U-I-165/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-165/19
Datum odločitve:
8. 6. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.165.19
Akt:
Zakon o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20 172/21 in 141/22) (ZODPol), 3., 5. odst. 71. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 71. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20 172/21 in 141/22) v delu, v katerem se nanaša pripravljenost za delo na določenem kraju, in petega odstavka 71. člena tega zakona se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zavrže zahtevo za oceno ustavnosti zakona, če njegova odločitev ni odločilna (neizogibno potrebna) za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru. Zahteva za oceno ustavnosti je lahko le skrajno sredstvo za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru.
Za izkaz izpolnjenosti procesnih predpostavk za vložitev zahteve sodišča mora sodišče v zahtevi izkazati, da gre za primer, ko brez presoje ustavnosti domnevno protiustavne ureditve, na podlagi katere mora odločiti, v konkretni zadevi ne more sprejeti ustavnoskladne rešitve. V primerih, ko vlaga sodišče zahtevo v zadevi, ki se nanaša na pravo Evropske unije, navedeno pomeni, da mora sodišče v zahtevi za oceno ustavnosti posebej izkazati tudi, da gre za primer, ko ustavnoskladne rešitve ne more doseči niti z upoštevanjem prava Evropske unije.
Področje:
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
3.26.2 - Splošna načela - Načela prava Skupnosti - Neposredni učinek.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Višje delovno in socialno sodišče
Datum vloge:
28. 5. 2019
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33584
Dokument v PDF obliki:
U-I-165-19.pdf
221 KB
Prenesite datoteko
U-I-165-19 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
142 KB
Prenesite datoteko
U-I-165-19 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
205 KB
Prenesite datoteko
U-I-165/19-11
8. 6. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 8. junija 2023
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 71. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20 172/21 in 141/22) v delu, v katerem se nanaša pripravljenost za delo na določenem kraju, in petega odstavka 71. člena tega zakona se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Višje delovno in socialno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega, tretjega in petega odstavka 71. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol).
[1]
Zahtevo vlaga v zvezi s prekinjenim delovnim sporom, v katerem odloča o tem, ali se v delovni čas uslužbencev policije šteje obdobje, ko delavci v obdobju pripravljenosti za delo na kraju, ki ga določi delodajalec (v nadaljevanju pripravljenost za delo na določenem kraju), (zgolj) čakajo na poziv na delo (čas neaktivne pripravljenosti na delo), in o tem, kakšno plačilo jim pripada iz tega naslova. Prvi odstavek 71. člena ZODPol opredeljuje institut pripravljenosti za delo. Tej opredelitvi predlagatelj, upoštevaje vsebino zahteve, ne nasprotuje. V neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave je po njegovem mnenju (le) ureditev, po kateri se čas pripravljenosti uslužbencev policije za delo na določenem kraju ne všteje v njihov delovni čas, in pa ureditev o plačilu za delo v tem obdobju. To urejata tretji odstavek 71. člena ZODPol, kolikor se nanaša na pripravljenost za delo na določenem kraju, in peti odstavek te zakonske določbe. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj 71. člen ZODPol dejansko izpodbija le v tem delu.
2. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Položaj uslužbencev policije v obdobju neaktivne pripravljenosti za delo na določenem kraju primerja s položajem zdravnikov v tistem času dežurstva, ko ne opravljajo dela. Predlagatelj navaja, da zdravnik v času dežurstva, enako kot uslužbenec policije v času pripravljenosti za delo na določenem kraju, dela samo, če je to potrebno. V neskladju z načelom enakosti pred zakonom naj bi bilo, da se zdravnikom po 42. členu Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št.
72/06
– uradno prečiščeno besedilo,
58/08
,
40/17
,
49/18
,
66/19
in
199/21
– v nadaljevanju ZZdrS) v delovni čas štejejo vse ure dežurstva, uslužbencem policije pa le tiste ure pripravljenosti za delo na določenem kraju, ko dejansko delajo. Predlagatelj navaja, da je razlika med obema položajema le v tem, da zdravniki dežurajo na samem kraju opravljanja dela, uslužbenci policije pa v pripravljenosti za delo ne morejo biti vedno na samem kraju opravljanja dela, ker tam ni nastanitvenih možnosti. Tako je bilo v primeru tožnika iz prekinjenega delovnega spora, ki zaradi pomanjkanja nastanitvenih možnosti na kraju opravljanja dela (mejni prehod Obrežje) tam ni mogel biti stalno prisoten, temveč je lahko počival le v vojašnici v Novem mestu.
3. Predlagatelj v zahtevi opozarja tudi na to, da naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Navaja, da iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zvezi z opredelitvijo delovnega časa po Direktivi Sveta 93/104/ES z dne 23. novembra 1993 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 307, 13. 12. 1993) oziroma po njeni naslednici, to je Direktivi 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 299, 18. 11. 2003 – v nadaljevanju Direktiva 2003/88/ES), izhaja jasno stališče, da je treba čas pripravljenosti za delo na določenem kraju v celoti šteti v delovni čas. Pri tem naj bi bilo treba razlikovati med pripravljenostjo za delo na domu oziroma na kraju, ki ga ne določi delodajalec, in pripravljenostjo za delo na kraju, ki ga določi delodajalec. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na več odločitev SEU. Ker naj bi SEU na navedeno vprašanje že odgovorilo, v zvezi s tem tudi naj ne bi bilo treba postavljati vprašanja za predhodno odločanje. Ne glede na to predlagatelj meni, da je odločitev Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijane ureditve potrebna, ker niso izpolnjeni pogoji za neposredno uporabo Direktive 2003/88/ES v smislu sodbe SEU v zadevi
C.I.L.F.I.T.
, C-283/81, z dne 6. 10. 1982. Določba 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES (definicija delovnega časa)
[2]
naj namreč ne bi neposredno učinkovala. V zvezi s tem predlagatelj navaja, da je v slovenski pravni teoriji zavzeto jasno stališče, da imajo neposredni učinek samo tista pravila oziroma določbe v neposredno uporabnih aktih, ki se nanašajo na posameznike in jasno določajo njihove pravice in obveznosti. Sklicuje se na članek dr. Darje Senčur-Peček, Vpliv prava EU na slovensko delovno pravo, Podjetje in delo, št. 6-7, 2016. Poleg tega se sklicuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča št. G 8/2009 z dne 13. 3. 2012, iz katere naj bi izhajalo, da se posamezniki lahko sklicujejo na določbe direktive, ki so vsebinsko brezpogojne, dovolj jasne in so z njimi določene pravice, ki jih lahko posameznik uveljavlja zoper državo. Določbe 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES po mnenju predlagatelja ni mogoče šteti za vsebinsko brezpogojno in dovolj jasno, tako da bi bila z njo določena pravica uslužbencev policije, da se odrejena pripravljenost za delo na določenem kraju šteje v delovni čas. Glede na to predlagatelj meni, da navedene določbe Direktive 2003/88/ES ne more uporabiti tako, da bi štel, da se, ne glede na veljavni 71. člen ZODPol, čas pripravljenosti za delo na določenem kraju šteje v delovni čas. V zvezi s pravom EU predlagatelj opozarja še na dokument Evropske komisije, iz katerega naj bi izhajalo opažanje, da 71. člen ZODPol neaktivnih obdobij med pripravljenostjo za delo (še vedno) ne šteje v delovni čas.
[3]
4. Zahteva je bila poslana v odgovor Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.
5. Mnenje o zahtevi je Ustavnemu sodišču poslala Vlada. Ta navaja, da instituta pripravljenost na delo in dežurstvo v slovenskem pravnem redu nista urejena na sistemski ravni, tako da bi bili poenoteno določeni vsebinski razlogi za njuno uvedbo na različnih dejavnostnih področjih. Določitev vsebinskih razlogov za njuno uvedbo naj bi bila prepuščena področnim zakonom in kolektivnim pogodbam, kar naj bi omogočilo prilagajanje posameznim vrstam dela in dejavnostim. V skladu s tem naj bi zakonodajalec, upoštevaje značilnosti posameznih dejavnosti, določil, kdaj se čas pripravljenosti oziroma dežurstva šteje v efektivni delovni čas in kdaj ne. Glede na operativne potrebe posameznih enot policije in zagotavljanje kontinuitete dela naj bi zakonodajalec presodil, da institut dežurstva v policiji ni potreben oziroma smiseln, uvedel pa naj bi dve različni obliki pripravljenosti na delo (pripravljenost doma in pripravljenost na kraju, ki ga določi delodajalec). Različnost med njima, kar se tiče omejenosti uslužbenca policije pri opravljanju s svojim časom in posvečanju svojim interesom, naj bi bila upoštevana pri določitvi višine dodatka za posamezno obliko pripravljenosti.
6. V nadaljevanju mnenja Vlada zatrjuje, da pripravljenost uslužbencev policije na delo (71. člen ZODPol) in dežurstvo zdravnikov (42. člen ZZdrS) nista primerljiva instituta niti po vsebini niti po namenu. Pripravljenost uslužbencev policije na delo naj bi bil poseben delovni pogoj, dežurstvo pa posebna oblika dela. Pri pripravljenosti za delo naj bi šlo za ukrep delodajalca, s katerim se v nujnih primerih odpravi tveganje neprihoda zaposlenega na intervencijo v točno določenem času, da se prepreči nepopravljiva škoda delodajalcu oziroma se zavaruje možnost nujnega angažiranja zaposlenih zaradi neodložljive intervencije zunaj delovnega časa, kadar se delo v službi ne opravlja oziroma ko ni dovolj zaposlenih na delovnem mestu. Z dežurstvom naj bi se zagotavljalo neprekinjeno zdravstveno varstvo. Policisti naj bi bili aktivno vpeti v delo v vseh delih dneva in naj bi bili v okolju prisotni tudi preventivno, dežurno delo zdravnikov pa naj bi se praviloma organiziralo v nočnem času in ob vikendih. Na to, da pripravljenost za delo po 71. členu ZODPol in dežurstvo po 42. členu ZZdrS nista primerljiva instituta, naj bi kazal tudi obstoj 42.a člena ZZdrS, ki za zdravnike posebej ureja še institut pripravljenosti. Ta naj bi pomenila dosegljivost zdravnikov izven delovnega časa po telefonu ali s pomočjo drugih sredstev. Vlada meni, da bi do neenakosti privedla prav morebitna razveljavitev instituta pripravljenosti policijskih uslužbencev na delo na določenem kraju. V tem primeru naj bi imel delodajalec le možnost odrejanja pripravljenosti na delo na domu. To pa naj bi lahko odredil le tistim uslužbencem policije, ki bi bili doma znotraj geografskega radija, ki še omogoča pravočasen prihod na delo.
