U-I-101/18, Up-276/18
Natisni
Opravilna št.:
U-I-101/18, Up-276/18
Datum odločitve:
10. 11. 2022
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 157/2022 in OdlUS XXVII, 26
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.101.18
Akt:
Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 90/15) (ZUPPJS16), 12. čl.

Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) (ZUPPJS17), 10. čl.

Sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 301/2017 z dne 5. 10. 2017, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 974/2017 z dne 5. 4. 2018, sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 919/2016 z dne 27. 1. 2017 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 952/2017 z dne 2. 11. 2017
Izrek:
Člen 12 Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 90/15) in 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) sta bila v delu, v katerem sta se nanašala na odmero dopusta iz naslova invalidnosti in starosti nad 50 let po Zakonu o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93, 70/97, 38/99 in 8/20), v neskladju z Ustavo.
V postopkih, v katerih morajo pristojni organi uporabiti v prejšnji točki izreka navedeni zakonski določbi, se šteje
,
da je javnemu uslužbencu, ne glede na prvi odstavek 12. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju in prvi odstavek 10. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju, v letih 2016 in 2017 pripadal letni dopust, ki mu je po Zakonu o delavcih v državnih organih pripadal iz naslova starosti nad 50 let in invalidnosti.
Sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 301/2017 z dne 5. 10. 2017, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 974/2017 z dne 5. 4. 2018, sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 919/2016 z dne 27. 1. 2017 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 952/2017 z dne 2. 11. 2017 se razveljavijo in zadeva se vrne v odločanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.
Evidenčni stavek:
Ker je pravica do plačanega letnega dopusta kot človekova pravica urejena v več mednarodnih instrumentih, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, je treba na podlagi petega odstavka 15. člena v zvezi z 8. členom Ustave šteti, da je kot človekova pravica priznana tudi z Ustavo Republike Slovenije. Izpodbijana ureditev, ki pomeni omejitev letnega števila dni dopusta, se tako nanaša na uresničevanje človekove pravice do dopusta.
Izpodbijana ureditev o največjem možnem številu dni letnega dopusta je dejansko prizadela le tiste javne uslužbence, za katere je veljal Zakon o delavcih v državnih organih, ki so bili osebe določene starosti in/ali invalidi v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave. To pomeni, da je na podlagi izpodbijane ureditve glede uresničevanja človekove pravice do plačanega letnega dopusta prišlo do manj ugodne obravnave javnih uslužbencev z osebnimi okoliščinami iz prvega odstavka 14. člena Ustave in s tem do posega v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja iz te določbe Ustave.
Izpodbijani poseg ni bil ustavno dopusten. Proračunski oziri oziroma varčevanje samo po sebi ne more biti ustavno dopusten cilj za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja. Odprava določenih neenakosti pa načeloma sicer lahko pomeni ustavno dopusten cilj za poseg v človekove pravice,  vendar pa zakonodajalec ni izkazal, da je bila izpodbijana ureditev primeren ukrep za dosego tega cilja.
Geslo:
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe.
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.2.2.7 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Starost.
5.2.2.8 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Fizična ali mentalna invalidnost.
2.1.1.4.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Splošna deklaracija o človekovih pravicah iz leta 1948.
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
2.1.1.4.5 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska socialna listina iz leta 1961.
2.1.1.4.7 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah iz leta 1966.
2.1.1.4.14 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
Pravna podlaga:
Člen 14.1, Ustava [URS]
Člen 40.2, 47, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon, posamični akt
Vlagatelj:
Maja Štefančič, Ljubljana
Datum vloge:
5. 3. 2018
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US33408
Dokument v PDF obliki:
U-I-101-18, Up-276-18 - Odločba.pdf
261 KB
Prenesite datoteko
U-I-101-18, Up-276-18.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-101/18-10
Up-276/18-13
6. 5. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus
pobude in ustavne pritožbe Maje Štefančič, Ljubljana, na seji 6. maja 2021
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 90/15) in 10. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) se sprejme.
2. Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 301/2017 z dne 5. 10. 2017 v zvezi s sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 919/2016 z dne 27. 1. 2017 in zoper sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 974/2017 z dne 5. 4. 2018 v zvezi s sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 952/2017 z dne 2. 11. 2017 se sprejme v obravnavo.
3. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. VIII DoR 106/2017 z dne 20. 12. 2017 in sklep Vrhovnega sodišča št. VIII DoR 95/2018 z dne 20. 6. 2018 se ne sprejme.
4. Predlog, naj se v odločbi ali sklepu prikrije identiteta pobudnice, se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
1. Pobudnica izpodbija 12. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (v nadaljevanju ZUPPJS16) in 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (v nadaljevanju ZUPPJS17), po katerih je bilo število dni letnega dopusta v javnem sektorju v teh letih, razen v primerih, ko je šlo za dodelitev dodatnih dni dopusta za posebne pogoje dela, omejeno na 35 dni. Hkrati s pobudo vlaga tudi ustavno pritožbo zoper vsebinske odločitve nižjih sodišč, s katerimi je bila potrjena odločitev delodajalca, da se ji v letih 2016 in 2017 namesto 42 dni letnega dopusta (od tega 5 dni iz naslova invalidnosti in 5 dni zaradi preseganja starosti 50 let), do katerih bi sicer bila upravičena, odmeri le 35 dni letnega dopusta, ter zoper sklepa Vrhovnega sodišča o zavrnitvi predloga za dopustitev revizije. Navaja, da je sporna ureditev prizadela le starejše osebe in invalide, ki naj bi jim bil dodaten dopust odmerjen z namenom pozitivne diskriminacije, saj naj sicer omejitve sploh ne bi bilo mogoče preseči. To naj bi pomenilo posredno diskriminacijo omenjenih skupin oseb. V nadaljevanju pritožnica opozarja, da je za zaposlene, ki so delali v posebnih pogojih, zakonodajalec dopustil dodelitev dodatnih dni letnega dopusta iz tega naslova, v primeru starejših oseb in invalidov pa takšne izjeme od splošne omejitve ni določil. Zgolj upoštevanje različnosti položaja tistih, ki delajo v posebnih pogojih, ne pa tudi različnosti položaja invalidov in starejših oseb, naj bi pomenilo kršitev načela enakosti. Pritožnica zatrjuje, da so ji bile z izpodbijanimi sodnimi odločbami kršene pravice iz 14. in 52. člena Ustave, izpodbijani zakonski ureditvi pa poleg neskladja z navedenima zakonskima določbama očita tudi neskladje z 2. členom Ustave. Predlaga še, naj se v odločbi ali sklepu ne navedejo njeni osebni podatki in osebni podatki drugih oseb.
2. Z izpodbijanima zakonskima določbama je bila določena omejitev števila dni letnega dopusta za leti 2016 in 2017. S potekom leta, na katero se je vsaka od izpodbijanih določb nanašala, sta določbi prenehali veljati. Gre za položaj iz prvega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po tej določbi lahko Ustavno sodišče presoja tudi neveljaven predpis, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Za takšen primer gre v obravnavani zadevi, v kateri z ustavno pritožbo izpodbijane odločitve sodišč temeljijo na izpodbijanih zakonskih določbah. Z vložitvijo ustavne pritožbe se je namreč pritožnica zavarovala pred učinki pravnomočnosti, kar pomeni, da bi morebitna ugotovitev protiustavnosti ne več veljavne zakonske ureditve učinkovala tudi v njenem primeru.
3. Ustavno sodišče je sklenilo, da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena ZUPPJS16 in 10. člena ZUPPJS17 sprejme (1. točka izreka). V obravnavo je sprejelo tudi ustavno pritožbo zoper vsebinske odločitve nižjih sodišč (2. točka izreka). Ob odločanju o utemeljenosti ustavne pritožbe bo Ustavno sodišče presodilo,
ali so bile z izpodbijanimi sodnimi odločbami kršene pritožničine človekove pravice oziroma temeljne svoboščine. Ustavne pritožbe zoper sklepa Vrhovnega sodišča
Ustavno sodišče ni sprejelo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena ZUstS (3. točka izreka).
4. Pritožnica vlaga tudi predlog za prikritje identitete.
Po drugem odstavku 38.a člena ZUstS lahko Ustavno sodišče zaradi varstva zasebnosti odloči, da se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki udeleženca v postopku ali osebni podatki drugega posameznika. Prikritje identitete je namenjeno zavarovanju pobudnikove zasebnosti. Vendar pa morajo biti za sprejem takšne odločitve v posamezni zadevi izkazane posebne okoliščine, ki v konkretni zadevi kažejo na potrebo po odstopu od splošnega pravila javnosti postopkov pred Ustavnim sodiščem. Ker pritožnica ni navedla razlogov, ki bi utemeljevali njen predlog za prikritje identitete, je Ustavno sodišče njen predlog zavrnilo (4. točka izreka).
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 47. člena, drugega odstavka 55.b člena in tretjega odstavka 38.a člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rajko Knez
Predsednik
U-I-101/18-16
Up-276/18-19
10. 11. 2022
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Maje Štefančič, Ljubljana, na seji 10. novembra 2022
odločilo:
1. Člen 12 Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 90/15) in 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 88/16) sta bila v delu, v katerem sta se nanašala na odmero dopusta iz naslova invalidnosti in starosti nad 50 let po Zakonu o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93, 70/97, 38/99 in 8/20), v neskladju z Ustavo.
