Up-766/21, Up-767/21
Natisni
Opravilna št.:
Up-766/21, Up-767/21
Datum odločitve:
14. 9. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:Up.766.21
Akt:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1342/2018 z dne 7. 10. 2020 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1242/2018 z dne 7. 10. 2020
Izrek:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1342/2018 z dne 7. 10. 2020 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1242/2018 z dne 7. 10. 2020 se razveljavita in zadevi se vrneta Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Pravica do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva zahteva, da tako upravni organi kot sodišča Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji razlagajo tako, da imajo izbrisane osebe dejansko in ne le formalno ter navidezno možnost uveljavljanja te pravice.
Upravni organi in sodišče morajo splošna pravila upravnega prava oziroma upravnega procesnega prava uporabiti prilagojeno značilnostim pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic.
Pretoga uporaba splošnih pravil upravnega prava oziroma upravnega procesnega prava, ki ne bi upoštevala posebnih okoliščin, v katerih so se znašle izbrisane osebe, lahko posameznikom nesorazmerno otežila ali onemogočila učinkovito izvrševati pravico do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic.
Geslo:
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
5.3.13.1.5 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Obseg - Upravni postopek.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
Pravna podlaga:
Člen 15.4, Ustava [URS]
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve:
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-766/21, Up-767/21 z dne 14. 9. 2023 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Tomo Kurtović in Predrag Kurtović, oba Bosna in Hercegovina
Datum vloge:
15. 9. 2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US33654
Dokument v PDF obliki:
Up-766-21, Up-767-21 - Odločba.pdf
189 KB
Prenesite datoteko
Up-766-21.pdf
107 KB
Prenesite datoteko
Up-766-21, Up-767-21 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
193 KB
Prenesite datoteko
Up-766/21-8
11. 4. 2023
SKLEP
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe,
ki jo je vložil
Predrag Kurtović
,
Bosna in Hercegovina
,
ki ga zastopa Matej Potočnik, odvetnik v Ljubljani,
na seji 11. aprila 2023
sklenil
:
1. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 21/2021 z dne 9.  6. 2021 se ne sprejme.
2. Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1342/2018 z dne 7. 10. 2020 se sprejme v obravnavo.
OBRAZLOŽITEV
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je v 2. točki izreka odločbe zavrnilo prošnjo pritožnika za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 76/10 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUSDDD). Ugotovilo je, da pritožnik ni dejansko živel v Republiki Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje. Na podlagi 1.č člena ZUSDDD je ugotavljalo, ali so izpolnjeni zakonski pogoji, da se pritožniku, kljub dejanski odsotnosti, prizna izpolnjenost pogoja dejanskega življenja na ozemlju Republike Slovenije iz prvega odstavka 1. člena ZUSDDD. Sprejelo je stališče, da pritožnik ni izkazal, da bi bila njegova odsotnost upravičena iz razlogov, ki so navedeni v prvi, tretji in šesti alineji tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD. MNZ je menilo, da pritožnik, ki je bil v času zaposlitve mladoleten, ni izkazal vzročne zveze med izgubo zaposlitve svojega očeta in njegovim izbrisom iz registra stalnega prebivalstva. Zato je štelo, da ni mogoče šteti, da je pritožnik zapustil Republiko Slovenijo zaradi posledic izbrisa.
2. Pritožnik je vložil tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo. Upravno sodišče je potrdilo stališče MNZ, da pritožnik ni izkazal vzročne zveze med izgubo zaposlitve svojega očeta in njegovim izbrisom iz registra stalnega prebivalstva. Sprejelo je stališče, da iz izpovedi prič sicer izhaja možnost, da je pritožnikov oče imel sklenjeno pogodbo za nedoločen čas in da mu je delovno razmerje prenehalo zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Vendar je Upravno sodišče menilo, da so priče nezanesljivo dokazno sredstvo, ker je med njimi in pritožnikom vzpostavljeno sorodstveno razmerje, priče pa naj bi tudi pričale o dejstvih, ki jih niso neposredno zaznale. Ker naj pritožnik ne bi priložil listinskih dokazov, ki bi potrjevali njegove izjave, je Upravno sodišče štelo, da so trditve pritožnika nedokazane in da so ostale na ravni posplošenosti. Vrhovno sodišče je zavrnilo predlog za dopustitev revizije.
3. Pritožnik zatrjuje kršitev 22. člena Ustave in 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Navaja, da je njegov oče ves čas postopka zatrjeval, da je Republiko Slovenijo zapustil zaradi stalnih pritiskov policije in groženj z deportacijo ter zaradi izgube zaposlitve (in s tem vira preživljanja), ki je bila povezana z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva. Pritožnik zatrjuje, da so tako upravni organi kot sodišče popolnoma ignorirali njegove navedbe o grožnjah policije z deportacijo. Meni, da so navedene okoliščine upoštevne za odločitev ter bi se pristojni upravni organ in sodišče do teh navedb morala opredeliti. Ker se nista, naj bi kršila 22. člen Ustave. Pritožnik tudi meni, da sodišče ni imelo nobenega razloga za sklepanje, da pogodba o zaposlitvi njegovega očeta ni bila sklenjena za nedoločen čas. Pri tem navaja dodatne okoliščine (odpoved je nastopila le nekaj mesecev po izbrisu, trajanje delovnega razmerja pred odpovedjo), ki naj bi bile pomembne za presojo trajanja delovnega razmerja njegovega očeta. Glede na to meni, da je sklepanje sodišča tako očitno napačno, da je že arbitrarno. Meni tudi, da je sodišče pritožniku naložilo nerazumno dokazno breme in uvedlo dokazno pravilo, po katerem je določeno dejstvo mogoče dokazovati le s točno določenim dokazom. Pritožnik meni, da bi morali pristojni organi ZUSDDD razlagati tako, da se upoštevajo vse relevantne okoliščine, ki se nanašajo na zapustitev Republike Slovenije. Pristojni organi naj tega ne bi storili, zato mu naj ne bi bil zagotovljen pošten postopek iz 22. člena Ustave in 6. člena EKČP.
4. Senat Ustavnega sodišča ustavne pritožbe zoper sklep Vrhovnega sodišča ni sprejel v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12,  23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) (1. točka izreka).
5. Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča sprejel v obravnavo (2. točka izreka). O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile z izpodbijano sodno odločbo kršene pritožnikove človekove pravice oziroma temeljne svoboščine.
6. Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi drugega odstavka 55.b člena ZUstS
ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednica senata dr. Špelca Mežnar ter člana dr. Matej Accetto in dr. Neža Kogovšek Šalamon.
Sklep je sprejel soglasno.
dr. Špelca Mežnar
Predsednica senata
Up-766/21-13
Up-767/21-12
14. 9. 2023
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavnih pritožbah Tome Kurtovića in Predraga Kurtovića, oba Bosna in Hercegovina, ki ju zastopa Matej Potočnik, odvetnik v Ljubljani, na seji 14. septembra 2023
odločilo:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1342/2018 z dne 7. 10. 2020 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1242/2018 z dne 7. 10. 2020 se razveljavita in zadevi se vrneta Upravnemu sodišču v novo odločanje.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je v 2. točki izreka odločb zavrnilo prošnji pritožnikov za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 76/10 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUSDDD). Ugotovilo je, da pritožnika nista dejansko živela v Republiki Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje. Na podlagi 1.č člena ZUSDDD je ugotavljalo, ali so podani razlogi, da se pritožnikoma kljub dejanski odsotnosti lahko prizna izpolnjenost pogoja dejanskega življenja na ozemlju Republike Slovenije iz prvega odstavka 1. člena ZUSDDD. Sprejelo je stališče, da pritožnika nista izkazala, da bi bila njuna odsotnost upravičena iz razlogov, ki so navedeni v prvi, tretji in šesti alineji tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD. MNZ je menilo, da pritožnik Toma Kurtović ni izkazal vzročne zveze med izbrisom iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju izbris) in izgubo zaposlitve, pritožnik Predrag Kurtović, ki je bil v času zapustitve Republike Slovenije mladoleten, pa ni izkazal vzročne zveze med njegovim izbrisom in izgubo zaposlitve svojega očeta. Zato je MNZ štelo, da ni mogoče šteti, da sta pritožnika zapustila Republiko Slovenijo zaradi posledic izbrisa. Ker naj odsotnost pritožnikov z ozemlja Republike Slovenije ne bi bila posledica opravičljivih razlogov, naj ne bi bilo mogoče šteti, da pritožnika izpolnjujeta pogoj dejanskega življenja od 23. 12. 1990 dalje.
2. Pritožnika sta vložila tožbi, ki ju je Upravno sodišče zavrnilo. Upravno sodišče je potrdilo stališče MNZ, da pritožnika nista izkazala vzročne zveze med njunim izbrisom in izgubo zaposlitve pritožnika Tome Kurtovića. Sprejelo je stališče, da iz izpovedi prič sicer izhaja možnost, da je pritožnik oziroma pritožnikov oče imel sklenjeno pogodbo za nedoločen čas in da mu je delovno razmerje prenehalo zaradi izbrisa. Vendar je Upravno sodišče menilo, da so priče nezanesljivo dokazno sredstvo, ker je med njimi in pritožnikoma vzpostavljeno sorodstveno razmerje, priče pa naj bi tudi pričale o dejstvih, ki jih niso neposredno zaznale. Ker naj pritožnika ne bi priložila listinskih dokazov, ki bi potrjevali njune izjave, je Upravno sodišče štelo, da so trditve pritožnikov nedokazane in da so ostale na ravni posplošenosti. Vrhovno sodišče je zavrnilo predloga za dopustitev revizije.
3. Pritožnika zatrjujeta kršitev 22. člena Ustave in 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Navajata, da sta ves čas postopka zatrjevala, da sta Republiko Slovenijo zapustila zaradi stalnih pritiskov policije in groženj z deportacijo ter zaradi izgube zaposlitve (in s tem vira preživljanja) pritožnika Tome Kurtovića. Izguba zaposlitve pa naj bi bila nedvomno povezana z izbrisom. Pritožnika zatrjujeta, da so tako upravni organi kot sodišče popolnoma ignorirali njune navedbe o grožnjah policije z izgonom. Menita, da so navedene okoliščine upoštevne za odločitev ter bi se pristojni upravni organ in sodišče do teh navedb morala opredeliti. Ker se nista, naj bi kršila 22. člen Ustave. Pritožnika tudi menita, da sodišče ni imelo nobenega razloga za sklepanje, da pogodba o zaposlitvi pritožnika Tome Kurtovića ni bila sklenjena za nedoločen čas. Pri tem navajata dodatni okoliščini (odpoved je nastopila le nekaj mesecev po izbrisu, trajanje delovnega razmerja pred odpovedjo), ki naj bi bili pomembni za presojo trajanja delovnega razmerja
pritožnika Tome Kurtovića. Glede na to menita, da je sklepanje sodišča tako očitno napačno, da je že arbitrarno. Menita tudi, da je sodišče pritožnikoma naložilo nerazumno dokazno breme in uvedlo dokazno pravilo, po katerem je določeno dejstvo mogoče dokazovati le s točno določenim dokazom. Pritožnika menita, da bi morali pristojni organi ZUSDDD razlagati tako, da se upoštevajo vse upoštevne okoliščine, ki se nanašajo na zapustitev Republike Slovenije. Pristojni organi naj tega ne bi storili, zato naj jima ne bi bil zagotovljen pošten postopek iz 22. člena Ustave in 6. člena EKČP.
4. Ustavno sodišče je ustavni pritožbi s sklepom senata št. Up-766/21 z dne 11. 4. 2023 in št. Up-767/21 z dne 11. 4. 2023 sprejelo v obravnavo. O tem je na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Upravno sodišče, MNZ in Upravno enoto Ljubljana.
B.
5. V zvezi s položajem izbrisanih oseb je Ustavno sodišče sprejelo že več odločitev.
[1]
Protiustavnost zakonske ureditve, ki se nanaša na pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije (v nadaljevanju SFRJ), izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, je Ustavno sodišče prvič ugotovilo že v odločbi št. U-I-284/94, v kateri je ugotovilo kršitev načela pravne države (2. člen Ustave) in načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker Republika Slovenija ni posebej uredila pravnega položaja oseb, ki so bile državljani drugih republik SFRJ, vendar so pred osamosvojitvijo Republike Slovenije imele dovoljenje za stalno prebivanje in so v Republiki Sloveniji tudi dejansko živele, niso pa zaprosile za državljanstvo Republike Slovenije. Ugotovilo je, da je bil izbris protiustaven za vse osebe, ki so bile ob osamosvojitvi državljani drugih republik SFRJ in so imele v Republiki Sloveniji stalno prebivališče, z uveljavitvijo Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I – ZTuj) pa je njihova prijava v registru stalnega prebivalstva prenehala (v nadaljevanju izbrisane osebe).
