U-I-416/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-416/19
Datum odločitve:
16. 3. 2023
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 35/2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.416.19
Akt:
Zakon o fitofarmacevtskih sredstvih (Uradni list RS, št. 83/12) (ZFfS-1), 4. odst. 32. čl. 

Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20) (ZV-1), 3. tč. 3. odst. 74. čl., 1. odst. in 2. tč. 2. odst. 76. čl.

Uredba o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 43/15, 181/21 in 60/22), 22. čl. in 23. čl.
Izrek:
Četrti odstavek 32. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (Uradni list RS, št. 83/12), kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 3. točka tretjega odstavka 74. člena in prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, so v neskladju z Ustavo.
Člena 22 in 23 Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 43/15, 181/21 in 60/22) sta v neskladju z Ustavo.
Državni zbor in Vlada morata ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljene protipravnosti iz 1. in 2. točke izreka se fitofarmacevtska sredstva
ne smejo uporabljati
na delu najožjih vodovarstvenih območij z najstrožjim vodovarstvenim režimom (VVO I)
na območju vodonosnika Ljubljanskega polja, in sicer na petmetrskem varovalnem pasu okoli območja zajetja (VVO 0).
Evidenčni stavek:
Po prvem odstavku 70.a člena Ustave ima vsakdo pravico do pitne vode kot temeljne dobrine za človekovo življenje in zagotavljanje dostojnega življenjskega standarda. Posamezniku zagotavlja pravico do pitne vode. Pravica do pitne vode, zlasti tisti njen vidik, ki zagotavlja zdravstveno neoporečno vodo, se ne osredotoča le na zagotavljanje pitne vode sedanji, temveč zlasti tudi prihodnjim generacijam.
Ustavno sodišče mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo Evropske unije, in sicer tako, kot izhaja iz aktov Evropske unije oziroma kot se je razvilo v praksi Sodišča Evropske unije. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava Evropske unije, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.
Izhajajoč iz previdnostnega načela, ko gre za vprašanje varstva podzemnih voda, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, pred onesnaženjem s fitofarmacevtskimi sredstvi, Ustavno sodišče ne sme spregledati možnosti nastanka časovno oddaljenih škodljivih posledic. Posledice onesnaženja oziroma izpostavljenosti fitofarmacevtskim sredstvom se namreč praviloma ne pojavijo takoj oziroma niso takoj zaznavne.
V luči prava Evropske unije je možna s 70.a členom Ustave skladna razlaga izpodbijanih zakonskih določb Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih in Zakona o vodah, ki Vladi nalagajo določitev zaščitnih pasov, kjer je prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev oziroma določitev vodovarstvenega režima s prepovedmi ali omejitvami za zavarovanje vodnega telesa, ki se uporablja za odvzem pitne vode tako, da mora(jo) obstajati tudi zaščitni pas(ovi), kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana. Ker pa je zakonodajalec v izpodbijanih zakonskih določbah opustil urejanje vodovarstvenega režima na najožjem vodovarstvenem območju, kjer je dovoljena kmetijska dejavnost, ki bi moralo biti urejeno z zakonom, in ga v bistvenem delu prepustil urejanju s podzakonskimi predpisi, so četrti odstavek 32. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih, kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 3. točka tretjega odstavka 74. člena in 2. točka drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah, kolikor se nanašata na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave je tudi prvi odstavek 22. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, ki popolno prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev določa le na območju zajetja, kjer se kmetijska dejavnost že po naravi stvari ne izvaja. Drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena ter 23. člen Uredbe vodovarstvenega režima na najožjem vodovarstvenem območju ne urejajo samostojno, skupaj s prvim odstavkom 22. člena pa tvorijo zaključeno celoto in ob ugotovitvi o neskladju prvega odstavka 22. člena Uredbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave izgubijo samostojni pomen. Ugotovitev o neskladju prvega odstavka 22. člena Uredbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave se zato nujno razteza tudi na drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena in na 23. člen Uredbe. Ustavno sodišče se pri tem ne opredeljuje do strokovnega vprašanja ustrezne velikosti posameznih zaščitnih pasov oziroma varovalnih območij za podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer bi morala veljati popolna prepoved, zahtevana po točki c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov.
Tretji odstavek 22. člena Uredbe, ki določa, da se seznam prepovedanih aktivnih snovi objavi na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje, ni v neskladju s 154. členom Ustave. Način objave seznama na spletu je določen z Uredbo, ki je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije. Seznam je akt, ki vsebuje strokovna pravila, namenjena ožjemu krogu naslovljencev, ki so bili na obstoj teh pravil in na to, da jih morajo upoštevati, opozorjeni v zakonih in podzakonskem predpisu, ki ureja njihovo dejavnost. Seznam se, upoštevajoč aktualne podatke o lastnostih fitofarmacevtskih sredstev in monitoringa pitne vode in stanja voda, letno posodablja, objava na osrednjem spletnem mestu državne uprave gov.si pa zagotavlja tudi enostaven in hiter dostop do informacij širokemu krogu uporabnikov.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
5.5.1 - Temeljne pravice - Kolektivne pravice - Pravica do okolja (72, 73).
5.5.51 - Temeljne pravice - Kolektivne pravice - Javno dobro in naravna bogastva (70).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.15 - Splošna načela - Objava zakonov.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 120.2, Ustava [URS]
Člen 40.2, 48.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, podzakonski akt
Vlagatelj:
dr. Uroš Stepišnik, Ljubljana
Datum vloge:
15. 11. 2019
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33509
Dokument v PDF obliki:
U-I-416-19_Sklep ZZ.pdf
269 KB
Prenesite datoteko
U-I-416-19.pdf
316 KB
Prenesite datoteko
U-I-416-19_Delno pritrdilno, delno odklonilno LM dr. Accetto.pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-416/19-19
16. 6. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Uroša Stepišnika, Ljubljana, na seji 16. junija 2022
sklenilo:
1. Sprejme se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti:
– četrtega odstavka 32. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (Uradni list RS, št. 83/12), kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom,
– 3. točke tretjega odstavka 74. člena ter prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter
– 22. in 23. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 43/15, 181/21 in 60/22).
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 22.  člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih iz a) točke tretjega odstavka 2. člena Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja, in 23. člena navedene Uredbe.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija v izreku navedene določbe Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega barja (v nadaljevanju Uredba), Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (v nadaljevanju ZFfS-1) in Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom (v nadaljevanju VVO I) oziroma na prepovedi in omejitve opravljanja kmetijske dejavnosti na teh območjih. Zatrjuje, da so v neskladju s 34., 35., 70.a in 72. členom ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V neskladju naj bi bile tudi s c) točko drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov (UL L 309, 24. 11. 2009 – v nadaljevanju Direktiva 2009/128/ES). Pobudnik navaja, da se kot prebivalec Ljubljane oskrbuje s pitno vodo iz osrednjega vodovodnega sistema, katerega vodni vir je podzemna voda peščeno-prodnih vodonosnikov Ljubljanskega polja in Ljubljanskega barja, konkretno iz vodarne Kleče. Izpodbijana zakonska ureditev izvršilni oblasti daje podlago za določanje zaščitnih pasov oziroma vodovarstvenih območij, kjer je zaradi zaščite pitne vode prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, oziroma za določanje prepovedi in omejitev vodovarstvenega režima v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev pri kmetijski dejavnosti. Izpodbijane določbe Uredbe pa za vodovarstveno območje vodnega telesa vodonosnika Ljubljanskega polja dovoljujejo, da se na VVO I pod določenimi pogoji uporabljajo nekatera fitofarmacevtska sredstva. Pobudnik meni, da iz Ustave izhaja prepoved uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Trdi, da izpodbijani predpisi neposredno, brez potrebe po nadaljnjem posamičnem aktu, vplivajo na kakovost vode (z vidika prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo, ki jo uporablja pobudnik za pitje, pripravo hrane, umivanje in druge namene) in pomenijo izpostavljenost tveganju morebitne katastrofalne škode zaradi nesreče oziroma razlitja fitofarmacevtskih sredstev. S tem naj bi neposredno vplivali na njegovo zdravje, telesno in duševno integriteto, možnost dostopa do zdrave pitne vode, raven zaužitih toksičnih snovi in s tem na prognozo življenjske dobe. Pobudnik meni, da ima pravni interes za izpodbijanje določb vseh treh predpisov (določb obeh zakonov, ki sta podlaga Uredbi, kot tudi določb Uredbe, ki določa režim uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I) kot skupka pravil, ki določajo pravni režim, namenjen njegovemu varovanju pred zdravstvenimi tveganji zaradi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, iz katerega se oskrbuje s pitno vodo. Iz Uredbe naj bi sicer izhajalo, da je bila izdana na podlagi prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 74. člena ZV-1, a pobudnik meni, da je bil podlaga za njeno sprejetje tudi četrti odstavek 32. člena ZFfS-1. Prilaga poročilo Javnega podjetja Voka Snaga – spremljanje zdravstvene ustreznosti pitne vode št. 2132-19/20295-19/98591 z dne 26. 9. 2019.  Navaja, da poročilo o analizi vode iz vodarne Kleče ugotavlja navzočnost posameznih pesticidov, katerih uporabo dopušča aktualni Seznam prepovedanih aktivnih snovi, ki naj bi bil objavljen zgolj na spletu. Trdi, da je navzočnost teh pesticidov v vodi iz Kleč neposredna posledica dejstva, da Uredba na VVO I v neskladju z Ustavo ne prepoveduje uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev. Opozarja na članek Maje Prijatelj Videmšek z naslovom "Tudi nevarnost jedrske nesreče je majhna. Dokler se ne zgodi.", objavljen v časopisu Delo 7. 9. 2019. Prilaga tudi kopijo prispevka dr. Brigite Jamnik, objavljenega v rubriki Pisma Bralcev, brez navedbe vira in datuma objave.
2. Pobudnik pravočasnost pobude za izpodbijanje določb Uredbe utemeljuje s trditvijo, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel znotraj enega leta pred vložitvijo pobude, tj. 26. 9. 2019, ko je bilo izdano v času vložitve pobude aktualno poročilo Javnega podjetja Voka Snaga o ustreznosti pitne vode. Uredba naj bi sicer ustvarjala tveganja prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo že od sprejetja leta 2015, vendar je treba, tako pobudnik, ko gre za posebni časovni pogoj iz tretjega odstavka 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21
–
v nadaljevanju ZUstS), upoštevati konkretne škodljive posledice, ki se kažejo v navzočnosti fitofarmacevtskih sredstev v zadnji aktualni analizi pitne vode. Pri tem naj ne bi bilo pomembno, da poročilo vzorec označuje za skladen s predpisi. Pobudnik opozarja, da škodljive posledice niso le "s predpisi neskladne posledice", pač pa vsake, z razumno verjetnostjo izkazane posledice, ki so v širokem pomenu besede lahko škodljive oziroma neugodne za pobudnika. Za izkazanost učinkovanja določb Uredbe na pobudnikov položaj naj ne bi bilo treba izpodbijati še predpisov, ki urejajo vsebnost fitofarmacevtskih sredstev v vodi. Zadoščalo naj bi, da gre za "neke (v naravnem smislu) za pobudnika negativne nasledke učinkovanja Uredbe". Pobudnik meni, da izpodbijane zakonske določbe učinkujejo neposredno. Ker njihovo izpodbijanje ni časovno omejeno, naj zavrženje pobude zoper Uredbo tudi ne bi imelo smisla, saj bi moralo Ustavno sodišče v takem primeru zaradi medsebojne povezanosti določb začeti postopek ocene ustavnosti izpodbijanih določb Uredbe po koneksiteti.
3. Pobudnik zatrjevano neskladje izpodbijanih predpisov z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave utemeljuje s prepričanjem, da imajo izpodbijane zakonske določbe preskopo normativno vsebino, medtem ko naj bi izpodbijana člena Uredbe samostojno, izvirno in originarno, brez vsebinske podlage v zakonu, določala celotno ključno normativno vsebino glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih. Tako naj bi v celoti reševala konflikt med človekovimi pravicami uporabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov, katerega izvorna ureditev naj bi bila po Ustavi pridržana zakonodajni veji oblasti. Pobudnik opozarja, da točka c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES brezpogojno zahteva, naj države članice določijo varovalna območja za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. V skladu s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU) bi bila zato, tako pobudnik, le popolna prepoved uporabe pesticidov na VVO I. Po pobudnikovem mnenju sta izpodbijani določbi Uredbe, ki uporabo nekaterih pesticidov po določenimi pogoji na VVO I dovoljujeta, v direktnem nasprotju z Direktivo 2009/128/ES. Enako naj bi veljalo tudi za izpodbijane zakonske določbe, ki naj ne bi vsebovale obvezne vsebine prava EU in naj bi posledično izvršilni veji oblasti omogočale, da uporabo fitofarmacevtskih sredstev uredi po svoje. Pobudnik meni, da citirana določba Direktive 2009/128/ES smiselno varuje enake pravice uporabnikov pitne vode kot človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave, in zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve tudi s temi določbami Ustave. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb in določi način izvršitve odločbe tako, da se do odprave protiustavnosti na VVO I fitofarmacevtska sredstva ne uporabljajo.
4. Pobudnik je pobudo dopolnil z zatrjevanjem neskladja izpodbijanih določb Uredbe s 154. členom Ustave. Po 22. členu Uredbe naj bi pristojna ministrstva redno letno pripravila in na spletnih straneh ministrstva, pristojnega za okolje, objavila Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I; tudi 23. člen Uredbe se na ta seznam sklicuje. Pobudnik opozarja, da Seznam, kljub temu, da gre za bistven sestavni del predpisa, ki edini pove, česa se na VVO I ne sme uporabljati, nikoli ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Slednje po prepričanju pobudnika pomeni, da Seznam sploh ne velja in so pod pogoji iz 23. člena Uredbe na VVO I dovoljena prav vsa fitofarmacevtska sredstva.
5. Pobudnik je pobudo dopolnil z novejšo analizo vode iz vodarne Kleče z dne 24. 3. 2021, ki je ponovno pokazala navzočnost pesticidov v pitni vodi, tudi tistih, ki so uvrščeni na Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev. Predlaga, naj Ustavno sodišče zadevo obravnava absolutno prednostno in do svoje končne odločitve zadrži izvrševanje 22. in 23. člena Uredbe ter hkrati z določitvijo načina izvršitve na VVO I prepove uporabo vseh fitofarmacevtskih sredstev. Predlog utemeljuje s svojim stališčem o neveljavnosti Seznama prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, ker ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik navaja, da bo Ustavno sodišče s tem zaščitilo zdravje skoraj 400.000 prebivalcev Ljubljane, tudi otrok, starih in imunsko oslabelih, prizadeti pa naj bi bili ekonomski interesi največ nekaj deset kmetij, predvsem iz Kleč in Ježice, ki jim država lahko izplača nadomestilo. Po pobudnikovem mnenju namreč pravica do zastrupljanja someščanov ni del lastninske pravice na kmetijskem zemljišču.
6. V zadnji dopolnitvi pobudnik dodatno utemeljuje pravočasnost pobude v luči odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-368/18 z dne 7. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22). Izpolnil naj bi svoje trditveno in dokazno breme, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel oziroma lahko izvedel šele po uveljavitvi izpodbijanega predpisa in da je pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti vložil v enem letu od dneva, ko je (lahko) izvedel za nastanek posledic. Trenutek, ko je lahko zanesljivo izvedel za škodljive posledice iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS, je, tako pobudnik, edino logično le trenutek potrjene konkretne navzočnosti fitofarmacevtskih sredstev v zadnji aktualni uradni analizi ustreznosti pitne vode pred vložitvijo pobude. Po pobudnikovem mnenju je navzočnost dovoljenih fitofarmacevtskih sredstev v pitni vodi v Ljubljani tipičen primer škodljive posledice, ki nastane šele z izvrševanjem predpisa, ki dovoljuje njihovo uporabo na VVO I. S starejšimi poročili o ustreznosti pitne vode naj pobudnik ne bi bil seznanjen, a opozarja, da se stanje pesticidov v pitni vodi lahko časovno spreminja, zaradi česar naj bi zanesljivo sliko lahko pokazalo le najnovejše poročilo. Z drugimi besedami, pobudnik naj bi bil le z vpogledom v zadnje poročilo pred vložitvijo pobude lahko prepričan o obstoju škodljivih posledic izvrševanja Uredbe. Po pobudnikovem mnenju bi moralo Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi nejasnost, ki naj bi jo Vlada ustvarila z ureditvijo, po kateri se Seznam prepovedanih aktivnih snovi objavlja le na spletu, ne pa v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik poudarja, da mu je seznam uspelo pridobiti šele po prošnji na pristojno ministrstvo ob pripravi pobude. Meni, da bi moralo Ustavno sodišče pri razlagi tretjega odstavka 24. člena ZUstS, ko gre za predpise, ki neposredno ogrožajo človekovo zdravje in življenje, bolj realistično gledati na to, ali povprečni človek res redno spremlja objave v Uradnem listu Republike Slovenije. Pravici do življenja in zdravega življenjskega okolja naj bi v tem pogledu postavljali pod vprašaj celo ustavnost roka iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Pobudnik opozarja, da je sam ravnal skrbno in ažurno, ko je pobudo vložil v enoletnem roku od trenutka, ko je bil kot občan, ki pozorno spremlja medije, obveščen o hudi nevarnosti za lastno zdravje, povezani z izpodbijano Uredbo. Poleg tega pobudnik poudarja močno izraženo prvino prava EU v pobudi, zaradi česar naj Ustavno sodišče ne bi smelo zanemariti načela učinkovitosti prava EU. Meni, da bi moralo skladno s tem načelom razlagati tudi rok iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS, in sicer tako, da ga ne uporabi, če bi to nacionalno postopkovno pravilo ogrožalo učinkovitost Direktive 2009/128/ES.
7. Vlada je na poziv Ustavnega sodišča odgovorila na navedbe v pobudi glede izpodbijanih določb Uredbe in podala mnenje o navedbah v preostalem delu pobude. Predlaga zavrženje pobude, ker pobudnik ni izkazal pravnega interesa in ker je pobuda hkrati prepozna, podredno pa zavrnitev pobude kot neutemeljene.
8. Vlada meni, da napadeni predpisi neposredno ne posegajo v pobudnikov pravni položaj oziroma se ta tudi v primeru razveljavitve izpodbijanih predpisov ne bi izboljšal. Poudarja, da iz predloženih poročil izhaja zdravstvena ustreznost analiziranega vzorca vode, skladno s predpisanimi kriteriji. Navaja, da pojem pitne vode in njeno zdravstveno ustreznost določa Pravilnik o pitni vodi (Uradni list RS, št. 19/04, 35/04, 26/06, 92/06, 25/09, 74/15 in 51/17) ter da je ob upoštevanju 2., 3. in 7. člena tega pravilnika očitno, da pobudnik svojega pravnega položaja s predstavljenimi argumenti ne more izboljšati, Pravilnika o pitni vodi pa ne izpodbija. Za zagotavljanje ustrezne zdravstvene ustreznosti vode, tako Vlada, je odgovoren upravljavec vodovoda, ki mora zagotoviti ustrezen nadzor in obdelavo vode ter tako zagotavljati skladnost oziroma zdravstveno ustreznost vode pri uporabniku javnega vodovoda, tudi v morebitnih izrednih okoliščinah, ko bi prišlo do onesnaženja vodnih virov s fitofarmacevtskimi sredstvi. Poleg tega naj ne bi bilo nujno, da uporabnik javnega vodovoda dobi vodo iz točno določene vodarne oziroma vodnega vira, v konkretnem primeru iz vodarne, za katero prilaga analizo vzorca vode.
9. Ker je Uredba začela veljati leta 2015, je pobuda, vložena leta 2019, po mnenju Vlade tudi prepozna. Vlada meni, da pobudnik pravočasnosti ne more utemeljevati s sklicevanjem na njemu znano analizo vzorcev vode, kjer so v nekem časovnem momentu zaznane določene koncentracije učinkovin fitofarmacevtskih sredstev v okviru dopustnih meja. Poudarja, da so se analize izvajale že pred uveljavitvijo Uredbe in se po njeni uveljavitvi izvajajo še naprej, ter dodaja, da bi pobudnik rezultate laboratorijske analize vzorca vode lahko pridobil kadarkoli, zlasti tudi prej. Opozarja tudi, da je navzočnost aktivnih snovi iz fitofarmacevtskih sredstev v vodi spremenljiva in povezana z naravnimi pogoji; na navzočnost neželenih aktivnih snovi v podzemni vodi lahko znatno vplivajo npr. količina padavin in začetek rastne dobe rastlin.
10. Vlada meni, da prvi in tretji odstavek 74. člena ZV-1 nista v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Meni, da zakonska ureditev primerno varuje vodna telesa, namenjena oskrbi prebivalstva s pitno vodo, ter da Uredba pravic oziroma obveznosti ne ureja izvirno in hkrati ostaja znotraj opredeljenega zakonskega okvirja. Neutemeljeni naj bi bili tudi očitki o neskladju s 34., 35., 70.a ter 72. členom Ustave. Vlada pojasnjuje, da se vodovarstveno območje določi na podlagi meril iz Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja (Uradni list RS, št. 64/04, 5/06, 58/11 in 15/16), ki ga pobudnik ne izpodbija. Opozarja na območje zajetja (VVO 0), ki je ograjeni del vodovarstvenega območja neposredno ob zajetju, kjer se zagotavlja varovanje zajetja pred neposrednim poškodovanjem objektov zajetja in pred neposrednim vnosom onesnaževal v zajetje ali njegovo bližino. V tem delu naj bi bilo dovoljeno samo vzdrževanje ter obnavljanje objektov in naprav, ki služijo zajetju. Vlada opisuje režime na najožjih, ožjih in širših vodovarstvenih območjih (VVO I, VVO II, VVO III) in navaja, da tudi popolna prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na način, kot predlaga pobudnik, sama po sebi ne bi pripomogla k zmanjšanju tveganja za onesnaženje pitne vode na območju vodnega vira. Vlada ne soglaša z očitkom, da so izpodbijani predpisi normativno preskopi, in meni, da je treba upoštevati vse vidike upoštevnih predpisov s področja pitne vode. V zvezi z očitkom o neskladnosti izpodbijanih predpisov z Direktivo 2009/128/ES Vlada pojasnjuje, da ZFfS-1 v 32. členu prenaša v slovenski pravni red 11. člen Direktive 2009/128/ES, ki od držav članic zahteva sprejetje ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov. Navaja, da so ukrepi podrobneje predpisani s Pravilnikom o pravilni uporabi fitofarmacevtskih sredstev (Uradni list RS, št. 71/14 in 28/18 56/22), dobršen del ukrepov pa z zakonodajo o vodah, konkretno za Ljubljansko polje z izpodbijano Uredbo. Vlada navaja, da Evropska komisija na prenos navedene direktive ni imela pripomb. Četrti odstavek 32. člena ZFfS-1, ki ministra, pristojnega za vode, pooblašča, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je zaradi zaščite voda in okolja prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, po oceni Vlade ne posega v pravice posameznika. Zakon namreč teh območij ne more določno predvideti vnaprej, ker so odvisna od lege zemljišča, bližine vode, vrste zemljine, vrste fitofarmacevtskih sredstev ter drugih okoliščin in dejavnikov. Vlada pojasnjuje, da je merilo zmanjšanje tveganja za onesnaževanje voda in za vodne organizme, zato je treba preveriti, kje se lahko razglasita zaščitni pas in zaščiteno območje. Meni, da rešitev v obliki sprejetja podzakonskega predpisa ne posega v pravice posameznika na način, da bi bil ta upravičen izpodbijati zakonske določbe. Dodaja, da ZV-1 prepoveduje uporabo pesticidov v območju površinskih vodnih teles (65. člen) in določa režime pri varovanju virov pitne vode na vodovarstvenem območju (74. člen). Konkreten dogodek, ki ga navaja pobudnik, ko naj bi uporabnik uporabljal fitofarmacevtska sredstva na vodovarstvenem območju VVO I, Vlada opredeli kot kršitev posameznika, ki jo mora obravnavati pristojni organ v ustreznem (inšpekcijskem) postopku. Vlada še pojasnjuje, da seznam fitofarmacevtskih sredstev, ki se ne smejo uporabljati na območjih VVO I, ne temelji na ZFfS-1, ampak se določa glede na lastnosti posameznih snovi, ki se ocenjujejo v postopku dajanja fitofarmacevtskih snovi v promet, na podlagi Uredbe o izvajanju uredb (ES) in (EU) o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet  (Uradni list RS, št. 5/15, 59/19 in 9/20 – v nadaljevanju Uredba/15). V skladu s petim in sedmim odstavkom 5. člena Uredbe/15 naj bi imela Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin za izvajanje tretjega odstavka 36. člena Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 78/117/EGS in 91/414/EGS (UL L 309, 24. 11. 2009, v nadaljevanju Uredba 2009/1107/ES;) zaradi določitve dodatnih ukrepov za omejevanje tveganja za zdravje ljudi, živali ali okolje ob uporabi fitofarmacevtskih sredstev v Republiki Sloveniji možnost zahtevati, da vlagatelj v vlogi za registracijo fitofarmacevtskih sredstev navede dodatne podatke glede varstva površinskih in podzemnih vod ter varstva vodnih organizmov, ptic, sesalcev in čebel. Če varne uporabe fitofarmacevtskih sredstev z dodatnimi ukrepi ni mogoče zagotoviti, naj se registracija tega fitofarmacevtskega sredstva ne bi odobrila, Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin pa naj bi o tem obvestila Evropsko komisijo.