2. V postopkih, v katerih morajo pristojni organi uporabiti v prejšnji točki izreka navedeni zakonski določbi, se šteje
,
da je javnemu uslužbencu, ne glede na prvi odstavek 12. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju in prvi odstavek 10. člena Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju, v letih 2016 in 2017 pripadal letni dopust, ki mu je po Zakonu o delavcih v državnih organih pripadal iz naslova starosti nad 50 let in invalidnosti.
3. Sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 301/2017 z dne 5. 10. 2017, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 974/2017 z dne 5. 4. 2018, sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 919/2016 z dne 27. 1. 2017 ter sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. I Pd 952/2017 z dne 2. 11. 2017 se razveljavijo in zadeva se vrne v odločanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija 12. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju (v nadaljevanju ZUPPJS16) in 10. člen Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju (v nadaljevanju ZUPPJS17), po katerih je bilo število dni letnega dopusta v javnem sektorju v teh letih, razen v primerih, ko je šlo za dodelitev dodatnih dni dopusta za posebne pogoje dela, omejeno na 35 dni. Hkrati s pobudo vlaga tudi ustavno pritožbo zoper vsebinske odločitve nižjih sodišč, s katerimi je bila potrjena odločitev delodajalca, da se ji v letih 2016 in 2017 namesto 42 dni letnega dopusta (od tega 5 dni iz naslova invalidnosti in 5 dni zaradi preseganja starosti 50 let), do katerih bi sicer bila upravičena, odmeri le 35 dni letnega dopusta, ter zoper sklepa Vrhovnega sodišča o zavrnitvi predloga za dopustitev revizije. Navaja, da je sporna ureditev prizadela le starejše osebe in invalide, ki naj bi jim bil dodatni dopust odmerjen z namenom pozitivne diskriminacije, saj naj sicer omejitve sploh ne bi bilo mogoče preseči. To naj bi pomenilo posredno diskriminacijo omenjenih skupin oseb. V nadaljevanju pritožnica opozarja, da je za zaposlene, ki so delali v posebnih pogojih, zakonodajalec dopustil dodelitev dodatnih dni letnega dopusta iz tega naslova, v primeru starejših oseb in invalidov pa takšne izjeme od splošne omejitve ni določil. Zgolj upoštevanje različnosti položaja tistih, ki delajo v posebnih pogojih, ne pa tudi različnosti položaja invalidov in starejših oseb, naj bi pomenilo kršitev načela enakosti. Pritožnica zatrjuje, da so ji bile z izpodbijanimi sodnimi odločbami kršene pravice iz 14. in 52. člena Ustave, izpodbijani zakonski ureditvi pa poleg neskladja z navedenima zakonskima določbama očita tudi neskladje z 2. členom Ustave.
2. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-101/18, Up-276/18 z dne 6. 5. 2021 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena ZUPPJS16 in 10. člena ZUPPJS17 ter ustavno pritožbo zoper sodbi Višjega delovnega in socialnega sodišča v zvezi s sodbama Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani sprejelo. Ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča ni sprejelo.
3. V obrazložitvi sklepa št. U-I-101/18, Up-276/18 je Ustavno sodišče pojasnilo, da izpodbijana zakonska ureditev sicer ne velja več, da pa gre za položaj iz prvega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), po katerem lahko Ustavno sodišče presoja tudi neveljaven predpis, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Za takšen primer gre v obravnavani zadevi, v kateri z ustavno pritožbo izpodbijane odločitve sodišč temeljijo na izpodbijanih zakonskih določbah. Z vložitvijo ustavne pritožbe se je namreč pritožnica zavarovala pred učinki pravnomočnosti, kar pomeni, da bi morebitna ugotovitev protiustavnosti ne več veljavne zakonske ureditve učinkovala tudi v njenem primeru.
4. V skladu s prvim odstavkom 56. člena ZUstS je Ustavno sodišče o sprejetju ustavne pritožbe obvestilo Višje delovno in socialno sodišče ter Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je ustavno pritožbo poslalo v odgovor nasprotni udeleženki iz delovnega spora. Na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS je pobudo poslalo v odgovor Državnemu zboru. Državni zbor in nasprotna udeleženka iz delovnega spora na pobudo oziroma ustavno pritožbo nista odgovorila. Mnenje o pobudi pa je Ustavnemu sodišču poslala Vlada.
5. Vlada v mnenju najprej prereka navedbe pobudnice, da naj bi bila izpodbijana ureditev trajne narave. Poudarja, da je v obdobju 2012–2017, v katerem je izvajala varčevalne ukrepe, večkrat skrbno preverjala njihove učinke in njihovo težo ter po doseženem konsenzu s socialnimi partnerji vsakič za krajše obdobje predlagala nabor novih ukrepov. Navaja tudi, da omejitev števila dni izrabe letnega dopusta ni bil edini varčevalni ukrep, pač pa eden od celote varčevalnih oziroma stabilizacijskih ukrepov.
6. V nadaljevanju Vlada prereka trditev pobudnice, da je izpodbijana ureditev prizadela le starejše delavce in invalide. Ob tem se sklicuje na to, da je bil v spornem obdobju po 39. členu Zakona o delavcih v državnih organih (v nadaljevanju ZDDO) kot kriterij za dodelitev letnega dopusta v trajanju 5 dni določen tudi kriterij nege in varstva težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadete osebe, ne nazadnje pa sta bila kot kriterija za dodelitev letnega dopusta določena tudi zahtevnost delovnega mesta, na podlagi katere je lahko javnemu uslužbencu pripadal letni dopust do 5 dni, in delovna uspešnost, na podlagi katere je lahko javnemu uslužbencu pripadal letni dopust v višini do 3 dni. Vlada opozarja tudi na stališče Višjega delovnega in socialnega sodišča iz v tej zadevi izpodbijane sodbe št. Pdp 974/2017, da bi bili mnogi drugi javni uslužbenci in funkcionarji upravičeni celo do večjega števila dni dopusta, kot je pripadal pritožnici.
7. Vlada navaja tudi, da se izpodbijana ureditev ne nanaša le na javne uslužbence po ZDDO, temveč tudi na druge javne uslužbence in funkcionarje. V zvezi s tem opozarja, da so bili z različnimi kolektivnimi pogodbami določeni različni kriteriji za določanje dopusta in različno število dni dopusta po posameznem kriteriju. Kot primer navaja razlikovanje po kriteriju letnega dopusta iz naslova zahtevnosti dela, pri čemer naj bi bil dopust iz tega naslova po ZDDO omejen na 5 dni, po Kolektivni pogodbi za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl.) pa naj bi bil za delavce, ki so uvrščeni v IX. tarifno skupino, dopust iz tega naslova omejen na 7 dni.
8. Po mnenju Vlade naj bi bilo posebej pomembno, da naj bi bila omejitev enotna glede vseh kriterijev za dodelitev dopusta. V zvezi s tem Vlada navaja, da je Varuh človekovih pravic v letu 2013 predlagal, naj se z namenom pozitivne diskriminacije izpodbijana omejitev ne nanaša na kriterij "nege in varstva težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadete osebe". Vendar pa naj bi Vlada ocenila, da bi bilo pravice v zvezi s tem ustrezneje urediti v specialni ureditvi. Glede trditev pobudnice, da se sporna omejitev ni nanašala na letni dopust za posebne pogoje dela, Vlada pojasnjuje, da je bil ta izvzem smiseln, ker gre za pogoje dela, ki so jih socialni partnerji prepoznali kot posebej obremenilne za zdravje javnih uslužbencev. Poleg tega naj bi bilo tudi povečanje iz tega naslova omejeno na največ 15 dni. Vlada zatrjuje, da je šlo, sistemsko gledano, za dve skupini kriterijev za določitev letnega dopusta, in sicer za redne kriterije ter za posebne kriterije, ki se nanašajo na pogoje dela. Dolžina letnega dopusta naj bi bila v obeh skupinah omejena.
9. Vlada meni, da je bila omejitev letnega dopusta na 35 dni ustrezna za doseganje namena dopusta, tudi kar se tiče ranljivih skupin. Opozarja, da je bilo najdaljše možno trajanje letnega dopusta, ne glede na seštevek dni dopusta po posameznih kriterijih, določeno tudi v primerih drugih ureditev. V zvezi s tem omenja odločbo št. U-I-175/97 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 264), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni bila v neskladju z Ustavo ureditev o najdaljšem možnem trajanju dopusta sodnikov. Vlada se sklicuje tudi na ureditev iz prvega odstavka 38. člena ZDDO, kot je bil v veljavi do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvi Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 8/20 – v nadaljevanju ZDDO-H), ki je med drugimi kriteriji iz te določbe kot kriterij za določitev dopusta določal tudi skrb za otroke do 10. leta starosti, vendar pa so lahko javnemu uslužbencu po tej določbi pripadali največ 3 dnevi dopusta, ne glede na število otrok, ki jih je imel. Omejitev letnega dopusta (tudi) iz naslova kriterija starosti in zdravstvenih razmer naj bi bila primeroma dogovorjena tudi v Kolektivni pogodbi za kulturne dejavnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 45/94 in nasl.), po kateri naj delavec v seštevku za zahtevnost dela, starost, zdravstvene in socialne razmere ter uspešnost ne bi smel preseči 12 dni dopusta.
