U-I-405/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-405/22
Datum odločitve:
4. 7. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 62/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.405.22
Akt:
Gradbeni zakon (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 - popr. in 65/20) (GZ), 2. pov. 2. odst. 47. čl.
Izrek:
Druga poved drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20) ni bila v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Predlagatelji obnove upravnega postopka, ki predlagajo obnovo iz razloga, ker bi morali biti udeleženi v postopku kot stranski udeleženci in jim ta možnost ni bila dana, so z vidika pravice iz 22. člena Ustave ne glede na vrsto upravnega postopka v enakem položaju.
Zaradi posebnih značilnosti upravnega področja graditve objektov so podani razumni razlogi za ureditev posebnih pogojev za vložitev predloga za obnovo postopka.
Določitev roka, v katerem lahko posameznik vloži predlog za obnovo upravnega postopka iz razloga, ker ni bil udeležen v postopku, sega na področje varovanja pravice iz 22. člena Ustave.
Določitev objektivnega in prekluzivnega roka za vložitev predloga za obnovo upravnega postopka iz razloga, ker predlagatelj obnove postopka ni bil udeležen v postopku, pomeni poseg v njegovi pravico do udeležbe v postopku in pravico do izjave iz 22. člena Ustave.
Prekluzivni roki služijo zagotovitvi jasnosti in gotovosti v medsebojnih pravnih razmerjih. V primeru določitve prekluzivnih rokov za vložitev izrednih pravnih sredstev pa določitev takega roka zagotavlja tudi spoštovanje načela pravnomočnosti.
Pri presoji sorazmernosti posega v pravico iz 22. člena Ustave zaradi prekluzivnega roka je bistveno, da rok ni tako kratek, da bi že pomenil odvzem pravice do udeležbe v postopku. Poleg navedenega pa morajo začetek teka roka, njegova dolžina in prekluzivni učinek dovolj jasno in nedvoumno izhajati iz zakona.
Ker je zakonodajalec začetek teka roka za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja vezal na tako dejansko okoliščino, ki je očitno zaznavna v zunanjem svetu in neposredno vezana na izdajo gradbenega dovoljenja, in ker so vse pravno upoštevne informacije tudi javno dostopne na svetovnem spletu, z določitvijo dvomesečnega objektivnega roka za vložitev predloga za obnovo postopka predlagateljem postopka za obnovo postopka ni nesorazmerno otežena možnost vlaganja tega pravnega sredstva.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.28 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Presoja predpisa, ki je med postopkom prenehal veljati.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.3.13 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31).
5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, 22, Ustava [URS]
Člen 21, 47.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-405/22 z dne 4. 7. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
22. 11. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33910
Dokument v PDF obliki:
U-I-405-22.pdf
240 KB
Prenesite datoteko
U-I-405-22_Odklonilno LM dr. Čeferin.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-405/22-12
4. 7. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 4. julija 2024
odločilo:
Druga poved drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20) ni bila v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj je prekinil postopek odločanja o reviziji in vložil zahtevo za oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Meni, da je izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in pravico do učinkovitega sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave).
2. Predlagatelj pojasnjuje, da je revident iz prekinjenega postopka vložil predlog za obnovo postopka, ki se je končal z izdajo gradbenega dovoljenja. Upravna enota je predlog za obnovo postopka zavrgla, ker naj bi bil prepozen. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo in potrdilo odločitev upravne enote. Sprejelo je stališče, da je treba pri odločanju o predlogu za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja uporabiti drugi odstavek 47. člena GZ, ki v primerih, ko oseba zahteva obnovo postopka, ker bi morala biti udeležena v postopku, določa, da po preteku dveh mesecev od začetka gradnje predloga za obnovo postopka ni mogoče več vložiti. Ker naj bi revident ta rok zamudil, naj bi bila odločitev upravne enote zakonita.