11. Vlada se je izjavila tudi o predlogu pobudnika, naj Ustavno sodišče do svoje končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb Uredbe. Meni, da predlog za začasno zadržanje izvrševanja 22. in 23. člena Uredbe ni utemeljen, ker pobudnik ni izkazal, da bi z njunim izvrševanjem nastale težko popravljive posledice. Predlaga njegovo zavrnitev. Tudi po mnenju Vlade izpodbijana ureditev pobudniku in drugim prebivalcem Ljubljane ne ogroža pravice do pitne vode oziroma z njenim izvajanjem za uporabnike pitne vode v Ljubljani ne bodo nastale težko popravljive posledice. Vlada dodaja, da ne drži pobudnikova trditev, da uvrstitev aktivnih snovi na seznam aktivnih snovi, ki jih je prepovedano uporabljati na najožjih vodovarstvenih območjih, pomeni, da je vse druge snovi, ki niso na seznamu, dovoljeno uporabljati. Pojasnjuje, da je v Republiki Sloveniji dovoljena uporaba le tistih aktivnih snovi v fitofarmacevtskih sredstvih, ki so odobrene za uporabo v Republiki Sloveniji z veljavno odločbo o registraciji. Aktivnih snovi, katerih uporaba ni odobrena na ravni EU ali v Republiki Sloveniji, pa ni dovoljeno uporabljati nikjer v Republiki Sloveniji, ne samo na najožjih vodovarstvenih območjih.
12. Pobudnik v odgovoru na odgovor in mnenje Vlade meni, da Vlada njegovih argumentov ni uspela omajati. Glede pravnega interesa in neposrednega učinka izpodbijanih predpisov se pobudnik sklicuje na dosedanje vloge. Poudarja, da ne gre le za nestrinjanje z izpodbijano pravno ureditvijo. Pojasnjuje, da je že v pobudi opozoril na spletno aplikacijo dobavitelja vode, ki pokaže, da se pobudnik oskrbuje z vodo iz vodarne Kleče. Navaja, da izpodbijani predpisi neposredno določajo kakovost vode, ki jo z vidika možnosti prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo uporablja pobudnik, in povzročajo tveganje nastanka morebitne katastrofalne škode zaradi nesreče oziroma razlitja fitofarmacevtskih sredstev, ki jim je izpostavljen. Trdi, da izpodbijani predpisi s tem neposredno vplivajo na njegovo zdravje, telesno in duševno integriteto, možnost dostopa do zdrave pitne vode, raven zaužitih toksičnih snovi in s tem celo na prognozo življenjske dobe. Meni, da bo zato njegov pravni položaj v primeru razveljavitve izpodbijanih predpisov izboljšan. V primeru prepovedi uporabe pesticidov na VVO I pobudnik meni, da v pitni vodi ne bo več pesticidov oziroma bo njihova raven vsaj nižja, saj še vedno lahko pride do kontaminacije iz oddaljenejših območij. Prav tako meni, da njegov pravni interes ni odvisen od tega, ali izpodbija tudi Pravilnik o pitni vodi. Ko gre za zdravje in življenje ljudi, tako pobudnik, v pravni položaj porabnika vode nedvomno posega že predpis, ki dovoljuje uporabo nekaterih fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenem območju, ne da bi moral pobudnik hkrati napadati tudi najvišje dovoljene ravni fitofarmacevtskih sredstev. Pobudnik meni, da tak predpis ustvarja neposredno tveganje nesreče, razlitja ali kumulativnega naraščanja ravni pesticidov v pitni vodi čez dovoljene ravni, kar naj bi se v vodarni Kleče že zgodilo. Ko gre za zdravje in življenje posameznika, naj bi bilo tudi latentno tveganje poseg v pravni položaj, pa tudi sicer naj bi vsebnost določene, čeprav dopustne ravni pesticidov v pitni vodi, ki jo povzročajo izpodbijane določbe Uredbe (ker dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO I), predstavljala neposredni učinek na pravni položaj pobudnika. Učinki tudi dopustnih fitofarmacevtskih sredstev na zdravje naj bi bili namreč nejasni, negotovi, kumulativni in naj jih ne bi bilo mogoče spregledati. Pobudnik je prepričan, da bi prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev bistveno zmanjšala tako redno navzočnost teh sredstev v pitni vodi kot tudi tveganje za nastanek katastrofalne nesreče.
13. Glede razlogov Vlade v zvezi s 120. členom Ustave pobudnik opozarja na novejšo presojo Ustavnega sodišča v zvezi z načelom zakonitosti. Posebej izpostavlja odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21) in št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21). Sklicuje se na svoje navedbe v pobudi in dodaja, da Vlada lahko sprejema predpise, tj. zakon tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje le, če je zakonodajalec pred tem z zakonom zagotovil okvir in usmeritve za nadaljnje podzakonsko urejanje. V obravnavani zadevi naj bi izpodbijane zakonske določbe izvršilni veji oblasti narekovale le določitev zaščitnih pasov s prepovedjo ali omejitvijo rabe fitofarmacevtskih sredstev in vodovarstvenega režima. Način, na katerega bo izvršilna veja oblasti to naredila, ali bo uporabo fitofarmacevtskih sredstev prepovedala ali zgolj omejila, na katerih območjih in kako, če sploh, bo notranje razdelila vodovarstvena območja z različnimi vodovarstvenimi režimi, je po mnenju pobudnika protiustavno prepuščen tej veji oblasti. Pobudnik ponovno poudarja, da mora konflikt med človekovimi pravicami porabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov v celoti razrešiti zakonodajalec. Hkrati delno popravlja svoje navedbe iz pobude s trditvijo, da izpodbijani predpisi posegajo v njegove človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave in ne zgolj urejajo načina njihovega uresničevanja. Dopuščanje uporabe toksičnih snovi, ki prehajajo v pitno vodo, naj bi bil namreč poseg v navedene pravice. Pobudnik se izjavi tudi o navedbi Vlade, da ne razlikuje med VVO 0 in VVO I. Že v pobudi naj bi navedel, da je območje zajetja sestavni del VVO I z najstrožjim vodovarstvenim režimom, kjer naj bi Uredba v 22. in 23. členu protiustavno dovoljevala uporabo nekaterih fitofarmacevtskih sredstev, Direktiva 2009/128/ES pa naj bi zahtevala vsaj en zaščitni pas, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati.
B. – I.
Izpodbijana ureditev
14. Četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 pooblašča ministra, pristojnega za vode, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je "prepovedana ali omejena uporaba" fitofarmacevtskih sredstev, za zaščito voda in za čim večje zmanjšanje tveganja onesnaženja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje fitofarmacevtskih sredstev na območjih, ki se rabijo za oskrbo s pitno vodo. Za zavarovanje vodnega telesa, ki se uporablja za odvzem ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo, pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost voda ali njeno količino, Vlada določi vodovarstveno območje (prvi odstavek 74. člena ZV-1), s tem da po 3. točki tretjega odstavka navedenega člena hkrati določi ukrepe, prepovedi ali omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih, s čimer je določen vodovarstveni režim. V skladu s prvim odstavkom 76. člena ZV-1 se na vodovarstvenem območju med drugim lahko omejijo ali prepovejo dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko in kakovostno stanje vodnih virov, pri čemer 2. točka drugega odstavka navedenega člena določa, da se omejitve iz prvega odstavka nanašajo na "prepoved ali omejitev" opravljanja dejavnosti.
15. Uredba določa vodovarstveno območje za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (v nadaljevanju VVO), ki se uporablja za oskrbo prebivalcev z vodo za Mestno občino Ljubljana (delno tudi za občini Dol pri Ljubljani in Škofljica), ter vodovarstveni režim na tem območju.
16. VVO po 2. členu Uredbe sestavljajo notranja območja z območij zajetij, ki se delijo na (1) najožja VVO z najstrožjim vodovarstvenim režimom, znotraj katerih so območja zajetij
[1]
(VVO I), (2) ožja VVO, ki se delijo na podobmočja s strogim in manj strogim vodovarstvenim režimom
[2]
(VVO II A in VVO II B), ter (3) širša VVO, ki se delijo na podobmočja z milejšim in milim režimom
[3]
(VVO III A in VVO III B).
17. Na območju zajetja (VVO 0), ki je znotraj VVO I (točka a) tretjega odstavka 2. člena Uredbe), je prepovedano opravljanje dejavnosti, ki bi lahko vplivale na spremembo lastnosti ali skladnost in zdravstveno ustreznost pitne vode ali na delovanje sistema oskrbe s pitno vodo, med drugim je prepovedana tudi uporaba fitofarmacevtskih sredstev (drugi odstavek 5. člena Uredbe). Na VVO I je za zatiranje škodljivih organizmov na kmetijskih zemljiščih prepovedana uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi s Seznama prepovedanih aktivnih snovi (prvi odstavek 22. člena Uredbe), ki ga, upoštevaje več kriterijev, pripravijo vsako leto do konca novembra ministrstva, pristojna za kmetijstvo, okolje in zdravje (drugi odstavek 22. člena Uredbe). Seznam se objavi na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje (tretji odstavek 22. člena Uredbe). Če seznam ni izdelan v roku iz drugega odstavka 22. člena Uredbe, se še naprej uporablja zadnji objavljeni seznam (četrti odstavek 22. člena Uredbe). Se pa na VVO I škodljivi organizmi lahko zatirajo s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki ne vsebujejo aktivnih snovi s Seznama in katerih uporaba je dovoljena v skladu s predpisi, ki urejajo fitofarmacevtska sredstva, pod pogoji, ki jih določata prvi in drugi odstavek 23. člena Uredbe.
18. Pobudnik izpodbija navedene določbe zakonov in Uredbe, kolikor na VVO I dovoljujejo uporabo fitofarmacevtskih sredstev. ZFfS-1, ZV-1 in Uredba so hkrati izvedbeni predpisi, s katerimi so se v nacionalni pravni red prenesle obveznosti prava EU, ki izhajajo iz Direktive 2009/128/ES, vključno z njeno c) točko drugega odstavka 11. člena. Obveznosti prava EU, ki jih mora država uveljaviti na področju varstva pitne vode, vključno z opredelitvijo posebnih vodovarstvenih območij, izhajajo tudi iz Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22.12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/60/ES). Navedena direktiva med drugim v tretjem odstavku 7. člena zavezuje države članice, da se izognejo poslabšanju kakovosti pitne vode ter s tem zmanjšajo stopnjo čiščenja, ki je potrebna za proizvodnjo pitne vode. V 51. uvodni izjavi pa zahteva doseganje visoke ravni varstva voda. Uredba 2009/1107/ES, ki med drugim določa pravila za odobritev aktivnih snovi, varoval ali sinergistov, ki jih vsebujejo fitofarmacevtska sredstva ali so sestavljena iz njih, ter pravila za pomožna sredstva in dodatke, ne posega v Direktivo 2009/128/ES in Direktivo 2000/60/ES, kar je izrecno navedeno v 47. uvodni izjavi Uredbe 2009/1107/ES, pa tudi drugi odstavek 55. člena navedene uredbe določa, da se mora pravilna uporaba fitofarmacevtskih sredstev skladati z  določbami Direktive 2009/128/ES. Zato je treba upoštevati glede na zatrjevanja pobudnika kot temeljne upoštevne obveznosti prava EU, ki jih je treba prenesti v nacionalno pravno ureditev, ko gre za varstvo voda, vključno s pitno vodo, prav določbe navedenih direktiv.
Pravni interes
19. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).
20. Pobudnik izpodbija vodovarstveni režim, določen z 22. in 23. členom Uredbe, in njegovo zakonsko podlago, tj. četrti odstavek 32. člena ZFfS-1, 3. točko tretjega odstavka 74. člena ter prvi odstavek in 2. točko drugega odstavka 76. člena ZV-1, kolikor se nanašajo na VVO I. Svoj pravni interes gradi na vseh treh predpisih kot skupku pravnih pravil, urejajočih pravni režim, ki varuje pobudnika pred zdravstvenimi tveganji zaradi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, iz katerega se oskrbuje s pitno vodo. Izpodbijani predpisi kot celota naj bi neposredno, brez potrebe po nadaljnjem posamičnem aktu, vplivali na kakovost pitne vode (z vidika prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo, ki jo uporablja pobudnik za pitje, pripravo hrane, umivanje in druge namene) in ga izpostavljali tveganju morebitne katastrofalne škode zaradi nesreče oziroma razlitja fitofarmacevtskih sredstev. S tem naj bi neposredno vplivali na njegovo zdravje, telesno in duševno integriteto, možnost dostopa do zdrave pitne vode, raven zaužitih toksičnih snovi in s tem na prognozo življenjske dobe.
21. Ne glede na to, da je v preambuli Uredbe navedeno, da se izdaja na podlagi prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 74. člena ZV-1 (ki Vlado pooblašča, da v aktu, s katerim določi vodovarstveno območje, med drugim določi vodovarstveni režim, tj. ukrepe, prepovedi in omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih), je bil podlaga za njeno sprejetje tudi četrti odstavek 32. člena ZFfS-1. Vlada sicer opozarja, da Seznam prepovedanih aktivnih snovi ne temelji na navedeni zakonski določbi, ampak naj bi se navedeni seznam oblikoval glede na lastnosti posameznih snovi, ki se ocenjujejo v postopku dajanja fitofarmacevtskih snovi v promet, na podlagi določb Uredbe/15 in v skladu z Uredbo 2009/1107/ES. Vendar Vlada hkrati zatrjuje, da je z 32. členom ZFfS-1 v slovenski pravni red prenesen 11. člen Direktive 2009/128/ES. Ta od držav članic zahteva sprejetje ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode
[4]
pred vplivom pesticidov, med drugim določitev ustrezno velikih zaščitnih pasov za varovanje neciljnih vodnih organizmov in varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. Na citirano določbo Direktive 2009/128/ES pobudnik veže očitek o neskladju izpodbijane ureditve s pravom EU. Glede na navedeno in upoštevaje 18. točko obrazložitve tega sklepa izpodbijani določbi ZFfS-1 glede na njeno vsebino ni mogoče odrekati upoštevnosti pri določitvi zakonske podlage za izpodbijani izvršilni predpis. Enako velja za prvi odstavek in 2. točko drugega odstavka 76. člena ZV-1, ki  urejata možnost omejitev ali prepovedi izvajanja dejavnosti na vodovarstvenem območju in s tem tudi vodovarstveni režim na najožjem VVO, tj. VVO I.
22. S četrtim odstavkom 32. člena ZFfS ter s prvim odstavkom in 2. točko tretjega odstavka 74. člena ZV-1 je zakonodajalec uveljavil izvršilni klavzuli, ki zavezujeta pristojne ministre oziroma Vlado k izdaji izvršilnih predpisov prav z namenom vzpostavitve vodovarstvenega režima za zagotavljanje pitne vode. Z njima sta neposredno povezana prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena ZV-1, ker v prepovedi ali omejitve, ki vzpostavljajo vodovarstveni režim, vključita tudi prepovedi ali omejitve dejavnosti. Ko gre za uporabo fitofarmacevtskih sredstev, so torej vključene tudi prepovedi ali omejitve pri izvajanju kmetijske dejavnosti. Kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje,
[5]
mora zakonodajalec, ko določi izvršilne klavzule in vzpostavlja pravni okvir za izdajo izvršilnih predpisov, upoštevati, da mora biti posameznikov položaj predvidljiv že na podlagi zakonskih določb, ne šele na podlagi določb izvršilnega predpisa. Ko gre za ureditev, katere osrednji namen je posamezniku zagotoviti pravico do pitne vode (prvi odstavek 70.a člena Ustave) kot ene osrednjih in nujnih življenjskih dobrin,
[6]
se ta nanaša na posameznika, ki ima do pitne vode pravico, ustavno varovano kot človekovo pravico, ne glede na to, da lahko posamezne določbe tovrstnih predpisov naslavljajo ravnanja drugih fizičnih ali pravnih oseb. Zato Ustavno sodišče sledi pobudniku, da navedene zakonske določbe, skupaj z določbami izvršilnih predpisov, izdanih na njihovi podlagi, po vsebini tvorijo skupek pravnih pravil, ki določa pravni režim varstva pred zdravstvenimi tveganji zaradi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, iz katerega se pobudnik oskrbuje s pitno vodo. Predvsem pa ta skupek pravil pomeni implementacijo obveznosti, ki izhajajo iz prava EU (18. točka obrazložitve tega sklepa). Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo,
[7]
pravo EU ne nalaga državi članici, katere obveznosti iz direktiv naj uveljavlja v zakonskih določbah, katere pa v določbah izvršilnih predpisov. To je v presoji nacionalnega prava oziroma spoštovanja zahtev, ki v Republiki Sloveniji s tega vidika izhajajo iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Vendar pa morajo biti obveznosti iz Direktive prenesene v nacionalne predpise, da se dosežejo neposredni obvezujoči učinki za naslovnike v državah članicah. Če država to uvede na način, po katerem z zakonskimi določbami vzpostavi zakonski okvir, z določbami izvršilnih predpisov pa ta zakonski okvir natančneje razčleni, potem je jasno, da je z vidika spoštovanja prava EU mogoče preveriti, ali so obveznosti prenesene, samo tako, da se obravnavata zakonska in izvršilna ureditev kot celota. Navedeno mora Ustavno sodišče upoštevati tudi, ko gre za to, ali je pobudnik izkazal pravni interes, da z oceno ustavnosti navedenega skupka pravil doseže spoštovanje obveznosti prava EU in s tem učinkovitost tega prava na način, h kateremu se je Republika Slovenija zavezala skladno s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave.
23. Spletni obrazec "Od kod priteče voda?" na spletni strani Javnega podjetja vodovod, kanalizacija, snaga, d. o. o., Ljubljana,
[8]
potrjuje, da se prebivalci na območju, kjer prebiva pobudnik, oskrbujejo z vodo iz oskrbovalnega območja Kleče. Pomislek Vlade, da sploh ni nujno, da se pobudnik oskrbuje iz vodarne Kleče, se tako izkaže kot neutemeljen. Pobudnika prekoračitev ali nevarnost prekoračitve mejnega praga onesnaženja pitne vode kot tudi možna izpostavljenost tveganjem na podlagi izpodbijanih določb ZFfS-1, ZV-1 in Uredbe neposredno zadevajo.
[9]
Navedeno hkrati pomeni, da pobudnika neposredno zadevajo izpodbijane določbe, ki pomenijo izvedbeni pravni okvir za zagotovitev prenosa prava EU, natančneje navedenih določb direktiv, kar pa predstavljajo le določbe zakonskih predpisov in izvršilnega predpisa skupaj. Zato pobudnik izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti tako določenega normativnega okvira, torej tako za presojo ustavnosti določb zakonov, ki vzpostavljajo podlago za izvršilni predpis, kot tudi izvršilnega predpisa, ki to zakonsko podlago podrobneje razčlenjuje. Glede na navedeno je pobudnik izkazal pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZFfS-1, ZV-1 in Uredbe.
Pravočasnost pobude
24. Glede na navedeno v prejšnji točki obrazložitve tega sklepa se Ustavnemu sodišču ne bi bilo treba posebej opredeliti do tega, ali je pobuda v delu, v katerem izpodbija Uredbo, pravočasna z vidika tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Za izpodbijanje zakonskih določb, ki neposredno vplivajo na pobudnikov pravni položaj, namreč ni določen rok za vložitev pobude, saj se navedena določba ZUstS na postopek ocene ustavnosti zakona ne nanaša. Ko gre za takšno medsebojno povezanost zakonskih določb in določb izvršilnega predpisa kot v obravnavani zadevi, morajo zato prevladati pravila, ki veljajo za dostop do Ustavnega sodišča za oceno ustavnosti zakona. Ne glede na to se Ustavno sodišče, upoštevaje ugovor Vlade, da ta procesna predpostavka ni izpolnjena, opredeljuje tudi do tega, ker ocenjuje, da gre za pomembno vprašanje razlage ene od določb zakona, ki urejajo postopek pred Ustavnim sodiščem, v posebnih okoliščinah te zadeve.
25. Zakonodajalec je v tretjem odstavku 24. člena ZUstS rok za vložitev pobude zoper podzakonske predpise in akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ti neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika, določil tako, da ga je vezal na čas enega leta po uveljavitvi predpisa (t. i. objektivni rok) oziroma na čas enega leta po tem, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (t. i. subjektivni rok). Pobudnik se na eni strani sklicuje na subjektivni rok. Ker je ta trenutek nastanka škodljivih posledic po naravi stvari odvisen od subjektivnih okoliščin na njegovi strani, je pomembno, da pobudnik izčrpno in prepričljivo utemelji, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, ter pri tem navede tudi vsa dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je mogoče njegovo trditev preveriti in oceniti. Dokazno breme o obstoju teh dejstev in okoliščin je torej v tem primeru v celoti na strani pobudnika, presoja Ustavnega sodišča pa je odvisna zlasti od prepričljivosti pobudnikove utemeljitve.
