U-I-178/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-178/22
Datum odločitve:
16. 3. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.178.22
Akt:
Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP) 

Sklep o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 117/20) 

Uredba o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 204/20, 20/21, 59/21, 64/21 in 103/21)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20, 190/20 in 192/20)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 193/20, 196/20, 204/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21 in 25/21)

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21)

Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21)

Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 ((Uradni list RS, št. 55/21, 60/21 in 62/21)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športne dejavnosti (Uradni list RS, št. 150/20, 159/20 in 165/20)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športne dejavnosti (Uradni list RS, št. 181/20 in 190/20)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 204/20)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 2/21, 5/21, 9/21, 12/21 in 15/21)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 20/21, 25/21, 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 55/21 in 60/21)

Odlok o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 55/21, 60/21, 63/21, 65/21, 68/21 in 73/21)

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21, 69/21, 73/21, 79/21, 85/21, 89/21 in 93/21)

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 63/21 in 66/21)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21)

Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 188/20, 193/20, 198/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21, 25/21, 27/21, 30/21, 35/21, 40/21, 43/21, 47/21, 55/21, 60/21, 63/21, 66/21, 69/21, 73/21, 79/21, 85/21, 89/21, 93/21, 96/21, 101/21, 104/21, 109/21, 114/21, 120/21, 124/21 in 126/21)

Odlok o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 46/21)

Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 47/21)

Odlok o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 47/21)

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 47/21)

Odlok o omejitvah in načinu izvajanja javnega prevoza potnikov na ozemlju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/21 in 66/21)

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 17/21) 

