateljica izplačuje enega nižjih deležev letnega presežka v proračun države.
21. Po mnenju Vlade plačilo odškodnine nekdanjim imetnikom ni plačilo obveznosti države in ni financiranje naloge države – od izplačila odškodnine naj država ne bi imela nobene koristi. Tretji odstavek 35. člena Protokola št. 4 naj bi določal, da se odgovornost NCB določi z nacionalno zakonodajo. Pravo EU naj ne bi nasprotovalo izpodbijani ureditvi iz ZBan-1 in ZPSVIKOB. Vlada trdi, da Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-295/13 ni podvomilo o ustavnosti ureditve odškodninske odgovornosti predlagateljice. ZBan-1 naj bi urejal odškodninsko odgovornost predlagateljice pri izvajanju njenih pooblastil od leta 2012 naprej. Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 173, 12. 6. 2014 – v nadaljevanju Direktiva 2014/59/EU) in Uredba (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL L 225, 30. 7. 2014) naj v času izreka izrednih ukrepov ne bi veljali. V vsakem primeru pa naj iz njiju niti ne bi izhajalo, da se predlagateljica zavaruje pred izplačilom odškodnin nekdanjim imetnikom.
22. Obrnjeno dokazno breme in postrožena odgovornost predlagateljice naj bi sledila odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. Izredni ukrepi naj bi bili izvedeni ob upoštevanju Sporočila Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. avgusta 2013 dalje (UL C 216, 30. 7. 2013).
23. V zvezi s pavšalnim nadomestilom Vlada meni, da je pričakovani obseg izplačil glede na postavljene kriterije minimalen. Tudi Vlada ta institut šteje za socialni korektiv za določene vlagatelje – fizične osebe.
24. Vlada vidi temelj za objavo zaupnih dokumentov in informacij že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, ki naj bi zahtevala poln vpogled tožnikov v listine v zvezi z odpisom ali konverzijo. Trdi, da ZPSVIKOB vsebuje ustrezna varovala za njihovo zaupnost, in poudarja, da imajo dostop v virtualno podatkovno sobo le nekdanji imetniki in njihovi pooblaščenci za namen uveljavljanja tožbenih zahtevkov. Poleg tega zatrjuje, da Direktiva 2013/36/EU ne more biti podlaga za zaupnost dokumentacije iz ZPSVIKOB, in sicer tako zaradi datuma uveljavitve navedene direktive kakor tudi zaradi dejstva, da se navedena direktiva nanaša na zaupne informacije, pridobljene med opravljanjem nalog bonitetnega nadzora, ne pa pri izvajanju nalog reševanja bank, v zvezi s čimer naj bi predlagateljica sprejela sporne izredne ukrepe. Pravo EU naj bi obveznost varovanja poklicne skrivnosti v zvezi z informacijami, ki jih je predlagateljica pridobila pri izvajanju nalog reševanja, vzpostavilo šele z Direktivo 2014/59/EU (ki naj se ne bi uporabila za sporne izredne ukrepe). Brez dostopa nekdanjih imetnikov do dokumentov, kot so poročila o izvedbi stresnih testov, pregledi kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev, naj nekdanji imetniki ne bi mogli oblikovati trditvene podlage tožbenih zahtevkov. Sicer pa Vlada pojasnjuje, da je razkritje teh nadzorniških informacij nekdanjim imetnikom upravičeno že zaradi povezanosti z ukrepom prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti, ki naj bi po določenih merilih ustrezal posebnemu insolvenčnemu postopku. Dejstvo, da predlagateljica po 41. členu ZPSVIKOB izvršuje nadzor nad uporabo zaupnih dokumentov in podatkov iz virtualne sobe, naj nikakor ne bi vplivalo na njen procesni položaj v sodnih postopkih.
25. Predvideno zalaganje stroškov za izvedbo dokaza s skupino izvedencev (peti odstavek 35. člena ZPSVIKOB) naj bi bilo namenjeno učinkovitosti sodnega varstva vlagateljev in zagotovitvi procesnega ravnotežja s predlagateljico. Vlada pravilo o izdaji sodbe o temelju (37. člen ZPSVIKOB) zagovarja s stališčem, da se kasnejše odločanje o višini tako poenostavi in pospeši, da se zagotovi uniformnost odločanja v množičnih sporih in da se poveča možnost sklenitve sodne poravnave. Glede 27. do 29. člena ZPSVIKOB Vlada zavrača teze zahteve o protiustavni nedoločnosti in v delu podaja njihovo razlago. V splošnem meni, da ureditev spoštuje zahteve 22. člena Ustave. Rok za odgovor na zahtevek o višini (38. člen ZPSVIKOB) naj bi upošteval, da bo po izdani sodbi o temelju obravnava tožbenih zahtevkov po višini "bolj kot ne matematični izračun".
26. Stresni testi in pregledi kakovosti sredstev, ki so bili podlaga za izbris kvalificiranih obveznosti bank, naj bi bili opravljeni v skladu s slovensko zakonodajo, in ne kot del celovite ocene, ki naj bi jo izvajala ECB. Slovenska sodišča naj bi zato smela znotraj odškodninskih postopkov po 350.a členu ZBan-1 in ZPSVIKOB presojati pravilnost izvedbe stresnih testov in pregledov kakovosti sredstev ter osnovno metodologijo za njihovo izvedbo.
27. Vlada se ne strinja s predlogi predlagateljice za postavitev SEU vprašanj za predhodno odločanje in podaja svoj predlog takega vprašanja.
Stališče Ministrstva za finance
28. Stališče o zahtevi je posebej podalo tudi Ministrstvo za finance. Navaja, da je namen ZPSVIKOB zagotoviti učinkovit postopek sodnega varstva za nekdanje imetnike ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. Pri pripravi ZPSVIKOB naj bi bila temeljito preverjena vprašanja prava EU in opravljena ustrezna posvetovanja. Procesne določbe naj bi sledile tudi predlogom sodne veje oblasti. Ministrstvo v stališču omenja tudi možnost novele ZPSVIKOB, čeprav naj bi bil že obstoječi zakon "z vidika pravic nekdanjih imetnikov učinkovit in ustavno skladen".
Odgovor predlagateljice na odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade ter stališče Ministrstva za finance o njeni zahtevi za oceno ustavnosti
29. Odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in stališče Ministrstva za finance so bili poslani predlagateljici, ki se je o njih izjavila.
30. Državni zbor naj bi zmotno razumel bistvo prepovedi monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU. Presoja, ali je prišlo do kršitve te prepovedi, naj bi bila odvisna le od tega, ali odškodnina oziroma pavšalno nadomestilo po ZPSVIKOB izvirata iz obveznosti države ali iz obveznosti predlagateljice pri izvajanju njenih temeljnih centralnobančnih funkcij, ki tvorijo ustavnopravni pojem centralne banke. Reševanje bank prek izrekanja izrednih ukrepov je po mnenju predlagateljice bila naloga države, ki jo je predlagateljica morala izvajati po zakonskem pooblastilu, država pa bi ji morala zanjo zagotoviti ustrezne pogoje in vire (tudi finančne). Zato naj bi bilo izplačevanje odškodnin in pavšalnih nadomestil iz sredstev predlagateljice po 123. členu PDEU prepovedano prevzemanje finančnega bremena za nekaj, kar je v temelju naloga države. Predlagateljica tudi meni, da se Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-295/13 v zvezi s pogoji njene odškodninske odgovornosti ni opredeljevalo do vidikov finančne neodvisnosti in načela prepovedi monetarnega financiranja. Predlagateljica se ne strinja s stališči Državnega zbora glede pavšalnih nadomestil ter dostopa do dokumentov in podatkov. Poudarja, da so poročila o obremenitvenih testih, pregledi kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev, ki se nanašajo na posamezne nadzorovane banke, zaupne informacije po Direktivi 2013/36/EU.
31. V odgovoru na mnenje Vlade predlagateljica navaja, da se neodvisnost centralnih bank pri izvajanju nalog nadzora in reševanja sicer pojmuje drugače in "ožje" kot pri monetarni politiki (ker centralna banka ni nujno edini odločevalec in je odvisna tudi od odločitev drugih institucij, poleg tega naj bi bila skrb za finančno stabilnost tudi naloga Vlade). Vendar naj bi centralna banka kot organ reševanja svoje odločitve še vedno sprejemala neodvisno, čeprav v okviru predpisov, ki pa naj ji ne bi dopuščali take avtonomnosti in diskrecije kot pri denarni politiki. Tudi pri izvajanju teh nalog naj bi centralna banka morala ohraniti finančno neodvisnost, odgovornost centralne banke za tako izvedene naloge pa naj ne bi smela krniti njene zmožnosti opravljati osnovne naloge centralne banke oziroma kršiti prepovedi monetarnega financiranja. Konkretno naj bi imeli pri celotnem postopku sprejemanja izrednih ukrepov v letih 2013 in 2014 tako EU kot tudi Republika Slovenija pomembno vlogo. Zaradi tega naj odgovornosti za morebitne napake oziroma finančnega bremena za morebitne primanjkljaje ne bi bilo mogoče pripisati oziroma naložiti zgolj predlagateljici (ki svojo odškodninsko odgovornost po 350.a členu ZBan-1 in ZPSVIKOB razume kot objektivno
[6]
in kot tako, da zanjo sploh niso pomembni kriteriji iz 223.a člena ZBan-1). Predlagateljica obširno pojasnjuje vlogo države in institucij EU v širšem kontekstu odločitve, da je treba ustvariti pogoje za sanacijo bančnega sistema z dodelitvijo državne pomoči. Vse ocene in odločitve v zvezi z izrednimi ukrepi naj bi predlagateljica sprejemala v tesnem sodelovanju z Vlado in naj pri tem torej ne bi bila popolnoma avtonomna. Republika Slovenija naj bi imela od izbrisa kvalificiranih obveznosti koristi tako v smislu zaščite javnega interesa kot tudi zaradi posledične pridobitve 100 odstotkov kapitalskega deleža v saniranih bankah. Po oceni predlagateljice vsebina Direktive 2014/59/EU ni nepomembna pri presoji ustavnosti ZPSVIKOB (ker naj bi se določbe ZBan-1 o izrednih ukrepih sprejemale v luči vsebine navedene direktive). Predlagateljica navaja, da morajo biti pravila o odškodninski odgovornosti NCB vedno skladna s pravom EU.
32. Predlagateljica obširno pojasnjuje, zakaj bi glede na njeno kapitalsko stanje omejitev zmožnosti prihodnjega oblikovanja rezerv (ali celo neposredno poseganje v že oblikovane rezerve) poslabšala predlagateljičino sposobnost pokrivanja izgub iz njenih primarnih nalog. Posebej opozarja, da so relevanten vir za pridobivanje podatkov o njenem kapitalu in rezervah njeni revidirani računovodski izkazi, ne pa statistična bilanca. Načelo finančne neodvisnosti naj bi zahtevalo, da ima predlagateljica vedno dovolj sredstev za nezmanjšano opravljanje vseh svojih nalog. V zvezi s pavšalnimi odškodninami izpostavlja stroškovno in administrativno breme vodenja postopkov v zvezi z njimi, sicer pa vztraja pri tezi o nesprejemljivosti financiranja socialnih transferjev s strani centralne banke z vidika prepovedi monetarnega financiranja in načela neodvisnosti (tako po Ustavi kot po pravu EU).
33. V zvezi z upoštevnostjo Direktive 2013/36/EU za dokumente, ki so bili izdelani pred njeno uveljavitvijo, predlagateljica navaja, da je dokument zaupen od takrat, ko to predpis določi, ne glede na datum njegovega nastanka.
34. Predlagateljica v odgovoru na stališče Ministrstva za finance ugotavlja, da ni jasno, kako naj bi Ustavno sodišče to stališče lahko upoštevalo pri odločanju o njeni zahtevi za oceno ustavnosti. Številne navedbe ministrstva naj bi bile zavajajoče, poleg tega naj ministrstvo niti ne bi moglo zagotoviti, da bo morebiten zakonski predlog na koncu sprejet.
Pridobivanje podatkov od predlagateljice
35. Ustavno sodišče je z dopisom z dne 16. 3. 2020 pozvalo predlagateljico, naj (a) mu predloži podatke o datumu nastanka dokumentov iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB
[7]
in naj (b) mu pošlje vse dokumente, razen odločbe o izbrisu, iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB za (tedanjo) Abanko, d. d., Ljubljana.
[8]
Predlagateljica je dokumente za Abanko, d. d., Ljubljana, Ustavnemu sodišču izročila na elektronskem nosilcu podatkov, s spremnim dopisom z dne 8. 6. 2020, katerega priloga je bil seznam dokumentacije na podatkovnem nosilcu v pisni obliki. V spremnem dopisu so bili vsebovani tudi podatki o datumu nastanka dokumentov iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB. Ker je predlagateljica zatrjevala, da so ti podatki in dokumenti bančna tajnost oziroma poslovna skrivnost, je Ustavno sodišče glede elektronskega nosilca podatkov in spremnega dopisa predlagateljice določilo poseben način uveljavljanja pravice Državnega zbora do seznanitve in opredelitve (z vpogledom v podatke in dokumente v prostorih Ustavnega sodišča). Državni zbor te možnosti ni izkoristil.
36. Ustavno sodišče je na podlagi smiselne uporabe četrtega odstavka 226. člena ZPP, na katero napotuje prvi odstavek 6. člena ZUstS, z dopisom z dne 6. 7. 2020 pozvalo predlagateljico, naj: (a) pojasni, ali je na spletu javno objavljeni dokument predlagateljice "Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema"
[9]
dejansko "poročilo o obremenitvenih testih" iz sedme alineje prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB; (b) poda pojasnila glede statusa nekaterih drugih dokumentov iz elektronskega nosilca podatkov; (c) pojasni, kateri po njenem mnenju zaupni podatki, ki so bili izročeni Ustavnemu sodišču na elektronskem nosilcu podatkov, še niso bili javno objavljeni v Celovitem poročilu o skrbnem pregledu bančnega sistema.
37. Predlagateljica je na navedeni poziv odgovorila z vlogo z dne 22. 7. 2020, v kateri je navedla, da je javno objavljeno Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema dokument, ki predvsem vsebuje izid obremenitvenih testov,
[10]
katerega javna objava je po tretjem odstavku 53. člena Direktive 2013/36/EU dovoljena. Predlagateljica je tudi pojasnila, kateri od Ustavnemu sodišču elektronsko izročenih dokumentov sestavljajo poročilo o obremenitvenih testih iz sedme alineje prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB (s tabelaričnimi prilogami), ki je po mnenju predlagateljice zaupno in ki ga je v konkretnem primeru izdelal zunanji izvajalec, nanj pa se je predlagateljica oprla pri izdaji odločb o izrednih ukrepih. Poleg tega naj bi bili na elektronskem nosilcu podatkov Ustavnemu sodišču izročeni še nekateri dokumenti iz devete alineje prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB (drugi dokumenti, na katerih je neposredno temeljila odločba Banke Slovenije). Predlagateljica je navedla tudi, da na spletu javno objavljeno Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema sicer deloma povzema vsebino poročila o obremenitvenih testih, vendar brez zaupnih informacij o posamezni banki. Nazadnje je predlagateljica ponudila pojasnila o točnih mestih v dokumentih na elektronskem nosilcu podatkov, kjer so varovani podatki, ki jih še ni javno objavila.
38. Ustavno sodišče je vlogo predlagateljice z dne 22. 7. 2020
[11]
vročilo v opredelitev Državnemu zboru. O vlogi je podala mnenje Vlada. Razen kratkega strinjanja s predlagateljico, da je "poročilo o obremenitvenih testih" iz ZPSVIKOB izvorno poročilo, ki ga je izdelal zunanji izvajalec, se Vlada v tem mnenju vsebinsko ne opredeljuje do omenjene vloge predlagateljice, k čemur je bil Državni zbor pozvan (pač pa podaja splošna stališča glede utemeljenosti zahteve za oceno ustavnosti). Ustavno sodišče zato mnenja Vlade ni upoštevalo pri odločanju in ga tudi ni vročilo predlagateljici v odgovor.
Začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega zakona
39. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-4/20 z dne 5. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 19/20) ugodilo predlogu predlagateljice in s sklepom, izdanim na podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS, do končne odločitve zadržalo izvrševanje ZPSVIKOB (pri čemer je določilo tudi, na kakšen način se odločitev o zadržanju izvrševanja izvrši).
B. – I.
Nekatera procesna vprašanja
40. Vlada oporeka procesni legitimaciji predlagateljice za vložitev te zahteve za oceno ustavnosti, češ da ni bila vložena v zvezi s postopki, ki jih sama vodi (razen kolikor izpodbija 4. do 7. člen ZPSVIKOB). Ustavno sodišče je že v 20. točki obrazložitve sklepa št. U-I-4/20 sprejelo stališče, da v skladu z razvojem razlage procesne predpostavke iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS v ustavnosodni presoji za izpolnjenost pogojev za vložitev zahteve predlagateljice za oceno ustavnosti predpisa zadošča, da se v zadevi zastavlja vprašanje spoštovanja načela samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave v smislu, da mora predlagateljica izkazati, da bo za odločitev o ustavnosti izpodbijanega zakona treba razložiti in uporabiti navedeno ustavno načelo. V 21. točki obrazložitve navedenega sklepa je Ustavno sodišče navedlo, da je eno od bistvenih vprašanj, ki jih zahteva za oceno ustavnosti načenja, prav vprašanje, ali je ZPSVIKOB v neskladju z načelom samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave ter z načelom neodvisnosti ECB in NCB iz 130. člena PDEU. Banki Slovenije naj zato ne bi bilo mogoče odreči položaja predlagateljice, ki ga zagotavlja sedma alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS, četudi predlagateljica očitka neskladja z načelom samostojnosti Banke Slovenije ne poveže z vsemi izpodbijanimi določbami ZPSVIKOB. Ustavno sodišče ne vidi razloga, da bi odstopilo od teh stališč iz sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja.
41. Upoštevati je treba tudi po izdaji sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja izdano odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-413/20 z dne 8. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 64/21, in OdlUS XXVI, 12), v kateri je Ustavno sodišče odločilo, da zaradi tega, ker je eno od odločilnih vprašanj v zadevi vprašanje spoštovanja načela samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave, Ustavno sodišče ne dvomi o izpolnjenosti pogojev iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS za odločanje o predlagateljičini zahtevi. Zato ni ovir za vsebinsko obravnavo predlagateljičine zahteve za oceno ustavnosti.
42. Predlagateljica navaja, da izpodbija tudi 350.a člen ZBan-1, ki naj ne bi več veljal, vendar naj bi se ZPSVIKOB nanj skliceval in tako zahteval njegovo uporabo tudi po prenehanju njegove veljavnosti. Ustavno sodišče je že v 4. točki obrazložitve sklepa št. U-I-12/20 z dne 17. 9. 2020 zapisalo, da 350.a člen ZBan-1, ki je urejal odškodninsko varstvo nekdanjih imetnikov, sicer ne velja več, vendar pa je ZPSVIKOB zapovedal njegovo nadaljnjo uporabo. To je Ustavno sodišče utemeljilo s tem, da ZPSVIKOB na več mestih
[12]
odkazuje na 350.a člen ZBan-1 na način, iz katerega je mogoče sklepati, da se tudi v odškodninskih pravdah po ZPSVIKOB upoštevajo merila za odškodninsko odgovornost Banke Slovenije iz 350.a člena ZBan-1.
43. Prvi odstavek 350.a člena ZPSVIKOB je določal: "Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen." Čeprav Ustavno sodišče sledi svojim dosedanjim stališčem o nadaljnji uporabi navedene zakonske določbe, tu dodatno pojasnjuje, da to še ne pomeni, da bi se navedena določba ZBan-1 še vedno v celoti uporabljala tako, kot je bila prvotno zapisana. Brez dvoma se še uporablja tisti del prvega odstavka 350.a člena ZBan-1, ki se je glasil: "Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona."
[13]
Poleg navedenega dela prvega odstavka 350.a člena ZBan-1 se še uporablja tudi 223.a člen ZBan-1, kolikor ta nanj odkazuje. To izhaja iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče navedlo že v sklepu št. U-I-12/20, pa tudi iz dejstva, da bi se brez uporabe v tej določbi vsebovanega pravila v ureditvi odškodninske odgovornosti predlagateljice proti nekdanjim imetnikom kazala pravna praznina, ki je zgolj pravilo o obrnjenem dokaznem bremenu iz 31. člena ZPSVIKOB ne bi moglo zapolniti in o kateri ni mogoče sklepati, da jo je zakonodajalec želel. Zahtevo predlagateljice je po vsebini razumeti, da ne izpodbija celotnega 350.a člena ZBan-1, pač pa le del prvega odstavka, ki se glede na navedeno še uporablja.