6. Zakonodajalec se je na ugotovljeno protiustavnost odzval s sprejetjem Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99), v katerem je uredil položaj izbrisanih oseb. Uredil je možnost, da so izbrisane osebe pridobile dovoljenje za stalno prebivanje pod pogoji, ki jih je določal zakon. Osnovni pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD je bil, da je posameznik od 23. 12. 1990 ali od 25. 6. 1991 dalje v Republiki Sloveniji dejansko (neprekinjeno) živel. Ustavno sodišče je ZUSDDD presojalo z odločbo št. U-I-246/02. Ugotovilo je, da so si na podlagi ZUSDDD pravni položaj lahko uredile izbrisane osebe, ki so dejansko bivale v Republiki Sloveniji. ZUSDDD pa ni uredil pravnega položaja izbrisanih oseb, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države oziroma ki zaradi drugih razlogov, neposredno povezanih z izbrisom, ob uveljavitvi ZUSDDD niso dejansko živele v Republiki Sloveniji. V odločbi št. U-I-246/02 je bila v ospredju prav ureditev pravnega položaja teh oseb.
[2]
Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je treba zaradi načela pravne države in načela enakosti ter posebnosti položaja, v katerem so se znašle izbrisane osebe po izbrisu, v določenih primerih vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega prebivanja.
[3]
Ugotovilo je, da je ZUSDDD pogoj dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje kot nedoločni pravni pojem predpisal potem, ko je že preteklo sedem let od izbrisa in ko so različni položaji izbrisanih oseb postali določljivi. Zato bi moral zakonodajalec pojem dejanskega življenja opredeliti bolj določno.
7. Zakonodajalec se je na ugotovljeno protiustavnost v odločbi št. U-I-246/02 odzval s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 50/10 – ZUSDDD-B). V drugem, tretjem in četrtem odstavku 1.č člena ZUSDDD je podrobno opredelil dejanske okoliščine, ki so upoštevne za vzpostavitev pravne fikcije
[4]
dejanskega življenja za tiste izbrisane osebe, ki dejansko niso več živele v Republiki Sloveniji.
[5]
Pogoj dejanskega življenja je izpolnjen, če je šlo za upravičeno odsotnost iz določenih razlogov (tretji in četrti odstavek 1.č člena ZUSDDD). Med drugim gre za upravičeno odsotnost tudi, če je oseba zapustila Republiko Slovenijo zaradi posledic izbrisa (prva alineja tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD). Upravičena odsotnost iz Republike Slovenije zaradi razlogov iz tretjega odstavka tega člena ne pomeni prekinitve dejanskega življenja v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 1.č člena ZUSDDD).
[6]
8. Predmet te ustavne pritožbe je presoja stališč, s katerimi je Upravno sodišče zavrnilo prošnjo pritožnikov za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD. Pritožnika nasprotujeta stališču Upravnega sodišča, da nista izkazala, da bi Republiko Slovenijo zapustila zaradi posledic izbrisa. Menita, da sta izkazala vzročno zvezo med izbrisom in odhodom iz Republike Slovenije ter da bi moralo Upravno sodišče pri dokazni oceni upoštevati, da pomeni pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje odpravo protiustavnega stanja, ki ga je povzročila Republika Slovenija. Zato naj bi Upravno sodišče kršilo 22. člen Ustave.
9. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da so z izbrisom izbrisane osebe, med katere spadata tudi pritožnika, izgubile pravico, na katero so se pred izbrisom zanesle. Zato se niso mogle več čutiti varne in je bila s tem okrnjena njihova pravica do varnosti iz 34. člena Ustave. Brez zakonske podlage za izbris in brez možnosti uveljavljanja svojih pravic v posamičnem postopku, v katerem bi jim bile zagotovljene procesne človekove pravice in temeljne svoboščine (22., 23. in 25. člen Ustave), je bilo prizadeto tudi njihovo osebno dostojanstvo (34. člen Ustave).
[7]
Ustavno sodišče je tudi že navedlo, da gre pri osebah, ki so Republiko Slovenijo zapustile zaradi razlogov, neposredno povezanih z izbrisom, in se vanjo niso mogle vrniti, po vsebini za neskladje s 34. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
[8]
10. Zakonodajalec je ZUSDDD sprejel z namenom, da odpravi posledice kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so posameznikom nastale zaradi protiustavnega izbrisa.
Pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje za naprej na podlagi ZUSDDD pomeni odpravo posledic ugotovljene kršitve človekovih pravic z vzpostavijo prejšnjega stanja. Izdaja posebne odločbe, s katero se prizna dovoljenje za stalno prebivanje za nazaj na podlagi ZUSDDD, pomeni v individualnih primerih vzpostavitev moralnega zadoščenja. P
ristojni organi in sodišča morajo tako materialno kot procesno pravo razlagati tako, da izbrisanim osebam omogočijo čim učinkoviteje doseči odpravo ugotovljenih kršitev človekovih pravic. Omogočiti jim je treba, da si lahko, če za to zaprosijo, uredijo pravni status tako za naprej, s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD pod ugodnejšimi pogoji, ki veljajo za tujce, kot tudi za nazaj, s pridobitvijo ugotovitvene odločbe, ki prizna dovoljenje za stalno prebivanje od trenutka izbrisa.
[9]
Če bi sodišče svojo odločitev o zavrnitvi vloge za izdajo dovoljenja na podlagi ZUSDDD oprlo na kakšno pravno stališče, ki bi bilo z vidika pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave) nesprejemljivo, bi to pomenilo kršitev te pravice. Pomenilo pa bi tudi nadaljevanje trajanja že ugotovljene kršitve drugega odstavka 14. člena in 34. člena Ustave.
[10]
Zato očitki, s katerimi pritožnika nasprotujeta stališčem Upravnega sodišča, ne morejo biti upoštevni le z vidika pravice iz 22. člena Ustave, temveč tudi z vidika pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic iz četrtega odstavka 15. člena Ustave.
11. Četrti odstavek 15. člena Ustave zagotavlja posamezniku pravico do odprave posledic kršitev človekovih pravic. Odpravo posledic ugotovljenih kršitev človekovih pravic je mogoče zagotoviti z vsebinskim priznanjem kršitve človekovih pravic (moralno zadoščenje), z vzpostavitvijo prejšnjega stanja in s pravico do odškodnine. Kakšen ukrep je primeren in zadosten za odpravo kršitev človekovih pravic, je odvisno od vseh okoliščin zadeve in ob upoštevanju narave kršitve človekovih pravic.