3. Predlagatelj navaja, da bo moral pri odločanju o reviziji uporabiti drugo poved drugega odstavka 47. člena GZ, saj odločitvi upravne enote in Upravnega sodišča temeljita prav na tej določbi. Zato okoliščina, da je GZ pred vložitvijo zahteve prenehal veljati, ne more vplivati na izpolnjenost procesnih predpostavk. Predlagatelj tudi zatrjuje, da je izpodbijana določba tako jasna in določljiva, da je ni mogoče razlagati tako, da bi se zagotovila njena ustavnoskladna uporaba.
4. Druga poved drugega odstavka 47. člena GZ naj bi bila v neskladju z načelom enakosti. Predlagatelj pojasni, da različna ureditev postopkov odločanja na različnih pravnih področjih sama po sebi še ne pomeni nedopustnega razlikovanja. Na področju upravnega odločanja naj bi bil standard varstva procesnih pravic posameznikov določen z
Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP). Vsak odstop od splošno uveljavljene zakonske ureditve na posameznem upravnem področju bi bilo treba po mnenju predlagatelja šteti za razlikovanje v procesnem položaju strank, ki ga varuje drugi odstavek 14. člena Ustave. Obnova postopka naj bi bila namenjena odpravi različnih pomanjkljivosti že končanega upravnega postopka, med drugim tudi zagotovitvi udeležbe v postopku vsem, ki bi glede na vsebino upravne zadeve morali v postopku sodelovati. To naj bi bilo še bolj poudarjeno v upravnih postopkih, v katerih krog strank in stranskih udeležencev ni vnaprej formalno določen, temveč naj bi bilo treba krog oseb, ki so se postopka upravičene udeleževati, ugotavljati v vsakem konkretnem primeru. Z udeležbo v upravnem postopku naj bi posamezniki izvrševali pravico iz 22. člena Ustave, zato naj bi tudi obnova postopka zagotavljala učinkovito izvrševanje te človekove pravice. Pravna sredstva pa naj bi morala zagotavljati tudi učinkovito varstvo človekovih pravic.
5. Predlagatelj zatrjuje, da je ob upoštevanju narave in značilnosti gradbenih zadev tako na podlagi GZ kot na podlagi prej veljavnih gradbenih predpisov prav obnova postopka edino pravno sredstvo, ki je na voljo osebi, ki se postopka ni udeležila kot stranka ali stranski udeleženec, in s tem edino pravno sredstvo za varstvo pravice iz 22. člena Ustave. Obstoj upravnega postopka praviloma širši javnosti ne more biti znan. Zato naj posameznik tudi ne bi mogel vložiti zahteve za vstop v postopek (142. člen ZUP) ali vložiti pritožbe zoper zavrnitev take zahteve (prvi odstavek 142. člena ZUP) oziroma pritožbe zoper gradbeno dovoljenje. Po dokončnosti odločbe naj bi bilo edino pravno sredstvo, ki ga lahko za varstvo pravice do udeležbe v postopku uporabi taka oseba, prav obnova postopka (9. točka 260. člena ZUP).
