U-I-25/17
Natisni
Opravilna št.:
U-I-25/17
Datum odločitve:
14. 12. 2022
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 4/2023 in OdlUS XXVII, 33 | 11. 1. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2022:U.I.25.17
Akt:
Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (Uradni list RS, št. 47/16)
Izrek:
Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (Uradni list RS, št. 47/16) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Sodelovanje javnosti pri okoljskem odločanju je temeljnega pomena. Gre tako za pravico predstavnikov civilne družbe kot za bistveno procesno zahtevo, ki je namenjena varstvu okolja samemu, saj je prav uresničitev te zahteve nujni pogoj, da lahko predstavniki civilne družbe učinkovito udejanjajo svojo dolžnost in skrb za varstvo okolja. Iz pravice do sodelovanja javnosti pri pripravi prostorskih izvedbenih aktov ne izhaja obveza pripravljavca akta, da upošteva vsako pripombo in predlog javnosti. Pripravljavec ima v okviru zagotovitve učinkovitega sodelovanja javnosti dolžnost, da prejete pripombe in predloge preuči in do njih zavzame argumentirana stališča.
Pravno varstvo pravice do sodelovanja javnosti v postopku sprejemanja prostorskega akta v primeru zatrjevane spremembe prostorskega akta po javni razgrnitvi je posameznikom, ki za to izkažejo pravni interes, zagotovljeno s pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta oziroma postopka njegovega sprejemanja. Z vidika spoštovanja pravice do sodelovanja javnosti je pri tem ključno razlikovanje med nebistvenimi spremembami prostorskega akta, ki so dopustne, ter bistvenimi spremembami in dopolnitvami z načrtovanimi posegi in ureditvami, ki niso bili javno razgrnjeni in javno obravnavani, oziroma v tistih smereh, ki so bile predlagane v pripombah, podanih na javni razgrnitvi in obravnavi. Breme zatrjevanja, da gre za tako spremembo, ki bi terjala ponovno javno razgrnitev prostorskega akta, je na pobudniku, dejstva, ki jo izkazujejo, pa morajo biti prepričljivo obrazložena in izkazana.
Celovita presoja vplivov na okolje in presoja vplivov na okolje sta zelo pomembna instituta varovanja okolja in narave, predmet njune presoje in njun namen pa sta različna. Ker gre za postopka okoljske presoje, ki se v bistvenem razlikujeta, izvedba celovite presoje vplivov na okolje nima vpliva na obveznosti, ki izvirajo iz zahtev presoje vplivov na okolje, kadar je slednjo treba izvesti, in obratno tudi izvedba presoje vplivov na okolje ne more pomeniti izjeme od obveznosti presoje okoljskih vidikov, ki jih zahteva celovita presoja vplivov na okolje, kadar je ta potrebna.
Pri prostorskem načrtovanju in dovoljevanju posegov v prostor predmetu celovite presoje vplivov na okolje in presoje vplivov na okolje ustreza tudi faza, ko se posamezna okoljska presoja (kadar je obvezna) izvede. Celovita presoja vplivov na okolje je po naravi stvari tako vezana na fazo načrtovanja posameznih prostorskih ureditev, medtem ko je presojo vplivov na okolje treba izvesti pred dovoljenjem za izvajanje konkretnega posega, ki lahko pomembno vpliva na okolje, in je zato praviloma vezana na fazo dovoljevanja konkretnega posega v prostor (gradbeno dovoljenje) in ne že na fazo prostorskega načrtovanja, kamor se uvršča postopek sprejemanja izpodbijane uredbe. Z vidika prostorskega izvedbenega akta kot splošnega pravnega akta je bistveno, da je izvedena celovita presoja vplivov na okolje. Vprašanje presoje vplivov na okolje in s tem povezanega predhodnega postopka pa je v primerih, ko je celovita presoja vplivov na okolje izvedena, ločeno vprašanje, ki ni del faze načrtovanja prostorskih ureditev.
Geslo:
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
5.3.28 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do sodelovanja v javnih zadevah (44).
Pravna podlaga:
Člen 120.2, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Irena Komar in drugi, vsi Renče
Datum vloge:
9. 2. 2017
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33444
Dokument v PDF obliki:
U-I-25-17 - Sklep.pdf
242 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-17 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
Prenesite datoteko
U-I-25-17 - Odločba.pdf
232 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-17 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
108 KB
Prenesite datoteko
U-I-25-17 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
201 KB
Prenesite datoteko
U-I-25/17-28
9. 6. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude
Irene Komar in drugi
h
,
vsi Renče, ter Zveze ekoloških gibanj Slovenije – ZEG, Krško, ki jih vse zastopa Odvetniška družba mag. Kerčmar in partnerji o. p., d. o. o., Nova Gorica, na seji 9. junija 2022
sklenilo:
Pobuda za
začetek postopka za
oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (Uradni list RS, št. 47/16)
se sprejme.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki izpodbijajo Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (v nadaljevanju Uredba). Uredbo po svojih navedbah izpodbijajo v celoti, še posebej pa njen 2., 3., 4., 5., 6., 12., 23., 25., 26. in 28. člen ter pripadajočo grafiko. Zatrjujejo kršitev 2., 44., 72. in 153. člena Ustave, 6. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija),
[1]
7., 50., 51., 51.a, 57., 71. do 73. in 84.a člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) ter Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP). Pobudniki utemeljujejo, da v obravnavanem primeru ne gre za načrtovanje rekonstrukcije daljnovoda, temveč za novogradnjo, za katero bi morala biti izvedena presoja vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO). Zatrjujejo, da jim v postopku ni bilo omogočeno, da bi vplivali na odločitev o tem, ali je treba opraviti PVO, ter da je bila iz predhodnega postopka izključena vsa javnost. Kršeno naj bi bilo načelo sodelovanja javnosti. Pobudniki to utemeljujejo s tem, da je bila po javni razgrnitvi spremenjena vsebina prostorskega akta, ter s tem, da pred javno razgrnitvijo osnutka prostorskega akta še ni bila sprejeta odločitev o tem, ali je treba opraviti PVO. Menijo, da ocena o (ne)nujnosti izvedbe PVO bistveno vpliva na vrsto postopka sprejemanja prostorskega akta, in trdijo, da Uredba ne bi smela biti sprejeta po posebnem postopku, ne da bi ob njenem sprejetju obstajala veljavna, dokončna odločitev o tem, da PVO ni potrebna. Utemeljujejo, da bi morala biti opravljena dodatna, nova javna razgrnitev, ter se pri tem sklicujejo tudi na zahteve Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 – v nadaljevanju Direktiva SEA). Pobudniki oporekajo tudi vsebinskim omejitvam gradenj, kmetijski dejavnosti in drugih poseganj oziroma dejavnosti kot nedopustnim, nesorazmernim in nejasnim. Predlagajo svoje zaslišanje ter postavitev izvedencev za energetski transport in za okolje.
2. Irena Komar, Matjaž Komar in Uroš Komar (v nadaljevanju prvi trije pobudniki) svoj pravni interes utemeljujejo z zatrjevanjem, da so lastniki zemljišč na območju izpodbijane Uredbe. Pojasnjujejo, da imajo na območju izpodbijane Uredbe v lasti večji kompleks nepremičnin ter da so že v letu 2008 začeli z vzpostavitvijo Centra za zdravo življenje in v ta namen predvideli preureditev obstoječih poslovnih prostorov in ureditev parka. Navajajo, da želijo ta projekt, ki je trenutno zaradi Uredbe zamrznjen, realizirati. Do sprejetja Uredbe naj bi prišlo zaradi nasprotovanja prvih treh pobudnikov in ostalih krajanov, ki investitorju niso želeli pogodbeno dovoliti služnosti za postavitev nadzemnega daljnovoda 2 x 110 kV po njihovih zemljiščih. Prvi trije pobudniki navajajo, da so iz previdnosti vložili tožbo na Upravno sodišče, vendar pa se Republika Slovenija v odgovoru na tožbo brani, da lahko pobudniki Uredbo izpodbijajo le v postopku pred Ustavnim sodiščem. Tudi zato je po mnenju prvih treh pobudnikov nujno njihovo pobudo vsebinsko obravnavati, saj bi se lahko v nasprotnem primeru zgodilo, da jim v nobenem sodnem postopku ne bi bil priznan pravni interes, s čimer bi jim bila odrečena pravica do sodnega varstva.
3. Prvi trije pobudniki trdijo, da zlasti 2., 3., 4., 5., 6., 12., 23., 25., 26. in 28. člen Uredbe ter pripadajoča grafika neposredno posegajo v njihove pravice, pravni interes in pravni položaj. Navajajo, da Uredba na njihovih zemljiščih vzpostavlja konkretne prepovedi in omejitve rabe zemljišč, in utemeljujejo, da mnoge med njimi ne predvidevajo konkretizacije v upravnem aktu. Pobudniki uveljavljajo, da so z določitvijo omejene rabe v 4. členu Uredbe in pripadajoči grafiki nastopile omejitve iz 12. člena Pravilnika o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasu elektroenergetskih omrežij (Uradni list RS, št. 101/10), ki se v Uredbi odražajo tudi z omejitvami na tem območju. Poleg prepovedi naj bi z uveljavitvijo Uredbe za prve tri pobudnike nastopile tudi nekatere dolžnosti opustitve ravnanj ter dolžnost trpeti vsebinsko neopredeljene posege investitorja oziroma upravljavca.
4. Zveza ekoloških gibanj – ZEG (v nadaljevanju četrta pobudnica) svoj pravni interes utemeljuje z zatrjevanjem, da ima status društva v javnem interesu po ZVO-1 in status nevladne organizacije, ki na področju varstva okolja v Republiki Sloveniji deluje v javnem interesu. Navaja, da je v času javne razgrnitve podala predloge in pripombe k osnutku državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN), iz nadaljnjega postopka priprave in sprejetja Uredbe pa je bila še pred njeno izdajo nezakonito in protipravno izločena. V utemeljitev povzema kronološki potek sprejemanja odločitev upravnih organov v predhodnem postopku odločanja, ali je za načrtovani poseg treba izvesti PVO, in odločitev, povezanih z vprašanjem priznanja njenega statusa stranskega udeleženca v tem predhodnem postopku. Četrta pobudnica pojasnjuje, da ji je bil po večkratnih odpravah sklepov Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) in ponovitvah postopka odločanja šele 26. 2. 2016 z odločbo in sklepom Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) priznan status stranskega udeleženca v predhodnem postopku in 15. 3. 2016 vročen sklep ARSO z dne 26. 11. 2015, da izvedba PVO ni potrebna. Zoper slednjega naj bi 1. 4. 2016 vložila pritožbo, o kateri naj do dneva vložitve pobude še ne bi bilo odločeno, izpodbijana Uredba pa je bila kljub vsemu sprejeta 1. 7. 2016. Četrta pobudnica se sklicuje na 6., 13. in 34.a člen ZVO-1 in trdi, da bi ji bilo treba na tej podlagi in že zaradi njenega statusa društva v javnem interesu omogočiti sodelovanje v postopku sprejemanja predpisov, ki se nanašajo na okolje. Trdi, da bi moralo biti že zato, ker ima načrtovani daljnovod škodljive učinke na zdravje živali in ljudi, v postopku sprejemanja Uredbe omogočeno sodelovanje javnosti na način, ki ga določajo 71. do 73. člen ZVO-1. Na podlagi navedenega zatrjuje, da je njen pravni interes primarno podan že zato, ker ji ni bila dana možnost uresničitve pravice do sodelovanja v postopku sprejemanja Uredbe.
[2]
5. Po mnenju četrte pobudnice je njen pravni interes za izpodbijanje Uredbe podan tudi na temelju predpisov, ki ji nalagajo določena ravnanja, v okviru katerih je upravičena in dolžna uporabiti tudi pravna sredstva. Tako naj bi bila dolžna skrbeti za to, da se spoštuje veljavna zakonodaja in da se, kadar je to potrebno, izvede PVO in pridobi okoljevarstveno soglasje (v nadaljevanju OVS). Četrta pobudnica trdi, da je kot ''poseg v okolje'' v smislu 14. člena ZVO-1 treba razumeti tudi postavitev daljnovoda, kot ga ureja Uredba. Ker navedena zakonska določba pravnih sredstev ne omejuje na postopke pred rednimi sodišči, četrta pobudnica meni, da je na njeni podlagi upravičena vložiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki škodljivo posegajo v okolje. Sklicuje se tudi na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 z dne 30. 6. 1995 (OdlUS IV, 126) in trdi, da ji mora biti priznan pravni interes iz istega razloga kot v tej zadevi. Ker je v navedenem sklepu Ustavno sodišče pravni interes priznalo tudi posameznikom in ker je upravičenec do zdravega življenjskega okolja, ki ga zagotavlja 72. člen Ustave, vsak posameznik, četrta pobudnica meni, da je pravni interes lahko priznan tudi društvu, ki se je ustanovilo z namenom uveljavljanja interesov svojih članov, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10). Po njenem mnenju je kljub siceršnji smiselnosti in potrebnosti te procesne predpostavke treba pravni interes priznavati dovolj široko, da subjektom, ki delujejo na področju, ki ga ureja izpodbijani predpis, ni onemogočeno vsakršno delovanje za zaščito njihovih interesov. V nasprotnem primeru naj bi nekaterih predpisov s pobudo sploh ne bilo mogoče izpodbijati, saj zaradi prestroge razlage vsebine pravnega interesa nobena oseba ne izpolnjuje te procesne predpostavke. Četrta pobudnica meni, da je tak položaj podan tudi v obravnavanem primeru. Navedeno utemeljuje s tem, da njena stališča v postopku sprejemanja Uredbe niso bila upoštevana, prišlo pa naj bi tudi do izigravanja pravice do sodelovanja javnosti, ker naj bi bila po javni razgrnitvi trasa daljnovoda in okoljsko poročilo spremenjena. Četrta pobudnica zaključuje, da izpodbijana Uredba neposredno posega v njene pravice, saj ji ob sprejetju Uredbe ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, ker ji je ARSO odrekel pravico do stranske udeležbe v predhodnem postopku, ter možnost podajanja pripomb in vplivanja na odločitev nosilcev urejanja prostora in ARSO glede vprašanja, ali je treba opraviti PVO in pridobiti OVS. Poseg v njene pravne interese pa je po mnenju četrte pobudnice podan zato, ker ima kot društvo, katerega namen je varstvo okolja, interes, da ima Republika Slovenija na tem področju zakonodajo, ki omogoča ustrezno varstvo okolja, in da se procesne določbe, ki vodijo k temu, tudi spoštujejo. Onemogočanje izvajanja nalog društva za dosego legitimnih ciljev naj bi posegalo v njen pravni položaj.
6. Vlada v odgovoru na pobudo v zvezi z navedbami pobudnikov o njihovem pravnem interesu za izpodbijanje Uredbe pojasnjuje, da nobena določba Uredbe ne učinkuje neposredno na pravni položaj tistih, katerih zemljišča spadajo v območje DPN, temveč bodo za konkretne posege v prostor, izvedene na podlagi Uredbe, tekli upravni postopki, v katerih bodo lahko svoje interese varovali tisti, na pravice in pravni položaj katerih bo s temi posegi dejansko poseženo. Vlada navaja, da je v skladu s sprejeto Uredbo po pridobitvi pravice graditi mogoče izdati gradbeno dovoljenje, po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja pa ima investitor pravico graditi daljnovod, ter pojasnjuje, da šele tedaj začnejo veljati nekatere omejitve, v večini navedene v 12. členu Uredbe, nekatere pa šele po zaključeni gradnji daljnovoda. Po navedbah Vlade bo po končani gradnji daljnovoda gradnja enostavnih objektov mogoča s pridobljenim soglasjem upravljavca daljnovoda. Glede odločanja ARSO v predhodnem postopku ugotavljanja potrebnosti izvedbe PVO Vlada povzema kronologijo odločanja in zaključuje, da je zoper sklep ARSO z dne 26. 11. 2015, da izvedba PVO ni potrebna, četrta pobudnica vložila pritožbo, ki jo je ARSO obravnavala kot predlog za obnovo postopka in ga zavrgla s sklepom z dne 9. 2. 2016. Četrta pobudnica naj bi zoper navedeni sklep vložila pritožbo, o kateri naj še ne bi bilo odločeno, predhodni postopek na ARSO pa po trditvah Vlade v času vložitve odgovora na pobudo še ni bil zaključen. Vlada opozarja še, da pravni interes četrte pobudnice po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča ni izkazan, ter se pri tem sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20) in št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20) ter na sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-292/12 z dne 10. 1. 2013 in št. U-I-202/09 z dne 4. 2. 2010.
7. Pobudniki so se izjavili o odgovoru Vlade in vztrajajo, da je praktično edina možnost, da dosežejo pravno varstvo, postopek pred Ustavnim sodiščem, saj ima slednje edino pooblastilo, da odpravi sporni predpis. Trdijo, da so upravni organi v upravnih postopkih vezani na Uredbo, posredno sodno varstvo, ki bi ga pobudniki lahko uveljavljali v postopkih razlastitve oziroma izdaje gradbenega dovoljenja šele čez nekaj let, pa ne more predstavljati učinkovitega sodnega varstva, kot ga zagotavlja 23. člen Ustave. Tako sodno varstvo bi bilo po mnenju pobudnikov zapoznelo in za posameznike, zoper katere izpodbijana Uredba neposredno učinkuje že od dneva uveljavitve, kot tako tudi popolnoma neučinkovito. Pobudniki vztrajajo pri navedbah iz pobude.
8. Z vlogo z dne 5. 5. 2021 so pobudniki predlagali začasno prekinitev postopka pred Ustavnim sodiščem. Pojasnili so, da je njihov pooblaščenec z investitorjem gradnje v okviru mediacije sklenil poravnavo ter da bodo v primeru, da bo investitor pripravil ustrezno projektno dokumentacijo in pridobil gradbeno dovoljenje v obsegu, dogovorjenem v okviru mediacije, umaknili pobudo. Na poziv Ustavnega sodišča so z vlogo z dne 22. 3. 2022 navedli, da vztrajajo pri pobudi in ponovili prošnjo, naj Ustavno sodišče počaka s končno odločitvijo.
B. – I.
9.
V skladu z drugim stavkom drugega odstavka 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Ustavna procesna predpostavka pravnega interesa je razčlenjena v
Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Ta v prvem odstavku 24. člena določa, da lahko da
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude, v drugem odstavku navedenega člena pa, da je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
10. Iz listin, priloženih pobudi, izhaja, da je bil četrti pobudnici podeljen status nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, v skladu z ZVO-1.
[3]
11.
Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pobudnikov interes njegov oseben interes.
[4]
Pravni interes mora biti neposreden in konkreten. Splošen in abstrakten interes, ki bi ga lahko imel kdor koli in v obrambi katerega bi lahko nastopal vsak posameznik, ne zadošča.
[5]
Ustavno sodišče zato
po ustaljeni ustavnosodni presoji političnim strankam, društvom, zbornicam oziroma drugim združenjem priznava pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov oziroma ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan. Vendar pa je Ustavno sodišče v preteklosti izjemoma priznalo pravni interes za vložitev pobude tistim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov tiste skupine oseb, ki se vanj povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil,
[6]
in ekološkim društvom na podlagi takrat veljavnega Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 – v nadaljevanju ZVO). Ustavno sodišče je priznalo pravni interes društvom, ki so bila ustanovljena za varstvo okolja in so bila glede na ZVO subjekt varstva okolja, in sicer je priznalo pravni interes za izpodbijanje predpisov, ki posegajo v področje, za katero je bilo društvo ustanovljeno.
[7]
Po zaostritvi stališča glede priznavanja pravnega interesa za presojo predpisov, ki ne učinkujejo neposredno, je Ustavno sodišče odločilo, da takšno stališče ni več mogoče v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno.
[8]
12. V odločbi št. U-I-386/06 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 32/08, in OdlUS XVII, 11) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da zgolj to, da ima pobudnik status društva, ki deluje v javnem interesu, za priznanje pravnega interesa za vložitev pobude ne zadošča.
[9]
Ustavno sodišče je nato v sklepu št. U-I-316/12 z dne 21. 2. 2013, sklicujoč se na to odločbo, pojasnilo, da splošni interes, ki naj bi ga pobudniki varovali v okviru dejavnosti, ki jih opravljajo, za priznanje njihovega pravnega interesa ne zadošča.
[10]
Ustavno sodišče je iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, sklenilo, da v obravnavanem primeru ponovno pretehta ta stališča, kolikor se nanašajo na nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu in ki pred Ustavnim sodiščem izpodbijajo podzakonske predpise,
[11]
ki urejajo področje varstva okolja.
13. Varstvo okolja in ohranjanje narave sta temeljni, ustavno zavarovani vrednoti.
[12]
Izhodišče za normativno varstvo okolja in narave je že v splošnih določbah Ustave, saj iz njenega prvega odstavka 5. člena izhaja dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnega bogastva in ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj. Navedena dolžnost je izpeljana v več določbah poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih. Gre predvsem za 70. do 73. člen Ustave, ob njih pa so za varstvo okolja in ohranjanje narave pomembni tudi 67., 69. in 74. člen Ustave.
[13]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je treba zahtevo po zdravem človekovem okolju razumeti v širšem kontekstu pozitivne dolžnosti države glede ohranjanja narave in varovanja okolja kot takega. Pri tem ne gre le za dobrobit človeka, čeprav je vez med varovanjem okolja in za človeka zdravim okoljem tesna ter je dobrobit posameznika tako sedanje kot tudi prihodnjih generacij neločljivo povezana z varovanjem okolja. Pri poseganju v okolje gre za konstantni trk interesov posameznikov, oblasti in okolja samega, le da, drugače kot posamezniki in oblast, okolje in narava svojih interesov ne moreta zastopati sama. Zato je temeljnega pomena zahteva prvega stavka drugega odstavka 72. člena Ustave, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje.
[14]
Dolžnost zagotavljanja visoke ravni varstva okolja imajo po Ustavi tako zakonodajna kot tudi izvršilna in sodna oblast.
[15]
14. Aarhuška konvencija skrb za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij
[16]
razširja z oblastnih institucij na civilno družbo in ji daje naslednje pravice: (1) pravico do obveščenosti o kakovosti okolja in vplivih na okolje v najširšem smislu, (2) pravico do sodelovanja pri okoljskem odločanju na konkretni in programsko-sistemski ravni ter (3) pravico do pravnih sredstev za zaščito pravic civilne družbe, ki služijo varstvu okolja. Navedeni trije sklopi pravic tvorijo t. i. tri stebre Aarhuške konvencije.
15. Pri opredelitvi predstavnikov civilne družbe, ki jim gredo pravice po Aarhuški konvenciji, ta razlikuje med javnostjo (
the public
), ki pomeni eno ali več fizičnih oseb in v skladu z notranjo zakonodajo ali prakso posameznih držav njihova združenja, organizacije ali skupine, ter vključeno javnostjo (
the public concerned
).
[17]
Vključeno javnost opredeljuje kot javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju, pri tem pa šteje, da tak interes izkazujejo tudi nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja. Različni predstavniki javnosti po naravi stvari pri okoljskem odločanju zastopajo različne interese. Predvsem nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, so tiste, ki že po samem namenu svojega obstoja ne zastopajo svojih, ampak interese okolja in narave (s tem namenom so ustanovljene, njihov obstoj in delovanje sta teleološko podrejena ciljem varovanja okolja).
[18]
Nevladnim organizacijam, ki spodbujajo varstvo okolja, Aarhuška konvencija zato pripisuje pomembno vlogo pri implementaciji konvencijskih določb.