7. Vlada zavrača tudi navedbe predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve z Direktivo 2003/88/ES in prakso SEU, na katero se sklicuje predlagatelj. V zvezi s tem Vlada opozarja, da se prekinjeni delovni spor nanaša le na vprašanje plačila za čas pripravljenosti na delo, namen omenjene direktive pa naj bi bil v zagotavljanju varstva delavcev v zvezi s trajanjem delovnega časa in zagotovitvijo zadostnega počitka.
B.
Pogoji za presojo zahteve
8.
Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo.
9. Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne razlage upoštevnih zakonskih določb oziroma pri iskanju ustavnoskladne rešitve določenega pravnega problema se lahko sodišče opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Med več mogočimi razlagami pa mora nato pri odločanju uporabiti tisto, ki je skladna z Ustavo. Šele če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno njegove ustavnosti.
10. Upoštevaje ustavni položaj sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima torej Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
[4]
Povedano drugače, odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona mora biti odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.
[5]
11. Z
ahteva, da sodišče, preden kot skrajno sredstvo (
ultima ratio
) vloži zahtevo za oceno ustavnosti zakona, aktivno izčrpa vse druge možnosti za sprejetje ustavnoskladne rešitve v konkretnem primeru, se nanaša tudi na primere, ko lahko sodišče sprejetje ustavnoskladne odločitve v zadevi, v kateri bi moralo uporabiti domnevno protiustavno zakonsko ureditev, doseže že ob upoštevanju prava EU. V ta okvir sodijo najprej primeri, ko
lahko sodišče v zadevi,
ki se dotika uporabe prava EU,
ustavnoskladno odločitev doseže (že) tako, da domnevno protiustavno zakonsko določbo z ustaljenimi metodami razlage, vključno z upoštevanjem prava EU, ustavnoskladno razloži.
Odločitev Ustavnega sodišča za odločanje sodišča v konkretnem postopku namreč v takšnem primeru ni neizogibno potrebna.
[6]
Evropsko skladna razlaga (
interpretatio europea
)
je omejena le s splošnimi načeli prava, zlasti z načelom pravne varnosti in prepovedjo retroaktivnosti, prav tako pa ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava
contra legem
.
[7]
Ta pravila razlage in uporabe prava EU so upoštevna ne le v sporih posameznika zoper državo, temveč tudi v sporih med posamezniki.
[8]
12.
Zahteva, da mora sodišče, preden vloži zahtevo, aktivno izčrpati vse druge možnosti za sprejetje ustavnoskladne rešitve, vključno z upoštevanjem prava EU, se nanaša tudi na primere, ko
sodišče, upoštevaje načelo primarnosti prava EU,
[9]
domnevno protiustavne zakonske ureditve v sporu, ki mu je predložen, zaradi neskladja s pravom EU sploh ne sme uporabiti. Po ustaljeni praksi SEU ima namreč pod določenimi pogoji vsako nacionalno sodišče dolžnost, da v sporu, ki mu je predložen, nacionalne določbe, ki je v nasprotju z določbo prava EU, ne uporabi.
[10]
Za to se lahko nacionalno sodišče odloči, ne da bi mu bilo treba zahtevati ali čakati predhodno prenehanje veljavnosti te določbe po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku..
[11]
Zato tudi v takšnih primerih presoja Ustavnega sodišča za sprejetje ustavnoskladne rešitve v zadevi, v kateri bi moralo sicer sodišče uporabiti domnevno protiustavno zakonsko določbo, ni potrebna. Vprašanje, ali se nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Unije, ne sme uporabiti, pa si nacionalno sodišče postavi šele, če ni mogoča že razlaga te določbe, ki bi bila združljiva s pravom EU.
[12]
13. Iz ustaljene sodne prakse SEU izhaja, da so pogoji za to, da nacionalno sodišče ne uporabi določbe nacionalnega prava, ki nasprotuje pravu EU, podani npr. v primeru, ko se posameznik v sporu zoper državo sklicuje na določbo direktive z neposrednim učinkom.
[13]
Za takšno določbe gre, če je brezpogojna in dovolj določna ter nedvoumna.
[14]
Določnost in nedvoumnost določbe načeloma pomeni tudi, da ta ne prepušča državi članici diskrecije, kako jo izvesti.
[15]
Vendar pa pravica države, da izbira med več mogočimi načini za izpolnitev v direktivi predpisanih ciljev, ne izključuje možnosti, da posamezniki pred nacionalnimi sodišči uveljavljajo pravice, ki jih je mogoče dovolj natančno določiti na podlagi določb direktive.
[16]
SEU poudarja tudi, da se je na določbe direktive mogoče (neposredno) sklicevati, če so z njimi določene pravice, ki jih posamezniki lahko uveljavljajo zoper državo.
[17]
V primeru izpolnjenosti navedenih pogojev se posameznik lahko sklicuje na določbo direktive v sporu zoper državo, če ta ni pravočasno prenesla direktive v nacionalno pravo ali jo je prenesla nepravilno.
[18]
14. Zahteva, da mora sodišče pred vložitvijo zahteve na Ustavno sodišče zadevo na ustavnoskladen način poskusiti rešiti s pravom EU, velja tudi v primeru, ko mora sodišče v zvezi z razlago prava EU, ki se nanaša na zadevo, najprej sprožiti postopek za predhodno odločanje pri SEU.
[19]
Tudi v takšnih primerih namreč ni mogoče šteti, da je odločanje Ustavnega sodišča o neskladju izpodbijane zakonske ureditve z Ustavo (že) potrebno. V zvezi s tem je treba upoštevati, da je za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage pogodb ter veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU izključno pristojno SEU (267. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU)). Ko se nacionalno sodišče v postopku, ki ga vodi, sreča z vprašanjem, katerega rešitev je v izključni pristojnosti SEU, o tem ne sme odločati, razen če je opustitev te dolžnosti skladna s prakso SEU, izoblikovano glede tretjega odstavka 267. člena PDEU. Po njej morajo sodišča, kadar se pred njimi postavi vprašanje razlage prava EU, izpolniti svojo dolžnost, da SEU predložijo vprašanje za predhodno odločanje, razen če se ugotovi: 1) da vprašanje ni upoštevno, pri čemer je nacionalno sodišče tisto, ki presodi o upoštevnosti vprašanja,
[20]
2) da je upoštevna določba prava EU že bila predmet razlage SEU
[21]
ali 3) da se pravilna uporaba prava EU ponuja tako očitno, da o njej ni nobenega razumnega dvoma.
[22]
Preden nacionalno sodišče zaključi, da gre za tak primer, mora biti prepričano, da je to enako očitno tudi za sodišča drugih držav članic in SEU. Le če so izpolnjena ta merila, lahko nacionalno sodišče opusti predložitev vprašanja za prehodno odločanje SEU in o njem odloči na lastno odgovornost.
[23]
Pri tem mora upoštevati značilnosti prava EU in posebne težave, ki jih prinaša njegova razlaga, vključno s primerjavo vseh jezikovnih različic besedila, spoštovanjem posebne terminologije prava EU in umestitvijo razlage v kontekst tega prava.
[24]
15. Dolžnost sodišča, da v zadevi z elementom prava EU pred vložitvijo zahteve na Ustavno sodišče zadevo najprej poskuša rešiti s pomočjo prava EU tudi v primerih, ko to terja postavitev vprašanja za predhodno odločanje SEU, se nanaša tudi na sodišča nižjih stopenj. Iz tretjega odstavka 267. člena PDEU sicer izhaja, da je po pravu EU vprašanje za predhodno odločanje SEU dolžno predložiti le sodišče, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, vendar se nobeno nacionalno sodišče ne more izogniti predložitvi zadeve SEU, kadar gre za vprašanje veljavnosti pravnih aktov EU, ker nacionalna sodišča niso pristojna, da bi sama ugotovila njihovo neveljavnost.
[25]
Ko se nacionalnemu sodišču postavi vprašanje v zvezi z razlago prava EU, pa nacionalno sodišče nižje stopnje vprašanja za predhodno odločanje po pravu EU ni dolžno postaviti (nedvomno pa to lahko stori).
[26]
Vendar pa omenjeno dolžnost sodišč nižjih stopenj, kar se tiče možnosti sprožitve postopka za oceno ustavnosti, narekujeta že predstavljeni položaj sodišč po 125. členu Ustave (vezanost sodišč na Ustavo in zakon) in iz tega izhajajoča
subsidiarna vloga Ustavnega sodišča po 156. členu Ustave. Upoštevaje navedeno, lahko namreč
sodišče (
tudi sodišče nižje stopnje)
zahtevo za oceno ustavnosti zakona vloži šele, ko izčrpa vse druge možnosti za sprejetje ustavnoskladne rešitve v konkretnem primeru. Med te možnosti pa sodi tudi postavitev vprašanja za predhodno odločanje SEU, ki bo morda vodila do ustavnoskladne rešitve zadeve s pomočjo prava EU.