44. Izpolnjeni so pogoji za vsebinsko presojo vseh določb ZBan-1 in ZPSVIKOB, ki jih predlagateljica izpodbija. To pomeni, da je poleg navedenega dela prvega odstavka 350.a člena ZBan-1 Ustavno sodišče presojalo še 4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 27., 28., 29., 35., 36., 37., 38., 40., 41., 43. in 44. člen ZPSVIKOB.
45. Nekdanji imetniki (Janez Žagar in drugi), ki v zadevi št. U-I-27/20 s pobudo, ki je bila v pretežnem delu s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-27/20 z dne 1. 4. 2021 sprejeta v obravnavo, izpodbijajo nekatere določbe ZPSVIKOB,
[14]
so v tej zadevi (št. U-I-4/20) podali "predlog za priznanje položaja stranskega intervenienta", s katerim so zahtevali, da se jim vročijo vse vloge strank v zadevnem postopku za oceno ustavnosti ZPSVIKOB in ZBan-1, da se lahko o njih izjavijo. Ustavno sodišče predlog te skupine nekdanjih imetnikov razume kot njihovo prijavo udeležbe v tem postopku za oceno ustavnosti. Utemeljitev predloga je razumeti predvsem tako, da Janez Žagar in drugi menijo, da imajo pravico vplivati na postopek ocene ustavnosti ZPSVIKOB na zahtevo predlagateljice, saj naj bi bil ZPSVIKOB pravna podlaga za njihove odškodninske pravde proti predlagateljici, pri čemer sami nimajo možnosti vložiti zahteve za oceno ustavnosti.
46. Položaj Janeza Žagarja in drugih ni tak, da bi jim bilo mogoče priznati položaj udeležencev v tem postopku. V ustaljeni presoji Ustavnega sodišča ni veliko primerov, ko bi se v postopkih za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, priznala pravica do udeležbe t. i. "tretjim osebam" (torej tistim, ki niso predlagatelj,
[15]
pobudnik,
[16]
organ, ki je izdal izpodbijani akt
[17]
). Izoblikovalo se je na primer stališče, da so v postopku ocene ustavnosti zakona lahko udeležene tudi stranke iz postopkov pred sodišči, ki so bili prekinjeni zaradi vložitve zahteve po 23. členu ZUstS, vendar le, če udeležbo zahtevajo.
[18]
Janez Žagar in drugi niso stranke iz takih postopkov. O njihovih stališčih o protiustavnosti nekaterih določb ZPSVIKOB se bo Ustavno sodišče izreklo v zadevi št. U-I-27/20. Niti iz Ustave niti iz ZUstS pa ne izhaja splošno upravičenje posameznikov sodelovati v postopku za oceno ustavnosti zakona, ki ga je začel drug subjekt, že zato, ker bo zakon v prihodnosti procesna ali vsebinska podlaga za odločanje v konkretnih sporih med njimi in tem subjektom (začeti postopek za oceno ustavnosti pa ne izvira iz takega konkretnega spora). Taka razlaga bi neobvladljivo razširila število udeležencev v postopkih t. i. abstraktne presoje.
B. – II.
Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem, sodba SEU in temeljna izhodišča za upoštevanje prava EU v tej zadevi
47. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-4/20 z dne 14. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 16/21) prekinilo postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZBan-1 in ZPSVIKOB do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih glede razlage 123. in 130. člena PDEU, 7. in 21. člena Protokola št. 4 ter nekaterih določb Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL L 177, 30. 6. 2006, in nasl.– v nadaljevanju Direktiva 2006/48/ES) in Direktive 2013/36/EU:
a) Ali je treba 123. člen PDEU in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi NCB, ki je članica ESCB, iz lastnih sredstev odškodninsko odgovarjala nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov, o izbrisu katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, če se v poznejših sodnih postopkih izkaže, da pri izbrisu ni bilo spoštovano načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo, če pri tem NCB odgovarja: (1) za škodo, ki jo je bilo mogoče predvideti iz dejstev in okoliščin, kakršne so bile v času odločanja centralne banke in ki jih je imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi centralna banka, in (2) za škodo, ki je posledica ravnanja oseb, ki so pri izvrševanju teh pristojnosti centralne banke delovale na podlagi njenega pooblastila, pri tem pa, upoštevaje dejstva in okoliščine, s katerimi so razpolagale oziroma s katerimi bi morale ob upoštevanju pooblastil razpolagati, niso ravnale kot dober strokovnjak?
b) Ali je treba 123. člen PDEU in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi NCB, ki je članica ESCB, iz lastnih sredstev izplačevala posebna denarna nadomestila delu nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov (po kriteriju premoženjskega stanja) zaradi izbrisov, o katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, pri čemer za upravičenost do nadomestila zadošča, da je bil finančni instrument izbrisan, in ni pomembno, ali je bilo kršeno načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo?
c) Ali je treba 130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da nasprotujeta, da bi bilo NCB naloženo plačilo odškodnin za škodo, nastalo kot posledica izvrševanja njenih zakonskih pristojnosti, v višini, ki lahko okrni njeno zmožnost za učinkovito opravljanje svojih nalog? Je v tej zvezi za sklep, da je bilo kršeno načelo finančne neodvisnosti NCB, pomembno, pod kakšnimi zakonskimi pogoji je navedena odgovornost naložena?
d) Ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES, ki varujejo zaupnost pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij, razlagati tako, da ti direktivi varujeta tudi zaupnost informacij, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi ukrepov, ki so bili namenjeni reševanju bank zaradi zagotavljanja stabilnosti finančnega sistema, ko nevarnosti za solventnost in likvidnost bank ni bilo moč odpraviti z običajnimi ukrepi bonitetnega nadzora, ti ukrepi pa so se šteli za reorganizacijske ukrepe iz Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL L 125, 5. 5. 2001 – v nadaljevanju Direktiva 2001/24/ES)?
e) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES glede varstva pri bonitetnem nadzoru pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij razlagati tako, da je za njihovo varstvo relevantna poznejša Direktiva 2013/36/EU tudi tedaj, ko gre za zaupne informacije, pridobljene ali nastale v času uporabe Direktive 2006/48/ES, če naj bi bile razkrite v času uporabe Direktive 2013/36/EU?
f) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je prvi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in prvi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na prejšnje vprašanje) treba razlagati tako, da niso več zaupne informacije, ki so zajete z obveznostjo ohranitve poklicne skrivnosti, informacije, ki jih ima NCB kot nadzorni organ in ki so v določenem trenutku po svojem nastanku postale javne, oziroma informacije, ki bi lahko bile poslovna skrivnost, vendar so stare pet let ali več in se zato zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost? Je v primeru zgodovinskih informacij, starih pet let ali več, ohranitev statusa zaupnosti odvisna od tega, ali bi bila zaupnost lahko utemeljena iz drugih razlogov, kot pa je poslovni položaj nadziranih bank ali drugih podjetij?
g) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je tretji odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in tretji odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje avtomatično razkritje zaupnih dokumentov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, še pred začetkom pravdnega postopka vsem potencialnim tožnikom in njihovim pooblaščencem, brez posebnega konkretnega postopka odločanja o upravičenosti razkritja vsakega posameznega dokumenta vsakemu posameznemu upravičencu in brez tehtanja nasprotujočih si interesov v vsakem konkretnem primeru, in to celo, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij?
h) Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je drugi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in drugi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje vsem dostopno objavo na spletni strani zaupnih dokumentov oziroma njihovih povzetkov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij, obenem pa je predpisano, da naj bi pri zadevni javni objavi na spletni strani bile prekrite vse zaupne informacije?
48. SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi
Banka Slovenije,
C-45/21, z dne 13. 9. 2022,
[19]
odgovorilo tako:
"1. Člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij, ki jih je odredila ta centralna banka, kadar se v poznejšem sodnem postopku izkaže, da ta izbris bodisi ni bil nujen za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema bodisi so ti nekdanji imetniki finančnih instrumentov zaradi navedenega izbrisa utrpeli večje izgube, kot bi jih utrpeli v primeru stečaja zadevne finančne institucije, če je navedena centralna banka odgovorna le takrat, kadar so sama ali osebe, ki jih je pooblastila za delovanje v njenem imenu, resno kršile svojo dolžnost skrbnega ravnanja.
2. Člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev v vnaprej določenih zgornjih mejah odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta nacionalna banka, zgolj pod pogojema, da:
prvič, so ti nekdanji imetniki fizične osebe, ki imajo letni dohodek, nižji od zgornje
meje, določene s to zakonodajo, in
drugič, se navedeni nekdanji imetniki odpovejo uveljavljanju odškodnine za to škodo po drugi pravni poti.
3. Člen 130 PDEU in člen 7 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del Evropskega sistema centralnih bank, odgovorna za škodo, povzročeno z izbrisom finančnih instrumentov na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta centralna banka, v znesku, ki bi lahko vplival na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja svojih nalog in ki se financira po prednostnem vrstnem redu:
z razporejanjem vseh dobičkov, ki jih je navedena centralna banka ustvarila od določenega datuma, v posebne namenske rezerve;
z izplačilom iz splošnih rezerv iste centralne banke, ki ne sme presegati 50 % teh rezerv, in
s posojilom, ki se obrestuje, pri zadevni državi članici.
4. Člen 33 Direktive 2001/24, člene od 44 do 52 Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij in člene od 53 do 62 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES je treba razlagati tako: pravila, ki jih določajo ti členi, se ne uporabljajo za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24 in ki niso bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 zadnje navedene direktive."
49. Republika Slovenija je s pristopom k EU na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU.
[20]
Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
[21]
Zaradi te ustavne določbe so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[22]
Gre za temeljna načela prava EU, ki so zapisana v Pogodbi o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PEU), v PDEU ali jih je v sodni praksi razvilo SEU.
[23]
Temeljna načela prava EU so odločilnega pomena za določanje učinka prava EU v notranjem pravnem redu. Najpomembnejše je načelo primarnosti prava EU, ki pomeni, da ima v primeru neskladja med pravom držav članic in pravom EU slednje prednost pred pravom držav članic.
[24]
50. Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.
[25]
To pomeni, da mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.
[26]
Poudariti pa je treba, da pravo EU na ta način zavezuje Ustavno sodišče le, kadar presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma kadar izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.
[27]
51. Kot izhaja tudi iz 15. točke obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-4/20 z dne 14. 1. 2021, izpodbijane določbe ZPSVIKOB in ZBan-1 vplivajo na področje, na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU. Zato se mora Ustavno sodišče pri odločanju o tej zahtevi za oceno ustavnosti opredeliti do trditev predlagateljice o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU ter oceniti njihovo utemeljenost in njihov vpliv na odločitev o (ne)ustavnosti izpodbijanih določb. Ta pravila in tudi druga pravila prava EU,
[28]
na katera se predlagateljica izrecno ne sklicuje, vendar se kažejo kot (da bi bila lahko) vsebinsko povezana s predmetom odločanja, to je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZPSVIKOB in ZBan-1 v okviru trditev iz zahteve, mora Ustavno sodišče razložiti in jih upoštevati pri razlagi tako izpodbijanih zakonov kot Ustave ter pri presoji očitkov predlagateljice o kršitvah Ustave.
[29]
52. Ustavno sodišče mora pri razlagi izpodbijanih določb ZBan-1 in ZPSVIKOB ter Ustave oziroma pri odločanju o zahtevi za oceno ustavnosti upoštevati sodbo SEU v zadevi
Banka Slovenije
, ki je odgovorila na pravno upoštevna vprašanja o razlagi 123. in 130. člena PDEU, 7. in 21. člena Protokola št. 4 ter direktiv 2006/48/ES in 2013/36/EU. Za razlago prava EU je namreč izključno pristojno SEU.
B. – III.
Presoja skladnosti 40. člena ZPSVIKOB z načelom samostojnosti oziroma neodvisnosti centralne banke
53. Predlagateljica izpodbijanemu zakonu očita neskladje z drugim stavkom prvega odstavka 152. člena Ustave, ki določa, da je centralna banka samostojna v svojem delovanju in odgovarja neposredno Državnemu zboru.
54. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo,
[30]
v številnih pravnih redih zakonodaja centralni banki zagotavlja neodvisni položaj ali večjo operativno avtonomijo. To še posebej velja za centralne banke, ki imajo izrecno določen cilj zagotavljanja stabilnosti cen.
[31]
Zagotavljanje neodvisnosti centralnih bank zaradi varstva javnega interesa tudi v teoriji uživa široko podporo. Gre za argument monetarne neodvisnosti, tj. neodvisnosti centralne banke pri izvrševanju monetarne politike, usmerjene k stabilnosti cen.
55. Kako Ustavno sodišče razlaga samostojnost oziroma neodvisnost centralne banke, ki jo zagotavlja drugi stavek prvega odstavka 152. člena Ustave, je pojasnilo že v odločbi št. U-I-283/00. V njej je med drugim sprejelo stališče
, da je
vsak poseg zakonodajalca v samostojnost Banke Slovenije pri opravljanju njenih nalog in funkcij protiustaven (v nasprotju s prvim odstavkom 152. člena v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Ustave). Pri opredelitvi neodvisnosti se je naslonilo na del teorije,
[32]
ki opredeljuje štiri vidike samostojnosti centralne banke: institucionalnega, funkcijskega, personalnega in finančnega. Posamezne elemente neodvisnosti je Ustavno sodišče tudi podrobneje opredelilo, pri čemer je za finančno neodvisnost navedlo, da se nanaša na vprašanje zagotavljanja finančnih sredstev, potrebnih za učinkovito delo centralne banke.
[33]
V odločbi št. U-I-413/20 je Ustavno sodišče razmejilo med monetarno neodvisnostjo in neodvisnostjo bančnega nadzora (supervizije).
Sprejelo je stališče, da nadzor bančnega poslovanja ni pristojnost oziroma naloga, ki opredeljuje ustavni pojem centralne banke, zato samostojnost (neodvisnost) centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave ne obsega neodvisnosti bančnega (ali drugega) nadzora, temveč monetarno neodvisnost, tj. neodvisnost centralne banke pri izvrševanju monetarne politike.
[34]
56. Odločbo št. U-I-283/00 je Ustavno sodišče sprejelo v času, ko Republika Slovenija ni bila članica EU. S članstvom v EU se je namreč spremenil tudi pravni položaj Banke Slovenije
. Iz prvega odstavka 282. člena
PDEU ter iz 1. in 14.3 člena Protokola št. 4 izhaja, da ECB in NCB sestavljajo ESCB, pri čemer so te NCB sestavni del tega sistema. Iz tega prav tako izhaja, da ECB in NCB, katerih valuta je euro – med katere spada Banka Slovenije – in ki sestavljajo Eurosistem, vodijo monetarno politiko EU. V skladu s prvim odstavkom 127. člena in drugim odstavkom 282. člena PDEU je glavni cilj ESCB ohranjanje stabilnosti cen, kot je poudarjeno tudi v 2. členu Protokola št. 4. Drugi odstavek 127. člena PDEU prav tako določa, da sta temeljni nalogi ESCB med drugim opredeliti in izvajati monetarno politiko EU. Take naloge so tako prek ESCB naložene ne le ECB, ampak tudi NCB, kar zahteva njihovo tesno sodelovanje.
Poleg tega v skladu z 9.2 členom Protokola št. 4 naloge, ki jih ima ESCB, izvajajo ECB ali NCB.
57. Kot je SEU že pojasnilo, je ESCB v pravu EU izvirni pravni sistem, ki združuje nacionalne institucije, in sicer NCB, in institucijo EU, in sicer ECB, ter ki zahteva tesno sodelovanje med njimi, pri čemer znotraj tega sistema prevladujeta drugačno razmerje in manj jasna ločnica med pravom EU in nacionalnimi pravnimi redi.
[35]
V tem zelo integriranem sistemu, ki ga PDEU in PEU določata za ESCB, imajo NCB in njihovi guvernerji hibridni status, saj so istočasno sicer nacionalni organi, vendar organi, ki delujejo v okviru ESCB, ki ga, kot je bilo že pojasnjeno, sestavljajo NCB in ECB.
[36]
Tesna vez med ECB in NCB pa je vidna tudi v nacionalnih predpisih, ki urejajo NCB. Čeprav imajo formalno značaj nacionalnih zakonov, je vsebina v bistvenih elementih določena s pravom EU.
[37]
Po začetku tretje faze Ekonomske in monetarne unije (EMU) države članice niso več proste pri sprejemanju zakonov, ki urejajo položaj NCB, ampak morajo zagotoviti usklajenost s pravom EU. Ta obveznost, ki je določena v 131. členu PDEU in ponovljena v 14.1 členu Protokola št. 4, obsega usklajenost cilja NCB s 127. členom PDEU, primarnost cenovne stabilnosti, usklajenost instrumentov denarne politike s tistimi, določenimi v Protokolu št. 4, končno pa tudi usklajenost institucionalne organizacije NCB z zahtevo po neodvisnosti NCB. Vse to bistveno omejuje organizacijsko avtonomijo, saj pravo EU določa bistvene elemente organizacije nacionalne institucije.
[38]
58. Iz opisanih razlogov mora Ustavno sodišče samostojnost (neodvisnost) centralne banke iz drugega odstavka 152. člena Ustave razlagati v tesnem sozvočju z razlago tega pojma v pravu EU, kot torej ta izhaja iz primarnega prava EU in sodne prakse SEU. Prav to je bil tudi razlog, da je Ustavno sodišče prekinilo postopek in zadevo predložilo SEU v predhodno odločanje, saj se je zastavilo vprašanje razlage prava EU, konkretno pa vprašanje razlage finančne neodvisnosti po 130. členu PDEU in morebitnega posega vanjo zaradi izpodbijane zakonske ureditve.
59. Že v odločbi št. U-I-283/00 je Ustavno sodišče pojasnilo, kaj opredeljuje centralno banko, pri čemer Ustava ne določa izrecno njenih nalog in ima torej zakonodajalec pri določanju njenih pooblastil široko polje proste presoje.
[39]
Kljub temu je mogoče opredeliti dve zgodovinsko izoblikovani funkciji centralne banke (funkcijo banke bank in funkcijo uravnavanja količine denarja v obtoku
[40]
), ki sta temeljni za učinkovito izvajanje nalog centralne banke in hrbtenica denarne politike.
[41]
Ustavno sodišče je za primer, da zakon centralni banki ne bi dal vsaj navedenih funkcij (pristojnosti), ki se v teoriji in primerjalnem pravu štejeta za bistveni, navedlo, da potem taka banka v pravem pomenu besede ne bi bila centralna banka, ne glede na poimenovanje – ti funkciji sta torej vsebina ustavnega pojma "centralna banka".
[42]
60. V obravnavanem primeru izpodbijana zakonska ureditev ureja odškodninsko odgovornost Banke Slovenije, ki izvira iz izvajanja reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES. V zvezi s tem je SEU pojasnilo, da pri izvajanju reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES ne gre za nalogo, ki bi jo na podlagi prava EU imel ESCB na splošno oziroma konkretneje NCB. Temeljne naloge ESCB, ki opredeljujejo pojem centralne banke po pravu EU, so določene v drugem odstavku 127. člena PDEU in 3.1 členu Protokola št. 4, in sicer opredeliti in izvajati monetarno politiko EU, opravljati devizne posle v skladu z 219. členom PDEU, imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic ter podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov. Med njimi torej ni izvajanja reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES.
[43]
Države članice so imele možnost, da izberejo organ za odločanje o izvedbi reorganizacijskih ukrepov, ki tako ni nujno centralna banka. Da država članica sicer izbere za opravljanje teh nalog centralno banko, z vidika prava EU ni sporno. NCB lahko namreč v skladu s 14.4 členom Protokola št. 4 opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene v tem protokolu, razen če Svet ECB ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB.
[44]
V skladu s 14.4 členom Protokola št. 4 NCB opravljajo tako funkcijo na lastno odgovornost in za svoj račun, za uvedbo ureditve, ki omogoča nastanek njihove odgovornosti za škodo, povzročeno pri opravljanju te funkcije, pa ni mogoče šteti, da ni združljiva z neodvisnostjo teh centralnih bank.
[45]
Odločilno pri tem je, da z
nacionalnimi pravili, sprejetimi za ta namen, NCB ni mogoče – ne da bi bila kršena 130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4 – postaviti v položaj, ki bi kakorkoli ogrozil njeno sposobnost samostojnega opravljanja naloge, ki spada v okvir ESCB.
