U-I-28/21
Natisni
Opravilna št.:
U-I-28/21
Datum odločitve:
8. 6. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.28.21
Akt:
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22) (ZSPJS), 4. odst. 16. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti četrtega odstavka 16. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Če ni izpolnjena procesna predpostavka iz desete alineje 4. točke prvega odstavka 23. člena Zakona o Sodnem svetu, Ustavno sodišče zahtevo zavrže.
Geslo:
1.2.51.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Člen 23.1.4.10, Zakon o sodnem svetu [ZSSve]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sodni svet Republike Slovenije
Datum vloge:
9. 2. 2021
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33588
Dokument v PDF obliki:
U-I-28-21.pdf
182 KB
Prenesite datoteko
U-I-28-21 - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
179 KB
Prenesite datoteko
U-I-28/21-11
8. 6. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta, na seji 8. junija 2023
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti četrtega odstavka 16. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 16. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), ki določa, da javni uslužbenec oziroma funkcionar, ki napreduje v višji plačni razred, v naziv oziroma v višji naziv, pridobi pravico do plače v skladu z višjim plačnim razredom, pridobljenim nazivom ali višjim nazivom 1. decembra leta, v katerem je napredoval. Po mnenju predlagatelja je izpodbijana določba (kolikor ureja položaj sodnikov) v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in 125. členom Ustave. V neskladju z načelom enakosti pred zakonom naj bi bila zato, ker se višja plača vsem sodnikom, ki so v tekočem letu napredovali, začne obračunavati s 1. 12., zaradi česar naj bi prihajalo do razlikovanja med sodniki, ki napredujejo na različne datume v tekočem letu, pa tudi zato, ker naj bi razlikovala med sodniki, ki napredujejo v plačnih razredih oziroma v višji sodniški naziv, in sodniki, ki napredujejo na položaj sodnika svetnika. Slednji naj bi zaradi zakonske ureditve, po kateri so zgolj uvrščeni na novo delovno mesto (z višjim plačnim razredom), napredovali in prejeli višjo plačo takoj, prvi pa šele s 1. 12. tekočega leta. Predlagatelj navaja, da za nobeno od navedenih enakih obravnavanj različnih položajev ne obstaja razumen in stvaren razlog, ki izhaja iz narave stvari. Ukrep naj bi z ureditvijo v ZSPJS pridobil trajno naravo, zato naj ga ne bi bilo več mogoče utemeljiti z interventnostjo, ki sicer glede na presojo Ustavnega sodišča lahko pomeni upošteven razlog za omejitev pravice. Predlagatelj navaja, da iz zakonodajnega gradiva izhaja kot razlog za uveljavitev izpodbijane ureditve vzpostavitev enotne sistemske ureditve časovne dinamike izplačevanja pravice do plače v skladu z višjim plačnim razredom ali nazivom. Po mnenju predlagatelja tak razlog ni prepričljiv, saj sistem plač v javnem sektorju ureja več pravnih aktov, zato je enotnost urejanja zgolj navidezna, poleg tega pa bi, če bi za cilj res imel enotnost ureditve, zakonodajalec lahko to ureditev sprejel kot trajno že leta 2006, ko je sprejel ZSPJS. Predlagatelj meni, da dejanski razlog za takšno ureditev ni poenotenje sistema izplačevanja, pač pa Vladin dogovor s sindikati javnega sektorja.
2. Izpodbijana določba naj bi posegala tudi v materialno neodvisnost sodnikov v smislu 125. člena Ustave. Predlagatelj navaja, da varstva materialne neodvisnosti ni mogoče zaradi dogovora s sindikati poljubno dajati nekaterim sodnikom (tistim, ki napredujejo bližje decembru) več in drugim manj. Kršitev 125. člena Ustave naj bi se kazala tudi v tem, da pri sprejemanju te ureditve predstavniki sodstva niso imeli možnosti sodelovati.
3. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. Mnenje o zahtevi pa je podala Vlada, ki uvodoma poudarja, da izpodbijani predpis ne pomeni predpisa, ki bi posegal v ustavni položaj ali ustavne pravice sodstva, pač pa gre za predpis, ki enotno za vse zaposlene v javnem sektorju določa datum pridobitve višje plače na podlagi napredovanja v višji plačni razred. Izpodbijana ureditev naj bi izhajala iz dejstva, da so plače in višine izplačil ter postopki določitve plače enotno urejeni za celotni sektor v ZSPJS, roki za ocenjevanje in pogoji za napredovanje ter sama izvedba postopka napredovanja pa so določeni v področnih predpisih, kar ne zagotavlja enotne ureditve izplačila višje plače v primeru izpolnjenih pogojev za napredovanje.
Izpodbijana ureditev naj bi bila
potrebna zaradi vzpostavitve enotne sistemske ureditve časovne dinamike izplačevanja plače.
4. Vlada navaja, da lahko v višji plačni razred v razponu plačnih razredov napredujejo le funkcionarji, uvrščeni v nazive okrajni, okrožni ali višji sodnik (od skupno šestindvajsetih nazivov). V konkretnem primeru, na podlagi katerega je bil sprožen postopek za oceno ustavnosti, naj bi bila razlika v plači 120,38 EUR mesečno, kar po mnenju Vlade ne kaže na ogroženost materialnega položaja sodnikov oziroma materialne neodvisnosti sodnikov.