[19]
16. Sodelovanje javnosti pri okoljskem odločanju javnih oblasti, ki predstavlja drugi steber Aarhuške konvencije, je v konvenciji urejeno na treh ravneh. Aarhuška konvencija določa sodelovanje javnosti pri odločanju o konkretnih posegih v okolje (6. člen), pri pripravi načrtov, programov in politik v zvezi z okoljem (7. člen) ter pri pripravi izvršilnih predpisov oziroma splošno veljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje (8. člen). Najbolj podrobno so v Aarhuški konvenciji urejene obveznosti javnih oblasti in pravice javnosti v okviru sodelovanja pri odločanju o konkretnih posegih v okolje. Določbe o sodelovanju javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem so manj podrobne. Skladno s 7. členom Aarhuške konvencije se glede zagotavljanja udeležbe javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem uporabljajo tretji, četrti in osmi odstavek 6. člena Aarhuške konvencije. V skladu s temi določbami morajo pogodbenice pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem zagotoviti (i) ustrezno časovno obdobje za posamezne faze pri udeležbi javnosti, da je omogočeno učinkovito sodelovanje javnosti pri okoljskem odločanju, (ii) udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje, ter (iii) ustrezno upoštevanje izida udeležbe javnosti pri odločitvah.
17. Pravica do pravnega varstva (tretji steber) je urejena v 9. členu Aarhuške konvencije, ki loči tri kategorije odločitev, dejanj in opustitev, zoper katere morajo biti zagotovljena ustrezna pravna sredstva: (i) zavrnitve in neustrezna obravnava zahtevkov za okoljske informacije s strani organov javne oblasti, (ii) odločitve, dejanja in opustitve organov javne oblasti v zvezi z odločanjem o konkretnih posegih v okolje ter (iii) vsa druga dejanja in opustitve oseb zasebnega prava in organov javne oblasti,
[20]
ki so v nasprotju z določbami notranjega prava, ki se nanaša na okolje (tretji odstavek). Medtem ko prvi in drugi odstavek 9. člena zagotavljata učinkovitost pravic prvega in drugega stebra, je torej domet pravnega varstva, ki ga zagotavlja tretji odstavek 9. člena Aarhuške konvencije, širši in presega zgolj varstvo konvencijskih pravic. Postopki pravnega varstva morajo biti pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi ter morajo zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva (četrti odstavek 9. člena Aarhuške konvencije). Dostop do pravnega varstva mora biti domnevan in ne izjema, pri morebitni uvedbi meril, ki jih morajo za to izpolnjevati člani javnosti, pa je treba v celoti upoštevati cilj Aarhuške konvencije, ki je v tem, da se tak dostop do pravnega varstva zagotovi.
[21]
Aarhuška konvencija je bila na podlagi 8. člena Ustave z ratifikacijo prenesena v slovenski pravni red,
[22]
zato zahteve, ki iz nje izhajajo, obvezujejo Republiko Slovenijo.
18. Aarhuška konvencija je tudi del prava EU.
[23]
Konvencija je bila prenesena v pravo EU na dveh ravneh, to je na ravni držav članic in na ravni EU. Na ravni EU združuje Uredba (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, 25. 9. 2006), ki je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2021/1767 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2021 (UL L 356, 8. 10. 2021), tri stebre Aarhuške konvencije v en sam pravni predpis. Na ravni držav članic je EU prvi in drugi steber Aarhuške konvencije implementirala z ločenima direktivama,
[24]
medtem ko sekundarna zakonodaja, ki bi implementirala tretji steber, ni bila sprejeta.
[25]
Iz sodne prakse Sodišča kljub temu izhaja zahteva, da je treba (nacionalno) procesno pravo v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za vložitev pravnega sredstva v upravnem ali sodnem postopku, razlagati tako v skladu s cilji iz tretjega in četrtega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije kot tudi v skladu s ciljem učinkovitega pravnega varstva pravic, ki jih daje pravo EU.
[26]
Med zahtevami pravnega reda EU, ki so za države članice zavezujoče pri izvajanju Aarhuške konvencije, sta tudi enotna uporaba in razlaga prava EU, kar velja tako za pravico do sodelovanja javnosti pri okoljskem odločanju kot za pravico do pravnega varstva. Enotna razlaga prava EU in njegova enotna uporaba v državah članicah se uresničujeta prek instituta postopka predhodnega odločanja (267. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016), zato mora biti javnosti zagotovljen dostop do nacionalnih sodišč.
[27]
Nacionalne ureditve pravnega varstva so zato, poleg sistema pravnega varstva EU, bistvenega pomena za
zagotavljanje učinkovitega dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah.
[28]
Pomembno vlogo pri ugotavljanju potencialnih kršitev okoljskega prava EU imajo namreč posamezniki in nevladne organizacije, ki zadevo predložijo v odločanje pristojnemu nacionalnemu sodišču.
[29]
19. Procesno upravičenje v tretjem odstavku 9. člena Aarhuške konvencije za nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, ni izrecno predvideno. Vendar pa iz Aarhuške konvencije in tretjega odstavka njenega 9. člena, kot je razložilo Sodišče,
[30]
izhaja prepoved takih pogojev oziroma take razlage predpisanih pogojev, ki bi vodila v dejansko preprečitev dostopa do pravnega varstva vsem nevladnim organizacijam na področju varstva okolja. Taka je tudi zahteva po izkazovanju osebnega
i
nteresa za vložitev pravnega sredstva, kot je bila obrazložena v dosedanji ustavnosodni presoji. Zahteva po osebnem interesu po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč vsem nevladnim organizacijam, ki delujejo v javnem interesu, v vseh primerih – tudi ko drugega pravnega varstva kot pobudo nimajo na voljo – onemogoča izpodbijanje aktov, ki po njihovem zatrjevanju nasprotujejo predpisom, ki se nanašajo na okolje v smislu tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije.
[31]
Predpostavko osebne narave interesa za vložitev pravnega sredstva je zato po presoji Ustavnega sodišča v primeru nevladnih organizacij na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, treba razlagati ob upoštevanju njihove vloge in namena njihovega delovanja. Nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, so namenjene uveljavljanju načela varstva okolja in narave ter trajnostnega razvoja in stremijo k zaščiti interesov varstva okolja, ki tega sámo ne more. To lahko, med drugim, učinkovito varujejo le, če imajo dostop tudi to sodnega varstva. Ta mora biti urejen tudi tako, da zahteve glede udeležbe javnosti že na začetku odločanja oblasti o posegih v okolje, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje, ne izniči s tem, ko bi dostop do sodnega varstva bil mogoč šele po tem, ko bi takšnih omenjenih možnosti ne bilo več.
20. Ustavno sodišče zato spreminja svoje dosedanje stališče,
predstavljeno v 12. točki obrazložitve tega sklepa, glede izkazanosti
pravnega interesa
,
ki ga za vložitev pobude zahtevata drugi stavek drugega odstavka 162. člena Ustave in 24. člen ZUstS
,
kolikor se to stališče nanaša na nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, torej tiste, ki zastopajo interese okolja, ki sámo tega ne more, kot je pojasnjeno v 19. točki obrazložitve tega sklepa. Upoštevaje predstavljene zahteve Aarhuške konvencije in prava EU, k spoštovanju katerega se je Republika Slovenija zavezala s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave, Ustavno sodišče sprejema stališče, da tiste nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki imajo priznan ustrezen status delovanja v javnem interesu (ustrezno odločbo pristojnega organa), izpolnjujejo zahtevo po izkazovanju lastnega
pravnega interesa, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise,
ki urejajo področje varstva okolja.
B. – II.
21. Izpodbijana Uredba, sprejeta na podlagi ZUPUDPP, je po svoji vsebini prostorski akt, s katerim se načrtuje prostorska ureditev državnega pomena, in je kot taka podlaga za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov.
[32]
Gradnja neposredno na podlagi Uredbe ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Kolikor bodo prvi trije pobudniki udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (kot stranke oziroma stranski udeleženci),
[33]
bodo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Uredbe navajali v navedenem postopku. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v tem sklepu, prvi trije pobudniki, ki izpodbijajo prepovedi in omejitve rabe njihovih zemljišč, ki jih določa Uredba, ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe.
22. Četrta pobudnica zatrjuje, da ji ni bila dana možnost uresničitve pravice do sodelovanja v postopku sprejemanja Uredbe. Do tega naj bi prišlo zaradi poteka sprejemanja odločitev upravnih organov v predhodnem postopku odločanja, ali je za načrtovani poseg treba izvesti PVO (in posledično celovite presoje vplivov na okolje – v nadaljevanju CPVO), in odločitev, povezanih z vprašanjem priznanja njenega statusa stranskega udeleženca v tem predhodnem postopku. Četrta pobudnica navaja tudi, da ima kot društvo, katerega namen je varstvo okolja, interes, da se procesne določbe, namenjene varstvu okolja, spoštujejo.
23. Ustavno sodišče na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil podzakonski predpis sprejet. Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča (neposredni) pravni interes za izpodbijanje podzakonskega predpisa v tem pogledu izkazuje tudi tisti, ki sicer ne izkazuje pravnega interesa za presojo predpisa po vsebini, če zatrjuje, da je bila v postopku njegovega sprejemanja kršena njegova pravica.
[34]
Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali četrta pobudnica izkazuje pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe z vidika postopka njenega sprejemanja, ki bi imel lahko tudi posledice na vsebinska vprašanja varstva okolja.
24. Prostorski akti, s katerimi se načrtujejo prostorske ureditve, spadajo med akte, ki segajo tudi na področje varstva okolja.
[35]
Postopek sprejetja prostorskih aktov je zaradi zahtevnosti usklajevanja različnih interesov v prostoru določen z zakoni.
[36]
V času priprave in sprejetja izpodbijane Uredbe je vsebino in postopek priprave DPN urejal ZUPUDPP, ki je določal tudi način, kako se ta postopek vodi skupaj s postopkom CPVO in postopkom PVO v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, ter postopkom presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave.
[37]
ZUPUDPP je glede presoje vplivov DPN na okolje določal obveznost izdelave okoljskega poročila za DPN, za katerega je treba izvesti postopek CPVO,
[38]
ter obveznost javne razgrnitve oziroma seznanitve javnosti tako s študijo variant in predlogom najustreznejše variante kot z okoljskim poročilom.
[39]
Javnosti je dajal pravico dajati pripombe in predloge na študijo variant s predlogom najustreznejše variante ali rešitve in okoljsko poročilo, do katerih sta se morala koordinator in pobudnik DPN opredeliti.
[40]
Do tega so bile poleg posameznikov z območja, na katerega se DPN nanaša, upravičene tudi nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu.
[41]
25. Zahtevo po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov, ki bodo verjetno vplivali na okolje, je treba uresničevati tudi skladno s pravom EU. Direktiva SEA, na katero se sklicujejo tudi pobudniki, državam članicam nalaga obveznost, da za načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, med drugim za načrte in programe, ki so pripravljeni za prostorsko načrtovanje in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, izvedejo okoljsko presojo.
[42]
Ureja torej
CPVO.
Cilj navedene direktive, ki je sicer predvsem postopkovne narave,
[43]
je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj.
[44]
V ta namen Direktiva SEA države članice obvezuje, da med pripravo
[45]
načrta ali programa s področja uporabe navedene direktive zagotovijo izvedbo okoljske presoje s pripravo okoljskega poročila.
[46]
Zelo pomembno pri tem pa je, da pri tej presoji že sodeluje javnost. Zato morata biti osnutek načrta ali programa in okoljsko poročilo dana na voljo javnosti,
[47]
ki mora imeti učinkovito možnost, da o njima poda mnenje, slednje pa je treba upoštevati med pripravljanjem načrta ali programa, še preden se ta sprejme.
[48]
V skladu s sodno prakso Sodišča je treba okoljsko presojo izvesti čim prej, ko se še lahko vpliva na morebitne odločitve, torej na stopnji, ko je mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve.
[49]
Tej zahtevi po čim prejšnji okoljski presoji ter zahtevi po zagotovitvi učinkovitega sodelovanja javnosti v fazi, ko so še vse možnosti odprte, kot je varovana tudi v okviru Aarhuške konvencije, pa mora biti prilagojeno tudi pravno varstvo. Varstvo okolja, kateremu so te zahteve namenjene, je namreč lahko učinkovito le, če je pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, ki bodo verjetno vplivali na okolje, zagotovljeno v fazi in na način, ki omogoča, da se prepreči, da bi se takšen akt, vključno s projekti za posege v prostor, ki bi jih bilo treba izvesti na njegovi podlagi, sprejel in izvedel brez okoljske presoje oziroma bi bila ta pomanjkljiva. V takšnih primerih se morajo odpraviti protipravne posledice take opustitve ali pomanjkljivosti.
[50]
26.
CPVO je pomemben institut varovanja okolja in narave, ki zahteva presojo posledic že v zgodnji fazi načrtovanja poseganja v okolje in naravo, torej, ko so vse možnosti še odprte in se išče najprimernejša rešitev. Namenjen ni le uresničevanju temeljnih načel varstva okolja, tj. načel trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive,
[51]
ampak tudi temu, da se že v zgodnji oziroma začetni fazi načrtovanj posegov v prostor omogoči sodelovanje javnosti. Ti dve najbolj izraziti lastnosti CPVO se kažeta torej tako v vsebinskih kot tudi postopkovnih pogojih njegove izvedbe. Zato je tudi zatrjevanje kršitve postopkovnih pravil njegove izvedbe, ki lahko imajo posledice na okolje, treba razumeti
, ob upoštevanju vloge nevladnih organizacij na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, in namena njihovega delovanja (glej
14., 15., 19. in 20. točko obrazložitve tega sklepa),
kot zatrjevanje kršitve postopkovnih pravic samih takih nevladnih organizacij. V obravnavanem primeru četrta pobudnica zatrjuje kršitev prav teh postopkovnih pravil, namenjenih varstvu okolja, ki naj bi obenem vodila tudi v kršitev njene pravice do sodelovanja
[52]
v postopku priprave in sprejetja Uredbe kot predpisa, ki sega na področje varstva okolja.
27. Pravni interes četrte pobudnice za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe z vidika postopka njenega sprejemanja pa dodatno utemeljujejo tudi zahteve prava EU. Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da pravo EU državam članicam nalaga, da v mejah svojih pristojnosti sprejmejo vse potrebne splošne ali posebne ukrepe, da se pred sprejetjem vseh načrtov ali programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje v smislu Direktive SEA, opravi okoljska presoja v skladu s procesnimi pravili in merili, določenimi v tej direktivi, in odpravijo posledice opustitve take presoje.
[53]
Nacionalna sodišča, ki odločajo o pravnem sredstvu zoper tovrstne akte, morajo zato sprejeti ukrepe za zadržanje ali razglasitev ničnosti načrta ali programa, sprejetega brez upoštevanja obveznosti opraviti okoljsko presojo, da se prepreči, da bi se tak načrt ali program, vključno s projekti, ki bi jih bilo treba izvesti na njegovi podlagi, izvedel brez okoljske presoje.
[54]
Ustavno sodišče je edino, ki ima v slovenskem pravnem redu pristojnost razveljaviti ali odpraviti prostorske izvedbene akte.
[55]
Priznanje neposrednega pravnega interesa za presojo očitkov, povezanih s postopkom okoljske presoje izpodbijane Uredbe, neodvisno od predhodnega izčrpanja pravnih sredstev v postopku oziroma postopkih izdaje gradbenega dovoljenja
[56]
na njeni podlagi, je že zato nujno za učinkovito uresničevanje temeljnega cilja Direktive SEA.
[57]
Učinkovito uresničevanje CPVO in spoštovanje zahtev omenjene direktive namreč nista mogoča, če pravno varstvo šele sledi naslednjim fazam v postopku dovoljevanja posegov v okolje, ko vse možnosti niso več odprte (19. in 25. točka obrazložitve tega sklepa).
28. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče četrti pobudnici, ki je izkazala, da ima status nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, priznalo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Uredbe.
B. – III.
29. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe sprejelo. Izpodbijano Uredbo bo presojalo z vidika zatrjevanih neskladnosti postopka njenega sprejemanja z Ustavo in zakonom.
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
[2]
Pobuda se v nadaljevanju glede pravnega interesa četrte pobudnice sklicuje tudi na pridobljeno pravno mnenje in na sklicevanje slednjega na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14).
[3]
V skladu s prvim odstavkom 152. člena ZVO-1 je status nevladne organizacije v javnem interesu na področju varstva okolja lahko pridobila nevladna organizacija, ki je izpolnjevala pogoje po zakonu, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, in (1.) je bila ustanovljena zaradi delovanja na področju varstva okolja ter (2.) je aktivno delovala na področju varstva okolja najmanj tri leta. Veljavni Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 – v nadaljevanju ZVO-2) je zahtevani čas aktivnega delovanja na področju varstva okolja skrajšal na dve leti (prvi odstavek 237. člena ZVO-2).
[4]
Tako sklep Ustavnega sodišča št. U-I-269/01 z dne 14. 3. 2002 (OdlUS XI, 39), 2. točka obrazložitve.
[5]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-189/98 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 90), 3. točka obrazložitve, št. U-I-269/01, 3. točka obrazložitve, št. U-I-123/21, Up-393/21 z dne 5. 7. 2021, 3. točka obrazložitve, št. U-I-835/21 z dne 15. 2. 2022, 4. točka obrazložitve.
[6]
Tako na primer v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-127/01, 10. točka obrazložitve.
[7]
Tako v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 in v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 z dne 21. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 126).
[8]
Že v sklepu št. U-I-158/07 z dne 4. 12. 2008 je Ustavno sodišče tako stališče zavzelo glede združenja, ki je bilo ustanovljeno z namenom zagotavljanja pravic in interesov tiste skupine oseb, ki se vanj povezujejo. V zvezi z nevladnimi organizacijami na področju ohranjanja narave oziroma varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, pa tako stališče Ustavnega sodišča izhaja iz sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-304/11 z dne 10. 1. 2013, 5. točka obrazložitve, št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-107/16 z dne 1. 3. 2018, 7. točka obrazložitve.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-386/06, 3. točka obrazložitve.
[10]
Glej tudi sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-214/12 z dne 18. 9. 2014, 5. točka obrazložitve, št. U-I-217/14 z dne 17. 12. 2014, 2. točka obrazložitve, in št. U-I-107/16, 6. točka obrazložitve.
[11]
Prostorski akti, kot je izpodbijana Uredba, imajo po ustaljeni ustavnosodni presoji naravo predpisa (glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 21. točka obrazložitve, št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22), 16. točka obrazložitve).
[12]
ZVO-1 je okolje opredeljeval kot tisti del narave, kamor seže ali bi lahko segel vpliv človekovega delovanja (1. točka 3. člena ZVO-1). Enako opredelitev okolja vsebuje tudi 2. točka 3. člena veljavnega ZVO-2. Ohranjanje narave terja še strožje omejitve človekovega delovanja. Tudi iz prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) zato izhaja zahteva, da morajo biti načrti in projekti za posege v zavarovano naravo podvrženi upoštevanju strogih pogojev (glej na primer 6. člen Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, UL L 206, 22. 7. 1992).
[13]
Glej J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 688.
[14]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21), 24. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 112 in 116, in R. Knez v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 577.
[16]
Primerjaj 1. člen Aarhuške konvencije.
[17]
Glej 4. in 5. točko 2. člena Aarhuške konvencije.
[18]
Seveda imajo tudi oblasti in znotraj njih različni pristojni organi dolžnost varovanja okolja, vendar so pogosto soočeni z različnimi interesi, ki jih je pri tem treba upoštevati in uravnotežiti (npr. ekonomski razvoj, različne infrastrukturne potrebe) Država, kot skrbnik okolja in narave, je torej soočena z različnimi interesi, ki jih mora usklajevati pri načrtovanju poseganj v okolje. Nevladne organizacije varstva okolja zastopajo javni interes varstva okolja in s tem posredno interes sedanjih in prihodnjih generacij ter s tem v postopkih načrtovanj posegov v okolje in naravo omogočajo interesno uravnoteženje.
[19]
Odbor za presojo skladnosti Aarhuške konvencije (
Compliance Committee
), ki so ga pogodbenice ustanovile na podlagi 15. člena Aarhuške konvencije in je pristojen za razlago konvencije, je to vlogo nevladnih organizacij, ki spodbujajo varstvo okolja, izrecno izpostavil v poročilu ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.5 z dne 15. 3. 2005 v zadevi ACCC/C/2004/01, 16. točka: "
Non-governmental organisations, by bringing together expertise and resources, generally have greater ability to effectively exercise their rights under the Convention than individual members of the public
.".
Podobno tudi pravo EU nevladnim organizacijam, ki spodbujajo varstvo okolja, pripisuje poseben pomen in vlogo pri zagotavljanju učinkovitosti okoljskega prava (glej na primer sodbi Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče) v zadevi
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV proti Bezirksregierung Arnsberg
(zadeva
Trianel
), C-115/09, z dne 12. 5. 2011, 46. do 48. točka obrazložitve, in v zadevi
Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation proti Bezirkshauptmannschaft Gmünd
, C-664/15, z dne 20. 12. 2017, 47. točka obrazložitve).
[20]
Organe javne oblasti Aarhuška konvencija opredeljuje v 2. točki 2. člena. Pojem po konvenciji ne vključuje organov, ki delujejo v zakonodajni ali sodni funkciji (glej tudi UNECE, The Aarhus Convention Implementation Guide, 2. izdaja, Ženeva 2014, str. 49).
[21]
Odbor za presojo skladnosti Aarhuške konvencije ocenjuje, da procesne predpostavke, kot so "pravni" in "neposredni" ali "osebni" interes niso nezdružljive z zahtevami Aarhuške konvencije le, v kolikor ne vodijo do dejanske izključitve vseh ali skoraj vseh članov javnosti iz izpodbijanja dejanj in opustitev v nasprotju s pravom, ki se nanaša na okolje (poročilo ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add. 2 z dne 28. 7. 2006 v zadevi ACCC/2005/11, poročilo ECE/MP.PP/2008/5/Add.4 z dne 28. 4. 2008 v zadevi ACCC/C/2006/18 in poročilo ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1 z dne 24. 8. 2011 v zadevi ACCC/C/2008/32 (Part 1)).
[22]
Glej opombo št. 1.
[23]
EU oziroma takratna Evropska skupnost je k Aarhuški konvenciji pristopila februarja 2005 s sprejetjem Sklepa Sveta z dne 17. februarja 2005 o sklenitvi Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, v imenu Evropske skupnosti (UL L 124, 17. 5. 2005 – v nadaljevanju Sklep Sveta). Da je Aarhuška konvencija del prava EU, izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča (sodba velikega senata v zadevi
Lesoochranárska zoskupenie VLK proti Obvodný úrad Trenčín
, C-243/15, z dne 8. 11. 2016, 45. točka obrazložitve).
[24]
Direktiva 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL L 41, 14. 2. 2003) in Direktiva 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč (UL L 156, 25. 6. 2003).
[25]
Odbor za presojo skladnosti Aarhuške konvencije je tudi že sprejel stališče, da je – upoštevajoč posebno izjavo o svojih pristojnostih v zvezi z Aarhuško konvencijo, ki jo je v prilogi Sklepa Sveta podala EU – slednja odgovorna za izpolnjevanje obveznosti iz Aarhuške konvencije le v obsegu veljavnega prava EU o teh obveznostih. Za izpolnjevanje obveznosti, ki izvirajo iz Aarhuške konvencije, pa jih veljavno pravo EU ne pokriva, ostajajo odgovorne države članice (poročilo ECE/MP.PP/C.1/2017/21 z dne 8. 9. 2017 v zadevi ACCC/C/214/123, 88. in 89. točka).