[46]
Povedano drugače, druge naloge, ki jih opravlja NCB po 14.4 členu Protokola št. 4, ne smejo ogroziti izvrševanja temeljnih nalog ESCB in zagotavljanja stabilnosti cen.
61. V zvezi z odškodninsko odgovornostjo Banke Slovenije,
ki izvira iz izvajanja reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES in
350.a člena ZBan-1, je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-295/13 (120. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da odškodninske odgovornosti Banke Slovenije po tem členu ni mogoče enačiti z odgovornostjo za protipravno ravnanje, ki je podlaga za pravico do povračila škode po splošnih načelih odškodninskega prava (pa tudi, ko gre za pravico do povračila škode po 26. členu Ustave). Šlo je očitno za posebej urejeno odškodninsko odgovornost, pri čemer se je 350.a člen ZBan-1 skliceval na 223.a člen ZBan-1, ki je določal merila za dolžno skrbnost Banke Slovenije pri izvajanju nadzora, ni pa omejeval odškodninske odgovornosti zgolj na primere, ko bi Banka Slovenije resno kršila dolžno skrbnost, tj. ravnala protipravno, v smislu protipravnosti ravnanja Banke Slovenije kot oblastnega organa. Ali je Banka Slovenije v konkretnih postopkih izvajanja reorganizacijskih ukrepov ravnala v nasprotju z dolžno skrbnostjo, ni in ne more biti predmet presoje v tem postopku ocene ustavnosti zakona.
[47]
SEU je v zvezi s kršitvijo dolžnega ravnanja pri izvajanju
reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES sprejelo tri stališča. Prvič, omejilo je odškodninsko odgovornost centralne banke, ki izvaja reorganizacijske ukrepe v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES, le na primer, ko se centralni banki očita resna kršitev, ki mora biti ugotovljena v sodnih postopkih.
[48]
Drugačna ureditev bi namreč pripeljala do tega, da
tej centralni banki naloži bistveni del finančnih tveganj, neločljivo povezanih s tem izvajanjem, in bi bilo zato navedeni centralni banki v nasprotju s prepovedjo monetarnega financiranja naloženo, naj namesto drugih javnih organov zadevne države članice prevzame dejansko financiranje obveznosti do tretjih oseb, ki bi lahko izhajale iz odločitev ekonomske politike, ki jih sprejmejo ti javni organi.
[49]
Drugič, centralna banka mora ohraniti možnost, da se ne glede na porazdelitev dokaznega bremena lahko razbremeni odgovornosti tako, da dokaže, da ni resno kršila dolžnosti skrbnega ravnanja, ki ji je naloženo v okviru sprejemanja reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24/ES.
[50]
Tretjič, prvi odstavek 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016) ne nalaga uvedbe ureditve odgovornosti, ki bi zagotavljala sistematično povrnitev škode nekdanjim imetnikom finančnih instrumentov.
[51]
62. Predmet urejanja ZPSVIKOB je v skladu s prvim odstavkom 3. člena postopek uveljavljanja odškodnin po 350.a členu ZBan-1 in obsega tudi mehanizem financiranja teh odškodnin. Ključno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali lahko v 40. členu ZPSVIKOB določen mehanizem financiranja odškodnin, ki izvirajo iz odškodninske odgovornosti
pri izvajanju reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES,
poseže v (finančno) neodvisnost Banke Slovenije. Člen 40 ZPSVIKOB namreč podrobneje določa, da se najprej vsi dobički, ki so bili doseženi od 1. 1. 2019 do pravnomočnosti sodnih odločb o plačilu odškodnine, uporabijo za oblikovanje namenskih rezerv, namenjenih izključno izplačilu pavšalnega nadomestila iz 4. člena ZPSVIKOB in odškodnin nekdanjim imetnikom. To ima na eni strani za posledico, prvič, da se Republika Slovenija odpoveduje svojemu deležu od dobička, ki je določen v tretjem odstavku 50. člena Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 59/11 in 55/17 – v nadaljevanju ZBS-1), praviloma v višini 25 odstotkov, na drugi strani pa se preostanek dobička do takrat praviloma ne uporablja za oblikovanje splošnih rezerv Banke Slovenije. Drugič, splošne rezerve, ki so bile oblikovane do 1. 1. 2019, se do višine 50 odstotkov prav tako uporabijo za financiranje odškodnin, če namenske rezerve, ki so bile oblikovane do izdaje pravnomočnih sodnih odločb, ne zadoščajo. Tretjič, morebitni preostanek do končnega zneska, potrebnega za plačilo odškodnin, financira Republika Slovenija s premostitvenim kreditom. Vračilo tega kredita pa se opravi iz dobičkov, ki jih Banka Slovenije doseže pozneje in ki jih tako v času, dokler kredit ni odplačan, ni mogoče uporabiti za oblikovanje splošnih rezerv.
63. Finančno neodvisnost centralnih bank v pravni teoriji opisujejo kot institucionalno neodvisnost v ožjem smislu.
[52]
Gre za vprašanje financiranja delovanja centralne banke,
[53]
za njeno proračunsko samostojnost. Pod tem pojmom torej razumemo možnost centralne banke, da sama razpolaga s svojimi odhodki in jih tudi sama financira.
[54]
Po nekoliko širši opredelitvi je mogoče govoriti o finančni neodvisnosti, kadar centralna banka razpolaga z zadostnimi sredstvi za dosego svojih ciljev.
[55]
Ustavno sodišče je finančno neodvisnost centralne banke že opredelilo kot
zagotavljanje finančnih sredstev, potrebnih za njeno učinkovito delo,
[56]
medtem ko je SEU navedlo, da obsega lastna sredstva in proračun, ki omogočata, da centralna banka neodvisno opravlja podeljene ji naloge.
[57]
Tretji stavek tretjega odstavka 282. člena PDEU izrecno določa, da je
ECB pri upravljanju svojih financ neodvisna. Primerljive določbe v primarnem pravu EU za NCB ni mogoče najti. Vendar pa je treba upoštevati, tako SEU, da
sta v skladu z drugim odstavkom 127. člena PDEU in 3.1 členom Protokola št. 4 opredelitev in izvajanje monetarne politike EU prek ESCB naložena ne le ECB, ampak tudi NCB.
[58]
64. Pomembno vlogo pri finančni neodvisnosti imajo splošne rezerve centralne banke. Centralne banke namreč sprejemajo odločitve,
ki – kot operacije na odprtem trgu – zanje neizogibno pomenijo tveganje za izgube.
[59]
Splošne rezerve so rezerve za finančna tveganja, ki so neizogibno povezana s temi operacijami. Ustrezna višina rezerv, s katero se lahko krijejo morebitne izgube iz operacij monetarne politike, kaže na to, da je centralna banka učinke sprejetih ukrepov predvidela in ovrednotila ter jih ima pod nadzorom.
[60]
Kot je pojasnilo SEU, morajo NCB za sodelovanje pri izvajanju monetarne politike EU nujno oblikovati rezerve, zlasti zato, da bi lahko nadomestile morebitne izgube, nastale zaradi operacij monetarne politike, in financirale operacije odprtega trga, določene v 18. členu Protokola št. 4.
[61]
Za ECB izhaja splošna ureditev razdelitve izgub iz uporabe 32.5 člena v zvezi s 33. členom Protokola št. 4. Iz teh določb izhaja, da se take izgube krijejo iz splošnega rezervnega sklada ECB in po potrebi na podlagi sklepa Sveta ECB iz denarnih prihodkov v določenem poslovnem letu sorazmerno z višino in do višine zneskov, porazdeljenih NCB, v skladu s pravilom o sorazmerni porazdelitvi z njihovimi vplačanimi deleži v kapitalu ECB.
[62]
Za Banko Slovenije pa je pokrivanje izgub urejeno v 51. členu ZBS-1, ki določa, da se
primanjkljaj prihodkov nad odhodki pokriva iz splošnih rezerv, če pa te ne zadoščajo, se sredstva zagotovijo iz proračuna Republike Slovenije.
65.
Izpodbijana ureditev ima več ustavnopravno nesprejemljivih učinkov na neodvisnost Banke Slovenije. Prvič, omogoča izplačilo odškodnin iz splošnih rezerv, kar lahko vpliva na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja nalog v okviru ESCB, drugič, preprečuje ji (že od 1. 1. 2019) samostojno oblikovanje splošnih rezerv zaradi sistematičnega razporejanja vseh njenih dobičkov za kritje povrnitve škode, ki naj bi jo povzročila, in tretjič, v primeru izčrpanja doslej naštetih virov financiranja ji je naložena zakonska obveznost najetja posojila od Republike Slovenije, ki ga odplačuje iz bodočih dobičkov, kar ji ponovno preprečuje oblikovanje splošnih rezerv. V zvezi z naložitvijo odškodninske odgovornosti za opravljanje funkcije, ki ne spada med njene temeljne naloge, vse pojasnjeno Banko Slovenije postavlja v položaj odvisnosti od političnih organov (Vlade in Državnega zbora), v katerem je potencialno izpostavljena političnim pritiskom. To po mnenju SEU ni združljivo z neodvisnostjo NCB, ki jo zagotavljata 130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4.
[63]
Namen teh določb primarnega prava EU je zavarovati ESCB, katerega sestavni del je tudi Banka Slovenije, pred vsemi političnimi pritiski, da se ji omogoči učinkovito uresničevanje ciljev in nalog z neodvisnim izvajanjem posebnih pristojnosti, ki jih ima za to na podlagi primarnega prava.
[64]
66. Glede na navedeno je po oceni Ustavnega sodišča izpodbijani 40. člen ZPSVIKOB, upoštevaje razlago SEU, v neskladju z drugim stavkom prvega odstavka 152. člena Ustave.
B. – IV.
Presoja skladnosti instituta pavšalnega nadomestila (4. do 7. člen ZPSVIKOB) s prepovedjo denarnega financiranja
67. ZPSVIKOB v 4. do 7. členu določa možnost pavšalnega nadomestila izključno za določene male vlagatelje kreditne institucije, katerih finančni instrumenti so bili izbrisani. Na podlagi teh določb lahko vlagatelji, katerih letni bruto dohodki v letu 2013 niso presegali določenega zneska,
[65]
zahtevajo izplačilo pavšalnega nadomestila v višini 80
odstotkov
ob nakupu vplačane vrednosti zakonsko določenih finančnih instrumentov (največ 20.000 EUR za posamezni red), ne da bi morali izkazati, da so izpolnjeni pogoji za odškodninsko odgovornost po prvem odstavku 350.a člena ZBan-1. Izplačilo pavšalnega nadomestila pomeni izgubo pravice do odškodnine. Ureditev pavšalnega nadomestila se razlikuje od siceršnje odškodninske odgovornosti Banke Slovenije po ZPSVIKOB, saj so določeni nekdanji imetniki upravičeni do povračila škode (v smislu nadomestitve določenega dela vplačane vrednosti finančnega instrumenta), ne oziraje se na izpolnjenost elementov civilnega delikta, ki naj bi ga storila Banka Slovenije, torej celo brez ugotavljanja, ali je Banka Slovenije v celoti spoštovala pravila, ki so v zvezi z ugotavljanjem pogojev za izbris veljala zanjo, oziroma tudi če je ravnala z vso potrebno skrbnostjo.
68. Kot izhaja iz tretjega odstavka 7. člena in prvega odstavka 40. člena ZPSVIKOB, se pavšalno nadomestilo financira na enak način kot odškodnine na podlagi pravnomočnih odločb, izdanih po ZPSVIKOB. Iz tega logično sledi, da so iz enakih razlogov, kot je protiustaven 40. člen ZPSVIKOB, protiustavni tudi 4. do 7. člen ZPSVIKOB. Ker pa vprašanje instituta pavšalnega nadomestila odpira še dodatno pomembno ustavnopravno vprašanje prepovedi denarnega financiranja, je Ustavno sodišče opravilo še dodatno presojo ustavne skladnosti tega dela zakonske ureditve.
69. Ustavno sodišče uvodoma pojasnjuje, da z vidika Ustave, upoštevaje tudi razlago SEU,
[66]
ni sporno, če zakonodajalec
zagotovi povrnitev škode kot socialni korektiv, ki naj prepreči, da učinki politik, ki se izvajajo za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, pretirano obremenijo fizične osebe z nizkimi dohodki. Slednje izhaja iz načela socialne države (2. člen Ustave), ki zahteva, da mora država pri načrtovanju in sprejemanju ukrepov ekonomske politike upoštevati, da je treba v vsakem trenutku zagotavljati socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, temveč zagotavlja možnosti za negovanje medčloveških odnosov ter za sodelovanje v družbenem, kulturnem in političnem življenju.
[67]
Gre za pomemben vidik zagotavljanja socialne vključenosti kot sestavnega dela načela socialne države iz 2. člena Ustave.
[68]
Kljub temu se v obravnavanem primeru zastavlja vprašanje ustavne skladnosti financiranja pavšalnega nadomestila, na katero Ustavno sodišče odgovarja v nadaljevanju.
70. V teoriji je zastopano enotno stališče, da možnost države, da se neposredno zadolži pri centralni banki, tj. mimo kapitalskega trga in pogojev, ki tam veljajo, pospešuje oziroma podpira inflacijo.
[69]
Če bi ECB in NCB morale dajati državam članicam in institucijam EU kredite, ne bi mogle nadzirati količine denarja v obtoku. O njegovi količini bi se tako odločalo glede na vsakokratne proračunske potrebe. Zato 123. člen PDEU to onemogoča ter hkrati zagotavlja neodvisnost ECB in NCB tako, da
a priori
prepoveduje denarno financiranje proračunov in tako države članice prepušča silam trga.
[70]
Iz primarnega prava EU, konkretno pa iz 131. člena PDEU in 14.1 člena Protokola št. 4, izhaja izrecna zahteva, naj vsaka država članica zagotovi združljivost svoje nacionalne zakonodaje, in tudi statuta svoje NCB, z določbami Pogodb in navedenega protokola. Mednje sodita tudi prvi odstavek 123. člena PDEU in 21.1 člen Protokola št. 4. Iz njiju izhaja, da
prepoveduje
ta
prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov pri ECB ali pri NCB v korist institucij in oseb javnega prava EU in držav članic, pa tudi to, da bi ECB in NCB neposredno od njih kupovale dolžniške instrumente.
[71]
71. Kot že pojasnjeno, je namen prepovedi denarnega financiranja iz prvega odstavka 123. člena PDEU in 21.1 člena Protokola št. 4 zagotavljanje neodvisnosti (nacionalne) centralne banke,
[72]
saj omogoča nadzor nad količino denarja v obtoku. Glede na to je treba drugi stavek prvega odstavka 152. člena Ustave s pravom EU konformno razlagati na način, da ustavna zapoved, da je centralna banka samostojna v svojem delovanju, vsebuje tudi prepoved denarnega financiranja iz prvega odstavka 123. člena PDEU in 21.1 člena Protokola št. 4.
72. Prepoved denarnega financiranja iz prvega odstavka 123. člena PDEU in 21.1 člena Protokola št. 4 je SEU razložilo na način, da je z njo nezdružljiva izpodbijana ureditev pavšalnega nadomestila. Za plačilo take "odškodnine" iz lastnih sredstev, ki ga izvede NCB, je namreč treba šteti, da pripelje do tega, da ta centralna banka namesto drugih javnih organov države članice prevzame financiranje obveznosti javnega sektorja na podlagi nacionalne zakonodaje te države članice.
[73]
Prepoved denarnega financiranja nasprotuje
uvedbi ureditve odgovornosti NCB iz njenih lastnih sredstev zaradi opravljanja funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, če uporaba te ureditve odgovornosti pomeni financiranje obveznosti javnega sektorja do oseb, glede katerih ta odgovornost nastane.
[74]
Zakonodajalec je namreč uvedel obveznost plačila, ki izhaja neposredno iz njegovih političnih odločitev, in ne iz načina, kako je Banka Slovenije opravljala svoje naloge, in iz njenih odločitev, ki jih je sprejela v tem okviru.
[75]
73. Upoštevaje navedeno razlago SEU, so po oceni Ustavnega sodišča 4. do 7. člen ZPSVIKOB v neskladju z drugim stavkom prvega odstavka 152. člena Ustave tudi zato, ker kršijo prepoved denarnega financiranja kot sestavnega dela načela neodvisnosti centralne banke.
B. – V.
Presoja skladnosti določb o javni objavi dokumentov in o virtualni podatkovni sobi (10. do 23. člen ZPSVIKOB) z ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude in človekovo pravico do varstva osebnih podatkov
74. Člen 10 ZPSVIKOB določa:
"(1) Banka Slovenije za vsako banko, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, na svoji spletni strani objavi:
odločbo, s katero je bil izrečen izredni ukrep;
dokumente, iz katerih je razvidna vsebina pogodbenega razmerja med Banko Slovenije in osebo, ki je izdelala ocene vrednosti sredstev banke v skladu s prvim odstavkom 261.b člena ZBan-1;
dokumente, iz katerih je razvidna vsebina pogodbenega razmerja med Banko Slovenije in izvajalci pregleda kakovosti sredstev, obremenitvenih testov in cenilcev nepremičnin;
poročilo o obremenitvenih testih;
povzetke vsebin dokumentov iz tretje, pete, osme in devete alineje prvega odstavka 22. člena tega zakona.
[76]
(2) Banka Slovenije prekrije podatke, ki se v skladu z zakonom štejejo za zaupne ali osebne podatke ali poslovno skrivnost.
(3) Dokumenti iz prve do četrte alineje prvega odstavka tega člena se objavijo v izvirniku oziroma kot skeniran izvirni dokument. Če je izvirnik v tujem jeziku, Banka Slovenije zagotovi in objavi tudi prevod dokumenta v slovenščini."
75. Predlagateljica trdi, da izpodbijana ureditev ni skladna s pravom EU, in sicer "konkretno z zavezami varovanja poklicnih skrivnosti" iz 53. in
54. člena Direktive 2013/36/EU. Neskladje zatrjuje v zvezi z javno objavo poročila o obremenitvenih testih
[77]
(četrta alineja prvega odstavka 10. člena ZPSVIKOB), povzetkov ocene vrednosti sredstev bank iz prvega odstavka 261.b člena ZBan-1
[78]
(peta alineja prvega odstavka 10. člena ZPSVIKOB) in povzetkov poročil o pregledih kakovosti sredstev bank (peta alineja prvega odstavka 10. člena ZPSVIKOB). Predlagateljica trdi, da bi bila objava teh dokumentov, kljub prekrivanju varovanih podatkov, mogoča le v obliki zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ne bi bilo mogoče prepoznati. V obliki, kot si je zamislil zakonodajalec, pa naj bi bila javna objava na spletni strani Banke Slovenije (razkritje celotni javnosti) v neskladju s prvim odstavkom 53. člena Direktive 2013/36/EU.
76. Kot že navedeno v 50. točki obrazložitve te odločbe, mora Ustavno sodišče pri razlagi Ustave in drugih predpisov upoštevati pravo EU, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Zlasti mora v konkretni zadevi upoštevati sodbo SEU v zadevi
Banka Slovenije
, ki je med drugim odgovorila na pravno upoštevna vprašanja o razlagi (med drugim) Direktive 2013/36/EU. Na podlagi in v okviru trditev predlagateljice mora tako Ustavno sodišče ugotoviti, ali 10. člen ZPSVIKOB krši ustavno varstvo poslovne skrivnosti oziroma poslovne zaupnosti bank, v katerih se je opravil izredni ukrep izbrisa kvalificiranih obveznosti, strank teh bank in njihovih nasprotnih strank (torej kreditojemalcev bank in njihovih pogodbenih partnerjev), pri čemer mora v razlago določb Ustave, ki varujejo poslovno skrivnost, primerno vključevati tudi jamstva in načela varovanja poklicne skrivnosti iz 53.–62. člena Direktive 2013/36/EU (izmenjava informacij in poklicna skrivnost).
77. Poslovna skrivnost je v slovenskem ustavnem redu varovana v prvem odstavku 74. člena Ustave oziroma z ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude. Ustavno sodišče je v dosedanji presoji že pojasnilo, da prvi odstavek 74. člena Ustave varuje tudi sfero poslovne tajnosti oziroma poslovne skrivnosti. Navedena ustavna določba poslovnim subjektom zagotavlja, da svobodno odločajo o tem, kdo in v kakšni obliki bo imel dostop do podatkov o njihovem poslovanju oziroma gospodarskem udejstvovanju. Svobodno poslovanje na trgu naj ne bi bilo mogoče brez možnosti poslovnih subjektov, da v razmerju do zunanjega sveta po svoji izbiri prikrivajo informacije iz svoje notranje poslovne sfere.