16. Sodišče mora torej v zadevi z elementom prava EU, preden vloži zahtevo za oceno ustavnosti zakonske določbe, na podlagi katere odloča, to zakonsko določbo najprej poskusiti razložiti na ustavnoskladen način (tudi) s pomočjo evropsko skladne razlage. Če to ni mogoče, mora sodišče preveriti tudi, ali so po pravu EU morda izpolnjeni pogoji za to, da se lahko pri reševanju zadeve nacionalno sodišče nasloni neposredno na določbo prava EU, s katero naj bi bila v nasprotju tudi domnevno protiustavna nacionalna zakonska določba, ki je v takšnem primeru ne bo smelo uporabiti. Navedeni možnosti mora sodišče uporabiti tudi, če mora v zvezi z razlago prava EU najprej sprožiti postopek za predhodno odločanje pri SEU.
17.
S
odišče, ki vlaga zahtevo za presojo ustavnosti, mora v zahtevi utemeljiti trditve o tem, da mora v zadevi, v kateri sodi, domnevno protiustavno zakonsko ureditev uporabiti na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.
[27]
Za izkaz izpolnjenosti procesne predpostavke za vložitev zahteve po prvem odstavku 23. člena ZUstS mora torej sodišče v zahtevi jasno izkazati, da gre za primer
, ko brez presoje ustavnosti domnevno protiustavne ureditve, na podlagi katere mora odločiti, v konkretni zadevi ne more sprejeti ustavnoskladne rešitve. V primerih, ko vlaga sodišče zahtevo v zadevi, ki zahteva uporabo prava EU, navedeno pomeni, da mora sodišče v zahtevi za oceno ustavnosti posebej izkazati tudi, da gre za primer, ko do ustavnoskladne rešitve ni mogoče priti niti z uporabo prava EU.
Glede tretjega odstavka 71. člena ZODPol
18.
Izpodbijani tretji odstavek 71. člena ZODPol določa, da se pripravljenost za delo ne šteje v delovni čas. Glede na to, da se pripravljenost za delo po 71. členu ZODPol nanaša na pripravljenost za delo tako doma kot na določenem kraju, se izpodbijani tretji odstavek 71. člena ZODPol nanaša tudi na primer pripravljenosti za delo na kraju, ki ga določi delodajalec, za kar gre v obravnavani zadevi. Predlagatelj navaja, da je takšna ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, zatrjuje pa tudi, da bi se čas neaktivne pripravljenosti za delo na določenem kraju moral šteti v delovni čas že upoštevaje 1. točko 2. člena Direktive 2003/88/ES in prakso SEU v zvezi z njo. S tem zatrjuje, da je tretji odstavek 71. člena ZODPol, kolikor določa, da se pripravljenost za delo na kraju, ki ga določi delodajalec, ne šteje v delovni čas uslužbencev policije, ne le v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, temveč tudi v neskladju s 1. točko 2. člena Direktive 2003/88/ES.
19. Kot že navedeno, mora sodišče v zahtevi za oceno ustavnosti
izkazati, da gre za primer
, ko brez presoje ustavnosti domnevno protiustavne ureditve, na podlagi katere mora odločiti, v konkretni zadevi ne more sprejeti ustavnoskladne rešitve. V zadevi, ki vsebuje element prava EU, mora izkazati tudi, da zatrjevano protiustavne zakonske določbe tudi z upoštevanjem evropsko skladne razlage ni mogoče razložiti na ustavnoskladen način oziroma, če to ni mogoče, da se uporabi protiustavne zakonske ureditve ne more izogniti niti tako, da se pri odločanju neposredno nasloni na določbo prava EU.
20. Do prve od navedenih možnosti (možnosti evropsko skladne razlage) se predlagatelj v zahtevi ne opredeli.
Ker je glede na besedilo izpodbijane zakonske določbe, po kateri se pripravljenost za delo izrecno ne šteje v delovni čas, povsem očitno, da te zakonske določbe ni mogoče razlagati tako, da bi se obdobje pripravljenosti za delo na kraju, ki ga določi delodajalec, štelo v delovni čas, kar naj bi bilo v skladu s pravom EU in tudi z Ustavo, je mogoče to pomanjkljivost zahteve spregledati.
Glede možnosti neposrednega učinkovanja določbe prava EU namesto uporabe zatrjevano protiustavne določbe nacionalnega prava pa predlagatelj navaja, da pogoji za neposredno učinkovanje te določbe direktive niso izpolnjeni. Določba 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES po mnenju predlagatelja nima neposrednega učinka, ker naj je ne bi bilo mogoče šteti za vsebinsko brezpogojno in dovolj jasno, da bi bile z njo določene pravice uslužbencev policije, da se odrejena pripravljenost za delo na določenem kraju šteje v delovni čas.
21. Vsebina tretjega odstavka 71. člena ZODPol povsem očitno sovpada z vsebino 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES. Nanaša se na vprašanje, kaj sodi v delovni čas, prav to pa ureja tudi omenjena določba direktive. Zato se do tega vprašanja predlagatelju v zahtevi niti ni bilo treba posebej opredeliti. Upoštevaje 1.
člen Direktive 2003/88/ES
[28]
v zvezi z
2. točko 2. člena
Direktive 89/391/EGS,
[29]
bi se načeloma lahko zastavilo vprašanje, ali je šlo v obravnavani zadevi morda za primer izjemnih okoliščin, ki bi terjale odstop od splošnih pravil o delovnem času oziroma počitku delavca.
Vendar pa se to vprašanje v prekinjenem delovnem sporu niti
ni izpostavilo. Zato od predlagatelja ni mogoče zahtevati, da bi se do tega vprašanja moral posebej opredeliti v zahtevi. Trditve, da bi se, upoštevaje 1. točko 2. člena Direktive 2003/88/ES oziroma prakso SEU v zvezi s to določbo, v delovni čas moral šteti tudi čas pripravljenosti za delo na določenem kraju, je predlagatelj v zahtevi v zadostni meri utemeljil.
[30]
Glede na jasnost stališč SEU v zvezi s tem in številne odločitve, ki vsebujejo takšno stališče,
[31]
je mogoče pritrditi njegovemu stališču, da mu v zvezi s tem vprašanjem ni bilo treba sprožiti postopka predhodnega odločanja pred SEU. Odgovoriti pa je treba na to, ali se p
redlagatelj utemeljeno sklicuje na to, da v prekinjenem delovnem sporu ne more odločiti neposredno na podlagi 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES in se na ta način izogniti uporabi domnevno protiustavne zakonske določbe, ker naj navedena določba Direktive 2003/88/ES ne bi imela neposrednih učinkov.
22. Kot že navedeno, iz presoje SEU izhaja, da je, poleg tega, da država članica direktive pravočasno ne prenese v svoj pravni red oziroma tega ne stori pravilno, bistveno za neposreden učinek posamezne določbe direktive to, da je določba brezpogojna in dovolj določna ter nedvoumna. SEU v nekaterih odločitvah še posebej poudarja tudi to, da se je na določbo direktive mogoče (neposredno) sklicevati, če so z njo določene pravice, ki jih lahko posamezniki uveljavljajo zoper državo. Predlagatelj meni, da navedena določba Direktive 2003/88/ES ni vsebinsko brezpogojna in dovolj jasna, da bi bila z njo določena pravica uslužbencev policije, da se odrejena pripravljenost za delo na določenem kraju šteje v delovni čas. Zato naj ta določba ne bi imela neposrednega učinka.
23. Ustavno sodišče se z navedenim stališčem predlagatelja ne strinja. Čas za pravilen prenos 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES je že potekel, izpodbijana zakonska določba pa ni v skladu z njo. Z vidika brezpogojnosti upoštevne določbe Direktive 2003/88/ES bi lahko bilo poleg tega, da še ne bi preteklo določeno časovno obdobje (npr. za prenos direktive), problematično tudi to, da ne bi bili izpolnjeni določeni (dejanski) pogoji iz direktive (razen če jih lahko preveri sodišče); da bi bili potrebni določeni nadaljnji implementacijski ukrepi oziroma da bi obstajale derogacije, izjeme in rezervacije po direktivi.
[32]
Vendar pa takšne okoliščine niso podane. Glede na predstavljeno obsežno presojo SEU v zvezi z razlago 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES, iz katere povsem očitno izhaja, da se obdobje pripravljenosti za delo na kraju, ki ga določi delodajalec, šteje v delovni čas, pa je navedena določba direktive tudi dovolj določna in nedvoumna, zato je na njeni podlagi delavcu mogoče priznati pravico, da se mu takšno obdobje šteje v delovni čas. Navedena določba Direktive 2003/88/ES sicer neposredno ne ureja pravic delavcev, temveč opredeljuje obdobja, ki sodijo v delavčev delovni čas. S tem pa posredno določa tudi pravico delavca, da se ta obdobja vštejejo v njegov delovni čas. To ima učinek na temeljne pravice delavcev po Direktivi 2003/88/ES, npr. na pravico delavcev do minimalnega počitka in pravico v zvezi z najdaljšim dopustnim delovnim časom (glej Poglavje 2 Direktive 2003/88/ES).
24. Glede na navedeno je 1. točki 2. člena Direktive 2003/88/ES po oceni Ustavnega sodišča mogoče priznati (vertikalni) neposredni učinek. Kolikor predlagatelj o tem ne glede na navedeno dvomi, lahko pred sprejetjem odločitve v prekinjenem delovnem sporu v zvezi s tem pred SEU sproži postopek predhodnega odločanja po 267. členu PDEU. Sicer pa neposredni učinek 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES pomeni, da bo lahko predlagatelj v prekinjenem delovnem sporu odločil neposredno na njeni podlagi in se na ta način izognil uporabi zatrjevano protiustavne zakonske določbe. To pa pomeni, da niso izkazani pogoji za vložitev zahteve na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS. Zato je moralo Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti
tretjega odstavka 71. člena ZODPol v delu, v katerem se nanaša na pripravljenost za delo na kraju, ki ga določi delodajalec, zavreči.