6. Predlagatelj meni, da ni videti razumnega razloga za specialno ureditev pravnega sredstva obnove, ki bi izhajal iz specifičnosti postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Meni, da je treba pri presoji razumnega razloga za razlikovanje med specialno ureditvijo obnove postopka po GZ in obnovo postopka po ZUP upoštevati posledice, ki iz navedene različnosti izhajajo. Če zaradi razlikovanja pride do težjih posegov v človekove pravice, morajo biti tudi razlogi za različno ureditev bolj prepričljivi. Oseba, ki ji ni bila dana možnost sodelovanja v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, naj bi lahko dosegla obnovo postopka le, če je predlog vložila v kratkem objektivnem roku, in sicer v dveh mesecih od začetka gradnje. Predlagatelj meni, da je šlo za nerazumno procesno trdoto, ker je rok začel teči od objektivne (začetek gradnje) in ne od subjektivne okoliščine (seznanitev z začetkom gradnje). To naj bi pomenilo, da rok teče in se lahko tudi izteče neodvisno od strankine volje in vedenja o tem dejstvu. S tem pa naj bi zakonodajalec bistveno odstopil od procesnih rokov, ki veljajo za obnovo postopka po splošni ureditvi, po kateri so objektivni roki praviloma bistveno daljši. Pričakovana posledica kratkega objektivnega roka naj bi bila, da osebe, ki niso bile udeležene v postopku, takega roka ne bi mogle ujeti. Predlagatelj meni, da ne vidi razumnega razloga, da bi se osebam, ki v upravni postopek na podlagi GZ (nezakonito) niso bile povabljene, naložila obveznost spremljati morebitne začetke gradnje na nepremičninah v njihovi bližini, zato da bi lahko pravočasno uveljavile svoje človekove pravice. Teža posledic kratkega objektivnega roka za stranko je pri zakonski ureditvi obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja še večja ob upoštevanju prve povedi drugega odstavka 47. člena GZ, ki določa še dodatni pogoj za dopustnost obnove. Posameznik naj bi moral dokazati, da bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Tudi s tega vidika je posebna ureditev v GZ različna od splošne ureditve, ki takega pogoja v zvezi z obnovitvenim razlogom iz 9. točke 260. člena ZUP ne zapoveduje.
7. Predlagatelj meni, da je druga poved drugega odstavka 47. člena GZ tudi v neskladju s pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave). Ob upoštevanju ureditve splošnega upravnega postopka in upravnega spora posameznik pridobi pravico do pritožbe v upravnem postopku in pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu le, če je ta oseba v dokončno končanem upravnem postopku sodelovala kot stranka. To pomeni, da je edini način, da si posameznik, ki ni bil udeležen v upravnem postopku, zagotovi dostop do sodnega varstva, predlog za obnovo upravnega postopka. Po mnenju predlagatelja dostop do obnove upravnega postopka ne bi smel biti nesorazmerno omejen, saj naj bi pomenil tudi omejitev dostopa do sodnega varstva, v katerem bi posameznik lahko uveljavljal kršitev pravic z izdanim gradbenim dovoljenjem. Po mnenju predlagatelja ureditev obnove upravnega postopka ključno vpliva na učinkovito izvrševanje pravice do sodnega varstva v upravnem sporu (prvi odstavek 23. člena in 157. člen Ustave). Zato predlagatelj meni, da izpodbijana določba pomeni tudi nesorazmeren poseg v pravico do sodnega varstva, za kar ni videti niti ustavno dopustnega cilja niti nujnosti za tak poseg.
8. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. O zahtevi je podala mnenje Vlada. Vlada meni, da posebna ureditev obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja izhaja iz posebnosti pravnega področja, ki ureja graditev objektov. Navaja, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti zagotavljati, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP). GZ naj bi v drugem odstavku 36. člena določal širok krog oseb, ki so lahko stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.
9. Vlada se strinja s predlagateljem, da oseba, ki bi morala biti vključena v upravni postopek, vendar ni bila, v številnih upravnih zadevah običajno težko zazna, da je bila odločba izdana, ker tek postopka in posledice izdane upravne odločbe v javnosti niso zaznavni. Vendar Vlada meni, da gre pri izdaji gradbenega dovoljenja za drugačen položaj. Že med upravnim postopkom za izdajo gradbenega dovoljenja naj bi bilo treba na nepremičnini, kjer naj bi potekala nameravana gradnja, postaviti vidna obvestila. Investitor naj bi bil dolžan, razen pri linijskih gradbenih inženirskih objektih, namestiti vabilo za udeležbo na lahko dostopnem in vidnem mestu na nepremičnini, na kateri naj bi se izvedla nameravana gradnja (tretji odstavek 37. člena GZ). Po začetku gradnje pa naj bi bile posledice izdaje gradbenega dovoljenja vidne tudi s spremembami v prostoru. GZ naj bi posebej urejal način seznanitve javnosti z nameravano gradnjo. S tem naj bi bile z nameravano gradnjo seznanjene tudi osebe, ki jih upravni organ ne bi povabil v postopek. Te osebe bi lahko zahtevale vstop v postopke kot stranski udeleženci (drugi in peti odstavek 142. člen ZUP).