[10]
Pri tem od pobudnika ni mogoče zahtevati, naj dokaže, da pobude ni mogel vložiti prej, ker bi to zanj lahko pomenilo preveliko breme.
[11]
Na drugi strani pa se pobudnik sklicuje v bistvu na to, da je v skladu z načelom lojalnosti treba nacionalne predpise razlagati v luči prava EU in v tem okviru določbe, ki urejajo postopkovna pravila pred domačimi sodišči, na način zagotovitve učinkovitosti prava EU.
26. Z vidika prvo navedenih razlogov pobudnika je treba najprej ugotoviti, da je Uredba začela veljati 4. 7. 2015. Pobudnik pravočasnost pobude, ki jo je vložil 15. 11. 2019, utemeljuje s trditvijo, da je za nastanek škodljivih posledic Uredbe izvedel znotraj enega leta pred njeno vložitvijo. Konkretno naj bi se z njimi seznanil na podlagi poročila Javnega podjetja Voka Snaga z dne 26. 9. 2019, ki ugotavlja navzočnost fitofarmacevtskih sredstev v pitni vodi, po tem ko ga je na obravnavano problematiko opozoril članek Maje Prijatelj Videmšek z naslovom "Tudi nevarnost jedrske nesreče je majhna. Dokler se ne zgodi.", objavljen v časopisu Delo 7. 9. 2019. Meni, da je ravnal skrbno in ažurno, ko je pobudo vložil v enoletnem roku od trenutka, ko je bil kot občan, ki pozorno spremlja medije, obveščen o hudi nevarnosti za lastno zdravje, povezani z izpodbijano Uredbo.
27. Vlada utemeljuje, da je pobudnik zamudil objektivni rok za vložitev pobude, v zvezi s subjektivnim rokom pa opozarja, da so se analize pitne vode izvajale že pred uveljavitvijo pobude kot tudi po njej, zato bi rezultate laboratorijske analize vzorca vode pobudnik lahko pridobil kadarkoli, zlasti pa tudi že prej. Kot je poudarjeno v 25. točki obrazložitve tega sklepa, takšnega bremena pobudniku, ki se sklicuje na subjektivna merila za določitev začetka teka upoštevnega enoletnega roka, ni mogoče naložiti. Izkazanost subjektivnega roka je treba presojati glede na prepričljivost pobudnikovih trditev in dokazov, ki jih je v njihovo podkrepitev navedel.
28. Drži, kot navaja pobudnik, da so škodljive posledice, ki lahko nastanejo zaradi vnašanja fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, že po svoji naravi takšne, da lahko nastanejo šele z izvrševanjem izpodbijane ureditve. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo na področje strokovnosti ukrepov, ker za njihovo presojo ni pristojno, je vendarle na podlagi splošno znanih dejstev mogoče ugotoviti, da se lahko škodljive posledice uporabe fitofarmacevtskih sredstev pokažejo šele v daljšem časovnem obdobju. Pri tem tudi Vlada sama opozarja na to, da lahko v različnih časovnih obdobjih, tudi zaradi vplivov različnih dodatnih dejavnikov in same naravne strukture območja, prihaja do različnih možnosti vpliva fitofarmacevtskih sredstev na ustreznost pitne vode. Poleg tega od razumno preudarnega posameznika ni mogoče pričakovati, da bi se moral tako daleč poglabljati v posamezna strokovna področja, da bi lahko vselej že ob uveljavitvi predpisov, ki jih zadevajo, ocenil možnost nastanka škodljivih posledic, ki utegnejo zanj nastati pri izvrševanju teh predpisov. Gotovo gre za področja, na katerih ves čas prihaja do pomembnega razvoja znanstvenih in tehničnih spoznanj o možnih vplivih posameznih sredstev, v tem primeru fitofarmacevtskih sredstev,
[12]
tako na človekovo zdravje kot na zdravo življenjsko okolje. Hkrati pa tudi za področja, na katerih se vedno bolj razvija ozaveščenost posameznikov o potrebi po varovanju, tudi pitne vode, ne le za sedanje, temveč tudi za prihodnje rodove. Že v skladu s tem ni mogoče odreči razumnosti pobudnikovim razlogom, kdaj in zakaj je za nastanek škodljivih posledic, ki jih pripisuje izpodbijanima določbama Uredbe, ki temeljita na izpodbijanih določbah zakonov, izvedel v času enega leta pred vložitvijo pobude (2. in 6. točka obrazložitve tega sklepa).
29. Predvsem pa je treba pritrditi pobudniku glede drugega sklopa njegovih trditev, da tretji odstavek 24. člena ZUstS ne sme biti ovira za dostop do Ustavnega sodišča, ki ima poleg pristojnega normodajalca edino pristojnost poseči v veljavnost tako zakonskih določb kot določb izvršilnih predpisov, ker je treba procesne določbe ZUstS razlagati v luči prava EU, da bi se z vsebinsko presojo implementacijskega nacionalnega normativnega okvira dosegla učinkovitost prava EU.
[13]
Glede na to pobudniku niti z vidika tretjega odstavka 24. člena ZUstS ne bi bilo mogoče odreči pravočasnosti vložitve pobude za izpodbijanje določb Uredbe.
B. – II.
Sprejem pobude
30. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka ZFfS-1, 3. točke tretjega odstavka 74. člena ter prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 76. člena ZV-1 ter 22. in 23. člena Uredbe odpira po oceni Ustavnega sodišča pomembna ustavnopravna vprašanja. Gre zlasti za vprašanje, ali ZFfS-1 in ZV-1 vsebujeta dovolj določna merila za podzakonsko urejanje vodovarstvenega režima na najstrožjem vodovarstvenem območju, in za vprašanje skladnosti izpodbijane ureditve s pravom EU, predvsem upoštevnih določb direktiv 2009/128/ES in 2006/60/ES, ki zahtevajo visoko raven varstva voda, še posebej pitne vode in s tem zdravja ljudi. Od te presoje je odvisno, ali je izpodbijana ureditev ustavnoskladno določila prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev le neposredno na območjih zajetij, torej na območjih, ki jih a) točka četrtega odstavka 2. člena Uredbe označuje z oznako VVO 0, kjer se kmetijska dejavnost z uporabo navedenih sredstev ne izvaja, ali pa bi izpodbijana ureditev skladno z upoštevnim pravom EU in določbami Ustave morala določiti območja popolne prepovedi uporabe tudi izven navedenih območij, ki so sestavni del VVO I. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb in določb Uredbe, kolikor dovoljujejo uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO I (1. točka izreka).
B. – III.
Zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb Uredbe
31. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 22. in 23. člena Uredbe. Prilaga analizo vode iz vodarne Kleče z dne 24. 3. 2021. Poudarja, da analiza ponovno kaže na navzočnost pesticidov v pitni vodi, tudi tistih, ki so uvrščeni na Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev. Predlog utemeljuje s stališčem o neveljavnosti Seznama prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, ker ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, kar naj bi pomenilo, da je na VVO I dovoljena uporaba vseh fitofarmacevtskih sredstev. Predlaga, naj Ustavno sodišče hkrati določi način izvrševanja zadržanja navedenih določb Uredbe tako, da prepove uporabo vseh fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, ker naj bi tako zaščitilo zdravje skoraj 400.000 prebivalcev Ljubljane, tudi otrok, starih in imunsko oslabelih, prizadeti pa naj bi bili ekonomski interesi največ nekaj deset kmetij, predvsem iz Kleč in Ježice, ki bi jim država lahko izplačala nadomestilo.
32. Ustavno sodišče sme do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice (prvi odstavek 39. člena ZUstS). Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo. Glede na to pri tej presoji Ustavno sodišče ne more izhajati iz pobudnikovih ugotovitev o protiustavnosti Seznama prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev, zato pobudnik z njimi ne more utemeljiti možnosti nastanka težko popravljivih škodljivih posledic. Pobudnik tudi po mnenju Vlade ni izkazal možnosti nastanka težko popravljivih posledic. Ustavno sodišče tudi ne more slediti pobudnikovemu predlogu, naj določi način izvršitve odločitve o zadržanju izvrševanja izpodbijane ureditve in tako prepreči sporno uporabo vrste fitofarmacevtskih sredstev, nevarnih za zdravje prebivalcev Ljubljane. Šele če Ustavno sodišče ugotovi na podlagi tehtanja možnosti nastanka težko popravljivih škodljivih posledic, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena ZUstS, namreč lahko zadrži izvrševanje predpisa. Samo v tem primeru lahko v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZUstS hkrati določi, na kakšen način se takšna odločitev izvrši.
33. Glede na navedeno pobudnik ni izkazal izpolnjenosti pogojev iz prvega odstavka 39. člena ZUstS. Vendar sme Ustavno sodišče tudi po uradni dolžnosti zadržati izvrševanje izpodbijanih določb, če oceni, da obstaja možnost nastanka težko popravljivih škodljivih posledic morebiti protiustavnega predpisa, ki pretehtajo nad možnostjo nastanka tovrstnih posledic, če se v ustavnosodni presoji ne bi ugotovila protiustavnost izpodbijanih določb.
34. Prvi odstavek 22. člena Uredbe prepoveduje uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi s Seznama prepovedanih aktivnih snovi na VVO I.
A contrario
torej hkrati na tem območju dovoljuje uporabo vseh tistih fitofarmacevtskih sredstev, ki ne vsebujejo aktivnih snovi z navedenega seznama. Izvrševanje navedene določbe Uredbe tako pomeni 1) prepoved uporabe prvo navedenih in hkrati 2) dovoljeno uporabo drugo navedenih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Drugi do četrti odstavek 22. člena Uredbe so v neposredni povezavi s pojasnjenima vsebinama prvega odstavka navedenega člena. Člen 23 Uredbe pa določa pogoje, pod katerimi se lahko uporabljajo fitofarmacevtska sredstva, katerih uporaba je po prvem odstavku 22. člena Uredbe dovoljena. Izvrševanje 23. člena Uredbe zato pomeni izvrševanje drugo navedene vsebine prvega odstavka 22. člena Uredbe.
35. Pobudnik med drugim zatrjuje neskladnost izpodbijanih določb Uredbe s c) točko drugega odstavka Direktive 2009/128/ES, ker naj bi navedena določba Direktive zahtevala vzpostavitev varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. Če bi bila v ustavnosodni presoji ugotovljena utemeljenost teh pobudnikovih navedb, bi izvrševanje izpodbijanih določb Uredbe lahko povzročilo nastanek težko popravljivih škodljivih posledic. Če bi se namreč izkazalo, da so bile z izpodbijano ureditvijo neustrezno prenesene obveznosti prava EU, ki izhajajo iz navedene direktive,
[14]
bi bilo s tem lahko ogroženo doseganje ciljev, ki jih zasleduje pravo EU.
[15]
36. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v presojo strokovnosti možnih posledic uporabe posameznih fitofarmacevtskih sredstev, je treba vendarle upoštevati nekatere razloge, ki izhajajo že iz splošnih strokovnih spoznanj in izkušenj iz preteklega razvoja. Fitofarmacevtska sredstva so praviloma nevarne snovi. Vlada ne zatrjuje, da to ne velja za fitofarmacevtska sredstva, katerih uporaba je po izpodbijani ureditvi dovoljena na VVO I, in da slednja pitne vode ne morejo onesnažiti. Z vnosom takih sredstev v tla, njihovim spiranjem in odtekanjem na območjih, ki se rabijo za oskrbo s pitno vodo, lahko nastanejo težko popravljive ali celo nepopravljive posledice za zdravje ljudi šele v določenem daljšem časovnem obdobju. Takšna tveganja niso zgolj hipotetična, ker se na vseh VVO, razen VVO 0, ki pa je omejen le na območja samih črpališč, lahko izvaja kmetijska dejavnost. Ko gre, kot navaja pobudnik, za možno ogrožanje temeljnih človeških vrednot in pitne vode kot nujne in trajnostne življenjske dobrine, zaradi česar je ta z Ustavo uveljavljena kot človekova pravica (prvi odstavek 70.a člena), pravo EU pa hkrati zahteva njeno visoko raven zaščite, Ustavno sodišče pri tehtanju možnosti nastanka škodljivih posledic tega vidika zaradi pravic, tako sedanjih kot tudi prihodnjih generacij, ne sme zanemariti.
37. Na drugi strani je treba upoštevati, da izvajalcem kmetijske dejavnosti na območju VVO I z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb lahko nastanejo škodljive posledice, če bi se izkazale pobudnikove navedbe za neutemeljene. Zaradi prepovedi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na območjih, na katerih izvajajo kmetijsko dejavnost, bi bil lahko potreben večji vložek njihovega dela, hkrati pa bi bil lahko zmanjšan obseg njihovega pridelka. Vendar bodo te možne posledice v tem primeru omejene zgolj na časovno obdobje do končne odločitve Ustavnega sodišča v tej zadevi, pri čemer bo Ustavno sodišče zadevo obravnavalo absolutno prednostno. Predvsem pa te posledice ne morejo odtehtati možnosti nastanka navedenih težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic za kakovost pitne vode in s tem za zdravje ljudi, ki bi lahko nastale, če bi se izpodbijane določbe še naprej izvrševale, pa bi se v presoji izkazala njihova protiustavnost.
38. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje 22. člena Uredbe, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO I (2. točka izreka). To pomeni, da je do končne odločitve Ustavnega sodišča prepovedana uporaba vsakršnih fitofarmacevtskih sredstev na območju VVO I na vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja. Prav tako je iz navedenih razlogov Ustavno sodišče zadržalo tudi izvrševanje 23. člena Uredbe, ker je z vsebino prvega odstavka 22. člena Uredbe, katere izvrševanje je zadržano, neposredno povezan (2. točka izreka).
C.
39. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in prvega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Točka a) tretjega odstavka 2. člena Uredbe.
[2]
Točka b) tretjega odstavka 2. člena Uredbe.
[3]
Točka c) tretjega odstavka 2. člena Uredbe.
[4]
Katere kakovost se v skladu z zahtevo iz tretjega odstavka 7. člena Direktive 2000/60/ES ne sme poslabševati.
[5]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-150/99 z dne 10. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 85/01, in OdlUS X, 172), 7. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj 11. točko odločbe Ustavnega sodišča št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 17/99, in OdlUS VIII, 118).
[7]
Primerjaj 11. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13).
[8]
Spletni obrazec "Od kod priteče voda?", dostopen na <
www.vokasnaga.si/od-kod-pritece-voda
>.
[9]
Prim. npr. sodbo Sodišča EU v zadevi
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland in drugi
, C-197/18, z dne 3. 10. 2019.
[10]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-314/13 z dne 7. 1. 2015, 3. točka obrazložitve.
[11]
Glej sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi
Gros proti Sloveniji
z dne 7. 7. 2020, 30. točka obrazložitve.
[12]
Primerjaj s sodbo Sodišča EU v zadevi
Blaise in drugi
, C-616/17, 1. 10. 2019, 66. točka obrazložitve. Sodišče EU je v  44. točki obrazložitve te sodbe razložilo določbe Uredbe 2009/1107/ES (dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet) in pri tem opozorilo na uporabo načela previdnosti, kadar obstaja znanstvena negotovost glede tveganja za zdravje ljudi ali živali ali za okolje, ki ga predstavljajo fitofarmacevtska sredstva. Več o načelu previdnosti v cilju zagotavljanja visoke ravni varstva okolja in človekovega zdravja (tudi npr., ko gre za hrano in pitno vodo) N. de Sadeleer, The Precautionary Principle in EU Law,
Aansprakelijkheid Verzekering en Schade, št. 5
(2010), str. 173–184.
[13]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 65), 9. točka obrazložitve, ter št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 33. in 34. točka obrazložitve.
[14]
Upoštevaje tudi tretji odstavek 7. člena Direktive 2000/60/ES.
[15]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22), 25. točka obrazložitve.
⇒
U-I-416/19-32
16. 3. 2023
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo dr. Uroša Stepišnika, Ljubljana, na seji 16. marca 2023
odločilo:
1. Četrti odstavek 32. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (Uradni list RS, št. 83/12), kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 3. točka tretjega odstavka 74. člena in prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, so v neskladju z Ustavo.
2. Člena
22 in 23 Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 43/15, 181/21 in 60/22) sta v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor in Vlada morata ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Do odprave ugotovljene protipravnosti iz 1. in 2. točke izreka se fitofarmacevtska sredstva
ne smejo uporabljati
na delu najožjih vodovarstvenih območij z najstrožjim vodovarstvenim režimom (VVO I)
na območju vodonosnika Ljubljanskega polja, in sicer na petmetrskem varovalnem pasu okoli območja zajetja (VVO 0).
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija v izreku navedene določbe Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (v nadaljevanju Uredba), Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (v nadaljevanju ZFfS-1) in Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom (v nadaljevanju VVO I) oziroma na prepovedi in omejitve opravljanja kmetijske dejavnosti na teh območjih. Zatrjuje, da so v neskladju s 34., 35., 70.a in 72. členom ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V neskladju naj bi bile tudi s točko c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov (UL L 309, 24. 11. 2009 – v nadaljevanju Direktiva 2009/128/ES). Pobudnik navaja, da se kot prebivalec Ljubljane oskrbuje s pitno vodo iz osrednjega vodovodnega sistema, katerega vodni vir je podzemna voda peščeno-prodnih vodonosnikov Ljubljanskega polja in Ljubljanskega barja, konkretno iz vodarne Kleče. Izpodbijana zakonska ureditev izvršilni oblasti daje podlago za določanje zaščitnih pasov oziroma vodovarstvenih območij, kjer je zaradi zaščite pitne vode prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, oziroma za določanje prepovedi in omejitev vodovarstvenega režima v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev pri kmetijski dejavnosti. Izpodbijane določbe Uredbe dovoljujejo, da se na VVO I pod določenimi pogoji uporabljajo nekatera fitofarmacevtska sredstva. Pobudnik meni, da iz Ustave izhaja prepoved uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Trdi, da izpodbijani predpisi neposredno, brez potrebe po nadaljnjem posamičnem aktu, vplivajo na kakovost vode (z vidika prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo, ki jo uporablja pobudnik za pitje, pripravo hrane, umivanje in druge namene) in pomenijo izpostavljenost tveganju morebitne katastrofalne škode zaradi nesreče oziroma razlitja fitofarmacevtskih sredstev. S tem naj bi neposredno vplivali na njegovo zdravje, telesno in duševno integriteto, možnost dostopa do zdrave pitne vode, raven zaužitih toksičnih snovi in s tem na prognozo življenjske dobe. Pobudnik meni, da ima pravni interes za izpodbijanje določb vseh treh predpisov (določb obeh zakonov, ki sta podlaga za Uredbo, kot tudi določb Uredbe, ki določa režim uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I) kot skupka pravil, ki določajo pravni režim, namenjen njegovemu varovanju pred zdravstvenimi tveganji zaradi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, iz katerega se oskrbuje s pitno vodo. Iz Uredbe naj bi sicer izhajalo, da je bila izdana na podlagi prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 74. člena ZV-1, a pobudnik meni, da je bil podlaga za njeno sprejetje tudi četrti odstavek 32. člena ZFfS-1. Prilaga poročilo Javnega podjetja Voka Snaga – spremljanje zdravstvene ustreznosti pitne vode št. 2132-19/20295-19/98591 z dne 26. 9. 2019. Navaja, da poročilo o analizi vode iz vodarne Kleče ugotavlja navzočnost posameznih pesticidov, katerih uporabo dopušča aktualni Seznam prepovedanih aktivnih snovi, ki naj bi bil objavljen zgolj na spletu. Trdi, da je navzočnost teh pesticidov v vodi iz Kleč neposredna posledica dejstva, da Uredba na VVO I v neskladju z Ustavo ne prepoveduje uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev. Opozarja na članek Maje Prijatelj Videmšek z naslovom "Tudi nevarnost jedrske nesreče je majhna. Dokler se ne zgodi.", objavljen v časopisu Delo 7. 9. 2019. Prilaga tudi kopijo prispevka dr. Brigite Jamnik, objavljenega v rubriki Pisma bralcev, brez navedbe vira in datuma objave.
2. Pobudnik zatrjevano neskladje izpodbijanih predpisov z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave utemeljuje s prepričanjem, da imajo izpodbijane zakonske določbe preskopo normativno vsebino, medtem ko naj bi izpodbijana člena Uredbe samostojno, izvirno in originarno, brez vsebinske podlage v zakonu, določala celotno ključno normativno vsebino glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih. Tako naj bi v celoti reševala konflikt med človekovimi pravicami uporabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov, katerega izvorna ureditev naj bi bila po Ustavi pridržana zakonodajni veji oblasti. Pobudnik opozarja, da točka c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES brezpogojno zahteva, naj države članice določijo varovalna območja za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. V skladu s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU) bi bila zato, tako meni pobudnik, le popolna prepoved uporabe pesticidov na VVO I. Po pobudnikovem mnenju sta izpodbijani določbi Uredbe, ki uporabo nekaterih pesticidov pod določenimi pogoji na VVO I dovoljujeta, v direktnem nasprotju z Direktivo 2009/128/ES. Enako naj bi veljalo tudi za izpodbijane zakonske določbe, ki naj ne bi vsebovale obvezne vsebine prava EU in naj bi posledično izvršilni veji oblasti omogočale, da uporabo fitofarmacevtskih sredstev uredi po svoje. Pobudnik meni, da citirana določba Direktive 2009/128/ES smiselno varuje enake pravice uporabnikov pitne vode kot človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave, in zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve tudi s temi določbami Ustave. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb in določi način izvršitve odločbe tako, da se do odprave protiustavnosti na VVO I fitofarmacevtska sredstva ne uporabljajo.
3. Pobudnik je pobudo dopolnil z zatrjevanjem neskladja izpodbijanih določb Uredbe s 154. členom Ustave. Po 22. členu Uredbe naj bi pristojna ministrstva redno letno pripravila in na spletnih straneh ministrstva, pristojnega za okolje, objavila Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Na ta seznam se sklicuje tudi 23. člen Uredbe. Pobudnik opozarja, da ta seznam, kljub temu, da gre za bistven sestavni del predpisa, ki edini pove, česa se na VVO I ne sme uporabljati, nikoli ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. To po prepričanju pobudnika pomeni, da ta seznam sploh ne velja in so pod pogoji iz 23. člena Uredbe na VVO I dovoljena prav vsa fitofarmacevtska sredstva.