Glede petega odstavka 71. člena ZODPol
25. Peti odstavek 71. člena ZODPol o višini plačila za čas pripravljenosti za delo je bil v ZODPol sprejet šele z ZODPol-C. Ta je začel veljati šele 17. 12. 2016, v delovnem sporu, v zvezi s katerim je vložena zahteva, pa se sporno plačilo za čas pripravljenosti za delo nanaša na določeno obdobje v oktobru 2015. To pomeni, da izpodbijani peti odstavek 71. člena ZODPol v obdobju, ki je sporno v prekinjenem delovnem sporu, še ni veljal in predlagatelju omenjene zakonske določbe v tem sporu ne bo treba uporabiti. Glede na to predlagatelj ni izkazal, da je ustavnosodna presoja te zakonske določbe potrebna za dosego ustavnoskladne rešitve v prekinjenem delovnem sporu. Zato je treba tudi zahtevo za presojo te zakonske določbe zavreči.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno. Pritrdilni ločeni mnenji sta dala sodnika Accetto in Knez.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
V obdobju, iz katerega izvira prekinjeni delovni spor, je 71. člen ZODPol določal:
"(1) Pripravljenost za delo je poseben delovni pogoj, pri katerem mora biti uslužbenec policije, ki mu je pripravljenost odrejena, v pripravljenosti za delo doma ali na določenem kraju. Pripravljenost pomeni dosegljivost uslužbenca policije po telefonu ali drugih sredstvih za potrebe prihoda na delovno mesto ali na kraj, kjer je treba opraviti nujno nalogo.
(2) Uslužbenec policije, ki je v času pripravljenosti poklican na delo, se mora v najkrajšem možnem času zglasiti na delovnem mestu ali kraju, kjer je treba opraviti nujno nalogo.
(3) Pripravljenost za delo se ne šteje v delovni čas.
(4) Če uslužbenec policije med pripravljenostjo za delo začne opravljati delo, se mu čas opravljanja dela šteje v delovni čas.
(5) Pripravljenost za delo lahko odredita generalni direktor policije in direktor policijske uprave ali osebe, ki jih pooblastita."
Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 77/16 – v nadaljevanju ZODPol-C) je bil dodan novi peti odstavek 71. člena ZODPol, ki določa:
"(5) Uslužbencu policije, ki mu je odrejena pripravljenost za delo na določenem kraju, pripada izplačilo za čas pripravljenosti v višini 50 odstotkov urne postavke osnovne plače."
Dotedanji peti odstavek je postal šesti odstavek.
[2]
Po tej določbi je delovni čas vsak čas, v katerem delavec dela, je na razpolago delodajalcu in opravlja svoje naloge ali dolžnosti v skladu z nacionalno zakonodajo in/ali prakso.
[3]
Commission staff working document, Detailed report on the implementation by Member States of Directive 2003/88/EC concerning certain aspects of the organisation of working time; Accompanying the document: Report from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee; Report on the implementation by Member States of Directive 2003/88/EC concerning certain aspects of the organisation of working time, Brussels, 26. 4. 2017.
[4]
Primerjaj s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7. točka obrazložitve, št. U-I-63/15 z dne 16. 12. 2015, 3. točka obrazložitve, št. U-I-38/17 z dne 1. 2. 2018, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-779/21 z dne 7. 4. 2022, 6. točka obrazložitve.
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-222/18 z dne 14. 5. 2020 (Uradni list RS, št. 85/20, in OdlUS XXV, 9), 8. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-779/21, 20. točka obrazložitve.
[7]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Konstantinos Adeneler in drugi proti Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG),
C-212/04, z dne 4. 7. 2006, 110. točka obrazložitve.
[8]
Glej odločitev SEU v zadevi
Marleasing SA proti LA Comercial Internacionale de Alimentacion SA
, C-106/89, z dne 13. 11. 1990.
[9]
Opozoriti je treba tudi na načelo lojalnega sodelovanja, na podlagi katerega se EU in države članice medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb (
prvi pododstavek tretjega odstavka 4. člena
Pogodbe o Evropski uniji, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU).
[10]
Glej npr. sodbo SEU v zadevi
Popławski
, C-573/17, z dne 24. 6. 2019, 61. točka obrazložitve.
[11]
Primerjaj prav tam, 58. točka obrazložitve.
[12]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Academia de Studii Economice din Bucureşti
, C-585/19, z dne 17. 3. 2021, 68. točka obrazložitve.
[13]
Določbe direktiv lahko neposredno učinkujejo le v vertikalnih, ne pa tudi v horizontalnih razmerjih. Vertikalna razmerja so razmerja med posameznikom in državo, medtem ko so horizontalna razmerja razmerja med posamezniki. Več o tem glej P. P. Craig in G. de Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, 6. izdaja, Oxford 2015, str. 204–205
.
Pri tem za to, da gre za pravno razmerje z državo, ni pomemben status, v katerem nastopa država. Država je lahko tudi v vlogi delodajalca. Glej npr. sodbe SEU v zadevah
Günter Fuß proti Stadt Halle
, C-243/09, z dne 14. 10. 2010
,
56. točka obrazložitve
; Maribel Dominguez proti Centre informatique du Centre Ouest Atlantique in Préfet de la région Centre
, C-282/10, z dne 24. 1. 2012, 38. točka obrazložitve;
Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften eV proti Tetsujiju Shimizuju,
C-684/16, z dne 6. 11 2018, 63. točka obrazložitve
.
[14]
V zvezi s tem glej npr. sodbe SEU v zadevi
Becker
, C-8/81, z dne 19. 1. 1982, 25. točka obrazložitve, združenih zadevah
Francovich in drugi
, C-6/90 in C-9/90, z dne 19. 11. 1991, 11. točka obrazložitve; zadevi
Marks & Spencer
, C-62/00, z dne 11. 7. 2002, 25. točka obrazložitve; združenih zadevah
Pfeiffer in drugi
, C-397/01 do C-403/01, z dne 5. 10. 2004, 103. do 109. točka obrazložitve
;
zadevi
Association de médiation sociale
, C-176/12, z dne 15. 1. 2014, 31. in 36. točka obrazložitve; zadevi
Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften eV proti Tetsujiju Shimizuju
, 63. točka obrazložitve; in v zadevi
Academia de Studii Economice din Bucureşti
, 66. točka obrazložitve.
[15]
Glej S. Prechal, Directives in EC Law, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2009, str. 247–249.
[16]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Francovich in drugi
, 17. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah
Netherlands proti Federatie Nederlands Vakbeweging
, C-71/85, z dne 4. 12. 1986, 20. in 21. točka obrazložitve, in
McDermott in Cotter proti Minister for Social Welfare and Attorney-General
, C-286/85, z dne 24. 3. 1978, 15. točka obrazložitve.
[17]
Glej npr. sodbi SEU v zadevi
Becker
, 25. točka obrazložitve, in v združenih zadevah
Francovich
in drugi
, 11. točka obrazložitve.
[18]
Več o neposrednem učinku določb direktiv glej npr. S. Prechal, nav. delo, str. 241–249; M. Kellerbauer, M. Klambert, J. Tomkin, The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 1903–1906; P. Craig, G. de Burca, nav. delo, str. 200–205; D. Chalmers, G. Davies, G. Monti, European Union Law, 2. izdaja, Cambridge University Press, Cambridge 2010, str. 286–293.
[19]
Primerjaj s stališčem Ustavnega sodišča, navedenem v sklepu št. U-I-779/21, 20. točka obrazložitve, 19. opomba.
[20]
Sodba SEU v zadevi
C.I.L.F.I.T.
, 10. in 21. točka obrazložitve.
[21]
Prav tam, 14. in 21. točka obrazložitve.
[22]
Prav tam, 16. in 21. točka obrazložitve, in sodba SEU v zadevi
Intermodal Transports BV proti Staatssecretaris van Financiën
, C-495/03, z dne 15. 9. 2005, 33. točka obrazložitve.
[23]
Sodba SEU v zadevi
C.I.L.F.I.T.
, 16. točka obrazložitve.
[24]
Prav tam, 18. do 20. točka obrazložitve. O tem, kdaj nacionalnemu sodišču ni treba postaviti vprašanja za predhodno odločanje, tudi Ustavno sodišče že v odločbah št. Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 108/13, in OdlUS XX,18), 12. točka obrazložitve; št. Up-797/14 z dne 12. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 22/15, in OdlUS XXI, 11), 13. točka obrazložitve; št. Up-384/15 z dne 18. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 54/16), 12. točka obrazložitve; št. Up-561/15 z dne 16. 11. 2017 (OdlUS XXII, 32), 13. točka obrazložitve; in št. Up-1133/18 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 67/22), 19. točka obrazložitve.
[25]
Sodbi SEU v zadevah
Foto-Frost proti Hauptzollamt Lübeck-Ost
, C-314/85, z dne 22. 10. 1987, 15. točka obrazložitve, in
Gaston Schul Douane-expediteur BV
, C-461/03, z dne 6. 12. 2005, 17. do 19. točka obrazložitve.
[26]
Glej drugi odstavek 267. člena PDEU, ki določa:
"Kadar se takšno vprašanje [to je vprašanje glede razlage Pogodb oziroma glede veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije] postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, lahko to vprašanje predloži v odločanje SEU."
[27]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-238/12, 7. in 9. točka obrazložitve, in št. U-I-52/15 z dne 28. 9. 2016, 5. točka obrazložitve.