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 20/21 in 25/21)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 117/20) se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti:
Uredbe o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 204/20, 20/21, 59/21, 64/21 in 103/21),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20, 190/20 in 192/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 193/20, 196/20, 204/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21 in 25/21),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21),
Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 ((Uradni list RS, št. 55/21, 60/21 in 62/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športne dejavnosti (Uradni list RS, št. 150/20, 159/20 in 165/20),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športne dejavnosti (Uradni list RS, št. 181/20 in 190/20),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 204/20),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 2/21, 5/21, 9/21, 12/21 in 15/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 20/21, 25/21, 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 55/21 in 60/21),
Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 55/21, 60/21, 63/21, 65/21, 68/21 in 73/21),
Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21, 69/21, 73/21, 79/21, 85/21, 89/21 in 93/21),
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 63/21 in 66/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21),
Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 188/20, 193/20, 198/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21, 25/21, 27/21, 30/21, 35/21, 40/21, 43/21, 47/21, 55/21, 60/21, 63/21, 66/21, 69/21, 73/21, 79/21, 85/21, 89/21, 93/21, 96/21, 101/21, 104/21, 109/21, 114/21, 120/21, 124/21 in 126/21),
Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 46/21),
Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o omejitvah in načinu izvajanja javnega prevoza potnikov na ozemlju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/21 in 66/21),
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 17/21) in
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 20/21 in 25/21)
se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Pobudnik nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti.
Geslo:
1.5.51.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrženje.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, podzakonski akt
Vlagatelj:
Borut Korošec, Celje, in drugi
Datum vloge:
2. 6. 2022
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33517
Dokument v PDF obliki:
U-I-178-22 Delno odklonilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
U-I-178-22.pdf
182 KB
Prenesite datoteko
U-I-178/22-11
16. 3. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Boruta Korošca, Celje, in drugih, ki jih vse zastopa Boštjan Verstovšek, odvetnik v Celju, ter Boštjana Verstovška, Celje, na seji 16. marca 2023
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 117/20) se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti:
Uredbe o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 204/20, 20/21, 59/21, 64/21 in 103/21),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20, 190/20 in 192/20),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 193/20, 196/20, 204/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21 in 25/21),
Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21),
Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 ((Uradni list RS, št. 55/21, 60/21 in 62/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športne dejavnosti (Uradni list RS, št. 150/20, 159/20 in 165/20),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športne dejavnosti (Uradni list RS, št. 181/20 in 190/20),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 204/20),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 2/21, 5/21, 9/21, 12/21 in 15/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 20/21, 25/21, 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 55/21 in 60/21),
Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 55/21, 60/21, 63/21, 65/21, 68/21 in 73/21),
Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21, 69/21, 73/21, 79/21, 85/21, 89/21 in 93/21),
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 63/21 in 66/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21),
Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 188/20, 193/20, 198/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21, 25/21, 27/21, 30/21, 35/21, 40/21, 43/21, 47/21, 55/21, 60/21, 63/21, 66/21, 69/21, 73/21, 79/21, 85/21, 89/21, 93/21, 96/21, 101/21, 104/21, 109/21, 114/21, 120/21, 124/21 in 126/21),
Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 46/21),
Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o začasnih omejitvah pri izvajanju športnih programov (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 47/21),
Odloka o omejitvah in načinu izvajanja javnega prevoza potnikov na ozemlju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/21 in 66/21),
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 17/21) in
Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 20/21 in 25/21)
se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti številnih podzakonskih predpisov, ki so bili sprejeti zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19, ter zakonskih določb, na podlagi katerih naj bi bili ti podzakonski predpisi sprejeti. Ustavno sodišče je o pobudi delno že odločilo z odločbo št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18), s katero je ugotovilo, da so bili v neskladju z Ustavo 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) ter pet odlokov Vlade v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi navedenih zakonskih odločb. Z odločbo št. U-I-79/20 je Ustavno sodišče odločilo tudi o delu pobude, s katero so pobudniki izpodbijali tretji odstavek 5. člena in prvi odstavek 7. člena ZNB, tretji odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – ZVRS) in Odredbo o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/20 in 68/20). V tem delu je pobudo zavrglo.