[26]
Glej sodbi velikega senata Sodišča v zadevah
Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky
, C-240/09, z dne 8. 3. 2011, 50. do 52. točka obrazložitve, in
Deutsche Umwelthilfe
, C-752/18, z dne 19. 12. 2019, 39. točka obrazložitve.
[27]
Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, UL C 275, 18. 8. 2017, 94. točka. To sporočilo ima naravo razlagalnega priročnika o tem, kaj je na nacionalni ravni potrebno za izpolnitev zahtev prava EU na tem področju.
[28]
Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko–socialnemu odboru in Odboru regij, Izboljšanje dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah v EU in njenih državah članicah (
COM(2020) 643 final) z dne 14. 10. 2020, deseti odstavek.
[29]
Prav tam, deveti odstavek.
[30]
Glej na primer sodbe Sodišča v zadevah
Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation proti Bezirkshauptmannschaft Gmünd
, 46. in 48. točka obrazložitve,
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland in drugi
, C-197/18, z dne 3. 10. 2019, 34. točka obrazložitve, ter
LB in drugi
, C-826/18, z dne 14. 1. 2021, 49. in 50. točka obrazložitve.
[31]
V primeru držav članic EU med njihovo "notranje pravo" v smislu tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije spada tudi upoštevno pravo EU (glej poročilo ECE/MP.PP/C.1/2014/3 z dne 13. 1. 2014 v zadevi ACCC/C/2011/63, 53. točka).
[32]
Prvi in drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP.
[33]
Glej 36. in 54. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17 in 72/17 – popr. – v nadaljevanju GZ) ter 48. in 67. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1).
[34]
Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123), 42. točka obrazložitve, št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 16. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-268/12 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 88/12), 3. točka obrazložitve.
[35]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 22. točka obrazložitve.
[36]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 13. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17, in OdlUS XXII, 13), 18. točka obrazložitve.
[37]
Prvi odstavek 1. člena ZUPUDPP.
[38]
Tretji odstavek 24. člena ZUPUDPP.
[39]
Prvi in drugi odstavek 25. člena ZUPUDPP.
[40]
Peti in šesti odstavek 25. člena ZUPUDPP.
[41]
Tretji in peti odstavek 43. člena ZVO-1.
[42]
Člen 3 Direktive SEA. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da navedena določba (njeni drugi, tretji in peti odstavek) stremi k temu, da noben načrt ali plan, ki bo verjetno znatno vplival na okolje, ni izključen iz okoljske presoje (glej sodbi Sodišča
Genovaitė Valčiukienė in drugi
, C-295/10, z dne 22. 9. 2011, 53. točka obrazložitve, in
Associazione Italia Nostra Onlus
, C-444/15, z dne 21. 12. 2016, 54. točka obrazložitve).
[43]
Glej deveti odstavek preambule Direktive SEA.
[44]
Člen 1 Direktive SEA.
[45]
Prvi odstavek 4. člena Direktive SEA.
[46]
Člen 5 Direktive SEA.
[47]
V sladu s četrtim odstavkom 6. člena Direktive SEA države članice opredelijo pojem javnosti, vključno z javnostjo, ki jo bo ali bi jo lahko odločanje po tej direktivi prizadelo ali ki ima interes pri takem odločanju, skupaj z ustreznimi nevladnimi organizacijami, kakršne so organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, in drugimi zadevnimi organizacijami.
[48]
Prvi in drugi odstavek 6. člena ter 8. člen Direktive SEA.
[49]
Prim. sodbo Sodišča v zadevi
Thibaut in drugi
, C-160/17, z dne 7. 6. 2018, 62. točka: "Ob tem je iz člena 6(2) te direktive razvidno, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 39 sklepnih predlogov, da je treba okoljsko presojo izvesti čim prej, da se še lahko vpliva na morebitne odločitve. Na tej stopnji je namreč mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve."
[50]
Primerjaj sodbo velikega senata Sodišča v zadevi
Inter-Environnement Wallonie ASBL in Terre wallonne ASBL
, C-41/11, z dne 28. 2. 2012, 42. do 47. točka obrazložitve.
[51]
Primerjaj prvi odstavek 40. člena ZVO-1, ki je veljal v času sprejetja izpodbijane Uredbe. Enako določbo vsebuje tudi sedaj veljavni ZVO-2 v prvem odstavku 77. člena.
[52]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-386/06, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-43/13, 6. točka obrazložitve.
[53]
Glej sodbi Sodišča v zadevah
L proti M
, C-463/11, z dne 18. 4. 2013, 43. točka obrazložitve, in
Inter-Environnement Wallonie ASBL in Terre wallonne ASBL
, 44. do 46. točka obrazložitve.
[54]
Sodba Sodišča v zadevi
Inter-Environnement Wallonie ASBL in Terre wallonne ASBL
, 45. in 47. točka obrazložitve.
[55]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20.
[56]
Nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja praviloma ne sodelujejo kot stranke (investitorji), temveč kot stranski udeleženci (36. in 54. člen GZ oziroma 48. in 67. člen GZ-1). Navedeno pomeni, da poleg tega, da postopek za izpodbijanje gradbenega dovoljenja ne zadosti pogoju sodnega varstva, ko so vse možnosti še odprte, kot pojasnjeno v 25. točki obrazložitve tega sklepa, sam obstoj teh postopkov, v katerih bi te nevladne organizacije lahko zastopale interes varstva okolja, ni odvisen od njih samih, temveč od volje vlagateljev zahtev za izdajo gradbenih dovoljenj.
[57]
Prim. sodbo Sodišča v zadevi
Inter-Environnement Wallonie ASBL in Terre wallonne ASBL
, 47. točka obrazložitve.
U-I-25/17-29
2
7. 6. 2022
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K SKLEPU ŠT.
U-I-25/17
Z DNE
9. 6. 2022
I.
Uvod
1. Odločitev v obravnavani zadevi pomeni znaten korak bližje k izpolnjevanju zahtev t. i.
Aarhuške konvencije
[1]
in prava EU, predvsem
Direktive
2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje
.
[2]
Ko je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 58. člena
Zakona o urejanju prostora
(Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju
ZUreP-2),
[3]
so nevladne organizacije (z ustreznim statusom, v nadaljevanju NVO-s
[4]
) tako rekoč
[5]
ostale brez učinkovitega pravnega varstva v začetnih fazah prostorskega načrtovanja. To varstvo je potrebno že v fazi celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), kot to zahtevajo
Aarhuška konvencija
[6]
in
SEA direktiva
ter sodbe Sodišča EU, tedaj torej,
ko so vse možnosti še odprte
. Slednje je, kot razlagam v nadaljevanju, odločujočega pomena tudi za skrajševanje trajanja postopkov umeščanja (infrastrukturnih) objektov v prostor. ZUreP-2 je v omenjenih določbah varstvo pravice do sodelovanja (različnih) javnosti že v fazi sprejemanja podzakonskih prostorskih predpisov poveril Upravnemu sodišču. Vendar je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20 prvi odstavek 161. člena in drugi odstavek 162. člena Ustave razložilo tako,
da je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, kdor za to izkaže pravni interes, z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (26. točka obrazložitve).
[7]
Prav zato se mi zdi zelo pomembno, da NVO-s ne smejo ostati brez zahtevanega varstva v javnem interesu. To je pomemben razlog za to, da je Ustavno sodišče v sklepu o sprejemu tokrat obravnavane pobude spremenilo svoje gledanje na izpolnjenost procesne predpostavke, na podlagi katere se NVO-s poslej odprejo vrata na polje ustavnosodne presoje, kadar izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo vprašanja varstva okolja. Ustavno sodišče jim je s tem dalo
locus standi
s priznavanjem pravnega interesa varovanja okolja kot njihovega lastnega interesa. Nastopajo namreč kot
alter ego
okolja.
2. Takoj dodajam: poleg tega, da je to bil potreben korak (iz več razlogov, predvsem pa zaradi varstva okolja samega), je to razlog več za čimprejšnjo spremembo Ustave (tudi) v delu, ki določa pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni.
[8]
Ne morem dovolj poudariti, kako nujna je takšna sprememba Ustave. Največji poudarek tega ločenega mnenja zato namenjam prav temu. Nujno, res ujno, potrebujemo spremembo Ustave, ki bo na novo uredila pristojnosti Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče se enostavno ne bi smelo več ukvarjati s podzakonskimi predpisi, še posebej pa ne s prostorskimi akti. To ga obremenjuje s pripadom, mu jemlje dragocen čas za odločanje o res precedenčnih zadevah zagotavljanja ustavnosti zakonov ter spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin v sodnih postopkih. Predvsem pa Ustavno sodišče ni zasnovano kot sodišče, ki bi presojalo tovrstne spore (to so spori, ki zahtevajo javne obravnave za razčiščevanja dejanskih stanj, presojo, kje v naravi potekajo meje, podrobne vpoglede v ortofoto posnetke ali celo aeroposnetke prejšnjih stanj itd.)
[9]
Takšno pristojnost bi bilo treba že z Ustavo prepustiti Upravnemu sodišču. K razlogom, zakaj tako, se še vrnem v nadaljevanju. Na tem mestu naj ostane začetni poudarek o potrebni spremembi Ustave s katerim želim bralcu predstaviti osrednjo perspektivo za razumevanje svojih pogledov na vprašanja, ki jih naslavljam.
3. Od tod dalje po vrsti; najprej, v čem je daljnosežnost spremembe stališča in zakaj je potrebna.
II. Sprememba stališča in kaj ta prinaša
4. V 20. točki obrazložitve sklepa je zapisana navedena sprememba. Nov pristop je zapisan predvsem v zadnji povedi te točke:
"
Upoštevaje predstavljene zahteve Aarhuške konvencije in prava EU, k spoštovanju katerega se je Republika Slovenija zavezala s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave, Ustavno sodišče sprejema stališče, da tiste nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki imajo priznan ustrezen status delovanja v javnem interesu (ustrezno odločbo pristojnega organa), izpolnjujejo zahtevo po izkazovanju lastnega
pravnega interesa, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise,
ki urejajo področje varstva okolja.
"
5. Sprememba stališča v 20. točki obrazložitve sklepa se torej nanaša na podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja. To so lahko prostorski akti kot v obravnavanem primeru, nanje se nanaša poglavje B. – II. obrazložitve sklepa. Ni pa nujno, da so to samo prostorski podzakonski predpisi, kot jih opredeljuje ZUreP-3.
[10]
Lahko gre za podzakonske predpise, ki nimajo te narave in tudi ne bodo niti pogojeni s CPVO ali s presojo sprejemljivosti planov za naravo (v nadaljevanju PSP)
[11]
. Kriteriji iz
Zakona o varstvu okolja
[12]
in
ZON
, iz katerih izhaja, kdaj se morata izvesti CPVO ali PSP, pomenijo ožjo opredelitev od opredelitve "podzakonskih predpisov, ki urejajo področje varstva okolja". Ta opredelitev je torej
širša
in prostorski podzakonski predpisi bodo le ena skupina predpisov, druga pa bodo drugi podzakonski predpisi, katerih bistvo je v tem, da bodo urejali varovanje okolja, pri čemer ni nujno, da bodo zanje uporabljive določbe o CPVO ali PSP.
[13]
6.
Ustavno sodišče je po doslej ustaljenem stališču od vseh pobudnikov, tudi NVO-s, ki so izpodbijali prostorski podzakonski predpis, s katerim je bila načrtovana prostorska ureditev, zahtevalo, da svoje očitke najprej izčrpajo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.
Vendar takrat ni mogoče govoriti o tem, da bi bile
vse možnosti še odprte
, kajti to je faza postopka, ko je prostorski predpis že sprejet, ko sta CPVO, skupaj s PSP, že izvedena, ko je celo že izvedena PVO in je prav tako že odločeno o okoljevarstvenemu soglasju (v nadaljevanju OVS; če ne gre za integralni postopek
[14]
). Pri tem pa je bil morda podzakonski (prostorski) predpis sprejet z napakami v postopku, morda brez sodelovanja NVO-s, CPVO in PSP sta bila morda prav tako izvedeni vsebinsko pomanjkljivo ali sploh nista bili izvedena, čeprav bi morali biti. Šele po teh fazah sledi faza izdaje gradbenega dovoljenja, tj. izdaje posamičnega pravnega akta na podlagi prostorskega predpisa, upoštevaje vse navedene postopke. Ustavno sodišče je torej doslej priznavalo pravni interes NVO-s šele po tem, ko niso uspeli izpodbiti gradbenega dovoljenja, hkrati pa so v upravnem postopku in upravnem sporu morale zatrjevati tudi (postopkovne) napake pri sprejemanju podzakonskega (prostorskega) akta. Ker se lahko gradi celo brez pravnomočne odločitve o okoljevarstvenem dovoljenju (v nadaljevanju OVD),
[15]
je izdaja gradbenega dovoljenja po eni strani (nevarno
[16]
) blizu gradnji, pri tem pa je postopek morda obremenjen z nezakonitostjo ali celo protiustavnostjo podzakonskega predpisa. Po drugi strani pa je postopek že res zelo oddaljen od faz postopka, ko so odprte vse možnosti presoj variant posega (ali celo "neposega", kajti to je prav tako možnost).
[17]
Pogosto govorimo o letih (še posebej v primerih poseganja v naravo, kjer so zahteve strožje zaradi ključnega 6. člena t. i.
Habitatne direktive
[18]
). Torej ni več mogoče govoriti o tem, da so
vse možnosti še odprte
.
7. Poenostavljeno lahko zgoraj zapisano opredelimo z naslednjo shemo:
Okvirjeni del (faze 3, 4 in 5) so postopki za izdajo posamičnih pravnih aktov – zahteva po izčrpanju pravnih sredstev zoper njih pa sledi v postopku sodne presoje gradbenega dovoljenja, tj. v upravnem sporu zoper odločitev o gradbenem dovoljenju, kjer pa
ratio
sploh ni varovanje okolja (gradbeno dovoljenje je o vprašanju same gradnje; o varovanju okolja se odloča precej prej). To je že v fazah 1 in 2. Ko je enkrat splošni podzakonski akt sprejet (faza 2; pogoj zanj sta CPVO in PSP), so "vrata" v poseganje v prostor z gradnjo odprta. NVO-s reagirajo pri fazi 1, Ustavno sodišče pa je v preteklosti zahtevalo, da lahko izpodbijajo podzakonski predpis (faza 2) po koncu postopka faze 5. Kot pojasnjujem zgoraj, je to faza postopka,
ko vse možnosti niso več odprte
, kot to zahtevajo pravo EU,
Aarhuška konvencija
in sodbe Sodišča EU.
[19]
Seveda pomeni "vrnitev" iz faze 5 v fazo 1, če se torej v postopku presoja gradbenega dovoljenja pred Upravnim sodiščem postavi vprašanje zakonitosti in/ali ustavnosti faz 1 in 2, izgubo časa oziroma precej veliko "časovno okno". Med temi fazami so lahko tudi leta (ne)aktivnosti. Ne čudi zato, da so postopki npr. umeščanja (infrastrukturnih) objektov v okolje pri nas tako dolgotrajni. Namesto, da bi se o prvi fazi povedalo vse, kar se mora, takoj (ko so torej
vse možnosti še odprte
) in se tako zagotovilo pravno varnost vseh naslednjih faz postopka, se vse, kar se dogaja v kasnejših fazah, dela z negotovostjo, ki se bo (morda) pokazala šele čez čas, morda po "časovnem oknu" nekaj let. To je, menim, eden od pomembnih vzrokov dolgotrajnih postopkov.
[20]
8. Samo po sebi se ponuja tudi razlog za takšne faze; vse namreč izhaja iz prava EU, kljub temu da ta ne določa postopka. Določa pa pravne institute, katerih izvedbo je slovensko pravo implementiralo (izvedlo) znotraj delovanja izvršilne veje oblasti. CPVO je zahtevana s
SEA direktivo
, PVO s t. i.
EIA direktivo
,
[21]
OVD-je pa z različnimi direktivami.
[22]
Te številne obveznosti v Sloveniji uresničujemo s podzakonskimi predpisi (
ZVO-2
in
ZON
sta le izhodišči). Za njihovo presojo ustavnosti in zakonitosti pa je pristojno Ustavno sodišče. Kot pišem zgoraj, najmanj popolnoma neprimerno. Trčita torej pred več kot 30 leti določena pristojnost Ustavnega sodišča in takrat še neobstoječ pristop z vidika prava EU, ki je varovanje okolja in narave ter poseganje vanju zelo natančno uredilo in povzročilo, da je to področje prava prežeto s "procesi"
[23]
in podzakonskimi predpisi, ki jim šele (čez čas) sledi izdaja posamičnih pravnih aktov. Gre torej za posledico razvoja prava EU in mednarodnih zavez. Ustava in pristojnost Ustavnega sodišča pa sta ostali nespremenjeni. Ne bi smelo biti tako.
9. Zato uvodni poudarek o nujnosti spremembe Ustave. Ustavno sodišče je, ne prvič, "stisnjeno v kot", kajti razlog, da je preobremenjeno, ne more upravičiti nespoštovanja prava EU in mednarodnih obvez. Rešitev je le, da se na novo uredi pristojnost Ustavnega sodišča.
[24]
Ustavno sodišče je torej s tokratno spremembo stališča sledilo zahtevam prava EU in
Aarhuške konvencije
(k čemur je ustavno zavezano s tretjim odstavkom 3.a člena in 8. členom Ustave), hkrati pa "odprlo vrata" že tako preobremenjemu Ustavnemu sodišču; tudi v upanju, da takšna situacija ne bo trajala dolgo in da se Ustava ustrezno spremeni ter omogočijo zakonske rešitve, kot jih je predvidel že po odločbi Ustavnega sodišča protiustavni 58. člen ZUreP-2 in jih vsebuje 61. člen ZUreP-3. Vendarle, ko gre za vprašanje, ali je preobremenitev lahko razlog za odrek sodnega varstva in za odrek spoštovanja mednarodnih zavez, ki obvezujejo Republiko Slovenijo, ter spoštovanja prava EU, nanj ne moremo odgovoriti pritrdilno. Nujna je zato sprememba, o kateri pišem, da se vsaj z nekaterimi podzakonskimi predpisi, v prvi vrsti prostorskimi, začne ukvarjati Upravno sodišče in ne (z Ustavo določenih) devet sodnikov Ustavnega sodišča. Prav tako pa je pri tem nujno, da se prisluhne potrebam Upravnega sodišča, ki bodo zaradi tega gotovo soočena z več zadevami. Nikakor pa ne gre zamahniti z roko, ne spoštovati navedenega ter ne spoštovati legitimnih in pravno podprtih interesov tiste javnosti, ki zastopa interese okolja in ki v preplet teh interesov z drugimi interesi vstopa kot njihovo uravnoteženje.
III. Sprememba stališča se nanaša na NVO-s, ne pa tudi na t. i. vključeno javnost
10.
V postopkih poseganja v prostor gre za trk različnih interesov. Ponazorim jih z naslednjim prikazom:
Država kot skrbnik okolja (in javnega interesa) je nemalokrat vpeta tudi v interese investitorjev, ki jim zaradi ekonomske in drugih politik prav tako sledi. Investitor bo zasledoval primarno svoje zasebne interese, ki bodo tudi trčili z interesi okolja. Slednje pa se samo seveda ne more zastopati. Interesi okolja so tudi skladni z javnim interesom (tj. interesom sedanjih in vseh prihodnjih generacij) po zdravem življenjskem okolju. Zasebniki (lastniki in drugi, na katerih nepremično ali premično premoženje vpliva poseg gradnje ali ta vpliva na njihova življenja) imajo svoj zasebni interes. Ta je lahko soglasen z javnim, ni pa nujno. Lahko sta si diametralno nasprotna. NVO-s so tiste, ki kot
alter ego
nastopajo v vlogi zastopanja interesa okolja.
[25]
Zato je njihova vloga edinstvena v tem trku
interesov. Kot navaja sklep v 18. opombi k obrazložitvi: "
[…] Nevladne organizacije varstva okolja zastopajo javni interes varstva okolja in s tem posredno interes sedanjih in prihodnjih generacij ter s tem v postopkih načrtovanj posegov v okolje in naravo omogočajo interesno uravnoteženje
."
[26]
11. Nasprotni argumenti, ki NVO-s odrekajo zgoraj omenjeno vlogo, ki jih vidijo kot nepotreben zastoj v postopku, kot nagajanja, pomenijo zanikanje omenjene uravnoteženosti. Menim, da je takšen pogled preživet, kot je preživet kurativni sistem varstva okolja, medtem ko danes delujemo po preventivnem in slutenjskem (previdnostnem) modelu varovanja okolja.
[27]
Res pa je pri tem, seveda, da morajo tudi NVO-s prevzeti svoja breme in odgovornost ter se v tem trku interesov osredotočati na svojo
alter ego
vlogo, tj. zastopanje interesov okolja. Če so takšne vloge pravilno porazdeljene in če pride do njihovega uravnoteženega presojanja, usklajevanja ter dograjevanja in izpopolnjevanje aktov in postopkov že v prvi fazi, potem se izognemo tudi zastojem v postopku, kot pišem zgoraj.
12. Odločitev Ustavnega sodišča, da dopusti sodno varstvo NVO-s že v najbolj zgodnji fazi dovoljevanja poseganja v prostor, ko so
vse možnosti še odprte
, je ne le odraz spoštovanja mednarodnih zavez Aarhuške konvencije in prava EU, odseva tudi možnost uravnoteženja interesov, pri čemer je varovanje okolja (in s tem javnega interesa sedanjih in prihodnjih generacij) le eden od številnih interesov, ki trčijo. S tem se omogoča učinkovitejše vodenje teh postopkov oziroma odvijanje teh postopkov, kajti izdaja posamičnih pravnih aktov ne bo obremenjena s potencialno nevarnostjo nezakonitosti ali protiustavnosti prostorskega predpisa, na podlagi katerega bodo izdani. Kadar se takšna negotovost uresniči šele pri na primer izdaji gradbenega dovoljenja, je to časovno odmaknjeno, hkrati pa ni več možnosti, ki bi še bile odprte (variante). Nevarnost novega začetka celotnega postopka izniči vse nadaljnje vloženo delo in čas.
13. Sprememba stališča pa ne vključuje drugih predstavnikov javnosti, kot jo opredeljuje
Aarhuška konvencija
. Za preostalo javnost, tudi posameznike, še vedno velja, da morajo po poti ustavnosodne presoje najprej doseči izčrpanje pravnih sredstev.
[28]
V tem pogledu je zahteva po izčrpanju pravnih sredstev še vedno lahko problematična, vendar menim, da manj kot pri NVO-s. Razlog je v javnem interesu, ki ga zastopajo NVO-s, in ker gre za presojo tistih ravnanj oblasti, ki se nanašajo na celoto, torej na poseg kot takšen, na CPVO in PSP kot takšne, ne za natančno določene posamezne parcele. Vendarle, drži, da Ustavno sodišče za to preostalo javnost ni pristopilo enako in se s tem tudi ni popolnoma postavilo v položaj Upravnega sodišča. Tudi v tem pogledu lahko samo ponovim glasen apel za spremembo Ustave in z njo omogočanje zakonskih rešitev, o katerih pišem zgoraj.