Glede na stališča Ustavnega sodišča, da je treba pri določanju višine sodniških plač spoštovati predvsem zahtevo po tem, da plača varuje sodnika pred pritiski in da je določena ustrezno glede na njegovo vlogo in odgovornosti, bi šlo za neskladje s 125. členom Ustave lahko le, če bi bila višina prejemkov določena očitno neprimerno. Zamik izplačila višje plače iz naslova napredovanja za največ 11 mesecev po mnenju Vlade ne pomeni posega v materialni položaj sodnikov na način, da bi omajal njihovo neodvisnost.
5. V zvezi s predlagateljevo navedbo, da dejanski razlog za izpodbijano ureditev ni v poenotenju sistema izplačevanja plač na podlagi napredovanja, pač pa v dogovoru s sindikati, Vlada poudarja, da je enaka ureditev vzpostavljena tudi v zvezi z napredovanjem funkcionarjev, pri čemer vse te različne poklicne skupine napredujejo v višji plačni razred ali višji naziv ob različnih datumih, določenih v področnih predpisih. V zvezi s postopkom sprejetja Zakona o spremembi in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 84/18 – v nadaljevanju ZSPJS-V) Vlada poudarja, da je bil njen predlog 29. 11. 2018 posredovan v mnenje predlagatelju, iz zakonodajnega gradiva pa izhaja, da se predlagatelj na zaprosilo ni odzval.
6. Mnenje Vlade je bilo poslano predlagatelju, ki navaja, da ima izpodbijana določba neposreden negativen učinek na višino prihodkov večine sodnikov in vzpostavlja med njimi neenakost, ki se ponavlja oziroma povečuje ob vsakokratnem napredovanju (preverjanje pogojev za napredovanje se pri sodnikih opravi vsaka tri leta).
Razlika naj bi bila večja v primeru, ko sodnik napreduje za dva plačna razreda, v primeru hitrejšega napredovanja ali v višji sodniški naziv in na podlagi izjemnega napredovanja. Predlagatelj izpostavlja izstopajoča, vendar po njegovem mnenju povsem mogoča primera, ko bi sodnik v začetku leta izjemno napredoval v višji sodniški naziv (npr. iz izhodiščnega 50. plačnega razreda okrožnega sodnika v izhodiščni 55. plačni razred višjega sodnika ali iz naziva višjega sodnika v naziv vrhovnega sodnika, tj. iz 55. v 60. plačni razred), posledično pa bi na podlagi izpodbijane določbe enajst mesecev prejemal prejšnjo, približno 20 % nižjo plačo. Tovrstna prikrajšanja pri plači naj bi se odrazila tudi v prikrajšanju pri različnih pravicah iz socialnih zavarovanj, ki so vezane na višino plače (npr. nadomestilo za bolniško odsotnost, pokojnina).
7. Predlagatelj poudarja, da sta sistema ocenjevanja in napredovanja sodnikov in javnih uslužbencev različna do te mere, da ustavne neskladnosti določbe, ki vpliva na materialni položaj sodnikov, na noben način ni mogoče upravičevati z razlogi za ureditev sistema napredovanja javnih uslužbencev. Da je izpodbijana določba neprilagojena sistemu napredovanja sodnikov, naj bi logično izhajalo tudi iz tega, da naj z ustaljenimi metodami razlage ne bi bilo mogoče jasno ugotoviti, kdaj pravico do plače, skladne z višjim plačnim razredom, pridobi sodnik, ki pogoje za napredovanje izpolni v decembru (konkretno od 2. do 31. decembra). Izpodbijana določba naj bi bila zato tudi nekonsistentna in naj bi kot taka ogrožala zaupanje v predvidljivost in jasnost pravnega reda, kar naj bi pomenilo, da je v neskladju (tudi) z načelom pravne države iz 2. člena Ustave.
8. Glede (ne)sodelovanja v postopku sprejemanja ZSPJS-V predlagatelj navaja, da je predlog ZSPJS-V prejel 29. 11. 2018 z rokom za podajo mnenja do seje Odbora za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo, ki se je opravila 6. 12. 2018, kar je en teden po prejemu vabila. V tako kratkem roku naj kot kolegijski organ, ki odloča na sejah, ne bi imel niti možnosti, da bi se seznanil s predlagano spremembo zakona in pozivom na podajo mnenja, kaj šele, da bi mnenje sprejel, oblikoval in izrazil. S takšnim ravnanjem Vlade naj bi bili pravica in dolžnost predlagatelja, da poda mnenje o zakonih, ki urejajo sodniško službo (deveta alineja 4. točke prvega odstavka 23. člena Zakona o sodnem svetu, Uradni list RS, št. 23/17 – v nadaljevanju ZSSve), v celoti izvotljeni.
B.
9. Na podlagi desete alineje 4. točke prvega odstavka 23. člena ZSSve Sodni svet podaja zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, če posegajo v ustavni položaj ali ustavne pravice sodstva. Po mnenju predlagatelja v obravnavanem primeru gre za tak predpis, saj četrti odstavek 16. člena ZSPJS ureja (oziroma natančneje, posega v) plačilo (nagrajevanje) sodnikov za opravljeno delo, to pa je del t. i. materialne neodvisnosti sodnikov, ki pomeni pomemben vidik načela neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave. Da predpisi, ki se tičejo plačila sodnikov, posegajo v ustavni položaj sodstva oziroma sodnikov, naj bi izhajalo tudi iz odločb Ustavnega sodišča (npr. odločbi št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006, Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84, in št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008, Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71). Tudi iz številnih mednarodnih instrumentov
[1]
in med drugim tudi iz sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi
Associação Sindical dos Juízes Portugueses proti Tribunal de Contas,
C-64/16, z dne 27. 2. 2018 naj bi bilo razvidno, da je finančni položaj sodnika neločljiv del njegove neodvisnosti.