10. V zaključku mnenja Vlada navaja, da, upoštevaje, da je na podlagi izpodbijane ureditve večje število dni letnega dopusta zaposlenim pripadalo na podlagi več kriterijev, ni mogoče trditi, da letnega dopusta ni bilo mogoče izrabiti po prav določenem kriteriju, temveč je bilo omejeno celotno število dni letnega dopusta.
11. Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo pobudnici, ki je nanj odgovorila. Pobudnica vztraja pri stališču, da imajo ponavljajoči se intervencijski ukrepi enake vsebine, ki trajajo daljše obdobje, učinke trajnih ukrepov, ki bi morali biti urejeni v navadnem zakonu, ki bi veljal dalj časa, zaradi česar bi prizadeti posamezniki težje izgubili pravni interes za njegovo izpodbijanje. To naj bi pripomoglo tudi k pravni varnosti, ker javni uslužbenci, tako kot v primeru ponavljajoče se ureditve, ki velja le krajši čas, ne bi bili vsako leto izpostavljeni negotovosti glede trajanja dopusta. Pobudnica navaja, da ni trdila, da je bil ukrep omejitve dopusta edini ukrep za uravnoteženje javnih financ, temveč da je bil ta ukrep diskriminatoren. V zvezi s tem pojasnjuje, da so bili javni uslužbenci prizadeti tudi z drugimi ukrepi, ki pa niso predmet pobude, ker niso učinkovali diskriminatorno. Opozarja, da Vlada ni pojasnila, kolikšni prihranki so bili doseženi z ukrepom omejevanja dopusta. Meni, da so bili ti prihranki minimalni oziroma jih sploh ni bilo, saj je javni uslužbenec za delovni dan in za dan dopusta plačan enako ter njegovo delo v času dopusta prevzamejo njegovi sodelavci in ne morebitni nadomestni delavci, morebitna večja storilnost javnega sektorja zaradi omejitve dopusta pa niti v spornih zakonih niti v mnenju Vlade ni pojasnjena. Pobudnica tudi meni, da sodelovanje sindikatov pri določanju ukrepov Vlade in Državnega zbora ne razbremeni odgovornosti za ustavnost ukrepov. V zvezi z navedbami Vlade, da naj bi sporna omejitev prizadela tudi druge javne uslužbence in funkcionarje, pobudnica najprej navaja, da so tudi zaposleni, ki negujejo in varujejo težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadeto osebo, do povečanega dopusta upravičeni zaradi načela varstva invalidov in jih zato kot posebne skupine ni izpostavljala. Navaja tudi, da je lahko izpodbijana ureditev prizadela le zaposlene, ki so spadali med starejše uslužbence, so bili sami invalidi ali so skrbeli in negovali invalida, od uveljavitve ZDDO-H pa bi bili ob morebitni enaki omejitvi dopusta prikrajšani tudi uslužbenci, ki so starši otrok do 15. leta starosti. Funkcionarji in javni uslužbenci po mnenju pobudnice nista primerljivi kategoriji. Pobudnica meni tudi, da okoliščina, da so socialni partnerji prepoznali le potrebo, da iz omejitve dopusta izvzamejo dopust iz naslova posebnih pogojev dela, zakonodajalca ne razbremeni dolžnosti, da pozitivno diskriminira tudi skupine, ki jih je treba diskriminirati iz drugih razlogov. Navedba, da naj bi Varuh človekovih pravic predlagal, da sporna omejitev ne bi veljala za dopust iz naslova skrbi za težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadeto osebo, naj bi samo potrjevala trditve pobudnice, da bi morala tudi za starejše delavce in invalide veljati ta izjema.
B. – I.
Odločitev o pobudi
Predmet presoje
12. Pobudnica izpodbija 12. člen ZUPPJS16 in 10. člen ZUPPJS17. Izpodbijani določbi sta določali:
12. člen ZUPPJS16
"
(1) Ne glede na določbe zakonov, podzakonskih predpisov, splošnih aktov in kolektivnih pogodb, na podlagi katerih je funkcionarjem in javnim uslužbencem določeno število dni letnega dopusta, funkcionarjem in javnim uslužbencem pripada v letu 2016 iz naslova delovne dobe, zahtevnosti dela, starosti javnega uslužbenca, socialnih in zdravstvenih razmer ter drugih kriterijev največ 35 dni letnega dopusta.
(2) Ne glede na prejšnji odstavek se javnim uslužbencem v letu 2016 lahko določi največ 15 dodatnih dni letnega dopusta za posebne pogoje dela, upoštevaje kriterije in višine, kot so določene v zakonih, podzakonskih predpisih, splošnih aktih in kolektivnih pogodbah."
10. člen ZUPPJS17
"
(1) Ne glede na določbe zakonov, podzakonskih predpisov, splošnih aktov in kolektivnih pogodb, na podlagi katerih je funkcionarjem in javnim uslužbencem določeno število dni letnega dopusta, funkcionarjem in javnim uslužbencem pripada v letu 2017 iz naslova delovne dobe, zahtevnosti dela, starosti javnega uslužbenca, socialnih in zdravstvenih razmer ter drugih kriterijev največ 35 dni letnega dopusta.
(2) Ne glede na prejšnji odstavek se javnim uslužbencem v letu 2017 lahko določi največ 15 dodatnih dni letnega dopusta za posebne pogoje dela, upoštevaje kriterije in višine, kot so določene v zakonih, podzakonskih predpisih, splošnih aktih in kolektivnih pogodbah."
13. Z izpodbijanima zakonskima določbama je bilo torej v letih 2016 in 2017 omejeno število dni letnega dopusta javnih uslužbencev in funkcionarjev, ne glede na predpise, na podlagi katerih je bil zanje sicer določen letni dopust. Izjemo od te splošne omejitve je pomenil le dopust iz naslova posebnih pogojev dela. Iz tega naslova je lahko namreč javni uslužbenec v vsakem letu koristil še 15 dni (dodatnega) letnega dopusta. Izpodbijana ureditev sodi v sklop interventne zakonodaje, s katero so bili v letih od 2012 do 2017 sprejeti različni ukrepi za uravnoteženje javnih financ. Med njimi so bili tudi ukrepi na področju plač in drugih stroškov dela, med katere sodi tudi v tej zadevi izpodbijana omejitev števila dni letnega dopusta.
14. Kot izhaja iz prilog k pobudi in ustavni pritožbi, je bila pobudnica v spornem obdobju zaposlena v Službi Vlade Republike Slovenije za zakonodajo in je bil dopust zanjo urejen v ZDDO. Izpodbijana ureditev ni učinkovala le na priznanje pravice do dopusta javnih uslužbencev, za katere je veljal ZDDO, temveč tudi na priznanje te pravice vsem drugim javnim uslužbencem in funkcionarjem, katerih dopust je bil urejen z drugimi pravnimi akti. Glede na to se kot prvo v tej zadevi zastavi vprašanje, v kakšnem obsegu kaže presojati izpodbijano ureditev. Ker za rešitev konkretne zadeve zadošča presoja izpodbijane ureditve v delu, v katerem se je nanašala na javne uslužbence, katerih dopust je bil urejen v ZDDO, jo Ustavno sodišče presoja le v tem obsegu.
15. Bistvena v pobudi sta predvsem dva sklopa očitkov. Pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana ureditev prizadela le starejše delavce in delavce invalide, ker drugi zaposleni v javnem sektorju sporne omejitve števila dni letnega dopusta sploh niso mogli preseči. To naj bi pomenilo posredno diskriminacijo starejših oseb in invalidov. Poleg navedenega pobudnica izpodbijani ureditvi očita tudi to, da sporne splošne omejitve števila dni letnega dopusta ni določala za javne uslužbence, ki so delali v posebnih pogojih, ne da bi bila takšna izjema določena tudi za starejše osebe in invalide. S tem, ko naj bi bila upoštevana zgolj različnost položaja tistih, ki delajo v posebnih pogojih, ne pa tudi različnost položaja starejših oseb in invalidov, naj bi bilo kršeno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavnopravno bistvena sta lahko oba sklopa očitkov. Ustavno sodišče se je odločilo, da presojo najprej osredotoči na presojo očitkov o posredni diskriminaciji.
16. Uvodoma Ustavno sodišče še pojasnjuje, da je podobno ureditev, kot je izpodbijana v tej zadevi, v preteklosti že presojalo. Z odločbo št. U-I-175/97 je presojalo prvi odstavek 58. člena tedaj veljavnega Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96 in 24/98 – ZSS) o omejitvi letnega dopusta sodnikov na 40 dni. Izhajajoč iz očitkov predlagatelja, je presojo opravilo le z vidika skladnosti ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
[1]
V obravnavani zadevi pa, kot že navedeno, Ustavno sodišče sporno omejitev dopusta presoja z vidika skladnosti takšne ureditve s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
Presoja skladnosti izpodbijane ureditve s pravico do nediskriminacijske obravnave
17. Pravica do nediskriminacijske obravnave je v prvi vrsti urejena v prvem odstavku 14. člena Ustave. Ta določa, da so v Republiki Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino.
18. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da se prvi odstavek 14. člena Ustave nanaša tako na primere neposredne kot tudi na primere posredne diskriminacije.
[2]
Za neposredno diskriminacijo gre, če je oseba z določeno osebno okoliščino v enakih ali podobnih situacijah obravnavana zaradi te okoliščine manj ugodno, kot so obravnavane osebe brez te okoliščine. Za posredno diskriminacijo pa gre, ko določena na videz nevtralna ureditev manj ugodno učinkuje na osebe z določeno osebno okoliščino.