10. Po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja in pred začetkom gradnje naj bi se moralo izvesti zakoličenje objekta (prvi odstavek 60. člena GZ). Investitor naj bi moral pri pristojnem organu prijaviti začetek gradnje. Podatek o izdanem gradbenem dovoljenju in prijava začetka gradnje naj bi bila javno dostopna na spletni strani prostorskega informacijskega sistema. Investitor naj bi bil dolžan do začetka gradnje ograditi in označiti gradbišče. Na vidnem mestu naj bi bil dolžan namestiti gradbiščno tablo (65. člen GZ).
11. Iz navedenega naj bi izhajalo, da je iz okoliščin, ki so na zunaj vidne na nepremičnini nameravane gradnje, mogoče že med tekom upravnega postopka kot tudi po izdanem gradbenem dovoljenju sklepati, da investitor načrtuje gradnjo na konkretni nepremičnini. Rok za vložitev predloga za obnovo postopka naj bi začel teči šele z dejanskim začetkom izvajanja del, ki je povezan s prisotnostjo težke mehanizacije. Vlada meni, da se od lastnikov nepremičnin pričakuje, da pri varstvu svoje lastnine ravnajo skrbno in da aktivno varujejo svoje pravno varovane interese. Vlada tudi opozarja, da gradbeno dovoljenje velja pet let od njegove pravnomočnosti. To naj bi pomenilo, da lahko investitor začne gradnjo kadarkoli v tem obdobju. Ker začne rok za vložitev predloga za obnovo postopka teči od dejanskega začetka gradnje, bi lahko bil ta rok v določenih primerih tudi ugodnejši kot rok, določen v ZUP.
12. Glede na navedeno Vlada meni, da je triletni objektivni rok, določen v ZUP pri postopku izdaje gradbenega dovoljenja, nesprejemljiv. Pri gradnji naj bi šlo za spremembe v prostoru, zato naj bi bilo nujno, da je rok časovno omejen na dva meseca po začetku gradnje. Pridobitelj pravnomočnega gradbenega dovoljenja naj bi se zanašal na to, da je njegov objekt zgrajen zakonito. Obnova postopka bi lahko imela za stranko, ki je z izdanim dovoljenjem pridobila pravice, hude pravne posledice (npr. pravica do doma), zato naj bi bil daljši rok nevzdržen. Poleg pravne negotovosti naj bi obnova postopka lahko imela hude finančne posledice za investitorja (visoki stroški gradnje). Po mnenju Vlade naj bi bilo treba ustreznost roka za vložitev predloga za obnovo iz druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ pretehtati ob upoštevanju načela sorazmernosti. Določitev daljšega roka naj bi nesorazmerno posegala v pridobljene pravice investitorja, ki je začel gradnjo na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Vlada je opozorila na tretji odstavek 47. člena GZ, ki je določal, kdaj se šteje, da je poseg v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta nesorazmeren, in sicer je treba težo posega v pravice in pravne koristi lastnika objekta tehtati z javnim interesom preprečevanja ali odvračanja neposredne nevarnosti za zdravje in življenje ljudi ali neposredne nevarnosti za dele okolja v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. Po mnenju Vlade je dvomesečni rok od začetka gradnje za vložitev predloga za obnovo postopka utemeljen, ni pretirano kratek in omogoča učinkovito sodno varstvo posameznikov, ki niso bili udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ter varstvo pridobljenih pravic investitorja.