10. Predlagatelj torej zatrjuje, da zamik začetka izplačevanja dela plače iz naslova napredovanja za največ 11 mesecev posega v ustavni položaj sodnikov oziroma sodstva, ker posega v njihovo materialno neodvisnost, ki jo zagotavlja 125. člen Ustave.
11. Ustavni položaj in ustavne pravice sodstva opredeljuje Ustava v 125. do 134. členu. Člen 125 Ustave sodnikom, ki so sodstvo,
[2]
med drugim zagotavlja dohodek oziroma plačo primerne višine za zadovoljevanje njihovih osebnih oziroma družinskih potreb (materialna neodvisnost).
[3]
Sodnik, katerega dohodki ne dosegajo primerne višine, bo bolj izpostavljen različnim političnim pritiskom in koruptivnosti. Glede na omejitve v zvezi z nezdružljivostjo funkcije kot enim izmed elementov za zagotavljanje sodniške neodvisnosti je namreč možnost iskanja dodatnih virov zaslužka pri sodnikih zelo omejena. Poleg višine sodniških plač ima ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi njihova relativna stabilnost. Visoko stopnjo neodvisnosti v razmerju do drugih dveh vej oblasti uživa le sodnik, katerega višina prihodkov ni le primerna, temveč tudi stabilna, tako da se sodniku ni treba obremenjevati s tem, da bi se lahko njegova materialna varnost v prihodnosti poslabšala. Ustrezen sistem nagrajevanja sodnikov je ne nazadnje pomemben tudi z vidika zagotavljanja videza neodvisnosti sodnikov. Poleg tega, da mora biti sodnik dejansko neodvisen, mora namreč vzbujati tudi videz neodvisnosti. Če bi bili sodniki plačani tako nizko, da bi jih bilo mogoče šteti za občutljive za politične pritiske in koruptivnost, bi lahko bilo javno zaupanje v neodvisnost sodstva spodkopano.
[4]
12. Glede na navedeno je ocena, ali je za obravnavo zahteve izpolnjena procesna predpostavka iz desete alineje 4. točke prvega odstavka 23. člena ZSSve, povezana z vprašanjem, ali izpodbijana določba, ki časovno zamika začetek izplačevanja dela plače iz naslova napredovanja za največ 11 mesecev, tako posega v materialni položaj sodnikov in s tem sodstva kot celote, da gre za poseg v njihovo materialno neodvisnost in s tem za poseg v njihov ustavni položaj, ki ga varuje 125. člen Ustave.
13. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da bi odločitvi zakonodajalca glede višine sodniških prejemkov lahko očitalo neskladje s 125. členom Ustave le, če bi bila višina teh prejemkov določena očitno neprimerno.
[5]
Ustavno sodišče je prav tako že sprejelo stališča v zvezi z znižanjem sodniških plač. Poudarilo je, da varstvo sodnikov pred znižanjem plač v času trajanja mandata po 125. členu Ustave ni absolutno, vendar pa je znižanje sodniških plač upravičeno le v res izjemnih primerih.
[6]
Oceno o tem, ali gre za takšen primer, je po presoji vseh okoliščin, s katerimi se utemeljuje znižanje, mogoče podati le v vsakem posameznem primeru posebej.
[7]
Pred znižanjem ne more biti varovana samo sodnikova osnovna plača. Varstvo pred znižanjem plače posameznega sodnika, če naj zagotavlja njeno stabilnost in s tem sodnikovo neodvisnost, je treba razumeti kot varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje sodnikove plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Gre torej za varstvo sodnikove osnovne plače in dodatkov k plači, ki pomenijo stalni del sodnikove plače.
[8]
Po stališču Ustavnega sodišča navedeno sicer ne pomeni, da se po 125. členu Ustave zagotavlja varstvo pred znižanjem posameznih delov sodnikove plače kot takšnih, temveč gre za varstvo sodnikove plače kot vsote vseh njenih stalnih delov (varstvo plače kot celote). O posegih v 125. člen Ustave zato ni mogoče govoriti v primeru znižanj posameznih stalnih delov plače, če pride do povišanja plače iz kakšnega drugega naslova ali če je sodniku na kakršenkoli drug način zagotovljeno, da se njegova plača kot celota ne bo znižala. Če se plača sodnika kot celota zniža, pa to posega v 125. člen Ustave (kar bi bilo lahko dopustno samo v izjemnih primerih).
[9]
Ustavno sodišče je že presodilo tudi, da začasna odložitev povišanja plač sodnikom ni v neskladju s 125. členom Ustave.
[10]
14. Ustavno sodišče se je v navedenih zadevah, na kateri se sklicuje tudi predlagatelj, torej ukvarjalo z vprašanjem ustavne dopustnosti znižanja sodniških plač in sprejelo stališče, da varstvo sodnikov pred znižanjem plač v času trajanja mandata po 125. členu Ustave ni absolutno, temveč ga je v izjemnih primerih mogoče upravičiti. Navedeno pomeni, da niti vsako znižanje plače (še manj pa začasna odložitev povišanja plač sodnikom) ne pomeni avtomatično kršitve materialne neodvisnosti sodnikov in s tem posega v njihov ustavni položaj, varovan s 125. členom Ustave.