[79]
Svobodna gospodarska pobuda se v ustavnem redu manifestira (tudi) kot pravica pri poslovanju informacije prikriti, zakriti, omejeno deliti, izključno izkoriščati in jih zadržati zase. Poslovna skrivnost, ki in kolikor jo varuje 74. člen Ustave (zakonodajalec jo lahko varuje tudi širše), se nanaša na informacije oziroma podatke poslovne narave, ki: (a) se nanašajo na poslovanje oziroma dejavnost poslovnega subjekta, (b) niso že javno znani, (c) so po vsebini taki, da obstaja verjetnost, da bi njihova prosta dostopnost ali dostopnost poslovnemu konkurentu poslovnemu subjektu povzročila občutno škodo.
[80]
78. Drugi odstavek 10. člena ZPSVIKOB določa, da Banka Slovenije pri javni objavi na svoji spletni strani prekrije podatke, ki se v skladu z zakonom
[81]
štejejo za zaupne ali osebne podatke ali poslovno skrivnost. To velja tudi za sporno objavo poročila o obremenitvenih testih, povzetkov ocene vrednosti sredstev bank in povzetkov poročil o pregledih kakovosti sredstev bank.
79. Ob upoštevanju dejstva, da zakonska opredelitev poslovne skrivnosti v slovenskem pravnem redu ni ožja od ustavno varovane sfere poslovne skrivnosti, predlagateljica ni konkretizirano pojasnila, zakaj zapoved o prekrivanju zaupnih podatkov in poslovne skrivnosti iz drugega odstavka 10. člena ZPSVIKOB ne bi zadoščala za preprečitev kakršnegakoli poseganja (z javno objavo na spletni strani) v ustavno pravico do poslovne skrivnosti bank, v katerih se je opravil izredni ukrep izbrisa kvalificiranih obveznosti, strank teh bank in njihovih nasprotnih strank. Poleg tega Ustavno sodišče ne more spregledati, da se očitki pritožnice zoper 10. člen ZPSVIKOB po vsebini omejujejo na domnevno neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU. SEU pa je v sodbi v zadevi
Banka Slovenije
pojasnilo, da je treba (med drugim) ti dve določbi Direktive 2013/36/EU razlagati tako, da se njuna pravila "
ne uporabljajo za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24/ES in ki niso bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 zadnje navedene direktive".
[82]
To pa so tudi vse zaupne informacije iz dokumentacije, na katero se predlagateljica sklicuje pri izpodbijanju 10. člena ZPSVIKOB. Ker njeni očitki ostajajo na ravni neskladja s pravili iz Direktive 2013/36/EU, ta Direktiva pa za navedeno dokumentacijo ne velja, je mogoč le zaključek, da predlagateljica (tudi s tega zornega kota) ni izkazala, da 10. člen ZPSVIKOB posega v ustavno pravico do poslovne skrivnosti iz prvega odstavka 74. člena Ustave, razloženo skladno s pravili prava EU. Zato 10. člen ZPSVIKOB ni v neskladju s to ustavno določbo in posledično tudi ne z Ustavo.
80. Predlagateljica izpodbija tudi 11. do 23. člen ZPSVIKOB, in sicer zaradi nesorazmernega posega v "varstvo osebnih podatkov, poklicnih skrivnosti in ostalih varovanih kategorij podatkov", pri čemer se ti očitki po vsebini nanašajo na dostopnost v virtualni podatkovni sobi iz 22. člena ZPSVIKOB poročila o obremenitvenih testih, ocen vrednosti sredstev bank in poročil o pregledu kakovosti sredstev prav vsem potencialnim tožnikom – nekdanjim imetnikom in njihovim pooblaščencem.
[83]
81. Pavšalnih očitkov o posegu v "ostale varovane kategorije podatkov" ni mogoče vsebinsko obravnavati. Trditve predlagateljice o posegu v varstvo osebnih podatkov po vsebini pomenijo očitanje neskladja izpodbijane ureditve z 38. členom Ustave. Ustava v prvem odstavku 38. člena zagotavlja človekovo pravico do varstva osebnih podatkov. Ustavno sodišče je večkrat poudarilo, da je ustavodajalec s tem posebej zavaroval enega od vidikov posameznikove zasebnosti, t. i. informacijsko zasebnost.
[84]
S tem ko Ustava to pravico ureja posebej, ji daje posebno mesto in pomen v siceršnjem varstvu zasebnosti posameznika.
[85]
82. Glede na specifično naravo treh spornih dokumentov (ki po vsebini predstavljajo predvsem ocene o primanjkljaju kapitala bank po različnih scenarijih razvoja dogodkov ter ocene in metodološke usmeritve o ustreznosti vrednotenja kreditnega portfelja banke, skupaj z zavarovanji) se sicer zastavlja vprašanje, ali 11. do 23. člen ZPSVIKOB (v izpodbijanem delu) sploh nalagajo predlagateljici, naj zagotovi dostopnost v virtualni podatkovni sobi, s tem pa tudi obdelavo kakršnihkoli osebnih podatkov.
[86]
Predlagateljica tega izrecno ne zatrdi, pač pa v ustreznem delu zahteve splošno razpravlja predvsem o "zaupnih finančnih podatkih o posameznih poslovnih subjektih (komitentih bank)". Torej poudarja poslovno naravo podatkov v zadevnih dokumentih, ki da se nanašajo na poslovne subjekte. V zvezi s tem je treba opozoriti tudi na stališče Ustavnega sodišča,
[87]
da posamezniki uživajo ustavno varstvo osebnih podatkov samo, če dejansko gre za take podatke – kot osebne podatke pa ni mogoče obravnavati podatkov, ki se ne nanašajo na fizično osebo kot posameznika, temveč na fizično osebo kot podjetnika (to npr. na splošno velja za podatke v letnem poročilu, razen če je iz njih mogoče izluščiti podatke o posamezniku, tj. osebne podatke, kar velja npr. za podatke o poslovnem izidu, ki omogočajo predstavo o posameznikovem dohodku). V odločbi št. U-I-298/04 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 77), 11. točka obrazložitve, pa je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da podatkov v registru transakcijskih računov zasebnika (ki so namenjeni samo za opravljanje dejavnosti) ni mogoče šteti za osebne podatke, saj se ne nanašajo na fizično osebo kot posameznika, temveč na fizično osebo kot osebo, ki opravlja dejavnost v skladu z veljavnimi predpisi. Ob odsotnosti konkretiziranih drugačnih trditev predlagateljice,
[88]
in še zlasti ob upoštevanju drugega odstavka 22. člena ZPSVIKOB,
[89]
je Ustavno sodišče štelo, da predlagateljica ni izkazala, da bi izpodbijane določbe ZPSVIKOB posegale v 38. člen Ustave. Zato z njim tudi niso v neskladju.
83. Ustavno sodišče nadaljuje s presojo 11. do 23. člena ZPSVIKOB z vidika ustavne pravice do poslovne skrivnosti, ki je sestavni del pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
84. Kot je Ustavno sodišče že navedlo, se je pri tem treba osredotočiti na javno dostopnost poročila o obremenitvenih testih, ocen vrednosti sredstev bank in poročil o pregledu kakovosti sredstev (v nadaljevanju te tri dokumente Ustavno sodišče skupaj imenuje tudi podlage za izbris).
85. Za kakšne dokumente gre, je razvidno tudi iz zakonodajnega gradiva.
[90]
V okviru pregleda kakovosti sredstev (angl.
Asset Quality Review
– AQR) neodvisni izvajalec presodi ustreznost razvrščanja terjatev banke, vrednotenja zavarovanj in posledično ustreznost oblikovanja oslabitev oziroma rezervacij, kar lahko vodi v zahtevo po dodatnih oslabitvah in rezervacijah, ki zmanjšujejo kapital banke. Na tako ovrednotenem portfelju (kot rezultat pregleda kakovosti sredstev) se v nadaljevanju izvedejo stresni oziroma obremenitveni testi, ki dejansko pokažejo presežek/primanjkljaj kapitala, ki bi ga banka imela v primeru uresničitve posameznega scenarija (osnovnega oziroma neugodnega). Podlaga za oceno potrebne dokapitalizacije je vedno kapitalski primanjkljaj, ki bi ga banka imela po neugodnem scenariju in v zadnjem letu stresnih oziroma obremenitvenih testov.
[91]
Predmet pregleda kakovosti sredstev so bili preverjanje popolnosti in celovitosti podatkov, pregled posameznih kreditov in vrednosti zavarovanj ter ugotavljanje primanjkljaja oslabitev. Izsledki pregleda kakovosti sredstev so bili podlaga tudi za stresne oziroma obremenitvene teste od spodaj navzgor.
[92]
Cilj stresnih oziroma obremenitvenih testov je bila ocena kapitalskega primanjkljaja/presežka posameznih bank v razmerah osnovnega in neugodnega scenarija za triletno projekcijsko obdobje 2013–2015.
[93]
Za potrebe pregleda kakovosti sredstev so izvajalci pregleda (med drugim) zbirali in pregledovali posamezne kreditne mape
[94]
in ocenili nepremičnine, s katerimi so bili krediti zavarovani. Pri pregledu kreditnih map so morali zagotoviti, da so bili podatki o danih kreditih ne glede na banko, iz katere so izhajali podatki, obravnavani enako. Tako so bili v okviru pregleda kreditnih map izvedeni popravki pri razvrstitvi kreditov.
[95]
Izvajalec stresnih oziroma obremenitvenih testov je za izdelavo čim bolj zanesljivih napovedi primanjkljaja kapitala sodelujočih institucij po vsakem od obeh scenarijev uporabil podatke, pridobljene s pregledom kakovosti sredstev.
[96]
86. Ocene vrednosti sredstev bank iz 261.b člena ZBan-1 pa so bile neposredna podlaga za izbris kvalificiranih obveznosti v nominalni vrednosti 963.197.453,89 EUR.
[97]
Tu se je s pregledom kakovosti sredstev pridobljena ocena vrednosti sredstev banke še dodatno prilagodila navzdol na likvidacijsko vrednost (nedelujoče podjetje).
[98]
87. Predlagateljica v zahtevi za oceno ustavnosti izpostavlja domnevne škodljive posledice razkritja podlag za izbris "tako širokemu krogu upravičencev", pri čemer zatrjuje poseganje v zaupnost finančnih podatkov tako za poslovne banke kot tudi za njihove stranke (komitente). Na prvi pogled je razvidno, da vse podlage za izbris vsebujejo zelo podrobne podatke o finančnem stanju (v času ob opravi izbrisa) in o tedanjih projekcijah bodočega poslovanja po različnih scenarijih za poslovne banke, v katerih se je izbris – zaradi zagotovitve pogojev za državno pomoč, ki naj zagotovi njihovo nadaljnje poslovanje – tudi opravil. Zgoraj opisana vsebina nekaterih podlag za izbris (zlasti pregledov kakovosti sredstev, v okviru katerih so se pregledovale tudi posamezne kreditne mape) nakazuje, da ti dokumenti lahko vsebujejo tudi podatke o poslovnih (dolžniških) razmerjih tedanjih bančnih komitentov. Vpogled Ustavnega sodišča v nabor podlag za izbris za Abanko, d. d., Ljubljana, je tako pokazal (specifično glede pregleda kakovosti sredstev), da so kreditojemalci banke v prikazu pregleda kreditnih map sicer označeni s t. i. referenčnimi številkami, vendar ni mogoče izključiti, da je mogoče iz dokumenta (zlasti v kombinaciji z drugimi javno dostopnimi podatki) rekonstruirati njihovo identiteto.
[99]
V vsebinskem sklopu "preverjanje celovitosti podatkov" pa je v nekaterih primerih izrecno razvidna identiteta posojilojemalca, skupaj z informacijo o posameznih napakah (neujemanjih) med kreditno mapo in fizično dokumentacijo banke.
[100]
88. Upoštevaje navedeno, Ustavno sodišče meni, da je predlagateljica izkazala, da se 11. do 23. člen ZPSVIKOB
dotikajo
sfere poslovne skrivnosti iz prvega odstavka 74. člena Ustave tako poslovnih bank kot njihovih kreditojemalcev v času oprave izbrisa kvalificiranih obveznosti v letih 2013 in 2014. Pri tem sta ključna prvi odstavek 22. člena in 19. člen ZPSVIKOB, ker določata samo razkritje podlag za izbris v virtualni podatkovni sobi (tudi) nekdanjim imetnikom (potencialnim odškodninskim tožnikom) in njihovim pooblaščencem in tudi trajanje tega razkritja (do izteka roka za vložitev odškodninske tožbe, po njem pa do pravnomočne odločbe sodišča, s katero se konča postopek, s podaljšanjem za vlagatelje izrednih pravnih sredstev). Preostale izpodbijane določbe so tehnične izvedbene narave (predlagateljica pa se v zahtevi nanje ne osredotoča).
89. Vendar Ustavno sodišče ugotavlja, da predlagateljici ni uspelo izkazati, da 11. do 23. člen ZPSVIKOB
posegajo
v ustavno varovano pravico do poslovne skrivnosti. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo v 77. točki obrazložitve te odločbe, ta ustavna pravica varuje informacije oziroma podatke poslovne narave, ki: (a) se nanašajo na poslovanje oziroma dejavnost poslovnega subjekta, (b) niso že javno znani, (c) so po vsebini taki, da obstaja verjetnost, da bi njihova prosta dostopnost ali dostopnost poslovnemu konkurentu poslovnemu subjektu povzročila občutno škodo. Vprašanja odpira predvsem zahteva pod (c), ki v okoliščinah konkretnega primera pomeni, da bi morala predlagateljica izkazati, da je vsaj (razumno) verjetno, da bo dostopnost podlag za izbris v virtualni podatkovni sobi širšemu krogu subjektov občutno škodila poslovnim bankam in njihovim komitentom. Predlagateljica pri tem ostane na ravni pavšalnega zatrjevanja.
[101]
Več faktorjev namreč kaže na to, da to sploh ni samoumevno. Obdobje izbrisa kvalificiranih obveznosti je že močno časovno oddaljeno. Nekatere poslovne banke, ki so bile deležne tega ukrepa, niti ne obstajajo več. Druge še obstajajo. Vendar glede na to, da so splošna dejstva in razlogi za izbris kvalificiranih obveznosti (vključno z zaključkom o tedanjih orjaških kapitalskih primanjkljajih v bankah) javno znani in so bili celo predmet velikega zanimanja javnosti, banke pa so bile vmes sanirane, ni jasno, kakšno dodatno škodo za današnji poslovni ugled in njihovo poslovanje bi pomenila možnost širjenja v javnosti podrobnejših podatkov iz tedanjih obremenitvenih testov in cenitev bančne aktive. Enako velja za tedanje komitente bank, ki jih je v dokumentaciji tako ali tako mogoče identificirati le v redkih primerih. To, da je neki poslovni subjekt imel pred devetimi leti morebitne težave pri odplačevanju kredita, brez dodatne utemeljitve (ki v zahtevi umanjka) ne more pripeljati do sklepa, da mu lahko danes razkritje tega zgodovinskega dejstva občutno škodi. Podoben je pristop k problematiki zastarelih informacij o poslovnem udejstvovanju v primerjalni sodni praksi.
[102]
90. Predlagateljici ni uspelo izkazati, da 11. do 23. člen ZPSVIKOB posegajo v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato z njo tudi ne morejo biti v neskladju. Navedene določbe niso v neskladju z Ustavo.
B. – VI.
Razveljavitev celotnega zakona
91. Ustavno sodišče je v tej odločbi ugotovilo, da je 40. člen ZPSVIKOB v neskladju z načelom finančne neodvisnosti centralne banke iz drugega stavka prvega odstavka 152. člena Ustave (66. točka obrazložitve te odločbe). Ugotovilo je tudi, da so
4. do 7. člen ZPSVIKOB v neskladju z isto določbo Ustave, ker kršijo prepoved denarnega financiranja (73. točka obrazložitve te odločbe). Z
ato je 4., 5., 6., 7. in 40. člen ZPSVIKOB razveljavilo.
92. Razveljavitev 40. člena ZPSVIKOB ustvarja v postopku presoje ustavnosti drugih izpodbijanih določb ZPSVIKOB poseben položaj. Navedena določba je namreč osrednja določba ZPSVIKOB, ki je pravzaprav ključna za obstoj celotnega zakona, kakor je bil oblikovan in sprejet po zamisli zakonodajalca. Člen 40 ZPSVIKOB je preprečeval, da bi Banka Slovenije po izplačilu odškodnin nekdanjim imetnikom ekonomsko (dejansko) breme teh odškodnin samovoljno prevalila na Republiko Slovenijo (oziroma to poskušala narediti, kar bi lahko vodilo v zapletene spore) z enostranskimi izjavami o pobotu z letnimi upravičenji Republike Slovenije do njenih deležev od dobička Banke Slovenije (tretji odstavek 50. člena ZBS-1). Prav 40. člen ZPSVIKOB je zagotavljal, da je predlagateljica postala ne le pravni, pač pa tudi dejanski zavezanec za plačilo odškodnin nekdanjim imetnikom.
93. Kot je ob opiranju na sodbo SEU v zadevi
Banka Slovenije
pojasnilo Ustavno sodišče (glej oddelek B – III obrazložitve te odločbe), ni ustavno sprejemljiva ureditev, ki posega v splošne rezerve Banke Slovenije
zaradi izplačil iz naslova  odškodninske odgovornosti
[103]
za opravljanje funkcije, ki ne spada med njene temeljne naloge, kar Banko Slovenije postavlja v položaj odvisnosti od političnih organov, v katerem je potencialno izpostavljena političnim pritiskom in pogojevanjem obnovitve njenega premoženjskega stanja.
[104]
Teh ustavnopravnih tveganj razveljavitev zgolj 40. člena ZPSVIKOB ne odpravi. V takem primeru bi naložitev potencialno visokih odškodninskih izplačil predlagateljici tudi na podlagi splošne ureditve iz 51. člena ZBS-1
[105]
lahko močno okrnila njene splošne rezerve; te bi bile lahko izčrpane v celoti, preden bi se aktiviralo jamstvo Republike Slovenije za izgube centralne banke.
94. V zadevnem primeru ni videti, kako bi se lahko ob razlagi načela finančne neodvisnosti, ki jo je v tej odločbi, ob upoštevanju prava EU, sprejelo Ustavno sodišče, ohranila predlagateljica kot dejanska zavezanka za izplačilo odškodnin.
[106]
ZPSVIKOB je v svojem jedru dejansko zakon o odškodninski odgovornosti Banke Slovenije na podlagi 350.a člena ZBan-1,
[107]
in sicer za poseben primer odločanja o odškodninskih zahtevkih nekdanjih imetnikov iz enkratnega zaključenega sklopa historičnih okoliščin v zvezi z izbrisom kvalificiranih obveznosti bank v letih 2013 in 2014. Če se razveljavi samo jedro takega zakona, določba, da predlagateljica dokončno nosi breme izplačanih odškodnin in je tako "prava", dokončna odškodninska zavezanka, obstoj zakona kot celote nima več pomena. V takem primeru se zastavi vprašanje, ali lahko Ustavno sodišče zaradi ugotovljene protiustavnosti in razveljavitve ključnega 40. člena ZPSVIKOB, ki je tesno vsebinsko povezan z vsemi drugimi določbami ZPSVIKOB (in jih celo osmišljuje), razveljavi ZPSVIKOB v celoti.
95. Ustavno sodišče je že razveljavilo neizpodbijane določbe posameznega zakona, ki so bile neposredno povezane z izpodbijano določbo in niso imele samostojnega pomena.
[108]
Prav tako je skupaj z razveljavitvijo temeljnih določb zakona, brez katerih drugih določb zakona ni bilo mogoče izvrševati, že razveljavilo tudi te druge določbe, ne da bi se ukvarjalo z očitki o njihovi protiustavnosti.
[109]
Če je presojana zakonska ureditev med seboj povezana celota postopkovnih in materialnih določb in Ustavno sodišče vsebinsko presoja in razveljavi take dele te celote, brez katerih preostali deli ne morejo več doseči namena zakonodajalca, razveljavi tudi preostanek zakona, da se prepreči situacija, ko tisto, kar bi ostalo, ne bi več dosegalo zakonodajalčevega namena.
[110]
96. Na podlagi navedene ustavnosodne presoje lahko Ustavno sodišče v okoliščinah primera poleg določb, za katere je izrecno ugotovilo protiustavnost (40. člen in 4. do 7. člen ZPSVIKOB), razveljavi tudi druge z zahtevo za oceno ustavnosti izpodbijane določbe ZPSVIKOB, ne da bi presojalo zanje zatrjevane protiustavnosti ali celo kljub ugotovitvi, da zatrjevanih protiustavnosti ni,
[111]
pa tudi z zahtevo neizpodbijane določbe ZPSVIKOB. Ustavno sodišče je zato razveljavilo ZPSVIKOB v celoti.