[11]
Pravica do odprave posledic ugotovljenih kršitev človekovih pravic pritožnikoma praviloma
[12]
zagotavlja pravico, da dosežeta odpravo kršitve z vzpostavitvijo stanja, ki je obstajalo pred kršitvijo.
[13]
12. Pravica do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa zahteva, da tako upravni organi kot sodišča ZUSDDD razlagajo tako, da imajo izbrisane osebe dejansko in ne le formalno ter navidezno možnost uveljavljanja te pravice. Upoštevati je treba širši kontekst, zlasti dejstvo, da je država navkljub odločbam Ustavnega sodišča (prek izvršilne in zakonodajne veje oblasti) vrsto let odlašala z odpravo posledic kršitev človekovih pravic, povzročenih izbrisanim osebam.
[14]
Zakon je treba razlagati tako, da se izbrisanim osebam pri uveljavljanju pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic ne nalaga nerazumnega bremena pri dokazovanju okoliščin, ki so pravno upoštevne za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje iz ZUSDDD. Četudi upravni organi in sodišče pri presoji uporabijo nekatera splošna pravila upravnega prava oziroma upravnega procesnega prava, jih morajo uporabiti prilagojeno značilnostim pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic.
[15]
Pretoga uporaba splošnih pravil upravnega prava oziroma upravnega procesnega prava, ki ne bi upoštevala posebnih okoliščin, v katerih so se znašle izbrisane osebe zaradi protiustavnega izbrisa in zaradi dolgotrajne nepripravljenosti zakonodajne in izvršilne veje, da odpravi posledice kršitev človekovih pravic, bi lahko posameznikom onemogočila učinkovito izvrševati pravico iz četrtega odstavka 15. člena Ustave.
13. V obravnavanem primeru je Upravno sodišče presojo, da pritožnika ne izpolnjujeta pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, oprlo na prvi odstavek 1. člena v zvezi s prvo alinejo tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD. Navedlo je, da so za odločitev pomembna dejstva in okoliščine, ki se nanašajo na zaposlitev pritožnika Tome Kurtovića in njeno prenehanje. Po stališču Upravnega sodišča pritožnika nista dokazala pravno pomembnih dejstev o obstoju vzročne zveze med izbrisom in prenehanjem zaposlitve pritožnika Tome Kurtovića. Upravno sodišče je štelo, da so izpovedbe prič o vzroku prenehanja delovnega razmerja le posreden dokaz. Sprejelo je stališče, da bi morala pritožnika vzrok prenehanja delovnega razmerja pritožnika Tome Kurtovića dokazovati z ustreznimi listinami, ki bi potrjevale njune izjave (pogodba o zaposlitvi in odpoved delovnega razmerja). Navedbe pritožnikov, da iz delovne knjižice izhaja, da je bil pritožnik Toma Kurtović večino časa svojega bivanja v Republiki Sloveniji (od 3. 11. 1971 do 17. 5. 1992) zaposlen, in da ni mogoče ugotoviti nobenih drugih okoliščin, zaradi katerih bi pritožnik Toma Kurtović lahko izgubil zaposlitev, je zavrnilo kot neutemeljene.
14. Ustavno sodišče na podlagi ustavne pritožbe presoja, ali so bile z izpodbijanim posamičnim aktom kršene človekove pravice in temeljne svoboščine (50. člen ZUstS). V tem okviru se omeji na presojo, ali sporna odločitev temelji na kakšnem z vidika varstva človekovih pravic nesprejemljivem pravnem stališču. Ustavno sodišče ni pristojno za odločanje o tem, ali je Upravno sodišče odločilo zakonito, oziroma o tem, ali je izpodbijana sodba materialnopravno napačna. Vendar pa mora presoditi, ali so zgoraj navedena stališča Upravnega sodišča sprejemljiva z vidika pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic. Glede na to je za presojo v obravnavani zadevi odločilen odgovor na vprašanje, ali je bilo zaradi stališč Upravnega sodišča pritožnikoma nesorazmerno oteženo oziroma preprečeno učinkovito uveljavljati pravico do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic.
15. V postopkih odločanja na podlagi ZUSDDD je dolžnost upravnih organov, da skladno z načelom zakonitosti in načelom materialne resnice
[16]
v vsakem posamičnem primeru ugotovijo, ali so zakonski pogoji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD izpolnjeni ali ne. Oseba, ki vlaga zahtevo za izdajo dovoljenja, mora skladno s pravili upravnega postopka dokazati, da so bile upoštevne okoliščine podane ves čas, ki je pomemben za odločitev v tej zadevi.
[17]
Iz prve alineje tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD izhaja, da morajo izbrisane osebe izkazati, da so Republiko Slovenijo zapustile zaradi posledic izbrisa. Za odločitev so pomembne tiste okoliščine, s katerimi je mogoče izkazati, da obstaja vzročna zveza med izbrisom in odhodom posameznika iz Republike Slovenije. V obravnavani zadevi je sporno prav to vprašanje, tj. ali sta pritožnika izkazala vzročno zvezo med izbrisom in zapustitvijo Republike Slovenije.
16. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da
so
pri presoji, ali je oseba zapustila Republiko Slovenijo zaradi posledic izbrisa, pravno pomembne vse tiste okoliščine, ki bi mogle utemeljiti, da je bil posameznik z ozemlja Republike Slovenije dalj časa odsoten zaradi okoliščin izven njegove sfere
.
[18]
Izbris je spremenil status izbrisanih oseb, ki niso mogle uveljavljati določenih pravic, ki bi jim šle kot tujcem z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji.
[19]
Zaradi izbrisa so pretrpele veliko negativnih posledic, kot so na primer uničenje osebnih dokumentov, izguba možnosti za delo, izguba zdravstvenega zavarovanja, nezmožnost podaljšanja veljavnosti osebnih dokumentov ali vozniškega dovoljenja in težave pri urejanju pokojninskih pravic.
[20]
Odvzem statusa stalnega prebivališča je torej po takratni zakonodaji pomenil izgubo ekonomskih, zdravstvenih in socialnih pravic. Posamezniki po izbrisu zaradi pravne praznine, ki ni urejala njihovega položaja, niso mogli dobiti dovoljenja za začasno ali za stalno prebivanje. To je pomenilo, da so v Republiki Sloveniji živeli brez pravnega naslova in bi lahko bili tudi izgnani.