[3]
19. V primeru posredne diskriminacije je torej podana neenakost v učinkih pravne ureditve in ne v pravni ureditvi sami po sebi. Pri tem se lahko kot ustavno nedopustna izkaže tudi opustitev oblikovanja izjeme od splošne norme, če ima takšna splošna norma za to družbeno skupino diskriminacijske učinke.
[4]
Pobudnica zatrjuje, da je posredna diskriminacija podana tudi v tej zadevi, saj naj bi sporna omejitev števila dni dopusta, ki je sicer na videz nevtralno določena za vse zaposlene, manj ugodno učinkovala na starejše osebe in invalide.
20. Pri presoji očitkov o ustavno nedopustni (neposredni ali posredni) diskriminaciji mora Ustavno sodišče odgovoriti na naslednja vprašanja:
(1) ali okoliščina, zaradi katere naj bi bile določene osebe v manj ugodnem položaju, sodi med osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave;
(2) ali se zatrjevani manj ugodni učinki na videz nevtralne ureditve nanašajo na zagotavljanje oziroma uresničevanje človekove pravice oziroma temeljne svoboščine;
(3) ali izpodbijana na videz nevtralna ureditev dejansko učinkuje manj ugodno na osebe z določeno osebno okoliščino iz prvega odstavka 14. člena Ustave;
(4) ali so dejanski položaji oseb, ki so primerjani, v bistvenem enaki in torej manj ugodna obravnava temelji na okoliščini iz prvega odstavka 14. člena Ustave, ter
(5) če gre za razlikovanje na podlagi okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave in torej za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja, ali je ta poseg ustavno dopusten.
Ali okoliščina, zaradi katere naj bi bile določene osebe v manj ugodnem položaju, sodi med osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave?
21. Pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana ureditev prizadela le starejše osebe in invalide, ki bi jim bil zaradi teh okoliščin sicer odmerjen dodatni dopust po drugem odstavku 39. člena ZDDO. Po tej zakonski določbi se je letni dopust za pet dni povečal delavcu, ki je dopolnil 50 let starosti, delavcu z najmanj 60-odstotno telesno okvaro, delovnemu invalidu in delavcu, ki neguje in varuje težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadete osebe (v nadaljevanju varstvo in nega prizadete osebe). Zastavlja se vprašanje, ali je šlo v teh primerih za osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
22. Starost nedvomno je osebna okoliščina iz prvega odstavka 14. člena Ustave. Ta okoliščina v prvem odstavku 14. člena Ustave sicer ni izrecno omenjena, vendar pa sodi med druge osebne okoliščine iz te določbe Ustave.
[5]
23. Invalidnost je v prvem odstavku 14. člena Ustave izrecno navedena kot osebna okoliščina, na podlagi katere je prepovedano razlikovanje v uživanju človekovih pravic. Ugotoviti pa je treba, kaj sodi pod pojem invalidnosti po tej določbi Ustave. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da je v zvezi s pojmom invalidnost tudi na ustavni ravni mogoče prevzeti opredelitev iz Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI), po kateri so invalidi osebe z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi (drugi odstavek 1. člena MKPI).
[6]
Pri tem je treba izhajati tudi s področja, na katerem naj bi bila oseba zaradi invalidnosti prizadeta. V obravnavani zadevi gre za ureditev koriščenja dopusta, ki sodi na področje urejanja pogojev dela. Na tem področju je treba pojem invalidnosti v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave razumeti kot omejitev zmožnosti za delo, ki je posledica zlasti trajnih telesnih okvar oziroma umskih ali duševnih motenj in ki v povezavi z različnimi ovirami lahko preprečuje, da bi zadevni posameznik v poklicnem življenju polno in učinkovito sodeloval na podlagi enakopravnosti z drugimi delavci.
[7]
V tem smislu sodijo pod pojem invalidnosti iz prvega odstavka 14. člena Ustave vse okoliščine iz v presojanem obdobju veljavnega drugega odstavka 39. člena ZDDO, ki so vplivale na možnost sodelovanja delavca v poklicnem življenju: okoliščina delovne invalidnosti, okoliščina najmanj 60-odstotne telesne okvare delavca ter okoliščina nege in varstva prizadete osebe. V zadnjem primeru okoliščine invalidnosti sicer ne izpolnjuje sam delavec, temveč oseba, za katero delavec skrbi. Vendar pa je razlog za to, da delavcu pripada povečan dopust, tudi v tem primeru invalidnost. Zato varstvo pred diskriminacijo po prvem odstavku 14. člena Ustave ne bi bilo doseženo v polnem pomenu, če ne bi šteli, da gre tudi v tem primeru za invalidnost po prvem odstavku 14. člena Ustave.
[8]
Ali se zatrjevani manj ugodni učinki izpodbijane ureditve nanašajo na uresničevanje človekove pravice oziroma temeljne svoboščine?
24. Prvi odstavek 14. člena Ustave se nanaša na enakost v človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Po tej ustavni določbi gre torej le za prepoved diskriminacije pri uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne pa tudi za prepoved diskriminacije v zakonskih pravicah.
[9]
Zatrjevani manj ugodni učinki izpodbijane ureditve na starejše osebe in invalide se nanašajo na uresničevanje pravice do plačanega letnega dopusta kot kategorije delovnega prava (v nadaljevanju pravica do dopusta). Zato se kot bistveno zastavlja vprašanje, ali je dopust človekova pravica.
25. Ustava pravice do dopusta neposredno ne opredeljuje kot človekove pravice oziroma temeljne svoboščine. V tem smislu je treba razumeti tudi stališče Ustavnega sodišča, zavzeto v odločbi št. U-I-175/97, da pravica do dopusta in pravica do povečanega letnega dopusta nista ustavni, temveč zakonski kategoriji (6. točka obrazložitve). Vendar pa pri iskanju odgovora na vprašanje, ali Ustava priznava človekovo pravico do dopusta, ni mogoče spregledati, da je pravica do dopusta vključena v več mednarodnih instrumentov s področja človekovih pravic. Zastavlja se namreč vprašanje, ali je treba (izhajajoč iz petega odstavka 15. člena v zvezi z 8. členom Ustave) že zato šteti, da je dopust z Ustavo priznana človekova pravica. Do tega vprašanja se Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-175/97 še ni opredelilo.
26. Pravico do dopusta, kot že navedeno, ureja več mednarodnih instrumentov, ki zavezujejo Republiko Slovenijo. Glede na predmet njihovega urejanja – gre za kataloge človekovih pravic – je pravica do dopusta človekova pravica. Po petem odstavku 15. člena Ustave nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta Ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. Pri razlagi pojma "pravni akti, ki veljajo v Sloveniji", določenega s petim odstavkom 15. člena Ustave, je treba upoštevati tudi 8. člen Ustave, po katerem morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Glede na to je treba med pravne akte oziroma mednarodne instrumente iz petega odstavka 15. člena Ustave poleg mednarodnih pogodb, ki zavezujejo Slovenijo, šteti tudi splošno veljavna načela mednarodnega prava. Pri tem pojem splošno veljavna načela mednarodnega prava zajema predvsem pravila mednarodnega običajnega prava in splošna pravna načela, ki jih priznavajo civilizirani narodi.
[10]
27. Med mednarodnimi instrumenti, na podlagi katerih je treba ob upoštevanju petega odstavka 15. člena v zvezi z 8. členom Ustave šteti, da je dopust tudi po naši Ustavi priznan kot človekova pravica, je treba najprej omeniti Splošno deklaracijo človekovih pravic (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, str. 1 – v nadaljevanju SDČP). Njen 24. člen med drugim določa, da ima vsakdo pravico do rednega plačanega dopusta. SDČP sicer nima značaja in moči mednarodne pogodbe,
[11]
predstavlja pa mednarodno običajno pravo,
[12]
ki sodi med splošno veljavna načela mednarodnega prava iz 8. člena Ustave. Na podlagi Akta o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92), je Republika Slovenija v svoj pravni red sprejela tudi Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 – v nadaljevanju MPESKP). Ta v okviru pravice do pravičnih in ugodnih delovnih pogojev zagotavlja tudi periodično plačan dopust (točka d) 7. člena). Poleg tega je na podlagi Akta o notifikaciji nasledstva glede konvencij Unesca, mednarodnih večstranskih pogodb o zračnem prometu, konvencij Mednarodne organizacije dela, konvencij mednarodne pomorske organizacije, carinskih konvencij in nekaterih drugih mednarodnih večstranskih pogodb (Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92) Republika Slovenija v svoj pravni red sprejela tudi Konvencijo MOD št. 132 o plačanem letnem dopustu (v nadaljevanju K MOD št. 132), ki v 3. členu določa pravico do plačanega letnega dopusta v minimalnem trajanju, pri čemer dopust v nobenem primeru ne sme biti krajši kot tri delovne tedne za vsako leto. Republiko Slovenijo pa zavezuje tudi Evropska socialna listina (spremenjena) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL), ratificirana leta 1999, ki v okviru pravice do pravičnih pogojev dela (2. člen) pogodbenice zavezuje tudi, da določijo najmanj štiritedenski plačani letni dopust (tretji odstavek).