K taki odločitvi ga je vodilo tudi naslednje. Pravo EU ne zahteva razveljavitve ZPSVIKOB v celoti, a ji tudi ne nasprotuje. Z vidika prava EU ne bi bila sporna niti ureditev, ki bi centralni banki brezpogojno in hitro zagotovila (iz državnega proračuna) sredstva, potrebna za to, da bo lahko brez krnitve splošnih rezerv plačala odškodnine in tako ohranila zmožnost učinkovitega in povsem neodvisnega opravljanja svojih nalog v okviru ESCB.
[112]
Do take zakonske ureditve bi bilo mogoče priti tudi z razveljavitvijo le tistih določb ZPSVIKOB, za katere je oziroma bi Ustavno sodišče izrecno ugotovilo protiustavnost (v prvi vrsti 40. člena ZPSVIKOB), in (če bi bila v nadaljevanju opravljena taka presoja) ugotovitvijo protiustavnosti tega zakona zaradi pravne praznine v zvezi s takim zagotavljanjem proračunskih sredstev (vnaprej ali takoj po pravnomočnosti sodb o plačilu odškodnin). Po oceni Ustavnega sodišča bi taka odločitev znatneje posegala v pristojnosti zakonodajalca oziroma v njegovo prosto polje politične presoje, kot pa ta odločitev o razveljavitvi ZPSVIKOB v celoti. Taka hipotetična odločitev bi v bistvu pomenila ohranitev ZPSVIKOB v ustavno nespornem delu v veljavi ob vzpostavitvi Republike Slovenije kot ekonomske oziroma dejanske zavezanke za izplačilo odškodnin, pri čemer bi Banka Slovenije ostala zgolj pravna zavezanka. To pa bi predrugačilo oziroma spremenilo namen zakonodajalca, da naj bo ZPSVIKOB
zakon o odškodninski odgovornosti Banke Slovenije (93. točka obrazložitve te odločbe); in sicer tako pravni kot dejanski. Ni mogoče domnevati, da bi zakonodajalec sprejel "zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank" (povsem enak ZPSVIKOB) ob vednosti, da Banka Slovenije ne bo dejanska zavezanka za plačilo odškodnin. Še posebej zaradi nekaterih problematičnih posledic morebitnega
razcepa dejanske in pravne zavezanosti za plačilo odškodnin.
[113]
Zakonodajalcu je treba prepustiti čim bolj svobodno opredelitev do navedenih vprašanj ter odločitev, kako bo z novim zakonom v novonastalem pravnem položaju uredil vsa (tudi zgolj postopkovna) vprašanja pravnega varstva nekdanjih imetnikov. To ne pomeni, da ne more po lastni presoji uporabiti rešitev iz ZPSVIKOB, zlasti če je Ustavno sodišče zanje presodilo, da niso v neskladju z Ustavo (10. do 23. člen ZPSVIKOB).
97. Razveljavitev ZPSVIKOB v celoti po naravi stvari pomeni, da se del prvega odstavka 350.a člena in 223. člen ZBan-1, kolikor sta se ti neveljavni določbi na podlagi ZPSVIKOB še uporabljali (glej 42. in 43. točko obrazložitve te odločbe), po razveljavitvi ZPSVIKOB ne uporabljata več. Zato v izreku te odločbe ni bilo treba posebej odločiti o zahtevi predlagateljice za oceno ustavnosti prvega odstavka 350.a člena ZBan-1.
98. Po tej odločitvi obstaja v pravnem redu protiustavna pravna praznina, ki jo mora zakonodajalec v najkrajšem mogočem roku zapolniti. Še vedno ostaja neizvršena zapoved iz 131. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13: zakonodajalec mora poskrbeti za ureditev, ki bo omogočala ustavnoskladno uveljavitev pravice do sodnega varstva za vse že vložene in bodoče odškodninske tožbe v zvezi z izbrisi kvalificiranih obveznosti na podlagi ZBan-1. Protiustavno stanje traja že nesprejemljivo dolgo: z odločbo št. U-I-295/13, sprejeto 19. 10. 2016, je Ustavno sodišče naložilo Državnemu zboru odpravo ugotovljene protiustavnosti v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu. Dolgotrajna neodzivnost države je pripeljala do ugotovitve Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), da je Republika Slovenija nekdanjim imetnikom izbrisanih obveznosti (sodba ESČP v zadevi
Pintar in drugi proti Sloveniji
z dne 14. 9. 2021) kršila človekovo pravico do zasebne lastnine iz 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). ESČP je izpostavilo, da je sicer zagotovitev učinkovitega sodnega varstva za nekdanje imetnike povezana z reševanjem kompleksnih vprašanj v zvezi s spoštovanjem določenih načel prava EU. Vendar je poudarilo, da Republika Slovenija ostaja odgovorna za zagotavljanje pravic nekdanjih imetnikov po 1. členu Prvega protokola k EKČP.
[114]
Ti doslej niso imeli učinkovitega dostopa do smiselne pravne poti za izpodbijanje utemeljenosti razlogov za izbris in za odločitev o odškodnini.
[115]
Po mnenju ESČP
[116]
so posegu v zasebno lastnino pritožnikov zato manjkala zadostna postopkovna zagotovila proti arbitrarnosti, zaradi česar ni bil "zakonit" v smislu 1. člena Prvega protokola k EKČP. Kot že navedeno, zakonodajalec mora ravnati hitro, da bo nekdanjim imetnikom v najkrajšem mogočem roku na voljo učinkovito sodno varstvo, k čemur ga poziva tudi ESČP.
[117]
99. Težko si je zamisliti ustavno skladno zakonsko ureditev, ki bi ekonomsko breme
[118]
napak pri izbrisu kvalificiranih obveznosti nalagala kateremukoli drugemu subjektu kot pa državi kot varuhu javnega interesa, zaradi katerega je izbris tudi bil opravljen. Pri tem mora zakonodajalec paziti tudi na to, da ne bo nobeden od nekdanjih imetnikov zaradi zastaranja izgubil možnosti učinkovitega uveljavljanja te pravice, saj bi bilo to z vidika odgovornosti zakonodajalca za nastali položaj ustavnopravno nesprejemljivo.
C.
100. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen.
Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto. Sodnica Mežnar in sodnik Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji, sodnik Accetto pa odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej prvo alinejo 1. člena ZPSVIKOB. ZPSVIKOB z nekdanjimi imetniki označuje "nekdanje delničarje oziroma delničarke ali upnike oziroma upnice banke, katerih delnice banke ali obveznosti banke so deloma ali v celoti prenehale, ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije, s katero je bil izrečen izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke na podlagi 261.a člena Zakona o bančništvu".
[2]
Ne pa tudi sam izid obremenitvenih testov.
[3]
Tudi argumentacijo v zvezi z 22. členom ZPSVIKOB je treba razumeti tako, da se nanaša zgolj na tri vrste dokumentov, katerih dostopnost v virtualni podatkovni sobi predlagateljici nalaga 22. člen ZPSVIKOB (poročila o obremenitvenih testih, ocene vrednosti sredstev in poročila o pregledih kakovosti sredstev), in tako, da se nanaša na dostopnost teh dokumentov vsem nekdanjim imetnikom in njihovim pooblaščencem – glej tudi predlog četrtega predhodnega vprašanja na 44. strani zahteve predlagateljice za oceno ustavnosti.
[4]
Poleg navedenega Državni zbor sicer omenja tudi možnost predloga tožnika iz prvega odstavka 33. člena ZPSVIKOB, da sodišče naloži predložitev določenega dokumenta ali razkritje določenega podatka.
[5]
Eurosistem sestavljajo ECB in NCB držav članic EU, katerih valuta je euro (prvi odstavek 282. člena PDEU).
[6]
Čeprav za to v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 ne najde podlage.
[7]
Ustavno sodišče je predlagateljici pojasnilo, da poskuša ugotoviti, ali so za odločitev o tej zahtevi relevantni dokumenti nastali pred 31. 12. 2013 (ko se je iztekel rok za prenos Direktive 2013/36/EU v slovenski pravni red) ali pozneje.
[8]
Navedena banka je bila izbrana naključno. Ustavno sodišče je potrebovalo vpogled v zadevno dokumentacijo vsaj za eno banko, da bi si lahko ustvarilo predstavo o točni vsebini navedenih dokumentov.
[9]
Dosegljiv na spletni strani ˂www.bsi.si/publikacije/sanacija-bank-20132014/gradiva-povezana-s-skrbnim-pregledom-bank-201314˃.
[10]
Poleg njega pa še nekatera, predvsem metodološka pojasnila.
[11]
V tej vlogi sami po sebi ni bilo nobenih podatkov, ki bi se lahko šteli za zaupne.
[12]
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-12/20 izpostavilo četrto alinejo 1. člena, prvi in tretji odstavek 3. člena, prvi odstavek 25. člena, 27. člen in prvi odstavek 29. člena ZPSVIKOB.
[13]
Preostanek prvega odstavka 350.a člena ZBan-1, torej besedilo: "če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen", je bil nadomeščen z 31. členom ZPSVIKOB ("Banka Slovenije mora v postopkih po tem zakonu dokazati obstoj razlogov iz 253.a člena ZBan-1 in izpolnitev pogoja iz petega odstavka 261.a člena ZBan-1").
[14]
Njihova pobuda se je najprej vodila pod št. U-I-62/20, vendar sta se pozneje ta zadeva in zadeva št. U-I-42/20 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združili z zadevo št. U-I-27/20.
[15]
Člena 23 in 23a ZUstS.
[16]
Drugi odstavek 24. člena ZUstS.
[17]
Prvi odstavek 28. člena ZUstS.
[18]
Glej npr. 8. do 10. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11), in 16. točko obrazložitve odločbe št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2).
[19]
Ustavno sodišče je sodbo SEU vročilo predlagateljici in Državnemu zboru. Predlagateljica je Ustavnemu sodišču poslala krajši komentar vsebine omenjene sodbe SEU.
[20]
Pogodba med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L 236, 23. 9. 2003, in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04 – MPPEU).
[21]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij." Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave pa določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[22]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 32. točka obrazložitve.
[23]
Prav tam. Podrobneje o temeljnih načelih, prav tam, 33. točka obrazložitve, ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve (načelo primarnosti prava EU, načelo lojalnega sodelovanja, vključno z načelom lojalne razlage, načelo neposredne uporabe prava EU, načelo neposrednega učinka prava EU, načelo prenosa pristojnosti, načelo subsidiarnosti in načelo sorazmernosti). Primerjaj S. Nerad, Recepcija prava Evropske unije v nacionalno ustavno pravo: Ustavno sodišče med pravom Evropske unije in Ustavo, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 383.
[24]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
[25]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, 6. točka obrazložitve.
[26]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 34. točka obrazložitve.
[27]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
[28]
To sta 21. člen Protokola št. 4 in Direktiva 2006/48/ES.
[29]
Glej tudi 20. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-4/20.
[30]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-413/20, 27. točka obrazložitve.
[31]
R. M. Lastra, International Financial and Monetary Law, Oxford University Press, Oxford 2015, str. 67.
[32]
Za natančno analizo različnih vidikov (monetarne) neodvisnosti in še posebej neodvisnosti ECB glej R. Zagradišnik, Položaj Evropske centralne banke v pravnem redu Evropske unije, doktorska disertacija, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana 2014, str. 35–108.
[33]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-283/00, 17. točka obrazložitve. Izpodbijani zakon je Ustavno sodišče zaradi posega v ustavno določeno samostojnost centralne banke razveljavilo, ker je posegal v njeno pristojnost, da samostojno predpisuje oziroma določa ukrepe denarne politike, za katere šteje, da so potrebni.
[34]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-413/20, 33. točka obrazložitve.
[35]
Sodbi SEU v združenih zadevah
Rimšēvičs in ECB proti Republiki Latviji
, C‑202/18 in C‑238/18, z dne 26. 2. 2019, 69. točka obrazložitve, in zadevi
Evropska komisija proti Republiki Sloveniji
, C-316/19, z dne 17. 12. 2020, 83. točka obrazložitve.
[36]
Sodba SEU v zadevi
Evropska komisija proti Republiki Sloveniji
, 83. točka obrazložitve.
[37]
F. Snyder, EMU Revisited, v: P. Craig, G. De Búrca (ur.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford 1999, str. 463.
[38]
R. Zagradišnik, nav. delo, str. 186.
[39]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-283/00, 14. točka obrazložitve.
[40]
To je treba razumeti širše kot vse instrumente, ki so v prvi vrsti namenjeni zagotavljanju stabilnosti cen, torej vodenju monetarne politike.
[41]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-283/00, 14. točka obrazložitve. Prvotni
raison d'être
za ustanovitev centralne banke sta bila izdaja denarja in financiranje države, vendar se je razlog skozi čas spreminjal. Glej na splošno C. Goodhart, The Evolution of Central Banks, MIT Press, Cambridge 1988. Naloge centralnih bank se skozi čas spreminjajo. To je ugotovilo že ameriško prizivno sodišče v svoji sodbi
NML Capital, Ltd. v. Banco Central de la Republica Argentina
, 652 F 3d 172, 175 (2nd Cir 2011). Za poglobljeno analizo nalog centralnih bank glej R. M. Lastra, Central Banking and Banking Regulation, London School of Economics and Political Science, London 1996, str. 249–286.
[42]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-283/00, 14. točka obrazložitve.
[43]
Sodba SEU v zadevi
Banka Slovenije
, 47. in 48. točka obrazložitve.
[44]
Prav tam, 51. in 53. točka obrazložitve.
[45]
Prav tam, 69. in 96. točka obrazložitve.
[46]
Prav tam, 97. točka obrazložitve.
[47]
Vprašanje protipravnosti je treba tudi razlikovati od vprašanja smotrnosti ravnanja Banke Slovenije, ki je bila predmet revizije Računskega sodišča (Revizijsko poročilo, Izvajanje nadzorstvenih funkcij Banke Slovenije, 9. 12. 2020). Revizija smotrnosti poslovanja je namreč v skladu s Smernicami za izvajanje mednarodnih revizijskih standardov INTOSAI Evropskega računskega sodišča revizija gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti revidiranega uporabnika javnih sredstev pri porabi virov za izvedbo nalog.
[48]
Sodba SEU v zadevi
Banka Slovenije
, 75. in 76. točka obrazložitve.
[49]
Prav tam, 75. točka obrazložitve.
[50]
Prav tam, 76. in 92. točka obrazložitve.
[51]
Prav tam, 78. točka obrazložitve, s sklicevanjem na sodbo SEU v zadevi
BPC Lux 2 Sàrl in drugi
, C-83/20, z dne 5. 5. 2022, 61. in 62. točka obrazložitve. SEU je že v sodbi v zadevi
Peter Paul in drugi
, C-222/02, z dne 12. 10. 2004 potrdilo skladnost nemške ureditve, ki izključuje odškodninsko odgovornost zveznega urada za nadzor kreditnih institucij (
Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
), s pravom EU.
[52]
R. Caesar, Der Handlungsspielraum von Notenbanken: Theoretische Analyse und internationaler Vergleich, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1981, str. 125.
[53]
R. Smits, The European Central Bank, Institutional aspects, Kluwer Law International, The Hague/London/Boston 1997, str. 157.
[54]
S. Liebler, Der Einfluss der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes, Dissertation, Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main 1996, str. 12.
[55]
J. Martínez-Resano, Central Bank Financial Independence, Banco de España Documento Ocasional n
o
0401 (2004), str. 8.
[56]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-283/00, 17. točka obrazložitve.
[57]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti ECB
, C-11/00, z dne 10. 7. 2003, 130. in 132. točka obrazložitve.
[58]
Glej sodbi SEU v zadevah
Evropska komisija proti Republiki Sloveniji,
80. točka obrazložitve, in
Banka Slovenije,
99. točka obrazložitve.
[59]
Glej glede tega tudi sodbo SEU v zadevi
Gauweiler in drugi,
C‑62/14, z dne 16. 6. 2015, 125. točka obrazložitve.
[60]
Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi
Banka Slovenije
, 71. točka obrazložitve.
[61]
Glej sodbo SEU v zadevi
Banka Slovenije
, 100. točka obrazložitve.
[62]
Glej sodbo SEU v zadevi
Weiss in drugi
, C-493/17, z dne 11. 12. 2018, 99. točka obrazložitve.
[63]
Prav tam, 101. do 104. točka obrazložitve.
[64]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Rimšēvičs in ECB proti Republiki Latviji
, 47. točka obrazložitve, in tam navedeno sodno prakso.
[65]
In sicer skupno 18.278,16 EUR.
[66]
Glej sodbo SEU v zadevi
Banka Slovenije
, 84. točka obrazložitve.
[67]
Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 25. točka obrazložitve.
[68]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-14/21 z dne 13. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 16/22), 21. točka obrazložitve.
[69]
H. Tietmeyer, Staatsschulden und Geldwertstabilität, v: H. J. Hahn (ur.), Geldwertstabilität und Staatsschulden, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1993, str. 74–76; J. Priewe, Verschuldungsregeln im der Europäischen Währungsunion, WSI Mitteilungen, let. 50, št. 6 (1997), str. 368; M. Schulze-Steinen, Rechtsfragen zur Wirtschaftsunion, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1998, str. 75.
[70]
U. Häde v: C. Calliess, M. Ruffert in H.-J. Blanke (ur.), EUV/EGV, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, Kommentar, 3. izdaja, C. H. Beck, München 2007, str. 1312.
[71]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Weiss in drugi
, 102. točka obrazložitve.
[72]
Gre za enega izmed elementov funkcionalne neodvisnosti. Preostali elementi so denarni monopol, ustrezen monetarni instrumentarij, vključno z možnostjo uvedbe novih monetarnih instrumentov, in prepoved dajanja ali sprejemanja navodil. Glej podrobneje R. Zagradišnik, nav. delo, str. 56–57.
[73]
Tako v sodbi SEU v zadevi
Banka Slovenije
, 85. točka obrazložitve.
[74]
Prav tam, 86. točka obrazložitve.
[75]
Prav tam, 84. točka obrazložitve.
[76]
Torej: ocene vrednosti sredstev banke, ki je bila pripravljena v skladu s prvim odstavkom 261.b člena ZBan-1; poročila o pregledu kakovosti sredstev, ki vključuje metodološka pojasnila glede oblikovanja slabitev in rezervacij ter za razvrščanje posameznih komitentov za namene ocenjevanja tveganj ter oceno potrebnih slabitev in rezervacij po posameznih komitentih; zapisnikov in gradiv usmerjevalnega odbora, ki je usmerjal in nadzoroval izvedbo skrbnega pregleda bank v letu 2013, vključno z zapisniki in gradivi delovnih teles odbora, ki so obravnavali posamezna področja skrbnega pregleda, vključno z metodološkimi usmeritvami, ter vključno z dokumenti glede izmenjave podatkov in obravnave ugotovitev in rezultatov; drugih dokumentov, na katerih je neposredno temeljila odločba Banke Slovenije.
[77]
Z izjemo objave njihovega izida, ki ji ne nasprotuje.
[78]
Člen 261b ZBan-1 je določal:
"Banka Slovenije odloči o prenehanju ali konverziji kvalificiranih obveznosti na podlagi ocene vrednosti sredstev banke, ki jo izdela neodvisni cenilec podjetij tako, da oceni:
višino poplačila kvalificiranih obveznosti iz sredstev banke ob predpostavki nedelujočega podjetja in
emisijsko vrednost novih delnic banke, ki se izdajo ob povečanju osnovnega kapitala banke s konverzijo kvalificiranih obveznosti, ob predpostavki delujočega podjetja."
[79]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 22. točka obrazložitve, in št. U-I-52/16 z dne 12. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 5/17, in OdlUS XXII, 1), 21. točka obrazložitve.
[80]
Prav tam, 23. točka obrazložitve.
[81]
Odkazilo na "zakon" se nanaša na splošni Zakon o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19 – ZPosS), ki poslovno skrivnost za svoje namene opredeljuje v 2. členu, in na specialni Zakon o bančništvu (Uradni list RS, št. 92/21 – ZBan-3), ki zaupne podatke opredeljuje v 145. členu.
[82]
SEU v 122. točki obrazložitve sodbe v zadevi
Banka Slovenije
navaja, da 33. člen Direktive 2001/24/ES ne harmonizira na splošno pravil v zvezi s poklicno skrivnostjo in zaupnostjo, ki se uporabljajo na področju sanacije bank, tako da zanju določa uporabo pravil, ki veljajo na področju bonitetnega nadzora bančnih institucij, ampak ga je treba razlagati tako, da določa le uporabo takih pravil v postopkih obveščanja in posvetovanja med pristojnimi organi, katerih namen je zagotoviti vzajemno priznavanje reorganizacijskih ukrepov.