IV. Sprememba stališča se nanaša na podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja
14. Sprememba stališča v 20. točki obrazložitve sklepa se torej nanaša na podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja. Kot pojasnjujem v 5. točki tega mnenja, so to lahko prostorski predpisi kot v obravnavanem primeru ali podzakonski predpisi, ki niso prostorski in ne bodo niti pogojeni s CPVO ali pa s PSP. Ta opredelitev je torej širša. Ker pa je široka tudi opredelitev (iz prava EU)
planov ali načrtov
, ki se nanašajo na posege v okolje, predvidevam, da bosta CPVO in PSP vendarle tvorili temelja za te predpise. Drži po mojem mnenju tudi, da je sprememba stališča dovolj odprta za nadaljnjo uporabo Ustavnega sodišča v prihodnjih primerih. Toliko bolj je zato potreben apel k spremembi Ustave, kajti sprememba stališča ni zahteva, ki bi se je "domislilo" Ustavno sodišče, temveč jo zahtevata
Aarhuška konvencija
in pravo EU, ki ju mora kot obvezujoča spoštovati Ustavno sodišče. Upravno sodišče je pri tem ne le precej, precej primernejše za takšne presoje od Ustavnega sodišča, temveč predvsem lahko zagotavlja ustavnoskladno učinkovito sodno varstvo na tem področju. Tako zasnova kot organiziranost, predvsem pa ureditev upravnega spora v
ZUS-1
[29]
so tiste prvine, ki Upravnemu sodišču vzpostavljajo temelje za učinkovito presojo ustavnosti in/ali zakonitosti takšnih podzakonskih predpisov, Upravno sodišče pa potrebuje le ustavno (glede na odločbo št. U-I-327/20 in) zakonsko pooblastilo za njihovo izločitev z učinki
erga omnes
iz pravnega reda.
15. Naj k temu dodam še en pomemben vidik; pri presoji podzakonskih predpisov, ki urejajo varstvo okolja, ne gre samo za vprašanja postopka, ampak tudi za vsebino.
[30]
To so pogosto zelo strokovna vprašanja, merila oziroma kriteriji za vprašanje ustavnosti, kot jih je izoblikovalo Ustavno sodišče, pa so velikokrat abstraktni in na ustavnopravno raven ne sežejo različne pomanjkljivosti iz strokovnih postopkov. Kdaj so te v skladu z zakonom, pa je nemalokrat treba ugotoviti v poglobljenih strokovnih analizah in strokovnih odločitvah oblastnih organov, kar ponovno trči ob zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji tovrstnih strokovnih vprašanj in meril, s katerimi jih Ustavno sodišče presoja. Ustavne presoje, tudi primerjalnopravno, tovrstna merila postavljajo bolj ohlapno, opisno in torej manj določno (npr., ali je neka dobrina ogrožena, ali je poseg nesprejemljiv, ali se poseg lahko tolerira itd.).
16. Čeprav je torej v sklepu nakazana presoja postopka sprejemanja konkretnega državnega prostorskega načrta (uredbe) z vidika spoštovanja sodelovanja NVO-s v tem postopku in v postopku PVO ter spoštovanja zahtev po izvedbi CPVO,
[31]
katerih kršitev lahko ima posledice za njegovo ustavno skladnost in zakonitost, je sprememba, ki jo je Ustavno sodišče zapisalo v 20. točki obrazložitve sklepa, s katerim je šele začelo ta postopek ocene ustavnosti predpisa, širša. Ne nanaša se le na postopek, ampak tudi na samo vsebino ter zahtevo pravil prava EU in
Aarhuške konvencije
, da je del sodnega varstva tudi vsebinska presoja.
[32]
Seveda, sam postopek ne more v popolnosti zagotoviti tudi vsebinsko ustavnih in zakonitih pravil.
V. Strnjen povzetek
17. Naj zaključim s strnjenim povzetkom: Ustavno sodišče je enostavno moralo dopustiti
locus standi
za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, ki urejajo področje varstva okolja, vsaj NVO-s. Pri tem je, že tako preobremenjeno, moralo še bolj odpreti že tako (pre)široko odprta vrata na polje ustavnosodne presoje. Ne vem, kako še glasneje opozoriti na potrebo po spremembi Ustave, da bi bile lahko takšne presoje prepuščene Upravnemu sodišču, hkrati pa tudi slednjemu prisluhniti, ko nove pristojnosti zahtevajo tudi posege v njegovo organizacijo ali/in personalno širitev. Vse navedeno pa je, kar je pozitivno in zelo pomembno, v luči učinkovitejšega, hitrejšega presojanja predpisov pristojnih oblasti glede poseganja v okolje in naravo, da bi se zagotovilo ohranjanje in varovanje teh vrednot tudi za prihodnje generacije.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Zakon o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ) in Zakon o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ) – v nadaljevanju Aarhuška konvencija.
[2]
UL EU L 197, 21. 7. 2001, str. 30–37 – v nadaljevanju SEA direktiva; SEA zato, ker CPVO v angleščini pomeni
Strategic Environmental Assessment
.
[3]
Z odločbo št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022, s tem da določbe 58. člena ZUreP-2 niso bile več veljavne v času izdaje navedene odločbe, so se pa uporabljale do 31. 5. 2022. Naslednji dan, 1. 6. 2022, so se začele uporabljati določbe Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3).
[4]
Nevladne organizacije, ki imajo status (ustrezno odločbo pristojnega organa) organizacije za varovanje okolja ali narave, torej delovanja v javnem interesu. Razliko do drugih nevladnih organizacij, ki tega statusa nimajo in tudi ne enakih pravic v postopkih, ponazarjam z dodatkom "-s", torej NVO-s).
[5]
ZUreP-3 vsebuje v 61. členu skoraj identične določbe protiustavnim določbam 58. člena ZUreP-2. Glede na osrednji razlog za ugotovitev protiustavnosti v odločbi št. U-I-327/20 postane slej ko prej jasno, da navedene določbe ZUreP-3 ne morejo zagotavljati ustreznega jamstva za pravno (sodno) varstvo niti nevladnim organizacijam z ustreznim statusom niti posameznikom s pravnim interesom (t. i. vključena javnost).
[6]
Glej obrazložitev v 15.–19. točki sklepa, h kateremu pišem to ločeno mnenje.
[7]
S to odločitvijo se nisem strinjal in tokrat ne bom ponavljal razlogov, ki sem jih zapisal v svojem odklonilnem ločenem mnenju k omenjeni odločbi.
[8]
Tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave določa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni. Vendar se potreba po spremembi Ustave ne nanaša le na (državne) podzakonske predpise, temveč tudi na predpise lokalnih skupnosti (četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave).
[9]
Zgolj za ponazoritev utrinek s priprave na eno zadnjih sej Ustavnega sodišča: na dnevnem redu sta bili zadevi, ki sta se nanašali na možnosti istospolnih parov posvojiti otroke in onemogočanje sklenitve zakonske zveze istospolnim parom. To sta bili zadevi, ki nedvomno zahtevata temeljite premisleke vsakega ustavnega sodnika o razlagah Ustave. Sodniki moramo takšnim vprašanjem nameniti veliko pozornosti, razmišljanj, argumentacije, branja, natančno se posvetiti prav vsakemu stavku v predloženem osnutku odločbe. Vzame veliko časa. Na isti seji pa je bilo obravnavano tudi vprašanje, kje v neki vasi poteka javna pot med nekaj hišami in gospodarskimi poslopji. V takšnih zadevah si je treba ogledati posnetke, meje, prebrati občinske odloke itd. V prvih dveh zadevah gre torej za res precedenčne odločitve za najbolj občutljivo jedro prava (urejanje medčloveških odnosov), za katere bi si kot ustavni sodnik želel imeti ustrezno dovolj časa, mirnosti. Takšno odločanje zaradi širokih pristojnosti vedno prekinjajo različne druge zadeve, med drugim tudi presoje o zakonitosti ali/ustavnosti podzakonskih predpisov. Sodnik je soočen s t. i.
monkey mind
; "skače" iz ene zadeve na drugo, pri čemer bi že odločanje o le res precedenčnih zadevah popolnoma zavzelo naš razpoložljivi čas. Več o tem R. Knez, Poslanstvo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, v: C. Ribičič (ur.), Poslanstvo in delovanje Ustavnega sodišča, Inštitut za ustavno pravo, Ljubljana 2022. str. 11–26.
[10]
Glej 50. člen ZUreP-3.
[11]
Glej člene 101, 101a in 101b
Zakona o ohranjanju narave
(Uradni list RS, št. 96/04 - uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – v nadaljevanju ZON).
[12]
Uradni list RS, št. 44/22 – v nadaljevanju ZVO-2.
[13]
Za podobno razmerje med Aarhuško konvencijo, predvsem njenim 6. in 7. členom, in pravili EU o CPVO in presoji vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) glej UNECE, The Aarhus Convention, An implementation Guide, 2. izdaja, United Nations, Ženeva 2014, str. 123.
[14]
Kjer se odločanji o OVS in gradbenem dovoljenju združita.
[15]
Kar je po prejšnji ureditvi pomembna sprememba v sedmem odstavku 105. člena ZVO-2. Pred njim veljavni Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 38/14, 37/15, 56/15, 102/15, 30/16, 42/16, 68/17 in 158/20 – ZVO-1) je določal, da se gradnja kljub pravnomočnemu gradbenemu dovoljenju ne sme začeti brez pravnomočnega OVD. To je smiselno, kajti sicer lahko pride do situacije, ko je določen objekt zgrajen, ne sme pa obratovati. Poseg v okolje ali naravo pa je že (nepovratno) storjen. Prim. drugi odstavek 69. člena in tretji odstavek 82. člena ZVO-1.
[16]
Torej v tistih primerih, ko gradbeno dovoljenje morda temelji na podzakonskem predpisu, ki je protiustaven ali/in nezakonit.
[17]
Treba je namreč izpolniti pogoj nujnosti. V luči načela trajnostnega (vzdržnega) razvoja je tudi presoja, ali je določen poseg sploh nujno potreben ali pa se v okolje ali naravo ne poseže in se ju tako ohrani za prihodnje generacije. Tako bi tudi sam razložil 6. člen ZUreP-3, ki kot prvo načelo prostorskega urejanja izpostavlja prav načelo trajnostnega razvoja in skrb za prihodnje generacije. To načelo ne sme biti le politično geslo.
[18]
Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL
L 206 , 22. 7. 1992, str. 7–50 – v nadaljevanju Habitatna direktiva)
se sicer nanaša na zaščiteno naravo, t. i. Naturo 2000, vendar pa je ZON (prim. člene 101–103) razširil njeno uporabo tudi na druga območja zaščitene narave. Še posebno se lahko zaplete in s tem časovno podaljša odločanje, če je treba odločiti o prevladi javne koristi (kar prav tako v določenih primerih, kadar je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, zahteva četrti odstavek 6. člena
Habitatne direktive
, temu pa ne le sledita tudi ZON, ki to širi tudi za naravo, ki ni zaščitena le z Naturo 2000 (101.c člen), in tudi ZUreP-3 (prim. 20. in 103. člen).
[19]
To sklep pojasnjuje v 25. točki obrazložitve; tam je naveden sklic na sodno prakso Sodišča EU.
[20]
In prav to, da bi prva in druga faza prejeli potrditev ustavnosti in zakonitosti postopkov sprejetja in vsebine določb pred ustrezno pristojnim sodiščem (kar je, menim, Upravno sodišče), takoj ko sta izvedeni oziroma ko je podzakonski predpis sprejet, bi povečalo učinkovitost postopkov in faz, ki sledijo.
[21]
Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (kodificirano besedilo), UL L 26, 28. 1. 2012, str. 1–21.
[22]
Najpomembnejši med njimi direktivi o industrijskih emisijah (ki je nadomestila IPPC direktivo) in Seveso III direktiva:
Direktiva 2010/75/EU Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja), UL L 334, 17. 12. 2010, str. 17–119, in Direktiva 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi
,
ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES, UL L 197, 24. 7. 2012, str. 1–37.
[23]
Postopki presoje vplivov na okolje niso samo postopki, ampak so proces. Lahko se večkrat vrnejo v določeno fazo, lahko se popravljajo, izboljšujejo, odpravljajo pomanjkljivosti itd. Kot navajajo npr. nekateri tuji avtorji:
Environmental assessment is equivalent to the search for the Holy Grail: it is a never-ending and frustrating pursuit
. Glej pri M. Prieur, C. Bastin, Measuring the Effectivity of Environmental Law, Peter Lang, Brussels 2021, str. 21.
[24]
In to ni edini razlog. Več o tem pišem tukaj: R. Knez, nav. delo, str. 11–26.
Dodajam pa:
– Zdi se, da gre za nezaupanje do Upravnega sodišča. Ne vidim razloga za to. Presojo (vsaj nekaterih) podzakonskih predpisov je treba prepustiti temu sodišču. Res je bilo ob sprejetju Ustave upravno sodstvo v fazi razvoja in prehoda iz nekdanjega sistema in drugačne organiziranosti v nov sistem (nova ureditev upravnega spora je bila sprejeta leta 1997, torej po sprejetju Ustave; prim. E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, Ljubljana, IUS Software, GV Založba, 2017, str.  504–505). V tem lahko vidim razloge za ureditev te pristojnosti Ustavnega sodišča, a danes imamo ustrezno razvito in moderno organizirano upravno sodstvo, ki se lahko, drugače od Ustavnega sodišča, tudi lažje širi. Že leta 2010 je predlog spremembe Ustave (EVA: 2009-2011-0037 z dne 18. 3. 2010) vseboval pomembno spremembo v tretjem odstavku 162. člena Ustave (dodani so moji poudarki): "
Presojo ustavnosti oziroma zakonitosti podzakonskega predpisa
,
akta lokalne skupnosti
ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko zahtevajo v postopku pred Ustavnim sodiščem državni zbor in vlada ter predlagatelji iz pete do sedme alineje prejšnjega odstavka pod pogoji iz navedenih alinej, če
ni z zakonom
iz tretjega odstavka 160. člena
določeno drugače
. […]."
– Predvideval pa je tudi spremembo 160. člena Ustave, tako da bi se črtale tretja, četrta in peta alineja, tretji odstavek 160. člena pa bi se spremenil tako, da bi se glasil:
'
'Ustavno sodišče odloča o skladnosti podzakonskih predpisov
, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z ustavo, s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, in z zakoni, ter o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, s podzakonskimi predpisi,
če zakon, sprejet z dvotretjinsko večino navzočih poslancev, ne določa, da o tem odloča drugo sodišče
."
Ta sprememba bi omogočila prenos pristojnosti na druga sodišča z zakonom. Poleg tega pa je zožil predlagatelje.
– Poslanci, ki so zavrnili omenjeni predlog sprememb Ustave, so povzročili številne težave in preobremenjenost Ustavnega sodišča, s tem pa so povzročili tudi daljša obdobja, potrebna za naše presoje. Ne vem, ali se tega oni in javnost sploh zavedajo. To je bila, menim, zgodovinska napaka, ki se nikoli ni poskušala popraviti, čeprav bi se morala.
[25]
Te interese lahko uveljavljajo (zastopajo) tako v razmerju do oblasti (v postopkih, o katerih pišem), kot tudi neposredno z izvajalci potencialnega posega (to ni predmet tega ločenega mnenja).
[26]
To uravnoteženje je osredinjeno torej predvsem v razmerjih, kjer so puščice (v prikazu zgoraj) odebeljene.
[27]
Kurativni sistem je učil, da lahko človeštvo v cilju ekonomske prosperitete posega v okolje in popravi vse, kar okolju povzroči. Šele velike industrijske nesreče (1976-Seveso, 1984-Bophal, 1986-Černobil, torej iz obdobij, ko še ni bilo zahtev po CPVO, PVO, sodelovanju javnosti, posredovanju informacij javnosti) so v EU vodile do preventivnega in slutenjskega modela varovanja okolja, ki zahtevata
ex ante
obveščanje in sodelovanje javnosti pri posegih v okolje, presojo vplivov na okolje, upoštevanje odgovornosti do prihodnjih generacij in odmik od antropocentrizma k ekocentrizmu itd.
Prim. tudi N. de Sadeleer, Environmental Principles - From Political Slogans to Legal Rules, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2020, str. 23–29.
[28]
Po stališču sodne prakse Vrhovnega sodišča tudi 58. člen ZUreP-2 (zdaj 61. člen ZUreP-3) ne obide zahteve sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, saj dopušča le tožbe oseb, ki jih vlagajo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev
njihovih pravic ali obveznosti
in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski izvedbeni akt v tem delu zanjo
bistvene posledice
. Vrhovno sodišče pa šteje, da določbe prostorskega izvedbenega akta za tožnika nimajo bistvenih posledic, če bo za njegovo uresničitev šele treba izdati upravni akt, tožnik pa bo v upravnem sporu lahko izpodbijal njegovo zakonitost z zatrjevanjem, da temelji na nezakoniti določbi predpisa (sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 198/2019 z dne 27. 5. 2020).
[29]
Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10  in 109/12 – ZUS-1).
[30]
O tem pišem v 9. točki ločenega mnenja k odločbi št. U-I-327/21 in tam citiram
Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah
, UL C 275, 18. 8. 2017, ki pod naslovom 3.3.2.1.
Potreba po pregledu postopkovne in vsebinske zakonitosti
napotuje na vsebinsko sodno presojo odločitev oblastnih organov in vez s tretjim odstavkom 9. člena
Aarhuške konvencije
: "
Sodna praksa SEU jasno kaže, da revizija, omejena na postopkovno zakonitost, ne bi bila v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 9(2) in povezane sekundarne zakonodaje EU."
Podobno kot na drugi odstavek 9. člena Aarhuške konvencije se citirano Sporočilo Evropske komisije nanaša na tretji odstavek navedene določbe (glej prav tam, 128. točka).
[31]
V tej zadevi je postopek priprave državnega prostorskega načrta (Uredbe) urejal takrat veljavni
Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor
(Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – ZUPUDPP), ki je določal tudi način, kako se ta postopek vodi skupaj s postopkom CPVO in PVO. Tako kot v času sprejemanja Uredbe veljavni ZVO-1 (drugi odstavek 40. člena) tudi zdaj veljavni ZVO-2 določa, da se CPVO izvede vedno, če se mora izvesti PVO (glej drugi odstavek 77. člena ZVO-2). Od ocene, ali je potreben postopek PVO bo torej odvisna tudi obveznost izvesti postopek CPVO.
[32]
Glej vir (Sporočilo Evropske komisije) navedeno v opombi 30.
U-I-25/17-32
14. 12. 2022
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Irene Komar in drugih, vsi Renče, ter Zveze ekoloških gibanj Slovenije – ZEG, Krško, ki jih vse zastopa Odvetniška družba mag. Kerčmar in partnerji, o. p., d. o. o., Nova Gorica, na seji 14. decembra 2022
odločilo:
Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (Uradni list RS, št. 47/16) ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
Povzetek pobude
1. Pobudniki izpodbijajo Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (v nadaljevanju Uredba). Zatrjujejo kršitev 2., 44., 72. in 153. člena Ustave, 6. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija),
[1]
7., 50., 51., 51.a, 57., 71. do 73. in 84.a člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) ter Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP).
2. Irena Komar, Matjaž Komar in Uroš Komar (v nadaljevanju prvi trije pobudniki) svoj pravni interes utemeljujejo z zatrjevanjem, da so lastniki zemljišč na območju izpodbijane uredbe. Posamezne določbe Uredbe ter pripadajoča grafika naj bi neposredno posegale v njihov pravni položaj. Prvi trije pobudniki navajajo, da Uredba na njihovih zemljiščih vzpostavlja konkretne prepovedi in omejitve rabe zemljišč, z njeno uveljavitvijo pa naj bi zanje nastopile tudi nekatere dolžnosti opustitve ravnanj ter dolžnost trpeti vsebinsko neopredeljene posege investitorja oziroma upravljavca.
3. Zveza ekoloških gibanj – ZEG (v nadaljevanju četrta pobudnica) svoj pravni interes utemeljuje z zatrjevanjem, da ima status društva v javnem interesu po ZVO-1 in status nevladne organizacije, ki na področju varstva okolja v Republiki Sloveniji deluje v javnem interesu. Utemeljuje, da bi ji bilo treba omogočiti sodelovanje v postopku, pri tem pa se sklicuje na 6., 13. in 34.a ter 71. do 73. člen ZVO-1. Četrta pobudnica trdi, da je dolžna skrbeti za to, da se, kadar je to potrebno, izvede presoja vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) in pridobi okoljevarstveno soglasje (v nadaljevanju OVS). Utemeljuje, da je na podlagi 14. člena ZVO-1 upravičena vložiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki škodljivo posegajo v okolje. Po njenem mnenju je treba pravni interes priznavati dovolj široko, da subjektom, ki delujejo na področju, ki ga ureja izpodbijani predpis, ni onemogočeno vsakršno delovanje za zaščito njihovih interesov.
4. Pobuda se v pretežnem delu opira na priloženo pravno mnenje Inštituta za javno upravo, v katerem sta bili ugotovljeni nezakonitost in protiustavnost izpodbijane uredbe in ki ga pobudniki povzemajo v svojo trditveno podlago. Pobudniki zatrjujejo, da v obravnavanem primeru ne gre za načrtovanje rekonstrukcije daljnovoda, temveč za novogradnjo, za katero bi morala biti izvedena PVO. Oporekajo odločitvi Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO), ki naj bi kljub jasnim navodilom in stališču Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) v odločbi z dne 25. 5. 2015 s sklepom z dne 26. 11. 2015 v predhodnem postopku ponovno odločila, da za načrtovani poseg ni treba izvesti PVO. Ker v postopku njenega sprejemanja ni bila izvedena PVO in ni bilo pridobljeno OVS, naj bi bila Uredba v neskladju s 7., 50., 51., 51.a, 51.b in 57. členom ZVO-1 in 72. členom Ustave. Pobudniki zatrjujejo tudi, da je bila iz predhodnega postopka izključena vsa javnost in da jim v tem postopku ni bilo omogočeno, da bi vplivali na odločitev o izvedbi PVO.
5. V postopku sprejemanja Uredbe naj bi bilo kršeno načelo sodelovanja javnosti. Pobudniki to utemeljujejo s tem, da pred javno razgrnitvijo osnutka državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) še ni bila sprejeta odločitev o tem, ali je treba opraviti PVO, ter s tem, da je bila po javni razgrnitvi spremenjena vsebina DPN in okoljskega poročila. Menijo, da ocena o (ne)nujnosti izvedbe PVO bistveno vpliva na vrsto postopka sprejemanja prostorskega akta, in trdijo, da Uredba ne bi smela biti sprejeta po posebnem postopku, ne da bi pred javno razgrnitvijo in objavo osnutka DPN obstajala veljavna, dokončna odločitev o tem, da PVO ni potrebna. Ker naj bi bil prvi sklep ARSO, da PVO ni potrebna, izdan šele 5. 1. 2015, tj. po javni razgrnitvi, je po mnenju pobudnikov podana postopkovna kršitev zahtev ZUPUDPP, ki ima bistven vpliv tudi na oblikovanje vsebine DPN. Navedena kršitev tudi kasneje naj ne bi bila sanirana, temveč se je sprejemanje DPN po posebnem postopku nadaljevalo tudi v času, ko je bila odločitev o tem, da izvedba PVO ni potrebna, z odločbo MOP z dne 25. 5. 2015 že odpravljena. Naknadna enaka odločitev ARSO z dne 26. 11. 2015 pa naj bi bila v času sprejetja in objave Uredbe še predmet preizkusa v pritožbenem postopku. Pobudniki trdijo, da opisani način vodenja postopka pomeni nedopustno kršitev procesnih pravic javnosti pri sprejemanju prostorskega akta in krši 44. člen Ustave. Posebej pomembna naj bi bila kršitev te pravice, kolikor se nanaša na četrto pobudnico, ki ji je bil z odločbo MOP z dne 26. 2. 2016 priznan status stranske udeleženke v postopku predhodne presoje. Ta status naj bi ji namreč omogočal, da pred sprejetjem Uredbe vpliva na odločitev v predhodnem postopku.