28. Glede na to, da je pravica do dopusta kot človekova pravica urejena v več mednarodnih instrumentih, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, je treba na podlagi petega odstavka 15. člena v zvezi z 8. členom Ustave šteti, da je kot človekova pravica priznana tudi z Ustavo Republike Slovenije.
[13]
Iz omenjenih mednarodnih instrumentov sicer ne izhaja pravica do dopusta v obsegu, kot ga zahteva pobudnica. Vendar pa to ni bistveno z vidika vprašanja, ki se zastavlja v tej zadevi, to je vprašanja, ali se izpodbijana ureditev nanaša na uresničevanje človekove pravice do dopusta v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave.
Domet prvega odstavka 14. člena Ustave je namreč Ustavno sodišče razširilo s tem, ko je (po vzoru Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) pri razlagi 14. člena EKČP) zavzelo pristop, po katerem se za obravnavo na podlagi te ustavne določbe ne zahteva predhoden izkaz posega v določeno človekovo pravico oziroma temeljno svoboščino, ampak za obravnavo z vidika ustavne prepovedi diskriminacijskega obravnavanja zadošča obstoj določene povezave s človekovo pravico.
[14]
Za presojo izpodbijane ureditve z vidika prepovedi diskriminacije po presoji Ustavnega sodišča in ESČP tako zadošča, da presojana pravna ureditev sodi v polje učinkovanja določene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine.
[15]
Ta pogoj pa je v tej zadevi, ki se nanaša na omejitev števila dni letnega dopusta, nedvomno podan. Glede na to se izpodbijana ureditev nanaša na uresničevanje človekove pravice do dopusta.
29. Ob tem Ustavno sodišče dodaja, da je pravica do plačanega dopusta kot temeljna pravica priznana tudi
v drugem odstavku 31. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Pri presoji ukrepov, ki segajo na področje prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), mora Ustavno sodišče na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.
[16]
V ta okvir sodita tudi Listina, ki ima enako veljavnost kot Pogodba o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) in Pogodba o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016) (prvi odstavek 6. člena PEU), ter z njo povezana sodna praksa SEU. S
kladno s prvim odstavkom 51. člena Listine
[17]
države članice določbe Listine uporabljajo (samo), ko izvajajo pravo EU oziroma ko ukrepajo znotraj področja prava EU.
[18]
To potrjuje tudi sodna praksa SEU.
[19]
Glede na to bi moralo Ustavno sodišče, če bi izpodbijana ureditev v tej zadevi sodila na področje uporabe prava EU, pri presoji upoštevati tudi pravico do plačanega dopusta iz drugega odstavka 31. člena Listine. Vendar pa za potrebe presoje v tej zadevi Ustavnemu sodišču na vprašanje, ali gre za takšen primer, ni bilo treba odgovoriti.
[20]
Z vidika vprašanja, ali gre v tej zadevi za diskriminacijo pri uresničevanju človekovih pravic v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave, namreč povsem zadostuje ugotovitev, da je pravica do dopusta kot človekova pravica urejena v drugih zgoraj navedenih instrumentih. Kot že navedeno, za obravnavo z vidika ustavne prepovedi diskriminacijskega obravnavanja namreč zadošča že obstoj določene povezave s človekovo pravico. To pa pomeni, da ni bistvena konkretna ureditev vsebine človekove pravice do dopusta v posameznih mednarodnih instrumentih, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, in zadošča že sklicevanje na le nekatere od njih. Zato vprašanje, ali bi se bilo mogoče v tej zadevi nasloniti še na človekovo pravico do dopusta iz Listine, za rešitev te zadeve ni odločilno.
Ali izpodbijana ureditev manj ugodno vpliva na starejše delavce ter invalide in ali so z njimi primerjane osebe brez teh okoliščin v enakem oziroma bistveno podobnem položaju?
30. Pobudnica zatrjuje, da izpodbijana ureditev učinkuje na invalide in starejše delavce, to je na osebe iz drugega odstavka 39. člena ZDDO, manj ugodno kot na osebe brez teh osebnih okoliščin. Vlada te trditve prereka in v zvezi s tem opozarja tudi, da se izpodbijana ureditev ne nanaša le na javne uslužbence po ZDDO, temveč tudi na druge javne uslužbence in funkcionarje. Zato mora Ustavno sodišče najprej odgovoriti na vprašanje, kdo so osebe, s katerimi je mogoče primerjati položaj pobudnice glede pravice do dopusta. Odgovoriti je tako treba na vprašanje, ali so z vidika pravice do dopusta vse osebe, na katere se nanaša izpodbijana ureditev, v enakem oziroma bistveno podobnem položaju in je zato njihov položaj mogoče primerjati s položajem pobudnice.
31. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da funkcionarji in delavci v delovnem razmerju (vključno z delavci v državnih organih) glede pravice do dopusta ob upoštevanju njihovega različnega zaposlitvenega statusa (službeno in delovno razmerje) niso v primerljivem položaju.
[21]
V skladu s tem stališčem lahko v krog s pobudnico primerljivih oseb v tej zadevi torej sodijo le javni uslužbenci. Pri tem ni mogoče izključiti, da so lahko v primerljivem položaju s pobudnico glede pravice do dopusta oziroma določitve njegove omejitve ne le javni uslužbenci, zaposleni v državnih organih, temveč tudi drugi javni uslužbenci, katerih dopust drugače kot pri pobudnici ni določen z ZDDO, temveč z različnimi kolektivnimi pogodbami. Vendar pa se do tega vprašanja Ustavnemu sodišču v tej zadevi ni treba opredeliti. Za presojo, ali izpodbijana ureditev na pobudnico kot starejšo delavko in invalidko učinkuje manj ugodno kot na javne uslužbence brez te osebne okoliščine, namreč povsem zadostuje že primerjava položaja pobudnice s položajem javnih uslužbencev brez navedenih osebnih okoliščin, za katere velja ZDDO. Že če izpodbijana ureditev manj ugodno učinkuje na starejše delavce in invalide znotraj te skupine oseb, je namreč v tem delu že mogoče govoriti o njenih diskriminatornih učinkih. Zato bo Ustavno sodišče v krog s pobudnico primerjanih oseb uvrstilo le javne uslužbence, ki se jim je dopust določal po ZDDO.
32. Ustavno sodišče se opredeljuje še do navedb Vlade, da je na podlagi izpodbijane ureditve večje število dni letnega dopusta zaposlenim pripadalo na podlagi več kriterijev, zaradi česar naj ne bi bilo mogoče trditi, da letnega dopusta ni bilo mogoče izrabiti po prav določenem kriteriju, temveč je bilo omejeno celotno število dni letnega dopusta. Vlada s tem zatrjuje, da je lahko do preseganja izpodbijane omejitve dopusta prišlo šele zaradi kombinacije povečanega dopusta iz naslova kriterijev starosti oziroma invalidnosti ter določenih drugih kriterijev za odmero dodatnih dni dopusta, ki ne temeljijo na posamezni osebni okoliščini. Vendar pa je po stališču Ustavnega sodišča tudi v takšnih primerih treba šteti, da je bilo sporno omejevanje dopusta (tudi) posledica dopusta, ki je javnemu uslužbencu pripadal zaradi starosti oziroma invalidnosti. Brez dopusta iz tega naslova namreč javni uslužbenec ne bi presegel sporne omejitve.
[22]
To že zadošča za upoštevnost očitkov o manj ugodnih učinkih izpodbijane ureditve na osebe z osebnimi okoliščinami iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
33. Glede na navedeno je v kontekstu iskanja odgovora na vprašanje, ali je izpodbijana ureditev, kolikor se je nanašala na ZDDO, res manj ugodno učinkovala na starejše javne uslužbence in javne uslužbence, ki so izpolnjevali osebno okoliščino invalidnosti v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave, bistveno ugotoviti le, ali je do sporne omejitve dopusta prišlo tudi pri javnih uslužbencih brez navedenih osebnih okoliščin. Po analizi določb ZDDO o dopustu
[23]
je mogoče ugotoviti, da zaposleni, ki jim je bil dopust odmerjen zgolj na podlagi splošnih kriterijev za odmero dopusta po ZDDO (delovna doba, zahtevnost dela in delovna uspešnost), izpodbijane omejitve dopusta na 35 dni niso mogli preseči. Četudi so na podlagi splošnih kriterijev za odmero dopusta dosegli maksimalno število dni letnega dopusta, to je 32 dni, jih izpodbijana omejitev dopusta na 35 dni v posameznem letu ni prizadela (glej 35., 36. in 37. člen ZDDO). Nasprotno so lahko javni uslužbenci, ki so bili upravičeni še do dodatnih 5 dni dopusta iz naslova invalidnosti ali starosti nad 50 let (drugi odstavek 39. člena ZDDO), sporno omejitev presegli že, če jim je bil na podlagi splošnih kriterijev odmerjen dopust v trajanju manj kot 32 dni.
34. V okviru iskanja odgovora na vprašanje, ali je izpodbijana ureditev, kolikor se je nanašala na javne uslužbence, ki se jim je dopust določal na podlagi ZDDO, neugodno učinkovala tudi na javne uslužbence, ki niso bili invalidi v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave oziroma starejši od 50 let (drugi odstavek 39. člena ZDDO), je treba zato preveriti samo še to, kako je na preseganje sporne omejitve dopusta vplivalo priznanje dodatnega dopusta v drugih primerih posebnih okoliščin posameznega javnega uslužbenca, to je v primerih iz 38. člena in iz prvega odstavka 39. člena ZDDO.