2.
Pobudniki so tik pred sprejetjem odločitve v zadevi št. U-I-79/20 vložili obsežno dopolnitev in razširitev pobude, ki jo je Ustavno sodišče iz zadeve št. U-I-79/20 izločilo in sklenilo, da bo o njej odločilo posebej. S to vlogo pobudniki izpodbijajo tudi: (1) ZNB, kolikor ureja razvrstitev nalezljivih bolezni v skupine, (2) Sklep o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (v nadaljevanju Sklep), (3) Uredbo o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (v nadaljevanju Uredba) in (4) številne odloke, ki jih je Vlada zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 sprejela v obdobju od oktobra 2020 do vložitve te razširitve.
3.
Po navedbah pobudnikov Sklep določa, da je COVID-19 nevarna nalezljiva bolezen iz 1. skupine Pravilnika o prijavi nalezljivih bolezni in posebnih ukrepih za njihovo preprečevanje in obvladovanje (Uradni list RS, št. 16/99 in 58/17 – v nadaljevanju Pravilnik), torej bolezen, ki zahteva uvedbo najbolj rigoroznih ukrepov, predvidenih za preprečevanje in obvladovanje najbolj nevarnih in smrtonosnih nalezljivih bolezni, ki jih določa ZNB. Pobudniki menijo, da je razvrstitev bolezni COVID-19 v to skupino samovoljna in brez strokovne podlage. Sklep naj bi bil zato nezakonit in protiustaven, posledično pa naj bi bili protiustavni tudi vsi odloki, ki so bili sprejeti na njegovi podlagi. Brez uvrstitve bolezni COVID-19 v 1. skupino naj namreč ne bi bilo možno sprejeti ukrepov zapiranja družbe. Pobudniki s tem v zvezi uveljavljajo tudi protiustavnost ZNB, ki naj bi omogočal, da Vlada razvrsti bolezni v posamezne skupine samovoljno, brez strokovne podlage, brez raziskav, časovno neomejeno, brez možnosti strokovne debate in brez možnosti izpodbijanja.
4.
Med izpodbijanimi odloki pobudniki najprej izpostavljajo več odlokov, s katerimi je Vlada zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 omejila gibanje in zbiranje ljudi. Gre za odloke, navedene v drugi do deseti alineji 2. točke izreka tega sklepa. Pobudniki trdijo, da navedene odloke izpodbijajo iz razlogov, ki so jih navedli že v zvezi z Odlokom o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20 – v nadaljevanju Odlok/52).
[1]
Odloki naj bi namreč urejali enako vsebino kot Odlok/52, poleg tega pa naj bi določali tudi t. i. policijsko uro oziroma omejitev gibanja v času med 21.00 in 6.00. Pobudniki izpodbijajo tudi odloke, navedene v enajsti do šestnajsti alineji 2. točke izreka tega sklepa, s katerimi naj bi Vlada (z redkimi izjemami) prepovedala športne dejavnosti, in odloke, navedene v sedemnajsti do enaindvajseti alineji 2. točke izreka tega sklepa, ki naj bi veljali na dan vložitve razširitve pobude. Posebej izpodbijajo ukrep popolnega zaprtja družbe od 1. do 11. 4. 2021, ki naj bi ga uvedli odloki, navedeni v deveti in enaindvajseti do petindvajseti alineji 2. točke izreka tega sklepa.
5.
Pobudniki menijo, da uvedene omejitve gibanja in zbiranja ter športnih dejavnosti nesorazmerno posegajo v njihove pravice. Trdijo, da Vlada ni predložila analiz, ki bi dokazovale strokovno utemeljenost ukrepa policijske ure, kljub temu da naj bi ta ukrep trajal kar 173 dni, kar naj bi bilo najdlje v Evropi. Opozarjajo tudi, da športne dejavnosti znanstveno dokazano povečuje odpornost proti COVID-19 in drugim boleznim (v zvezi s tem se sklicujejo na številne študije), zato naj bi ukrepi Vlade močno zmanjševali imunost posameznika in družbe. Ukrepi Vlade, ki naj bi imeli za cilj zmanjšanje števila obolelih in smrti, naj bi tako v resnici imeli popolnoma nasproten učinek. Pobudniki poleg tega obširno utemeljujejo, zakaj naj bi bil ukrep popolnega zaprtja družbe v začetku aprila 2021 brez strokovne podlage oziroma zakaj naj v tem času nikakor ne bi grozil zlom zdravstvenega sistema. Zaradi zaprtja družbe in drugih ukrepov naj bi nastale tudi številne druge škodljive posledice: izguba dobička, izguba osebnega dohodka, stečaji, povečanje nasilja v družini, povečanje depresije zaradi socialne izolacije, anksiozne motnje kot posledica strahu pred boleznijo COVID-19, duševne motnje kot posledica preobremenitev na družinskem in poklicnem področju, povečanje samomorov, povečanje hujših kaznivih dejanj, odpoved operacij, zdravljenja in druge zdravniške obravnave, izguba izobraževanja in poslabšanje psihosocialnega razvoja otrok zaradi odpovedi ali omejitve pouka v šolah ali zaprtja drugih izobraževalnih ustanov, izguba kulturnih izkušenj, družabnega življenja in omejitev možnosti socialnega razvoja otrok zaradi zapiranja vrtcev. Dolgoročno naj bi bila smrtnost zaradi ukrepov verjetno bistveno višja od smrtnosti zaradi COVID-19. Ukrepi, uveljavljeni od začetka epidemije marca 2020, naj bi bili zato nesorazmerni.
6.
Po mnenju pobudnikov bi bilo mogoče uvesti druge ukrepe, ki bi znanstveno dokazano in učinkovito preprečili potrebo po omejevanju človekovih pravic. Pobudniki Vladi očitajo, da ni pravočasno zagotovila zadostne količine cepiv in da je prednostno cepljenje omogočila nekaterim skupinam oseb, ki zaradi virusa niso ogrožene, s tem pa onemogočila pravočasno cepljenje rizičnim skupinam. Trdijo tudi, da se za zdravljenje COVID-19 bolnikov ne uporablja preprostih, poceni, preizkušenih in z lahkoto dosegljivih zdravil in protokolov, za katere naj bi številne študije pokazale, da znižujejo smrtnost in verjetnost okužbe za več kot 80 %. Vlada naj prav tako ne bi uvedla ukrepa prezračevanja oziroma naj bi celo prepovedala sistemsko prezračevanje z napravami, ki dopuščajo mešanje notranjega in zunanjega zraka.
7.
Pobudniki nadalje izpodbijajo odloke, ki naj bi uvedli prisilno testiranje, in sicer, odloke, navedene v devetnajsti in šestindvajseti do osemindvajseti alineji 2. točke izreka tega sklepa ter Uredbo. Trdijo, da so posamezniki z izpodbijanimi podzakonskimi predpisi dejansko prisiljeni v testiranje, saj naj bi jim v nasprotnem primeru grozili izguba zaposlitve ali posla, nemožnost sodelovanja v določeni aktivnosti, prepoved prehajanja državne meje in druge negativne posledice. Ob tem opozarjajo, da v skladu s 26. členom Zakona o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08, 55/17 in 177/20 – ZPacP) pacientu, ki je sposoben odločanja o sebi, brez njegove poprejšnje svobodne in zavestne privolitve ni dovoljeno opraviti medicinskega posega oziroma zdravstvene obravnave, razen v primerih, ki jih določa zakon. Prisilno izvajanje testiranj na podlagi odlokov Vlade in Uredbe naj bi bilo zato