[28]
Ta določa, da se direktiva uporablja za vse sektorje dejavnosti, tako javne kot zasebne, skladno z 2. členom Direktive Sveta z dne 12. junija 1989 o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu (89/391/EGS) (UL L 183, 29. 6. 1989 – v nadaljevanju Direktiva 89/391/EGS), brez vpliva na 14., 17., 18. in 19. člen te direktive.
[29]
Po tej določbi se direktiva ne uporablja v primerih, kjer ji posebne značilnosti nekaterih posebnih dejavnosti javnih služb, kot so oborožene sile ali policija, ali nekaterih posebnih dejavnosti v službah civilne zaščite neizogibno nasprotujejo.
[30]
V zvezi s tem je bistveno sklicevanje predlagatelja na odločitve SEU v zadevah
Simap
, C-303/98, z dne 3. 10. 2000;
Jaeger
, C-151/02 z dne 9. 9. 2003;
Dellas in drugi
, C-14/04, z dne 1. 12. 2005; in
Vorel
, C-437/05, z dne 11. 1. 2007.
[31]
Stališče SEU, da je za presojo, ali ima čas neaktivne razpoložljivosti delavca za delo značilnosti pojma delovni čas, odločilno, da mora biti delavec v tem obdobju fizično navzoč na kraju, ki ga določi delodajalec, in da mora biti tam delodajalcu na razpolago, da bi lahko takoj opravil določene naloge, če bo to potrebno, izhaja ne le iz odločitev SEU, na katere se sklicuje predlagatelj, temveč tudi iz drugih (tudi novejših) odločitev. Glej npr. odločitve SEU v zadevah
D.J. proti Radioteleviziji Slovenija
, C-344/19, z dne 9. 3. 2021, 33. točka obrazložitve;
RJ proti Stadt Offenbach am Main
, C-580/19, z dne 9. 3. 2021, 34. točka obrazložitve;
B.K. proti Republiki Sloveniji (Ministrstvo za obrambo),
C-742/19, z dne 15. 7. 2021, 94. in 95. točka obrazložitve;
BX proti Unitatea Administrativ Teritorială D
., C-909/19, z dne 28. 10. 2021, 40. točka obrazložitve.
[32]
Glej S. Prechal, nav. delo, str. 245–246. Glej tudi M. Kellerbauer, M. Klambert, J. Tomkin, nav. delo, str. 1904.
Številka:
U-I-165/19-12
Datum:
3. 7. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA K SKLEPU ŠT.
U-I-165/19
Z DNE 8. 6. 2023, KI SE MU PRIDRUŽUJE SODNICA DR. NEŽA KOGOVŠEK ŠALAMON
1. Z izrekom in obrazložitvijo pričujočega sklepa soglašam, želim pa mu dodati še kratko pojasnilo svojega razumevanja obsega in meja vloge sodišč pri zagotavljanju učinkovitosti prava EU ter skladnosti med tem in slovenskim pravnim redom.
2. Soglašam s tem, da redno sodišče, kadar ugotovi, da določeno vprašanje ureja pravo EU in da je domača pravna ureditev v neskladju z njim, ne potrebuje intervencije Ustavnega sodišča, da bi zagotovilo učinkovitost prava EU in ga ustrezno uporabilo v postopku pred njim. To mu včasih omogoči že dolžnost razlage domačega prava v skladu s pravom EU, včasih pa dolžnost neuporabe sporne določbe domačega prava, ki bi onemogočala učinkovitost prava EU. Če odgovor na vprašanje ustrezne razlage prava EU še ne izhaja iz prakse Sodišča EU in se tudi ne ponuja dovolj očitno, ima redno sodišče vedno tudi možnost ali celo dolžnost, da Sodišču EU tako vprašanje predloži v predhodno odločanje. Vse to sklep tudi ustrezno pojasnjuje.
[1]
3. Na to možnost oziroma obveznost tudi po pravu EU ne more vplivati nacionalna ureditev, ki bi v primeru ocene o protiustavnosti domače pravne norme sicer narekovala predložitev vprašanja protiustavnosti ustavnemu sodišču. Takole je Sodišče EU že leta 1991 zapisalo v sodbi v zadevi
Mecanarte
:
[2]
"
45. Poleg tega bi bila učinkovitost prava Skupnosti [sedaj Unije] ogrožena, če bi obstoj obveznosti za predložitev vprašanja ustavnemu sodišču lahko nacionalnemu sodišču, ki obravnavava zadevo s področja uporabe prava Skupnosti, preprečila uporabo pravice, ki mu jo podeljuje 177. člen Pogodbe EGS [sedaj 267. člen PDEU], na Sodišče predložiti vprašanja o razlagi ali veljavnosti prava Skupnosti, da bi tako lahko odločilo o tem, ali je določba domačega prava skladna s pravom Skupnosti.
46. Zato je v odgovor na prvi del sedmega vprašanja treba ugotoviti, da nacionalno sodišče, ki v zadevi v povezavi s pravom Skupnosti ugotovi protiustavnost določbe nacionalnega prava, ne izgubi pravice ali ubeži obveznosti po 177. členu Pogodb EGS, da na Sodišče naslovi vprašanja o razlagi ali veljavnosti prava Skupnosti, če je takšna ugotovitev podvržena obvezni predložitvi ustavnemu sodišču.
"
4. Glede na dolžnosti in možnosti, ki jih rednemu sodišču nalaga pravo EU (in z določbo tretjega odstavka 3.a člena potrjuje tudi Ustava), redno sodišče za dosego ustrezne – in tudi po lastni presoji ustavnoskladne – odločitve v postopku ne potrebuje presoje Ustavnega sodišča. Zato sem, kot rečeno, tudi sam lahko podprl izrek, v skladu s katerim se zahteva sodišča zavrže, ker niso izkazani pogoji iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču za vsebinsko presojo Ustavnega sodišča.
5. Vendar pa to še ne pomeni, da je povsem neproblematično, če v domačem pravnem redu trajno v veljavi ostane pravna ureditev, ki je pogojno obremenjena tudi s protiustavnostjo, a je domača sodišča (in drugi naslovniki) ne smejo uporabljati, ker in kadar ji nasprotuje določba prava EU z neposrednim učinkom. Pravna varnost zahteva, da se tudi taka nasprotovanja odpravljajo in da je domača zakonodaja usklajena s pravom EU, ne pa zgolj odvisna od ustreznega poznavanja vsebine in narave učinkovanja prava EU s strani tistih, ki bi sporno domačo ureditev sicer morali izvajati v praksi, ali pa vztrajnosti in spretnosti samih nosilcev pravic iz prava EU. To prav tako že dolgo poudarja tudi Sodišče EU.
[3]
Država ima tako tudi v primeru ureditve, kakršno naslavlja tokratna zahteva, obveznost, da domačo zakonodajo uskladi z evropsko (ter ob tem razreši tudi vprašanje njene morebitne protiustavnosti), le da pot do te uskladitve v tovrstnih primerih ne vodi prek vložitve zahteve za oceno njene ustavnosti na Ustavno sodišče.
dr. Matej Accetto
Sodnik
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
[1]
Glej 11.–16. točko obrazložitve sklepa.
[2]
Sodba Sodišča EU v zadevi C-348/89,
Mecanarte
, ECLI:EU:C:1991:278, 45.–46. točka obrazložitve.
[3]
Glej denimo sodbo Sodišča EU v zadevi 104/86,
Komisija proti Italiji
, ECLI:EU:C:1988:171, 12. točka obrazložitve.
Številka:
U-I-165/19-13
Datum:
13. 6. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-165/19
Z DNE 8. 6. 2023
I. Uvod
1. Sporočilo sklepa o zavrženju zahteve je, da uporaba 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) ni mogoča, dokler sodišča (pravilno) ne rešijo vprašanja uporabe prava Evropske unije (v nadaljevanju EU). Namreč, če gre za uporabo prava EU, se to ali uporabi (neposredno ali posredno s konsistentno razlago nacionalnega prava) ali pa, če so dvomi glede njegove razlage (ali celo veljavnosti), se uporabi postopek predhodnega odločanja po 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). Ustavno sodišče bo torej po 156. členu Ustave in prvem odstavku 23. člena ZUstS pristojno sodiščem podati razlago o ustavni skladnosti nacionalne določbe šele po tem, ko predložitveno sodišče pojasni, zakaj – ali z neposrednim učinkom ali pa, še pogosteje, z načelom EU skladne oziroma konsistentne razlage – ni moglo doseči takšne uporabe nacionalnega in prava EU, ki bo skladna z Ustavo. Šele če bo ob takšnem postopanju trčilo ob vprašanje ustavne skladnosti do te mere, da ustavnoskladne razlage ne bo moglo doseči, je prostor za postopek z zahtevo.
[1]
2. Obravnavana zadeva se nanaša, po eni strani, na vprašanje t. i. evropskega pravoznanstva, po drugi strani pa odpira tudi vprašanja, kako postopajo sodišča, ko so hkrati soočena z uporabo prava EU in ustavnopravnimi vprašanji. Kot razloženo zgoraj, morajo (naj)prej poskusiti razrešiti vsa vprašanja uporabe prava EU (kadar so zato izpolnjeni pogoji, tudi s postopkom vprašanja za predhodno odločanje).
[2]
Tako kot Ustavno sodišče ne sme zahtevati od rednih sodišč, da se pred uporabo prava EU ali pred sprožitvijo postopka predhodnega odločanja obrnejo nanj,
[3]
tako morajo po drugi strani redna sodišča vprašanje prava EU rešiti (na način, kot je pojasnjeno zgoraj).