35. Glede povečanja dopusta na podlagi kriterijev iz prvega odstavka 38. člena ZDDO je mogoče ugotoviti, da zgolj na tej podlagi do preseganja izpodbijane omejitve dopusta sploh ni moglo priti. Po tej določbi se je lahko dopust za največ tri dni povečal delavcu za delo v hrupu, vročini, prahu in vlagi oziroma pod vplivom vremenskih razmer; za vodenje notranje organizacijske enote; zaradi socialnih in zdravstvenih razmer delavca, skrbi za otroke do 10. leta starosti in v primeru drugih razmer, v katerih delavec živi. Pri tem je treba upoštevati, da ta določba zaposlenemu ne daje pravice do največ treh dni dopusta za vsakega od v tej določbi naštetih pogojev, ampak pravico do največ treh dni dodatnega dopusta, ne glede na to, ali delavec izpolnjuje enega, dva ali vse tri pogoje iz te določbe.
[24]
Poleg tega je treba glede povečanja dopusta zaradi dela v hrupu, vročini, prahu in vlagi oziroma pod vplivom vremenskih razmer dodati še to, da to povečanje v kontekstu obravnavanega ne more biti bistveno tudi zato, ker je šlo v teh primerih za posebne delovne pogoje, povečanje dopusta zaradi posebnih delovnih pogojev pa ni bilo zajeto z izpodbijano omejitvijo dopusta (glej drugi odstavek 12. člena ZUPPJS16 in drugi odstavek 10. člena ZUPPJS17).
36. Do preseganja izpodbijane omejitve dopusta bi sicer lahko prišlo v primeru povečanega dopusta po drugem odstavku 38. člena ZDDO. Po tej določbi se je delavcu za 5 dni dopust povečal zaradi dela pod vplivom ionizirajočih sevanj in dela z razstrelivi. Dopust delavca, ki bi po splošnih kriterijih (delovna doba, zahtevnost dela, delovna uspešnost) dobil najmanj 31 dni dopusta, bi ob upoštevanju navedenega dodatnega dopusta presegel izpodbijano omejitev. Vendar pa, kot že navedeno, povečanje dopusta iz tega naslova v kontekstu obravnavanega ni upoštevno. Delo v navedenih razmerah je treba namreč šteti za poseben delovni pogoj iz drugega odstavka 12. člena ZUPPJS16 in drugega odstavka 10. člena ZUPPJS17. V primeru izpolnjenosti tega pogoja pa je bila prekoračitev sporne omejitve števila dni dopusta v trajanju do 15 delovnih dni dopuščena.
37. Posebej se je treba opredeliti tudi do okoliščine povečanega dopusta iz prvega odstavka 39. člena ZDDO. Po tej določbi se je dopust za sedem dni povečal delavcu, ki še ni dopolnil 18 let starosti. V zvezi s tem Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da bi tudi v primeru preseganja omejitve dopusta zaradi povečanja dopusta iz tega naslova šlo za preseganje na podlagi osebne okoliščine starosti, kar bi lahko bilo sporno z vidika pravice do nediskriminacijske obravnave. Vendar pa Ustavno sodišče ugotavlja, da do preseganja sporne omejitve dopusta pri javnih uslužbencih, ki jim je pripadal dopust na podlagi te osebne okoliščine, sploh ni moglo priti. Javni uslužbenec, ki se mu je povečal dopust na tej podlagi, namreč ob upoštevanju drugih okoliščin za odmero dopusta po ZDDO (zlasti dopust, ki ga je lahko ta javni uslužbenec dosegel iz naslova delovne dobe) tudi ob upoštevanju dopusta na podlagi navedene osebne okoliščine sporne omejitve dopusta ni mogel preseči.
38. Glede na navedeno je izpodbijana ureditev o največjem možnem številu dni letnega dopusta v letih 2016 in 2017 dejansko prizadela le tiste javne uslužbence, za katere je veljal ZDDO, ki so bili osebe določene starosti ali invalidi v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave. To pomeni, da je na podlagi izpodbijane ureditve prišlo do manj ugodne obravnave javnih uslužbencev z določenimi osebnimi okoliščinami iz prvega odstavka 14. člena Ustave in s tem do posega v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja iz te določbe Ustave. V nadaljevanju mora Ustavno sodišče zato presoditi ustavno dopustnost takšnega posega.
Presoja dopustnosti posega v pravico do nediskriminacijske obravnave
39. Skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave je človekove pravice mogoče omejiti samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Ustavno sodišče to določbo ustaljeno razlaga tako, da je človekove pravice mogoče omejiti le v primerih, ki jih določa Ustava, zaradi varstva pravic drugih ali javne koristi.
[25]
Predpogoj za ustavno dopustnost posega je torej, da poseg zasleduje ustavno dopusten cilj (t. i. test legitimnosti oziroma ustavne dopustnosti). Če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj, Ustavno sodišče preizkusi še, ali je poseg skladen z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed njih, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu.
[26]
Le če poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine prestane oba testa, je po ustaljeni ustavnosodni presoji dopusten. Iz ustaljene ustavnosodne presoje, ki se nanaša na oceno skladnosti zakonske ureditve z ustavno prepovedjo diskriminacije, izhaja še, da lahko razlikovanje na podlagi spolne usmerjenosti utemeljijo le posebej tehtni razlogi.
[27]
40. Glede na navedeno mora Ustavno sodišče najprej presoditi, ali se z izpodbijano ureditvijo zasleduje kakšen ustavno dopusten cilj. V zvezi s tem je treba najprej pojasniti, da so v obrazložitvi predlogov za sprejetje ZUPPJS16 in ZUPPJS17 navedeni predvsem cilji, ki se nanašajo na ZUPPJS16 in ZUPPJS17 kot celoti različnih varčevalnih ukrepov države na področju plač in drugih stroškov dela, ki sta ga pomenila omenjena zakona. Tako v predlogu ZUPPJS16 kot v predlogu ZUPPJS17 je navedeno, da se zakona sprejemata zaradi zagotovitve vzdržnih javnih financ, zakonskega okvira za učinkovito upravljanje javnih financ in makroekonomske stabilnosti ter trajnega in stabilnega narodnogospodarskega razvoja. Šlo je torej za ureditev, ki naj bi pomenila nadaljnje sprejemanje ukrepov, ki zmanjšujejo izdatke države oziroma izboljšujejo strukturo izdatkov države (glej EPA 783-VI in EPA 1681-VII).
[28]
41. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da proračunski oziri oziroma varčevanje samo po sebi ne morejo biti ustavno dopusten cilj za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.
[29]
To stališče je Ustavno sodišče zavzelo v zadevi, ki se je nanašala na diskriminacijo zaradi osebne okoliščine starosti, enako pa mora veljati tudi v primeru osebne okoliščine invalidnosti. Zato zgolj s sklicevanjem na navedene cilje, kolikor se jih je sploh zasledovalo tudi z izpodbijanim ukrepom omejitve dopusta, zakonodajalec ne bi mogel utemeljiti posega v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.
[30]
Glede na navedeno se Ustavnemu sodišču ni treba opredeliti še do navedb pobudnice, da naj izpodbijana omejitev števila dni dopusta niti ne bi privedla do upoštevnih prihrankov oziroma da naj prihrankov sploh ne bi bilo.
42. Vendar pa mora v kontekstu obravnavanega Ustavno sodišče upoštevati tudi to, da se v zvezi z izpodbijanima ukrepoma omejitve dopusta v letih 2016 in 2017 v predlogih ZUPPJS16 in ZUPPJS17 navaja še, da je ukrep maksimiranja dopusta smiselno ohraniti vsaj začasno, do ureditve tega področja v kolektivnih pogodbah dejavnosti in poklicev, saj so merila za določitev letnega dopusta določena tako v zakonu kot v kolektivnih pogodbah, in to na različen način, čeprav v posameznih primerih ni utemeljenih razlogov za razlikovanje (delovna doba, enaki pogoji dela), pa tudi pogoji dela so se od uveljavitve kolektivnih pogodb spremenili. Navedeno je mogoče razumeti kot prizadevanje zakonodajalca za odpravo neenakosti v ureditvah dopusta različnih poklicnih skupin javnih uslužbencev. To pa pomeni poseben (oziroma, kolikor je bil tudi ukrep omejitve dopusta varčevalne narave, dodaten) cilj za sprejetje izpodbijane zakonske ureditve. Pri tem odprava neenakosti med določenimi primerljivimi posamezniki načeloma lahko pomeni ustavno dopusten cilj za poseg v človekove pravice. Vendar pa zakonodajalec ni izkazal, da je izpodbijana ureditev primeren ukrep za dosego tega cilja. Presoja primernosti posega po ustaljeni ustavnosodni presoji zajema presojo, ali je zasledovani cilj s posegom sploh mogoče doseči oziroma ali lahko ukrep sam ali v kombinaciji z drugimi ukrepi prispeva k doseganju tega cilja. V zvezi s tem Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da so navedbe zakonodajalca o različnih ureditvah dopusta različnih poklicnih skupin povsem pavšalne in ne pojasnjujejo ne narave razlik ne razlogov, zaradi katerih naj bi (prav) izpodbijana ureditev z omejitvijo maksimalnega števila dni dopusta ustrezno obravnavala te razlike. Že ta razlog tako ne dopušča sklepa, da je bila izpodbijana ureditev sploh primerna za odpravo teh domnevnih razlik. Poleg tega pa zakonodajalec tudi ni utemeljil oziroma izkazal, da bi bile domnevne razlike dejansko neutemeljene.