4. Vlada je na poziv Ustavnega sodišča odgovorila na navedbe v pobudi glede izpodbijanih določb Uredbe in podala mnenje o navedbah v preostalem delu pobude. Predlagala je zavrženje pobude, podredno pa zavrnitev pobude kot neutemeljene. Meni, da prvi in tretji odstavek 74. člena ZV-1 nista v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, da zakonska ureditev primerno varuje vodna telesa, namenjena oskrbi prebivalstva s pitno vodo, in da Uredba pravic oziroma obveznosti ne ureja izvirno in hkrati ostaja znotraj opredeljenega zakonskega okvirja. Neutemeljeni naj bi bili tudi očitki o neskladju s 34., 35., 70.a in 72. členom Ustave. Vlada pojasnjuje, da se vodovarstveno območje določi na podlagi meril iz Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja (Uradni list RS, št. 64/04, 5/06, 58/11 in 15/16), ki ga pobudnik ne izpodbija. Opozarja na območje zajetja (VVO 0), ki je ograjeni del vodovarstvenega območja neposredno ob zajetju, kjer se zagotavlja varovanje zajetja pred neposrednim poškodovanjem objektov zajetja in pred neposrednim vnosom onesnaževal v zajetje ali njegovo bližino. V tem delu naj bi bilo dovoljeno samo vzdrževanje ter obnavljanje objektov in naprav, ki služijo zajetju. Vlada opisuje režime na najožjih, ožjih in širših vodovarstvenih območjih (VVO I, VVO II, VVO III) ter navaja, da tudi popolna prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na način, kot predlaga pobudnik, sama po sebi ne bi pripomogla k zmanjšanju tveganja za onesnaženje pitne vode na območju vodnega vira. Vlada ne soglaša z očitkom, da so izpodbijani predpisi normativno preskopi, in meni, da je treba upoštevati vse vidike upoštevnih predpisov s področja pitne vode. V zvezi z očitkom o neskladnosti izpodbijanih predpisov z Direktivo 2009/128/ES Vlada pojasnjuje, da ZFfS-1 v 32. členu prenaša v slovenski pravni red 11. člen Direktive 2009/128/ES, ki od držav članic zahteva sprejetje ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov. Navaja, da so ukrepi podrobneje predpisani s Pravilnikom o pravilni uporabi fitofarmacevtskih sredstev (Uradni list RS, št. 71/14, 28/18, 56/22 in 155/22), dobršen del ukrepov pa z zakonodajo o vodah, konkretno za Ljubljansko polje z izpodbijano Uredbo. Vlada tudi navaja, da Evropska komisija na prenos navedene direktive ni imela pripomb. Četrti odstavek 32. člena ZFfS-1, ki ministra, pristojnega za vode, pooblašča, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je zaradi zaščite voda in okolja prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, po oceni Vlade ne posega v pravice posameznika. Zakon namreč teh območij ne more določno predvideti vnaprej, ker so odvisna od lege zemljišča, bližine vode, vrste zemljine, vrste fitofarmacevtskih sredstev ter drugih okoliščin in dejavnikov. Vlada pojasnjuje, da je merilo zmanjšanje tveganja za onesnaževanje voda in za vodne organizme, zato je treba preveriti, kje se lahko razglasita zaščitni pas in zaščiteno območje. Dodaja, da ZV-1 prepoveduje uporabo pesticidov na območju površinskih vodnih teles (65. člen) in določa režime pri varovanju virov pitne vode na vodovarstvenem območju (74. člen). Konkretni dogodek, ki ga navaja pobudnik, ko naj bi uporabnik uporabljal fitofarmacevtska sredstva na vodovarstvenem območju VVO I, Vlada opredeli kot kršitev posameznika, ki jo mora obravnavati pristojni organ v ustreznem (inšpekcijskem) postopku. Vlada še pojasnjuje, da seznam fitofarmacevtskih sredstev, ki se ne smejo uporabljati na območjih VVO I, ne temelji na ZFfS-1, ampak se določa glede na lastnosti posameznih snovi, ki se ocenjujejo v postopku dajanja fitofarmacevtskih snovi v promet, na podlagi Uredbe o izvajanju uredb (ES) in (EU) o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (Uradni list RS, št. 5/15, 59/19 in 9/20 – v nadaljevanju Uredba/15). V skladu s petim in sedmim odstavkom 5. člena Uredbe/15 naj bi imela Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin za izvajanje tretjega odstavka 36. člena Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 78/117/EGS in 91/414/EGS (UL L 309, 24. 11. 2009, v nadaljevanju Uredba 1107/2009/ES) zaradi določitve dodatnih ukrepov za omejevanje tveganja za zdravje ljudi, živali ali okolje ob uporabi fitofarmacevtskih sredstev v Republiki Sloveniji možnost zahtevati, naj vlagatelj v vlogi za registracijo fitofarmacevtskih sredstev navede dodatne podatke glede varstva površinskih in podzemnih vod ter varstva vodnih organizmov, ptic, sesalcev in čebel. Če varne uporabe fitofarmacevtskih sredstev z dodatnimi ukrepi ni mogoče zagotoviti, naj se registracija tega fitofarmacevtskega sredstva ne bi odobrila, Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin pa naj bi o tem obvestila Evropsko komisijo. Vlada tudi dodaja, da ne drži pobudnikova trditev, da uvrstitev aktivnih snovi na seznam aktivnih snovi, ki jih je prepovedano uporabljati na najožjih vodovarstvenih območjih, pomeni, da je vse druge snovi, ki niso na seznamu, dovoljeno uporabljati. Pojasnjuje, da je v Republiki Sloveniji dovoljena uporaba le tistih aktivnih snovi v fitofarmacevtskih sredstvih, ki so odobrene za uporabo v Republiki Sloveniji z veljavno odločbo o registraciji. Aktivnih snovi, katerih uporaba ni odobrena na ravni EU ali v Republiki Sloveniji, pa ni dovoljeno uporabljati nikjer v Republiki Sloveniji, ne samo na najožjih vodovarstvenih območjih. Vlada dodaja, da iz predloženih poročil izhaja zdravstvena ustreznost analiziranega vzorca vode skladno s Pravilnikom o pitni vodi (Uradni list RS, št. 19/04, 35/04, 26/06, 92/06, 25/09, 74/15 in 51/17), za zagotavljanje zdravstvene ustreznosti vode pa naj bi bil odgovoren upravljavec vodovoda, ki mora zagotoviti ustrezen nadzor nad vodo in obdelavo vode tudi v morebitnih izrednih okoliščinah, ko bi lahko prišlo do onesnaženja vodnih virov s fitofarmacevtskimi sredstvi. Vlada opozarja tudi, da je navzočnost aktivnih snovi iz fitofarmacevtskih sredstev v vodi spremenljiva in povezana z naravnimi pogoji; na navzočnost neželenih aktivnih snovi v podzemni vodi lahko znatno vplivata npr. količina padavin in začetek rastne dobe rastlin.
5. Pobudnik v odgovoru na odgovor in mnenje Vlade meni, da Vladi njegovih argumentov ni uspelo omajati. Glede razlogov Vlade v zvezi s 120. členom Ustave pobudnik opozarja na novejšo presojo Ustavnega sodišča v zvezi z načelom zakonitosti. Posebej izpostavlja odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18) in št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21, in OdlUS XXVI, 29). Sklicuje se na svoje navedbe v pobudi in dodaja, da Vlada lahko sprejema predpise, ki zakon tehnično dopolnjujejo, razčlenjujejo in podrobneje opredeljujejo, le, če je zakonodajalec pred tem z zakonom zagotovil okvir in usmeritve za nadaljnje podzakonsko urejanje. V obravnavani zadevi naj bi izpodbijane zakonske določbe izvršilni veji oblasti narekovale le določitev zaščitnih pasov s prepovedjo ali omejitvijo rabe fitofarmacevtskih sredstev in vodovarstvenega režima. Način, na katerega bo izvršilna veja oblasti to naredila, ali bo uporabo fitofarmacevtskih sredstev prepovedala ali zgolj omejila, na katerih območjih in kako, če sploh, bo notranje razdelila vodovarstvena območja z različnimi vodovarstvenimi režimi, je po mnenju pobudnika protiustavno prepuščen tej veji oblasti. Pobudnik ponovno poudarja, da mora konflikt med človekovimi pravicami porabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov v celoti razrešiti zakonodajalec. Hkrati delno popravlja svoje navedbe iz pobude s trditvijo, da izpodbijani predpisi posegajo v njegove človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave in ne zgolj urejajo načina njihovega uresničevanja. Dopuščanje uporabe toksičnih snovi, ki prehajajo v pitno vodo, naj bi bil namreč poseg v navedene pravice. Pobudnik se izjavi tudi o navedbi Vlade, da ne razlikuje med VVO 0 in VVO I. Že v pobudi naj bi navedel, da je območje zajetja sestavni del VVO I z najstrožjim vodovarstvenim režimom, kjer naj bi Uredba v 22. in 23. členu protiustavno dovoljevala uporabo nekaterih fitofarmacevtskih sredstev, Direktiva 2009/128/ES pa naj bi zahtevala vsaj en zaščitni pas, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. Pobudnik meni, da sporni predpis ustvarja neposredno tveganje za nesrečo, razlitje ali kumulativno naraščanje ravni pesticidov v pitni vodi čez dovoljene ravni, kar naj bi se v vodarni Kleče že zgodilo. Ko gre za zdravje in življenje posameznika, naj bi bilo tudi latentno tveganje poseg v pravni položaj, pa tudi sicer naj bi vsebnost določene, čeprav dopustne ravni pesticidov v pitni vodi, ki jo povzročajo izpodbijane določbe Uredbe (ker dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO I), neposredno učinkovala na pravni položaj pobudnika. Učinki tudi dopustnih fitofarmacevtskih sredstev na zdravje naj bi bili namreč nejasni, negotovi, kumulativni in naj jih ne bi bilo mogoče spregledati. Pobudnik je prepričan, da bi prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev bistveno zmanjšala tako redno navzočnost teh sredstev v pitni vodi kot tudi tveganje za nastanek katastrofalne nesreče.
6. Vlada je svoje mnenje dopolnila še s pojasnili glede uporabe atrazina in linurona, katerih uporaba naj bi bila v Republiki Sloveniji prepovedana, in metazaklora, katerega uporaba naj bi bila prepovedana na najožjih vodovarstvenih območjih. Na seznam fitofarmacevtskih sredstev, prepovedanih za uporabo na najožjih vodovarstvenih območjih, naj bi bile uvrščene tiste ustrezno registrirane aktivne snovi, vsebovane v dovoljenih in registriranih fitofarmacevtskih sredstvih, ki bi lahko pomenile nevarnost spiranja v podzemno vodo. Napotuje na prvi odstavek 11. člena Direktive 2009/128/ES, ki je v slovenski pravni red prenesena z ZFfS-1, ki v prvem odstavku državam članicam nalaga, naj zagotovijo sprejetje ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode, ki podpirajo ustrezne določbe Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/60/ES) in Uredbe 1107/2009/ES ter so skladni z njimi. Vlada pojasnjuje, da mora država članica ukrepe za zaščito vodnega okolja določiti ob upoštevanju obeh navedenih dokumentov, in dodaja, da to ne pomeni absolutne prepovedi uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenem območju. Vlada še opozarja na možnost nastanka neenakih položajev za uporabnike v kmetijstvu, do katerih bi lahko prišlo s prepovedjo uporabe fitofarmacevtskih sredstev, medtem ko bi na istem območju ostala dovoljena uporaba drugih, lahko tudi znatno bolj nevarnih kemičnih snovi.
7. Na pobudo je odgovoril tudi Državni zbor. Uvodoma opozarja, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti predpisov z direktivami EU. Meni, da ZFfS-1 in ZV-1 vsebujeta dovolj določna merila za podzakonsko urejanje zaščitnih pasov oziroma vodovarstvenega območja, kjer je prepovedana (ali omejena) uporaba fitofarmacevtskih sredstev za zaščito voda, in za določitev vodovarstvenega režima na teh območjih, ki vključuje tudi prepovedi in omejitve pri opravljanju dejavnosti, kot tudi, da ima izvršilna oblast na voljo dovolj natančne kriterije za omejitev in prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev, pri čemer mora izhajati tudi iz ciljev in namena zakona. Državni zbor pojasnjuje, da četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 predstavlja prenos točke c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES, in dodaja, da iz nje izhaja obveznost določitve zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, ZFfS-1 pa poleg obvezne določitve zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, dodatno določa še določitev zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev omejena. Opozarja na 3. točko 2. člena Direktive 2009/128/ES, po kateri določbe te direktive državam članicam ne preprečujejo uporabe previdnostnega načela pri omejevanju ali prepovedi uporabe pesticidov v določenih okoliščinah ali na določenih območjih. Opozarja tudi na 2. člen in drugi odstavek 9. člena ZFfS-1. Državni zbor ocenjuje, da izpodbijani četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 daje pravno podlago za podzakonski predpis za obvezno določitev zaščitnih pasov, pri čemer je treba upoštevati, da se (i) določijo zaščitni pasovi (ii) s prepovedjo in tudi omejitvami, pri tem pa je treba (iii) zagotoviti čim večje zmanjšanje tveganja onesnaževanja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje fitofarmacevtskih sredstev na območjih, ki se uporabljajo za oskrbo s pitno vodo. Poudarja, da zaščitni pasovi niso določeni samo za to, da se zagotovi čim večje zmanjšanje onesnaževanja, temveč tudi za to, da se zagotovi čim večje zmanjšanje tveganja, da do onesnaženja sploh pride. Meni, da gre za strokovno vprašanje in da je zato smiselna ureditev na podzakonski ravni. Državni zbor tudi meni, da ZFfS-1 določa vsebinski okvir podzakonskega urejanja dovolj jasno in določno, podzakonski predpis pa mora pri podrobnejšem urejanju materije slediti tudi namenom in ciljem zakona, med drugim zagotavljanju visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja, podrobnejšim ciljem, določenim z nacionalnim akcijskim programom Vlade, ter uporabi previdnostnega načela pri omejevanju ali prepovedi uporabe pesticidov v določenih okoliščinah ali na določenih območjih. Pojasnjuje, da je previdnostno načelo splošno načelo slovenskega okoljskega prava, ki velja za vso področno okoljsko zakonodajo in za t. i. mejna področja, in da z vključitvijo v Pogodbo o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) predstavlja avtonomno načelo okoljske politike EU. Izčrpna merila za podzakonsko urejanje vodovarstvenega režima (ki vključuje tudi določitev vodovarstvenega območja in ukrepe ter prepovedi in omejitve na tem območju) po mnenju Državnega zbora vsebuje tudi ZV-1. Državni zbor pojasnjuje, da Vlada skladno s Pravilnikom o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja določi vodovarstvena območja. V aktu Vlade se med drugim določi tudi vodovarstveni režim, ki vključuje ukrepe, prepovedi in omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih ter prepovedi ali omejitve opravljanja dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov. Členi 74 do 76 ZV-1, tako meni Državni zbor, vsebujejo vse potrebne elemente za ustavnoskladno uporabo. Zagotoviti je treba (i) preventivno varstvo (ii) za vodna telesa, ki se že uporabljajo ali pa se šele bodo uporabljala za oskrbo s pitno vodo, in določiti (iii) varovanje pred obremenjevanjem, ki (iv) bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost vode ali njeno količino. Državni zbor dalje pojasnjuje, da (v) določitev vodovarstvenih pasov ni opcijska, temveč obvezna, sestavni del vodovarstvene uredbe pa je (vi) določitev vodovarstvenega območja in vodovarstvenega režima (ukrepov, prepovedi in omejitev), pri čemer je ukrepe mogoče stopnjevati glede na oddaljenost od zajema pitne vode.
Državni zbor tudi v tem primeru poudarja, da mora biti podzakonski predpis izdan, upoštevajoč namene in cilje zakona ter načelo previdnosti.
Državni zbor v nadaljevanju s povzemanjem pojasnil na spletni strani Ministrstva za okolje in prostor opredeljuje pojem zajetje (VVO 0) in ugotavlja, da je bil pred uveljavitvijo Uredbe v veljavi strožji vodovarstveni režim. Pojasnjuje, da je bila na podlagi Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 120/04) na najožjem vodovarstvenem območju (VVO I) in na podobmočjih ožjega območja s strogim vodovarstvenim režimom dovoljena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, če je šlo za sredstva, ki jih je dovoljeno uporabljati v skladu s predpisi, ki urejajo ekološko pridelavo travinj ali pridelavo kmetijskih rastlin. Hkrati poudarja, da se pri tem ne osredotoča na strokovno pravilnost določitve prepovedi glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev. Državni zbor pojasnjuje, da je izpodbijana Uredba ena od trinajstih vodovarstvenih uredb, s katerimi se vodovarstveni režim ureja na enak način, strožji vodovarstveni režim pa velja na območju Rižane in Jezerskega.
8. Državni zbor navaja, da izpodbijana zakonska ureditev predstavlja izpeljavo 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave. Pojasnjuje, da ZFfS-1 in ZV-1 določata zakonski okvir za podrobnejše podzakonsko urejanje varstva vode, ki se uporablja za pitno vodo, pred onesnaženjem; ZFfS-1 tako zagotavlja zaščito voda in v ta namen predvideva določitev zaščitnih pasov s prepovedmi ali omejitvami uporabe fitofarmacevtskih sredstev, da se doseže čim večje zmanjšanje tveganja onesnaženja vode, ki se uporablja za pitno vodo, ZV-1 pa določa splošno varstvo vodnih teles, ki se uporabljajo za pitno vodo, tako da se z Uredbo Vlade določi zavarovanje teh vodnih teles pred obremenjevanjem, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost vode ali njeno količino, z določitvijo vodovarstvenih območij. Državni zbor meni, da država kot skrbnik okolja z ZFfS-1 in ZV-1 izpolnjuje tako svojo dolžnost skrbeti za zdravo življenjsko okolje (drugi odstavek 72. člena Ustave) kot tudi svojo primarno obveznost, ki izhaja iz ustavne pravice do pitne vode. Navaja, da mora 70.a člen Ustave v minimalnem obsegu zagotavljati vsaj jedro pravice do pitne vode, kar pomeni, da država neposredno ne posega v uresničevanje te pravice, si pa prizadeva ustvarjati minimalne pogoje za njeno uresničevanje v javnem in zasebnem sektorju s ciljem varstva človekovega dostojanstva in naravnega bogastva. Državni zbor meni, da je določanje zaščitnih pasov in vodovarstvenega območja strokovno vprašanje, odvisno od več predpostavk in dejanskih okoliščin, zato abstraktno urejanje tega vprašanja ni mogoče in je potrebno odločanje z izvršilnimi predpisi. Področje varstva pri uporabi fitofarmacevtskih sredstev je podvrženo tudi intenzivnemu urejanju na ravni EU, kar terja hitro in strokovno odzivanje.
9. Pobudnik v odgovoru na dopolnitev mnenja Vlade ponavlja svoje trditve, da sklicevanje 22. člena Uredbe na le na spletnih straneh objavljeni (in zato neveljavni) Seznam prepovedanih aktivnih snovi v praksi pomeni, da so na VVO I dovoljena prav vsa v Republiki Sloveniji registrirana fitofarmacevtska sredstva, kar pomeni še hujše in intenzivnejše neskladje Uredbe z Direktivo 2009/128/ES ter s tem s 34., 35., 70.a in 72. členom Ustave, kot bi bilo podano, če bi vsaj vsakokratni seznam pravno učinkoval. Pobudnik zato ne razume, zakaj Vlada na to odgovarja z navajanjem aktivnih učinkovin, ki jih je v Republiki Sloveniji prepovedano uporabljati oziroma ki naj bi jih bilo prepovedano uporabljati na VVO I, pa prepoved po mnenju pobudnika zaradi neveljavnosti vsakokratnega seznama ne velja. Pobudnik dalje trdi, da že jezikovna razlaga točke c) 11. člena Direktive 2009/128/ES (tj. njene dikcije "kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati") očitno pomeni, da mora v pravu države članice obstajati vsaj en zaščitni pas oziroma območje, kjer se noben pesticid niti v minimalni količini ne sme uporabljati ali shranjevati. Meni, da te prepovedi ni mogoče obiti z umetno ustvarjenim zelo majhnim območjem znotraj ograje vodarne (VVO 0 kot del VVO I), kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana. Trdi, da je taka prepoved zgolj navidezna, ker zajema le območje vodarne, kjer se ne kmetuje, hkrati pa Uredba nobenemu akterju, ki se dejansko ukvarja s kmetijstvom, na nobenem območju brezpogojno ne prepoveduje rabe fitofarmacevtskih sredstev. Pobudnik dalje meni, da sklicevanje na Direktivo 2000/60/ES Vladi ne more pomagati, in dodaja, da morebitne neenakosti v škodo kmetov po razveljavitvi izpodbijanih aktov med uporabniki kemičnih snovi Vlada ni konkretizirala, pa tudi sicer bi jo lahko sama sanirala s spremembo ali predlogom Državnemu zboru "za spremembo morebitnih predpisov, ki menda pooblaščajo za uporabo teh snovi na VVO I".
10. Pobudnik Državnemu zboru odgovarja, da Ustavno sodišče ne le sme, pač pa tudi mora v okviru razlage domačih predpisov in pri razlagi Ustave upoštevati tudi sekundarno pravo EU. Glede načela legalitete pobudnik ponavlja, da izpodbijani predpisi v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave povedo le "kaj" (zavaruj pitno vodo pred fitofarmacevtskimi sredstvi), celoten "koga" (seznam dovoljenih fitofarmacevtskih sredstev) in "kako" (pogoji in merila za uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO-I) pa prepuščajo Uredbi. Pobudnik je prepričan, da je zakonodajalec načelo legalitete dolžan spoštovati tudi, ko gre za implementacijo prava EU, kolikor to ne ovira učinkovitosti tega, in dodaja, da v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Skrajno diskutabilen se pobudniku zdi argument, da je določanje zaščitnih pasov in vodovarstvenega območja strokovno vprašanje, ki terja urejanje s podzakonskim aktom. Konflikt interesov mora biti, tako meni pobudnik, v temelju zakonsko rešen. Pobudnik ne nasprotuje temu, da se konkretni zaščitni pasovi glede na naravne okoliščine geografsko določijo z uredbo, njihove temeljne značilnosti pa bi morale biti zakonsko določene, saj ne gre za novo ali neraziskano znanstveno tematiko. Četudi bi Ustavno sodišče presodilo, da se na VVO I posamezna fitofarmacevtska sredstva lahko uporabljajo, pobudnik meni, da je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave to, da ni celotna vsebina 22. in 23. člena Uredbe urejena že v zakonu, saj ne gre za materijo in spoznanja, ki se zelo hitro spreminjajo, kot npr. določeni zdravstveni ukrepi. Konkretne sezname prepovedanih ali dovoljenih fitofarmacevtskih sredstev ter širine ali umestitve posameznih zaščitnih pasov pa bi bilo po mnenju pobudnika mogoče urejati tudi podzakonsko.
11. Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. U-I-416/19 z dne 16. 6. 2022 sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvrševanje 22. člena Uredbe, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih iz a) točke tretjega odstavka 2. člena Uredbe, in 23. člena Uredbe.
B. – I.
Izhodišča za presojo
12. Varstvo voda pred onesnaževanjem s fitofarmacevtskimi sredstvi urejata ZV-1 in ZFfS-1, v širšem smislu pa tudi zakon, ki ureja varstvo okolja.