6. Pobudniki navajajo, da je bila edina javna razgrnitev opravljena od 12. 11. do 12. 12. 2014. Iz obrazložitve odločbe MOP z dne 23. 3. 2016 o sprejemljivosti vplivov izvedbe DPN na okolje (v nadaljevanju odločba CPVO) naj bi izhajalo, da je bil DPN na podlagi mnenja ARSO iz decembra 2015 spremenjen (pri čemer naj bi spremembe v tej odločbi ne bile podrobneje pojasnjene), iz obrazložitve in utemeljitve DPN pa naj bi bilo razvidno, da so bile na podlagi stališč do pripomb in predlogov javnosti rešitve prostorskega akta spremenjene. Pobudniki trdijo, da je iz primerjave grafik, ki prikazujeta območje DPN pred javno razgrnitvijo in po njej, razvidno, da so bila glede na prvotni predlog v varstveni pas energetske infrastrukture na novo vključena nekatera zemljišča in vnesene deponije izkopnega materiala. Trdijo, da sprememba poteka trase in vnos lokacij deponij pomenita spremembo vsebine prostorskega akta po javni razgrnitvi. Pri tem naj ne bi šlo za spremembi, ki bi sledili pripombam in stališčem z javne razgrnitve, saj se je javnost zavzela za kablovodni (podzemni) potek električnih vodov in ne za večji odmik električnega voda od stavbnih parcel. Da gre za pomembno spremembo, pa naj bi izhajalo tudi iz tega, da premik trase na novo ali v znatno večjem obsegu prizadene zemljišča, ki pred tem niso spadala v območje DPN, pri čemer pa naj bi lastniki teh zemljišč ne bili seznanjeni s spremembo. Prav tako naj bi lahko sprememba trase bistveno vplivala tudi na lokalne varovane okoljske dobrine, kot je stoletni hrast na zemljišču družine Komar. Pobudniki utemeljujejo, da bi morala biti opravljena dodatna, nova javna razgrnitev spremenjene trase. Da javnost ni imela možnosti sodelovati, je po navedbah pobudnikov razvidno tudi iz tega, da je bilo predmet javne razgrnitve okoljsko poročilo iz oktobra 2013, medtem ko iz tretjega odstavka 2. člena Uredbe izhaja, da je bilo okoljsko poročilo, na katerem temelji Uredba, izdelano šele v januarju 2016. Pobudniki prilagajo obe okoljski poročili in trdijo, da je novejše poročilo veliko obsežnejše ter vsebuje bistvene spremembe na področju voda, torej na enem od ključnih okoljskih področij, s katerimi javnost ni bila seznanjena. Pri tem se sklicujejo na sklep ARSO z dne 26. 11. 2015, iz katerega naj bi izhajalo, da je Urad za upravljanje z vodami podal mnenje, da je za nameravani poseg potrebna izvedba PVO ter da je treba posebno pozornost nameniti analizi možnosti izvedbe vkopnega daljnovoda glede na poplavno ogroženost. Na podlagi tega naj bi očitno prišlo do spreminjanja okoljskega poročila, ne da bi bila s tem seznanjena javnost. Obenem naj bi se sam organ, ki je vodil postopek celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), pri ponovnem zaprosilu nosilcev urejanja prostora (v nadaljevanju NUP) za stališča in mnenja skliceval na drugi odstavek 46. člena ZVO-1, kar pomeni, da je presodil, da gre za bistveno spremembo plana (vsebine DPN). Tudi iz drugega mnenja Direkcije Republike Slovenije za vode z dne 15. 3. 2016 naj bi izhajalo, da je bil predlog DPN dopolnjen v februarju 2016. Pobudniki se sklicujejo tudi na zahteve Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 – v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES) in trdijo, da spreminjanje okoljskega poročila v primerih, ko to ne sledi pripombam javne razgrnitve, ampak na primer izhaja iz naknadnih zahtev NUP, terja ponovno javno razgrnitev in javno obravnavo. Pravilna izvedba okoljske presoje po mnenju pobudnikov vključuje ustrezno izvedbo posvetovanja z javnostjo, ki pa je mogoča le, če se javnosti zagotovi ustrezno okoljsko poročilo. Enaka zahteva pa po njihovem mnenju velja tudi za možnost javnosti, da se izjavi o okoljsko relevantnih vidikih vseh sprememb vsebine DPN, ki pomembno vplivajo na posamezne naravovarstvene, zdravstvene in kulturne vidike ter vidike varovanja posameznih delov okolja (vode, hrup, požarna varnost itd.). V postopku sprejemanja Uredbe naj bi zato prišlo do težjih kršitev procesne pravice javnosti do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, in sicer tako v luči prostorske zakonodaje kot v luči dejstva, da to posvetovanje ni bilo izvedeno v skladu z zahtevami ZVO-1 v zvezi z Direktivo 2001/42/ES.
7. Pobudniki oporekajo tudi vsebinskim omejitvam gradenj, kmetijske dejavnosti in drugih poseganj oziroma dejavnosti kot nedopustnim, nesorazmernim in nejasnim. Vsebinska nejasnost omejitev po njihovem mnenju pomeni tudi kršitev načela jasnosti in določnosti kot dela načela pravne države.
8. Pobudniki predlagajo svoje zaslišanje, zaslišanje prič ter postavitev izvedencev za energetski transport in za okolje in angažiranje profesorja Heinricha Brakelmanna z Univerze Duisburg-Essed.
9. Pobudniki so vložili dve dopolnitvi pobude. Z vlogo z dne 21. 11. 2017 so Ustavnemu sodišču posredovali sklep in odločbo MOP z dne 13. 11. 2017, s katero je bil odpravljen sklep ARSO z dne 26. 11. 2015 in zadeva vrnjena ARSO v ponovni postopek in odločanje. Z vlogo z dne 26. 7. 2018 pa so pobudniki dopolnili pobudo z navedbami o dolgoročnih škodljivih učinkih elektromagnetnega sevanja ter v dokaz priložili listine, ki naj bi to potrjevale.
Povzetek odgovora Vlade
10. Ustavno sodišče je pobudo vročilo Vladi. Vlada v odgovoru navaja, da se je postopek priprave DPN
vodil v skladu z določbami ZUPUDPP, ki urejajo postopek priprave DPN brez postopka PVO (17. do 24. ter 39. člen ZUPUDPP). Pojasnjuje, da je iz odločbe MOP z dne 29. 12. 2011 o potrebni izvedbi CPVO izhajalo, da se bodo z DPN načrtovale ureditve, ki ne pomenijo posegov, za katere je treba izvesti PVO, zato je bilo s sklepom o pripravi DPN z dne 23. 8. 2012 odločeno, da se ta DPN pripravi po postopku brez PVO. Zaradi upoštevanja nekaterih pripomb in predlogov, danih v času javne razgrnitve od 12. 11. do 12. 12. 2014 (tudi pripomb družine Komar), naj bi se določene rešitve spremenile, zato je bila po navedbah Vlade 16. 6. 2015 izvedena še predstavitev spremenjenih rešitev iz osnutka DPN, ki je potekala na MOP in ki sta se je poleg predstavnikov Občine Renče - Vogrsko, Krajevne skupnosti Renče in predstavnikov koordinatorja udeležila tudi prva pobudnica in tretji pobudnik. Na predstavitvi naj bi bili predstavljeni ključni razlogi za pripravo spremenjenih rešitev na območju med stojnima mestoma (v nadaljevanju SM) 35 in 38. Koridor daljnovoda naj bi se na podlagi pripombe tretjega pobudnika pri SM 37 premaknil za približno 21 m bolj zahodno, tako da se v celoti izogne stavbnim zemljiščem tretjega pobudnika. Vlada nadalje navaja, da sta po seznanitvi s spremenjenimi rešitvami koordinator in Ministrstvo za infrastrukturo proučila vse dane pripombe in predloge javnosti in do njih 16. 7. 2015 zavzela skupna stališča, ki so bila tudi ustrezno objavljena in v katerih so podrobno pojasnjeni in utemeljeni razlogi za upoštevanje ali neupoštevanje pripomb.
11. Vlada pojasnjuje, da je bilo treba zaradi upoštevanja pripomb in predlogov z javne razgrnitve in posledično zaradi spremenjenih rešitev na določenih mestih izvesti dodatne predhodne arheološke raziskave, Ministrstvo za kulturo pa je na njihovi podlagi pripravilo dopolnitev smernic, na podlagi katerih je bilo dopolnjeno tudi okoljsko poročilo. Izdelovalec DPN je na podlagi stališč do pripomb z javne razgrnitve in na podlagi sprememb strokovnih podlag zaradi spremenjenih rešitev dopolnil osnutek DPN tako, da je izdelal predlog DPN, v skladu s tem pa so bili dopolnjeni tudi okoljsko poročilo in druge strokovne podlage. Vlada nadalje navaja, da je koordinator v skladu s 4. točko 39. člena ZUPUDPP z vlogo z dne 11. 12. 2015 pozval pristojne NUP, naj na predlog DPN podajo mnenje in odločitev o sprejemljivosti vplivov izvedbe DPN na okolje. Ker naj odločba CPVO še ne bi bila izdana in ker sta se na podlagi usklajevanja z nekaterimi NUP Uredba in okoljsko poročilo spremenila, naj bi koordinator 18. 2. 2016 z novo vlogo zaprosil za odločitev o sprejemljivosti vplivov izvedbe DPN na okolje na podlagi spremenjenega predloga DPN (dopolnitev iz februarja 2016) ter okoljskega poročila iz januarja 2016. Odločba CPVO naj bi bila izdana 23. 3. 2016. Vlada trdi, da, upoštevaje zahteve iz prvega odstavka 46. člena ZVO-1, dejstvo, da je bilo podlaga za odločitev spremenjeno okoljsko poročilo, ne pomeni nezakonitosti. Vlada pri tem pojasnjuje še, da izvedene spremembe niso povezane z gradnjo na območju zemljišč prvih treh pobudnikov, temveč gre le za spremembe okoljskega poročila zaradi usklajevanja rešitev z državnimi NUP na območju gradnje kablovoda (območje med SM 33 in SM 35).
12. Vlada pojasnjuje vsebino Uredbe in navaja razloge, ki utemeljujejo, da gre za rekonstrukcijo in ne gradnjo novega daljnovoda. Trdi, da nobena določba Uredbe ne učinkuje neposredno na pravni položaj tistih, katerih parcele sodijo v območje DPN, saj bodo za konkretne posege v prostor tekli upravni postopki, v katerih bodo lahko tisti, v katere pravni položaj bo poseženo, varovali svoje pravice.
13. Glede sprejetja DPN, ne da bi bil izveden postopek PVO, se Vlada sklicuje na prvo alinejo tretjega odstavka 4. člena ZUPUDPP in 50. člen ZVO-1. Trdi, da PVO ni časovno vezana na postopek priprave DPN, temveč se lahko izvede tudi po izdaji DPN, pred začetkom gradnje, če je odločeno, da je izvedba PVO potrebna. Vlada navaja, da je zakonska določba iz 51.b člena ZVO-1, ki se nanaša na dokumentacijo, na podlagi katere se v postopku priprave DPN zaprosi za izvedbo predhodnega postopka, opcijska ter da odločitev, pridobljena v predhodnem postopku, vpliva le na nadaljnje postopke in ne za nazaj. Vlada trdi, da je bistveno, da se za pridobitev projekta izvede PVO in pridobi OVS, kadar je to potrebno, in ne to, kdaj in v katerem postopku je to pridobljeno. Pojasnjuje, da sedmi odstavek 36. člena ZUPUDPP investitorja napotuje k izvedbi PVO in pridobitvi OVS po izdaji uredbe o DPN, če OVS ni bilo pridobljeno pred tem in je njegova pridobitev v skladu z odločitvijo v predhodnem postopku potrebna. V obravnavanem primeru naj bi bila izvedba PVO predvidena po izdaji Uredbe, v fazi pridobivanja gradbenega dovoljenja, če bi jo bilo v skladu z 51. členom ZVO-1 treba izvesti.
14. Vlada na podlagi vsega navedenega meni, da je pobuda v celoti neutemeljena, in Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da Uredba ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
Izjava pobudnikov o odgovoru Vlade
15. Pobudniki so odgovorili na navedbe Vlade in vztrajajo pri svojih navedbah v pobudi. Oporekajo trditvam Vlade, da je do spremembe trase daljnovoda prišlo zaradi upoštevanja pripomb tretjega pobudnika. Vztrajajo, da je do bistvenih sprememb okoljskega poročila prišlo zlasti na področju voda, torej na enem ključnih okoljskih področij, kar ni imelo nobene zveze s spremembo trase daljnovoda. Vztrajajo tudi pri navedbah, da so bili izključeni iz predhodnega postopka, ter navajajo, da prav tako niso bili seznanjeni niti z odločbo CPVO, niti s spremenjenim okoljskim poročilom, niti z vrsto drugih dokumentov v postopku priprave in sprejemanja Uredbe ter niso imeli možnosti vplivati na mnenja NUP, njihove navedbe in dokazni predlogi pa niso bili upoštevani. Pobudniki se tudi ne strinjajo s stališčem Vlade, da nobena izmed določb Uredbe ne učinkuje neposredno, in z obširnimi navedbami utemeljujejo nasprotno. Glede navedb Vlade o postopku odločanja o OVS pa pobudniki ponovno opozarjajo na predhodni postopek in vztrajajo pri svojih navedbah, da bi morala biti odločitev v predhodnem postopku sprejeta pred javno razgrnitvijo in objavo osnutka DPN. Opozarjajo tudi, da se Uredba v četrtem odstavku 2. člena sklicuje na sklep ARSO, izdan v predhodnem postopku, z dne 26. 11. 2015, ki pa je bil v času sprejetja Uredbe že odpravljen in je bilo že jasno, da bo treba opraviti PVO. Vladino opravičevanje nezakonitega postopanja v postopku sprejemanja Uredbe naj bi predhodni postopek spreminjalo v naknadnega, kar pa po mnenju pobudnikov nasprotuje razlagi in namenu tega instituta. Pobudniki zatrjujejo, da, upoštevaje namen predhodnega postopka, ki je ravno v ugotovitvi, ali je za načrtovani poseg v okolje treba predhodno izvesti PVO, Vlada nezakonitega postopanja v obravnavanem primeru ne more upravičiti s sklicevanjem na prvo alinejo tretjega odstavka 4. člena ZUPUDPP. V času sprejetja Uredbe naj bi bilo že splošno znano dejstvo, da je bilo treba za načrtovani poseg izvesti PVO, obenem pa naj bi tako navodilo izhajalo tudi iz sklepov in odločb MOP, s katerimi so bile nasprotne odločitve ARSO odpravljene, nazadnje iz sklepa in odločbe MOP z dne 13. 11. 2017. Stališče Vlade, da bi se odločitev v predhodnem postopku lahko sprejela šele po uveljavitvi Uredbe, po mnenju pobudnikov ni vzdržno. Pobudniki se ne strinjajo z navedbami Vlade, da v DPN zadošča zapis, ali je bila PVO opravljena, oziroma navedba razlogov, zakaj ni bila; trdijo, da uporaba okoljskih predpisov nikakor ne more biti opcijska; ter oporekajo trditvi, da ugotovljene kršitve lahko vplivajo le na nadaljnji tek postopka. Izpodbijana uredba naj ne bi upoštevala veljavnega Odloka o omejitvah izgradnje in rekonstrukcije objektov, namenjenih prenosu in distribuciji električne energije Občine Renče - Vogrsko (Občinski list, Uradno glasilo Občine Renče - Vogrsko, št. 17/08), ki sploh ni dovoljeval gradnje nadzemnega daljnovoda.
Postopek preizkusa pobude
16. Z vlogo z dne 5. 5. 2021 so pobudniki predlagali začasno prekinitev postopka pred Ustavnim sodiščem. Pojasnili so, da je njihov pooblaščenec z investitorjem gradnje v okviru mediacije sklenil poravnavo, v skladu s katero naj bi investitor ob upoštevanju dopustnih odstopanj, kot jih ureja 34. člen Uredbe, tudi na delu trase od SM 35 do SM 39 izvedel podzemni daljnovod ter pri projektiranju in gradnji uporabil tehnične rešitve, ki so z okoljevarstvenega vidika primernejše. Pobudniki so v vlogi zatrdili, da bodo v primeru, da bo investitor pripravil ustrezno projektno dokumentacijo in pridobil gradbeno dovoljenje v obsegu, dogovorjenem v okviru mediacije, umaknili pobudo. Ustavno sodišče zato o pobudi določeno obdobje ni odločalo. Po desetih mesecih je Ustavno sodišče pobudnike pozvalo k ponovni opredelitvi. Z vlogo z dne 22. 3. 2022 so navedli, da vztrajajo pri pobudi, in ponovili prošnjo, naj Ustavno sodišče počaka s končno odločitvijo, ter navedli, da bodo Ustavno sodišče ažurno obveščali o postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja. Ustavno sodišče do dneva izdaje odločbe od pobudnikov tovrstnega obvestila ni prejelo.
17. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022 četrti pobudnici, ki je izkazala, da ima status nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, priznalo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Uredbe ter pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe sprejelo. Sklenilo je, da bo Uredbo presojalo z vidika zatrjevanih neskladnosti postopka njenega sprejemanja z Ustavo in zakonom.
[2]
B. – I.
Okvir presoje
18. Zatrjevane očitke o neskladju postopka sprejemanja Uredbe z Ustavo je mogoče razvrstiti v dva sklopa: (1) kršitve, povezane z izvedbo predhodnega postopka, ter (2) kršitve pravice do sodelovanja javnosti. V okviru nezakonitosti, povezanih s predhodnim postopkom, pobudniki zatrjujejo neskladje postopka sprejemanja Uredbe s prvim odstavkom 51.b člena ZVO-1, ker naj odločitev v predhodnem postopku ne bi bila sprejeta v roku, ki ga določa navedena zakonska določba. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladje Uredbe z ZUPUDPP, ker se je postopek vodil po določbah, ki se uporabljajo v primeru, ko se postopek PVO ne izvede skupaj s postopkom prostorskega načrtovanja, ne da bi bilo pred tem v predhodnem postopku ugotovljeno, ali je potrebna izvedba PVO. Do kršitev pravice do sodelovanja naj bi prišlo tako v predhodnem postopku po 51.b členu ZVO-1 kot v samem postopku sprejemanja Uredbe. Slednje četrta pobudnica utemeljuje s tem, da njene pripombe, dane v času javne razgrnitve, niso bile upoštevane, čeprav naj bi bilo očitno, da je z zdravstvenega in okoljskega vidika optimalna varianta vkop daljnovoda po celotni trasi izpodbijane uredbe. Do kršitev pravice do sodelovanja javnosti nasploh pa naj bi prišlo v dveh pogledih: (1) v luči prostorske zakonodaje, ker se je postopek sprejemanja Uredbe kljub odsotnosti odločitve o tem, ali je PVO potrebna, vodil kot posebni (enostavnejši) postopek z zgolj eno javno razgrnitvijo, ter (2) s kršitvijo zahtev ZVO-1 in Direktive 2001/42/ES, s tem ko sta bila DPN in okoljsko poročilo po javni razgrnitvi bistveno spremenjena mimo pripomb javnosti, na podlagi mnenj NUP.
19. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022 (20. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da tiste nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki imajo priznan ustrezen status delovanja v javnem interesu (ustrezno odločbo pristojnega organa), izpolnjujejo zahtevo po izkazovanju lastnega pravnega interesa, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja. Navedeno pomeni, da četrta pobudnica kot nevladna organizacija na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, izkazuje pravni interes za presojo tistih očitkov, s katerimi utemeljuje neskladnost postopka sprejemanja Uredbe z Ustavo in zakonom zaradi kršitev zahtev varstva okolja. Prvim trem pobudnikom Ustavno sodišče pravnega interesa ni priznalo.
[3]
S tem je posledično omejena tudi vsebinska presoja Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je zato presojalo le tiste očitke o neskladju postopka sprejemanja Uredbe z Ustavo oziroma zakonom, ki zasledujejo namen varstva okolja in ki so obenem tudi dovolj konkretizirani, da jih je mogoče presoditi.
[4]
20. Očitki, ki zasledujejo namen varstva okolja, so:
očitki glede kršitev, povezanih s predhodnim postopkom po 51.b členu ZVO-1 (zatrjevanje neskladja postopka sprejemanja Uredbe s prvim odstavkom 51.b člena ZVO-1 ter s 4. členom ZUPUDPP);
očitki glede kršitve pravice do sodelovanja v postopku priprave Uredbe, do česar naj bi prišlo zaradi sosledja sprejemanja odločitev v predhodnem postopku in ker pripombe, podane v okviru javne razgrnitve, niso bile upoštevane;
očitki glede kršitev načela sodelovanja javnosti, do katerih naj bi prišlo z naknadno spremembo DPN in okoljskega poročila po javni razgrnitvi in mimo pripomb javnosti.
21. Ustavno sodišče pa glede na navedeni okvir ni presojalo očitkov o spremembi trase v delu, v katerem je četrta pobudnica kršitev pravice do sodelovanja javnosti utemeljevala s posegom v lastninsko pravico lastnikov zemljišč, ki so bila naknadno vključena v območje DPN. Varstvo lastninske pravice posameznikov namreč presega okvir, za katerega je bil četrti pobudnici glede na njeno vlogo nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, v obravnavanem primeru priznan pravni interes. Lastniki okoliških zemljišč, ki bodo za to izkazali pravni interes, bodo lahko svojo lastninsko pravico varovali v upravnih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja,
[5]
sodno varstvo pa jim je v tem primeru zagotovljeno v upravnem sporu.
B. – II.
O okoljskih presojah pri prostorskem načrtovanju in posegih v prostor
22. Prostorski akti, s katerimi se načrtujejo prostorske ureditve oziroma posegi v prostor, spadajo med akte, ki segajo tudi na področje varstva okolja.
[6]
Postopek sprejemanja prostorskih aktov je zaradi zahtevnosti usklajevanja različnih interesov v prostoru določen z zakoni.
[7]
V času priprave in sprejetja izpodbijane uredbe je vsebino in postopek priprave DPN urejal ZUPUDPP, ki je določal tudi način, kako se ta postopek vodi skupaj s postopkom CPVO in postopkom PVO v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, ter postopkom presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave.
[8]
23. Postopka CPVO in PVO sta zelo pomembna instituta varovanja okolja in narave. Vendar pa sta, čeprav gre v obeh primerih za postopek okoljske presoje, predmet njune presoje in njun namen različna.
[9]
Predmet CPVO je
plan, program, načrt ali drugi splošni akt in njegove spremembe
(v nadaljevanju plan), katerega izvedba lahko pomembno vpliva na okolje.
[10]
Pojem plan se razlaga široko in se nanaša na vsakršen akt, ki opredeljuje merila in pogoje za dovoljevanje in izvedbo enega ali več projektov, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje.
[11]
Tudi zato je bistvena zahteva, da so plani, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje, podvrženi okoljski presoji že med njihovo pripravo in pred sprejetjem.
[12]
Namen CPVO je ugotoviti in oceniti vplive plana na okolje ter vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja in kulturne dediščine v plan ter pridobiti potrdilo ministrstva o sprejemljivosti njegove izvedbe na okolje (odločba CPVO). Namen PVO pa je, nasprotno, ugotovitev in ocena dolgoročnih, kratkoročnih, posrednih ali neposrednih vplivov
nameravanega posega v okolje
na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino ter njihova medsebojna razmerja.
[13]
Predmet presoje v postopku PVO je torej vsakokratni konkretni nameravani poseg v okolje in ne vsi morebitni posegi v okolje, do katerih lahko pride na podlagi in v okviru posameznega plana.