[4]
II. Kako postopajo sodišča, soočena s stikom pravnega reda EU (in tudi mednarodnega prava), in kdaj se sproži postopek z zahtevo
3. Možnosti sodišč glede uporabe prava EU (preden torej sprožijo postopek z zahtevo pred Ustavnim sodiščem), opisane zgoraj, niso vedno enoznačne,  razlikujejo se tudi glede na to, katere pravne vire (in njihove določbe) morajo sodišča uporabiti v zadevah. Medtem ko uporaba primarnega prava (PEU, PDEU, Listine EU o temeljnih pravicah) zahteva neposredno uporabo in neposredni učinek za posamezno določbo (ki izpolnjuje pogoje za to), pa je pri sekundarnem pravu, predvsem pri direktivah, ki zahtevajo izvedbo (implementacijo), nekoliko drugače. Direktive neposredno učinkujejo (več o tem v nadaljevanju) po preteku roka za implementacijo oziroma njene določbe neposredno učinkujejo v t. i. vertikalnih razmerjih.
[5]
Sodišča morajo sama presoditi, ali bodo uporabila načelo EU skladne oz. konsistentne razlage ali načelo neposrednega učinka ali postopek predhodnega odločanja pred SEU. Vse so to možne poti. Ko se določbe direktive "dotaknejo" ustavnih določb (ko torej urejajo vprašanje, ki ga naslavlja tudi kakšna ustavna določba oziroma je Ustavo treba uporabiti za razlago določbe direktive), je Ustavno sodišče že večkrat določbe direktiv "dvignilo" na ustavni nivo.
[6]
Ustavo torej razlaga v luči prava EU (ne razlaga pa je z določbo direktive).
[7]
To je razlika; ne gre za direktivo-skladno razlago Ustave.
4. To vprašanje odnosov med pravnimi viri (mednarodnimi, EU in nacionalnimi) je treba enako obravnavati tako v vseh razmerjih kot pred vsemi sodišči. Od vsega začetka (od nastanka pravnega razmerja) je to vprašanje identično. Ne sme biti različno odgovorjeno nanj pred različnimi sodišči (ali drugimi organi, npr. izvršilne veje oblasti). To bi pomenilo, da se pravno razmerje različno presoja (po različnih pravnih temeljih) pred različnimi organi in pred različnimi sodišči. Temu, seveda, ne more biti tako. Med drugim bi to pomenilo
legal chaos
(en organ ali sodišče tako, drugi drugače). To pojasni tudi, da morajo vsa sodišča (tudi na prvi stopnji) že uporabiti pravo EU skupaj z ustavnimi določbami. Torej, na nacionalno (zakonsko) pravo je treba pogledati (beri: ga razlagati) skozi prizmo mednarodnega prava, prava EU in ustavnega prava. Zakonsko pravo torej ni "alfa in omega", "ne živi samostojnega in od omenjenih neodvisnega življenja". Šele tako razlagana določba nacionalnega prava bo pravilno umeščena v vse tri kontekste pravnih virov. Zato trdimo, da nacionalni sodnik "postane evropski ali mednarodni" sodnik. Stik treh pravnih redov ni enostaven. Kadar ga v zadevi ni treba uporabiti, je zato reševanje manj kompleksno. Če pa so ti stiki pravnih redov podani, je treba uporabiti: ali vse tri pravne rede ali samo pravo EU v stiku z nacionalnimi pravili. Slednja pa so lahko (pod)zakonske ali ustavne norme. V vsakem primeru mora biti prostor za horizontalni pristop.
[8]
,
[9]
5. Naj se vrnem nazaj na obravnavano zadevo: kako razlagati 71. člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji, katerega ustavno presojo je zahtevalo predložitveno sodišče, je vprašanje tudi prava EU.
[10]
In to vprašanje morajo redna sodišča ali rešiti sama (konsistentna razlaga, neposredni učinek) ali s pomočjo Sodišča EU (ko gre za vprašanje razlage ali veljavnosti prava EU s postopkom predhodnega odločanja po 267. členu PDEU). Le če nič od tega ne reši tudi vprašanja ustavne skladnosti nacionalne norme, vložijo zahtevo na Ustavno sodišče. Zakaj takšen vrstni red?
6.
Za odnos Ustavnega sodišča do rednih sodišč je pomembno izhajati iz t. i. pravovarstvene potrebe. Namreč, sodišča morajo ne le izkazati, da odločitev Ustavnega sodišča nujno potrebujejo za odločitev v prekinjeni zadevi,
[11]
temveč morajo preučiti tudi vse možnosti, to je uporabiti vse splošno sprejete metode razlage prava, s katerimi je mogoče razlagati določeno določbo na način, da ta prestane presojo ustavnosti.
[12]
Pristojnost Ustavnega sodišča je subsidiarna. Sodišča morajo utemeljiti uporabo domnevno protiustavne zakonske ureditve v postopku odločanja in pojasniti, da nimajo na voljo možne razlage, ki bi zagotavljala ustavnoskladno odločitev.
[13]
Ugotovitev, da ni mogoča ustavnoskladna razlaga mora zajemati tudi vidika prava EU (ali/in mednarodnega prava, kjer je to upoštevno). V tem je veliko smisla. Ustavno sodišče je namreč po 156. členu Ustave "upravičeno" intervenirati le takrat, ko je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Vezanost sodnika na Ustavo zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo in tudi s pravom EU ter mednarodnim pravom, pri tem pa se mora sodišče opreti na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Tudi konsistentne in harmonične. Še več, ti razlagi se uporabita prednostno, pred drugimi razlagalnimi metodami (npr. zgodovinsko, teleološko, sistematično, gramatikalno,
a contrario,
itd.
[14]
). Šele če sodišče z različnimi metodami pravne razlage ne more razložiti zakona na ustavnoskladen način, mora začeti postopek za oceno ustavnosti takega zakona.
[15]
,
[16]
Tako je sodiščem omogočena vloga kreiranja sodne prakse na zakonski ravni, za kar so ta izključno pristojna; pri tem torej ne gre za pristojnost Ustavnega sodišča.
[17]
Pomanjkljiva zahteva
[18]
(na primer taka, ki ne poda izčrpne razlage (zakonskega) prava) povzroči težave; Ustavno sodišče namreč ne more odločati zunaj navedb zahteve,
[19]
kar lahko vpliva na vsebinsko odločitev; prav tako je ne more zavrniti kot očitno neutemeljene, lahko jo le zavrže. Zahteva namreč sama po sebi pomeni spor;
[20]
postopek se začne s samo vložitvijo zahteve, ne šele s sklepom o sprejemu, tako kot pri pobudah.
[21]
III. Pomen konsistentne razlage (v razmerju do neposrednega učinka določb prava EU)
7. V praksi se je izkazalo, da je uporaba konsistentne razlage lažja kot uporaba metode neposrednega učinka določb prava EU. To še posebej velja takrat, ko bi neposredni učinek pomenil, da se določba nacionalnega prava ne sme uporabiti (in se namesto nje omogoči neposredni učinek določbe prava EU). Pri konsistentni razlagi temu ni tako, kajti določba nacionalnega prava je tista, ki bo še vedno tvorila pravno podlago, le razlagala se bo v luči prava EU. To je gotovo lažje, kot pa "izločiti" voljo zakonodajalca (torej ne uporabiti določbe nacionalnega prava) in to ustrezno utemeljiti. Zato, kot je teorija ugotovila že pred časom, pristop konsistentne razlage prevladuje.
[22]
S prakso uporabe konsistentne razlage imajo nacionalna sodišča pomembno vlogo tudi pri uporabi prava EU, kajti šele po sodni razlagi nacionalne zakonodaje v luči prava EU (pa tudi v luči mednarodnega prava) se lahko oceni, ali je bilo pravo EU (ali mednarodna pogodba
[23]
) pravilno izvedeno v nacionalni pravni red. Vpliv načela skladne razlage domačega prava z nadnacionalnim pravom ublaži jasno razlikovanje med pravom EU in nacionalnim pravom. Sodišča tako odločijo, da obstaja zavezujoče pravno pravilo višje v hierarhiji in da je treba domače pravo razlagati tako, da uveljavlja to pravilo. Omejitve pri uporabi temeljijo na meji, ki jo dopušča ustrezna nacionalna določba (meje njene razlage
[24]
), pravni varnosti in ustavni vlogi sodišč. Pravna varnost je namreč vendarle večja, če nacionalne določbe v posameznem primeru ne izločimo iz pravnega reda (zaradi neposrednega učinka določbe prava EU) in tako omogočimo večjo kohezivnost pravnega reda.
[25]
IV. Še o terminoloških vprašanjih
8. Zapisano v naslednjih odstavkih je teoretično praktično razprava, ki za to zadevo niti ni preveč pomembna. Omenjam jo zato, ker je del t. i. evropskega pravoznanstva, na katerem sklep temelji.
9. Odločba terminološko sledi konceptom, ki jih razvilo SEU, vendar ob tem nisem brez pomislekov. Namreč, tudi SEU za direktivo (kot akt) ne uporablja terminologije, da je neposredno uporabna, ko preteče rok za implementacijo, temveč da je neposredno učinkovita. Naj pojasnim, zakaj (me) to zmoti: pogoji za neposredno učinkovanje (jasnost oziroma določnost določbe, njena brezpogojnost in takojšnjost, odsotnost možnosti izvrševanja diskrecije zakonodajalca ali izvršilne veje oblasti) se namreč nanašajo na posamezne določbe in ne na akt. Tako jih je izoblikovala praksa SEU. Če za izpolnjevanje teh pogojev torej trdimo, da je določba tista, ki neposredno učinkuje, zakaj potem pri direktivah ta termin uporabimo za akt? Torej, zakaj rečemo, da je direktiva tista, ki neposredno učinkuje, če pa je ta termin pridržan za posamezno določbo s pojasnjenimi značilnostmi. In na drugi strani se za akt praviloma uporabi termin
neposredna uporaba
. Akt postane neposredno uporaben takrat, ko iz "sveta življenja v pravu EU" vstopi tudi v "svet življenja" v državi članici EU. Pri uredbi je to v trenutku, ko se začne uporabljati (ko preteče
vacatio legis
), pri direktivi pa, ko poteče njen rok za implementacijo.