[1]
ZV-1 ureja upravljanje morja, celinskih in podzemnih voda ter vodnih in priobalnih zemljišč, kar obsega varstvo in urejanje voda ter odločanje o njihovi rabi. Cilj upravljanja voda in priobalnih zemljišč je med drugim doseganje dobrega stanja voda in drugih, z vodami povezanih ekosistemov ter spodbujanje trajnostne rabe voda ob upoštevanju dolgoročnega varstva razpoložljivih vodnih virov in njihove kakovosti (2. člen ZV-1). Ob upoštevanju temeljnih načel varstva okolja, upravljanje voda in priobalnih zemljišč med drugim temelji tudi na načelu dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov (2. točka 3. člena ZV-1); rabo in druge posege v vode, vodna in priobalna zemljišča ter med drugim tudi kmetijska zemljišča pa je treba programirati, načrtovati in izvajati tako, da se ne poslabšuje stanje voda (prim. prvi odstavek 5. člena ZV-1). Dolžnost varovanja kakovosti in količine voda, skladno s pogoji, ki jih določajo zakon in drugi predpisi, ZV-1 nalaga vsakomur. Cilj ZFfS-1 pa je uporaba fitofarmacevtskih sredstev na način, ki omogoča razvoj trajnostnega in konkurenčnega kmetijstva ter zagotavlja visoko raven zdravja ljudi in živali ter varovanje okolja, uvajanje integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi in spodbujanje alternativnih pristopov in tehnik na področju njihovega zatiranja (2. člen ZFfS-1). Zakon Vladi nalaga sprejetje nacionalnega akcijskega programa za doseganje trajnostne rabe fitofarmacevtskih sredstev, katere namen je zmanjševanje tveganj in vplivov uporabe fitofarmacevtskih sredstev na zdravje ljudi in okolje, zmanjševanje potrebe po uporabi fitofarmacevtskih sredstev in spodbujanje rabe fitofarmacevtskih sredstev, ki se ne razvrščajo kot nevarna za vodno okolje (drugi odstavek 9. člena ZFfS-1).
13. Spodbujanje in usmerjanje takšnega družbenega razvoja, ki omogoča dolgoročne pogoje za človekovo zdravje, počutje in kakovost njegovega življenja ter ohranjanje biotske raznovrstnosti, poudarja tudi ZVO-2 (prvi odstavek 4. člena ZVO-2, enako že prvi odstavek 2. člena ZVO-1). Tako opredeljeni namen varstva okolja sledi sodobnemu razumevanju varstva okolja, ki izhaja iz številnih mednarodnih instrumentov, katerih podpisnica je Republika Slovenija. Tudi EU je z namenom doseči visoko raven varstva okolja in izboljšanja njegove kakovosti opredelila trajnostni razvoj kot enega izmed temeljnih načel svojega delovanja.
[2]
14. Obveznosti prava EU, ki jih mora država uveljaviti na področju varstva pitne vode, vključno z opredelitvijo posebnih vodovarstvenih območij, izhajajo iz Direktive 2000/60/ES, katere cilj je ohraniti in izboljšati vodno okolje v EU s poudarkom na kakovosti podzemnih voda (devetnajsta uvodna izjava, prim. tudi 1. člen Direktive 2000/60/ES), med drugim tudi s postopnim zmanjševanjem emisij nevarnih snovi v vodo (dvaindvajseta uvodna izjava). Direktiva uvodoma ugotavlja, da je voda, drugače kot ostali tržni proizvodi, dediščina, ki jo je treba varovati, braniti in obravnavati kot tako (prva uvodna izjava). Poudarja, da obveznost doseganja dobrega stanja podzemne vode zahteva zgodnje ukrepanje in stalno dolgoročno načrtovanje varstvenih ukrepov zaradi naravne zakasnitve pri njenem tvorjenju in obnavljanju (osemindvajseta uvodna izjava). Sklicujoč se še na 191. člen PDEU poudarja, da mora okoljska politika EU prispevati k uresničevanju ciljev ohranjanja, varovanja in izboljšanja kakovosti okolja ob varčni in razumni rabi naravnih virov, temeljiti pa mora na previdnostnem načelu in na načelih preprečevanja. Direktiva 2000/60/ES med drugim v tretjem odstavku 7. člena zavezuje države članice, da se izognejo poslabšanju kakovosti pitne vode in s tem zmanjšajo stopnjo čiščenja, ki je potrebna za proizvodnjo pitne vode, v ta namen pa lahko določijo tudi vodovarstvena območja za ta vodna telesa. Podzemno vodo kot dragocen naravni vir (tudi) za oskrbo z vodo, namenjeno prehrani ljudi, dodatno
[3]
varuje tudi Direktiva 2006/118/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem in poslabšanjem (UL L 372, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva 2006/118/ES). Okvir za doseganje trajnostne rabe pesticidov z zmanjševanjem tveganj in vplivov uporabe pesticidov na zdravje ljudi in okolje določa Direktiva 2009/128/ES. Uvodoma opozarja na možna tveganja pri uporabi pesticidov in ugotavlja, da je za pesticide še posebej občutljivo vodno okolje. Posebno pozornost namenja preprečevanju onesnaževanja površinskih in podzemnih voda, tudi z uporabo ustreznih ukrepov, kot so določitev zaščitnega pasu in varstvenega območja ali posaditev žive meje vzdolž površinskih voda, da bi se zmanjšala izpostavljenost vodnih teles zanašanju škropiva, drenaži in odtekanju. Velikost zaščitnih pasov bi morala biti odvisna zlasti od značilnost tal
[4]
in pesticidov ter kmetijstva na zadevnih območjih. Uporaba pesticidov na območjih črpanja pitne vode ali vzdolž prometnih poti, kot so železniške proge, ali na neprepustnih ali zelo prepustnih površinah lahko poveča tveganje onesnaženja vodnega okolja. Na takih območjih bi bilo treba uporabo pesticidov zmanjšati, kolikor je mogoče, ali jo po potrebi popolnoma odpraviti
(petnajsta uvodna izjava). Uredba 1107/2009/ES, ki med drugim določa pravila za odobritev aktivnih snovi, varoval ali sinergistov, ki jih vsebujejo fitofarmacevtska sredstva ali so sestavljena iz njih, ter pravila za pomožna sredstva in dodatke, ne posega v Direktivo 2009/128/ES in Direktivo 2000/60/ES, kar je izrecno navedeno v sedeminštirideseti uvodni izjavi Uredbe 1107/2009/ES, pa tudi drugi odstavek 55. člena navedene uredbe določa, da se mora pravilna uporaba fitofarmacevtskih sredstev skladati z določbami Direktive 2009/128/ES. Namen Uredbe je zagotoviti visoko raven varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja in hkrati varovati konkurenčnost kmetijstva skupnosti (osma uvodna izjava in tretji odstavek 1. člena), njene določbe pa temeljijo na previdnostnem načelu, da bi zagotovili, da aktivne snovi ali sredstva, dani v promet, nimajo škodljivega vpliva za zdravje ljudi ali okolje. Državam članicam se zlasti ne sme onemogočiti uporaba previdnostnega načela, kadar obstaja znanstvena negotovost glede tveganja za zdravje ljudi ali živali ali za okolje, ki ga predstavljajo fitofarmacevtska sredstva, ki naj bi bila odobrena na njihovem ozemlju (četrti odstavek 1. člena Uredbe 1107/2009/ES). Uredba 1107/2009/ES torej ureja drugačna vprašanja kot Direktiva 2009/128/ES; prva odgovarja na vprašanje, katera fitofarmacevtska sredstva se lahko tržijo v državah članicah EU,
[5]
druga pa pojasni, kje in na kakšen način se ta lahko uporabljajo oziroma kje in na kakšne načine se ne smejo uporabljati. Oba predpisa se zato dopolnjujeta in ne izključujeta.
[6]
Pomen varstva voda na splošno, torej tudi pitne vode, je poudarjen tudi v Direktivi 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (UL L 143, 30. 4. 2004). V pojem okoljske škode spada tudi voda (poleg tal ter zavarovanih živalskih in rastlinskih vrst).
[7]
Glede vode direktiva v 2. členu določa, da okoljska škoda pomeni vsako škodo z večjim škodljivim vplivom na ekološko, kemično in/ali količinsko stanje in/ali ekološki potencial voda, kakor je opredeljeno v Direktivi 2000/60/ES, razen škodljivih vplivov, kadar se uporablja sedmi odstavek 4. člena navedene direktive.
To je modernejši pristop prava varstva okolja, kajti okoljsko škodo definira kot škodo brez lastnika (torej na okolju samem) in zato tudi ni predvideno odškodninsko varstvo, temveč varstvo s preventivnimi ukrepi in, kadar škoda nastane, z zahtevo po
restitutio in integrum
, torej povrnitvi v prvotno oziroma referenčno stanje.
[8]
Varuje tako kvantitativne kot kvalitativne spremembe vode in zavezuje potencialnega povzročitelja, da sprejme vse preventivne ukrepe, da do poškodbe vodnih teles ne pride.
15. Ustavno sodišče, zavedajoč se pomena občutljivosti okolja in pomena skrbi zanj tudi za prihodnje generacije, je izhodišča za presojo predpisov s področja varstva okolja začrtalo v odločbi št. U-I-182/16. V ta okvir sodi tudi varstvo pravice do pitne vode. Čeprav je varovanje okolja širši pojem, izhodišča za presojo, opredeljena v odločbi št. U-I-182/16, nedvomno veljajo tudi za obravnavano zadevo.
16. Ustavno sodišče v citirani odločbi ugotavlja, da Ustava varovanje okolja zagotavlja v več določbah. Izhodišče za normativno varstvo okolja je že v splošnih določbah Ustave. Iz njenega prvega odstavka 5. člena namreč izhaja dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnega bogastva in ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj. Navedena dolžnost je izpeljana v več določbah poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih. Gre predvsem za 70. do 73. člen Ustave, ob njih pa so za varstvo okolja pomembni tudi 67., 69. in 74. člen Ustave.
[9]
Ugotovitev, da je varstvo okolja urejeno v več določbah Ustave, ne pomeni, da Ustava varstvu okolja ne zagotavlja vsaj enake ravni varstva kot zavezujoči mednarodnopravni instrumenti oziroma pravo EU. Možnost, da bi bila raven varstva okolja, zagotovljena po Ustavi, nižja od zahtevane ravni varstva po mednarodnopravnih instrumentih, preprečujeta 8. člen in peti odstavek 15. člena Ustave, oziroma ko gre za zahteve, izvirajoče iz prava EU, 3.a člen Ustave. Hkrati pa obveznost države, da zagotavlja visoko raven varstva človekovih pravic, s katerimi se varujeta narava in okolje, izhaja tudi iz prvega odstavka 5. člena Ustave, katerega posebej pomembno sporočilo je, da državi nalaga pozitivne dolžnosti (aktivno ravnanje) pri varovanju človekovih pravic.
[10]
Ob tem je pomembno poudariti tudi, da pravica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave, ki je vsebinsko najtesneje povezana z varstvom okolja kot takega, čeprav je umeščena v poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih, uživa enako varstvo, kot gre pravicam, navedenim v poglavju o človekovih pravicah.
[11]
17. Dolžnost zagotavljanja visoke ravni varstva okolja, kot ene temeljnih, ustavno zavarovanih vrednot,
[12]
imajo po Ustavi tako zakonodajna kot tudi izvršilna in sodna oblast.
[13]
Ustava omogoča različne pristope k varovanju okolja, ki se lahko izvedejo na zakonodajni ravni. Vendar pa je treba zahtevo po zdravem življenjskem okolju razumeti v širšem kontekstu pozitivne dolžnosti države glede ohranjanja narave in varovanja okolja kot takega. Ne gre le za dobrobit človeka. Vez med varovanjem okolja in za človeka zdravim okoljem je seveda tesna. Dobrobit posameznika tako sedanje kot tudi prihodnjih generacij je neločljivo povezana z varovanjem okolja. Pri poseganju v okolje pa gre za konstantni trk interesov posameznikov, oblasti in okolja samega, le da slednje svojega interesa ne more zastopati samo. Zato je temeljnega pomena zahteva prvega stavka drugega odstavka 72. člena Ustave, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje.
[14]
18. Prvega odstavka 72. člena Ustave ni mogoče razlagati brez drugega odstavka istega člena, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje in s tem številne pozitivne obveznosti. Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP)
[15]
v okviru pozitivne obveznosti države zahteva preventivno delovanje in vnaprejšnjo presojo posegov v okolje (tudi varovanje vodnih virov
[16]
). Prav tako pravila EU zahtevajo visoko raven varstva okolja in upoštevanje okolja, skladno z načelom celovitosti, pri vseh politikah, torej v postopkih sprejemanja pravil z vseh področij, ki so v pristojnosti EU.
[17]
Da bi zagotovili dolgoročno varovanje okolja, je tako treba slediti konceptu trajnostnega oziroma vzdržnega razvoja, ki naj tudi prihodnjim generacijam zagotovi zdravo okolje in ohranjeno naravo; torej sožitje bivanja človeštva z okoljem in naravo. To je tudi ena najpomembnejših nalog za človeštvo, saj obstajajo dovolj prepričljivi znanstveni argumenti, da je tehnološki razvoj v zadnjih približno 70 letih negativno vplival na okolje in naravo.
[18]
Zakonodajalec mora torej slediti cilju visoke ravni varovanja okolja tudi za prihodnje generacije
[19]
in regulirati izhodišča visoke ravni varovanja okolja, ki so v slovenski pravni red pretežno prevzeta tudi iz mednarodnih instrumentov in s pravili EU. Prav slednja pa s harmonizacijskimi pravili (predvsem s pravili, vsebovanimi v številnih direktivah) pomembno določa tudi izvedbena pravila, ki naj zadostijo visoki ravni varstva okolja in s tem omenjenim določbam Ustave.
[20]
19. Zaradi občutljivosti vodnega okolja nasploh, posebej pa območij črpanja pitne vode, za fitofarmacevtska sredstva, vprašanje uporabe fitofarmacevtskih sredstev na najožjem vodovarstvenem območju odpira tudi pomembna ustavnopravna vprašanja z vidika pravice do pitne vode iz 70.a člena Ustave.
[21]
Pitna voda se namreč, med drugim, varuje tudi z določitvijo vodovarstvenih območij in vodovarstvenih režimov. Vodovarstvena območja so tista območja, kjer v naravi nad vodnimi telesi ali ob njih izvajamo različne gospodarske dejavnosti, zaradi katerih obstaja možnost prehajanja različnih kemijskih, mikrobioloških ali drugih onesnaževal vanje. Z namenom varovanja vodnih virov je gospodarske aktivnosti treba ustrezno prilagoditi, da v največji možni meri preprečimo prehajanje onesnaževal v vode.
[22]
Raba pesticidov ima pomembno vlogo v kmetijski proizvodnji, saj ohranja zdravje rastlin in preprečuje njihovo uničenje zaradi bolezni in okužb, po drugi strani pa lahko pesticidi, naneseni na kulturne rastline, zaradi zanašanja škropiva, drenaže in odtekanja prehajajo v tla, v površinske vode in v podtalnico. Raba fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih prinaša tveganja za njihov pojav v površinskih ali podtalnih vodah. To vpliva na funkcijo habitata in prispeva k izgubi biotske raznovrstnosti, vključno z izgubami populacij žuželk, vpliva na sestavo tal in na zagotavljanje čiste pitne vode, odpira pa tudi vrsto vprašanj o škodljivih vplivih fitofarmacevtskih sredstev na zdravje ljudi.
[23]
Izpodbijana ureditev
20. Pobudnik izpodbija četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 ter 3. točko tretjega odstavka 74. člena ter prvi odstavek in 2. točko drugega odstavka 76. člena ZV-1, kolikor na najožjih vodovarstvenih območjih z najstrožjim vodovarstvenim režimom dovoljujejo uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ter 22. in 23. člen Uredbe. Pobudnik za izpodbijane določbe zatrjuje neskladje s 34., 35., 70.a in 72. členom, drugim odstavkom 120. člena in 154. členom Ustave.
21. ZFfS-1, ZV-1 in Uredba so hkrati izvedbeni predpisi, s katerimi so se v nacionalni pravni red prenesle obveznosti prava EU, ki izhajajo iz Direktive 2009/128/ES, vključno z njeno c) točko drugega odstavka 11. člena, ki določa:
"Člen 11
Posebni ukrepi za varovanje vodnega okolja in pitne vode
1. Države članice zagotovijo, da se sprejmejo ustrezni ukrepi za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov. Ti ukrepi podpirajo in so skladni z ustreznimi določbami Direktive 2000/60/ES in Uredbe (ES) št. 1107/2009.
2. Ukrepi iz odstavka 1 vključujejo:
[…]
(c) uporabo metod za zmanjševanje tveganja, ki do najmanjše možne mere zmanjšujejo tveganje onesnaženja izven kraja tretiranja, ki ga povzročajo zanašanje škropiva, drenaža in odtekanje. To vključuje določitev ustrezno velikih zaščitnih pasov za varovanje neciljnih vodnih organizmov in varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati;
[…]"
22. Navedena določba direktive državam članicam nalaga uporabo takšnih metod za zmanjševanje tveganja, ki do najmanjše možne mere zmanjšujejo tveganje onesnaženja izven kraja tretiranja, ki ga povzročajo zanašanje škropiva, drenaža in odtekanje. To vključuje tudi določitev ustrezno velikih zaščitnih pasov za varovanje neciljnih vodnih organizmov in varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati.
23. Četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 pooblašča ministra, pristojnega za vode, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, za zaščito voda in za čim večje zmanjšanje tveganja onesnaženja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje fitofarmacevtskih sredstev na območjih, ki se uporabljajo za oskrbo s pitno vodo. Za zavarovanje vodnega telesa, ki se uporablja za odvzem pitne vode ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo, pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivale na zdravstveno ustreznost voda ali njeno količino, Vlada določi vodovarstveno območje (prvi odstavek 74. člena ZV-1). Po 3. točki tretjega odstavka istega člena hkrati določi ukrepe, prepovedi ali omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih. Tako je določen vodovarstveni režim. V skladu s prvim odstavkom 76. člena ZV-1 se na vodovarstvenem območju med drugim lahko omejijo ali prepovejo dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko in kakovostno stanje vodnih virov, pri čemer 2. točka drugega odstavka navedenega člena določa, da se omejitve iz prvega odstavka nanašajo na "prepoved ali omejitev" opravljanja dejavnosti.
24. Izpodbijani četrti odstavek 32. člena ZFfS-1, prvi odstavek 74. člena ZV-1, 3. točka tretjega odstavka 74. člena in prvi odstavek 76. člena ZV-1 določajo:
"32. člen
(varovanje vodnega okolja in pitne vode)
[…]
(4) Za zaščito voda in za čim večje zmanjšanje tveganje onesnaženja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje FFS na območjih, ki se rabijo za oskrbo s pitno vodo, ter za zmanjševanje tveganja za vodne organizme, ki ga lahko povzroči zanašanje, spiranje ali odtekanje FFS v površinske in podzemne vode, minister, pristojen za vode, v soglasju z ministrom, določi zaščitne pasove, kjer je prepovedana ali omejena uporaba FFS."
"74. člen
(vodovarstveno območje)
(1) Da se zavaruje vodno telo, ki se uporablja za odvzem ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost voda ali na njeno količino, vlada določi vodovarstveno območje.
[…]
(3) V aktu iz prvega odstavka tega člena se določi zlasti:
[…]
3. ukrepe, prepovedi in omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih (v nadaljnjem besedilu: vodovarstveni režim),
[…]"
"76. člen
(vodovarstveni režim)
(1) Na vodovarstvenem območju se lahko omejijo ali prepovejo dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov, ali zaveže lastnike ali druge posestnike zemljišč na vodovarstvenem območju, da izvršijo ali dopustijo izvršitev ukrepov, s katerimi se zavaruje količina ali kakovost vodnih virov."
25. Uredba nadalje določa vodovarstvena območja za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (v nadaljevanju VVO), ki se uporablja za oskrbo prebivalcev z vodo za Mestno občino Ljubljana (delno tudi za občini Dol pri Ljubljani in Škofljica), ter vodovarstveni režim na tem območju. VVO po 2. členu Uredbe sestavljajo notranja območja z območij zajetij, ki se delijo na (1) najožja VVO z najstrožjim vodovarstvenim režimom, znotraj katerih so območja zajetij
[24]
(VVO I), (2) ožja VVO, ki se delijo na podobmočja s strogim in manj strogim vodovarstvenim režimom
[25]
(VVO II A in VVO II B), ter (3) širša VVO, ki se delijo na podobmočja z milejšim in milim režimom
[26]
(VVO III A in VVO III B).
26. Znotraj območja VVO I je tudi območje VVO 0. Na območju tega zajetja (točka a) tretjega odstavka 2. člena Uredbe) je prepovedano opravljanje dejavnosti, ki bi lahko vplivale na spremembo lastnosti ali na skladnost in zdravstveno ustreznost pitne vode ali na delovanje sistema oskrbe s pitno vodo. Med drugim je prepovedana tudi uporaba fitofarmacevtskih sredstev (drugi odstavek 5. člena Uredbe).
[27]
Na VVO I (torej izven VVO 0, a znotraj VVO I) je za zatiranje škodljivih organizmov na kmetijskih zemljiščih prepovedana uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi s Seznama prepovedanih aktivnih snovi (prvi odstavek 22. člena Uredbe), ki ga, upoštevaje več kriterijev, pripravijo vsako leto do konca novembra ministrstva, pristojna za kmetijstvo, okolje in zdravje (drugi odstavek 22. člena Uredbe). Seznam se objavi na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje (tretji odstavek 22. člena Uredbe). Če seznam ni izdelan v roku iz drugega odstavka 22. člena Uredbe, se še naprej uporablja zadnji objavljeni seznam (četrti odstavek 22. člena Uredbe). Se pa na VVO I škodljivi organizmi lahko zatirajo s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki ne vsebujejo aktivnih snovi s seznama in katerih uporaba je dovoljena v skladu s predpisi, ki urejajo fitofarmacevtska sredstva, pod pogoji, ki jih določata prvi in drugi odstavek 23. člena Uredbe.
27. Izpodbijani 22. in 23. člen Uredbe določata:
"22. člen
(1) Na najožjih VVO je za zatiranje škodljivih organizmov na kmetijskih zemljiščih prepovedana uporaba FFS, ki vsebujejo aktivne snovi s Seznama prepovedanim aktivnih snovi (v nadaljnjem besedilu: seznam).
(2) Seznam pripravi ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, v sodelovanju z ministrstvom, pristojnim za okolje, in ministrstvom, pristojnim za zdravje, vsako leto najpozneje do konca novembra za naslednje leto na podlagi preveritve vseh FFS, registriranih v Republiki Sloveniji, in ob upoštevanju podatkov o potencialu za spiranje aktivnih snovi v podzemno vodo, pridobljenih ob registraciji FFS, podatkov pri ocenjevanju aktivnih snovi na ravni Evropske unije ter na podlagi upoštevanja rezultatov monitoringa pitne vode za obravnavano območje iz predhodnega leta, ki ga zagotavlja ministrstvo, pristojno za zdravje, in rezultatov monitoringa stanja voda za obravnavano območje iz predhodnega leta, ki ga zagotavlja Agencija Republike Slovenije za okolje.
(3) Seznam je objavljen na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje.
(4) Če seznam ni izdelan v roku iz drugega odstavka tega člena, se do njegove objave uporablja zadnji objavljeni seznam."