15. Glede na navedeno iz ustavnosodne presoje ne izhaja stališče, da vsi predpisi, ki se tičejo plačila sodnikov, posegajo v ustavni položaj sodstva oziroma sodnikov, ki je z vidika zagotavljanja materialne neodvisnosti varovan v okviru 125. člena Ustave. Tega tudi ne določajo mednarodni dokumenti, ki jih navaja predlagatelj in ki opozarjajo na potrebo po določitvi plač sodnikov v ustrezni višini ter na nedopustnost njihovega znižanja.
[11]
Tudi SEU se je v sodbi, ki jo navaja predlagatelj, ukvarjalo z ukrepom znižanja plač sodnikov zaradi zahtev po odpravi čezmernega proračunskega primanjkljaja. V tej sodbi je zgolj ponovilo svoje stališče, da koncept neodvisnosti zahteva zlasti, da zadevni organ svoje sodne funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil kakor koli hierarhično povezan ali komur koli podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve.
[12]
To, da prejemajo plačo, ki ustreza pomembnosti funkcij, ki jih izvajajo, je jamstvo, ki je neločljivo povezano z neodvisnostjo sodnikov.
[13]
16. Izpodbijani četrti odstavek 16. člena ZSPJS določa, da javni uslužbenec oziroma funkcionar, ki napreduje v višji plačni razred, v naziv oziroma v višji naziv, pridobi pravico do plače v skladu z višjim plačnim razredom, pridobljenim nazivom ali višjim nazivom 1. decembra leta, v katerem je napredoval. Izpodbijana določba ne določa neposredno višine plače
[14]
oziroma se na njeni podlagi niti plača kot celota niti kakšen njen sestavni del ne znižuje. V skladu s to določbo je zgolj za največ 11 mesecev (lahko pa tudi manj) zamaknjen začetek izplačevanja dela plače iz naslova napredovanja. Ne gre torej niti za znižanje plače niti za odvzem možnosti napredovanja. Sodniki prejemajo plačo v nespremenjeni (neznižani) višini, le tistim sodnikom, ki napredujejo, se razlika v višini napredovanja (torej višja plača zaradi napredovanja) začne izplačevati z zamikom oziroma 1. decembrom. Upoštevaje tudi okoliščino, da večina sodnikov, če napreduje, napreduje redno za en plačni razred na tri leta,
[15]
medtem ko so druga napredovanja (hitrejša in izjemna napredovanja) redkejša oziroma celo izjema, ni mogoče šteti, da zamik začetka izplačevanja večinoma relativno nizkega zneska plače za največ 11 mesecev tako vpliva na materialni položaj sodnikov, ki so napredovali, da postanejo plače teh sodnikov očitno neprimerne za zadovoljevanje njihovih osebnih oziroma družinskih potreb ali da bi zaradi tega sodniki postali bolj občutljivi za politične pritiske in koruptivnost oziroma bi bila ogrožena stabilnost njihovega materialnega položaja.
17. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da četrti odstavek 16. člena ZSPJS ne posega v materialno neodvisnost sodnikov in s tem v ustavni položaj ali ustavne pravice sodstva (125. člen Ustave). Zato ni izpolnjena procesna predpostavka iz desete alineje 4. točke prvega odstavka 23. člena ZSSve in je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.
C.
18. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21
– ZUstS) v zvezi z deseto alinejo 4. točke prvega odstavka 23. člena ZSSve
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli.
Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Prim. Univerzalna sodniška listina, sprejeta na zasedanju Osrednjega sveta Mednarodnega sodniškega združenja na Tajvanu leta 1999, posodobljena v Santiagu de Chile leta 2017; Magna Carta of Judges, ki jo je leta 2010 sprejel Posvetovalni svet evropskih sodnikov pri Svetu Evrope; Priporočilo št. R (94) 12 državam članicam o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov, ki ga je leta 1994 sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope; Priporočilo CM /Rec (2010) 12 ministrov državam članicam o sodnikih: neodvisnost, učinkovitost in odgovornost, ki ga je leta 2010 sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope; Mnenje št. 1 Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov pri Svetu Evrope o standardih v zvezi z neodvisnostjo sodstva in nepremakljivostjo sodnikov.
[2]
Sodstvo so sodniki, ki izrekajo sodbe in sprejemajo številne druge odločitve, pri čemer delujejo kot nosilci državne, sodne oblasti (prim. M. Šorli, Sodstvo so sodniki, Pravna praksa, št. 49–50 (2008), str. 6–7).
[3]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023, 56. do 60. točka obrazložitve.
[4]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, 64. točka obrazložitve.
[5]
Prav tam, 80. točka obrazložitve.
[6]
Prav tam, 86. točka obrazložitve. To stališče je Ustavno sodišče ponovilo tudi v odločbi št. U-I-159/08, 33. točka obrazložitve.
[7]
Glede (ne)dopustnosti znižanja sodniških plač glej tudi 84. in 85. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06.
[8]
Takšno varstvo pred znižanjem se ne nanaša na primere, ko prejme sodnik nižjo plačo zato, ker ni (več) upravičen do različnih dodatkov k sodniški plači, ki pripadajo sodnikom zaradi opravljanja določenih del (npr. dodatek za mentorstvo in položajni dodatek) oziroma zaradi opravljanja dela v določenih okoliščinah oziroma pod določenimi pogoji (npr. dodatki za delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v manj ugodnem delovnem času), in do plačila katerih so upravičeni le v obdobju, ko dejansko opravljajo takšno delo oziroma delo pod temi pogoji. Enako velja glede morebitnih plačil iz naslova delovne uspešnosti.