43. Ustavno sodišče še pojasnjuje, da je načeloma v zvezi s problematiko diskriminacije v zvezi s pravico do dopusta, ki jo odpira ta zadeva, lahko upoštevno tudi t. i. antidiskriminacijsko pravo EU, in sicer zlasti Direktiva 2000/78/ES. Iz točke c) prvega odstavka 3. člena  direktive je razvidno, da se ta direktiva v mejah pristojnosti, ki so prenesene na EU, uporablja za vse osebe, bodisi v javnem bodisi v zasebnem sektorju, kar zadeva zaposlitev in delovne pogoje, vključno z odpustitvijo in plačilom. V ta okvir sodi, kar potrjuje praksa SEU, tudi ureditev dela prostih dni oziroma dopusta.
[31]
V okoliščinah obravnavane zadeve, ki se nanaša na vprašanje omejevanja dodatnih dni dopusta zaradi posameznih osebnih okoliščin, se sicer lahko zastavi vprašanje, ali se Direktiva 2000/78/ES nanaša tudi na obravnavano zadevo.
[32]
Vendar to vprašanje pri odločanju Ustavnega sodišča ni bilo odločilno, saj t. i. antidiskriminacijsko pravo EU v vsakem primeru nedvomno ne nasprotuje sprejeti odločitvi. Upoštevni poudarki prava EU oziroma prakse SEU s tega področja so razvidni iz posameznih točk obrazložitve (glej npr. sprotne opombe 3, 7, 8 in 29).
44. Glede na navedeno izpodbijana ureditev, kolikor se je nanašala na odmero dopusta po ZDDO, ni bila v skladu s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja iz prvega odstavka 14. člena Ustave v zvezi s človekovo pravico do dopusta, urejeno v 24. členu SDČP, točki d) 7. člena MPESKP, 3. členu Konvencije MOD št. 132 in tretjem odstavku 2. člena MESL, ki v Republiki Sloveniji veljajo na podlagi petega odstavka 15. člena Ustave v zvezi z 8. členom Ustave.
45. Ker presojani zakonski določbi ne veljata več, je lahko Ustavno sodišče v zvezi z njima le ugotovilo, da sta bili v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Državnemu zboru zato tudi ni moglo naložiti odprave ugotovljene protiustavnosti. Da bi omogočilo ustavnoskladno odločanje v postopkih, v katerih bodo pristojni organi presojani določbi še vedno morali uporabiti, je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe. Določilo je, da morajo v postopkih, v katerih je treba uporabiti določbi, ki sta bili s to odločbo spoznani za neskladni z Ustavo, pristojni organi šteti, da je javnemu uslužbencu, ne glede na njuno vsebino, v letih 2016 in 2017 pripadal letni dopust, ki mu je po ZDDO pripadal iz naslova starosti nad 50 let in invalidnosti (2. točka izreka).
B. – II.
Odločitev o ustavni pritožbi
46. Z ustavno pritožbo izpodbijane sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča ter Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani temeljijo na 12. členu ZUPPJS16 oziroma 10. členu ZUPPJS17, ki sta bila, kot izhaja iz zgornje obrazložitve, v neskladju s pravico do nediskriminacijske obravnave iz prvega odstavka 14. člena v zvezi s človekovo pravico do dopusta, urejeno v 24. členu SDČP, točki d) 7. člena MPESKP, 3. členu Konvencije MOD št. 132 in tretjem odstavku 2. člena MESL, ki v Republiki Sloveniji veljajo na podlagi petega odstavka 15. člena Ustave v zvezi z 8. členom Ustave. Zato jih je Ustavno sodišče razveljavilo in zadevo vrnilo Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje (3. točka izreka).
C.
47. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Bistvo predlagateljevih očitkov v zadevi št. U-I-175/97 je bilo, da so sodniki, ki jim je priznan status invalida oziroma so dopolnili petdeset let starosti ali skrbijo za prizadetega otroka, glede možnosti koriščenja dopusta iz tega naslova obravnavani drugače kot delavci v delovnem razmerju, ki jim je priznan enak socialni, starostni ali invalidski status. Ustavno sodišče je ugotovilo, da položaj funkcionarja v službenem razmerju ni primerljiv s položajem delavca v delovnem razmerju, in posledično odločilo, da ni podano neskladje z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
[2]
S primeroma posredne diskriminacije se je Ustavno sodišče ukvarjalo v odločbi št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 59) in odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 35/14, in OdlUS XX, 24).
[3]
Primerjaj z opredelitvijo neposredne in posredne diskriminacije v 6. členu Zakona o varstvu pred diskriminacijo (Uradni list RS, št. 33/16 – ZVarD), ki določa:
"Neposredna diskriminacija obstaja, če je oseba ali skupina oseb zaradi določene osebne okoliščine bila, je ali bi lahko bila v enakih ali podobnih situacijah obravnavana manj ugodno, kot se obravnava, se je obravnavala ali bi se obravnavala druga oseba ali skupina oseb.
Posredna diskriminacija obstaja, kadar je oseba ali skupina oseb z določeno osebno okoliščino bila, je ali bi lahko bila zaradi navidezno nevtralne določbe, merila ali prakse v manj ugodnem položaju kot druge osebe, razen če ta določba, merilo ali praksa objektivno temelji na legitimnem cilju in so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna in nujno potrebna."
Glej tudi 2. točko 2. člena Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES), po kateri se šteje, da gre za:
a) neposredno diskriminacijo, kadar je, je bila ali bi bila oseba obravnavana manj ugodno kakor neka druga v primerljivi situaciji zaradi vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti pri zaposlovanju in delu;
b)
posredno diskriminacijo, kadar je zaradi kakšne na videz nevtralne določbe, merila ali prakse neka oseba določene vere ali prepričanja, ki ima določen hendikep ali je določene starosti ali spolne usmerjenosti, v primerjavi z drugimi v slabšem položaju, razen če:
(i) tako določbo, merilo ali prakso objektivno upravičuje legitimni cilj in je način uresničevanja tega cilja primeren in nujen
ali
(ii) mora delodajalec oziroma oseba ali organizacija, ki jo ta direktiva zavezuje, glede oseb z določenim hendikepom na podlagi nacionalne zakonodaje sprejeti ustrezne ukrepe v skladu z načeli iz 5. člena, da odpravi podlago za prikrajšanost, ki jo povzroča taka določba, merilo ali praksa.
[4]
Primerjaj s 17. in 18. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-146/07.
[5]
To potrjuje že odločba št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), v kateri se je Ustavno sodišče ukvarjalo z vprašanjem dopustnosti diskriminacije na podlagi starosti.
[6]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-168/16 z dne 22. 10. 2020 (Uradni list RS, št. 168/20, in OdlUS XXV, 22), 23. točka obrazložitve, ki se je nanašala na volilno pravico invalidov.
[7]
Na tak način pojem invalidnosti v smislu Direktive 2000/78/ES razume tudi Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Glej npr. sodbo SEU v zadevi
Sonia Chacón Navas proti Eures Colectividades SA
, C-13/05, z dne 11. 7. 2006, 43. točka obrazložitve, in sodbo SEU v združenih zadevah
HK Danmark
, C-335/11 in C-337/11, z dne 11. 4. 2013, 47. točka obrazložitve.
[8]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
S. Coleman proti Attridge Law in Stevu Lawu
, C-303/06, z dne 17. 7. 2008.
[9]
Pred zakonodajno diskriminacijo na podlagi osebnih okoliščin varuje 1. člen Protokola št. 12 k EKČP (splošna prepoved diskriminacije), ki ga je ratificirala tudi Republika Slovenija (in zanjo velja od 1. 11. 2010). Ta konvencijska določba se namreč glasi:
"1. Uživanje vsake pravice, ki je določena z zakonom, je zagotovljeno brez kakršne koli diskriminacije iz katerega koli razloga, kot je spol, rasa, barva kože, jezik, vera, politično ali drugo prepričanje, narodnostni ali socialni izvor, pripadnost narodni manjšini, premoženje, rojstvo ali kakšna druga okoliščina.
2. Nobena javna oblast ne sme nikogar diskriminirati iz katerega koli razloga, navedenega v prvem odstavku."
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-266/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 118/06, in OdlUS XV, 79), 14. točka obrazložitve. Na "splošna pravna načela, ki jih priznavajo civilizirani narodi", se kot vir mednarodnega javnega prava (v alineji c) prvega odstavka 38. člena) sklicuje Statut Meddržavnega sodišča. O ustreznosti poimenovanja "civilizirani narodi" sicer glej D. Türk, Temelji mednarodnega prava, 2. izdaja, GV Založba, Ljubljana 2015, op. 47 na str. 49.
[11]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št 173/21), 41. točka obrazložitve, sprotna opomba št. 8, in s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-90/91 z dne 7. 5. 1992 (OdlUS I, 30).
[12]
Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 56. točka obrazložitve, sprotna opomba 13.
[13]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006 (Uradni list RS, št. 78/06, in OdlUS XV, 92), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je pritožnikoma kršena pravica do učinkovitega varstva pravic iz četrtega odstavka 15. člena Ustave v zvezi s 13. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).