[21]
Izbris je bil daljnosežen oziroma trajen ukrep, ki je imel za položaj izbrisanih oseb tako pravno kot dejansko izredno hude posledice. Tudi v primerih, v katerih do vseh dejanskih posledic ni prišlo, so osebe v času dejanskega bivanja na ozemlju Republike Slovenije iz navedenih razlogov živele v pravni negotovosti.
[22]
V takem primeru – ko je bila odločitev posameznika posledica navedenih okoliščin izbrisa – pa ni mogoče šteti, da je posameznik državo zapustil iz razlogov, ki bi bili na njegovi strani.
[23]
17. Upravno sodišče je sprejelo stališče, da so za odločitev pomembna le dejstva in okoliščine, ki se nanašajo na zaposlitev pritožnika Tome Kurtovića in prenehanje te zaposlitve.
Pritožnika sta sicer res kot pomemben razlog, ki je vplival na njun odhod iz Republike Slovenije, navedla izgubo zaposlitve pritožnika Tome Kurtovića in posledično izgubo sredstev za preživljanje. Vendar sta
tako v upravnem postopku kot v tožbi navajala tudi druge okoliščine, povezane z izbrisom, ki so vplivale na njun odhod iz države. Poudarjala sta, da zaradi izbrisa nista imela urejenega dovoljenja za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji, torej da sta bila brez pravnega statusa (kar je glavna posledica izbrisa) in jima je zato grozil izgon. Navajala sta, da pritožnik Toma Kurtović brez dovoljenja za stalno prebivanje ni mogel pridobiti nove zaposlitve, zaradi česar naj bi bila celotna družina primorana zapustiti Republiko Slovenijo. Upravno sodišče se je osredotočilo predvsem na ugotavljanje vzročne zveze med izbrisom in izgubo zaposlitve, ne pa tudi na druge posledice izbrisa pritožnikov, zlasti na neurejenost pravnega statusa, ki ima obsežne posledice za pravni položaj posameznika pri uresničevanju njegovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pri tem pa ni ustrezno ovrednotilo posebnega položaja, v katerem sta bila pritožnika zaradi izbrisa. Upravno sodišče pri ugotavljanju vzročne zveze med izbrisom in odhodom iz Republike Slovenije ni vključilo vseh okoliščin, ki sta jih pritožnika navajala in bi mogle utemeljiti, da sta pritožnika zapustila ozemlje Republike Slovenije zaradi okoliščin izven njune sfere.
18. Poleg navedenega mora biti dokazna ocena pristojnega organa in sodišča takšna,
da imajo izbrisane osebe dejansko in ne le formalno in navidezno možnost uveljavljanja pravice iz četrtega odstavka 15. člena Ustave.
Upravno sodišče je imelo pri uporabi pravil o trditvenem in dokaznem bremenu določen razlagalni prostor, v okviru katerega bi lahko pritožnikoma omogočilo učinkovito uveljavljanje pravice do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic, tako da bi jima v največji možni meri omogočilo vzpostavitev prejšnjega stanja z izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Pri presoji pravil o trditvenem in dokaznem bremenu je treba izhajati iz razumnih in ne prestrogih zahtev. Upravno sodišče bi moralo upoštevati, da je dokazovanje časovno oddaljenih dejstev bolj zahtevno. Upoštevati bi moralo, da sta se pritožnika v takem položaju znašla zaradi dolgotrajne nepripravljenosti zakonodajne in izvršilne veje, da odpravi posledice kršitev človekovih pravic. Upravno sodišče je s stališčem, da bi lahko pritožnika izključila vsakršen dvom o resničnosti obstoja vzročne zveze med izbrisom in izgubo zaposlitve le tako, da bi predložila listinske dokaze, iz katerih bi izhajalo, da je imel pritožnik Toma Kurtović sklenjeno delovno razmerje za nedoločen čas, in s pisnim dokazilom, iz katerega bi bil razviden razlog prenehanja delovnega razmerja, pritožnikoma naložilo nesorazmerno breme pri dokazovanju obstoja vzročne zveze. Upravno sodišče bi v taki situaciji moralo v dokazno oceno vključiti tudi druge okoliščine, ki sta jih navajala pritožnika, npr. da iz delovne knjižice izhaja, da je bil pritožnik Toma Kurtović večino časa svojega bivanja v Republiki Sloveniji (od 3. 11. 1971 do 17. 5. 1992) pred izbrisom zaposlen, da ni mogoče ugotoviti nobenih drugih okoliščin, zaradi katerih bi pritožnik Toma Kurtović lahko izgubil zaposlitev, in da je pritožnik ostal brez urejenega pravnega statusa, ki ga zaradi neobstoječih zakonskih možnosti, ki bi se nanašale na njegov položaj, ni mogel ponovno urediti.
[24]
19. Ustavno sodišče ocenjuje, da Upravno sodišče pri ugotavljanju vzročne zveze med izbrisom in odhodom pritožnikov z ozemlja Republike Slovenije ni v zadostni meri upoštevalo posebnih okoliščin, v katerih so se znašle izbrisane osebe, in je zato pritožnikoma nesorazmerno otežilo oziroma preprečilo, da bi učinkovito uveljavljala pravico do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave). Zato je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi Upravnega sodišča razveljavilo ter zadevi vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje. Pri ponovnem odločanju bo moralo Upravno sodišče upoštevati razloge te odločbe, zlasti da gre za odpravo ugotovljenih kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa, kar terja temu prilagojeno uporabo splošnih institutov upravnega prava in upravnega procesnega prava.
20. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo zaradi ugotovljene kršitve pravice iz četrtega odstavka 15. člena Ustave, se ni spuščalo v presojo drugih zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 22), št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), št. U-I-295/99 z dne 18. 5. 2000 (Uradni list RS, št. 54/2000, in OdlUS IX, 113) in št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11).
[2]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10, 22. točka obrazložitve.
[3]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, 26.–30. točka obrazložitve, in št. U-II-1/10, 29., 30. in 32. točka obrazložitve.
[4]
Pravna fikcija je soznačnica za pravno dejstvo, ki velja za resnično, čeprav vemo, da ne obstaja (glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 342).
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10, 26., 29. in 30. točka obrazložitve.
[6]
ZUSDDD v drugem in tretjem odstavku 1. člena ter 1.b členu ureja tudi izdajo posebne odločbe, s katero se posamezniku izda dovoljenje za stalno prebivanje za nazaj.