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 36. točka obrazložitve.
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-15/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15).
[11]
Iz 62. točke mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 1 izhaja: "Potrebne so posebne zakonske določbe o varstvu sodniških plač pred znižanjem in o rasti plač sorazmerno z rastjo življenjskih stroškov." Evropska sodniška listina v 8. točki določa: "Plače sodnikov morajo biti ustrezne, da se zagotovi dejanska ekonomska neodvisnost sodnikov, in se v času trajanja mandata ne smejo znižati." Splošna listina o položaju sodnikov v 13. členu določa: "Sodnik mora prejeti zadostno plačilo, da se zagotovita njegova socialna in ekonomska neodvisnost. Plačilo ne sme biti odvisno od rezultatov njegovega dela in se med mandatom ne sme znižati."
[12]
Sodba SEU v zadevi
Associação Sindical dos Juízes Portugueses proti Tribunal de Contas,
44. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa SEU.
[13]
Prav tam, 45. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, 56. do 60. točka obrazložitve.
[14]
Za sodnike je ta določena v drugih določbah ZSPJS oziroma v prilogi k ZSPJS, v zvezi z napredovanji pa je upošteven tudi Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr. in 17/15 – v nadaljevanju ZSS).
[15]
V skladu s 26. členom ZSS okrajni, okrožni in višji sodnik napreduje v višji plačni razred vsaka tri leta v skladu z določbami tega zakona, razen v primeru, ko je za ta čas z oceno sodniškega dela ugotovljeno, da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje, oziroma če tako določa pravnomočna sodba disciplinskega sodišča.
U-I-28/21-12
13. 6. 2023
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-28/21
Z DNE 8. 6. 2023
I. Uvod
1. Ustavno sodišče je v kratkem časovnem presledku odločilo v dveh zahtevah Sodnega sveta glede vprašanja ustavne skladnosti sodniških plač. Ena je ta, h kateri dajem ločeno mnenje (zadeva št. U-I-28/21), druga pa je obsežnejša odločba št. U-I-772/21, v kateri je Ustavno sodišče odločilo, da sodniške plače niso urejene ustavnoskladno. Odločitvi povezujem. Vidiki, zaradi katerih nisem podprl odločitve večine v zadevi št. U-I-28/21, so (tudi) prav tisti, v katere sem vpel razloge za protiustavnost, kot je razložena in ugotovljena v zadevi št. U-I-772/21.
[1]
2. Odločba v zadevi št. U-I-772/21 pojasni, da je sodstvo hrbtenica sistema in da bi brez te hrbtenice pravila ostala mrtva črka na papirju, ker se enostavno ne bi spoštovala, vključno s pravili, ki so tudi temelj državne ureditve, na primer načela delitve oblasti.
[2]
Najbolj otipljiva narava sodne funkcije je namreč ta, da prične učinkovati takrat, ko je soglasnega reševanja posameznega vprašanja konec.
[3]
Sodstvo je tisto, ki pomaga ohranjati kohezivnost v družbi, (subtilna) razmerja med oblastniki, posamezniki, posamezniki in oblastnimi organi. Z drugimi besedami, sodišča so tista, ki se objektivno odmaknejo od spora, ga (morajo) rešiti ter tako omogočiti nadaljevanje odnosov. Sodstvo se ne trudi biti všečno, deluje objektivno, ne tehta interesov (
iudex non calculat
), razen tistih, ki jih mora skladno s pravili (npr. največje koristi otroka). V tisočerih odločitvah (tudi usodah posameznikov) lahko posamezne odločitve ustvarijo nemir v javnosti
[4]
in sporne odločitve so težko kdaj pozabljene. Sodišča, tudi Ustavno sodišče, morajo predstavljati jamstvo, da se ne bodo godile krivice, da si nekdo ne bo vzel (preveč) pravice, ki mu ne gre (posameznik, država), in s tem posegel v pravico drugega, s tem pa ustvarjajo občutek pravičnejše, urejene družbe.
[5]
Tam, kjer je pravna država močna, tam je življenje varno, urejeno, postavljene so jasne meje našega delovanja. Zato ni stihije, vzpostavljeno je zaupanje. Takšno okolje je prijazno za ustvarjanje, osebni razvoj, gospodarski razvoj, investicije in tako dalje. Z drugimi besedami, če se sfiži pravno okolje, se sfiži tudi družbeno življenje v najširšem smislu, vključujoč delovanje države in sistema, na katerem temelji.
[6]
Sodišča torej udejanjajo
etos
pravne države (pravo, kot
vezivo
družbe, ki ga je treba negovati).
[7]
3. Ali je sodstvo deležno odnosa, ki to odraža?
4. Izpostavim misel nekdanjega sodnika Ustavnega sodišča dr. Cirila Ribičiča, ki
inter alia
zapiše: "Ustavna ureditev delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno se uresničuje izkrivljeno. Vrstni red po dejanski moči je drugačen, kot je zapisan v ustavi: na prvem mestu je izvršilna, na drugem zakonodajna, daleč za njima pa zaostaja pravosodje […]."
[8]
Sodstvo deluje v ozadju in v tej "triperesni deteljici" delitve oblasti ne sili "v ospredje".
[9]
Zato sicer govorijo številni (tudi pragmatični) razlogi, kot je ta, da sodna veja oblasti le zadržano komunicira z javnostjo, drugače kot drugi dve veji oblasti. Komunicira s svojimi odločitvami, ki pa jih ne komentira, ne spreminja.