[83]
Glej 13. člen ZPSVIKOB. Medtem ko ta "odpira" virtualne podatkovne sobe za vsako banko še nekaterim drugim subjektom, so v prvi do četrti in šesti alineji 13. člena ZPSVIKOB našteti subjekti, ki so nekdanji imetniki, peta alineja 13. člena ZPSVIKOB se lahko nanaša tudi na nekdanje imetnike, v osmi in deveti alineji 13. člena ZPSVIKOB pa so našteti (tudi) njihovi pooblaščenci.
[84]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 113/2000, in OdlUS IX, 257), 16. točka obrazložitve.
[85]
Glej delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-152/17 z dne 4. 7. 2019 (Uradni list RS, št. 123/20, in OdlUS XXIV, 11), 19. točka obrazložitve
[86]
Kot jih v 1. točki 4. člena opredeljuje Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) (UL L 119, 4. 5. 2016): ʺosebni podatkiʺ pomenijo katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot so ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.
[87]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/03 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 24/05, in OdlUS XIV, 5), 11. točka obrazložitve.
[88]
Upoštevaje dejstvo, da brez takih trditev ni mogoče pričakovati, da bi Ustavno sodišče samo raziskovalo obsežno posredovano dokumentacijo iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB (glej 35. točko obrazložitve te odločbe), če je v njej morebiti tudi kakšen ustavno varovan osebni podatek katerega od bančnih komitentov.
[89]
Ta določa, da Banka Slovenije dokumente za objavo v virtualni podatkovni sobi izroči upravljavcu podatkovne sobe v izvirniku v elektronski obliki oziroma kot skeniran izvirni dokument, pri čemer prekrije osebne podatke ter označi dokumente, ki so zaupni ali poslovna skrivnost. Če je izvirnik v tujem jeziku, Banka Slovenije zagotovi tudi prevod dokumenta v slovenščini.
[90]
Glej Zakon o postopku sodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, Predlog, EVA: 2018-1611-0056, prva obravnava, z dne 9. 4. 2019 (v nadaljevanju Zakonodajno gradivo, april 2019).
[91]
Zakonodajno gradivo, april 2019, str. 3.
[92]
S stresnimi oziroma obremenitvenimi testi od spodaj navzgor se je izračunal primanjkljaj/presežek kapitala za sodelujoče institucije po vsakem makroekonomskem scenariju ob izpolnjevanju minimalno zahtevanega količnika najkakovostnejšega temeljnega kapitala (angl.
Core Tier 1
) v višini 9 odstotkov po osnovnem in 6 odstotkov po neugodnem scenariju.
[93]
Zakonodajno gradivo, april 2019, str. 4.
[94]
Za pojem kreditnih map glej 26. člen Sklepa o ocenjevanju izgub iz kreditnega tveganja bank in hranilnic (Uradni list RS, št. 28/07, 102/08, 3/09, 29/12, 12/13, 12/14 in 13/15).
[95]
Zakonodajno gradivo, april 2019, str. 4.
[96]
Prav tam.
[97]
Banka Slovenije je 17. 12. 2013 izdala odločbe o izrednih ukrepih za pet bank, 16. 12. 2014 pa še za eno banko (glej 56. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13).
[98]
Zakonodajno gradivo pojasnjuje: "Ugotovitvi o izpolnjevanju razlogov iz 253.a člena ZBan-1 sledi odločitev o obravnavi kvalificiranih obveznosti. Temelj za njihovo obravnavo je cenitev iz 261.b člena ZBan-1. S to cenitvijo se ugotovi, kakšen bi bil položaj imetnikov kvalificiranih obveznosti v primeru stečaja." (Zakonodajno gradivo, april 2019, str. 6)
[99]
V vpogledanem dokumentu so za posameznega kreditojemalca npr. podatki o bonitetni oceni, donosnosti izpostavljenosti, višini bruto izpostavljenosti na presečni datum, izkazanih slabitvah in rezervacijah, potrebnih dodatnih slabitvah in rezervacijah.
[100]
V nekaterih primerih je jasno razvidna višina izpostavljenosti (iz posameznega kredita) banke do tako identificirane stranke, pa tudi nekateri drugi podatki o njunem poslovnem razmerju (zavarovanje kredita, boniteta stranke).
[101]
Tako na strani 30 zahteve zgolj navede, da je lahko razkritje zaupnih finančnih podatkov o posameznih komitentih bank v povezavi z reševanjem in ugotovljenimi izgubami banke še vedno izjemno škodljivo za njihovo tekoče poslovanje. Razkritje teh podatkov širokemu krogu upravičencev naj bi škodilo tudi poslovnim bankam.
[102]
SEU je v sodbi v zadevi
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht proti Ewaldu Baumeistru
, C-15/16, z dne 19. 6. 2018, med drugim odločilo, da je treba "č
len 54(1) Direktive 2004/39/ES razlagati tako, da se za informacije, ki jih imajo organi, ki jih države članice določijo za izvajanje nalog iz te direktive, in ki bi lahko bile poslovne skrivnosti, vendar so stare pet let ali več, zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost, razen izjemoma, če stranka, ki takšno naravo zatrjuje, dokaže, da so te informacije kljub svoji starosti še vedno bistveni element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja zadevnih tretjih oseb. Taki preudarki ne veljajo za informacije, ki jih imajo ti organi in katerih zaupnost bi lahko bila utemeljena iz drugih razlogov od tistega, v skladu s katerim so pomembne za poslovni položaj zadevnih podjetij."
[103]
Treba je poudariti: potencialno zelo visoke.
[104]
Glej 95. do 104. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
Banka Slovenije
. Sama naložitev take odškodninske odgovornosti (vendar le, dokler je naložena zaradi resne kršitve skrbnega ravnanja predlagateljice) z vidika prepovedi denarnega financiranja ni sporna (78. točka obrazložitve sodbe SEU v zadevi
Banka Slovenije
).
[105]
Člen 51 ZBS-1 določa: "(1) Primanjkljaj prihodkov nad odhodki pokriva Banka Slovenije iz splošnih rezerv.
(2) Sredstva za pokrivanje primanjkljaja prihodkov nad odhodki, ki ga ni mogoče pokriti na način iz prvega odstavka tega člena, se zagotovijo iz proračuna Republike Slovenije."
[106]
To, da bi predlagateljica bila zgolj pravni zavezanec; da bi torej odškodninsko odgovarjala za škodo, storjeno pri izbrisu finančnih instrumentov v nasprotju z načelom, da ne sme biti noben upnik na slabšem kot v primeru stečaja banke (
no creditor worse off
), pa četudi bi ji potem morala država brezpogojno regresirati vsa izplačana sredstva, pa odpira nekatere pomisleke z vidika smiselnosti (smotrnosti) tovrstne ureditve (pod vprašajem bi bila verjetnost skrbnega pravdanja Banke Slovenije, ki ne bi nosila – ker jih ne sme – škodljivih posledic zmage nekdanjih imetnikov v odškodninskih sporih).
[107]
Glej prvo alinejo 1. člena in prvi odstavek 3. člena ZPSVIKOB.
[108]
Delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-152/17 z dne 4. 7. 2019, 35. točka obrazložitve.
[109]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22), 88. točka obrazložitve.
[110]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-117/07 z dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 58/07, in OdlUS XVI, 64), 41. točka obrazložitve.
[111]
Ustavno sodišče je opravilo vsebinsko presojo 10. do 23. člena ZPSVIKOB izključno zaradi informacije zakonodajalcu, da (vsaj z vidika v tej zahtevi vsebovanih očitkov) v teh določbah oblikovani sistem razkritja podatkov in dokumentov v zvezi z izbrisom ni ustavno sporen.
[112]
Glej 105. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
Banka Slovenije
.
[113]
Glej opombo št. 106.
[114]
Del jamstev pravice do zasebne lastnine iz EKČP je tudi zahteva, da morajo obstajati postopkovna jamstva, ki osebi, ki je utrpela poseg v mirno uživanje premoženja, zagotavljajo razumno priložnost za učinkovit preizkus utemeljenosti teh ukrepov pred pristojnimi organi (sodba ESČP v zadevi
Pintar in drugi
, 97. točka obrazložitve).
[115]
Prav tam, 101. točka obrazložitve.
[116]
Prav tam, 110. točka obrazložitve.
[117]
Prav tam, 114. točka obrazložitve.
[118]
Glej odgovor na tretje vprašanje v sodbi SEU v zadevi
Banka Slovenije
.
U-I-4/20-67
2
. 3. 2023
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-4/20
Z DNE 16. 2. 2023
1. Pričujoča zadeva je ena tistih, h kateri se mi zdi še posebej pomembno dodati ločeno mnenje in pojasniti razloge, zaradi katerih izreka nisem mogel podpreti. V veliki meri se z odločbo namreč strinjam. Pritrjujem razumevanju bistvenega sporočila predhodne odločbe Sodišča EU in odločitvi o protiustavnosti 40. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (ZPSVIKOB). Prav tako pritrjujem presoji glede ureditve pavšalnega nadomestila v 4. do 7. členu ZPSVIKOB in glede določb o javni objavi dokumentov ter virtualni podatkovni sobi v 10. do 23. členu ZPSVIKOB, ki je opravljena v delih B.–V. in B.–VI. odločbe. Od presoje kolegov se preveč oddaljim le v delu B.–VII. pričujoče odločbe, a žal to razhajanje glede na oblikovanje izreka pomeni, da odločbe nisem mogel podpreti.
2. V delu B.–VII. odločba namreč ugotovi, da je 40. člen ZPSVIKOB osrednja določba tega zakona, brez katere obstoj zakona kot celote nima več pomena, posledično pa je Ustavno sodišče razveljavilo zakon v celoti. Te odločitve, da je torej treba razveljaviti zakon v celoti, pa iz razlogov, ki jih navajam v nadaljevanju, sam nisem mogel podpreti.
3. Če nekoliko povzamem in strnem bistvo tega razlogovanja, kot ga razumem sam, gre za preplet dveh ugotovitev. V prvi vrsti in predvsem ugotovitve, da je zakonodajalec očitno želel Banko Slovenije opredeliti kot pravno
in
ekonomsko zavezanko za povrnitev škode, zaradi česar bi razveljavitev zgolj nekaterih določb, upoštevno predvsem 40. člena ZPSVIKOB, pretirano posegla v pristojnosti zakonodajalca oziroma njegovo prosto polje presoje.
[1]
Poleg tega pa (vsekakor v podrejeni meri) še ugotovitve, da bi se, če bi Banka Slovenije obveljala zgolj kot pravni zavezanec, ne pa tudi ekonomski, pod vprašaj postavila verjetnost skrbnega pravdanja Banke Slovenije, saj ne bi nosila škodljivih posledic uspeha nasprotnih strank v odškodninskih sporih.
[2]
Do obeh navedenih ugotovitev sem sam zadržan.
4. Naj se najprej na kratko odzovem na drugo, ki ji, kot rečeno, sam sicer ne pripisujem bistvene teže za odločitev Ustavnega sodišča. Težko pristanem na tezo, da bi se Banka Slovenije pravdala različno skrbno glede na to, ali bi sama nosila tudi polno ekonomsko breme izplačevanja odškodnin. To po moji presoji ne drži že v pragmatičnem smislu, saj bi vsak neuspeh v odškodninskih sporih vendarle pomenil dodatno ugotovljeno odgovornost Banke Slovenije za povzročeno škodo, pa čeprav se ta ne bi izrazila v ekonomskem smislu. Poleg tega pa sem že na načelni ravni zadržan do teze, da bi skrbnost izvajanja pooblastil in nalog oblastnih institucij oziroma njihovih predstavnikov lahko bila upoštevno odvisna od (ne)posrednosti vezi med njihovim delovanjem in finančnimi posledicami zanje.
5. Poleg tega in pomembneje pa sem zadržan tudi do prvega in za moje razumevanje bistvenega razloga odločbe za razveljavitev zakona kot celote. Po moji oceni vsaj v danih okoliščinah pričujoče zadeve ne drži ocena, da bi razveljavitev manjšega dela zakona pomenila večji poseg v pristojnosti zakonodajalca od razveljavitve zakona v celoti. Res je, da bi že razveljavitev 40. člena ZPSVIKOB pomenila, da Banka Slovenije ne bi mogla nositi bremena dejanske odškodninske odgovornosti, kot jo je urejala izpodbijana določba. Vendar pa to iz dveh razlogov še ne pomeni, da naj bi prav spoštovanje pristojnosti oziroma polja proste presoje zakonodajalca narekovalo razveljavitev celotnega zakona.
6. Prvi je vsebinske narave in ima dve plati. Lahko pritrdim odločbi, da je zakonodajalec želel urediti tako pravno kot dejansko odgovornost Banke Slovenije v zvezi z izvajanjem reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah. Ne morem pa pritrditi nadaljevanju sklepanja v odločbi, da ohranitev pravne odgovornosti brez (polne) ekonomske odgovornosti ne bi imela smisla oziroma bi predrugačila namen zakonodajalca. Ohranitev pravne odgovornosti bi bila še vedno skladna z namenom zakonodajalca, ki je pravno odgovornost Banki Slovenije želel pripisati. Poleg tega po moji oceni niti ne drži, da vsebinska odločitev o razveljavitvi 40. člena ZPSVIKOB nujno pomeni, da Banka Slovenije sploh ne more biti ekonomska oziroma dejanska zavezanka za izplačilo odškodnin. Ta vsebinska odločitev pomeni le, kot odločba lepo pojasnjuje v 65. točki obrazložitve, da Banka Slovenije ne more biti dejanska zavezanka na način izpodbijane ureditve iz 40. člena ZPSVIKOB, s katero bi bilo (lahko) nedopustno poseženo v njeno neodvisnost v razmerju do političnih vej oblasti. Ne pomeni pa absolutne prepovedi vsakršne ureditve, ki bi uredila tudi dejansko odgovornost Banke Slovenije za izplačilo odškodnin, če bi ob tem le bilo poskrbljeno za to, da izplačevanje odškodnin ne bi moglo ogroziti učinkovitega in neodvisnega izpolnjevanja njenih nalog. To je izrecno poudarilo tudi Sodišče EU v svoji predhodni odločbi.
[3]
Po moji oceni bi torej zakonodajalec s prilagoditvijo ureditve 40. člena ZPSVIKOB v skladu s sporočili iz sodbe Sodišča EU in odločbe Ustavnega sodišča lahko ohranil tudi ekonomsko odgovornost Banke Slovenije, le da ne na način, s katerim bi bila lahko ogrožena njena neodvisnost.
7. V tem oziru tudi ne morem docela slediti razlogovanju iz 96. točke obrazložitve, kjer odločba opisuje hipotetično možnost ureditve, ki bi Banki Slovenije brezpogojno in hitro zagotovila zadostna sredstva ter jo s tem povsem razbremenila dejanske odgovornosti, ki bi prešla na državo, saj lahko ustvarja zmotni vtis, da je to edina možnost, ki bi jo dopuščala razveljavitev zgolj 40. člena ZPSVIKOB. Zakonodajalec bi še vedno imel v svojih rokah vse možnosti, da sprejme tako ureditev, kot se mu zdi najbolj ustrezna oziroma primerna, seveda pa ob upoštevanju odločitev Sodišča EU in Ustavnega sodišča.
8. Slednji razmislek že nakazuje drugi, povezani razlog, ki je sistemske narave in se nanaša na razmerja med vejami oblasti. Odločitev večine je utemeljena z razlogom spoštovanja pristojnosti oziroma polja proste presoje zakonodajalca: ravno z razveljavitvijo celotnega zakona naj bi bila zakonodajalcu prepuščena dovolj svobodna opredelitev ureditve, pri kateri bo lahko upošteval ugotovitev protiustavnosti izpodbijanega 40. člena ZPSVIKOB. A po moji oceni bi imel zakonodajalec to možnost v vsakem primeru. Tudi če bi Ustavno sodišče razveljavilo zgolj 40. člen ZPSVIKOB, a bi bilo do sprejetja ustrezne zakonske rešitve v vsakem primeru onemogočeno izplačevanje odškodnin, bi zakonodajalec po moji oceni še vedno imel možnost, da v zakonsko ureditev v skladu s svojimi pristojnostmi in poljem proste presoje poseže tudi širše, ne zgolj z nadomestitvijo razveljavljenega enega člena. Razveljavitev celotnega zakona mu to polje proste presoje tako morda prej oži kot širi, saj iz nabora njegovih možnosti izvzema tisto, po kateri bi se zadovoljil zgolj z drugačno ureditvijo 40. člena ali nekaj členov zakona.
[4]
Razveljavitev celotnega zakona lahko tako sam drugače kot spoštovani kolegi razumem kot odločitev, ki pravzaprav sočasno zakonodajalcu prepušča manj in od njega terja več.
9. Iz navedenih razlogov sam nisem mogel podpreti razveljavitve celotnega zakona, posledično pa tudi ne tako oblikovanega izreka odločbe.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej 93.–96. točko obrazložitve odločbe.
[2]
Glej op. 106 k 94. točki obrazložitve odločbe.
[3]
Glej sodbo SEU v zadevi C-45/21, Banka Slovenije, z dne 13. 9. 2022, ECLI:EU:C:2022:670, 105. točka obrazložitve.
[4]
Ob tem se ne spuščam podrobneje v poudarek iz 99. točke obrazložitve odločbe, ki ga bo zakonodajalec morda razumel kot namig, kako naj uredi ali celo mora urediti vprašanje ekonomske odgovornosti. Če bi ga razumel tako, bi mu bila glede na razlogovanje iz zgodnejših točk obrazložitve odločbe potem morda prepuščena zgolj še odločitev, ali potemtakem ni treba sprejeti ureditve, ki bi tudi pravno odgovornost pripisala tistemu subjektu, ki naj nosi ekonomsko breme. Ob takem razumevanju sporočila odločbe pa bi bilo polje proste presoje, ki ga ta prepušča zakonodajalcu, še dodatno zoženo.
U-I-4/20-68
23. 2. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-4/20
Z DNE 16. 2. 2023
Druga odločba Ustavnega sodišča o izbrisanih delničarjih bank in imetnikih podrejenih finančnih instrumentov
I. Uvod
1. Skoraj deset let je minilo od "izbrisa" delničarjev in imetnikov podrejenih finančnih instrumentov (za vse v nadaljevanju
izbrisani imetniki
).
[1]
17. 12. 2013 so bile izdane odločbe Banke Slovenije, ki so povzročile izbris, temelječ na Zakonu o bančništvu
[2]
(ZBan-1 je Banki Slovenije omogočil, da prisilno izbriše ali konvertira (spremeni v delnice) kvalificirane obveznosti, ki so že obstajale pred njegovo uveljavitvijo). Nekateri
izbrisani imetniki
so sprožili sodne postopke in ustavnopravno varstvo. Kljub temu da je Ustavno sodišče v teh zadevah že dvakrat vsebinsko odločilo, dvakrat tudi SEU na podlagi postopka predhodnega odločanja (oba postopka predhodnega odločanja je sprožilo Ustavno sodišče), in da je odločilo tudi že Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP), so dosedanji rezultati z odločbo Ustavnega sodišča
[3]
zahtevanega pravnega varstva za
izbrisane imetnike
borni. Še vedno smo precej na začetku. Zakon,
[4]
ki je končno le sledil zahtevi iz omenjene odločbe
[5]
(z veliko zamudo šestmesečnega roka),
[6]
je zdaj razveljavljen in pred zakonodajalcem je nova naloga sprejeti zakon, ki bo upošteval napotke SEU iz zadeve C-45/21
[7]
in te odločbe Ustavnega sodišča, h kateri dajem pritrdilno ločeno mnenje. Vrnili smo se v leto 2016.
[8]
Zato ločeno mnenje pišem z grenkim priokusom. Nimamo veliko ponuditi
izbrisanim imetnikom
. Razumem približno 100.000 posameznikov, ki so izgubili svojo pravice (premoženje),
[9]
ne da bi imeli na voljo ustrezno pravno varstvo, v katerem bi lahko preverili, ali jim morda pripada odškodnina.
[10]
Navedeno naj torej ne bo razumljeno kot polemiziranje po vsebini – vprašanje delitve tveganj (
burden-sharing
) za obveznosti bank s strani delničarjev in upnikov iz podrejenih finančnih instrumentov sta za dopustno (s pravom EU in ustavnoskladno) že predhodno ocenila SEU in Ustavno sodišče.