prima facie
protiustavno. Obvezno testiranje zdravih in asimptomatskih oseb naj bi bilo tudi strokovno neutemeljeno in nesorazmerno, saj naj bi šlo za tvegan in invaziven poseg v telo, ki lahko povzroči resno telesno poškodbo, medtem ko naj povezava med množičnim testiranjem in zmanjševanjem števila okužb ne bi bila izkazana. Pobudniki opozarjajo tudi, da so na voljo manj nevarni načini testiranja, in sicer odvzem vzorca z grgranjem (tak način naj bi predlagala tudi strokovna skupina), ter da država ni zagotovila ustreznih pogojev za izvajanje testiranja. Zahteva, da morajo posamezniki test plačati sami, pa naj bi pomenila protiustaven poseg v njihovo zasebno lastnino. Pobudniki opozarjajo tudi, da so hitri testi lažno pozitivni v 30–50 % primerov (na kar naj bi Vlado neuspešno opozarjala strokovna skupina), lažno pozitivne rezultate pa naj bi zaradi nepravilne izvedbe dajali tudi PCR testi. Posledično naj bi se prikazovala bistveno hujša epidemiološka slika, kot je bila v resnici. Pobudniki posebej izpostavljajo nesmiselnost testiranja za dostop do smučišč, saj naj pri športnih aktivnostih v naravi nikoli ne bi prišlo do okužbe s SARS-CoV-2.
8.
Po mnenju pobudnikov je Vlada z odloki, s katerimi je prepovedala ponujanje in prodajanje določenega blaga in storitev neposredno potrošnikom, kasneje pa ju je dovolila samo v primeru testiranja zaposlenih oziroma potrošnikov (zadnji odlok, ki naj bi to področje urejal v času vložitve razširitve pobude, naj bi bil odlok, naveden v devetnajsti alineji 2. točke izreka tega sklepa), nesorazmerno posegla v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave), pravico do dela (2., 49. in 66. člen Ustave), pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in v načelo enakosti (14. člen Ustave). Vlada naj za sprejetje teh ukrepov ne bi navedla utemeljenih razlogov, pri določitvi subjektov, za katere prepovedi veljajo, pa naj bi ravnala arbitrarno in s tem neutemeljeno privilegirala določene subjekte. Pobudniki trdijo, da je bilo eni od pobudnic, ki kot samostojna podjetnica opravljala kozmetične storitve, od oktobra 2020 na podlagi odlokov v celoti prepovedano opravljanje dejavnosti, kasneje pa se je morala enkrat tedensko testirati. V obdobju od 6. do 15. 2. 2021 naj bi se morale testirati tudi njene stranke. Zaradi teh ukrepov naj bi pobudnici nastala ogromna premoženjska škoda, kar naj bi privedlo tudi do hude duševne stiske.
9.
Pobudniki menijo, da je pri odreditvi prisilnega testiranja prišlo do konflikta interesov pri članu strokovne skupine Marku Bitencu, ki naj bi bil tudi edini koncesionar, ki izvaja jemanje brisov za hitre antigenske teste, saj naj bi se lahko na podlagi notranjih informacij na razpis za podelitev koncesije pripravil bistveno prej kot konkurenti. Do konflikta interesov naj bi prišlo tudi pri zdravnikih, ki naj ne bi imeli interesa, da se epidemija zaključi, saj naj bi prejemali enormne dodatke za delo v času epidemije, čeprav naj bi bilo dela s pacienti bistveno manj, nekateri zdravniki, ki naj bi dodatke prejemali, pa naj sploh ne bi bili v stiku z bolniki s COVID-19.
10.
Ukrepi Vlade naj bi bili v nasprotju z ustavnim načelom ekonomičnosti oziroma s t. i. fiskalnim pravilom
iz 148. člena Ustave
. Vlada naj bi namreč za popolnoma neučinkovite teste in druge ukrepe namenila več milijonov EUR (pobudniki predvidevajo, da je bilo do konca aprila 2021 samo za testiranje porabljenih 160 milijonov EUR), po drugi strani pa naj bi prepovedala opravljanje večine gospodarskih dejavnosti, od katerih se plačujejo davki in socialni prispevki, ki predstavljajo glavne prihodke države. Jasno naj bi torej bilo, da prihodki in izdatki niso uravnoteženi.
11.
Pobudniki izpodbijajo tudi ukrep obveznega nošenja mask ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela pri gibanju in zbiranju na odprtih javnih prostorih in v zaprtih prostorih. Ukrep naj bi protiustavno posegal v pravice posameznikov iz 5., 15., 16., 17., 18., 34., 35., 51., 63., 72. in 153. člena Ustave. Pobudniki obširno utemeljujejo, zakaj naj bi nošenje mask ogrožalo zdravje posameznikov, še posebej ranljivih skupin. Trdijo tudi, da je nakup mask za številne posameznike preveliko finančno breme (ob pravilni uporabi in dovolj pogosti menjavi naj bi strošek mask za eno osebo znašal 180 EUR na mesec). Po drugi strani naj ne bi bilo izkazano, da nošenje mask preprečuje širjenje virusa SARS-CoV-2. Svetovna zdravstvena organizacija naj bi uporabo zaščitnih mask pri pandemiji COVID-19 izrecno odsvetovala, razen pri okuženih. Tudi številni slovenski strokovnjaki naj bi izrazili dvom o smiselnosti splošne uporabe mask. Poleg tega naj maske, ki so na prodaj v Republiki Sloveniji, ne bi ustrezale predpisanim standardom in zahtevam veljavne slovenske in evropske zakonodaje.
12.
Pobudniki menijo, da je število odlokov, ki jih je Vlada sprejela v zvezi z boleznijo COVID-19, postalo neobvladljivo, odloki pa se tako hitro spreminjajo, da jim ne more slediti in jih razumeti niti dober pravnik, kaj šele povprečen državljan. Navedeno naj bi grobo kršilo načelo pravne države – načelo gotovosti in predvidljivosti.
13.
Razširitev pobude je bila vročena Državnemu zboru in Vladi. Državni zbor odgovora ni podal, Vlada pa je pobudo ocenila kot neutemeljeno. Pobudniki v izjavi na odgovor Vlade pri pobudi vztrajajo.
B.
14.
Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
15.
Pobudniki izpodbijajo Sklep v delu, v katerem naj bi bolezen COVID-19 uvrstil v 1. skupino nalezljivih bolezni, posredno pa tudi ZNB v delu, v katerem naj bi Vladi takšno uvrstitev omogočal.
V Sklepu (ki je bil sprejet na podlagi tretjega odstavka 8. člena ZNB) je skupina nalezljivih bolezni omenjena zgolj v 2. členu. Ta določa, da prijavljanje nalezljive bolezni COVID-19 poteka na način, ki ga ZNB in Pravilnik določata za kugo ali virusno hemoragično mrzlico po povzročiteljih iz 1. skupine nalezljivih bolezni. Navedeni člen se torej nanaša le na vprašanje, kako zdravstveno osebje bolezen prijavlja.