"23. člen
(1) Na najožjih VVO se škodljivi organizmi lahko zatirajo s FFS, ki ne vsebujejo aktivnih snovi s seznama in katerih uporaba je dovoljena v skladu s predpisi, ki urejajo FFS, pod naslednjimi pogoji:
uporaba FFS mora biti dopolnilni ukrep drugim nekemijskim ukrepom varstva rastlin (mehanski, biološki in biotehnični ukrepi),
prednost ima uporaba tistih kemijskih ukrepov in tistih FFS, ki jih je dovoljeno uporabljati v skladu s predpisi, ki urejajo ekološko pridelavo kmetijskih pridelkov,
med sezonami oziroma v sezoni je treba menjavati FFS (aktivne snovi), ko je za posamezne škodljive organizme na voljo več razpoložljivih in po učinkovitosti primerljivih FFS, in
na kmetijskih zemljiščih se lahko FFS uporabljajo po setvi in po vzniku kmetijskih rastlin in plevela oziroma po presajanju kmetijskih rastlin in po vzniku plevela.
(2) Ne glede na četrto alinejo prejšnjega odstavka je uporaba FFS, ki ne vsebujejo aktivnih snovi s seznama in katerih uporaba je dovoljena v skladu s predpisi, ki urejajo FFS, na najožjih VVO na kmetijskih zemljiščih brez zelene odeje po setvi pred vznikom kmetijskih rastlin in plevela oziroma pred presajanjem kmetijskih rastlin in pred vznikov plevela dovoljena, če gre za gojenje vrtnin, za katere ni na voljo FFS za uporabo po vzniku kmetijskih rastlin oziroma po presajanju in hkrati iz ocene tveganja glede onesnaževanja podzemne vode v postopku registracije FFS izhaja, da je tveganje za onesnaževanje vode s tem FFS sprejemljivo."
B. – II.
Presoja četrtega odstavka 32. člena ZFfS-1, kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 3. točke tretjega odstavka 74. člena in 2. točke drugega odstavka 76. člena ZV-1, kolikor se nanašata na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom z vidika 70.a člena Ustave
28. Po prvem odstavku 70.a člena Ustave ima vsakdo pravico do pitne vode. Predmet varovanja je pitna voda, ki je temeljna dobrina za človekovo življenje in zagotavljanje dostojnega življenjskega standarda.
[28]
Posamezniku zagotavlja pravico do pitne vode v smislu zdravstveno neoporečne vode, sprejemljive po videzu, vonju in okusu, kot tudi dostop do pitne vode, ki za posameznika ne pomeni prehude ekonomske obremenitve.
[29]
Pravica do pitne vode, zlasti tisti njen vidik, ki zagotavlja zdravstveno neoporečno vodo, se ne osredotoča le na zagotavljanje pitne vode sedanji, temveč zlasti tudi prihodnim generacijam. Pitna voda je omejen in ranljiv naravni vir, ki je bistvenega pomena za ohranjanje življenja, razvoja in okolja. Njeno učinkovitejše upravljanje zahteva celosten pristop, ki povezuje tako družbeni kot tudi gospodarski razvoj pri varovanju naravnih ekosistemov.
[30]
Člen 70a Ustave državi narekuje prizadevanje ustvarjati minimalne pogoje za uresničevanje jedra pravice do pitne vode tako v javnem kot v zasebnem sektorju s ciljem varstva človekovega dostojanstva in naravnega bogastva med drugim tudi tako, da se z onesnaževanjem ne posega v uresničevanje te pravice.
[31]
29. Minimalne zahteve za zdravstveno ustreznost pitne vode ureja Pravilnik o pitni vodi, izdan na podlagi Zakona o zdravstveni ustreznosti živil in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili (Uradni list RS, št. 52/2000 in 42/02 – v nadaljevanju ZZUZIS). Živilo je namreč vse, kar ljudje uporabljajo za prehranske namene v nepredelani, polpredelani ali predelani obliki, vključno s pitno vodo in pijačami (drugi odstavek 2. člena ZZUZIS). Pitna voda po tem zakonu je med drugim tudi voda iz javnih sistemov za oskrbo s pitno vodo (peti odstavek 2. člena ZZUZIS). Pravilnik o pitni vodi v skladu z Direktivo Sveta 98/83/ES z dne 3. novembra 1998 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi (UL L 330, 5. 12. 1998 – v nadaljevanju Direktiva 98/83/ES),
[32]
določa zahteve, ki jih mora izpolnjevati pitna voda z namenom varovanja zdravja ljudi pred škodljivimi učinki zaradi onesnaženja pitne vode. Ta pitno vodo opredeljuje kot vodo v njenem prvotnem stanju ali po pripravi, namenjeno pitju, kuhanju, pripravi hrane ali za druge gospodinjske namene, ne glede na njeno poreklo in ne glede na to, ali se dobavlja iz vodovodnega omrežja sistema za oskrbo s pitno vodo, cistern ali kot predpakirana voda. Pitna voda je tudi vsa voda, ki se uporablja za proizvodnjo živil in promet z njimi (2. člen Pravilnika o pitni vodi). Cilj Direktive 2020/2184, ki ureja kakovost vode, namenjene za prehrano ljudi, je varovanje zdravja ljudi pred škodljivimi vplivi vsakršnega onesnaženja vode, namenjene za prehrano ljudi, z zagotavljanjem, da je zdravstveno ustrezna in čista (1. člen), tj. brez mikroorganizmov in parazitov ter brez snovi, ki lahko v količini ali koncentraciji predstavljajo morebitno nevarnost za zdravje ljudi, in skladna z minimalnimi zahtevami, navedenimi v Prilogi I (4. člen). Državam članicam nalaga določitev vrednosti za parametre, navedene v Prilogi I, ki veljajo za vodo, namenjeno za prehrano ljudi, pri čemer tako določene vrednosti parametrov ne smejo biti manj stroge od vrednosti, določenih v Prilogi I (5. člen).
30. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da se pravica do zdravega življenjskega okolja varuje s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi.
[33]
Vendar je treba, ko gre za pravico do pitne vode, upoštevati tisti njen vidik, ki pitno vodo zagotavlja ne le sedanji, temveč zlasti prihodnjim generacijam. Načelo trajnostnega razvoja namreč narekuje spodbujanje takega gospodarskega in socialnega razvoja družbe, ki pri zadovoljevanju potreb sedanje generacije upošteva enake možnosti zadovoljevanja potreb prihodnjih ter omogoča dolgoročno ohranjanje okolja. Zato zgolj dejstvo, da odvzeti vzorci danes ustrezajo v Pravilniku o pitni vodi določenim parametrom, ne zadošča za zaključek o ustavni skladnosti izpodbijane ureditve.
Tudi dolgotrajna izpostavljenost nižjim koncentracijam pesticidov namreč z zdravstvenega vidika ni zanemarljiva in lahko prispeva k nastanku nekaterih bolezenskih stanj.
[34]
Vlada tudi ne trdi, da izpodbijana podzakonska ureditev temelji na izjemi, predvideni v točki b) tretjega odstavka 6. člena Direktive 2006/118/ES, ki je prevzeta tudi v drugi alineji prvega odstavka 22. člena Uredbe o stanju podzemnih voda (Uradni list RS, št. 25/09, 68/12, 66/16), po kateri lahko države članice brez poseganja v strožje zahteve druge zakonodaje EU iz ukrepov za preprečevanje oziroma omejevanje vnosov onesnaževal v podzemno vodo izvzamejo vnose tistih onesnaževal, ki se po mnenju pristojnih organov pojavljajo v tako majhnih količinah in koncentracijah, da niti sedaj niti v prihodnje ne predstavljajo tveganja za poslabšanje kakovosti podzemne vode.
31. Pobudnik neskladje izpodbijane ureditve s 70.a členom Ustave utemeljuje tudi z zatrjevanjem njenega neskladja z Direktivo 2009/128/ES. Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave
[35]
upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU in sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU).
[36]
Ustava ne ureja natančneje niti časovnega niti hierarhičnega položaja pravil, ki na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave vstopajo v slovenski ustavni red.
[37]
Iz navedene določbe Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pravo EU pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati v skladu s pravno ureditvijo te organizacije.
[38]
Učinek prava EU v notranjem pravnem redu je torej odvisen od vsakokratnih pravil, ki urejajo delovanje EU. Gre za temeljna načela prava EU, ki so zapisana v PEU in PDEU ali jih je v sodni praksi razvilo SEU. Države članice so jim zavezane slediti. Tudi zaradi tretjega odstavka 3.a člena Ustave so temeljna načela, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[39]
32. Najpomembnejše temeljno načelo je načelo primarnosti prava EU, ki pomeni, da ima v primeru nasprotja med pravom EU in pravom držav članic pravo EU prednost pri uporabi pred pravom držav članic. Druga temeljna načela prava EU, ki urejajo razmerje med pravom EU in nacionalnim pravom, so npr. načelo lojalnega sodelovanja, vključno z načelom skladne razlage (tretji odstavek 4. člena PEU),
[40]
načelo neposredne uporabe prava EU, načelo neposrednega učinka prava EU, načelo prenosa pristojnosti (prvi odstavek 5. člena PEU), načelo subsidiarnosti (tretji odstavek 5. člena PEU) in načelo sorazmernosti (četrti odstavek 5. člena PEU). Ta načela kot notranja ustavnopravna načela zavezujejo Ustavno sodišče pri izvrševanju njegovih pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU. Ustavno sodišče mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.
[41]
33. V obravnavanem primeru to pomeni, da bo Ustavno sodišče tako Direktivo 2009/128/ES kot tudi druge zgoraj navedene upoštevne direktive upoštevalo pri razlagi izpodbijanih določb ZFfS-1, ZV-1 in Uredbe ter pri presoji njihove skladnosti s pravico do pitne vode iz 70.a člena Ustave.
34. Direktiva 2009/128/ES v točki c) drugega odstavka 11. člena državam članicam v okviru sprejemanja ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov v skladu z določbami Direktive 2000/60/ES in Uredbe 1107/2009/ES nalaga uporabo metod za zmanjševanje tveganja, ki do najmanjše možne mere zmanjšujejo tveganje onesnaženja izven kraja tretiranja (zaradi zanašanja škropiva, drenaže in odtekanja).
[42]
Za dosego tega cilja direktiva med drugim državam članicam narekuje določitev ustrezno velikih zaščitnih pasov za varovanje neciljnih vodnih organizmov ter varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. Povedano drugače, med ukrepi za zmanjševanje tveganja onesnaženja površinskih in podzemnih voda, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, Direktiva 2009/128/ES državam članicam nalaga tudi določitev ustrezno velikih zaščitnih pasov, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati. Upoštevne določbe direktive (predvsem točka c) drugega odstavka 11. člena) so dovolj jasne glede določanja območij, kjer fitofarmacevtskih sredstev ni dovoljeno uporabljati.
[43]
To prepoved je treba razumeti kot odraz previdnostnega načela,
[44]
vtkanega v zakonodajo EU na področju uporabe fitofarmacevtskih sredstev.
[45]
Izhajajoč iz
previdnostnega načela, ko gre za vprašanje varstva podzemnih voda, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, pred onesnaženjem s fitofarmacevtskimi sredstvi, Ustavno sodišče ne sme spregledati možnosti nastanka časovno oddaljenih posledic. Posledice onesnaženja oziroma izpostavljenosti fitofarmacevtskim sredstvom se namreč praviloma ne pojavijo takoj oziroma niso takoj zaznavne.
[46]
Direktiva 2009/128/ES celo sama določa, da njene določbe državam članicam ne preprečujejo uporabe previdnostnega načela pri omejevanju ali prepovedi uporabe pesticidov v določenih okoliščinah ali na določenih območjih.
[47]
Ureditev registracije in trženja fitofarmacevtskih sredstev z Uredbo 1107/2009/ES sama po sebi ne pomeni, da je vsa tako odobrena in registrirana pravna sredstva na področju EU dovoljeno in varno uporabljati povsod in brez omejitev. Znanstvena spoznanja o nevarnosti fitofarmacevtskih sredstev za ljudi, živali in okolje, vključno z viri pitne vode, terjajo součinkovanje direktiv, ki zadevno področje obravnavajo vsaka s svojega zornega kota oziroma predmeta urejanja. Cilje Direktive 2009/128/ES glede varovanja zdravja ljudi in varstva okolja pred tveganji, povezanimi z rabo pesticidov, je v največji možni meri možno zasledovati le z izvajanjem in ustreznim uveljavljanjem celotnega t. i. "svežnja o pesticidih".
[48]
Ko gre za varstvo virov pitne vode pred vnašanjem fitofarmacevtskih sredstev, je treba Direktivo 2009/128/ES nujno razumeti kot dopolnitev Uredbe 1107/2009/ES, kar ne nazadnje poudarjata tako Uredba (sedeminštirideseta uvodna izjava in 55. člen) kot Direktiva 2009/128/ES (prvi odstavek 11. člena). Znanstvena dognanja, na katerih temelji Uredba in ki zožujejo previdnostno načelo, torej ne izničijo posebnega varstva za območja pitne vode, ki ga zapoveduje Direktiva 2009/128/ES.
[49]
35. Točka c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES je bila v slovenski pravni red prenesena s četrtim odstavkom 32. člena ZFfS-1,
[50]
ki pooblašča ministra, pristojnega za vode, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, za zaščito voda in za čim večje zmanjšanje tveganja onesnaženja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje fitofarmacevtskih sredstev na območjih, ki se uporabljajo za oskrbo s pitno vodo.
36. Primerjava določb pokaže, da Direktiva 2009/128/ES zahteva ustrezno velike zaščitne pasove, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati (kljub temu da je sicer njihova uporaba dovoljena skladno z Uredbo 1107/2009/ES), ZFfS-1 pa ureja zaščitne pasove, kjer je prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev. Načelo skladne razlage
[51]
izpodbijane zakonske določbe četrtega odstavka 32. člena ZFfS-1 terja takšno njeno razlago, po kateri mora(jo) obstajati zaščitni pas(ovi), kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, s ciljem zagotovitve čim večje učinkovitosti ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom fitofarmacevstkih sredstev pa je uporaba fitofarmacevtskih sredstev na širšem območju lahko tudi omejena. Takšno razlago zagovarja tudi Državni zbor, ko pojasnjuje, da iz Direktive 2009/128/ES izhaja obveznost določitve zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, ZFfS-1 pa poleg obvezne določitve zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, dodatno določa še določitev zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev omejena. Ni dvoma, da popolna prepoved uporabe ali shranjevanja fitofarmacevtskih sredstev (ki jih je sicer dovoljeno uporabljati na drugih območjih) na najožjem vodovarstvenem območju zagotavlja višjo raven varstva vodnih virov oziroma bolj zmanjšuje tveganje za onesnaženje kot zgolj njuna omejitev. Ker je takšna razlaga izpodbijane zakonske določbe ZFfS-1, ki v večji meri varuje jedro pravice do pitne vode za sedanjo in prihodnje generacije, možna, četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 ni v neskladju z Ustavo z vidika 70.a člena.
37. Na enak način je v luči prava EU možno razlagati tudi izpodbijani 3. točko tretjega odstavka 74. člena in 2. točko drugega odstavka 76. člena ZV-1, ki Vlado pooblaščata, da za zavarovanje vodnega telesa, ki se uporablja za odvzem pitne vode ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo, pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivale na zdravstveno ustreznost voda ali njeno količino, določi vodovarstveni režim, tj. ukrepe, prepovedi ali omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih, pri čemer se na vodovarstvenem območju med drugim lahko omeji ali prepove opravljanje dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko in kakovostno stanje vodnih virov. Zakon tudi tu med ukrepi za zaščito vodnih virov navaja prepovedi ali omejitve, pri čemer besedne zveze "prepovedi ali omejitve" v luči prava EU ni mogoče razlagati, da bi bila Vladi prepuščena odločitev, ali se bo pri določanju vodovarstvenega režima odločila za eno ali drugo obliko ukrepov; v njeni diskreciji je lahko le odločitev, da poleg popolne prepovedi na najožjem vodovarstvenem območji za dosego višje ravni varstva vodnih virov na širših vodovarstvenih območjih dodatno določi še omejitve pri opravljanju v obravnavanem primeru kmetijske dejavnosti in z njo povezane uporabe fitofarmacevtskih sredstev. Točka 3 tretjega odstavka 74. člena in 2. točka drugega odstavka 76. člena ZV-1 glede na navedeno nista v neskladju s 70.a členom Ustave, saj omogočata razlago, ki zasleduje višjo raven varstva vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov za sedanjo in prihodnje generacije.
38. Ločeno pa je treba odgovoriti na vprašanje, ali so izpodbijane določbe skladne tudi z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave in ali torej nudijo zadostno podlago in okvir delovanja izvršilne veje oblasti. To presojo je Ustavno sodišče naredilo v nadaljevanju.
B. – III.
Presoja četrtega odstavka 32. člena ZFfS-1, kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, 3. točke tretjega odstavka 74. člena in 2. točke drugega odstavka 76. člena ZV-1, kolikor se nanašata na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 22. in 23. člena Uredbe z vidika načela legalitete (drugi odstavek 120. člena Ustave)
Presoja izpodbijanih zakonskih določb
39. Pobudnik zatrjuje tudi neskladje izpodbijanih določb z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Meni, da imajo izpodbijane zakonske določbe preskopo normativno vsebino, oziroma natančneje, da ne vsebujejo obvezne vsebine prava EU in posledično omogočajo izvršilni veji oblasti, da celotno ključno normativno vsebino glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih uredi po svoje in s tem v celoti reši konflikt med človekovimi pravicami uporabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov, katerega izvorna ureditev naj bi bila po Ustavi pridržana zakonodajni veji oblasti. Izpodbijani določbi Uredbe naj bi izvirno (originarno), brez vsebinske podlage v zakonu in v direktnem nasprotju z Direktivo 2009/128/ES določali celotno ključno normativno vsebino glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih.
40. Direktiva je za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči (drugi odstavek 288. člena PDEU), vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod prenosa v nacionalni pravni red. Države članice lahko za prenos direktive sprejmejo poseben zakon, lahko jo prenesejo z novelo obstoječih predpisov ali s podzakonskim aktom.
[52]
Direktiva od držav članic ne zahteva, da njene določbe v nacionalno zakonodajo prenesejo dobesedno
;
države članice lahko pri prenosu upoštevajo svojo terminologijo, institute in posebnosti svojega pravnega reda. Morajo pa biti upoštevne določbe v nacionalnem pravnem redu dovolj natančne in jasne, da se lahko upravičenci nanje sklicujejo.
[53]
Vendar pa države pri implementaciji niso samo dolžne upoštevati ciljev, določenih v pravnem aktu EU, temveč morajo v največji možni meri izbrati takšno implementacijo, ki je tudi ustavnoskladna.
[54]
Podzakonski predpis, s katerim je direktiva implementirana v notranji pravni red, mora imeti podlago v nacionalni zakonodaji.
[55]
Presoja, ali mora biti direktiva implementirana z zakonom ali s podzakonskim predpisom, je zato ustavnopravno vprašanje, ki se presoja po drugem odstavku 120. člena Ustave.
[56]
41. Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Iz legalitetnega načela izhajata dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti so lahko sprejeti le
na podlagi zakona
, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, (2) poleg tega pa morajo biti
v okviru zakona
, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena.
[57]
42. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje potrebuje dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca. V naravi stvari je, da zakoni kot osrednji splošni pravni akti urejajo vse tiste zadeve, ki so poglavitne, temeljne, osrednje za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembne, da bi bile urejene že v Ustavi.
[58]
Sem nedvomno sodi urejanje pravic in obveznosti, saj to področje urejanja že po 87. členu Ustave sodi v izključno pristojnost zakonodajalca. Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon. Vso tvarino, ki bodisi po Ustavi bodisi zaradi svojega pomena sodi v domet zakonskega urejanja, sme urejati le zakonodajalec z zakonom, izvršilni oblasti pa sme prepustiti le, da s splošnimi predpisi zakonsko materijo tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje.
[59]
Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.
[60]
V zakonu morajo biti jasno izraženi ali iz njega nedvomno razvidni namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona.
[61]
Golo oziroma
bianco
pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, ki ni v skladu z ustavnim redom.
[62]
43. Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi izvršilna veja oblasti brez zakonskih okvirov samostojno urejala tudi vprašanja, ki sodijo v polje zakonodajalca. Uredba je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda Vlada za izvrševanje zakonov in drugih predpisov, kar predpostavlja njeno vsebinsko vezanost na zakon, ko gre za prenos direktive v nacionalni pravni red, pa tudi na pravo EU. Uredba ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi.
[63]
Zakon mora postaviti temeljne okvire omejitev in v tem obsegu jih lahko podzakonski akt le podrobneje uredi.
[64]
Zakonske norme morajo zato izvršilni veji oblasti dajati vsebinsko jasen in zadosten okvir za njeno delovanje, saj ta s podzakonskimi predpisi, ki so vsebinsko vezani na zakon, ne sme izvirno urejati vprašanj, ki niso urejena v zakonu.
[65]
44. Zahteva po določnosti zakonske podlage je še posebej stroga, kadar gre za normativno urejanje načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma za njihovo normativno omejevanje. Iz drugega odstavka 15. člena Ustave namreč izhaja, da je dovoljeno način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin predpisati le z zakonom, kar še toliko bolj velja za omejevanje človekovih pravic.
[66]
To že samo po sebi pomeni, da je lahko predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, le zakon. Podrobnejše urejanje manj pomembnih, tehničnih vprašanj v zvezi z določitvijo načina uresničevanja določene človekove pravice ali temeljne svoboščine oziroma v zvezi z njenim omejevanjem lahko zakonodajalec prepusti izvršilni oblasti, vendar mora v zakonu določiti dovolj določna merila za tako urejanje.
[67]
45. Kot navedeno, četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 pooblašča ministra, pristojnega za vode, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, za zaščito voda in za čim večje zmanjšanje tveganja onesnaženja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje fitofarmacevtskih sredstev na območjih, namenjenih za oskrbo s pitno vodo. Tudi izpodbijani 3. točka tretjega dostavka 74. člena in 2. točka drugega odstavka 76. člena ZV-1 Vlado pooblaščata, da za zavarovanje vodnega telesa, ki se uporablja za odvzem pitne vode ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo, pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivale na zdravstveno ustreznost voda ali njeno količino, določi vodovarstveni režim, tj. ukrepe, prepovedi ali omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih (3. točka tretjega dostavka 74. člena ZV-1), pri čemer se na vodovarstvenem območju med drugim lahko omeji ali prepove opravljanje dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko in kakovostno stanje vodnih virov (2. točka drugega odstavka 76. člena ZV-1). Zakona torej v izpodbijanih določbah s t. i. izvršilno klavzulo pristojnega ministra oziroma Vlado pooblaščata, da na vodovarstvenih območjih določi vodovarstveni režim. Izvršilna klavzula (zakonska določba, ki nalaga izdajo izvršilnih predpisov v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in ji je za to določil tudi rok.
[68]
Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali konkretne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Katero vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo izvršilnemu predpisu prepustiti samostojnega urejanja pravic in obveznosti.