[14]
Za določene vrste posegov v okolje je PVO obvezna, za nekatere pa je ZVO-1 predvideval izvedbo predhodnega postopka iz 51.a člena ZVO-1, v katerem je ministrstvo ugotovilo, ali je presoja vplivov obvezna tudi za te posege (drugi in tretji odstavek 50. člena ZVO-1).
[15]
Ker gre za postopka okoljske presoje, ki se v bistvenem razlikujeta, izvedba CPVO nima vpliva na obveznosti, ki izvirajo iz zahtev PVO, kadar je slednjo treba izvesti. Prav tako velja obratno – izvedba PVO ne more pomeniti izjeme od obveznosti presoje okoljskih vidikov, ki jih zahteva CPVO, kadar je ta potrebna.
[16]
24. Pri prostorskem načrtovanju in dovoljevanju posegov v prostor predmetu CPVO in PVO ustreza tudi faza, ko se posamezna okoljska presoja (kadar je obvezna) izvede. CPVO je po naravi stvari tako vezana na fazo načrtovanja posameznih prostorskih ureditev, medtem ko je PVO treba izvesti pred začetkom samega izvajanja konkretnega posega, ki lahko pomembno vpliva na okolje.
[17]
Gradnja neposredno na podlagi prostorskega izvedbenega akta ni mogoča, temveč je prostorski izvedbeni akt šele podlaga za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov.
[18]
DPN kot prostorski izvedbeni akt torej opredeljuje okvir, znotraj katerega bo lahko v prihodnosti dovoljena izvedba konkretnih posegov v prostor, in je kot tak lahko podvržen (le) CPVO.
[19]
O dovoljenosti gradnje na podlagi prostorskega izvedbenega akta odloča upravni organ v upravnem postopku, gradnja (poseg v prostor) pa je praviloma dovoljena šele na podlagi (pravnomočnega) gradbenega dovoljenja.
[20]
Kadar je za nameravani poseg treba izvesti PVO, je izdaja gradbenega dovoljenja vezana na predhodno
[21]
oziroma sočasno
[22]
pridobitev OVS. Izvedba PVO je zato praviloma vezana na fazo dovoljevanja konkretnega posega v prostor in ne že na fazo prostorskega načrtovanja, kamor se uvršča postopek sprejemanja izpodbijane uredbe.
[23]
25. ZUPUDPP, na podlagi katerega je bila sprejeta izpodbijana uredba, je od te ureditve odstopil in je kot standarden postopek obravnaval postopek priprave DPN, skupaj s katerim se – torej že v fazi načrtovanja posega – izvedeta tudi oba postopka okoljske presoje. Kljub temu pa je ZUPUDPP predvidel tudi možnost, da se postopek priprave DPN izvede brez postopka PVO (tretji odstavek 4. člena ZUPUDPP), po pravilih iz 39. člena ZUPUDPP. V tem primeru se je PVO izvedla v fazi pridobivanja upravnih dovoljenj in ni bila sestavni del priprave DPN.
[24]
Ne glede na to, po katerem postopku je bil pripravljen DPN (s postopkom PVO ali brez njega), pa je vsak izmed postopkov okoljske presoje (CPVO in PVO), tudi če se je vodil skupaj s postopkom priprave DPN, ohranil naravo ločenega (upravnega) postopka varstva okolja.
[25]
Postopku CPVO je bil podvržen samo DPN kot splošni pravni akt
[26]
in plan v smislu ZVO-1 oziroma Direktive 2001/42/ES, medtem ko se je v postopku PVO presojal konkretni nameravani poseg, torej konkretna prostorska ureditev državnega pomena, to je umestitev daljnovoda.
[27]
ZUPUDPP je določil le način, kako se ta postopka, če se vodita v postopku priprave DPN, vodita skupaj z njim.
[28]
Presoja postopka sprejemanja Uredbe z vidika prvega odstavka 51.b člena ZVO-1
26. Četrta pobudnica med drugim zatrjuje neskladje postopka sprejemanja Uredbe s prvim odstavkom 51.b člena ZVO-1, v skladu s katerim se je v postopkih priprave DPN v skladu s predpisi, ki urejajo umeščanje prostorskih ureditev državnega pomena v prostor, predhodni postopek iz 51.a člena ZVO-1 opravil v fazi in roku, ko je ministrstvo v skladu s 46. členom ZVO-1 odločalo, ali so vplivi plana na okolje sprejemljivi.
27. Predhodni postopek je institut, ki ga je zakonodajalec prenesel v nacionalni pravni red z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 92/13 – v nadaljevanju ZVO-1F).
[29]
Namenjen je
ugotovitvi, ali je v primerih posegov v okolje, pri katerih se zaradi značilnosti nameravanega posega ali njegove lokacije lahko pričakujejo pomembni vplivi na okolje, treba izvesti PVO.
[30]
Zakonodajalec ga je
z novim 51.b členom ZVO-1 umestil tudi v ureditev postopkov priprave DPN
. I
zvedbo predhodnega postopka v postopkih priprave DPN je časovno vezal na fazo, ko
ministrstvo odloča o sprejemljivosti vplivov plana na okolje, kadar je za DPN treba izvesti CPVO (prvi odstavek 51.b člena ZVO-1), oziroma na fazo pridobivanja mnenj NUP, kadar izvedba CPVO ni potrebna (drugi odstavek 51.b člena ZVO-1).
[31]
Kadar je bilo za DPN treba izvesti CPVO, je investitor priprave DPN izvedbo predhodnega postopka zahteval na podlagi študije variant s predlogom najustreznejše variante ali rešitve oziroma na podlagi predloga DPN (druga poved prvega odstavka 51.b člena ZVO-1).
28. Predhodni postopek je bil v času sprejemanja Uredbe, tako kot postopka CPVO in PVO, samostojen upravni postopek, četudi se je vodil skupaj s postopkom priprave DPN. Urejen je bil v 51.a členu ZVO-1. Ta je med drugim določal, da pritožba zoper (ugotovitveni) sklep, izdan v predhodnem postopku, ne zadrži njegove izvršitve,
[32]
ter urejal situacijo, ko je s pravnomočno sodbo naknadno ugotovljeno, da mora nosilec nameravanega posega za njegovo izvedbo pridobiti OVS, poseg pa je že izvedel (peti odstavek 51.a člena ZVO-1). Urejal je tudi obveznost upravnega organa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, da v primeru, če nosilec posega k zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ne priloži OVS, preveri, ali je ministrstvo v predhodnem postopku izdalo sklep, da PVO ni potrebna, ter obveznost, da v nasprotnem primeru vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne (sedmi odstavek 51.a člena ZVO-1). Neodvisno od določb o predhodnem postopku pa se je PVO lahko začela na podlagi vložitve vloge za izdajo OVS v skladu s 57. členom ZVO-1 in ugotovitve ministrstva v tem postopku, da je za nameravani poseg PVO treba izvesti (osmi odstavek 51.a člena ZVO-1).
29. V obravnavanem primeru je bilo v postopku sprejemanja Uredbe s sklepom o pripravi DPN z dne 23. 8. 2012 odločeno, da se ta DPN pripravi po postopku brez PVO. Kot izhaja iz pojasnil Vlade, je bila ta odločitev sprejeta na podlagi odločbe MOP z dne 29. 12. 2011, s katero je bilo odločeno, da je za DPN treba izvesti CPVO, in iz obrazložitve katere je izhajalo, da se bodo z DPN načrtovale ureditve, ki ne pomenijo posegov, za katere je treba izvesti PVO. Postopek CPVO je bil izveden in se je glede na navedbe udeleženk in predložene listine zaključil z izdajo odločbe o CPVO
na podlagi 46. člena ZVO-1
z dne 23. 3. 2016.
Iz navedb udeleženk in priloženih listin izhaja, da je investitor 13. 10. 2014 vložil zahtevo za izvedbo predhodnega postopka za poseg rekonstrukcije daljnovoda, ki ga je Vlada načrtovala z izpodbijanim DPN. S sklepom z dne 5. 1. 2015 je ARSO odločila, da izvedba PVO za nameravani poseg ni potrebna. MOP je z odločbo z dne 25. 5. 2015 navedeni sklep odpravilo, ARSO pa je v ponovljenem postopku s sklepom z dne 26. 11. 2015 ponovno sprejela enako odločitev kot prvič. Četrta pobudnica je po tem, ko ji je bil priznan status stranske udeleženke v predhodnem postopku (odločba in sklep MOP z dne 26. 2. 2016) in 16. 3. 2016
[33]
vročen sklep ARSO z dne 26. 11. 2015, zoper tega vložila pritožbo. MOP je o pritožbi odločilo z odločbo z dne 13. 11. 2017 (torej po uveljavitvi Uredbe), s katero je sklep ARSO odpravilo in zadevo zopet vrnilo ARSO v ponovno odločanje.
30. Glede na predstavljeno sosledje sprejetih odločitev ni utemeljena navedba četrte pobudnice, da je bila Uredba sprejeta v času, ko je bil sklep ARSO z dne 26. 11. 2015 že odpravljen in je že bilo jasno, da bo treba opraviti PVO. V času izdaje Uredbe je še veljal sklep ARSO z dne 26. 11. 2015, ki je bil sprejet v času, ko je MOP vodilo postopek CPVO, ki se je zaključil z izdajo odločbe CPVO z dne 23. 3. 2016. S tem je zadoščeno zahtevam iz prvega odstavka 51.b člena ZVO-1, kajti PVO, drugače kot CPVO, v postopku oblikovanja in sprejemanja DPN ni potrebna. Upoštevaje predstavljeno zakonsko ureditev predhodnega postopka, tj. zlasti nesuspenzivnost pritožbe zoper odločitev, sprejeto v predhodnem postopku, ter tudi zakonsko predvidene varovalke, ki zagotavljajo, da do konkretnega posega v prostor brez PVO ne pride, oziroma ukrepe za primer, ko do tega vendarle pride (glej 28. točko obrazložitve te odločbe), pa kršitve 51.b člena ZVO-1 z zatrjevanjem, da odločitev v predhodnem postopku še ni (bila) dokončna, ni mogoče utemeljiti. Če je CPVO opravljena, so odločitve v predhodnem postopku in o potrebnosti izvedbe PVO glede potrebe po izvedbi CPVO neupoštevne. Upoštevne bi bile zgolj, če CPVO ne bi bila opravljena, hkrati pa predhodni postopek in PVO ne bi bila izvedena in bi zato izostala informacija, ali zahtevata izvedbo CPVO ali ne.
[34]
Pomembno je, da je CPVO izvedena še pred sprejetjem DPN in da slednji upošteva ugotovitve in pogoje iz CPVO.
31. Uredba zato ni v neskladju s prvim odstavkom 51.b člena ZVO-1.
Presoja postopka sprejemanja Uredbe z vidika 4. člena ZUPUDPP
32. Četrta pobudnica zatrjuje tudi kršitev postopkovnih določb priprave Uredbe, ker se je postopek vodil po določbah, ki se uporabljajo v primeru, ko se postopek PVO ne izvede skupaj s postopkom prostorskega načrtovanja, ne da bi bilo pred tem v predhodnem postopku ugotovljeno, ali je potrebna izvedba PVO. Zatrjevano postopkovno nezakonitost je mogoče opredeliti kot zatrjevanje neskladja postopka sprejemanja Uredbe s 4. členom ZUPUDPP,
[35]
ki je med drugim določal, da se postopek CPVO in postopek PVO, kadar ju je v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, treba izvesti, izvedeta skupaj s postopkom priprave DPN (prvi odstavek), ter urejal izjeme, ko se postopek PVO ne izvede v postopku priprave DPN.
33. Vlada v odgovoru na pobudo pojasnjuje, da je že ob začetku priprave Uredbe odločitev o tem, da se postopek priprave izvede po določbah, ki urejajo postopek brez izvedbe PVO, temeljila na sklepu MOP o potrebnosti izvedbe CPVO, iz katerega je izhajalo tudi, da se z DPN ne načrtujejo posegi, za katere bi bilo treba opraviti PVO. V takem primeru, ko PVO za nameravani poseg ni treba izvesti, se lahko postopek priprave DPN vodi po določbah, ki urejajo postopek brez izvedbe postopka PVO.
34. Glede na namen predhodnega postopka, tj. da se šele ugotovi, ali je PVO potrebna, se je predhodni postopek skupaj s postopkom priprave DPN po določbah ZUPUDPP izvajal le v primerih, ko je priprava DPN potekala po določbah o postopku priprave načrta brez postopka PVO (39. člen ZUPUDPP). Zakonodajalec je
izvedbo predhodnega postopka časovno vezal na fazo, ko
ministrstvo odloča o sprejemljivosti vplivov plana na okolje. To pa je v primeru postopka po 39. členu ZUPUDPP faza, ko je javnost že bila seznanjena z osnutkom načrta, ter je nanj podala svoje pripombe in predloge, priprava DPN pa je bila že (najmanj) v fazi oblikovanja predloga načrta.
[36]
Očitek četrte pobudnice, da bi morala biti odločitev v predhodnem postopku sprejeta pred javno razgrnitvijo in objavo osnutka DPN, zato nima podlage v zakonski ureditvi.
35. Iz umestitve predhodnega postopka v kasnejšo fazo priprave DPN izhaja namen zakonodajalca, da ugotovitev v predhodnem postopku nima vpliva na predhodno odločitev pripravljavca DPN, da postopek izvede brez PVO. Če bi zakonodajalec želel uzakoniti pravilo, da je izbira postopka priprave DPN (s postopkom PVO ali brez njega) odvisna od ugotovitve v predhodnem postopku, bi izvedbo tega predvidel v začetni fazi priprave DPN. Ob ureditvi, kot jo je vseboval ZUPUDPP, pa, vsaj v primeru, kot je obravnavani, ko je CPVO vendarle bila izvedena,
[37]
odločitev, pridobljena v predhodnem postopku, vpliva le na nadaljnje postopke in ni podlaga za vračanje postopka priprave DPN v prejšnje faze, ki so do odločitve v predhodnem postopku že bile zaključene (kar bi tudi bilo mogoče). Da se v primerih, ko je treba izvesti predhodni postopek, postopek priprave DPN vodi po 39. členu ZUPUDPP, potrjuje tudi prva alineja tretjega odstavka 4. člena ZUPUDPP. Namen predhodnega postopka je namreč prav to, da se v primerih, ko to ni znano, ugotovi, ali je za nameravani poseg treba izvesti PVO.
[38]
,
[39]
36. Glede na navedeno so neutemeljene navedbe četrte pobudnice, da se postopek priprave Uredbe ne bi smel voditi po pravilih iz 39. člena ZUPUDPP, preden je bil izveden predhodni postopek. Navedb, s katerimi pobudniki utemeljujejo, da bi bilo treba za umestitev daljnovoda v prostor izvesti PVO, pa Ustavno sodišče ni presojalo, saj presegajo okvir presoje v obravnavanem postopku. O tem odloča pristojni upravni organ v predhodnem postopku.
37. Uredba zato ni v neskladju s 4. členom ZUPUDPP.
Presoja z vidika pravice do sodelovanja javnosti
38. Sodelovanje javnosti pri okoljskem odločanju javnih oblasti je v Aarhuški konvenciji urejeno na treh ravneh. Konvencija določa sodelovanje javnosti pri odločanju o konkretnih posegih v okolje (6. člen), pri pripravi načrtov, programov in politik v zvezi z okoljem (7. člen) ter pri pripravi izvršilnih predpisov oziroma splošnoveljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje (8. člen). Najbolj podrobno so v Aarhuški konvenciji urejene obveznosti javnih oblasti in pravice javnosti v okviru sodelovanja pri odločanju o konkretnih posegih v okolje. Določbe o sodelovanju javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem, kamor spadajo tudi prostorski izvedbeni akti,
[40]
so manj podrobne. Skladno s 7. členom Aarhuške konvencije se glede zagotavljanja udeležbe javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem uporabljajo tretji, četrti in osmi odstavek 6. člena Aarhuške konvencije.
39. V sistemu varstva okolja ima sodelovanje javnosti pri okoljskem odločanju dvojni pomen. Ne gre le za pravico predstavnikov civilne družbe, da sodelujejo pri okoljskem odločanju. Zahteva po vključitvi javnosti v okoljsko odločanje je obenem bistvena procesna zahteva, ki je namenjena varstvu okolja samemu, saj je prav njena uresničitev nujni pogoj, da lahko predstavniki civilne družbe učinkovito udejanjajo svojo dolžnost in skrb za varstvo okolja.
[41]
Zatrjevanje kršitve pravice do sodelovanja javnosti v postopkih sprejemanja podzakonskih predpisov, ki urejajo področje varstva okolja in ki lahko imajo posledice na okolje, zato pomeni tudi zatrjevanje kršitve postopkovnih pravil sprejemanja teh predpisov.
[42]
40. ZUPUDPP, ki je veljal v času sprejemanja Uredbe, je sodelovanje javnosti urejal v 25. členu (seznanitev javnosti s študijo variant) in 33. členu (seznanitev javnosti z osnutkom načrta). Kadar se je postopek priprave DPN vodil brez postopka PVO, kot v obravnavanem primeru, je bila predvidena le seznanitev javnosti z osnutkom načrta v skladu s 25. členom ZUPUDPP.
[43]
Koordinator je moral na predpisani način javnost seznaniti z javno razgrnitvijo, osnutek DPN je moral biti razgrnjen najmanj 30 dni, zagotovljena pa je morala biti tudi njegova javna obravnava. V času javne razgrnitve je imela javnost pravico dajati pripombe in predloge na osnutek načrta ter okoljsko poročilo (peti odstavek 25. člena ZUPUDPP). Pripravljavci DPN so morali pripombe in predloge preučiti in do njih zavzeti stališča (šesti odstavek 25. člena ZUPUDPP). Na podlagi stališč do pripomb in predlogov javnosti je bil izdelan predlog DPN (4. točka prvega odstavka 39. člena ZUPUDPP).
41. Iz pravice do sodelovanja javnosti pri pripravi DPN, kot je bila urejena v ZUPUDPP, ne izhaja obveza pripravljavca
[44]
DPN, da upošteva vsako pripombo in predlog javnosti. To bi bilo vsaj v primeru nasprotujočih si predlogov tudi dejansko neizvedljivo. Pripravljavec ima v okviru zagotovitve učinkovitega sodelovanja javnosti dolžnost (le), da prejete pripombe in predloge preuči in do njih zavzame argumentirana stališča.
[45]
Zato navedbe četrte pobudnice, ki zatrjuje kršitev pravice do sodelovanja v postopku priprave Uredbe, ker njene pripombe, ki jih je dala med javno razgrnitvijo, niso bile upoštevane, za utemeljitev zatrjevane kršitve ne zadostujejo.
42. Upoštevaje že pojasnjeno ugotovitev, da potek postopka sprejemanja Uredbe ni bil v neskladju s 4. členom ZUPUDPP, kršitve pravice do sodelovanja javnosti tudi ni mogoče utemeljiti z navedbo, da je bila zaradi nezakonitega vodenja postopka po 39. členu ZUPUDPP izvedena le ena javna razgrnitev namesto dveh, kot ju zakon predvideva za postopek sprejemanja DPN s postopkom PVO. Očitkov o kršitvi pravice do sodelovanja, do katere naj bi prišlo v samem predhodnem postopku po 51.a in 51.b členu ZVO-1, pa Ustavno sodišče ni presojalo, saj so pravnemu varstvu pravic upravičenih posameznikov v predhodnem postopku namenjena druga pravna sredstva, ki so tudi v obravnavanem primeru omogočila odločanje o predhodnem postopku.
[46]
43. Četrta pobudnica zatrjuje kršitev pravice do sodelovanja javnosti tudi iz razloga, ker naj bi bila DPN in okoljsko poročilo po javni razgrnitvi bistveno spremenjena.
44. Z zatrjevanjem spremembe okoljskega poročila v obravnavanem primeru ni mogoče utemeljiti neskladnosti Uredbe s pravico do sodelovanja javnosti v postopku njenega sprejemanja. Okoljsko poročilo
[47]
je kot podlaga za izdajo odločbe o okoljski sprejemljivosti plana institut postopka CPVO. Sodelovanje javnosti v postopku CPVO je bilo v času sprejemanja Uredbe urejeno v 43. členu ZVO-1, v prvem odstavku 46. člena pa je bila določena obveznost pripravljavca plana (v obravnavanem primeru DPN), da v čim večji meri mnenja in pripombe javnosti tudi upošteva. V postopku CPVO je o zadevi odločilo ministrstvo na podlagi drugega odstavka 46. člena ZVO-1 z odločbo, s katero je potrdilo sprejemljivost plana, če je presodilo, da so vplivi izvedbe plana na okolje sprejemljivi, oziroma v nasprotnem primeru potrditev zavrnilo.
[48]
V obravnavanem primeru je MOP z odločbo CPVO z dne 23. 3. 2016 na podlagi okoljskega poročila iz januarja 2016 odločilo, da so vplivi izvedbe DPN sprejemljivi (pod pogojem, da se izvedejo nekateri ukrepi za preprečitev, omilitev in čim popolnejšo odpravo posledic bistvenih vplivov). Iz obrazložitve navedene odločbe med drugim izhaja, da je bilo sodelovanje javnosti izvedeno v skladu z zakonskimi zahtevami, mnenja in pripombe javnosti pa so bili ustrezno upoštevani. Zoper odločbo je bila dovoljena pritožba (četrti in peti odstavek 46. člena ZVO-1). Sodno varstvo zoper dokončni upravni akt pa je bilo zagotovljeno v upravnem sporu. V okviru teh pravnih sredstev je bilo mogoče uveljavljati ne le vsebinske ugovore zoper izdano odločbo o (ne)sprejemljivosti plana, temveč tudi morebitne postopkovne kršitve, kamor spada tudi kršitev pravice do sodelovanja javnosti zaradi spremembe okoljskega poročila po javni razgrnitvi.
45. Pravno varstvo pravice do sodelovanja javnosti v postopku sprejemanja prostorskega akta v primeru zatrjevane spremembe prostorskega akta po javni razgrnitvi pa je posameznikom, ki za to izkažejo pravni interes, zagotovljeno s pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta oziroma postopka njegovega sprejemanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji zahteve po javni razgrnitvi in javni obravnavi osnutka oziroma predloga prostorskega izvedbenega akta ne pomenijo, da mora pripravljavec po razgrnitvi vztrajati pri besedilu osnutka in ga pozneje ne spreminjati. To bi bilo v nasprotju z namenom določb o sodelovanju javnosti v teh postopkih, saj bi onemogočilo vsak vpliv javnosti na vsebino razgrnjenih osnutkov. Spremembe so mogoče glede tistih načrtovanih posegov in ureditev, ki so bili javno razgrnjeni in javno obravnavani, in v tistih smereh, ki so bile predlagane v pripombah, podanih na javni razgrnitvi in obravnavi. V nasprotju s pravico javnosti do sodelovanja pa je, če pride po opravljeni razgrnitvi in obravnavi do bistvenih sprememb prostorskega akta, s katerimi javnost poprej ni bila seznanjena in na katere se zato ni mogla odzvati. V takem primeru gre za kršitev zahtev po učinkoviti vključitvi javnosti v postopek priprave in sprejemanja prostorskega akta.