Kot tak nima neposrednega učinka na pravni položaj pobudnikov, prav tako pa tudi ni podlaga
za odrejanje ukrepov, ki jih urejajo drugi izpodbijani podzakonski predpisi. Glede na navedeno pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje Sklepa, posledično pa tudi ne za izpodbijanje ureditve ZNB, ki naj bi omogočala sporno vsebino Sklepa, zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (1. točka izreka).
16.
Vsi drugi izpodbijani predpisi v času odločanja Ustavnega sodišča ne veljajo več. Odloki, ki so navedeni v drugi do šestnajsti, dvaindvajseti do petindvajseti ter sedemindvajseti in osemindvajseti alineji 2. točke izreka tega sklepa, so prenehali veljati, še preden so pobudniki pobudo nanje razširili. Preostali odloki in Uredba so prenehali veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem.
17.
Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena ZUstS lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo za presojo ne več veljavnega predpisa). Če je predpis prenehal veljati že pred vložitvijo pobude, mora pobudnik obstoj takšnih posledic izkazati že v pobudi (drugi odstavek 24.b člena ZUstS v zvezi s peto alinejo prvega odstavka istega člena in deveto alinejo 1. točke II. poglavja priloge Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik) v zvezi z drugim odstavkom 34. člena Poslovnika). Če je predpis prenehal veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem, pa mora pobudnik obstoj navedenih posledic izkazati v odgovoru na poziv Ustavnega sodišča, naj izkaže te posledice.
18.
Ustavno sodišče ni posebej presojalo navedb pobudnikov, ki se nanašajo na škodljive posledice izpodbijanih predpisov, ki so prenehali veljati že pred vložitvijo razširitve pobude, niti ni pobudnikov pozvalo, naj izkažejo, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti predpisov, ki so prenehali veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem. Odprava škodljivih posledic izpodbijanih predpisov – kar je eden od pogojev za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS – namreč glede na zatrjevane protiustavnosti oziroma nezakonitosti tudi s sprejetjem morebitne odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti oziroma nezakonitosti izpodbijanih predpisov ne bi bila mogoča. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani podzakonski predpisi, ki so urejali omejitve gibanja, prepoved zbiranja, obvezno nošenje mask in testiranje, pojasnilo, da so tovrstni ukrepi nepovratni in da njihovih morebitnih posledic, kot so občutek neugodja, bolečine in duševne stiske, po naravi stvari ni mogoče odpraviti.
[2]
Če pa želijo pobudniki doseči izplačilo odškodnine za škodo, ki naj bi jim nastala na podlagi izpodbijanih predpisov, imajo na razpolago pravdne postopke, v katerih lahko zavarujejo svoj pravni položaj in dosežejo odpravo zatrjevanih posledic protiustavnosti oziroma nezakonitosti.
[3]
Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da pravovarstvena potreba pobudnikov za izpodbijanje Uredbe in odlokov ni podana.
19.
Po presoji Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi tudi niso podani razlogi za izjemo od procesne ovire iz 47. člena ZUstS, ki jo je Ustavno sodišče
sicer že uporabilo v več zadevah, v katerih so bili izpodbijani predpisi, povezani z epidemijo COVID-19, med drugim tudi v zadevi pobudnikov št. U-I-79/20.
[4]
V skladu s to izjemo lahko Ustavno sodišče opravi vsebinsko presojo neveljavnih predpisov, kljub temu da pravovarstvena potreba ni izkazana, če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: (1) gre za predpis, ki se sprejema periodično in za časovno omejeno dobo, zaradi česar Ustavno sodišče vsebinske presoje predpisa praviloma niti ne more opraviti pred iztekom njegove veljavnosti; (2) se vprašanje, ki ga odpira vlagatelj, zastavlja tudi v zvezi s kasnejšim periodično sprejetim veljavnim predpisom ali se po razumni oceni utegne zastaviti v zvezi s prihodnjimi periodično sprejetimi predpisi enake oziroma primerljive narave in vsebine; ter (3) vlagatelj odpira posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje sistemske narave.
20.
Ustavno sodišče pojasnjuje, da tudi v primeru uporabe navedene izjeme predpisov ne presoja po uradni dolžnosti, temveč izključno v okviru navedb pobudnikov. V obravnavani zadevi številni očitki pobudnikov niso sposobni za obravnavo, bodisi zato, ker iz pobude ni mogoče razbrati, na katere predpise se nanašajo (pobudniki sicer v prvem delu vloge določno označijo predpise, ki jih izpodbijajo, vendar v nadaljevanju številnih očitkov s posameznimi predpisi in njihovimi členi ne povežejo), bodisi zato, ker se že po svoji vsebini sploh ne nanašajo na posamezne predpise, temveč na ravnanja oziroma splošen odziv Vlade na epidemijo. Poleg tega je Ustavno sodišče na nekatera vprašanja, ki jih odpira pobuda, že odgovorilo. Tako je Ustavno sodišče že presojalo obstoj oziroma ustavno skladnost zakonske podlage za številne ukrepe, sprejete v zvezi s COVID-19, in sicer za omejitve gibanja in zbiranja v odločbi št. U-I-79/20, za omejitve prometa z blagom in opravljanja storitev v odločbi št. U-I-155/20 in za obvezno nošenja mask v odločbi št. U-I-132/21. Ustavno sodišče se je prav tako že opredelilo do ustavne skladnosti ureditve testiranja kot pogoja za uresničevanje svobode gibanja, svobodne gospodarske pobude in drugih pravic, in sicer tako do vprašanja zakonske podlage za ta ukrep kot tudi do sorazmernosti ukrepa (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-793/21, U-I-822/21 z dne 17. 2. 2022, Uradni list RS, št. 29/22).
[5]
Po oceni Ustavnega sodišča preostala vprašanja, ki jih odpirajo pobudniki in so sposobna za obravnavo, bodisi ne dosegajo standarda posebno pomembnega precedenčnega ustavnopravnega vprašanja sistemske narave, bodisi se ne nanašajo na ukrepe, ki bi po razumni oceni utegnili biti ponovno uvedeni v aktih enake oziroma primerljive narave in vsebine, periodično sprejetih v prihodnosti.