[11]
Omenjeni priokus se nanaša na vprašanje zaukazane ureditve pravnega varstva.
2. Glede vsebine in delitve tveganj le naslednje: verjamem sicer, da je marsikdo pri vlaganju v te finančne instrumente spregledal tveganja, zaupal celo obljubam o zaslužku.
[12]
Obdobje, v katerem so se tovrstne investicije izvajale, sovpada tudi z zaključnimi postopki privatizacije bank (in možnostjo nakupa delnic nekoč državnih bank), predvsem pa s splošnim prepričanjem, da gre za do te mere varne naložbe, da se prav vse vloženo ne more izgubiti. Ciprska kriza, ki se sicer še ni reševala po istih pravilih (zgodila se je le malo prej, a dovolj, da se je reševala še tudi izven okvirjev prava EU, leta 2012),
[13]
ni prinesla velike streznitve, kljub temu da smo lahko od daleč opazovali nevarnost izgube celo prihrankov komitentov oziroma imetnikov bančnih vlog (deponentov, celo pod višino 100.000 EUR). Če kdaj, potem bi tudi tistim, ki so vsakemu vlaganju v banke pripisovali relativno varnost in stabilnost določbe, moralo postati jasno, da se takšno prepričanje lahko izjalovi. Tako drastično, kot je to bilo na Cipru, v Sloveniji, menim, sicer ni bilo, vendar pa so bili ukrepi slovenskega zakonodajalca in Banke Slovenije vseeno, kljub temu da se niso nanašali na komitente in na njihove depozite in sredstva na bančnih računih, temveč na delničarje in na imetnike podrejenih finančnih instrumentov, prav tako grobi do zasebnih investitorjev.
[14]
Delitev tveganj (
burden-sharing
) z zasebnimi vlagatelji (kar sta torej kasneje kot dovoljeno potrdila SEU in Ustavno sodišče)
[15]
pa po mnenju Svetovne banke ni bila tako drastična, kot bi bila, če bi se že uporabila Direktiva 2014/59/EU
o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij
.
[16]
II. Prvi in drugi postopek pred SEU in Ustavnim sodiščem
3. Potem, ko so se torej z odločbami Banke Slovenije zgodili izbrisi, z namenom, da bi se lahko pridobila državna pomoč za poslovne banke in da bi torej davkoplačevalci lahko omogočili kapitalsko ustreznost poslovnih bank s svežimi kapitalom in s tem zadovoljili pogojem za stabilnost bank,
[17]
se je problematika vzporedno pričela odvijati po dveh poteh. Ena pot je ta, s katero imamo opravka še danes, to je vprašanje pravnih vidikov takšnega ukrepa ZBan-1 v okviru ustavnosodnega varstva. Druga pot je vprašanje, kako je Banka Slovenije prišla do izračuna tako imenovane "bančne luknje", ki jo je bilo treba "napolniti" z davkoplačevalskim denarjem. To pot je še najbolj obelodanilo Računsko sodišče z revizijskim poročilom,
[18]
kjer je v uradni objavi v veliki meri tekst revizijskega poročila skrit, a tisto, kar je za javnost dosegljivo, kaže na pomanjkljivosti izvedenih postopkov ugotavljanja kapitalske ustreznosti poslovnih bank, njihovega upravljanja kreditnih tveganj, skrbnega pregleda sredstev (t. i. AQR –
asset quality review
) za stresne teste itd., vse kot podlaga za izrekanje izrednih ukrepov po ZBan-1.
4. Glede prve poti, omenjene v prejšnji točki (ki se s to drugo v zadnji odločbi Ustavnega sodišča le delno sreča), je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-295/13 (na podlagi pred tem pridobljenih odgovorov SEU iz postopka predhodnega odločanja v zadevi C-526/14)
[19]
odločilo, da ni zadoščeno učinkovitemu pravnemu varstvu in da bi zakonodajalec moral predvideti posebna pravila (uveljavljanja) odškodninske odgovornosti. Ni šlo namreč za enostaven oblastni ukrep (
de iure imperii
), ampak za ukrep kompleksne narave, na podlagi katerega bi
izbrisani imetniki
zelo težko uporabili pravila o odškodninski odgovornosti države ali Banke Slovenije ter dosegli morebitno odškodnino ali nadomestilo (upoštevajoč načelo
no creditor worse off – NVWO
). Ustavno sodišče je pojasnilo, da je v skladu z Ustavo le tako odškodninsko sodno varstvo, ki je učinkovito. Ugotovilo je, da sodno varstvo iz ZBan-1 ni bilo učinkovito, ker zakonodajalec ni upošteval in ustrezno uravnotežil znatno šibkejšega položaja vlagateljev v kvalificirane obveznosti v primerjavi z Banko Slovenije.
[20]
S tem je ZBan-1 sodno varstvo uredil na način, ki nedopustno posega v njihovo pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
[21]
Zakonodajalcu je Ustavno sodišče naročilo sprejetje takšnih pravil, ki bodo nudili učinkovito pravno varstvo in določilo relativno kratek rok, tj. šest mesecev. V usmerjanje odgovornosti k Banki Slovenije se v odločbi št. U-I-295/13 Ustavno sodišče in SEU (v zadevi C-526/14) nista opredelili. V teh postopkih je bilo v ospredju vprašanje normativne moči (takrat še) mehkega prava EU za prisilne ukrepe držav članic.
[22]
Ustavno sodišče se je v omenjeni odločbi sicer opredeljevalo do narave odškodninske odgovornosti Banke Slovenije in o položaju strank v primerjavi z Banko Slovenije (ki je na primer imela upoštevne podatke, s katerimi oškodovanci ne razpolagajo), ko bi ti zahtevali odškodnino, ni pa se ukvarjalo z vprašanjem odgovornega subjekta in iz katerih sredstev bodo potencialne odškodnine dejansko plačane.
[23]
S finančno neodvisnostjo Banke Slovenije se glede na očitke (združenih obeh zahtev in pobud v tisti zadevi) Ustavno sodišče namreč ni moglo ukvarjati.
[24]
5. Zakonodajalec je, kot omenjeno zgoraj, znatno zamujal. Po različnih poskusih se je osredotočil k Banki Slovenije kot odgovornemu subjektu – kot je to predvidel tudi ZBan-1
[25]
in sprejel izpodbijani ZPSVIKOB. Nato je tega Ustavno sodišče takoj prejelo v presojo (zahteva Banke Slovenije v tej obravnavani zadevi) in ga zadržalo do končne odločitve, ki je sedaj pred nami. Ustavno sodišče je ponovno postavilo številna vprašanja SEU, tokrat z namenom razčistiti, ali je Banka Slovenije lahko odgovorna in če, pod kakšnimi pogoji. Ne da bi ponavljal dejstva iz odločbe in njene nosilne razloge, naj povzamem, da so se vprašanja izkazala za potrebna. Centralne banke imajo poseben položaj, z zakonom in predvsem s pravom EU določene pristojnosti, med njimi pa ni pristojnosti, ki jo je zakonodajalec z ZBan-1
[26]
določil Banki Slovenije. Zakonodajalec je torej izven okvirjev prava EU in pravil ESCB ter ECB prenesel pristojnost preverjanja kapitalskih sposobnosti poslovnih bank na Banko Slovenije.
[27]
SEU v sodbi v zadevi C-45/21 ne oporeka temu, da to ne bi bilo mogoče. Prav tako ne oporeka temu, da bi Banka Slovenije lahko odgovarjala za škodo, ki bi jo povzročila s svojim ravnanjem. Takšno ravnanje bi sicer moralo biti zelo kvalificirano, torej resno (
serious breach
).
[28]
Razumem takšno stališče SEU, kajti bolj kot so razmerja kompleksna, više je treba postaviti "letvico" pogojev za odškodninsko odgovornost. Ne smem se spuščati v presojo znotraj tega postopka, ali bi takšna odškodninska odgovornost vsled ugotovitev Računskega sodišče lahko bila podana (glej 61. točko obrazložitve odločbe). To se niti ne izkaže za upoštevno, kajti če je glede do sedaj povedanega SEU omogočilo, vsaj teoretično, da bi Banka Slovenije odgovarjala, pa je to možnost močno omejilo z nadaljnjo presojo, kjer pa je pojasnilo, da Banka Slovenije ne more odgovarjati s premoženjem, ki ga potrebuje za opravljanje svojih nalog in za svojo vlogo v sistemu centralnih bank ter v odnosu do ECB.
[29]
Takšna razlaga upoštevnih določb, Protokola št. 4 o Statutu ESCB in ECB (1992) k PDEU pa, seveda, tako močno okrni možnost odgovornosti Banke Slovenije, da, menim, je podobno kot "
daj in vzemi nazaj
" pristop (
give and take away
). Seveda lahko, ne glede na to ugotovitev, prikimam odločitvi SEU, ne glede na grenak priokus, da se je treba šele po vsem tem času usmeriti k odgovornosti oziroma k (morebitnemu) plačniku, tj. Republiki Sloveniji.
[30]
S tem je zakonodajalec dobil novo usmeritev.
III. Grenka spoznanja
6. Odločbo sem podprl in ločenega mnenja ne pišem zato, da bi jo dopolnjeval v njenih nosilnih stališčih. Rad pa bi izrazil nekaj grenkih spoznanj, ki se ponavljajo skozi zgodovino samostojne Slovenije. Različne kategorije izbrisanih, in po njih smo znani torej tako v Strasbourgu kot v Luksemburgu, pri obeh najvišjih evropskih sodiščih, je zakonodajalec (vsakokratni, različne sestave Državnega zbora in Vlad kot predlagateljic) povzročil razmeroma hitro in ne do konca domišljeno. Začelo se je leta 1991 z (i) izbrisanimi fizičnimi osebami; po več kot 30-ih letih sage, zadeve še vedno rešujemo tudi na Ustavnem sodišču. Sledili so (ii) izbrisani bančni komitenti, katerih pravna saga se nadaljuje z izvrševanjem pilotske sodbe ESČP v zadevi
Ališić in drugi
in tudi še vedno ni končana;
[31]
nato (iii) izbrisane pravne osebe, ki so se z zadevo
Lekić
[32]
sicer končale v prid Republike Slovenije,
[33]
a je ta uvidela kakšne hude posledice je z izbrisom povzročila in le nedavno sprejela zakon, ki jih želi popraviti.
[34]
In sledili so (iv) izbrisani delničarji in imetniki podrejenih finančnih instrumentov oziroma kvalificiranih obveznosti bank, kar je predmet te odločbe in katerih saga po 10-ih letih prav tako še traja (in kot omenjeno na začetku, v tem času ni veliko rešenega). Omenjeni izbrisi so storjeni z
ex lege
splošnim (trdim) ukrepom in s premalo pozornosti zakonodajalca, kako naj se doseže "
fair balance
". Torej, kako ga naj uravnovesi s posledicami. Na primer z možnosti ustreznih časovnih prilagoditev, s prilagoditvami pravic oziroma blaženjem posledic, ki jih povzročijo, kako zagotoviti učinkovito (individualno) pravno varstvo prizadetih itd. Trdota
ex lege
ukrepa je običajno znatna
[35]
in trči ob načela pravne države. Izraža invazivnost oziroma t. i. avtomatično pravičnost.
[36]
Ne trdim, da ga v kakšnih izjemnih okoliščinah (nujnih, izrednih
[37]
– od primera do primera) ni mogoče opravičiti (s kriteriji dopustnosti in testa sorazmernosti
[38]
). Tudi če je opravičljiv, mora torej biti oblikovan skladno z načeli pravne varnosti (predvidljivosti) oziroma zaupanja v pravo, sorazmernosti in učinkovitega pravnega varstva.
7. V zadevi
izbrisanih imetnikov
je dosedanji razplet tudi poseben oziroma na nek način ponderiran: lastniki delnic (deležev) bank, ki jih je Republika Slovenija dokapitalizirala po tem, ko se je izvedel izbris, se menjavajo, poslovno življenje bank se odvija naprej, nekdanji imetniki teh vrednostih papirjev pa lahko vse to zgolj opazujejo, ne da bi bili kakšen korak bližje na poti odškodninskega varstva. Zavedam se, da je po bitki lahko biti general, zato poskušam zaključiti le s spoznanjem glede
ex lege
posegov; menim, da gre še za en nazoren primer, kako lahko
ex lege
robustnost z odsotnostjo ustrezne zakonodajne ureditve posledic vodi do neučinkovitosti. Sodišča (celo obe najvišji evropski sodišči) eno za drugim sestavljamo koščke te slike, opozarjajoč, kako teh napak ni mogoče enostavno in časovno hitro odpravljati.
IV. Stik prava EU, mednarodnega prava (EKČP) in nacionalnega prava
8. V pogledu stika treh pravnih redov (prava EU, mednarodnega (EKČP) in nacionalnega) in stika treh odločitev: SEU, ESČP in Ustavnega sodišča, dodajam te poudarke: ESČP v sodbi v zadevi
Pintar
[39]
ni ugotovilo kršitev lastninske pravice po 1. členu Prvega protokola k EKČP iz materialnopravnih oziroma zgolj iz vsebinskih vidikov, ampak jo je povezalo z neučinkovitim pravnim varstvom. Vsebinska stališča ESČP, SEU in Ustavnega sodišča so usklajena. Drugače bi bilo, če bi ESČP ugotovilo kršitev 1. člena Prvega protokola k EKČP iz vsebinskih razlogov. ESČP torej ne trči s SEU in Ustavnim sodiščem, ki sta obe odločili, da do takšnega posega v lastninsko pravico iz opravičljivih razlogov lahko pride.
[40]
Te ovire različnih pogledov na EU in mednarodno pravo ni (zato tudi ne potrebe po uporabi presumpcije o enakem varstvu –
presumption of equivalent protection
) iz zadeve
Bosphorus,
potrjene v zadevi
Avotiņš
).
[41]
Drugače pa je z učinkovitim pravnim varstvom, za katerega je bilo, kot rečeno, ugotovljeno, da mu ni zadoščeno. Prepozno in premalo učinkovito varstvo je tisto, zaradi katerega je posledično kršen 1. člen Prvega protokola k EKČP. Tega ni mogoče popraviti. Še več, ponovno imamo opravka z napotkom zakonodajalcu, da na novo uredi specialno sodno varstvo za
izbrisane imetnike
.
9. Ampak, prav ta vidik me je dodatno
[42]
nagovoril k celotni razveljavitvi izpodbijanega zakona; torej, da razveljavitev zakona povežemo z razveljavitvijo osrednjega 40. člena (z naslovom "Izplačila pavšalnega nadomestila in odškodnine"), ki koncentrira odgovornost pri Banki Slovenije. Menim, da je to tudi povedno sporočilo za zakonodajalca; čeprav Ustavno sodišče ni presojalo vseh izpodbijanih določb, pa je s tem sporočilo, da je potrebno pristopiti ponovno, celovito in odgovornost osredotočiti pri državi ter tako zagotoviti plačila (pavšalnih) odškodnin iz proračuna. To pa ne pomeni, da kakšnih tehničnih ali izvedbenih pravil iz izpodbijanega zakona, čeravno razveljavljenega v celoti, ne more uporabiti. Na tiste najbolj sporne določbe oziroma na tisto, kar bi se zakonodajalcu lahko pojavilo kot ustavnopravno vprašanje, je Ustavno sodišče dodatno odgovorilo (javne objave dokumentov Banke Slovenije, virtualna podatkovna soba).
V. Sklepno
10. Menim, da je Ustavno sodišče odločilo tako, kot je glede na sodbo SEU v zadevi C-45/21 in glede na zahteve prava EU lahko. Sporočilo odločbe Ustavnega sodišča je torej, da je država izbrala izvajalca, ki naj preveri stabilnost bank in izvede ukrepe za njihovo kapitalsko ustreznost, a mu dejansko ne more naložiti odgovornosti. Sledeč omenjeni sodbi SEU in odgovorom na vprašanja iz postopka prehodnega odločanja, namreč, četudi bi se v kakšnem od sodnih postopkov (pogoj SEU) ugotovilo odgovornost Banke Slovenije, ta trči ob "zid" (ob zahtevo), da Banka Slovenije ne sme odgovarjati na način, ko ne bi imela dovolj sredstev, s katerimi bi ohranila zmožnost učinkovitega in povsem neodvisnega izpolnjevanja svojih nalog monetarne
[43]
politike v okviru ESCB.
[44]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Obveznice, podrejeni dolg; sistematični prikaz finančnih instrumentov, na katere so se nanašali ukrepi Banke Slovenije, je zbran tudi v sklepu št. U-I-295/13-132, z dne 6. 11. 2014, s katerim je Ustavno sodišče prvič v teh zadevah na Sodišče EU (v nadaljevanju SEU) naslovilo vprašanja za predhodno odločanje; v 3. točki obrazložitve omenjenega sklepa.
[2]
Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13 – v nadaljevanju ZBan-1).
[3]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28).
[4]
Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19 – v nadaljevanju ZPSVIKOB).
[5]
Točka 3 izreka.
[6]
Zakon je bil sprejet dve in pol leti po roku, določenem v odločbi Ustavnega sodišča, decembra 2019, moral pa biti 15. 5. 2017.
[7]
Sodba SEU v zadevi C-45/21,
Banka Slovenije,
z dne 13. 9. 2022.
[8]
Postopki sodnega varstva so prekinjeni in zastaranje začne teči šest mesecev po uveljavitvi zakona, s katerim se Državni zbor odzove na ugotovljeno protiustavnost. Ta zakon je bil zadržan in zdaj je razveljavljen.
[9]
Delničarji so izgubili 381 milijonov EUR, upniki iz podrejenih finančnih instrumentov pa 582 milijonov EUR. Vendar so predvidevanja World Bank Group, da bi ti zneski bili višji, če bi se t. i.
bail-in
izvedel po Direktivi 2014/59/EU o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij (UL EU, L 173/201), ki ob ukrepih Banke Slovenije še ni veljala. To bi pomenilo manj dokapitalizacije z davkoplačevalskimi sredstvi. Prim. World Bank Group, Bank resolution and “bail-in” in the EU: selected case studies pre and post BRRD, dosegljivo:
https://documents1.worldbank.org/curated/en/731351485375133455/pdf/112265-REVISED-PUBLIC-FinSAC-BRRD-CaseStudies.pdf
, str. 8, 62 in 65 (28. 2. 2023).
[10]
Vlagatelji niso izgubili vloženih sredstev zaradi (običajnih) gibanj na finančnih trgih, fluktuacije gibanja vrednosti delnic in obveznic, temveč zaradi izrednih ukrepov
de iure imperii,
oblasti (te pa so temeljile na ocenah Banke Slovenije). Za presojo teh glej tudi Revizijsko poročilo – Izvajanje nadzorstvenih funkcij Banke Slovenije, št. 3265-1/2019/176, z dne 9. 12. 2020.
[11]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, ki temelji na sodbi SEU C-526/14.
[12]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-295/13 pojasnilo, da kvalificirane obveznosti niso bile pravno enakovredne navadnim terjatvam upnikov bank, saj so v večinskem delu tvorile kapital banke, ki je bil namenjen pokrivanju izgub banke in zaščiti drugih upnikov, predvsem deponentov.
[13]
Glej več o tem pri M. Damjan, K. Podobnik, A. Vlahek (ur.), Izbris kvalificiranih obveznosti bank, Pravna analiza primera Kotnik, Inštitut za primerjalno pravo, Ljubljana 2019, str. 315 in naslednje
.
[14]
Nekateri avtorji menijo, da so bili med bolj drastičnimi v Evropi. Prav tam, str. 117.
[15]
Glej op. 11 zgoraj.
[16]
Glej op. 9 zgoraj.
[17]
V okviru presoje z vidika pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave ZBan-1 namreč upravičencem (
izbrisanim imetnikom
) ni omogočal, da bi lahko v svojem imenu sodno izpodbijali dokončno odločbo Banke Slovenije o izbrisu ali konverziji. Na voljo jim je dajal le drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe proti Banki Slovenije. Člen 350a ZBan-1 je določal: "Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen."
[18]
Revizijsko poročilo – Izvajanje nadzorstvenih funkcij Banke Slovenije, št. 3265-1/2019/176, z dne 9. 12. 2020.
[19]
V zadevi
Tadej Kotnik in drugi  proti Državnemu zboru Republike Slovenije
, C-526/14, z dne 19. 7. 2016.
[20]
Glede na to, da v ZBan-1 ni bilo urejeno učinkovito sodno varstvo imetnikov izbrisanih in konvertiranih upravičenj v bankah (protiustavna pravna praznina), je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil 350.a člen ZBan-1 v neskladju z Ustavo. V neskladju s pravico do sodnega varstva je tudi 265. člen Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank, ker zapoveduje nadaljnjo uporabo protiustavnega ZBan-1.