[26]
Ko je to torej tako ločeno, ko je termin "neposredna uporaba" povezan z aktom in termin "neposredno učinkovanje" z določbo, bi lahko rekli, da je vprašanje rešeno, da je vse jasno in enostavno. Pa ni. Za direktive, namreč, kot pišem, se termin "neposredna uporaba direktiv" ne uporablja.
9.a Menim, da je
šele takrat, ko je akt neposredno uporabljiv, mogoče tudi, da bo neka njegova določba neposredno učinkovala.
Določba vendarle ne more neposredno učinkovati v aktu, ki se (še) ne uporablja (npr. v primeru direktiv pred potekom implementacijskega roka). Pred potekom implementacijskega roka zato določba, čeravno izpolnjuje pogoje za neposreden učinek, ne more neposredno učinkovati, kajti s tem bi "prebila" časovne meje njegove uporabe. Akt, ki še ni neposredno uporabljiv, postavlja prepreko, da bi se sploh lahko uporabil. In če se ne more uporabiti akt, se tudi ne more posamezna določba. Neposrednega učinka neke določbe torej dejansko ni brez neposredne uporabnosti akta, v katerem je ta določba. O tej težavi, ki je toliko terminološke narave, da lahko tudi zmede, pišejo tudi številni avtorji, izpostavljam pa pojasnilo sodnice SEU Prechal v znameniti knjigi Directives in EC law; pojasnjuje namreč, da tudi SEU za direktivo previdno ne uporablja termina, da je direktiva neposredno uporabna, ker bi s tem izničili razlikovanje z učinkovanjem uredb.
[27]
9.b Ta argument, da se ne želi odpraviti razlik med uredbo in direktivo (kot sta definirani v 288. členu PDEU) in da obstaja strah, da bi tudi direktive bile neposredno uporabljive v horizontalnih razmerjih, lahko razumem, a menim, da ni ravno prepričljiv. Direktive namreč so neposredno uporabne po preteku implementacijskega roka tudi v horizontalnih razmerjih. Sicer se sploh ne bi mogle uporabiti v teh razmerjih. Pa se. Le določbe direktiv v horizontalnih razmerjih ne učinkujejo neposredno, temveč le posredno (prek metode konsistentne razlage, kot razlagam zgoraj, kjer je torej pravni temelj nacionalna določba, a se (prednostno) razlaga tako, da določbo razložimo v luči ciljev direktive. Težava torej ni v neposredni uporabnosti. Še več, ta je potrebna, ker sicer niti načelo lojalne razlage ne bi bilo mogoče.
[28]
Ne bi mogli namreč niti razlagati nacionalnega prava konsistentno s pravom EU, ki v državi članici sploh ne bi bilo uporabljivo. Razumem pa v delu, kjer bi posplošeno (sicer nepravilno) razumevanje pripeljalo do tega, da bi direktivam pripisovali takšno neposredno uporabo kot uredbam, kar bi lahko vplivalo na vse vidike uporabe direktiv, ki se od uredb razlikujejo (horizontalna razmerja, obratno vertikalna razmerja, doktrina
estoppel
itd.).
V.
Zaključek
10. Ustavno sodišče je sprejelo tudi odločitev, da 1. točka 2. člena Direktive 2003/88/ES učinkuje neposredno.
[29]
Vseeno pa, previdno, ker Ustavno sodišče ne želi posegati v pristojnost SEU, predložitveno sodišče napotuje tudi, da presodi, ali lahko sledi Ustavnemu sodišču ali pa se odloči za postopek vprašanja za predhodno odločanje po 267. členu PDEU. Z drugimi besedami, odločitev Ustavnega sodišča o tem, da je določba neposredno učinkovita ni zavezujoča. S tem Ustavno sodišče spoštuje izključno pristojnost SEU, ko gre za dokončno razlago prava EU.
[30]
Poudarjam dokončno, ker so seveda tudi nacionalna sodišča pristojna razlagati pravo EU za učinke v svojih postopkih, vendar pa se morajo "ustaviti" v tistih primerih, ko so izpolnjeni pogoji za sprožitev postopka za predhodno odločanje.
[31]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Sklep Ustavnega sodišča o zavrženju zahteve Višjega delovnega in socialnega sodišča sem podprl, vendar z nelagodnostjo. Ta ni povezana z vsebinsko odločitvijo, temveč s trajanjem postopka odločanja Ustavnega sodišča. Odločanje je trajalo štiri leta. Predolgo. Na drugi strani je Ustavno sodišče pred kratkim (11. 5. 2023 v zadevi št. U-I-51/23) zavrglo zahtevo Okrajnega sodišča, ker ni uspelo dokazati pravnomočnosti odločitve o pritožbi zoper sklep, s katerim je sodišče prekinilo postopek. To je storilo v vsega 34 dneh. Slika vzbuja občutek neenake obravnave. Namesto da bi napore vložili v zadeve, ki so že dlje časa na Ustavnem sodišču, se ukvarjamo z novimi, kjer pogoji še niso niti izpolnjeni (pa bi verjetno celo bili, če ne bi "pohiteli"). To sicer ni sporno z vidika pravil Ustavnega sodišča o vrstnem redu obravnav zadev, vendar pa bi se moči morale porazdeliti tako, da bi se namesto o popolnoma novih zadevah odločalo o zadevah, ki so že dlje časa v postopku pred Ustavnim sodiščem.
Ne spuščam pa se globje v povezano vprašanje tiste zadeve (št. U-I-51/23), zakaj je proti sklepom o prekinitvi postopka za začetek postopka z zahtevo sploh dopuščeno pravno sredstvo in zakaj ni ureditev takšna kot v primeru odločitev za sprožitev postopka predhodnega odločanja na Sodišču EU (v nadaljevanju SEU) po 267. členu PDEU). Namreč, tako v primeru, ko se sodišče sreča z vprašanjem morebitne protiustavnosti zakona, kot tudi v primeru, ko se sreča z vprašanjem razlage ali celo veljavnosti prava EU, mu mora biti odprta pot na SEU, ki bo z odgovori na vprašanja pojasnilo, ali gre za protiustavnost, kako se razlaga pravo EU in tako dalje. Stranke tega ne morejo preprečiti. Vendar, to je že ločeno vprašanje, o katerem lahko bralec več prebere tudi pri B. Bapuly, R. Knez, A. Kmecl, Pravo EU pred slovenskimi sodišči, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 84. in naslednje.
[2]
Prim. zadevo
CILFIT
, C-283/81, in razvoj po tem npr. zadevo
Consorzio Italian Management,
C-561/19. Prim. tudi R. Palmstorfer, J. Kreuzhuber, Keine Abkehr von CILFIT – Anmerkung zum Urteil des EuGH v. 6. 10. 2021, C-561/19 (Consorzio Italian Management), Europarecht (EuR), št. 2 (2022), str. 239–252.
[3]
Prim. npr. zadevi
Mecanarte,
C-348/89, in
Melki
(združeni zadevi C-188/10 in C-189/10), ki se na prvo sklicuje. SEU v 56. točki obrazložitve zapiše: "Preden se lahko opravi vmesna ocena ustavnosti nacionalnega zakona, katerega vsebina je le prenos kogentnih določb direktive Unije, na podlagi istih razlogov, s katerimi se izpodbija veljavnost direktive, so nacionalna sodišča, zoper odločitev katerih po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, načeloma dolžna na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU Sodišču predložiti vprašanje o veljavnosti te direktive in nato upoštevati to, kar izhaja iz sodbe, ki jo izda Sodišče v postopku predhodnega odločanja, razen če ni sodišče, ki je sprožilo vmesni postopek ocene ustavnosti, že samo predložilo tega vprašanja Sodišču na podlagi drugega odstavka tega člena. […]".
Prim tudi pristop nemškega Zveznega ustavnega sodišča, ki tudi sledi zadevi
Mecanarte.
Odločitev v zadevi 1 BvR 2065/10 z dne 10. 11. 2010, 22. in 23. točka obrazložitve.
[4]
Ali kot pojasnita R. von Gestel in J. de Poorter: redna (nižja) sodišča so postala konkurent ustavnim sodiščem. Ustavna sodišča so lahko prehitena (
bypassed
) s tem, ko redna sodišča sprožijo postopek predhodnega odločanja z vprašanji, ki zadevajo ustavnost nacionalnih določb v luči pogodb (PEU, PDEU) in Listine EU o temeljnih pravicah. Glej več o tem pri omenjenih avtorjih, In the Court We Trust – Cooperation, Coordination and Collaboration between the ECJ and Supereme Aministrative Courts, Cambridge University Press, Cambridge 2019, str. 38–44.
Prehitevanje oziroma t. i. "
bypassing
" sicer ni prijetno za sodišče, ki se ga prehiteva, kajti to sodišče ne more biti niti več slišano (ne more odgovoriti na trditve in na argumente predložitvenega sodišča po 267. členu PDEU). Več tej temi, ki bi vsaj pri temeljnih vprašanjih odnosa EU in nacionalnega prava, menim, morala biti drugače urejena (a za to ločeno mnenje ni v ospredju), glej pri R. Knez, EUnited in diversity: between common constitutional traditions and national identities, prispevek z istoimenske konferenca Ustavnega sodišča Latvije in SEU, Riga 2021, str. 133–143, dosegljivo:
eunited_in_diversity_-_riga_september_2021_-_conference_proceedings.pdf (europa.eu)
(29. 6. 2023).