[10]
Sodstvo ne more tako enostavno odreagirati na kritike ali na odločitve s spremembami (na primer zakonodajalec sprejme spremembo zakona, Vlada spremeni odločitev v splošnem ali individualnem aktu).
5. Ko je tako in ko prepoznamo položaj in vrednost sodstva, ki ju spremlja zadržanost, se mi postavi vprašanje, zakaj sodniki – ne prvič – bijejo boje glede plačne politike.
[11]
Zakaj se je Ustavno sodišče s "to temo" ukvarjalo že v zadevah št. U-I-159/08, št. U-I-60/06, št. U-I-214/06, št. U-I-228/06 in št. U-I-15/14.
[12]
Nekako "v valovih" je sodstvo v preteklosti sprožalo postopke za presojo ureditev njihovih plač.
[13]
Tako kot je pojasnjeno v 82. točki obrazložitve odločbe št. U-I-772/21, je treba sistemsko negovati vse vidike sodne veje oblasti, vlagati v sodnice, sodnike (v njihovo znanje in tudi osebnost pravnika – sodnika, znati uporabljati pravo na način, da se sledi reku
ius est ars boni et aequi
), strokovne sodelavce in sodno osebje. Vlagati je treba tudi v pogoje za delo. Vse navedeno že vrsto let pogrešam. Do mere, da se sprašujem, ali dejansko želimo (oziroma ali si oblasti želijo) šibka sodišča?
II. Glede
locus standi
Sodnega sveta
6. Glede vprašanja
locus standi
Sodnega sveta v zadevi, h kateri odločitvi dajem ločeno mnenje, sem bil zadržan do te mere, da odločitve nisem podprl. Zgornji uvod poskušam vpeti v argumente ustavnopravne in zakonske narave. Argumenti večine, da izpodbijana ureditev ne zadosti pogoju za sprožitev zahteve Sodnega sveta pred Ustavnim sodiščem, to je posega v pravni položaj sodstva, nikakor niso brez teže. Vendar, ko enkrat izpodbijano ureditev vpnem v celoti zgoraj opisano sliko, se teža ukrepa okrepi.
7. Sodni svet lahko vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov,
če posegajo
v
ustavni položaj
ali
ustavne pravice sodstva
.
[14]
Pod to zgornjo premiso je treba subsumirati trditve iz zahteve, da so sodniki v različnih položajih glede na čas, ko izpolnijo pogoje za napredovanje.
[15]
Takšna pravila plačila ob napredovanju so določena v splošni zakonodaji.
[16]
Določba torej ne velja le za sodnike.
[17]
Npr. sodnik, ki izpolni uvrstitev v višji plačni razred, torej
de iure
in
de facto
napreduje, bo upravičen do višje plače s 1. 12. v tistem (tekočem) letu. To velja tako za sodnika, ki napreduje v začetku tekočega leta, kot za tistega, ki napreduje novembra, tik pred 1. 12. tekočega leta. Med njima je lahko skoraj enoletna razlika v izpolnjevanju pogojev, plača pa se jima bo povišala enako, s 1. 12. tekočega leta. Gre torej za vprašanje ali je s tem kršen drugi odstavek 14. člena Ustave, torej načela, da smo pred zakonom vsi enaki.
8. Ali Sodni svet lahko vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov za presojo opisane določbe. Torej, izpolnjen moram biti pogoj poseganja v
ustavni položaj
ali
ustavne pravice sodstva.
Ne morem zastopati stališča, da ni vpliva na sodstvo, če neka sistemska norma, ki vpliva na vse sodnike (pravica do višje plače ob napredovanju) in zaradi sistemskosti presega naravo individualnih sporov, sproža vprašanje ustavne skladnosti. Čeprav je res, kot izhaja iz sklepa,
[18]
da časovni zamik pri plači za delovno mesto po napredovanju z veliko intenziteto vendarle ne zareže v materialnopravni položaj sodnikov (kar se presoja znotraj 125. člena Ustave), pa je vendarle dovolj intenziven in vnaša dovolj nemira v (sistemsko) delovanje sodstva. Z dolgotrajnostjo takšnega ukrepa (ne gre (več) za prehodno stanje) se njegova intenzivnost povečuje, prav tako pa se povečuje zato, ker tudi sicer drugi elementi, o katerih pišem zgoraj, niso naklonjeni sodstvu, odnosu do njega in negovanju tega odnosa;
[19]
vključno, a ne izključno, s skrbjo preprečevanja medgeneracijske vrzeli.
[20]
Če se izrazim figurativno, vsi ti elementi so kot številne niti, ki jih je potrebno preplesti, da dobimo močno vrv (v tem pogledu močno sodstvo ustrezno načelu delitve oblasti). Prav nobenega razloga ne vidim (razen finančnega, ki pa običajno ne omogoča neoviranega poseganje v ustavne (človekove) pravice), da sodnik napreduje v višji plačni razred, se vanj tudi uvrsti, potem pa še vse do začetka zadnjega meseca v letu čaka, da se mu poviša tudi plača, ki pa bo potem izplačana v prvem mesecu prihodnjega leta.
[21]
Vlada v mnenju tudi ne ponudi dobrih argumentov, Državni zbor pa na zahtevo, žal, sploh ni odgovoril. Sam lahko razumem to tudi tako (in ne le v tej zadevi), da se zakonodajalec strinja s predlagateljem.