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10, 21. točka obrazložitve.
[8]
Prav tam, 24. točka obrazložitve.
[9]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-48/13 z dne 8. 1. 2015, 10. točka obrazložitve.
[10]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10, 37. točka obrazložitve.
[11]
Glej sodbi velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP v zadevah
Kurić in drugi proti Sloveniji
z dne 26. 6. 2012, 260. točka obrazložitve, in
Gäfgen proti Nemčiji
z dne 1. 6. 2010, 116. točka obrazložitve.
[12]
Odprava posledic ugotovljenih kršitev človekovih pravic je lahko zagotovljena že s samo ugotovitveno sodbo, s katero se zagotovi moralno zadoščenje kot posebna oblika odprave posledic kršitev človekovih pravic. Če pa glede na naravo in težo kršitve vzpostavitev stanja, ki je obstajalo pred kršitvijo, ni mogoča, ima na podlagi te določbe posameznik pravico do ustrezne odškodnine (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-4/95 z dne 19. 12. 1996 (OdlUS V, 193), 13. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-223/09, Up-140/02 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 37/11, in OdlUS XIX, 21), 15. točka obrazložitve, in št. Up-2436/08, U-I-42/08 z dne 26. 3. 2009, 5. točka obrazložitve.
[13]
Prim. F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 202.
[14]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1177/12, Up-89/14 z dne 28. 5. 2015 (Uradni list RS, št. 42/15, in OdlUS XXI, 15), 20. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj s prav tam, 14. točka obrazložitve.
[16]
Načelo materialne resnice (8. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP) v upravnem postopku vzpostavlja dolžnost pristojnega organa, da ugotovi resnično dejansko stanje stvari in po uradni dolžnosti razišče vsa upoštevna dejstva ob presoji vseh dostopnih in dopustnih dokazov do visoke stopnje prepričanja, torej gotovosti o tem, ali neko dejstvo obstaja ali ne (glej E. Kerševan v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2020, str. 119–120).
[17]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10, 35. točka obrazložitve.
[18]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-211/04 z dne 2. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in OdlUS XV, 40), 9. in 11. točka obrazložitve.
[19]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, 22. točka obrazložitve.
[20]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Kurić in drugi proti Sloveniji
, 356. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, 24. točka obrazložitve.
[22]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-430/19, Up-432/19 z dne 19. 5. 2022, 12. točka obrazložitve.
[23]
Prav tam. Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-211/04, 11. točka obrazložitve.
[24]
Izguba zaposlitve za nedoločen čas ne more biti nujni pogoj za dokazovanje vzročne zveze med izbrisom in odsotnostjo z ozemlja Republike Slovenije. Čeprav izbrisana oseba ne bi izgubila zaposlitve za nedoločen čas, bi lahko še vedno bila upravičena do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD, če bi izkazala, da je bila zaradi drugih posledic izbrisa prisiljena zapustiti državo. Prav tako pa bi lahko bila upravičena do dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD tudi tista izbrisana oseba, ki bi imela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za določen čas in bi ji zaposlitev prenehala zaradi poteka časa, če zaradi drugih posledic izbrisa ne bi bilo mogoče šteti, da je državo zapustila iz razlogov, ki bi bili na njeni strani.
Up-766/21-14
Up-767/21-13
27. 9. 2023
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. ROKA SVETLIČA K ODLOČBI
ŠT.
Up-766/21
, Up-767/21
Z DNE 14. 9. 2023
"POSEBNE OKOLIŠČINE" IZBRISANIH IN "PRILAGOJENA UPORABA" PRAVA
Tako Ustavno sodišče kot Evropsko sodišče za človekove pravice sta večkrat ugotovili, da so bile t. i. "izbrisanim" kršene ustavne in konvencijske pravice. Če k temu dodamo še nesprejemljiv časovni razpon, v katerem se kršitve pravic popravljajo, je razumljiva težnja, da se krivice čim prej popravijo. Toda zavedati se moramo, da kršitve prava lahko odpravimo le na pravno korekten način in v okviru pooblastil organom, ki so pri tem udeleženi. Menim, da zadevna odločba zanemari ta vidik poprave krivic in zadevo vrača Upravnemu sodišču v ponovno odločanje z nejasnimi – morda celo z nedopustnimi – napotili.
1) Metodološka nedoslednost: pojmovno povsem različna stališča Upravnega sodišča
Ustavno sodišče je protiustavnost zadevne sodbe Upravnega sodišča strnilo takole: "Ustavno sodišče ocenjuje, da Upravno sodišče pri ugotavljanju vzročne zveze med izbrisom in odhodom pritožnikov z ozemlja Republike Slovenije ni v zadostni meri upoštevalo posebnih okoliščin, v katerih so se znašle izbrisane osebe in je zato pritožnikoma nesorazmerno otežilo oziroma preprečilo, da bi učinkovito uveljavljala pravico do odprave ugotovljenih kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave). Zato je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi Upravnega sodišča razveljavilo ter zadevi vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje. Pri ponovnem odločanju bo moralo Upravno sodišče upoštevati razloge te odločbe, zlasti da gre za odpravo ugotovljenih kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa, kar terja temu prilagojeno uporabo splošnih institutov upravnega prava in upravnega procesnega prava"(19. točka obrazložitve).
Problem tega napotila je, da ni jasno, na katero oziroma katera stališča, ki jih je Upravno sodišče uporabilo pri sprejetju odločitve, se nanaša. Odločba namreč izpostavlja več pojmovno zelo različnih stališč. Ključnega očitka protiustavnosti – ki zadeva "zadostno mero" upoštevanja posebnih okoliščin, "prilagojeno uporabo" pravnih institutov, "nesorazmerne otežitve" uveljavljanja pravice do odprav kršitev itd. – na nekatera stališča sploh ne moremo aplicirati. Gre za tako vrsto stališč, ki ne dopuščajo stopnjevanja, saj so ta lahko le pravilna ali napačna.
Tako je npr. stališče, ki ga odločba omenja v 18. točki obrazložitve,
[1]
da bi pritožnik "moral predložiti listine, ki bi potrjevale njegove izjave",
[2]
če bi hotel uspeti. Resda 140. člen ZUP v drugem odstavku daje organu pooblastilo, da, v kolikor stranka ne predloži dokazov za svoje navedbe, "zahteva to od nje uradna oseba, ki vodi postopek". Toda ta vidik procesnega vodstva se ne more raztezati vse do izbire točno določenega dokaznega sredstva. Glede omejevanja dokaznih sredstev je namreč Ustavno sodišče že ugotovilo protiustavnost in jasno povedalo, da iz 22. člena Ustave izhaja, "… da zakon, sodnik ali državni organ ne more izločiti nobenega dokaza, ki ga dopuščajo postopkovni zakoni".