[14]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-146/07, 14. točka obrazložitve, in št. U-I-425/06, 8. točka obrazložitve.
[15]
Prim. z odločbo št. U-I-146/12, 40. in 41. točka obrazložitve, v kateri je Ustavno sodišče menilo, da zatrjevano diskriminacijsko obravnavanje na podlagi starosti pri zakonski ureditvi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi sodi v polje učinkovanja človekove pravice do svobode dela iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, skladno s katerim je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto; čeprav je hkrati poudarilo, da ta ustavna določba ne zagotavlja trajnosti zaposlitve in še manj stalnosti zaposlitve na določenem delovnem mestu. Prim. tudi s stališčem velikega senata ESČP v sodbi v zadevi
E. B. proti Franciji
z dne 22. 1. 2008, 47. in 48. točka obrazložitve, da za uporabo 14. člena EKČP zadošča, da dejstva v zadevi spadajo v področje uporabe ene ali več konvencijskih pravic; ter da prepoved pred diskriminacijo velja za vse tiste dodatne pravice, ki sodijo v splošno polje katerekoli konvencijske pravice, za katere se je država prostovoljno odločila, da jih bo zagotavljala.
[16]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 32. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14), 23. točka obrazložitve.
[17]
Prvi odstavek 51. člena Listine določa:
"Določbe te listine se uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Zato spoštujejo pravice, upoštevajo načela in spodbujajo njihovo uporabo v skladu s svojimi pristojnostmi in ob spoštovanju meja pristojnosti Unije, ki so ji dodeljene v pogodbah."
[18]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 23. točka obrazložitve.
[19]
Glej sodbe SEU v zadevah
Åklagaren proti Hansu Åkerbergu Franssonu
, C‑617/10, z dne 26. 2. 2013, 19. točka obrazložitve, in
Cruciano Siragusa proti Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo
, C‑206/13, z dne 6. 3. 2014, 20. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah
Eurosaneamientos in drugi proti ArcelorMittal Zaragoza SA ter Francesc de Bolós Pi proti Urbaser SA
, C‑532/15 in C‑538/15, z dne 8. 12. 2016, 52. točka obrazložitve.
[20]
Zgolj opozoriti velja, da je SEU zavzelo stališče, da Direktiva 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 299, 18. 11. 2003 – v nadaljevanju Direktiva 2003/88/ES) ne ureja pravice do plačanega letnega dopusta, ki je z nacionalnim pravom določen nad minimumom, ki ga zahteva prvi odstavek 7. člena te direktive (gre za štiritedenski plačani dopust, ki presega tudi sporni dopust pobudnice v obravnavani zadevi). Ta dopust ureja nacionalno pravo izven ureditve, vzpostavljene z navedeno direktivo (sodba SEU v združenih zadevah
TSN in AKT
, C-609/17 in C-610/17, z dne 19. 11. 2019, 35. in 52. točka obrazložitve, in sodba SEU v zadevi
Fetico
in drugi
, C-588/18, z dne 4. 6. 2020, 18. točka obrazložitve), zato ureditev dopusta v takšnih primerih ne spada na področje uporabe te direktive (sodba SEU v združenih zadevah
TSN in AKT
, 52. točka obrazložitve). To pomeni, da države članice s sprejetjem nacionalnih predpisov ali s tem, da dovoljujejo pogajanje o kolektivnih pogodbah, ki delavcem zagotavljajo pravico do plačanega letnega dopusta, ki presega minimalno trajanje štirih tednov, določeno v prvem odstavku 7. člena Direktive 2003/88/ES, ne izvajajo te direktive v smislu prvega odstavka 51. člena Listine (sodba SEU v združenih zadevah
TSN in AKT
, 53. in 54. točka obrazložitve).
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-175/97, 7. točka obrazložitve. Stališče o neprimerljivosti položaja funkcionarjev in javnih uslužbencev oziroma delavcev je Ustavno sodišče že sprejelo tudi glede drugih pravic iz dela. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, 92., 94. in 134. točka obrazložitve (varstvo plačnega položaja ob prehodu na nov plačni režim; dodatek za minulo delo).
[22]
Npr. primer odmere dopusta delavcu z osebno okoliščino iz drugega odstavka 39. člena ZDDO, ki po splošnih kriterijih ne doseže vsaj 31 dni dopusta in zato zgolj na podlagi drugega odstavka 39. člena ZDDO ne preseže izpodbijane omejitve, preseže pa jo, ker se mu dodatni dopust odmeri tudi na podlagi katere od okoliščin iz prvega odstavka 38. člena ZDDO.
[23]
V spornem obdobju so določbe ZDDO glede dopusta določale:
"35. člen
Delavcem pripada glede na delovno dobo največ 24 dni letnega dopusta, in sicer:
– do 3 let delovne dobe 16 dni,
– nad 3 do 7 let delovne dobe 17 dni,
– nad 7 do 10 let delovne dobe 18 dni,
– nad 10 do 15 let delovne dobe 20 dni,
– nad 15 do 20 let delovne dobe 22 dni,
– nad 20 do 25 let delovne dobe 23 dni,
– nad 25 let delovne dobe 24 dni.
36. člen
Za zahtevnost dela pripada:
– višjim upravnim delavcem – pet dni letnega dopusta,
– delavcem na drugih delovnih mestih, za katera se zahteva visoka strokovna izobrazba – štiri dni letnega dopusta,
– delavcem na delovnih mestih, za katera se zahteva višja strokovna izobrazba – tri dni letnega dopusta,
– delavcem na drugih delovnih mestih – dva dneva letnega dopusta.
37. člen
Glede na delovno uspešnost pripadajo delavcu največ trije dnevi letnega dopusta.
38. člen
Delavcu se letni dopust poveča za največ tri dni:
– za delo v hrupu, vročini, prahu in vlagi oziroma pod vplivom vremenskih razmer,
– za vodenje notranje organizacijske enote,
– za njegove socialne in zdravstvene razmere, kot so kronična in druga daljša bolezen, skrb za otroke do 10. leta starosti in druge razmere, v katerih delavec živi.
Delavcu se letni dopust poveča do pet dni za delo pod vplivom ionizirajočih sevanj in za delo z razstrelivi.
39. člen
Delavcu, ki še ni dopolnil 18 let starosti, se letni dopust poveča za sedem dni.
Delavcu, ki je dopolnil 50 let starosti, delavcu z najmanj 60-odstotno telesno okvaro ter delovnemu invalidu, delavcu, ki neguje in varuje težje telesno ali zmerno, težje ali težko duševno prizadete osebe, se letni dopust poveča za pet dni."
[24]
Tako odločitev Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 766/2005 z dne 6. 7. 2006.
[25]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 47. točka obrazložitve.
[26]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[27]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-212/10 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 31/13, in OdlUS XX, 4), 20. točka obrazložitve, in št. U-I-68/16, Up-213/15 z dne 16. 6. 2016 (Uradni list RS, št. 49/16), 22. točka obrazložitve.
[28]
V predlogu ZUPPJS17 sta bila navedena še cilja nemoteno vodenje pravnih oseb javnega sektorja in zagotovitev preglednosti pri sklepanju avtorskih in podjemnih pogodb, ki pa z izpodbijano ureditvijo nista povezana.
[29]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 49. in 51. točka obrazložitve. Ustavno sodišče se je pri tem oprlo na stališče SEU, da proračunski oziri, čeprav so lahko temelj za izbiro socialne politike države ter lahko vplivajo na naravo in obseg ukrepov, ki jih želi država članica sprejeti, sami ne morejo pomeniti legitimnega cilja v smislu prvega odstavka 6. člena Direktive 2000/78/ES. V zvezi s tem glej še npr. sodbe SEU v združenih zadevah
Gerhard Fuchs in Peter
Köhler
, C-159/10 in C-160/10, z dne 21. 7. 2011, 74. točka obrazložitve; v zadevi
Martin Leitner proti Landespolizeidirektion Tirol
C-396/17, z dne 8. 5. 2019, 43. točka obrazložitve; v zadevi
CO proti Comune di Gesturi
, C-670/18, z dne 2. 4. 2020, 34. in 35. točka obrazložitve; v zadevi
FT proti Universitatea "Lucian Blaga" Sibiu in drugim
, C-644/19, z dne 8. 10. 2020, 53. točka obrazložitve; in v zadevi
AB proti Olympiako Athlitiko Kentro Athinon – Spyros Louis
, C-511/19, z dne 15. 4. 2021, 34. do  37. točka obrazložitve.
[30]
Primerjaj tudi z odločbo št. U-I-109/15 z dne 19. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 38/16), v kateri je Ustavno sodišče zavzelo tudi stališče, da v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave zgolj vzdržnost javnih financ ne more biti razumen razlog za razlikovanje med seboj primerljivih oseb.
[31]
Glej sodbo SEU v zadevi
Cresco Investigation GmbH proti Markusu Achatziju
, C-193/17, z dne 22. 1. 2019.
[32]
Upoštevaje zgoraj navedeno stališče SEU, da ureditev dopusta nad minimumom iz Direktive 2003/88/ES ne spada na področje uporabe te direktive, se namreč lahko zastavlja vprašanje, ali navedeno velja tudi glede Direktive 2000/78/ES. Na to vprašanje v sodni praksi SEU še ni najti jasnega odgovora.