[6]
21.
Glede na navedeno je Ustavno sodišče tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti odlokov in Uredbe zavrglo (2. točka izreka).
C.
22.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo soglasno. Točko 2 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovale sodnice Kogovšek Šalamon, Mežnar in Šugman Stubbs. Sodnica Kogovšek Šalamon je dala delno odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Gre za razloge, povzete v 5.–6. točki obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, s katero je Ustavno sodišče že odločilo o delu pobude, ki se nanaša na Odlok/52.
[2]
Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-17/21 z dne 8. 9. 2022 (6. točka obrazložitve), št. U-I-111/21 z dne 15. 9. 2022 (5. točka obrazložitve), št. U-I-426/20 z dne 15. 9. 2022 (12. točka obrazložitve), št. U-I-427/20 z dne 15. 9. 2022 (11. točka obrazložitve), št. U-I-59/21 z dne 3. 10. 2022 (2. točka obrazložitve), št. U-I-95/21 z dne 23. 11. 2022 (3. točka obrazložitve) in št. U-I-819/21 z dne 5. 12. 2022 (4. točka obrazložitve).
[3]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-840/21 z dne 25. 1. 2022 (5. točka obrazložitve) in št. U-I-67/22 z dne 27. 6. 2022 (3. točka obrazložitve).
[4]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. in 28. točka obrazložitve, št. U-I-79/20, 61.–64. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21, in OdlUS XXVI, 27), 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, in OdlUS XXVI, 32), 10.–12. točka obrazložitve, št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21, in OdlUS XXVI, 36), 11. in 12. točka obrazložitve, ter št. U-I-132/21 z dne 2. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 89/22), 16. in 17. točka obrazložitve.
[5]
Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/21 z dne 17. 3. 2022 (9. točka obrazložitve).
[6]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17, 43. točka obrazložitve) ter sklepe št. U-I-426/20 (14. točka obrazložitve), št. U-I-427/20 (13. točka obrazložitve) in št. U-I-8/21 z dne 2. 6. 2022 (11. točka obrazložitve).
U-I-178/22-12
24. 3. 2023
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K SKLEPU ŠT.
U-I-178/22
Z DNE 16. 3. 2023, KI SE MU
PRIDRUŽUJE SODNICA DR. KATJA ŠUGMAN STUBBS
SKLADNOST SPLOŠNE OMEJITVE GIBANJA NA JAVNIH MESTIH V NOČNEM ČASU ("POLICIJSKA URA") Z USTAVO
1. Ustavno sodišče je v obdobju od leta 2020 do leta 2022 presojalo ustavno skladnost več zakonskih in številnih podzakonskih aktov, katerih nameni so bili obvladovanje epidemije nove koronavirusne bolezni (COVID-19, tudi SARS-CoV-2) ter omejevanje in preprečevanje širjenja okužb s to boleznijo. V obravnavanih zadevah s tega področja je izdalo številne odmevne odločbe. Z eno prvih je opredelilo obveznost izvršilne veje oblasti, da redno tedensko preverja utemeljenost omejitev človekovih pravic in svoboščin, ki so potrebne zaradi obvladovanja epidemije.
[1]
Opozorilo pa je tudi na to, da ukrepi ne smejo biti določeni kot trajni, dokler jih Vlada ne odpravi, temveč morajo biti že v izhodišču določeni kot začasni z možnostjo podaljševanja.
[2]
2. Z naslednjo pomembno odločbo je Ustavno sodišče izvršilno vejo oblasti opomnilo na ustavno določbo, da je treba splošne pravne akte vedno uradno objaviti v uradnem listu, sicer ne začnejo veljati.
[3]
Nanje se posledično oblast ne more sklicevati ter na njihovi podlagi izvajati kaznovalnih ukrepov. Opozorilo Ustavnega sodišča je bilo posledica dejstva, da je vladna odločitev o zaprtju šol temeljila na odloku kot podzakonskem aktu, ki je bil sicer ustrezno sprejet in objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, nadaljnje zaprtje šol in izvajanje pouka na domu pa se je ohranjalo z vrsto sklepov o podaljšanju veljavnosti odloka, ki pa niso bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije. Spomnimo, da so ti sklepi po vsebini predpisi, ki so učinkovali na pravni položaj nedoločenega kroga ljudi, torej so bili ti sklepi splošni pravni akti, za katere je veljala obveznost objave v uradnem glasilu. Dejstvo, da sklepi niso bili objavljeni, je vplivalo na njihovo neveljavnost in posledično na neveljavnost ukrepov iz prvega odloka, vključno z ukrepom podaljšanja zaprtja šol, ki je bil neveljaven.
3. Obe opozorili Ustavnega sodišča izhajata iz prvega leta epidemije (2020). V drugem letu epidemije (2021) pa je ustavno sodišče pričelo intenzivneje preizpraševati ustreznost zakonske podlage za odloke, s katerimi je izvršilna veja oblasti upravljala z epidemijo – torej ustreznost vsebine Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB).
[4]
Do naslednje prelomnice je prišlo z ugotovitvijo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo, in sicer zaradi neizpolnjevanja načela zakonitosti (legalitete) iz 2. člena Ustave. Izpodbijani določbi ZNB sta namreč vsekakor vsebovali temeljno pooblastilo izvršilni oblasti, da lahko odredi ukrepe za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni, vključno z omejitvijo gibanja in s prepovedjo zbiranja in združevanja. Vendar pa je bilo po oceni Ustavnega sodišča zakonsko pooblastilo preohlapno, saj je vladi prepustilo, da "po lastnem preudarku izbira načine (vrste), obseg in trajanje omejitev, s katerimi se (tudi zelo intenzivno) posega v svobodo gibanja (lahko tudi vseh) prebivalcev"
[5]
kot tudi v svobodo zbiranja in združevanja. Zakonska določba je torej omogočala arbitrarno poseganje v pravice posameznikov z odloki kot podzakonskimi akti, kar pa je v temeljnem nasprotju z načelom zakonitosti, pa tudi z načeloma pravne predvidljivosti in pravne varnosti. Posledično je sodišče kot neskladne z Ustavo spoznalo tudi nekatere odloke, ki so bili sprejeti na podlagi protiustavnih zakonskih določb.