[22]
9. Naj pridem k zaključni misli. Pri odločanju v zadevi št. U-I-772/21 sem vztrajal, da odločba v obrazložitev vključi tudi kritiko odnosa do sodstva. To isto sem želel aplicirati v tej zadevi, h kateri odločitvi dajem ločeno mnenje. Ustavnopravnim argumentom v zahtevi Sodnega sveta sem lahko sledil in jih vpel v zgoraj opisano, že dlje časa trajajočo sliko odnosa do sodstva.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Zato posredno pojasnjujem tudi svojo podporo odločitvi v zadevi št. U-I-772/21.
[2]
Prim. odločbo št. U-I-772/21, 58. točka obrazložitve.
[3]
Tako pri uvodnem opisovanju sodne funkcije v EU Mi. Ilešič, Pravna ureditev Evropske gospodarske skupnosti, ČPG Delo, Ljubljana 1983, str. 93.
[4]
J. Kranjc Hoc est iudicium, in quo vos de reo, populus Romanus de vobis iudicabit, Pravna praksa, št. 8 (2021), str. 34, piše: "Zaupanje v sodstvo in sodnike, predvsem prepričanje, da storijo vse, kar je v njihovi moči, da bi našli najboljšo in najbolj pravično rešitev, ni institucionalno vprašanje in predvsem ni stanje, marveč je kot raven vode v vezni posodi, ki jo zmoti vsak najmanjši tresljaj. Spodkopavajo ga različni predsodki, strah, neznanje, inercija, korupcija itd. Ob tem se pogosto pozablja, da si sodstvo svoje podobe pri ljudeh ne ustvarja kot sistem, temveč kot vrsta posameznih odločitev, pri čemer lahko vsaka slaba odločitev bistveno in trajno pokvari splošni vtis."
[5]
Prim. tudi A. Stone Sweet, Governing with Judges, Oxford University Press, Oxford 2000, str. 19 in nasl.
[6]
Tudi v tem, z nekaj drugačnimi besedami, odločba št. U-I-772/21, v 58. točki obrazložitve. Podobno tudi Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU), ki v zadnji odločitvi o poljski reformi sodnega sistema zapiše, da je sodna veja oblasti v osrčju načela pravne države. Prim. sodbo SEU v zadevi,
Komisija proti Poljski
, C-204/21, 69., 128., 269. in 354. točka obrazložitve (prevoda v slovenski jezik še ni).
[7]
Prim. R. Knez, Varovanje etosa pravne države, Pravna praksa, št. 28–29 (2019), str. 3.
[8]
Prim. C. Ribičič, Ustavne spremembe: Ministri, poslanci in sodniki, Dnevnik, Objektiv, 29. april 2023.
[9]
Naj ob tem ponazorim to percepcijo tudi iz povsem protokolarnih vidikov, ki pa na najvišji ravni vendarle tudi odraža omenjen odnos. Kadar se ob državnih proslavah kakšnega državnega praznika uradno fotografirajo predsedniki vseh vej oblasti in predsednik države, mora predsednik Ustavnega sodišča skupaj s predsednikom Vrhovnega sodišča stopiti v drugo vrsto, za predsednika države, predsednika Vlade in predsednika Državnega zbora. In ko je ta fotografija narejena, se morata predsednika Ustavnega in Vrhovnega sodišča umakniti in fotografirajo se samo še ostali predsedniki. Pogled z vidika prirejenosti vej oblasti temu ne ustreza. S protokolom torej druge veje oblasti neposredno kažejo na podrejen pomen sodne veje oblasti.
[10]
Ali pa jih redko, če ima za to močne (ustavne) argumente. V vsakem primeru za to potrebuje novo zadevo, za katero pa vnaprej ne ve, ali jo bo (sploh kdaj) prejelo.
[11]
Seveda lahko kdo poreče tudi, da sodniki nikoli niso bili zadovoljni z nagrajevanjem, vendar, kot pojasnjeno v odločbi št. U-I-772/21, kot to izhaja tudi iz javno objavljenih podatkov, sodniške plače že leta zaostajajo za drugimi plačami v javnem sektorju.
[12]
Dodatno tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-2/09, a v tej zadevi je šlo za vprašanje, ali dopustiti referendum, ki bi se nanašal tudi na spremembo sodniških plač.
[13]
Povedne so tudi paralele; skupaj z odnosom glede nagrajevanja sodnikov gre tudi kritičen odnos javnosti. Z vsem zapisanim o pomenu sodstva ne trdim, da v sodstvu ni možnosti za izboljšave ali da percepcija javnosti do dela sodišč ni tudi stvar sodišč samih. Kritičen sem do odločitev, ki so slabo utemeljene, postopkov, obremenjenih s procesnimi napakami, itd. Prav tako sem kritičen do nesprejemljivega obnašanja sodnikov tudi izven sodnih dvoran, v zasebnem življenju, vključujoč njihovo izjavljanje na družbenih omrežjih (sodnik se mora
vselej
(poudaril R. K.) vesti tako, da varuje nepristranskost in neodvisnost sojenja, sodniški ugled in samostojnost sodne oblasti; tako 37. člen Zakona o sodniški službi). Vse to lahko ustvarja tudi (upravičeno) kritičen videz do sodstva.
Za potrebe tega mnenja sodstvo vendarle jemljem kot celoto, kot izvrševalca sodne veje oblasti.
[14]
Točka 4 prvega odstavka 23. člena Zakona o Sodnem svetu.