[3]
A contrario
: sodišče prav tako ne more zahtevati uporabe točno določenega dokaznega sredstva, saj je to neizogibno oblika izločevanja (drugih) dokazov.
Zato taka zahteva sodišča ne more biti bolj ali manj stroga, v njej ni prostora za prilagoditev "posebnim okoliščinam". Podobno velja za okoliščino, da se sodišče ni opredelilo do nekaterih njegovih navedb, kar kaže na kršitev obveznosti sodišča do seznanitve, preučitve in opredelitve do navedb stranke,
[4]
brez česar postane pravica do izjave izvotljena.
Nekaj čisto drugega je dokazna ocena sodišča glede izpovedi prič,
[5]
ki pa lahko temelji na bolj ali manj strogih merilih. Tu obstaja več ali manj, tj. prostor za prilagoditev stališča specifičnim okoliščinam, kar naj pritožniku zagotovi več kot le formalno možnost poprave krivic, tj. dejansko popravo. Skratka, če kje, lahko tu Upravno sodišče napotimo na "prilagojeno uporabo" institutov.
Toda tudi v tem primeru nastopi problem, ki ga odločba niti ne zazna niti ne poskuša rešiti. Spodnjo mejo pri prilagajanju strogosti dokazne ocene specifičnim okoliščinam namreč že določa ZUP v 8. členu z načelom materialne resnice.
[6]
Gre za "načelo, ki usmerja organ oziroma uradno osebo, da si mora prizadevati po uradni dolžnosti raziskati vsa upoštevna dejstva ob presoji vseh dostopnih in dopustnih dokazov vse do visoke stopnje prepričanja, torej do gotovosti o tem, da določeno dejstvo (ne) obstoji".
[7]
Zdi se, da je spoznanje materialne resnice že po svoji naravi kategorija, ki – v kolikor "mora biti posamična upravna zadeva vsestransko objektivno raziskana in dognana"
[8]
– ne more biti odvisna od (specifičnega) položaja stranke. Kako v tem kontekstu razumeti napotilo "prilagojene uporabe" splošnih institutov upravnega prava? Je stališče Ustavnega sodišča, da bi "Upravno sodišče moralo upoštevati, da je dokazovanje časovno oddaljenih dejstev bolj zahtevno",
[9]
sploh združljivo z veljavnim ZUP?
[10]
Ta in mnoga druga vprašanja v tej odločbi ostajajo odprta.
*     *    *
Zdi se, da je Ustavno sodišče z neločevanjem pojmovno povsem različnih stališč Upravnega sodišča prepričljivost protiustavnosti enega stališča (glede omejevanja dokaznih sredstev)
preneslo
na drugo stališče (dokazna ocena), kjer pa Upravnemu sodišču težko očitamo, da je uporabilo nerazumno stroga merila. Zadrega je, da morebitna ugotovitev kršitve Ustave glede omejevanja dokaznih predlogov pritožniku ne bi koristila, saj zahtevane listine, kot vse kaže, žal nima. Utemeljitev odločbe zgolj na (pre)strogi dokazni oceni, pa bi bila neprepričljiva.
Vsiljuje se vtis, da je vodilo te odločbe neizrečeni – sicer nedvomno dobronamerni – pragmatizem, da se neko poglavje po desetletjih travm zapre. V to smer govorijo naslednja tri stališča, na katera naletimo v odločbi in opisano zadrego dodatno obremenjujejo.
2) Pravna domneva, vnaprejšnja sodba in "odlašanje z odpravo posledic kršitev"
Odločba se sklicuje na številne prejšnje in jih deloma povzema. Med drugim na odločbo št. Up-430/19, Up 432/19, ki v 12. točki obrazložitve zapiše: "Izbris je bil daljnosežen oziroma trajen ukrep, ki je imel za položaj izbrisanih oseb tako pravno kot dejansko izredno hude posledice. Tudi v primerih, v katerih do vseh dejanskih posledic ni prišlo, so osebe iz navedenih razlogov živele v pravni negotovosti. Navedene okoliščine (tj. "izbrisani" niso mogli uveljavljati socialnih in političnih pravic, uničeni so jim bilo  osebni dokumenti, nedostopne zdravstvene storitve, živeli so v pravni negotovosti itd., op. R. S) so torej nedvomno lahko vplivale na odločitev posameznika, da zapusti ozemlje Republike Slovenije. V takem primeru – ko je bila odločitev posameznika posledica navedenih okoliščin izbrisa – pa ni mogoče šteti, da je državo zapustil iz razlogov, ki bi bili na njegovi strani."
Na tem mestu vidim dva problema. Prvič, zdi se, da to stališče pravzaprav uvaja pravno domnevo: kdor je zapustil državo
po
izbrisu, se "zaradi navedenih okoliščin" šteje, da jo je
zaradi
izbrisa. In drugič, te rešitve zakonodajalec v Zakonu o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD) ni uporabil. Ta v prvi alineji tretjega odstavka 1.č člena zahteva izkaz vzročnosti med izbrisom in odhodom ("če je oseba zapustila Republiko Slovenijo zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva").
Pravno domnevo lahko vpelje le zakonodajalec, ki se za to ni odločil. Zato ponavljanje takih stališč iz prejšnjih odločb Ustavnega sodišča v tej odločbi lahko učinkuje kot sugestija Upravnemu sodišču, da naj učinek pravne domneve, kot "prilagojeno uporabo splošnih institutov upravnega prava in upravnega procesnega prava", nekako vgradi v dokazne standarde. To bi bilo seveda v nasprotju z načelom delitve oblasti in bi zahtevalo kršitev veljavne zakonodaje.
Nadalje, odločba na več mestih predpostavi, da ni sporno, da so bile
konkretnemu
pritožniku kršene človekove pravice. Tako naj bi Upravno sodišče s pretogo razlago prava ne le oviralo popravo krivic, pač pa povzročilo "
tudi nadaljevanje trajanja že ugotovljene kršitve drugega odstavka 14. člena in 34. člena Ustave".