4. V naslednji pomembni odločbi je Ustavno sodišče presojalo sorazmernost več določb vladnih odlokov v delu, v katerem so bili v času epidemije v več obdobjih v celoti prepovedani shodi oziroma kakršna koli javna zbiranja, v nekaterih obdobjih pa so bili shodi omejeni na do vključno deset udeležencev. Za oba ukrepa (prepoved shodov in omejitev števila udeležencev na do deset oseb) je ugotovilo, da sta zaradi trajanja in učinkov močno posegla v pravico do mirnega zbiranja in javnih zborovanj, izvršilna oblast pa pred uveljavitvijo izpodbijanih ukrepov ni proučila, ali bi se cilj javnega zdravja lahko dosegel z milejšimi ukrepi omejevanja shodov. Ukrep torej ni bil neskladen le z načelom legalitete, pač pa tudi z načelom sorazmernosti. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da so bili odloki v neskladju z Ustavo.
[6]
V tej odločbi je Ustavno sodišče tudi prvič definiralo zgornjo premiso pravice do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave.
5. V nadaljevanju je sledilo še več ugotovitvenih in razveljavitvenih odločb Ustavnega sodišča, med katerimi kot pomembnejšo izpostavimo tisto, ki se je nanašala na ukrepe, ki so zahtevali razkuževanje rok in nošenje mask. Medtem ko zahteva po razkuževanju rok in nošenju mask pomeni relativno neinvaziven poseg v človekove pravice in svoboščine, pa nedvomno posega v splošno svobodo ravnanja, ki izhaja iz 35. člena Ustave. Ustavno sodišče je tudi glede tega vprašanja ugotovilo, da izvršilna veja oblasti za določanje teh ukrepov ni imela podlage v ZNB. ZNB, na katerega se je izvršilna oblast sklicevala pri pripravljanju ukrepov, namreč ne vsebuje določb, ki bi lahko predstavljale jasno pravno podlago za obveznost razkuževanja rok in nošenja mask. Pojasnilo je tudi, da se za sprejemanje nekih drugih ukrepov (npr. obvezno nošenje mask) Vlada ne more sklicevati na zakonske določbe, ki ji omogočajo, da zaradi epidemije omejuje gibanje na javnih mestih in v javnih institucijah. Različni ukrepi namreč posegajo v različne ustavne pravice.
[7]
6. Kljub več pomembnim izdanim odločbam o ukrepih, ki so posegali v različne ustavne pravice, pa ustavno sodišče še ni odločalo o omejitvi gibanja na javnih mestih v nočnem času, torej o policijski uri. Če zadnjo navedeno odločbo št. U-I-132/21 o obveznosti razkuževanja rok in nošenja mask postavimo v časovni kontekst, ugotovimo, da je bila sprejeta junija 2022, torej dva meseca po tem, ko je bila policijska ura že odpravljena. Odločba se je nanašala na ukrep obveznega nošenja mask in razkuževanja rok, ki je z vidika posega v ustavne pravice banalen v primerjavi s policijsko uro. Zato se je vprašanje, kdaj bo Ustavno sodišče o tem odločalo in zakaj še ni, začelo vse intenzivneje postavljati.
7. Za identifikacijo odgovora na to vprašanje se moramo vrniti k procesnim predpostavkam, ki morajo biti izpolnjene, da je pobudnikom abstraktne presoje predpisov pred Ustavnim sodiščem mogoče priznati pravni interes. Ta mora biti namreč izkazan, da je pobuda za presojo ustavnosti lahko sprejeta v vsebinsko obravnavo. Za obdobje presoje ustavne skladnosti ukrepov za obvladovanje epidemije je značilno, da je Ustavno sodišče pobudnikom priznavalo pravni interes na podlagi posebne doktrine
izjeme od pravovarstvene potrebe
, s čimer jim je odprlo vrata za vsebinsko presojo predpisov, ki so jih izpodbijali. Preverjanje obstoja pravnega interesa je opravljalo po naslednjih korakih. Najprej je preverjalo, ali izpodbijani odloki, ki so določali ukrepe, še veljajo. Če so še veljali, je Ustavno sodišče kot običajno preverilo, ali odloki neposredno posegajo v pravni položaj ljudi in ali so ti pred izpodbijanjem odlokov uporabili vsa druga razpoložljiva pravna sredstva. V primeru nekaterih odlokov je Ustavno sodišče ugotovilo, da bi tak odlok neposredno posegel v pravni položaj pobudnika šele, ko bi pobudnik kršil pravila odloka ter bi bil oglobljeni za prekršek, saj bi šele za tem lahko uporabili pravna sredstva vse do ustavne pritožbe. Za take primere je Ustavno sodišče štelo, da ni primerno posameznike siliti v prekrške, da bi lahko izkazali pravni interes pred Ustavnim sodiščem, ter je obstoj pravnega interesa priznalo. Ob tem je kot pomembno štelo, da ti odloki neposredno posegajo v pravni položaj velikega števila ljudi in da se bo v tem primeru odločalo o "posebej pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti."
[8]
8. Če pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da odloki, ki jih pobudniki izpodbijajo, ne veljajo več, je ocenjevalo obstoj pravovarstvene potrebe. Ta pomeni, da Ustavno sodišče presoja neveljavne predpise le, če niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti (47. člen ZUstS). V zvezi z ukrepi, povezanimi z obvladovanjem epidemije, pa po ugotovitvah Ustavnega sodišča takšne pravovarstvene potrebe ni mogoče izkazati, saj posledic za nazaj ni mogoče odpraviti. Povedano drugače, dejstva, da so posamezniki morali v času epidemije upoštevati in izvajati različne ukrepe, se za nazaj ne da spremeniti, saj v preteklost ni mogoče posegati, zato bi bilo zahtevati izkazovanje pravovarstvene potrebe nedopustno in nesmiselno.
9. Ustavno sodišče je zato uporabilo drugo doktrino za ugotovitev pravnega interesa – že omenjeno izjemo od pravovarstvene potrebe. V skladu s to doktrino lahko Ustavno sodišče opravi vsebinsko presojo neveljavnih predpisov, kljub temu da pravovarstvena potreba iz drugega odstavka 47. člena ZUstS ni izkazana, če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:
I. gre za predpis, ki se sprejema periodično in za časovno omejeno dobo, zaradi česar Ustavno sodišče vsebinske presoje predpisa praviloma niti ne more opraviti pred iztekom njegove veljavnosti;
II. se vprašanje, ki ga odpira vlagatelj, zastavlja tudi v zvezi s kasnejšim periodično sprejetim veljavnim predpisom ali se po razumni oceni utegne zastaviti v zvezi s prihodnjimi periodično sprejetimi predpisi enake oziroma primerljive narave in vsebine; ter
III. vlagatelj odpira posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje sistemske narave.
10. Menim, da bi bilo to doktrino treba uporabiti tudi v obravnavani zadevi v delu, ki se nanaša na omejitve gibanja na javnih mestih v nočnem času, torej na policijsko uro. Takšna omejitev namreč invazivno posega v svobodo gibanja iz 32. člena Ustave in v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave. Ustavno sodišče se doslej še nikoli ni izreklo o ustavnopravnih standardih, ki jih je treba spoštovati pri razglasitvi policijske ure, prav tako pa še ni imelo priložnosti, da bi pri tem uporabilo mednarodnopravne standarde, ki so jih v ta namen razvila mednarodna telesa, tudi v povezavi s pogoji za razglasitev izrednega stanja (16. člen Ustave).