[49]
46. Navedeno pomeni, da je z vidika spoštovanja pravice do sodelovanja javnosti ključno razlikovanje med nebistvenimi spremembami, ki so vedno dopustne, ter bistvenimi spremembami in dopolnitvami akta, ki niso dopustne, če se tičejo načrtovanih posegov in ureditev, ki niso bili javno razgrnjeni in javno obravnavani, oziroma so dopustne takrat, ko gre za bistvene spremembe v tistih smereh, ki so bile predlagane v pripombah, podanih na javni razgrnitvi in obravnavi. Breme zatrjevanja, da gre za tako spremembo, ki bi terjala ponovno javno razgrnitev prostorskega akta, je zato na pobudniku. Glede na to, da je sprememba DPN v veliki meri povezana z dejanskimi vprašanji, morajo biti dejstva, ki jo izkazujejo, prepričljivo obrazložena in izkazana. Pobudnik mora v okviru dostopnih in znanih podatkov izkazati spremembo, do katere je prišlo, in utemeljiti, da je ta sprememba take narave, da bi bilo z vidika zagotovitve učinkovitega sodelovanja javnosti v postopku priprave prostorskega akta treba novo oziroma spremenjeno rešitev ponovno javno razgrniti.
47. V obravnavanem primeru četrta pobudnica trdi, da naj bi bil DPN spremenjen na podlagi mnenja ARSO, vendar pa te navedbe ne konkretizira. Ne pojasni vsebine navedenega mnenja, čeprav bi se z njim lahko seznanila,
[50]
in ne opredeli vsebine zatrjevane spremembe. Enako velja za drugo mnenje Direkcije Republike Slovenije za vode, na katero se četrta pobudnica prav tako sklicuje. Zgolj zatrjevanje spremembe DPN po javni razgrnitvi za utemeljitev kršitve pravice do sodelovanja, do katere naj bi zaradi tega prišlo, ne zadošča. Četrta pobudnica nadalje zatrjuje tudi, da je prišlo po javni razgrnitvi do spremembe poteka trase z vključitvijo nekaterih novih zemljišč in deponij. Vsakršna sprememba trase, enako kot to velja za kakršnokoli drugo spremembo DPN, še ne terja nove javne razgrnitve spremenjenih rešitev. Četrta pobudnica ne pojasni, zakaj naj bi v obravnavanem primeru šlo za z vidika varstva okolja bistveno spremembo. Trditev o morebitnem vplivu spremembe trase na lokalno varovane okoljske dobrine je presplošna in temu ne zadosti. Ob pomanjkanju ustreznih trditev o vsebini spremembe in njenem pomenu z vidika varstva okolja pa je tudi nemogoče presoditi, ali je bila z opisanim ravnanjem pripravljavca DPN kršena pravica javnosti, da se izjavi o okoljsko relevantnih vidikih vseh sprememb vsebine DPN, in ali je bila okoljska presoja DPN v tem delu ustrezna.
48. Četrta pobudnica glede na navedeno ni izkazala, da bi bil postopek sprejemanja Uredbe v neskladju s pravico do sodelovanja javnosti v tem postopku.
O dokaznih predlogih
49. Ustavno sodišče v postopku odločanja o pobudi ni zaslišalo pobudnikov in predlaganih prič, niti ni postavilo predlaganih izvedencev. Pobudniki so namreč svoje lastno zaslišanje predlagali le v zvezi z očitki glede domnevnega preteklega sprenevedanja investitorja glede umestitve nevarnega daljnovoda v bližino njihovih stanovanjskih hiš,
[51]
Ustavno sodišče pa o tem vprašanju ni odločalo. Postavitev izvedencev okoljske in elektromagnetne stroke ter angažiranje Heinricha Brakelmanna, profesorja za energetski transport in skladiščenje energije, so pobudniki predlagali v zvezi z vplivi vseh različnih variant trase in izgradnje in obveznostjo izvedbe PVO. O slednjem se odloča v predhodnem postopku, potek trase pa glede na trditveno podlago tudi ni predmet odločanja o pobudi. Iz istega razloga Ustavno sodišče ni sledilo tudi sicer neobrazloženemu predlogu za zaslišanje prič, tj. novoprizadetih lastnikov zemljišč, saj očitkov o posegu v njihovo lastninsko pravico niti ni presojalo.
[52]
50. Ustavno sodišče je glede na vse navedeno odločilo, da Uredba ni v neskladju z Ustavo.
C.
51. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
[2]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 29. točka obrazložitve.
[3]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 21. točka obrazložitve.
[4]
Obveznost pobudnika je jasno navesti, v čem je protiustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanega predpisa, kar pomeni, da mora navesti, s katero določbo Ustave ali zakona je izpodbijani predpis v neskladju in kateri so razlogi za tak očitek. Pri tem morajo biti razlogi jasno in določno opredeljeni. Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-202/12 z dne 4. 2. 2014, 2. točka obrazložitve, št. U-I-177/19 z dne 1. 7. 2021, 3. točka obrazložitve, št. U-I-410/18 z dne 3. 2. 2022, 6. točka obrazložitve.
[5]
Glej drugi odstavek 48. člena in prvi odstavek 67. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1).
[6]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 (Uradni list RS, št. 76/14), 22. točka obrazložitve, in št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 28. točka obrazložitve.
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 13. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17, in OdlUS XXII, 13), 18. točka obrazložitve.
[8]
Prvi odstavek 1. člena ZUPUDPP. Ustavno sodišče za namen te odločbe glede na navedbe v pobudi pušča ob strani postopek presoje sprejemljivosti v skladu z Zakonom o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – ZON) in drugimi predpisi, ki urejajo ohranjanje narave.
[9]
Primerjaj sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi
Valčiukienė in drugi
z dne 22. 9. 2011, C-295/10, 57.–60. točka obrazložitve.
[10]
Glej prvi odstavek 40. člena ZVO-1 in prvi odstavek 77. člena zdaj veljavnega Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 – v nadaljevanju ZVO-2). Plani, za katere je izvedba CPVO obvezna, so opredeljeni v drugem odstavku 40. člena ZVO-1 oziroma v drugem odstavku 77. člena ZVO-2. Glej tudi opredelitev načrtov in programov v točki a) 2. člena ter v 3. členu Direktive 2001/42/ES, ki na ravni prava Evropske unije ureja CPVO.
[11]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Thybaut in drugi
z dne 7. 6. 2018, C-160/17, 54. točka obrazložitve, in tam navedeno sodno prakso SEU.
[12]
Glej 1. člen Direktive 2001/42/ES.
[13]
Glej prvi odstavek 51. člena ZVO-1. Enako opredelitev vsebuje tudi zdaj veljavni ZVO-2 v prvem odstavku 89. člena.
[14]
Glej tudi opredelitev "projekta" v točki a) drugega odstavka 1. člena Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 26, 28. 1. 2012 – Direktiva EIA), ki na ravni prava Evropske unije ureja PVO.
[15]
Enaka ureditev je vsebovana tudi v 89. členu ZVO-2.
[16]
O izognitvi nepotrebnemu podvajanju presoje glej sklepne predloge generalne pravobranilke v zadevi
Thybaut in drugi
, 40. točka obrazložitve, in tam navedeno sodno prakso SEU.
[17]
Glej 50. člen ZVO-1 in prvi odstavek 88. člena ZVO-2.
[18]
Tako je določal tudi drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP.
[19]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Thybaut in drugi
, 54. in 61. točka obrazložitve.
[20]
Glej prvi odstavek 5. člena GZ-1. Pred tem sta enako določala prvi odstavek 4. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ) oziroma prvi odstavek 3. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – ZGO-1).
[21]
Glej drugi odstavek 63. člena ZVO-1, ki se še uporablja v primerih, ko je bilo OVS izdano pred začetkom uporabe GZ-1 oziroma ko je bil postopek izdaje OVS začet pred začetkom uporabe GZ.
[22]
Integralno gradbeno dovoljenje vsebuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in odločitev, da nameravana gradnja nima pomembnih škodljivih vplivov na okolje (prvi odstavek 63. člena GZ-1).
[23]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Thybaut in drugi
, 60. točka obrazložitve.
[24]
Tako tudi Predlog Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (EVA: 2010-2511-0016) z dne 1. 7. 2010, obrazložitev k 4. členu, str. 52–53.
[25]
Nacionalna zakonodaja na področju varstva okolja ne pozna (in tudi v času sprejemanja Uredbe ni poznala) združenega postopka, v katerem bi se izvedla okoljska presoja, ki bi izpolnjevala zahteve CPVO in zahteve PVO hkrati. Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Valčiukienė in drugi
, 61. točka obrazložitve.
[26]
O pravni naravi prostorskih izvedbenih aktov glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9) in št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22).
[27]
Tudi po veljavni zakonodaji je CPVO omejena na presojo plana, tj. prostorskega izvedbenega akta (glej 77. člen ZVO-2 in tretji odstavek 19. člena Zakona o urejanju prostora, Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju  ZUreP-3), predmet PVO pa je konkretni nameravani poseg (glej 89. člen ZVO-1 in sedmi odstavek 19. člena ZUreP-3).
[28]
Predlog Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (EVA: 2010-2511-0016) z dne 1. 7. 2010, obrazložitev k 4. členu, str. 52.
[29]
Upoštevaje 93. člen ZVO-1F, se je 51.a člen ZVO-1 uporabljal od 22. 4. 2014 dalje, tj. od dneva začetka veljavnosti Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 54/14, 57/15, 26/17 in 105/20).
[30]
Tretji odstavek 50. člena ZVO-1.
[31]
Izjema, ko investitor lahko zahteva izvedbo predhodnega postopka že v fazi odločanja o tem, ali je za DPN treba izvesti CPVO, je določena v tretjem odstavku 51.b člena ZVO-1.
[32]
Ustavnemu sodišču se ni treba opredeljevati do izvršljivosti ugotovitvenega sklepa.
[33]
Tako izhaja iz priloženega sklepa MOP z dne 13. 11. 2017.
[34]
Glej drugi odstavek 40. člena ZVO-1.
[35]
Člen 4 ZUPUDPP se je glasil:
"(1) Če je v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in ohranjanja narave, treba za načrtovane prostorske ureditve izvesti postopek celovite presoje vplivov na okolje, presoje sprejemljivosti načrta oziroma presoje vplivov na okolje, se ti postopki izvedejo skupaj s postopkom priprave načrta.
(2) Če se skupaj s postopkom priprave načrta izvede postopek celovite presoje vplivov in postopek presoje vplivov na okolje, se ta postopka, v kolikor ta zakon ne določa drugače, izvedeta v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, v primeru presoje sprejemljivosti načrta pa v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave.
(3) Ne glede na določbe prvega odstavka tega člena, se postopek presoje vplivov na okolje ne izvede v postopku priprave načrta, če:
– ni znano, ali se bodo z načrtom načrtovali posegi v okolje, za katere je v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, treba izvesti presojo vplivov na okolje, ali
– ni mogoče zagotoviti vseh vsebin za predpisane podlage, potrebne za izvedbo postopka presoje vplivov na okolje."
[36]
Glej 3. in 4. točko 39. člena ZUPUDPP.
[37]
Ustavnemu sodišču se zato ni treba opredeljevati do učinka, ki bi ga imela odločitev v predhodnem postopku, da je izvedba PVO potrebna, v primeru, če CPVO (še) ne bi bila izvedena.
[38]
Zdaj veljavna ureditev predhodnega postopka je nekoliko drugačna (glej 90. člen ZVO-2), vendar pa zakonodaja še vedno omogoča, da se v primeru umeščanja prostorskih ureditev državnega pomena v prostor predhodni postopek izvede po začetku sprejemanja državnega prostorskega načrta (glej drugi odstavek 102. člena ZUreP-3).
[39]
Drži, da PVO sicer tudi pogojuje izvedbo CPVO (drugi odstavek 40. člena ZVO-1), vendar je v obravnavanem primeru CPVO bila izvedena (glej 29. točko obrazložitve te odločbe).
[40]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 22. točka obrazložitve, in št. U-I-393/18, 28. točka obrazložitve.
[41]
Primerjaj 1. člen Aarhuške konvencije.
[42]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-441/18 z dne 6. 7. 2022 (Uradni list RS, št. 99/22), 20. točka obrazložitve.
[43]
Glej 3. točko prvega odstavka 39. člena ZUPUDPP.
[44]
ZUPUDPP je obveznost proučitve pripomb nalagal koordinatorju, pobudniku, investitorju in izdelovalcu DPN, kot so opredeljeni v 12. členu ZUPUDPP, koordinator in pobudnik pa sta imela dolžnost, da do pripomb in predlogov zavzameta stališča (šesti odstavek 25. člena ZUPUDPP).
[45]
Tudi Odbor za presojo skladnosti Aarhuške konvencije (
Compliance Committee
) je že večkrat poudaril, da pravica javnosti do sodelovanja pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem ne pomeni pravice, da so pripombe in predlogi javnosti tudi nujno upoštevani, oziroma pravice veta na predlagani načrt ali program v zvezi z okoljem. Glej na primer poročilo ECE/MP.PP/C.1/2009/4 z dne 8. 2. 2011 o zadevi ACCC/C/2008/29, poročilo ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1 z dne 8. 2. 2011 v zadevi ACCC/C/2008/24 in poročilo ECE/MP.PP/C.1/2014/9 z dne 4. 6. 2014 v zadevi ACCC/C/2012/70.
[46]
Kot izhaja iz navedb v pobudi in priloženih listin, je četrta pobudnica z uporabo ustreznih pravnih sredstev dosegla, da ji je bil v predhodnem postopku priznan položaj stranske udeleženke, in naknadno tudi uspela s pritožbo zoper odločitev ARSO, da izvedba PVO za načrtovani poseg v okolje ni potrebna (glej sklep in odločbo MOP z dne 13. 11. 2017).
[47]
Glej 41. člen ZVO-1.
[48]
V obravnavanem primeru je MOP z odločbo z dne 23. 3. 2016 potrdilo sprejemljivost DPN pod pogojem, da se izvedejo ukrepi, predlagani v okoljskem poročilu iz januarja 2016. V obrazložitvi odločbe se je MOP opredelilo tudi do spoštovanja zahteve po sodelovanju javnosti iz 43. člena ZVO-1.
[49]
Ustavno sodišče je stališče glede pomena javne obravnave z vidika pravice do sodelovanja javnosti v postopku sprejelo že v odločbi št. U-I-298/95 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 15/97, in OdlUS VI, 23), 7. točka obrazložitve. Glej tudi na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-348/06 z dne 25. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 11/07, in OdlUS XVI, 9), 8. in 9. točka obrazložitve, št. U-I-94/07 z dne 14. 2. 2008 (Uradni list RS, št. 21/08, in OdlUS XVII, 7), 7. in 8. točka obrazložitve, št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 89/15), 13. in 14. točka obrazložitve.
[50]
Mnenja NUP s pojasnili glede njihovega upoštevanja, z navedbo datumov njihove izdaje ali s podatki o datumu vročitve vloge, če ta niso bila izdana, ki se pripravijo v analizi smernic, so del obveznih prilog DPN, ki morajo biti na vpogled javnosti na sedežu koordinatorja v vseh fazah priprave in veljavnosti načrta (glej 33. člen Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave državnega prostorskega načrta, Uradni list RS, št. 106/11).
[51]
Predlog za zaslišanje je utemeljen na osmi strani pobude.
[52]
Glej 21. točko obrazložitve te odločbe.
U-I-25/17-33
3
. 1. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-25/17
Z DNE 14. 12. 2022
1. Odločbo brez zadržkov podpiram, tako sam izrek kot tudi njegovo obrazložitev. Razlog, da k odločbi pripenjam še ločeno mnenje, tako ni v njeni vsebini, ampak v dejstvu, da je do odločbe sploh prišlo. Ustavno sodišče je v pričujoči zadevi namreč ponovno pretehtalo stališče, sprejeto pred dvanajstimi leti,
[1]
po katerem status društva, ki deluje v javnem interesu, ne zadošča za priznanje pravnega interesa za vložitev pobude. V sklepu o sprejemu z dne 9. 6. 2022 je podrobneje obrazloženo, zakaj je Ustavno sodišče ta stališča ponovno pretehtalo in zakaj razlogi ustavnih določb (pa tudi zahtev prava EU) o zahtevah varstva okolja ter ohranjanja narave in Aarhuške konvencije
[2]
o dostopu do sodnega varstva terjajo priznanje pravnega interesa nevladnim organizacijam na področju varstva okolja z ustrezno priznanim statusom delovanja v javnem interesu za izpodbijanje splošnih pravnih aktov (oziroma podzakonskih predpisov) na področju varstva okolja pred Ustavnim sodiščem.
[3]
2. Kot sem že obrazložil,
[4]
takšno spremembo stališča sam močno podpiram. Po eni strani to neposredno narekujejo zahteve Aarhuške konvencije, zlasti tretjega odstavka njenega 9. člena, ki uvaja splošnejšo pravico dostopa do upravnega ali sodnega varstva v primeru izpodbijanja dejanj v nasprotju z ureditvijo prava varstva okolja, ter s to konvencijo povezane zahteve prava EU. Po drugi strani pa je taka sprememba stališča, kot sem zapisal, sozvočna tudi z razvojem sistemskega in vredno(s)tnega pogleda na pomen prava varstva okolja in ohranjanja narave, ki je kot dobrina tradicionalno ujeto med posameznika in skupnostjo oziroma pogosto odvisno predvsem od vesti prvega in priložnostne dobrohotnosti slednje. V tej luči razumem tudi dobrodošli poudarek sklepa o sprejemu pobude o pomenu varstva okolja in ohranjanja narave kot ustavno zavarovanih vrednot,
[5]
usmeritev in pomen, ki ga že na splošni ravni še krepi razmeroma nedavna umestitev pravice do pitne vode v Ustavo; prav tako pa tudi izrecno vez varstva okolja z dobrobitjo posameznikov tako sedanjih kot prihodnjih generacij oziroma implicitno odgovornost do prihodnjih generacij pri zagotavljanju ustreznih mehanizmov varstva okolja in ohranjanja narave.
[6]
3. To spremenjeno stališče iz sklepa o sprejemu pobude je, kot rečeno, po moji oceni ključna dodana vrednost pričujoče zadeve, ki torej presega oziroma sploh omogoča vsebinsko odločitev, kot je zavzeta v odločbi, zato se mi je zdelo prav, da tudi s tem ločenim mnenjem še enkrat opozorim nanj in mu ponovno pritrdim.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-386/06 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 32/08, in OdlUS XVII, 11), 3. točka obrazložitve.
[2]
Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, glej Zakon o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ) in Zakon o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
[3]
Glej 9.–20. točko obrazložitve sklepa o sprejemu.
[4]
Glej pritrdilno ločeno mnenje sodnika Accetta k sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-107/16 z dne 1. 3. 2018.
[5]
Že v prvem odstavku 5. člena Ustave, nato pa še konkretneje v vrsti določb med 67. in 74. členom Ustave.
[6]
Glej 13.–15. točko obrazložitve sklepa o sprejemu.
U-I-25/17-34
16. 12. 2022
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K ODLOČBI ŠT.
U-I-25/17
Z DNE 14. 12. 2022
Dostop NVO do Ustavnega sodišča za presojo prostorskih splošnih aktov, odnos CPVO in PVO
I. Uvod – glede sklepa o sprejemu in spremembe presoje Ustavnega sodišča za
locus standi
nevladnih organizacij s statusom
1. K od te odločbe ločenemu sklepu o sprejemu pobude v obravnavo, ki je objavljen na internetnih straneh Ustavnega sodišča
[1]
(ne pa tudi v Uradnem listu Republike Slovenije), sem že podal pritrdilno ločeno mnenje, v katerem podrobneje opisujem razloge predvsem za t. i.
locus standi
nevladnim organizacijam s statusom,
[2]
ko gre torej za vprašanje dostopa do Ustavnega sodišča za presojo nezakonitosti ali protiustavnosti podzakonskih splošnih aktov, ki urejajo varovanje okolja (ne gre zgolj za prostorske splošne akte, kajti v prostor oziroma okolje in naravo se lahko posega tudi na druge načine).
[3]
Tam izpostavljam, da je v 20. točki obrazložitve sklepa o sprejemu pobude zapisana omenjena sprememba presoje Ustavnega sodišča. Nov pristop je zapisan predvsem v zadnji povedi te točke:
"Upoštevaje predstavljene zahteve Aarhuške konvencije
[4]
in prava EU, k spoštovanju katerega se je Republika Slovenija zavezala s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave, Ustavno sodišče sprejema stališče, da tiste nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki imajo priznan ustrezen status delovanja v javnem interesu (ustrezno odločbo pristojnega organa), izpolnjujejo zahtevo po izkazovanju lastnega pravnega interesa, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja."
Sprememba stališča ne pomeni
actio popularis
(ki je tudi
Aarhuška konvencija
ne zahteva), priznava pa NVO-s delovanje v interesu okolja in narave kot njun
alter ego
. Tudi ne pomeni nezaupnice državi pri odločanju o posegih v okolje, temveč vzpostavljanje ravnotežja v interese; tako kot je bilo treba prenehati s kurativnim sistemom varstva okolja (danes delujemo po preventivnem in slutenjskem (previdnostnem) modelu varovanja okolja),
[5]
je treba med interesi države, interesi kapitala, gospodarstva in industrije ter (lastninskim) interesi posameznikov najti prostor še za NVO-s, ki zastopajo interese okolja in narave same tako z vidika današnje generacije kot (posledično) tudi prihodnjih generacij. Te interese je treba uravnotežiti. Posegi
v okolje so namreč tudi "enosmerna cesta". Še posebno veliki infrastrukturni projekti praktično nimajo možnosti okolje povrnit v prejšnje (referenčno) stanje (
restitutio in integrum
), če bi se izkazala protiustavnost ali nezakonitost prostorskega akta ali na njemu temelječega posamična akta, ki je poseg dopustil. Zato je potrebno sodno varstvo že pri prostorskih podzakonskih splošnih aktih (
ko so vse možnosti še odprte
) in
locus standi
NGO-s, da se lahko v primeru protiustavnosti ali nezakonitosti prepreči dovoljevanje poseganja z vidika okolja in narave.
[6]
2. Odločitev Ustavnega sodišča, da dopusti sodno varstvo NVO-s že v najbolj zgodnji fazi dovoljevanja poseganja v prostor, ko so
vse možnosti še odprte
, je ne le odraz spoštovanja mednarodnih zavez
Aarhuške konvencije
in prava EU, temveč odseva tudi možnost uravnoteženja interesov, pri čemer je varovanje okolja (in s tem javnega interesa sedanjih in prihodnjih generacij) le eden od številnih interesov, ki trčijo. S tem se omogoča tudi učinkovitejše vodenje teh postopkov oziroma odvijanje teh postopkov, kajti izdaja posamičnih pravnih aktov ne bo obremenjena s potencialno nevarnostjo nezakonitosti ali protiustavnosti prostorskega predpisa, na podlagi katerega bodo izdani. Kadar se takšna negotovost uresniči šele pri izdaji gradbenega dovoljenja, je to (postopkovno in) časovno odmaknjeno, predvsem pa ni več možnosti, ki bi še bile odprte (variante poseganja v prostor). Hkrati je ravno omenjena časovna oddaljenost tista, ki te postopke pred sodišči znatno podaljša in povzroči neučinkovito načrtovanje poseganj v prostor.
[7]
3. Sprememba
locus standi
za NVO-s se nanaša, kot pišem zgoraj, na (vse) podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja. To so lahko prostorski akti kot v obravnavanem primeru, ni pa nujno. To so lahko tudi podzakonski predpisi, ki nimajo narave "urejanja prostora" in morda tudi ne bodo niti pogojeni s celovito presojo vplivov na okolje (
v nadaljevanju
CPVO) ali s presojo sprejemljivosti planov za naravo (
v nadaljevanju
PSP). Kriteriji iz
Zakona o varstvu okolja
(tako tudi po pred ZVO-2
[8]
veljavni ZVO-1
[9]
) in ZON, iz katerih izhaja, kdaj se morata izvesti CPVO ali PSP, pomenijo ožjo opredelitev od opredelitve "
podzakonskih predpisov, ki urejajo področje varstva okolja
". Ta opredelitev Ustavnega sodišča je torej širša in
prostorski
podzakonski predpisi bodo le ena skupina predpisov, kjer je
locus standi
razširjen na NVO-s, druga pa bodo drugi podzakonski predpisi, katerih bistvo je v tem, da bodo
urejali varovanje okolja
, pri čemer ni nujno, da bodo zanje uporabljive določbe o CPVO ali PSP.