[15]
Zahteva Sodnega sveta temelji tako na argumentaciji kršitve 125. člena Ustave kot tudi kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave. Sklep Ustavnega sodišča pa temelji predvsem na argumentaciji glede 125. člena Ustave; moj odrek glasu v podpori sklepa se nanaša na aplikacije drugega odstavka 14. člena Ustave, katerega kršitev prav tako lahko pomeni vpliv na ustavni položaj sodstva (saj sodstvo predstavljajo sodniki). In zahteva daje temu ustrezen poudarek.
[16]
Tako določa četrti odstavek 16. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22).
[17]
Iz pregleda sodne prakse ugotavljam, da še nikoli ni bila predmet ustavnoskladnega preizkusa.
V te
m pogledu lahko argumenti iz ločenega mnenja izgubijo določen pomen, saj se osredotočam le na položaj sodnikov, ne pa tudi drugih zaposlenih v javnem sektorju, za katere se povsem enako uporablja tudi pravilo, da smo pred zakonom vsi enaki (drugi odstavek 14. člena Ustave). Vendar to, da določba vpliva na zaposlene v javnem sektorju, ne more biti samo po sebi razlog, da ne vpliva tudi na položaj sodstva. Zato za odgovor, ali Sodni svet izpolnjuje pogoje
locus standi
, ni upoštevno, ali je določba splošna in se nanaša na celoten javni sektor (in sodniki lahko najprej (z največ (ustavno)pravnega znanja) opozorijo na vprašanje ustavne skladnosti takšne določbe (ki zasleduje finančni interes države) s pravicami zaposlenih in enakostjo pred zakonom.
Pri presoji procesne predpostavka se ne spuščam v vsebino (ni upoštevno), to je v analizo primerjav različnih položajev sodnikov, torej, ali v bistvenem enake primera obravnava enako in v bistvenem različne različno in če temu ni tako, da takšno obravnavanje ni nerazumno (brez razumnega, s predmetom urejanja stvarno poveznega razloga (kar vse zahteva presoja  po tej določbi)).
[18]
Prim. 12. točko obrazložitve sklepa, h kateremu dajem to ločeno mnenje.
[19]
Ko k temu dodam še razlog za takšno ureditev (dogovor s sindikati), kratek rok za pripombe na predlagano ureditev, postavljen kolegijskemu organu, kot je Sodni svet, (rok je postavil pred Sodni svet nesorazmerno težko oviro), težo ukrepa še okrepi.
Še posebej pa k temu pripomore naslednje: ta določba (četrti odstavek 16. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju) ima izvor v interventnih ukrepih pred skoraj desetletjem, nato pa leta 2018 (z učinkom leta 2019) določa ni več začasne narave. Že to je povedno. Razumel bi, da bi šlo za interventno naravo ukrepa. Vendar pa je ta njena pretekla (izvirna) narava postala splošno in časovno neomejeno pravilo. Pred interventnimi (varčevalnimi) ukrepi pravica, o kateri se je odločalo, ni bila časovno zamaknjena. Poleg zamika so interventni ukrepi onemogočili celo samo napredovanje (začenši z letom 2011). To je bilo formalno sproščeno leta 2015, a od takrat dalje je v veljavi sporni časovni zamik.
Da gre za spornost, ki lahko vpliva na delovanje sodstva in s tem pravne države in demokracije, prim. tudi odločitev SEU v zadevi
Associação Sindical dos Juízes Portugueses
, C-64/16, kjer je bilo vprašanje povezano z začasnim zmanjšanjem plač sodnikom in drugim v javnem sektorju. V tej luči – torej začasnosti – razumem, da je zmanjšanje mogoče.
To, da so se sindikati strinjali s takšno omejitvijo, nima ustavnopravne teže.
[20]
Zanimanje za sodniško službo je pomemben pokazatelj odnosa tako javnosti kot drugih vej oblasti do sodstva. Bolj kot je sodniška služba cenjena, večji kot je njen ugled v družbi, več kandidatov lahko zanima. In obratno. Na vlogo sodstva v družbi vplivajo različni dejavniki. Nedvomno, kot pišem v opombi 13 zgoraj, tudi sodniki sami z dostojanstvenim, nepristranskim in kakovostnim opravljanjem dela. Vsekakor pa se vloga sodstva v družbi in dostojanstvo sodniškega poklica odsevata tudi v nagrajevanju sodniškega dela. Ker se odnos do sodniške službe gradi počasi, ga je treba generacijsko kontinuirano vzdrževati in negovati tudi s pogoji dela in nagrajevanjem.
Prim. tudi D. Švarc Pipan, V sodstvu bomo imeli podobno kadrovsko krizo, kakršno imamo v zdravstvu, Dnevnik, Objektiv,
15. april 2023
.
[21]
"Glavni del pravičnosti je enakopravnost" (
prima pars aequitatis est aequalitas
), prim. J. Kranjc, Prima pars aequitatis est aequalitas, Pravna praksa, št. 1–2 (2023), str. 46.
[22]
Tudi to kaže na, menim, neustrezen odnos zakonodajalca do Ustavnega sodišča (
si in ius vocat, ito
); to velja za vsako sodišče, kaj šele, če gre za edino pristojno sodišče (Ustavno sodišče) za presojo splošnih aktov zakonodajalca (zakonov). Mnenje Vlade (Vlada ne more podati odgovora) ni dovolj. Vlada ni zakonodajalec. Sicer Državnega zbora ne bi niti potrebovali. Takšen odnos do Ustavnega sodišča prav tako lahko vpnem v splošen odnos oblasti do sodstva, o katerem pišem zgoraj