[9]
Dejstvo, da so se države v času epidemije pogosto posluževale policijske ure in da so to počele na problematičen in nesorazmeren način, zunaj ustavnih garancij, izhaja iz poročil mednarodnih organizacij o stanju človekovih pravic v tem času,
[10]
kar nas dodatno opozarja na to, da je opredelitev do teh vprašanj pomembna za ohranjanje demokratične ureditve.
11. Pobudo bi bilo po mojem mnenju zato treba sprejeti v obravnavo v delu, ki se nanaša na policijsko uro. Policijska ura je bila v Sloveniji uvedena 20. 10. 2020 z odlokom,
[11]
odpravljena je bila 12. 4. 2021 osem odlokov in osemnajst sprememb odlokov kasneje.
[12]
Trajala je nepretrgoma 174 dni, torej šest mesecev, kar je bilo drugo najdaljše trajanje policijske ure v Evropi. Prvič je imelo Ustavno sodišče priložnost odločiti o skladnosti policijske ure z Ustavo že nekaj tednov po uvedbi policijske ure, vendar je najprej zavrnilo predlog za začasno zadržanje relevantnega odloka,
[13]
septembra 2022 pa je zavrglo tudi pobudo za ustavno presojo policijske ure.
[14]
Priznalo je sicer, da gre pri uvedbi policijske ure in njeni skladnosti z Ustavo za posebej pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje, vendar pa po ukinitvi policijske ure ni več videlo verjetnosti, da bi bila ta še kdaj uvedena v prihodnosti. Še vedno pa se lahko upravičeno sprašujemo, ali so bili odloki o policijski uri skladni z Ustavo, glede na to, da je bil za neskladnega z Ustavo spoznan člen, na katerem so temeljili.
[15]
12. Ustavno sodišče je pobudo za presojanje teh odlokov s pričujočim sklepom, na katerega se nanaša to ločeno mnenje, ponovno zavrglo, saj naj pogoji za vsebinsko presojo ne bi bili izpolnjeni. Glavni pogoj, ki naj ne bi bil izpolnjen, je znova domneva, da ni mogoče razumno predvidevati ponovne uvedbe izpodbijanih ukrepov. Menim, da ta domneva ni vzdržna in da verjetnost uvedbe tovrstnih ukrepov glede na vse pretekle, sedanje in prihodnje krize v dobi krepitve avtoritarnosti in neliberalnih teženj oblasti nedvomno obstaja.
[16]
Prav za te prihodnje primere bi bilo nujno, da bi se Ustavno sodišče o vprašanjih, ki so povezana s policijsko uro, izreklo ter ukrep analiziralo z vidika zgornjih premis, ki jih na tem področju postavlja Ustava. Gre za ustavno materijo
par excellence
, s katero bi se bilo treba spoprijeti.
13. Glede na vse navedene razloge sem glasovala proti 2. točki izreka. Menim, da bi bilo treba v obravnavo sprejeti tiste dele pobud, ki se nanašajo na odloke, s katerimi je bila uvedena in nato podaljševana policijska ura, to pa so naslednji odloki:
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/20 in 151/20),
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 155/20, 159/20 in 163/20),
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 181/20),
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 182/20),
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 186/20, 190/20 in 192/20),
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 193/20, 196/20, 204/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21 in 25/21),
– Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21) in
– Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21).
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.
Sodnica
[1]
Sodišče je poleg odločitve o začasnem zadržanju izvršilni veji oblasti dalo napotek, da mora Vlada "vsakih sedem dni na temelju mnenja stroke preverjati, ali so epidemiološki ukrepi še potrebni za doseganje cilja preprečevanja širjenja bolezni COVID-19, ter da jih mora ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti, o svojih odločitvah pa mora obvestiti javnost." Glej Sklep št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020.
[2]
Prav tam.
[3]
Delna odločba in sklep št. U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020.
[4]
Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo.
[5]
Odločba št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, 96. točka obrazložitve.
[6]
Odločba št. U-I-50/21 z dne 17. 6. 2021.
[7]
Odločba št. U-I-132/21, 2. 6. 2022, 20. točka obrazložitve.
[8]
Prav tam, 11. točka obrazložitve.
[9]
Glej npr. OZN, #Covid19 Human Rights Dispatch – Number 1: Police and Military Use of Force in a State of Emergency, 2. april 2020,
https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Executions/HumanRightsDispatch1.pdf
; Evropska komisija za demokracije skozi pravo (Beneška komisija), Mnenje o pravnem okvirju, ki ureja policijsko uro z dne 10.-11. junija 2016 v zvezi s Turčijo, CDL-AD(2016)010,
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)010
; Evropska komisija, States of emergency in response to the coronavirus crisis: Situation in certain Member States IV,
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/652002/EPRS_BRI(2020)652002_EN.pdf
.
[10]
Gej npr. OZN, Visoki komisariat za človekove pravice, Compilation of statements by human rights treaty bodies in the context of COVID-19, Ženeva, September 2020,
https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/HRBodies/TB/COVID19/External_TB_statements_COVID19.pdf
.
[11]
Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2, Uradni list RS, št. 147/20.
[12]
Odlok o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2, Uradni list RS, št. 55/21.
[13]
Sklep št. U-I-427/20 z dne 5. 11. 2020.
[14]
Sklep št. U-I-427/20 z dne 15. 9. 2022.
[15]
Glej odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepu št. U-I-426/20 in sklepu št. U-I-427/20, oba z dne 15. 9. 2022.
[16]
Več o tem glej v delih A. Sajó, Ruling by Cheating. Governance in Illiberal Democracy. Cambridge University Press, Cambridge 2021; AVTOR, Government and Governance, v: A. Sajó, R. Uitz, S. Holmes (ur.), Routledge Handbook of Illiberalism, Routledge, New York 2022, str. 423–596; A. L. Pap, Democratic decline in Hungary, Law and society in an illiberal democracy, Routledge, New York 2018.