[69]
46. Ustavno sodišče je torej izpodbijane zakonske določbe presojalo z vidika 70.a člena Ustave in neskladja z Ustavo ni ugotovilo. Presodilo je, da je v luči prava EU možna razlaga, ki zagotavlja raven varstva pitne vode
, ki ga ta določba Ustave zahteva
. Ta ugotovitev pa sama po sebi ne pomeni, da so določbe ustavnoskladne tudi z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave. Glede načina implementacije direktiv EU v notranje pravo je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da mora država, poleg tega, da v največji možni meri upošteva cilje, določene v pravnem aktu EU, izbrati tudi z Ustavo skladen način implementacije.
[70]
Izpodbijane zakonske določbe urejajo pomembna vprašanja s področja varstva okolja oziroma natančneje varstva vidnih virov, namenjenih oskrbi prebivalstva s pitno vodo, posredno pa tudi s področja varovanja javnega zdravja. Med drugim urejajo način izvrševanja pravice do pitne vode na eni strani in svobodne gospodarske pobude izvajalcev kmetijske dejavnosti na najožjem vodovarstvenem območju na drugi strani. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da je z vidika načela legalitete v takšnih primerih posebej pomembno, da izvršilna klavzula izvršilne veje oblasti glede vprašanj, ki naj jih uredi, ne pušča v dvomu, v kakšnih okvirih se ureditev mora oziroma sme gibati. Navedeno velja toliko bolj, ko prosto uresničevanje ene pravice nujno terja omejitve druge, in obratno, ko torej, kot poudarja tudi pobudnik, obstaja konflikt interesov. Čeprav je Ustavno sodišče presodilo, da je zakonske določbe, ki v obravnavanem primeru pomenijo izvršilno klavzulo, skladno s pravom EU možno razlagati tako, da se zahteva vsaj en zaščitni pas, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, in je s pravom EU (v tem primeru predvsem s točko c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES) omejena tudi izvršilna oblast, je treba pritrditi pobudniku, da izpodbijane zakonske določbe z dikcijo "prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev" končno odločitev, ali bo uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjem vodovarstvenem območju prepovedala ali zgolj omejila, vendarle prepuščajo Vladi. Iz drugega odstavka 120. člena Ustave ne izhaja, da bi moral zakonodajalec vse podrobnosti pravic urediti z zakonom. Podrobnejše urejanje pravic in obveznosti zakonodajalec lahko, kot rečeno, prepusti podzakonskemu predpisu, mora pa, zlasti ko gre za podzakonsko urejanje, prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bi bila predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje, tako da je pravnemu subjektu njegov položaj znan oziroma predvidljiv že na podlagi zakona.
[71]
Pritrditi je sicer treba Državnemu zboru, da tako ZFfS-1 kot ZV-1 določata okvir in usmeritve za podzakonsko urejanje, vendar pa Ustavno sodišče ocenjuje, da vprašanje, kakšen vodovarstveni režim, ko gre za uporabo fitofarmacevtskih sredstev na kmetijskih zemljiščih, mora veljati na najožjem vodovarstvenem območju, zakona puščata odprto.
47. Kot navedeno, je izvršilna oblast pri sprejemanju podzakonskih aktov dolžna v največji možni meri slediti ciljem direktive, ki jo prenaša v nacionalni pravni red, oziroma je z njimi omejena. Hkrati mora biti, ko ravna na podlagi zakonskega pooblastila, njeno polje delovanja zamejeno že z zakonom, sicer je izvršilna oblast lahko v položaju, ko bi s sledenjem zahtevam prava EU prekoračila pooblastila, ki ji jih daje zakon. Zato ugotovitev iz prejšnje točke obrazložitve, da vprašanje prepovedi ali omejitve uporabe fitofarmacevtskih sredstev na kmetijskih zemljiščih, ki ležijo na najožjem vodovarstvenem območju, tako v ZFfS-1 kot v ZV-1 ostaja odprto, ne spremeni dejstva, da Direktiva 2009/128/ES državam članicam med metodami za zmanjševanje tveganja, ki do najmanjše možne mere zmanjšujejo tveganje onesnaženja izven kraja tretiranja, ki ga povzročajo zanašanje škropiva, drenaža in odtekanje, izrecno narekuje tudi določitev ustrezno velikih varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. Pritrditi je treba Državnemu zboru, ko navaja, da mora podzakonski predpis pri podrobnejšem urejanju materije slediti tudi namenom in ciljem zakona, med drugim zagotavljanju visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja, ciljem, določenim z nacionalnim akcijskim programom Vlade, ter pri omejevanju ali prepovedi uporabe pesticidov v določenih okoliščinah ali na določenih območjih upoštevati previdnostno načelo. Vendar navedeno ob izhodišču, da je lahko predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, le zakon, v obravnavanem primeru ne zadošča. Ker je zakonodajalec v izpodbijanih zakonskih določbah opustil urejanje vodovarstvenega režima na najožjem vodovarstvenem območju, kjer je dovoljena kmetijska dejavnost, ki bi moralo biti urejeno z zakonom, in ga v bistvenem delu prepustil urejanju s podzakonskimi predpisi, so četrti odstavek 32. člena ZFfS-1, kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 3. točka tretjega odstavka 74. člena in 2. točka drugega odstavka 76. člena ZV-1, kolikor se nanašata na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
Presoja izpodbijanih podzakonskih določb
48. Uredba v prvem odstavku 22. člena za zatiranje škodljivih organizmov na kmetijskih zemljiščih, ki ležijo na najožjih vodovarstvenih območjih, prepoveduje uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi s Seznama prepovedanih aktivnih snovi.
Tega letno pripravijo pristojna ministrstva na podlagi preveritve vseh fitofarmacevtskih sredstev, registriranih v Republiki Sloveniji, in ob upoštevanju podatkov o potencialu za spiranje aktivnih snovi v podzemno vodo, pridobljenih ob registraciji fitofarmacevtskih sredstev, podatkov pri ocenjevanju aktivnih snovi na ravni EU ter na podlagi upoštevanja rezultatov monitoringa pitne vode in rezultatov monitoringa stanja voda za obravnavano območje iz predhodnega leta. Seznam je objavljen na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje. Če novi seznam ni izdelan pravočasno, se do njegove objave še naprej uporablja zadnji objavljen seznam (drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena Ustave).
49. Prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi s seznama, na najožjih vodovarstvenih območjih po drugi strani pomeni, da je na teh območjih za zatiranje škodljivih organizmov dovoljena uporaba tistih fitofarmacevtskih sredstev, ki aktivnih snovi s seznama ne vsebujejo in katerih uporaba je hkrati dovoljena v skladu s predpisi, ki urejajo fitofarmacevtska sredstva. Uredba takšno uporabo dopušča v prvem odstavku 23. člena pod dodatnimi pogoji, da gre za dopolnilni ukrep drugim nekemijskim (mehanskim, biološkim in biotehničnim) ukrepom varstva rastlin, pri čemer ima prednost uporaba kemijskih ukrepov in fitofarmacevtskih sredstev, ki jih je dovoljeno uporabljati v ekološki pridelavi kmetijskih pridelkov, da se med sezonami oziroma v sezoni menjajo fitofarmacevtska sredstva (aktivne snovi), ko je za posamezne škodljive organizme na voljo več razpoložljivih in po učinkovitosti primerljivih fitofarmacevtskih sredstev, uporaba fitofarmacevtskih sredstev na kmetijskih zemljiščih pa je, razen v izjemnih primerih, določenih v drugem odstavku tega člena, omejena le določeno časovno obdobje. Krajše povedano, Uredba na najožjem vodovarstvenem območju ne določa popolne prepovedi uporabe fitofarmacevtskih sredstev in je kot taka že iz tega razloga v nasprotju z izpodbijanimi zakonskimi določbami, če se razlagajo v skladu s pravom EU.
50. Vlada v zvezi s tem opozarja na območja zajetij, ki so določena okrog črpalnih vrtin (drugi odstavek 2. člena Uredbe) in ležijo znotraj najožjih vodovarstvenih območij z najstrožjim vodovarstvenim režimom (točka a) tretjega odstavka 2. člena Uredbe). Na območju zajetja je prepovedana gradnja, razen gradnje, ki je namenjena za javno oskrbo prebivalcev s pitno vodo in za katero je pridobljeno vodno soglasje (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Prav tako je na območju zajetja prepovedano opravljanje dejavnosti, ki bi lahko vplivale na spremembo lastnosti ali skladnost in zdravstveno ustreznost pitne vode ali na delovanje sistema oskrbe s pitno vodo, kot so odlaganje odpadkov, skladiščenje nevarnih snovi, uporaba fitofarmacevtskih sredstev, uporaba gnojil, soljenje utrjenih površin zunaj urejenega območja odvajanja padavinske odpadne vode, vzdrževanje vozil in parkiranje gradbenih strojev, razen če gre za dejavnosti za javno oskrbo prebivalcev s pitno vodo (drugi odstavek 5. člena Uredbe). Na območju zajetja (VVO 0), ki je del najožjega vodovarstvenega območja (VVO I), res velja popolna prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev, vendar je treba ugotoviti, da je (i) območje zajetja ograjeni del vodovarstvenega območja neposredno okoli zajetja, tj. objekta, namenjenega neposredno za odvzem vode iz vodnega telesa, in da (ii) imajo v ta del dostop samo pooblaščene osebe, ki izvajajo obvezno občinsko gospodarsko javno službo oskrbe s pitno vodo.
[72]
Kmetijska dejavnost se na območju zajetja že po naravi stvari ne izvaja, zato tu praviloma ni potrebe po uporabi fitofarmacevtskih sredstev. Prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na tem območju je sicer brez dvoma ustrezna, ni pa je, tudi v luči prava EU, mogoče razumeti v smislu (zadostnega) prizadevanja za zagotavljanje najvišje ravni skrbi za zavarovanje vodnih teles, ki so namenjena za oskrbo s pitno vodo oziroma zmanjševanje tveganj morebitnih negativnih vplivov kmetijske dejavnosti na kakovost (pitne) vode, kot izhaja iz pravice do pitne vode iz 70.a člena Ustave (glej 19. točko te obrazložitve te odločbe). Prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na (praviloma površinsko manjšem)
[73]
območju, kjer njihova uporaba po naravi stvari ni potrebna, ne more nadomestiti prepovedi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na najožjem vodovarstvenem območju, kjer je izvajanje kmetijske dejavnosti dovoljeno in se ta sredstva tudi uporabljajo.
[74]
Šele dejanska uporaba fitofarmacevtskih sredstev namreč lahko ogrozi podzemno vodo, ki služi kot vir pitne vode. Glede na navedeno je prvi odstavek 22. člena Uredbe v neskladju s prvim odstavkom 120. člena Ustave.
51. Drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena Uredbe določajo merila za pripravo, objavo in uporabo seznama, 23. člen pa določa možnost in pogoje uporabe na najožjih VVO tistih fitofarmacevtskih sredstev, ki ne vsebujejo določenih aktivnih snovi. Kot take vodovarstvenega režima na najožjem VVO ne urejajo samostojno in skupaj s prvim odstavkom 22. člena tvorijo zaključeno celoto. Ob ugotovitvi o neskladju prvega odstavka 22. člena Uredbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave navedene določbe izgubijo samostojni pomen. Ugotovitev o neskladju prvega odstavka 22. člena Uredbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave se zato nujno razteza tudi na drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena in na 23. člen Uredbe.
52. Ustavno sodišče na tem mestu poudarja, da odločitev o neskladju 22. in 23. člena Uredbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave sama po sebi ne pomeni, da se mora prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na kmetijskih zemljiščih nujno nanašati na celotna območja VVO I, kot so trenutno opredeljena na podlagi Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja. Ustavno sodišče se s to odločbo ne opredeljuje do vprašanja velikosti posameznih zaščitnih pasov oziroma varovalnih območij za podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer bi morala veljati popolna prepoved, zahtevana po točki c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES. Navedeno velja tudi za območje zdaj določenega VVO I, kjer se izvaja tudi kmetijska dejavnost. Ali je celotno območje VVO I predmet zahteve iz točke c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES, Ustavno sodišče ne more odgovoriti. Gre za strokovno vprašanje, ki presega pristojnosti Ustavnega sodišča. Odločitev Ustavnega sodišča pomeni le, da prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev zgolj na območju zajetja (VVO 0), kjer se kmetijska dejavnost že sicer ne izvaja, za varstvo vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov v smislu zahtev Direktive 2009/128/ES ne zadošča, ne opredeljuje pa se do določitve ustrezne površine notranjih območij vodovarstvenega območja oziroma njihovih podobmočij.
B. – IV.
Presoja tretjega odstavka 22. člena Uredbe z vidika 154. člena Ustave
53. Pobudnik zatrjuje tudi neskladje 22. in 23. člena Uredbe s 154. členom Ustave, ker seznam prepovedanih aktivnih snovi, kljub temu da gre za bistven sestavni del predpisa, ki edini določa, česa se na VVO I ne sme uporabljati, nikoli ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Slednje po prepričanju pobudnika pomeni, da seznam sploh ne velja in da so pod pogoji iz 23. člena Uredbe na VVO I dovoljena prav vsa fitofarmacevtska sredstva.
54. Tretji odstavek 22. člena Uredbe določa, da je seznam objavljen na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje, zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnik vlaga pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zgolj te določbe. Očitek je presojalo kljub predhodni ugotovitvi o neskladju 22. člena Uredbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
55. Člen 154 Ustave določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati (prvi stavek prvega odstavka 154. člena), in da se državni predpisi objavijo v državnem uradnem listu (drugi odstavek 154. člena).
V skladu z Zakonom o Uradnem listu Republike Slovenije
(Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07 in 109/09 – ZUL)
je uradno glasilo, v katerem se objavljajo državni predpisi, Uradni list Republike Slovenije.
56. Temeljni namen prvega odstavka 154. člena Ustave je zagotoviti pravno varnost državljanov. Tisti, ki se ga predpis tiče, mora imeti možnosti, da se z vsebino predpisa vnaprej seznani.
[75]
57. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali je treba izpodbijani akt šteti za predpis, in če ga je treba, pod kakšnimi pogoji. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Pri tem iz več odločitev Ustavnega sodišča izhaja, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma ki vsebuje pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).
[76]
58. Upoštevajoč navedeno, seznamu ni mogoče odreči statusa predpisa. Vendar pa je pri presoji, ali je bil seznam objavljen na način, ki izpolnjuje zahteve iz drugega odstavka 154. člena Ustave, bistveno, da je bil način njegove objave določen z Uredbo, ki pa je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije. Ta je v tretjem odstavku 22. člena, kot navedeno, določala, da je seznam objavljen na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje. S tem je bila zahteva iz 154. člena Ustave izpolnjena. Treba je upoštevati, da gre za akt, ki vsebuje strokovna pravila, namenjena ožjemu krogu naslovljencev, ki so bili na obstoj teh pravil in na to, da jih morajo upoštevati, opozorjeni v zakonih in podzakonskem predpisu, ki ureja njihovo dejavnost,
[77]
ter da se seznam, upoštevajoč aktualne podatke o lastnostih fitofarmacevtskih sredstev in monitoringa pitne vode in stanja voda, letno posodablja. Ob ključni ugotovitvi, da je bil način objave seznama na spletu določen z Uredbo, ki je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, poleg tega tudi ni nepomembno, da objava na osrednjem spletnem mestu državne uprave gov.si zagotavlja enostaven in hiter dostop do informacij širokemu krogu uporabnikov.
[78]
59. Glede na navedeno tretji odstavek 22. člena Uredbe ni v neskladju s 154. členom Ustave.
60. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijanih določb z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ni posebej presojalo še očitkov pobudnika o neskladju s 34., 35. in 72. členom Ustave.
B. – V.
Odločitev in določitev načina izvršitve odločbe
61
. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo,
109/12, 23/20 in 92/21
– v nadaljevanju
ZUstS) izdalo ugotovitveno odločbo (1. in 2. točka izreka), saj izpodbijanih določb ni mogoče razveljaviti ali odpraviti. Odprava ali razveljavitev bi namreč pomenila, da do sprejetja nove zakonske in podzakonske ureditve sporna vprašanja sploh ne bi bila urejena, s čimer bi bil povzročen še bolj protiustaven položaj od tega, ki je ugotovljen s to odločbo. Ustavno sodišče je skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS Državnemu zboru in Vladi naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. in 2. točke izreka odpravita v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (3. točka izreka). Državni zbor in Vlada bosta dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti ustrezen vodovarstveni režim v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih.
62
. Da bi Ustavno sodišče do odprave ugotovljene protiustavnosti zavarovalo pravico do pitne vode iz 70.a člena Ustave, je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve odločbe (4. točka izreka). Odločilo je, da se do odprave ugotovljene protiustavnosti iz 1. in 2. točke izreka fitofarmacevtska sredstva, opredeljena v ZFfS-1 in Uredbi 1107/2009/ES, na
delu
najožjih vodovarstvenih območij, opredeljenih v točki a) tretjega odstavka 2. člena Uredbe (VVO I), na območju vodonosnika Ljubljanskega polja ne smejo uporabljati
. Poleg že sedaj veljavne prepovedi fitofarmacevtskih sredstev na območju zajetja (VVO 0) je uporabo vseh fitofarmacevtskih sredstev začasno prepovedalo še na petmetrskem varovalnem pasu okoli območja zajetja. Obseg varovalnega pasu je, kot je Ustavno sodišče pojasnilo v 52. točki obrazložitve, strokovno vprašanje, zato zakonodajalec oziroma izvršilna oblast na obseg varovalnega pasu, opredeljenega v načinu izvršitve, nista vezana. Za potrebe te odločbe je Ustavno sodišče obseg varovalnega pasu določilo ob upoštevanju splošnih ukrepov za zmanjševanje tveganja za vodno okolje, ki jih je treba upoštevati ne glede na oceno tveganja posameznega fitofarmacevtskega sredstva. Uporabilo je kriterij za zaščito površinskih voda drugega reda, ki znaša 5 metrov tlorisne širine od meje brega.
[79]
Ustavno sodišče se zaveda, da prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na
delu
najožjega vodovarstvenega območja pomeni omejitev za izvajanje kmetijske dejavnosti na teh območjih. S takim načinom izvršitve zato zgolj začasno
in v najmanjši možni meri
– do sprejetja zakonske in podzakonske ureditve – posega v obstoječo podzakonsko ureditev.
C.
63. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Točko 1 izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto. Ustavno sodišče je 2., 3. in 4. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal delno pritrdilno, delno odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
V času vložitve pobude je veljal Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/96 - uradno prečiščeno besedilo in 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 38/14, 37/15, 56/15, 102/15, 30/16, 42/16, 68/17 in 158/20 – ZVO-1), v času odločanja o pobudi pa velja Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 – ZVO-2).
[2]
Glej preambulo in 3. člen Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU), 11. in 191. člen PDEU, preambulo in 37. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016) ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30).
[3]
Drugi odstavek 1. člena Direktive 2006/118/ES določa, da ta direktiva dopolnjuje določbe, ki so namenjene preprečevanju ali omejevanju vnosa onesnaževal v podzemno vodo in so že vsebovane v Direktivi 2000/60/ES, ter je namenjena preprečevanju poslabšanja stanja vseh podzemnih voda.
[4]
Glede značilnosti pronicanja fitofarmacevtskih sredstev v tla, prim. M. Lešnik, Uporaba fitofarmacevtskih sredstev in varovanje voda na vodovarstvenih območjih, Univerza v Mariboru, Maribor 2017, od str. 11 naprej.
[5]
Uredba 1107/2009/ES določa pravila za registracijo fitofarmacevtskih sredstev v komercialni obliki in za njihovo dajanje v promet, uporabo in nadzor nad njimi v EU ter pravila za odobritev aktivnih snovi, varoval ali sinergistov, ki jih vsebujejo fitofarmacevtska sredstva ali iz katerih so sestavljena, ter pravila za pomožna sredstva in dodatke (prvi in drugi odstavek 1. člena Uredbe 1107/2009/ES).
[6]
Primerjaj tudi tretjo uvodno izjavo in drugi odstavek 2. člena Direktive 2009/128/ES.
[7]
Primerjaj tudi 13. točko 3. člena Uredbe 1107/2009/ES, ki določa, da pojem "okolje" zajema vode (vključno s podzemnimi, površinskimi, obalnimi in morskimi vodami ter somornicami), sedimente, zemljo, zrak, tla, divje vrste favne in flore ter vse medsebojne odnose med njimi in tudi vse odnose z živimi organizmi.
[8]
Primerjaj tudi K. Lutman, Okoljska škoda in njena povrnitev, Pravni letopis, 2022, str. 49–63.
[9]
Glej J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 688.
[10]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/05 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 92/05, in OdlUS XIV, 72), 6. točka obrazložitve.
[11]
Sklep Ustavnega sodišča št. Up-88/94 z dne 31. 5. 1996 (OdlUS V, 201) in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 23. točka obrazložitve.
[12]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 20. točka obrazložitve.
[13]
Primerjaj B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), nav. delo, 2002, str. 112 in 116, in R. Knez v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 577.
[14]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 24. točka obrazložitve. O tem, da je varovanje okolja človekova pravica tretje generacije, glej J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1027.
[15]
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) sicer ne ureja pravice do zdravega življenjskega okolja kot take. ESČP ji je s številnimi odločitvami zagotovilo varstvo v okviru pravice do življenja iz 2. člena EKČP (glej npr. sodbe ESČP v zadevah
Öneryildiz proti Turčiji
z dne 30. 11. 2004,
Budayeva in drugi proti Rusiji
z dne 20. 3. 2008 ter
Kolyadenko in drugi proti Rusiji
z dne 28. 2. 2012) ter pravice do zasebnega in družinskega življenja iz 8. člena EKČP (glej npr. sodbe ESČP v zadevah
Lopez Ostra proti Španiji
z dne 9. 12. 1994,
Guerra in drugi proti Italiji
z dne 19. 2. 1998,
Hatton in drugi proti Združenemu kraljestvu
z dne 8. 7. 2003,
Fadeyeva proti Rusiji
z dne 9. 6. 2005 in
Tătar proti Romuniji
z dne 27. 1. 2009).
[16]
EKČP ne vsebuje določbe o pravici do pitne vode, a je ESČP v dosedanji praksi to pravico varovalo s 3. in 8. členom EKČP. Tako je zaradi onesnaženosti vodnih virov npr. ugotovilo kršitev pravice do zasebnega in družinskega življenja (glej npr. sodbi ESČP v zadevah
Dzemyuk proti Ukrajini
z dne 4. 9. 2014 in
Dubetska in drugi
proti Ukrajini
z dne 10. 2. 2011).
[17]
Visoki ravni varstva okolja ustreza izvajanje pravil varstva okolja v t. i. sistemu predpiši in nadzoruj (angl.
command and control
), torej sistemu soglasij in dovoljenj, ki omogočajo vnaprejšnjo presojo vplivov na okolje ter stalno spremljanje (monitoring) učinkov industrijske dejavnosti na okolje, kontrolo skladnosti delovanja imetnikov dovoljenj in soglasij s pogoji, ki določajo presojo.