4. Namen tega ločenega mnenja ni več od zgoraj zapisanega ponavljati razloge za spremembo stališča Ustavnega sodišča za drugačno (širšo) presojo
locus standi
za NVO-s, temveč dodatno pojasniti sporočila, ki jih podaja vsebinska presoja.
II. Glede vsebinske presoje
5. V obravnavani zadevi je predmet ustavnosodne presoje prostorski podzakonski splošni akt, na podlagi katerega bo mogoče v prostor umeščati infrastrukturo državnega pomena, vendar pa bo predmet umestitve še predmet presoje v predhodnem in kasneje morebitnem postopku presoje vplivov na okolje (
v nadaljevanju
PVO) in tako torej tudi predmet izdaje okoljevarstvenega soglasja (
v nadaljevanju
OVS). Za razumevanje vsebinske odločitve Ustavnega sodišča pa je nujno razumeti, v kateri fazi postopka se izvaja ustavnosodna presoja izpodbijanega splošnega akta. Pogledati je treba na celotno sliko postopkov umeščanja projektov v prostor (to sem poskušal ponazoriti v omenjenem ločenem mnenju k sklepu o sprejemu s posebno skico). Presoja pred Ustavnim sodiščem se nanaša na prve korake umeščanja – to je splošni prostorski akt. Ta mora pogosto temeljiti na CPVO.
II.1 Vez med CPVO in PVO
6. Preden odgovorimo na vez med CPVO in DPN, je treba pojasniti vez med CPVO in PVO; to vprašanje je vneslo nekaj postopkovne in vsebinske zmede tudi v obravnavanem primeru. Praviloma je vprašanje CPVO (in posledično uporabe Direktive 2001/42/ES
[10]
) v slovenski ureditvi vezano na splošni podzakonski prostorski akt (v tem primeru DPN) in ne na posamični akt, ki sledi PVO; to sta OVS in gradbeno dovoljenje. Pri PVO gre namreč že za vprašanje umeščanja povsem konkretnega projekta, torej "naslednji korak", ko je splošni prostorski akt že sprejet. Če torej govorimo o vezi CPVO in PVO, mislimo na to, da PVO sledi CPVO. Vendar tudi
Direktiva SEA
omogoča "vzratno" pot v 3. členu (glej predvsem tretji odstavek).
[11]
Številne države članice EU (kar 25 od (takrat) 28) so te odstavke prenesle v svoj pravni red enostavno tako, da so zapisale, da je CPVO potrebna, če je treba izvesti PVO.
[12]
Vendar vsebinska presoja CPVO ni odvisna od PVO (po
Direktivi EIA
) ali od presoje sprejemljivosti planov za posege v naravo (po
Habitatni direktivi
92/43/EGS). Prvi odstavek 3. člena
Direktive SEA
namreč določa samostojno obveznost presoje CPVO, če gre za načrte znatnega vpliva na okolje. Tako je določal tudi ZVO-1 tako v prvem odstavku, predvsem pa v tretjem odstavku 40. člena: "
(3) Ne glede na določbe prejšnjega odstavka (op. RK: če se mora izvesti PVO) se CPVO izvede tudi za drug plan, če ministrstvo oceni, da bi lahko njegova izvedba pomembneje vplivala na okolje.
"
PVO presoja torej ni edini pogoj za CPVO. Pa tudi izvedena PVO sama po sebi ne odvezuje pripravljavca plana, da izvede CPVO, kadar je ta potrebna; tako določa prvi odstavek 11. člena
Direktive SEA
.
[13]
7. Pravo EU se mora v nacionalnem pravu spoštovati ali z neposrednim učinkom ali s konsistentno razlago nacionalnega prava. V slovenskem pravnem redu sta odločitev o postopku CPVO in na njegovi podlagi oblikovani splošni podzakonski prostorski akt lahko odvisna od PVO,
[14]
vendar to ni edina možnost. Da obveznost izvedbe PVO lahko sproži postopek CPVO je v drugem odstavku 40. člena določal ZVO-1 (enako kot to zahteva drugi odstavek 77. člena veljavnega ZVO-2): CPVO se izvede za plan, če se z
njim načrtuje poseg, za katerega je treba izvesti PVO
. Torej, res obstaja "povratna" vez od PVO k CPVO. To lahko povzroči nekaj zmede. Pričakovati je namreč, da če je torej CPVO potreben za splošne prostorske akte, PVO pa za posamične akte, s katerimi se presoja umestitev (že) konkretnega posega v okolje, da bi se izhajalo od splošnosti (od CPVO) h konkretnosti (k PVO) in ne obratno. To je smisel direktiv SEA in EIA.
[15]
Vendar, kot opisano zgoraj, to je ena, a ne edina pot. Kot pojasnjuje tudi odločba Ustavnega sodišča, je šlo po zakonodaji v času sprejetja izpodbijane uredbe za dva ločena upravna postopka.
[16]
Drži sicer, da sta bila povezana, vendarle ju direktiva loči in, celo več, kot pišem, 11. člen
Direktive SEA
prepoveduje pogojevanje njene vsebinske presoje s strani PVO direktive.
[17]
8. Zakaj tudi pot od splošnosti h konkretnosti? Ne samo, da CPVO in PVO urejata dve ločeni direktivi, tudi njun smoter oziroma cilj je različen.
[18]
CPVO je torej širši, splošnejši institut, ki zasleduje odločitev o tem, zakaj bo določen prostor namenjen v prihodnosti, za katere prihodnje konkretne projekte. Je torej orodje za trajnostni razvoj z
ex ante
pogledom (v naprej) in ni ocena vplivov (
assessment
)
ex post
za določen projekt, ki se ga želi umestiti v prostor, temveč je integracijski in zato inherentni del načrtovanja (
planning
, torej
ex ante
pristop).
[19]
CPVO torej ne sme postati "
mega-PVO
".
[20]
Zakaj bo prostor namenjen, je treba preučiti iz vseh zornih kotov (primerjaj 40. člen ZVO-1 in 77. člen ZVO-2). Ne gre torej le za vprašanje konkretnega posega, ki je morda že "na vidiku" (idejni projekt), ampak tudi za vse tiste posege, ki lahko še sledijo. CPVO mora torej v primerjavi s PVO nujno imeti širši smoter, upoštevati najširše in kumulativne vidike poseganja v prostor. Če vsemu zapisano ni tako, potem bi PVO zanikal potrebo po CPVO. To pravo EU prepoveduje.
[21]
9. To, da je ZVO-1 določal (kot določa drugi odstavek 3. člena
Direktive SEA
in tudi ZVO-2) pogojevanje izvedbe CPVO (ne torej same vsebine), če je treba izvesti PVO za individualen konkretni projekt, lahko ima svoje "povsem življenjske" razloge. Kadar se – in to neredko – pristopa k poseganju v prostor s posamičnim projektom, na primer določeno infrastrukturo, in ne gre za primere, ko bi se CPVO izvajal brez takšnih prihodnjih idejnih ali celo bolj izoblikovanih konkretnih projektov, se pojavi tudi dejanska "vzvratna" pot, torej od PVO k CPVO (od individualnosti k splošnosti). Če bi na podlagi
poročila o vplivih nameravanega posega na okolje
[22]
(in po potrebi
predhodnega postopka
[23]
) bilo odločeno, da PVO ni potreben, to še nujno ne vodi k nepotrebnosti CPVO, ker se lahko o tem presodi ločeno, kot pojasnjujem v 6. točki tega ločenega mnenja.
II.2 CPVO je bila izvedena in odločba o CPVO ni predmet presoje
10. Ključnega pomena v obravnavani zadevi zato je, da je bila CPVO izvedena. Čeprav se je postavljalo vprašanje
okoljskega poročila
,
predhodnega postopka
in PVO, je CPVO dejansko bila izvedena. Tudi slovenska ureditev določa, da postopek ne poteka le "vzvratno" od PVO k CPVO (drugi odstavek 40. člena in drugi odstavek 77. člena ZVO-2), ampak se lahko CPVO izvede tudi brez PVO. Kljub temu da se velikokrat zgodi, da je konkretni projekt tisti, ki se ga želi umestiti v prostor, to ne preprečuje, da se CPVO izvede pred in neodvisno od PVO, kot si je zamislil evropski zakonodajalec. Če je CPVO izveden brez PVO, se to torej ne izkaže kot težava. In tako sem videl tudi obravnavano zadevo. Glede na pojasnjeno za presojo Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi niso pomembne odločitve glede PVO in OVS; to je predmet ločenega postopka in varstva pred Upravnim sodiščem v upravnem sporu.
[24]
11. Kar pa je prav tako pomembno, je naslednje: tudi odločitev o CPVO se je zaključila s posamičnim aktom (glej 46. člen ZVO-1). Zoper ta individualni akt je bilo mogoče tudi pravno in sodno varstvo. Ne pred Ustavnim sodiščem, kajti gre za posamični akt. Torej, pred Upravnim sodiščem. Pravnomočna presoja CPVO ali odločitev o tem, da se ta ne izvede, je bila temelj za splošni podzakonski prostorski akt. Za presojo ustavne in zakonske skladnosti slednjega pa je bilo pristojno Ustavno sodišče.
[25]
V konkretni zadevi v spisu ni podatkov, da bi bilo sproženo sodno varstvo zoper odločitev o CPVO (gre za sodno odločbo z dne 23. 3. 2016). NVO-S imajo
locus standi
v upravnem sporu.
[26]
CPVO je bila izvedena na podlagi okoljskega poročila in mnenja ZRSVN (pogojno z omilitvenimi ukrepi) in njeno ustreznost je bilo mogoče preveriti v postopku s pritožbo in nato tudi v upravnem sporu. V odsotnosti tega pa, kot to pojasnjuje odločba v 44. točki obrazložitve, Ustavno sodišče ne more presojati same pravilnosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje.
III. Sklepno
12. Naj poskušam strniti to zapleteno materijo; odločba postavlja na svoje mesto prepletenost različnih pomembnih pravnih institutov poseganja v prostor. Prepletajo se postopki in dokumenti, kot so
okoljsko poročilo
,
poročilo o vplivu nameravanega posega v okolje
,
predhodni postopek
,
presoja vplivov na okolje
,
okoljevarstveno soglasje
,
celovita presoja vplivov na okolje
,
odločitev o celoviti presoji vplivov na okolje
,
sodelovanje zadevne javnosti
,
nevladne organizacije s statusom
itd. Če vse to "pomešamo v istem loncu", se zelo težko znajdemo. Posamezni instituti so sicer na zakonski ravni razmejeni, vendar prepletenost postopkov lahko zamegli sliko. Postopki niso vedno le stopničasti in, ko se konča z eno stopničko, se nadaljuje z drugo itd. V načelu to sicer drži, vendar, kot poskušam pojasniti, temu ni vedno tako. To je seveda na prvi pogled nelogično in zapleteno. Sporočilna vrednost odločbe je zato, poleg tega, da precedenčno omogoča pravni interes NVO-s za delovanje v javnem interesu, tudi v tem, da pojasni na eni strani vrstni red in na drugi strani prepletenost omenjenih postopkov in iz, vsaj v obravnavani zadevi, te zmede izloči tisto, kjer se presoja razume in reši. To pa je dejstvo, da je za potrebe izpodbijanega akta CPVO bila izvedena in da, kot izhaja iz podatkov v spisu, ta ni bila predmet upravnosodnega varstva
.
13. Ni nepomembno, da odločitev zasleduje cilje in razdelitve med CPVO in PVO po pravu EU (in tudi po sedaj veljavni zakonodaji, tj. ZVO-2). Izpodbijani predpis je temeljil na Zakonu o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor,
[27]
ki je ta dva pomembna pravna instituta močno povezal in ju ni razdvojil, kot je to smoter po pravu EU. Lahko razumem zakonodajalca, kajti zasledoval je čim hitrejše poseganje v prostor z državnimi infrastrukturnimi objekti, ki se pogosto težko umestijo v prostor in jih ne le pri izgradnji, temveč že v fazi sprejemanja prostorskih aktov in pridobivanja dokumentacije (soglasij in dovolj) in upravnih postopkov spremljajo številni zapleti. Prav tako gre za obdobje, v katerem je postopek CPVO in
Direktivo SEA
spremljalo veliko nedorečenosti, ki jih je Evropska komisija s pomočjo SEU z leti razrešila in je CPVO uspelo približati razumevanju, kot ga poznamo danes in ki ga znatneje kot na začetku loči od PVO. In pomembno je, da je tudi v takšnih primerih iz člena 11(2)
Direktive SEA
okoljsko presojo treba izvesti v skladu z vsemi določbami, ki jih vsebujeta obe zadevni direktivi (SEA in EIA).
[28]
Tretji odstavek 5. člena
Direktive SEA
res določa možnost uporabe informacij, ki so bile pridobljene na drugih ravneh odločanja ali na podlagi druge zakonodaje, ampak prvi odstavek 11. člena te direktive natančneje določa, da je okoljska presoja po njej brez vpliva na zahteve
Direktive EIA
.
[29]
Odločitev Ustavnega sodišča je tako vpeta v neposredno uporabo obeh direktiv (SEA in EIA, ki sta se že ob sprejetju izpodbijanega akta neposredno uporabljali) in sledi pravilu o konsistentni razlagi (
interpretatio europea
oziroma pravilu o prednostni lojalni razlagi nacionalnega prava, skladni s pravom EU).
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
http://www.us-rs.si/odlocitve/
[2]
Nevladne organizacije, ki imajo status (ustrezno odločbo pristojnega organa) organizacije za varovanje okolja ali narave, torej delovanja v javnem interesu. Razliko do drugih nevladnih organizacij, ki tega statusa nimajo in tudi ne enakih pravic v postopkih, ponazarjam z dodatkom "-s", torej NVO-s).
[3]
Na primer, prim. nedavno odločitev Sodišča EU (v nadaljevanju SEU) v zadevi
Deutsche Umwelthilfe (Homologacija motornih vozil),
C-873/19, ki je nevladni organizaciji za varovanje okolja skladno z
Aarhuško konvencijo
priznalo pravni interes za sodno presojo pravil, ki urejajo avtomobilske izpuste.
[4]
Zakon o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ) in Zakon o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ) – v nadaljevanju
Aarhuška konvencija
.
[5]
Kurativni sistem je učil, da lahko človeštvo v cilju ekonomske prosperitete posega v okolje in popravi vse, kar okolju povzroči. Šele velike industrijske nesreče (1976–Seveso, 1984–Bophal, 1986–Černobil, torej iz obdobij, ko še ni bilo zahtev po CPVO, PVO, sodelovanju javnosti, posredovanju informacij javnosti) so EU vodile do uvajanja preventivnega in slutenjskega modela varovanja okolja, ki zahtevata
ex ante
obveščanje in sodelovanje javnosti pri posegih v okolje, presojo vplivov na okolje, upoštevanje odgovornosti do prihodnjih generacij in odmik od antropocentrizma k ekocentrizmu itd. Prim. tudi N. de Sadeleer, Environmental Principles - From Political Slogans to Legal Rules, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2020, str. 23–29.
[6]
Ne pa tudi z vidika varstva lastninske pravice.
[7]
Ta trditev je v tem primeru sporna, kajti tudi Ustavno sodišče je o presoji DPN odločalo pet let. Drži pa, da je med tem postopek na predlog pobudnikov miroval, ker so med udeleženci potekala pogajanja. Ustavno sodišče bo moralo hitreje reševati te zadeve, še ustrezneje pa bi bilo, kot pišem v ločenem mnenju k odločbi v zadevi št. U-I-327/20, da bi za te presoje bila pristojnost podeljena Upravnemu sodišču. Prim. tudi 61. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3). Upravno sodišče je glede te določbe vložilo zahtevo za oceno ustavnosti. Zadeva št. U-I-474/22 je pendentna.
[8]
Uradni list RS, št. 44/22 – v nadaljevanju ZVO-2.
[9]
Pred ZVO-2 veljavni Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 38/14, 37/15, 56/15, 102/15, 30/16, 42/16, 68/17 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1)
.
[10]
UL L 197, 21. 7. 2001, str. 30–37 – v nadaljevanju
Direktiva SEA
; SEA zato, ker CPVO v angleščini pomeni
Strategic Environmental Assessment.
V odločbi je sicer za to direktivo uporabljena okrajšava Direktiva 2001/42/ES, v ločenem mnenju pa jo okrajšam s SEA, podobno kot uporabim okrajšavo
Direktiva EIA
za Direktivo o PVO (to je direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (kodificirano besedilo), UL L 26, 28. 1. 2012, str. 1–21).
[11]
Drugi odstavek 3. člena
Direktive SEA
, v točki a) odkazuje na
Direktivo EIA
, v točki b) pa na
Habitatno direktivo
.
[12]
Tako Study concerning the preparation of the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (Directive 2001/42/EC), Publications Office of the European Union, Luxembourg 2016, str. 54.
[13]
Prvi odstavek 11. člena
Direktive SEA
določa: "
Okoljska presoja po tej direktivi brez vpliva na zahteve Direktive 85/337/EGS in katere koli druge zahteve zakonodaje Skupnosti
."
Direktiva PVO
se uporablja za projekte, ki bi lahko imeli znatne negativne učinke na okolje. Ob sprejetju leta 1985 je bil to v EU prvi poskus spodbujanja presoj okoljskih vidikov že v zgodnji fazi postopka izdajanja soglasij za izvedbo posamičnih projektov. Kmalu je postalo jasno, da imajo odločitve, sprejete na višjih političnih ravneh, velik vpliv na raven projekta. To je privedlo do sprejetja
Direktive SEA
leta 2001. Z njo so zato zajeti programi in načrti, ki postavljajo okvir za prihodnja soglasja za razvoj projektov, zajetih v
Direktivi EIA
(člen 3(2)(a)). To je privedlo do dveh direktiv z dopolnjujočima področjema uporabe.
Direktiva SEA
se uporablja za načrte in programe, pri čemer se osredotoča na bolj strateško raven presoje, medtem ko se
Direktiva EIA
uporablja za projekte, kar omogoča podrobnejšo in specifično oceno. Obe direktivi se uporabljata kumulativno, kot je določeno v členu 11(1)
Direktive SEA
. Ta torej določa, da okoljska presoja, izvedena v skladu z
Direktivo SEA
, ne sme posegati v nobeno zahtevo iz
Direktive EIA
(in v katero koli drugo zakonodajo EU).
Presoja v skladu z
Direktivo EIA
se običajno izvede na poznejši stopnji postopka odločanja kot v skladu z
Direktivo SEA
, saj obravnava projekte namesto načrtov in programov, ki določajo okvir za takšne projekte. Direktivi se običajno ne prekrivata zaradi razlik v obsegu uporabe. Vendar pa do prekrivanja lahko pride, kadar načrti ali programi predvidevajo več projektov, za katere se uporablja
Direktiva EIA
(npr. načrti rabe prostora, prometni načrti). V takih primerih je uporaba kumulativna.
Direktiva SEA
v drugem odstavku 11. člena zato dovoljuje usklajene ali skupne postopke.
SEU je že razložilo oba odstavka 11. člena
Direktive SEA
v zadevi C-295/10 tako, da PVO presoja ne odpravlja obveznosti v skladu z
Direktivo SEA
. O izognitvi nepotrebnemu podvajanju presoje glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke v zadevi
Thybaut in drugi
, C-160/17, 40. točka obrazložitve, in tam navedeno sodno prakso SEU. Prim. tudi zadevo C-567/10,
Inter-Environnement Bruxelles ASBL
in drugi,
42. točka obrazložitve.
[14]
In posledično od
poročila o vplivih nameravanega posega na okolje
in
predhodnega postopka
za PVO, dveh institutov in postopkov, na katerih temelji PVO.
[15]
Direktiva SEA
ureja CPVO,
Direktiva EIA
pa PVO.
[16]
Glej 23. točko obrazložitve odločbe.
[17]
Prim. tudi sodbo v zadevi
Valčiukienė in drugi
, C-295/10, 58.–61. in 65. točka obrazložitve.
[18]
"Ker se presoje, ki se izvedejo v skladu z direktivama 2001/42 in 85/337, razlikujejo v več pogledih, je treba kumulativno zadostiti zahtevam obeh direktiv.
" Prim. sodbo v zadevi
Valčiukienė in drugi
, C-295/10, 60.–62. točka obrazložitve, in sodbo v zadevi
Dimos Kropias Attikis
, C-473/14, 58. točka obrazložitve.
[19]
Prim. Study concerning the preparation of the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (Directive 2001/42/EC), nav. delo, str. 110.
[20]
Prav tam, str. 82.
[21]
SEU je to večkrat ponovilo. Npr. v sodbi v zadevi
Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus’ in drugi
, C-305/18, 56. točka obrazložitve: "
Okoliščina, da bo okoljska presoja v smislu Direktive SEA izvedena naknadno ob načrtovanju na regionalni ravni, prav tako ne vpliva na uporabo določb, ki se nanašajo na tako presojo. Presoja vplivov na okolje na podlagi Direktive EIA  namreč ne more odpraviti obveznosti izvedbe okoljske presoje, ki se na podlagi Direktive SEA zahteva, da bi se zadostilo okoljskim vidikom, ki so specifični za zadnje navedeno direktivo (sodba z dne 7. junija 2018, Thybaut in drugi, C‑160/17, točka 64
."
[22]
Člen 94 ZVO-2, prej 54. člen ZVO-1.
[23]
Glej 3. člen Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 51/14, 57/15, 26/17, 105/20, 121/22).
[24]
Dodatno kaže pojasniti tudi, da je poseganje v prostor proces in ne zgolj postopek, kar pomeni, da se je mogoče vračati v posamezne faze, jih ponavljati in dopolnjevati, pomembno je, da so na koncu izvršene pred konkretno odločitvijo in ima javnost pravico biti informirana in soodločati. Ali, če apliciram na konkretno zadevo, ker je CPVO bila izvedena, se več ne pojavlja vprašanje, ali bi jo morda narekovala PVO (s pred tem pripravljenim poročilom o vplivih nameravanega posega na okolje in predhodnim postopkom).
[25]
Na tem mestu se ne spuščam več v vprašanje, o katerem je Ustavno sodišče že odločilo, da je namreč izključno pristojno odločati o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih splošnih prostorskih aktov, ne pa Upravno sodišče. Zoper to odločitev Ustavnega sodišča imam pomisleke, ki sem jih izrazil v odklonilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-327/20, in zgolj izkoriščam priložnost v tem ločenem mnenju, da ponovno opozorim na to, da je nujno potrebno spremeniti Ustavo in to pristojnosti Ustavnega sodišča prepustiti Upravnemu sodišču.
[26]
Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
, C-263/08, 38. točka obrazložitve, ki prepoveduje pogojevanje dostopa NVO-s do sodišč tudi v primerih, ko NVO-s v upravnem postopku izdaje izpodbijane odločitve ne bi sodelovala.
[27]
Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12.
[28]
Glej opombo 18 zgoraj in tam navedene odločitve SEU.
[29]
Tako SEU v zadevi
Inter-Environnement Bruxelles and Others,
C-671/16, 64. točka obrazložitve.