[11]
Postavlja se vprašanje, kje je bila ta kršitev "že ugotovljena"? Izbris kot
splošen
akt je nedvomno protiustaven. Ali je posegel v ustavne pravice
konkretne
osebe, pa je odvisno od okoliščin, ki so z njo povezane. Logično ni mogoče, da bi bile kršene pravice osebi, ki je pred izbrisom prostovoljno odšla iz države (in morda za izbris celo ni vedela) ali jo je nameravala neodvisno od izbrisa zapustiti. V skladu s tem je tudi rešitev, ki jo je zakonodajalec izbral v ZUSDDD in katere protiustavnost še ni bila ugotovljena. Ali so bile pravice kršene
konkretni
osebi, se odloča v istem postopku, v katerem se odloči o popravi teh krivic: zakon zahteva izkaz vzročnosti med izbrisom in odhodom kot
pogoj
za pridobitev pravic iz tega zakona.
Če temu dodamo še omembo moralnega dolga države, ki ga predstavlja objektivno nedopustno (!) "odlašanje poprave krivic",
[12]
se še dodatno zaostri napetost, ki jo vsebuje ta odločba. Na eni strani gradi na napotilu k "prilagojeni uporabi splošnih institutov upravnega prava". To napotilo se na dejansko sporno omejevanje dokaznih sredstev in umanjkanje opredelitve do navedb stranke ne more nanašati, saj tam lahko govorimo le o prav ali narobe in ne o "prilagojeni uporabi". Napotilo se lahko nanaša le na dokazno oceno sodišča, kateri pa še najtežje očitamo protiustavnost.
Na drugi strani pa odločba vsebuje, sicer v
obiter
registru, več mest (pravna domneva, vnaprejšnje stališče o upravičenosti pritožnika in moralni dolg države), ki bi lahko ustvarili pritisk na sodišče (in upravni organ), da naj v imenu "posebnega položaja teh oseb"
[13]
tako ali drugače ta primer – in ostale podobne – ugodno rešijo.
3) Med
probatio diabolica
in preprečitvijo zlorab
?
Ali je zakonodajalec z veljavno ureditvijo strankam naložil
probatio diabolica
? Gotovo je zelo težko dokazovati dejstva, ki so oddaljena desetletja (v tem primeru obstoj pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas), še težje vzročnost med njimi (v tem primeru izkazati, da je bila prav prekinitev delovnega razmerja vzrok za zapustitev države). Po drugi strani pa ni nerazumno, da je zakonodajalec želel preprečiti zlorabe. Če bi dovoljenje za stalno bivališče – skupaj z vsemi pravicami, ki iz tega izhajajo – lahko pridobila vsaka izbrisana oseba zgolj na osnovi okoliščine, da je bila izbrisana iz registra prebivalstva, bi bili poprave krivic deležni tudi tisti, ki so državo zapustili pred izbrisom ali neodvisno od njega.
"Imeti prav, toda tega ne moči dokazati", to ni le bridki del življenja, pač pa tudi prava. Morda prav ta situacija opisuje položaj našega pritožnika. Če je tako, tedaj zgolj stopa na konec dolge vrste vseh tistih, ki jim svoje pravice ni uspelo potrditi v svetu formalnih postopkov in prekluzij. Toda to ni napaka prava, to je pravo, tj. sistem postopkovne resnice.
Dura lex, sed lex
.
Močna je skušnjava, da bi v določenih primerih na nek način vendarle našli neko rešitev. Izbrisani so nedvomno nevralgična točka naše demokratične kulture. Toda zgodovina nas uči, da je kršitev prava možno odpraviti le na dosledno praven način. Bližnjic tukaj ni.
dr. Rok Svetlič, l.r.
Sodnik
[1]
"Upravno sodišče je s stališčem, da bi lahko pritožnika izključila vsakršen dvom o resničnosti obstoja vzročne zveze med izbrisom in izgubo zaposlitve le tako, da bi predložila listinske dokaze, iz katerih bi izhajalo, da je imel pritožnik Tomo Kurtović sklenjeno delovno razmerje za nedoločen čas, in s pisnim dokazilom, iz katerega bi bil razviden razlog prenehanja delovnega razmerja, pritožnikoma naložilo nesorazmerno breme pri dokazovanju obstoja vzročne zveze."
[2]
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1342/2018, 24. točka obrazložitve.
[3]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-20/92. Ustavno sodišče je kasneje v nekaterih primerih sicer dopustilo poseg v dokazna sredstva po strogem testu sorazmernosti. V tem primeru pa o čem takem ni mogoče govoriti, saj Ustavno sodišče ni niti opredelilo ustavne dobrine, ki bi tak poseg zahtevala in upravičila.
[4]
Podrobneje AVTOR v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2011, str. 297
[5]
Upravno sodišče v zadevnem primeru ni sledilo izpovedbam prič, čeprav jih je bilo več in so vse potrdile trditve pritožnika. Sodišče je tako dokazno oceno utemeljilo, kot beremo v sodbi (23. točka obrazložitve), na okoliščini, da so vse priče 1) sorodniki pritožnika in da so izpovedovale o dejstvih, 2) ki jih nikoli niso neposredno zaznale, tj. videle pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas. Taka dokazna ocena vsaj
prima facie
ni nerazumna, torej taka, s katero bi sodišče "pritožnikoma nesorazmerno otežilo oziroma preprečilo, da bi učinkovito uveljavljala pravico". (14. točka obrazložitve sodbe Upravnega sodišča št. I U 1342/2018.)
[6]
Člen 8 ZUP določa:
"(1) V postopku je treba ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
(2) Na podlagi verjetno izkazanih dejstev lahko organ odloči le v primeru, da tako določa zakon."
[7]
AVTOR, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, I., Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2020, str.
120.
[8]
E. Kerševan, V. Androjna, Ustavno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 84–85.
[9]
Točka 18 obrazložitve.
[10]
Pomislek se poraja (vsaj) iz dveh razlogov, prvič, zaradi načela materialne resnice, in drugič, ker "upravni organ pri svojem odločanju ne sme upoštevati drugih dejstev, saj ta ne spadajo v okvir materialnega dejanskega stanja in na odločitev ne smejo vplivati" (AVTOR, nav. delo, str. 119).
[11]
Točka 10 obrazložitve. Podobno v 18. točki obrazložitve. Tudi to je ponovitev stališča iz prejšnjih odločitev Ustavnega sodišča.
[12]
Točka 12 obrazložitve.
[13]
Točka 18 obrazložitve.