Tudi Ustavno sodišče je, na primer, v pred SEU viseči zadevi
Kubera
, C-144/23 (vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je sprožilo Vrhovno sodišča), "prehiteno" in lahko le opazuje, kaj bo odločilo SEU. Sprejeti mora ta način sodniškega dialoga in dati prednost SEU, ki je sodišče s pristojnostjo vmesnega postopanja (
Zwischenverfahren
), to je horizontalnega sodelovanja, in ni pritožbeno sodišče (ni v položaju vertikalnosti). Gre torej za postopek sodelovanja (glej tudi tretji odstavek 19. člena Pogodbe o EU v zvezi z 267. členom PDEU), ne uporabi se načelo subsidiarne pristojnosti (značilno za Ustavno sodišče in ESČP).
Prim. tudi J. Sladič, Slovenski sodnik in predložitev pravnih vprašanj v odločanje Sodišču ES po 234. členu Pogodbe o ES, Podjetje in delo, št. 6–7 (2003), str. 1052 in naslednje.
[5]
In pojem "države", da bi se razmerje opredelilo kot vertikalno (med državo in posameznikom), se razlaga široko.
[6]
Npr. v zadevi št. U-I-146/12. Ločeno mnenje sodnice Jadranke Sovdat to nedvoumno pojasni. Citiram del 7. točke obrazložitve njenega ločenega mnenja (tudi brez opomb, zato bralca napotujem na branje celotnega ločenega mnenja): "
Strinjam se s pristopom v odločbi, po katerem je treba v tej zadevi pri presoji skladnosti zakona z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena Ustave upoštevati tudi pravo Evropske unije. Dejstvo je, da je slovenski ustavodajalec v tretjem odstavku 3.a člena Ustave izrecno vzpostavil ustavnopravno obveznost, na podlagi katere se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru Evropske unije, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije. Soglašam zato, da je upoštevanje prava Evropske unije ustavna obveznost in ne le obveznost, ki izhaja iz mednarodne pogodbe, s katero smo prenesli izvrševanje dela svojih suverenih pravic na Evropsko unijo tako, da jih poslej izvršujemo skupaj z vsemi drugimi državami članicami na način, kot je določen s pravom Evropske unije. Ta ustavna obveznost zavezuje vse državne organe in tako tudi Ustavno sodišče, da pri razlagi ustavnih določb upoštevajo tudi to razsežnost. Zato soglašam tudi s tem, da je treba pri tej presoji upoštevati splošno načelo prava Evropske unije o prepovedi diskriminacije na podlagi starosti in Direktivo 2000/78/ES, ki ga konkretizira, kot tudi sodbe SEU, s katerimi je to sodišče razlagalo določbe navedene direktive.
"
Nazadnje je Ustavno sodišče z določbami direktiv in uredb razlagalo tudi pravico do pitne vode (70.a člen Ustave) v zadevi št. U-I-416/19. Tako je jasno pojasnilo v 33. točki: "V obravnavanem primeru to pomeni, da bo Ustavno sodišče tako Direktivo 2009/128/ES kot tudi druge zgoraj navedene upoštevne direktive upoštevalo pri razlagi izpodbijanih določb […] ter pri presoji njihove skladnosti s pravico do pitne vode iz 70.a člena Ustave."
[7]
Za takšno razlago uporabljamo izraz: konsistentna razlaga (pa tudi izraze kot so evropskoskladna razlaga,
interpretation europea
, lojalna razlaga). Na drugi strani pa za razlago Ustave v luči mednarodnih pogodb uporabljamo izraz: harmonična razlaga (
harmonious interpretation
).
Podobno tudi R. von Gestel in J. de Poorter, nav. delo, str. 41.
[8]
Tretji odstavek 4. člena PEU zahteva tudi uporabo načela konsistentne, imenovane tudi lojalne razlage. Ustavno sodišče tako tudi v odločbi št. Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013, 5. točka obrazložitve. O tem, da to načelo lojalne razlage hkrati tudi kot notranje ustavnopravno načelo zavezuje z močjo Ustave, prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, 32.–34. točka obrazložitve.
To pomeni tudi, da bo izpolnjen pogoj primarnosti prava EU. Glej tudi J. Hojnik, Primarnost prava EU –
conditio sine qua non
, Pravna praksa, št. 43–44 (2021), str. 3 in nasl.
[9]
Kot npr. v op. 6 zgoraj citirana zadeva št. U-I-416/19: 70.a člena Ustave Ustavno sodišče ni razlagalo brez ozira na uredbo EU in direktivo EU. To pa ne pomeni, da je to določbo razlagalo popolnoma nesamostojno, temveč da je zgornjo premiso razlagalo skozi prizmo (v luči) prava EU. Pri tem je presodilo, da to z Ustavo ne trči. To pa ne pomeni, da to kdaj ni mogoče. V takšnem primeru bi bil potreben dialog po 267. členu PDEU (predhodno odločanje).
[10]
Direktiva 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 299, 18. 11. 2003 – v nadaljevanju Direktiva 2003/88/ES).
[11]
Ustavno sodišče je pri presoji ustavnosti na podlagi zahteve rednih sodišč soočeno na eni strani zgolj z informacijami, ki so v zahtevi podane, tako glede dejanskega stanja kot glede informacij o postopku pred rednim sodiščem (v postopku praviloma ne sodelujejo stranke sodnega postopka, zato tovrstnih informacij ne morejo podati). Po drugi strani pa mora od rednega sodišča pridobiti tudi vsa pojasnila in ustrezno argumentacijo, zakaj to sodišče meni, da sta zakon ali določena norma (ali več teh) protiustavna.
[12]
Pogoji za vsebinsko obravnavanje zahteve sodišča za oceno ustavnosti zakona niso izpolnjeni, če lahko sodišče v zadevi, v kateri je zaradi vložitve zahteve prekinilo postopek, zagotovi ustavnoskladno odločitev kakorkoli drugače, brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakona. Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/14 z dne 16. 3. 2017, 9. točka obrazložitve.
[13]
Slednje jih postavlja v položaj, kot se je izrazil nekdanji sodnik Ustavnega sodišča J. Zobec v ločenem mnenju k sklepu št. U-I-209/09, miniaturnih ustavnih sodišč.
[14]
Glede različnih razlagalnih metod gl. pri M. Pavčnik, Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja (s poglavjem A. Novaka), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 388 in nasl.
[15]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014.
[16]
To pomeni, da mora sodišče, ki je po Ustavi predlagatelj konkretne presoje zakonov, v zahtevi utemeljiti predpostavko zveznosti in s tem pravovarstveno potrebo za intervencijo Ustavnega sodišča v konkretnem sodnem postopku, Ustavno sodišče pa mora zahtevo s tega vidika preizkusiti. Glej več o tem ločeno mnenje nekdanje sodnice Ustavnega sodišča dr. Jadek Pensa v zadevi št. U-I-222/18 z dne 14. 5. 2020. Prim. tudi z mojim ločenim mnenjem v isti zadevi.
[17]
Tudi pri razumevanju zahteve, če se nanaša na zakonsko raven, Ustavno sodišče praviloma ne podaja svoje razlage zakonskega prava, ampak to prepušča rednim sodiščem.
[18]
Velja tudi za zahteve, ki jih vložijo drugi, t. i. privilegirani vlagatelji po 23.a členu ZUstS (in specialnih predpisih).
[19]
Tudi odgovor Vlade in Državnega zbora po vzpostavitvi kontradiktornosti
se bo nanašal le na navedbe v zahtevi
.
[20]
Ustavno sodišče pri zahtevi drugače kot pri pobudi ne presoja, ali gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, glej drugi odstavek 26. člena ZUstS.
[21]
Glej več o tem R. Knez, Sodstvo in Ustavno sodišče RS, Podjetje in delo, št. 6–7 (2020), str. 1096.
[22]
G. Betlem ugotavlja, da je konsistentna razlaga bistvenega pomena in da pri uporabi prevlada nad nesporednim učinkom: "[…] indeed, as a mode of giving effect to Community law before national priority over direct". Glej G. Betlem, The Doctrine of Consistent Interpretation: Managing Legal Uncertainty, Oxford Journal of Legal Studies, let. 22, št. 3 (2002), str. 417–418.
[23]
Razlika med pravnima redoma prava EU in mednarodnega prava je bolj v stopnji kot v načelu.
[24]
Npr. ne prek načela
contra legem
. Prim. tudi mnenje AG Elmer v zadevi C–168/95,
Arcaro
. Prim. tudi S. Prechal, Directives in EC Law, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2009, str. 227.
[25]
Pa tudi s pravom EU neskladna nacionalna določba, ki je derogirana z neposrednim učinkom, ostane v pravnem redu in jo je treba derogirati za vsako posamezno pravno razmerje.
Prim. tudi pri G. Betlem in A. Nollkaemper, Giving Effect to Public International Law and European Community Law before Domestic Courts; A Comparative Analysis of the Practice of Consistent Interpretation, EJIL, let. 14, št. 3 (2003), str. 569–589, in tudi pri G. Betlem, The Doctrine of Consistent Interpretation-Managing Legal Uncertainty Oxford Journal of Legal Studies, let. 22, št. 3 (2002), str. 397–418.
[26]
Obstaja nekaj izjem, ki pa za tematiko tega ločenega mnenja niso pomembne. Prim. P. Craig, G. de Burca, EU Law, text, Cases and Materials, Oxford University Press, Oxford 2003, str. 185–189, 202–229.
[27]
Glej S. Prechal, nav. delo, str. 229.
[28]
Začenši z zadevo
Sabine von Colson and Elisabeth Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen
, 14/83.
[29]
Točka 24 obrazložitve sklepa, h kateremu dajem ločeno mnenje.
[30]
Glej op. 3 zgoraj.
[31]
Glej op. 2 zgoraj.