[21]
Za tako odločitev Ustavnega sodišča je bilo bistveno, da niso bile dostopne informacije (podatki) glede ocene vrednosti sredstev bank in drugih za spor upoštevnih podatkov, ki bi tožnikom sploh omogočili sestavo tožbe in vodenje spora, nadalje odsotnost posebnih in prilagojenih postopkovnih pravil, ki bi odtehtala siceršnje strokovno in informacijsko neravnotežje med povprečnim upravičencem iz kvalificiranih obveznosti in Banko Slovenije; in tudi odsotnost posebnih hitrih in ekonomičnih postopkov kolektivnega sodnega varstva, ki bi zagotovili kakovostno in poenoteno odločanje v sporih med upravičenci iz kvalificiranih obveznosti ter Banko Slovenije.
[22]
Glej več o tem pri M. Damjan, K. Podobnik, A. Vlahek (ur.), nav. delo, str. 144 in naslednje.
[23]
Prim. 119.–126. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. Glej tudi več o tem pri M. Damjan, K. Podobnik, A. Vlahek (ur.), A. Bonča in drugi, nav. delo, str. 210 in naslednje.
[24]
Glej odločbo št. U-I-295/13, A. del, 1.–53. točka obrazložitve.
[25]
Glej op. št. 17 zgoraj in prvi odstavek 350.a člena ZBan-1.
[26]
In z Zakonom o reševanju in prisilnem prenehanju bank, ki se je skliceval na izpodbijani 350.a člen ZBan-1.
[27]
Prim. 47.–53. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi C-45/21.
[28]
Prav tam, 76. točka obrazložitve.
[29]
Prav tam, 97.–105. točka obrazložitve.
[30]
Bilo bi drugače, če bi ravnali, kot to možnost vidi SEU v 105. točki obrazložitve sodbe SEU C-45/21: "Vendar bi bilo drugače, če bi država članica, ki je uvedla odgovornost svoje nacionalne centralne banke […] predhodno zagotovila, da bo ta centralna banka imela na voljo sredstva, potrebna za to, da bo lahko plačala odškodnine […], obenem pa ohranila zmožnost učinkovitega in povsem neodvisnega izpolnjevanja svojih nalog v okviru ESCB. […]".
[31]
Zakon o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08 (Uradni list RS, št. 48/15 – ZNISESČP) še sproža vprašanja. Po podatkih ESČP v zadevi
Landika in drugi proti Sloveniji,
je na ESČP še približno 50 zadev (stanje 6. 2. 2023), kjer je odprto vprašanje pravilne izvedbe omenjene pilotske sodbe. Dosegljivo na https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-223091%22]}.
[32]
Sodba v zadevi
Lekić proti Sloveniji
, št. 36480/07, z dne 11. 12.  2018, v kateri je veliki senat ESČP pojasnil tudi, zakaj je mogoče različno obravnavanje družbenikov, zakaj ločevati med portfeljskimi in neposrednimi družbeniki ter zakaj določeni primeri omogočajo izjemno interpretacijo spregleda pravne osebnosti (npr. pri družbah, kjer je družbenik tudi uprava družbe in niso prisotni različni interesi med družbeniki ali med družbeniki in upravo). Sledil je presoji Ustavnega sodišča, da ukrepi niso pomenili posega v ustavne pravice (drugače je menila sodnica
Wedam Lukič
; z njenim mnenjem se sam strinjam, prav tako kot z ločenim mnenjem sodnic
Turković
in
Mourou-Vikström
k sodbi v zadevi
Lekić
). Glej tudi op. 37 v nadaljevanju.
[33]
ESČP je nato v sodbi v zadevi
Lekić
potrdilo, da ima država pri ekonomski politiki široko polje proste presoje (77., 105., 106., 108. in 109. točka obrazložitve in predvsem v zaključku, 129. točka obrazložitve), in pojasnilo, da je spregled pravne osebnosti mogoč v izjemnih okoliščinah in z ustreznimi zaščitnimi ukrepi (
exceptional circumstances and counterbalanced by specific safeguards,
112. točka obrazložitve), vendar je v velikem številu spečih družb videlo nevarnost za trg (106. točka obrazložitve) in – ne da bi se spustilo v presojo dejanskega stanja (122. točka obrazložitve) – odločilo, da 1. člen Prvega protokola k EKČP ni bil kršen.
[34]
Zakon o odpravi krivic zaradi izbrisa pravnih oseb iz sodnega registra v obdobju od 23. julija 1999 do 15. januarja 2008 (Uradni list RS, št. 186/21 – ZOKIPOSR). Glej tudi Š. Ivanjko, Zakaj ste nas kaznovali? (Prisilni izbrisi pravnih oseb), Kulturni center Maribor, Maribor 2021.
[35]
Na primer, nekateri avtorji za ukrepe
izbrisanih imetnikov
menijo, da so bili najbolj drastični v Evropi. M. Damjan, K. Podobnik, A. Vlahek (ur.), nav. delo, str. 117. A glej tudi op. 9 in tam naveden vir z drugačnimi stališči.
[36]
Torej, da je zato, ker je zapisano v zakonu, pravilno samo po sebi. Prim. tudi Š. Ivanjko, nav. delo, str. 45 in 46.
[37]
ESČP je v zadevi
Lekić
uporabilo kriterij: "
exceptional character of the circumstances
" (115. in 116. točka obrazložitve). Neizbris velikega števila "spečih" pravnih oseb in s tem povezano odsotnost spregleda pravne osebnosti (
lifting the corporate veil
) je torej ESČP opredelilo kot nevarnost za delovanje svobodnega trga: "[…] response to a serious and widespread problem in post-socialist Slovenia extending to no less than 6,500 companies and undermining some of the basic conditions which the companies had to satisfy in a free-market economy. […]." Drugače v odklonilnem ločenem mnenju sodnici
Turković
in
Mourou-Vikström
, ki trdita, da takšnih nevarnih okoliščin ni bilo in da takšnih drastičnih ukrepov druge države niso uvajale.
[38]
Človekovo pravico je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za čezmeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega. Glej 25. točko obran zložitve odločbe št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86). ESČP pa presodi ali zasleduje
legitimate general interest,
ali je
necessary
in
whether the
interference struck a “fair balance”.
[39]
Sodba ESČP v zadevi
Pintar in drugi proti Sloveniji
z dne 14. 9. 2021.
[40]
Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-295/13 zapiše, da je izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank izredna oblika insolvenčnega postopka oziroma ukrep, ki naj prepreči stečaj in omogoči nadaljnje poslovanje banke ali njeno nadzorovano prenehanje. Iz Ustave ne izhaja pravica vlagatelja, da mu država povrne denar iz naslova zasebnih investicij, ki so se izkazale za ekonomsko neuspešne. Izrek ukrepa, katerega temeljna predpostavka je, da mora upravičenec po izbrisu ali konverziji vedno dobiti (ohraniti) vsaj toliko, kot bi mu ostalo v stečaju, ne more pripeljati do posega v pravico do zasebne lastnine. Zato ni v neskladju s pravico iz 33. člena v zvezi s 67. členom Ustave.
In enako ugotovi za skladnost ukrepa glede načela zaupanja v pravo. ZBan-1 je namreč v celoti upošteval načelo "noben upnik na slabšem kot v stečaju" (
no creditor worse off
), saj je morala Banka Slovenije v zvezi s prenehanjem ali konverzijo kvalificiranih obveznosti banke zagotoviti, da posamezni upnik zaradi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke ne utrpi večjih izgub, kot bi jih utrpel, če izpodbijanega ukrepa ne bi bilo. Ni posega v načelo zaupanja v pravo, če gre za ukrep, ki ima v ekonomskem smislu podobne učinke, kot če bi država dopustila stečaj banke, potem pa bi odmeno za izgubljene pravne položaje oziroma nepoplačane terjatve dodelila le navadnim, ne pa tudi podrejenim upnikom banke.
[41]
Sodbi ESČP v zadevah
Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland
(veliki senat) z dne 30. 6. 2005 in
Avotiņš v. Latvia
(veliki senat) z dne 23. 5. 2016.
[42]
Za ustavnoskladne razloge razveljavitve celotnega zakona glej 91.–99. točko obrazložitve odločbe. Izpostavljam začetek v 92. točki, ki poda osrednji argument: "
Razveljavitev 40. člena ZPSVIKOB ustvarja v postopku presoje ustavnosti drugih izpodbijanih določb ZPSVIKOB poseben položaj. Navedena določba je namreč osrednja določba ZPSVIKOB, ki je pravzaprav ključna za obstoj celotnega zakona, kakor je bil oblikovan in sprejet po zamisli zakonodajalca." in 95. točko: "Če je presojana zakonska ureditev med seboj povezana celota postopkovnih in materialnih določb in Ustavno sodišče vsebinsko presoja in razveljavi take dele te celote, brez katerih preostali deli ne morejo več doseči namena zakonodajalca, razveljavi tudi preostanek zakona, da se prepreči situacija, ko tisto, kar bi ostalo, ne bi več dosegalo zakonodajalčevega namena."
[43]
Pristojnosti za monetarno politiko je treba ločiti od pristojnosti za ekonomsko politiko. Pristojnosti za monetarno politiko so bile prenesene na raven EU (medtem ko so pristojnosti za vodenje ekonomske politike ostale pri državah članicah; slednje morajo izvrševati ekonomsko politiko kot zadevo skupnega pomena). Prim. obe poglavji v PDEU oziroma 127. člen PDEU s 120.–126. členom PDEU. Prim. tudi R. Zagradišnik, Položaj Evropske centralne banke v pravnem redu Evropske unije, doktorska disertacija, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana 2014, str. 21. Glej tudi sodbo z dne 27. 11. 2012 v zadevi
Thomas Pringle proti Irski vladi
, C-370/12, 50., 94. in 160. točka obrazložitve.
[44]
Dodatno k zapisanemu: v odločbi se postavlja tudi vprašanje, ali so sredstva centralnih bank tudi zgolj "nacionalnega" vira. Kot pojasnjuje Zagradišnik, "Člen 33.1. Statuta ureja razporeditev čistega dobička in izgube ECB. Po njem mora Svet ECB najprej določiti znesek, ki ne sme presegati 20 % čistega dobička, ki se prenese v splošni rezervni sklad, vendar največ do višine, ki je enaka 100 % kapitala ECB. Preostali čisti dobiček se razdeli med nacionalne centralne banke sorazmerno z njihovimi vplačanimi deleži. Nesodelujoče države članice so pri delitvi čistega dobička izvzete, saj ne morejo deliti denarnega dobička h kateremu nastanku ne prispevajo." R. Zagradišnik, prav tam, str. 90.
Ko je tako, je v premoženju Banke Slovenije, tudi denar "iz EU", to pa pomeni, da bi odškodnino ali nadomestilo po izpodbitem zakonu izplačali tudi iz tako pridobljenih sredstev iz EU.
U-I-4/20-69
2. 3. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. ŠPELCE
MEŽNAR K ODLOČBI ŠT.
U-I-4/20
Z DNE 16. 2. 2023
1. Glasovala sem za odločitev o razveljavitvi Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju ZPSVIKOB). V celoti se strinjam z vsemi nosilnimi stališči odločbe. V tem ločenem mnenju želim opozoriti le na dodaten vidik, ki je bil tako v odločbi kot tudi v sodbi Sodišča EU prezrt, dotika pa se pomembnega vprašanja finančne neodvisnosti ne samo Banke Slovenije, ampak tudi Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju ESCB) v celoti.
2. Evropska centralna banka (v nadaljevanju ECB) ima različne dohodke iz tekočega poslovanja. V grobem jih je mogoče razdeliti na (1) dohodke iz poslov denarne politike, (2) dohodke iz opravljanja deviznih poslov in (3) dohodke iz druge dejavnosti.
[1]
3. Prvič, eden od instrumentov denarne politike je tudi izključna pravica odobriti izdajanje bankovcev v EU (128. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU). Zaradi decentralizirane narave ESCB pa ECB prepušča operativno izvajanje denarne politike nacionalnim centralnim bankam, pri čemer so te vezane na smernice in navodila ECB. Ker ECB opravi večino nalog prek nacionalnih centralnih bank, ima v primeru izvajanja denarne politike le redko prihodke.
[2]
ECB prepušča nacionalnim centralnim bankam tudi dajanja eurobankovcev v obtok. Pri tem pripada ECB 8 % skupne vrednosti eurobankovcev v obtoku, v zameno pa ima ECB znotraj Eurosistema za vrednost, ki je enaka vrednosti eurobankovcev, ki jih izda, do nacionalnih centralnih bank terjatve v sorazmerju z njihovimi deleži v ključu za vpis kapitala. Ker se te terjatve obrestujejo, ima tudi to posledice na dohodkovni strani bilance ECB.
[3]
4. Drugič, poleg določitve in izvajanja denarne politike je ena izmed ključnih nalog Eurosistema tudi opravljanje deviznih poslov (drugi odstavek 127. člena PDEU). Te posle mora ECB opravljati v skladu s formalnimi sporazumi o sistemu deviznih tečajev za euro glede na valute tretjih držav ali v skladu s splošnimi usmeritvami za politiko deviznega tečaja, ki jih sklene oziroma oblikuje Svet v skladu s postopkom po 219. členu PDEU. Razmejitev pristojnosti v Eurosistemu predvideva, da ECB intervenira na deviznem trgu za svoj račun. Pri tem ne uporablja deviznih rezerv nacionalnih centralnih bank, vendar slednje sodelujejo pri intervencijah kot zastopniki ECB.
[4]
Pri intervencijah lahko pride do izgube. Če opravlja ECB nakupe v korist eura, ima to za posledico zmanjšanje deviznih rezerv ECB. Nakupom deviz sledi knjižno gledano zmanjšanje depozitov v eurih kreditnih institucij pri nacionalnih centralnih bankah, ker ECB sama ne razpolaga s takšnimi depoziti v Euroobmočju. Ta pravila veljajo tudi, ko ECB devize prodaja, le da mora takrat plačati ustrezne obrestne mere za depozite do nacionalnih centralnih bank. Za financiranje lahko ECB uporabi sredstva v tujih devizah, ki jih pridobi pri nakupih. Ali bo poslovanje ECB pri intervencijah na deviznem trgu pozitivno, je odvisno od razlik v mednarodnih obrestnih merah.
[5]
5. Tretjič, ECB mora opravljati še vrsto drugih dejavnosti, med katerimi je treba posebej omeniti mednarodno sodelovanje ECB,
[6]
opravljanje čezmejnega plačilnega prometa, nadzorno funkcijo ECB v zvezi z opravljanjem plačilnega prometa,
[7]
nadzor nad tem, ali kreditne institucije izpolnjujejo denarnopolitične zahteve, in zbiranje statističnih podatkov.
[8]
Morebitni prihodki iz opravljanja teh nalog so ocenjeni kot minimalni.
[9]
6. Člen 33.1 Statuta ureja razporeditev čistega dobička in izgube ECB. Po njem mora Svet ECB najprej določiti znesek, ki ne sme presegati 20 % čistega dobička, ki se prenese v splošni rezervni sklad, vendar največ do višine, ki je enaka 100 % kapitala ECB. Preostali čisti dobiček se razdeli med nacionalne centralne banke sorazmerno z njihovimi vplačanimi deleži. Nesodelujoče države članice so pri delitvi čistega dobička izvzete, saj ne morejo deliti denarnega dobička,
[10]
k nastanku katerega ne prispevajo.
7. Kaj pravilo, po katerem se preostali čisti dobiček ECB razdeli med nacionalne centralne banke sorazmerno z vplačanimi deleži, pomeni za obravnavano zadevo? Kot izhaja iz odločbe, je zakonodajalec Banki Slovenije naložil nalogo, ki primarno ni naloga centralne banke, tj. izvajanje reorganizacijskih ukrepov po Direktivi 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL L 125, 5. 5. 2001, str. 15 – v nadaljevanju Direktiva 2001/24/ES), hkrati pa ji je naložil tudi odškodninsko odgovornost za morebitno opustitev dolžne skrbnosti pri izvajanju te naloge. Pri tem je določil tudi, kako se financira izplačilo pavšalnega nadomestila in odškodnine (40. člen ZPSVIKOB). Pri tem je ključno, da se presežek prihodkov nad odhodki po razporeditvi sredstev v posebne rezerve, razporedi v namenske rezerve Banke Slovenije. Namenske rezerve so namenjene izključno izplačilu pavšalnega nadomestila iz 4. člena tega zakona in odškodnine na podlagi pravnomočnih odločb, ki so izdane v postopku po tem zakonu.
8. Součinkovanje pravil iz člena 33.1 Statuta in prvega odstavka 40. člena ZPSVIKOB bi pomenilo, da bi se izvajanje reorganizacijskih ukrepov po Direktivi 2001/24/ES financiralo tudi s prihodki, ki jih Banka Slovenije prejme od ECB in ki s to nalogo, ki hkrati ni naloga ESCB, nima nič skupnega. Drži sicer, da je Sodišče EU sprejelo stališče, da to nalogo nacionalne centralne banke smejo opravljati.
[11]
Ker pa ne gre za izvirno centralnobančno nalogo, je treba upoštevati omejitve, ki izvirajo iz primarnega prava EU. Taka omejitev je tudi finančna neodvisnost nacionalne centralne banke, ki opravlja naloge izvajanje reorganizacijskih ukrepov po Direktivi 2001/24/ES, pa tudi neodvisnost ESCB kot celote.
9. Presežek prihodkov nad odhodki ECB in s tem ESCB, ki po zgoraj opisanem ključu pripadajo Banki Slovenije, bi se torej uporabljal tudi za financiranje naloge, ki jo je zakonodajalec (dodatno) naložil Banki Slovenije, pri tem pa prezrl, da bi bil vir financiranja morebitnih odškodnin tudi del prihodka, ki ima svoj vir v prihodkih iz nalog ESCB. Še več, financiranje morebitne odškodninske odgovornosti iz opravljanja dodatne naloge nacionalne centralne banke bi celo lahko ogrozilo opravljanje nalog, ki so po definiciji centralnobančne naloge in so kot take opredeljene v PDEU in Statutu. To pa bi vplivalo ne le na Banko Slovenije, temveč tudi na ESCB kot celoto.
10. Opisani vidik finančne neodvisnosti Banke Slovenije (in ESCB kot celote) me je dodatno utrdil v prepričanju, da pomeni financiranje izplačila pavšalnega nadomestila in odškodnine (40. člen ZPSVIKOB) nedopusten poseg v neodvisnost nacionalne centralne banke, ki ga prepovedujeta tako prvi odstavek 152. člena Ustave kot tudi pravo EU.
11. Podpiram tudi odločitev o razveljavitvi celotnega zakona.
Čeprav bi bilo možno
razveljaviti le tiste določbe ZPSVIKOB, za katere je Ustavno sodišče izrecno ugotovilo protiustavnost (v prvi vrsti 40. člen ZPSVIKOB), se strinjam z večinsko oceno, da bi taka odločitev premočno posegla v pristojnosti zakonodajalca, saj bi popolnoma spremenila njegov namen
(93. točka obrazložitve). Odločitev o razveljavitvi celotnega zakona zato ni zgolj najbolj pragmatična, ampak tudi najbolj primerna ustavnopravna rešitev.
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
[1]
Za natančnejšo analizo prihodkov ECB glej R. Zagradišnik, Položaj Evropske centralne banke v pravnem redu Evropske unije, doktorska disertacija, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana 2014, str. 88–90.
[2]
C. Gaitanides, Das Recht der Europäischen Zentralbank, Unabhängigkeit und Kooperation in der Europäischen Währungsunion, Mohr Siebeck, Tübingen 2005, str. 59.
[3]
Vse povzeto po R. Zagradišnik, nav. delo, str. 88.
[4]
G. Rösl, Seignorage in der EWU: Eine Analyse der Notenbankgewinnentstehung und -Verwendung des Eurosystems, Peter Lang Verlag, Frankfurt na Majni 2002, str. 74.
[5]
Vse povzeto po R. Zagradišnik, nav. delo, str. 89.
[6]
Člen 138 PDEU.
[7]
Člen 23 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju Statut).
[8]
Člena 5.1 in 5.2 Statuta.
[9]
K posameznim prihodkom glej G. Rösl, nav. delo, str. 78 in nasl.
[10]
Člen 42.1 Statuta.
[11]
Sodba Sodišča EU v zadevi
Banka Slovenije proti Državnemu zboru Republike Slovenije
, C-45/21, z dne 13. 9. 2022, 53. do 56. točka obrazložitve.