[18]
Dolgoletno sledenje t. i. kurativnemu modelu (da se lahko vsak poseg človeka v okolje popravi in da so stroški varovanja okolja socializirani), ki se je izkazal za zgrešenega, je pustilo številne posledice na okolju. Modernejši pristop k varovanju okolja, skladnejši z načelom trajnostnega oziroma vzdržnostnega razvoja, načelom odgovornosti povzročitelja, ki stroškov varovanja okolja ne socializira, temveč internalizira, pomeni pomemben premik h konceptu preventive. Ta zahteva tako celovito presojo vplivov na okolje (angl.
strategic environmental assessment
) kot tudi presojo vplivov na okolje posameznih projektov (angl.
environmental impact assessment
). Ti vplivi se morajo presojati vnaprej (
ex ante
). Bistvo preventive je ravno v tem, da se vnaprej previdijo tveganja za okolje in rešitve, ki ta tveganja izključijo ali vsaj zmanjšajo na ustrezno raven, ki bo še vedno vzdržna oziroma trajnostna. Preventivni sistem je dopolnjen tudi s slutenjskim sistemom, ki se uporabi za tveganja, ki vnaprej niso znana, in za škode v okolju in naravi, za katere ne moremo natančno določiti potencialnega povzročitelja ali povzročiteljev. Več o tem glej N. de Sadeleer, Environmental principles, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2020, glej zlasti str. 25–29, 102, 129–133, 135 in 334.
[19]
Glej tudi odločitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča (
Bundesverfassunsgericht
) št. 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20 z dne 24. 3. 2021.
[20]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 25. točka obrazložitve.
[21]
O vsebini te pravice podrobneje prav tam, 27. točka obrazložitve.
[22]
M. Lešnik, nav. delo, str. 1.
[23]
Prim. tudi Poročilo Evropskega parlamenta o izvajanju Direktive 2009/128/ES o trajnostni rabi pesticidov, št. A8-0045/2019, z dne 30. 1. 2019.
[24]
Točka a) tretjega odstavka 2. člena Uredbe.
[25]
Točka b) tretjega odstavka 2. člena Uredbe.
[26]
Točka c) tretjega odstavka 2. člena Uredbe.
[27]
Po 5. členu Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja je območje zajetja ograjeni del vodovarstvenega območja neposredno ob zajetju (prvi odstavek), na katerem je treba zagotavljati varovanje zajetja pred neposrednim poškodovanjem objektov zajetja in neposrednim vnosom onesnaževal v zajetje ali njegovo bližino (drugi odstavek) in na katerem je dovoljeno samo vzdrževanje in obnavljanje objektov in naprav, ki služijo zajetju (tretji odstavek). Najožje območje, na katerem se izvaja varovanje z najstrožjim vodovarstvenim režimom, je območje blizu zajetja, kjer je glede na naravne danosti razredčenje majhno, onesnaževala pa hitro dospejo do zajetja. Na tem območju mora vodovarstveni režim zagotavljati sprejemljivo tveganje za onesnaženje vodnega telesa z mikroorganizmi in drugimi onesnaževali (3. točka prvega odstavka 6. člena v zvezi s četrtim odstavkom Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja). Če iz analize tveganja za onesnaženje že izvedenih posegov v okolje na vodovarstvenem območju sledi, da vodovarstveni režim v zvezi z novimi posegi v okolje zagotavlja sprejemljivo tveganje za onesnaženje vodnega telesa samo na delu posameznega notranjega območja, je treba tako notranje območje razdeliti na dve ali več manjših podobmočij, na katerih veljajo vodovarstveni režimi različnih zahtevnosti (7. člen Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja).
[28]
J. Letnar Černič v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 564–568.
[29]
Splošni komentar št. 15 k Mednarodnemu paktu o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah: Pravica do vode,  E/C.12/2002/11, 20. 1. 2003, str. 2.
[30]
Prvo načelo Dublinske izjave o vodi in trajnostnem razvoju (angl
. The Dublin Statement on Water and Sustainable Development
), sprejete 31. 1. 1992 v Dublinu na Irskem, dostopne na
http://www.un-documents.net/h2o-dub.htm
.
[31]
J. Letnar Černič, v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 564–568.
[32]
Direktivo 98/83/ES je 12. 1. 2023 nadomestila prenovitvena Direktiva (EU) 2020/2184 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi (prenovitev), (UL L 435, 23. 12. 2020 – v nadaljevanju Direktiva 2020/2184). V nadaljevanju citirane določbe z njo niso bile spremenjene.
[33]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-80/04 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 109/05, in OdlUS XIV, 83), 5. točka obrazložitve, št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17, in OdlUS XXII, 13), 26. točka obrazložitve, in št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30).
[34]
Prim. npr. R. Alleva in drugi, Mechanism underlying the effect of long-term exposure to low dose of pesticides on DNA integrity, Environmental Toxicology, let. 33, št. 4 (2018), str. 476–487 in tam navedeno literaturo.
[35]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
[36]
Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, Znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), nav, delo, 2011, str. 74).
[37]
F. Testen v: L. Šturm (ur.), nav. delo, 2011, str. 91.
[38]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013.
[39]
Primerjaj s
S. Nerad, Recepcija prava Evropske unije v nacionalno ustavno pravo: Ustavno sodišče med pravom Evropske unije in Ustavo, v: I. Kaučič (ur.),
nav. delo, str. 383.
[40]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo države članice, torej tudi nacionalna sodišča, na svojem ozemlju zagotoviti uporabo in spoštovanje prava EU (glej sodbo v zadevi
Unibet (London) Ltd in Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern,
C-432/05, z dne 13. 3. 2007, 38. točka obrazložitve.
[41]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 65) in št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 32. do 34. točka obrazložitve.
[42]
Kot je pojasnjeno v 14. točki obrazložitve te odločbe, Uredba 1107/2009/ES ureja drugačno vprašanje kot Direktiva 2009/128/ES: prva odgovarja na vprašanje, katera fitofarmacevtska sredstva se lahko tržijo v državah članicah EU, druga pa pojasni, kje se ta sredstva lahko uporabljajo oziroma kje se ne smejo uporabljati. Oba predpisa se zato dopolnjujeta in ne izključujeta. Primerjaj tudi tretjo uvodno izjavo Direktive 2009/128/ES.
[43]
Tega prav tako ne dopušča Uredba Sveta (ES) št. 834/2007 z dne 28. junija 2007 o ekološki pridelavi in označevanju ekoloških proizvodov in razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 2092/91 (UL L 189, 20. 7. 2007). Ker tudi Direktiva 2009/128/ES ne razlikuje med fitofarmacevtskimi sredstvi glede na vsebnost aktivnih snovi oziroma dovoljenost v ekološki pridelavi, Ustavno sodišče ni pristojno za določanje morebitnih izjem. Za izjemo, predvideno v točki b) tretjega odstavka 6. člena Direktive 2006/118/ES, ki je prevzeta tudi v drugi alineji prvega odstavka 22. člena Uredbe o stanju podzemnih voda, po kateri lahko države članice brez poseganja v strožje zahteve druge zakonodaje EU iz ukrepov za preprečevanje oziroma omejevanje vnosov onesnaževal v podzemno vodo izvzamejo vnose tistih onesnaževal, ki se po mnenju pristojnih organov pojavljajo v tako majhnih količinah in koncentracijah, da niti sedaj niti v prihodnje ne predstavljajo tveganja za poslabšanje kakovosti podzemne vode, pa Vlada ne poda substanciranih trditev in ne trdi, da izpodbijana podzakonska ureditev temelji na njej, niti da bi se navedena izjema lahko uporabila za podzemne vode, ki so namenjene za uporabo kot pitna voda. Posledično se Ustavno sodišče, skladno s kriteriji iz sodbe SEU v zadevi
CILFIT
, C-283/81, z dne 6. 10. 1982, nazadnje potrjenimi s sodbo SEU v zadevi
Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA proti Rete Ferroviaria Italiana SpA
, C-561/19, z dne 6. 10. 2021, ni odločilo za sprožitev postopka predhodnega odločanja po 267. členu PDEU.
[44]
Commission of the European Communities, Communication from the Commission on the precautionary principle, COM(2000) 1 final, Brussels, 2. 2. 2000.
[45]
Prim. sodbo SEU v zadevi
Blaise in drugi
, C-616/17, z dne 1. 10. 2019 in S. Röttger-Wirtz, Case C-616/17 Blaise and Others: The precautionary principle and its role in judicial review - Glyphosate and the regulatory framework for pesticides, Maastricht Journal of European and Comparative Law, let. 27, št. 4 (2020), str. 529–542.
[46]
Glej 30. točko obrazložitve in opombo št. 34.
[47]
Tretji odstavek 2. člena Direktive 2009/128/ES.
[48]
Resolucija Evropskega parlamenta o izvajanju Direktive 2009/128/ES o trajnostni rabi pesticidov (UL C 449, 23. 12. 2020); glej zlasti točko D) preambule ter 27., 28. in 65. točko.
[49]
Ne gre torej pritrditi Vladi, da je z Uredbo 1107/2009/ES že tako ustrezno poskrbljeno, da se lahko fitofarmacevtska sredstva že zato, ker imajo dovoljenje za uporabo, uporabljajo na celotnem vodovarstvenem območju, kjer se izvaja kmetijska dejavnost.
[50]
Predlog Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih, EVA 2012-2330-0198, 30. 8. 2012.
[51]
Načelo skladne razlage se uporablja v povezavi z načelom primarnosti in dopušča uporabo nacionalne norme, katere besedilo je v nasprotju s pravom EU, če jo je mogoče razlagati v skladu s pravom EU (prim. V. Trstenjak in M. Brkan, Pravo EU, Ustavno, procesno in gospodarsko pravo EU, GV Založba, Ljubljana 2012, str. 248).
[52]
Sodbi SEU v zadevah
Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki,
C-233/00, 26. 6. 2003, 76. točka obrazložitve, in
Komisija Evropskih skupnosti proti Italijanski republiki
, C-456/03, 16. 6. 2005, 51. točka obrazložitve, prim. tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), 11. in 12. točka obrazložitve.
[53]
Glej V. Trstenjak, M. Brkan, nav. delo, str. 183–192.
[54]
S. Nerad, nav. delo, str. 391.
[55]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04.
[56]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13).
[57]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IV, 51), 17.–19. točka obrazložitve. Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 69. točka obrazložitve, in št. U-I-8/21 sta to zahtevo ponovili in uporabili tudi v zadevah, ki so se nanašale na ukrepe proti nalezljivi bolezni COVID-19. Primerjaj z 44. točko obrazložitve te odločbe v nadaljevanju.
[58]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 253.
[59]
Prim. odločbo Ustavnega sodišče št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54-I/02, in OdlUS XI, 93), 6. točka obrazložitve.
[60]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 126. točka obrazložitve.
[61]
Odločba Ustavnega sodišče št. U-I-50/00, 6. točka obrazložitve.
[62]
Prav tam.
[63]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 37/11).
[64]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/09 z dne 13. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 7/11).
[65]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-312/08 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 47/10).
[66]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 71. točka obrazložitve. Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 155), 8. točka obrazložitve; št. U-I-346/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 70), 10. točka obrazložitve; in št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21), 10. točka obrazložitve.
[67]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 72. točka obrazložitve, in št. U-I-8/21, 17. točka obrazložitve.
[68]
Tako Ustavno sodišče že v odločbah št. U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 97/2000, in OdlUS IX, 226) in št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23).
[69]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 7/99, in OdlUS VIII, 2), št. U-I-264/99 in št. U-I-198/19.
[70]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 in odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21).
[71]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/06 z dne 22. 3. 2007.
[72]
Javni podatki, pridobljeni s spletne strani https://www.gov.si/teme/vodovarstvena-obmocja/.
[73]
Primerjaj 22. člen Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja.
[74]
Iz petnajste uvodne izjave Direktive 2009/128/ES izhaja, da bi morala biti velikost zaščitnih pasov odvisna zlasti od značilnosti tal in pesticidov ter kmetijstva na zadevnih območjih.
[75]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-78/00 z dne 6. 6. 2002.
[76]
Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-36/10 z dne 7. 10. 2010, št. U-I-42/11 z dne 17. 3. 2011, št. U-I-268/11 z dne 10. 4. 2012, št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 210), št. U-I-409/18, U-I-412/18, U-I-413/18, U-I-414/18, U-I-417/18, U-I-419/18 z dne 12. 7. 2018 in št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020 ter odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 145), 3. točka obrazložitve, št. U-I-291/02 z dne 12. 12. 2002 (Uradni list RS, št. 3/03 in 6/03 – popr., in OdlUS XI, 254), 5. točka obrazložitve, št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73), 4. točka obrazložitve, št. U-I-170/16 z dne 6. 6. 2018 (Uradni list RS, št. 43/18, in OdlUS XXIII, 9), 7. točka obrazložitve, ter delna odločba in sklep št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20), 13. točka obrazložitve.
[77]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-251/00 z dne 23. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 50/02, in OdlUS XI, 86), predvsem 16. točko obrazložitve.
[78]
Glej Zakon o dostopnosti spletišč in mobilnih aplikacij (Uradni list RS, št. 30/18 – ZDSMA).
[79]
Glej 65. člen ZV-1 in prim. tudi M. Blažič in drugi, Temeljna načela dobre kmetijske prakse varstva rastlin in varne rabe fitofarmacevtskih sredstev, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Uprava RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, Kmetijski inštitut Slovenije, Ljubljana 2022, str. 212. Za definicijo voda drugega reda glej 8. člen ZV-1 in Prilogo 1 tega zakona.
U-I-416/19-33
21. 3. 2023
DELNO PRITRDILNO, DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-416/19
Z DNE 16. 3. 2023
1. Pričujoča zadeva je po nekaj plateh zelo pomembna, četudi ne povsem precedenčna. Čeprav tega načela Ustavno sodišče pri svoji presoji ne upošteva prvič,
[1]
je v odločbi pomembno poudarjeno načelo previdnosti oziroma previdnostno načelo kot splošno načelo upoštevnega prava varstva okolja, ki naslavlja normodajalce ob sprejemanju pravne ureditve na področju okoljskega prava in ki ga pomembno sprejema ter priznava tudi pravo EU.
[2]
Prav tako je v odločbi znova
[3]
poudarjena dobrobit prihodnjih generacij, ki je povezana z odgovornostjo sedanje za varstvo okolja in ohranjanje narave.
[4]
2. Tovrstnim poudarkom pritrjujem in se mi zdijo še poudarjeno upoštevni pri presoji v luči pravice do pitne vode iz 70.a člena Ustave, ki je tudi sama v pomembnem oziru usmerjena v prihodnost. Pravice prihodnjih generacij se nujno izrazijo tudi – ali celo predvsem – v odgovornosti sedanje.
3. Prav tako pritrjujem ugotovitvi protiustavnosti izpodbijanih določb Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uredba), po katerih je popolna prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev predvidena le za najožje območje zajetja VVO 0. Tudi po moji presoji namreč obveznostim iz upoštevnih pravil prava EU in ustavnim zahtevam za zavarovanje vodnih virov v tem oziru ne more zadostiti ureditev, ki prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev omejuje zgolj na tista območja, kjer se kmetijska dejavnost sploh ne izvaja oziroma ne more izvajati.
[5]
4. Zadržan sem le do ugotovitve protiustavnosti zakonskih določb, ki so po mnenju kolegov iz večine urejanje vodovarstvenega režima nedopustno v bistvenem delu prepustile urejanju s podzakonskimi predpisi, ker niso postavile zadostnih okvirov in meril za urejanje uresničevanja ter morebitnega omejevanja pravic s podzakonskimi predpisi oziroma vsebinsko dovolj jasnega in ustreznega okvira za delovanje izvršilne veje oblasti.
[6]
V nadaljevanju na kratko pojasnjujem razloge za svojo zadržanost.
5. Odločba sicer v tem delu obrazložitve najprej ponovi ugotovitev iz zgodnejšega dela razlogovanja, da izpodbijane zakonske določbe niso v neskladju s pravico do pitne vode iz 70.a člena Ustave, saj je ob upoštevanju zahtev prava EU mogoča taka razlaga teh zakonskih določb, po kateri vsaj na najožjem vodovarstvenem območju zahtevajo prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev in s tem zagotavljajo ustrezno varstvo te ustavne pravice.
[7]
Tej ugotovitvi sam pritrjujem, morda še v nekoliko okrepljeni obliki, da v luči zahtev prava EU taka razlaga ni le mogoča, ampak narekovana, prav tako pa jo zahteva tudi Ustava, če je zgolj ob taki razlagi zakonska ureditev skladna z ustavnimi zahtevami. Z drugimi besedami, po vsebini rezultat presoje iz omenjenega predhodnega dela odločbe
[8]
razumem v tem smislu, da je presojane zakonske določbe ne zgolj
mogoče
, temveč
treba
razlagati tako, da terjajo obstoj enega ali več zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana.
6. Posledično pa nato ne morem pritrditi nadaljnji ugotovitvi iz odločbe, da so zakonske določbe vendarle premalo določne in v nasprotju z ustavnimi zahtevami v taistem oziru izvršilni veji oblasti prepuščajo preveliko diskrecijo. Odločba po moji oceni – vsaj v okoliščinah obravnavane zadeve – pretirano ločuje rezultata ocene ustavnosti v luči pravice do pitne vode iz 70.a člena Ustave in v luči načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Razlika med njima sicer ni že pojmovno nemogoča – mogoče si je namreč zamisliti primer, ko bi posamezna zakonska določba po eni strani sicer zadostila ustavnim zahtevam z vidika posamezne človekove pravice, po drugi strani pa vendarle bila pomanjkljiva z vidika načela legalitete pri določanju okvira in meril za nadaljnje urejanje z ukrepi izvršilne veje oblasti. Vendar pa to po moji oceni težko drži v primeru, ko gre pri obeh plateh presoje za isto vsebinsko vprašanje, le da je o njem pri vsaki od teh dveh plati presoje zavzeto nasprotno stališče.
7. Za prav tak primer gre po moji presoji v obravnavani zadevi. V prvem delu presoje odločba ugotovi, da je izpodbijane zakonske določbe v luči zahtev prava EU mogoče oziroma treba
[9]
razlagati tako, da vsaj na najožjem vodovarstvenem območju
[10]
terjajo popolno prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev, s čimer zadostijo tudi ustavnim zahtevam. Nato pa v drugem delu presoje pritrdi pobudniku, da taiste zakonske določbe končno odločitev o tem, ali bo uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjem vodovarstvenem območju prepovedala ali zgolj omejila, vendarle prepuščajo Vladi.
[11]
Po moji presoji ti dve nasprotujoči si ugotovitvi ne moreta sobivati na tak način.
8. V tem oziru še enkrat ponavljam stališče, ki ga je Ustavno sodišče zavzelo že v mnogih zadevah, da je tako kot druge predpise tudi zakone ob njihovi uporabi (vedno) treba razlagati ter da je z vidika pravne varnosti oziroma zahteve po jasnosti in pomenski določljivosti predpis sporen tedaj, kadar niti z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče ugotoviti njegove vsebine.
[12]
Pri razlagi zakonov na področjih, ki jih upoštevno ureja tudi pravo EU, je nadalje treba uporabiti še načelo skladne razlage, v skladu s katerim je nacionalno pravo, kolikor je le mogoče, treba razlagati v skladu z zahtevami prava EU.
[13]
9. V pričujoči odločbi Ustavno sodišče najprej v prvem delu presoje ugotovi, da je na tak način izpodbijane zakonske določbe mogoče razlagati tako, da po vsebini ustrezajo ustavnim zahtevam; nato pa v drugem delu presoje ugotovi, da tem zahtevam po vsebini vendarle ne zadostijo in ne pomenijo dovolj jasnega in ustreznega okvira za delovanje izvršilne veje oblasti. Tudi sam pritrjujem poudarkoma iz odločbe, da je zahteva po določnosti zakonske podlage še posebej stroga, kadar gre za normativno urejanje načina uresničevanja oziroma omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin,
[14]
ter da izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, ali samostojno urejali pravice in obveznosti.
[15]
Vendarle pa vsaj v okoliščinah obravnavane zadeve ne morem pritrditi razlogovanju, po katerem je ista zakonska določba v luči zahtev iste človekove pravice hkrati dovolj jasna oziroma določljiva in nedopustno nedoločljiva. Če je z razlago mogoče priti do njene jasne vsebine, kot jo terja 70.a člen Ustave, potem te vsebine ni mogoče hkrati z vidika iste pravice opredeliti kot nedopustno nedoločno za potrebe načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
10. Iz navedenih razlogov nisem mogel podpreti 1. točke izreka pričujoče odločbe.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Pomen načela previdnosti kot temeljnega načela na področju varstva okolja je Ustavno sodišče potrdilo že v sklepu št. U-I-304/04 z dne 17. 2. 2005, 4. in 8. točka obrazložitve; kot eno temeljnih načel evropske in slovenske ureditve je poudarjeno tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 23. točka obrazložitve.
[2]
Glej zlasti 14., 34. in 47. točko obrazložitve pričujoče odločbe.
[3]
Prim. mnenje Ustavnega sodišča št. Rm-2/02 z dne 5. 12. 2002 (Uradni list RS, št. 117/02, in OdlUS XI, 246), 30. točka obrazložitve; sklep št. U-I-71/01 z dne 17. 6. 2003, 10. točka obrazložitve; sklep št. U-I-226/04 z dne 1. 12. 2005 (OdlUS XIV, 89), 4. in 7. točka obrazložitve; odločbo št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 23. točka obrazložitve; odločbo št. U-I-406/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 23), 18. točka obrazložitve; odločbo št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 14. točka obrazložitve; odločbo št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 24.–25. in 32. točka obrazložitve; sklep št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 13.–14. točka obrazložitve; odločbo št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 36. točka obrazložitve; odločbo št. U-I-441/18 z dne 6. 7. 2022 (Uradni list RS, št. 99/22), 19. točka obrazložitve. Pravice oziroma upoštevne interese prihodnjih generacij je v drugačnem kontekstu načrtovanja finančnih izdatkov države poudarila tudi odločba št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 20.–25. točka obrazložitve.
[4]
Glej 15.–18., 30. in 36.–37. točko obrazložitve pričujoče odločbe.
[5]
Glej 50. točko obrazložitve pričujoče odločbe.
[6]
Glej 42.–47. točko obrazložitve odločbe.
[7]
Glej 46. točko obrazložitve odločbe.
[8]
Glej 36.–37. točko obrazložitve odločbe.
[9]
Še enkrat poudarjam, da po vsebini sporočilo tega dela odločbe razumem v tem smislu, da je taka razlaga potrebna, saj jo terjata tako pravo EU kot Ustava – glej denimo prvo in zadnjo poved 36. točke obrazložitve odločbe.
[10]
To območje mora biti ustrezno opredeljeno, ni pa seveda nujno, da se mora v kontekstu obstoječe ureditve raztezati čez celotno območje VVO I, le da mora pokrivati tudi del tega območja izven območja zajetja VVO 0 – prim. 52. in 62. točko obrazložitve odločbe.
[11]
Glej 46. točko obrazložitve odločbe.
[12]
Glej denimo nedavno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/19 (
IMSI lovilec
) z dne 1. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 2/23), 24. točka obrazložitve.
[13]
Glej denimo nedavno odločbo Ustavnega sodišča št. Up-558/19 z dne 12. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 17/23), 28. točka obrazložitve.
[14]
Glej 44. točko obrazložitve odločbe.
[15]
Glej 45. točko obrazložitve odločbe.
⇒