13. Ustavno sodišče je mnenje Vlade vročilo predlagatelju. Predlagatelj na mnenje Vlade ni odgovoril.
B. – I.
Upravičenost predlagatelja za vložitev zahteve
14. Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in prvem odstavku 23. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
. Sodišče lahko prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Sodišče mora izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, in da izpodbijane zakonske določbe ni mogoče razložiti ustavnoskladno.
[1]
15. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ, ki je določala rok za vložitev predloga za obnovo postopka,
če predlagatelj predlaga obnovo iz razloga, ker bi moral biti udeležen v postopku kot stranski udeleženec in mu ta možnost ni bila dana
. Druga poved drugega odstavka 47. člena GZ je še pred vložitvijo zahteve prenehala veljati.
[2]
Po prvem odstavku 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče o ustavnosti zakona, ki v času vložitve zahteve ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. V navedeni zadevi gre za takšen primer. Vrhovno sodišče je zahtevi za oceno ustavnosti priložilo pravnomočen sklep o prekinitvi revizijskega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Iz tega sklepa izhaja, da predlagatelj odloča o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča. Predmet revizijskega postopka bo presoja stališč Upravnega sodišča, ki je zavrnilo tožbo in potrdilo zakonitost sklepa upravne enote o zavrženju predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Navedeni sklep upravne enote temelji na drugi povedi drugega odstavka 47. člena GZ. Upravna enota je predlog za obnovo postopka zavrgla, ker naj bi bil prepozen. To pomeni, da bo Vrhovno sodišče moralo pri odločanju o reviziji uporabiti drugo poved drugega odstavka 47. člena GZ, ker pomeni pravno podlago za njegovo odločanje. Prav tako je predlagatelj izkazal, da izpodbijane določbe ni mogoče razložiti v skladu z njegovo tezo o vsebini jamstev drugega odstavka 14. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave. Predlagatelj meni, da je dvomesečni rok za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja prekratek. Zakonska določba je jasna in pomensko popolnoma določena ter je ni mogoče razložiti tako, da bi bil lahko navedeni rok daljši, kar po mnenju predlagatelja zahteva Ustava. Glede na navedeno je predlagatelj izkazal obstoj procesnih predpostavk za vložitev zahteve za oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ.
B. – II.
Opis zakonske ureditve
16. Predlagatelj izpodbija drugo poved drugega odstavka 47. člena GZ, ki je določal rok za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, če oseba zahteva obnovo iz razloga, ker bi morala biti udeležena v postopku kot stranski udeleženec in ji ni bila dana možnost udeležbe (9. točka 260. člena ZUP).
17. Druga poved drugega odstavka 47. člena GZ se je glasila:
"Po preteku dveh mesecev od začetka gradnje ni mogoče predlagati obnove postopka iz razloga iz prejšnjega stavka."
18. Pred začetkom gradbenih del je praviloma treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je bil
urejen tako v ZUP kot v GZ. Narava pravnega področja, ki ga je urejal GZ, je zahtevala tudi prilagojen postopek, ki je upošteval posebnosti pravnih razmerij na tem področju. Pristojni organ je moral pri odločanju uporabiti določbe posebnega upravnega postopka, splošni upravni postopek pa je uporabljal le subsidiarno glede tistih vprašanj, ki jih posebni zakon ni uredil (3. člen ZUP).
V postopku izdaje gradbenega dovoljenja se odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristi, ki jih imajo osebe iz pravnih razmerij na upravnem področju, ki ureja pogoje za graditev objektov in druga vprašanja, povezana z graditvijo objektov. Upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenja se je začel na zahtevo stranke, tj. investitorja (prvi odstavek 36. člena GZ). Druge osebe, na katerih pravice ali pravne koristi bi gradbeno dovoljenje lahko vplivalo, so imele položaj stranskih udeležencev. V drugem odstavku 36. člena GZ je zakonodajalec ob upoštevanju narave upravnega področja graditve objektov primeroma opredelil osebe, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala izdaja gradbenega dovoljenja.
[3]
19. Zakonodajalec je deloma drugače uredil tudi pravna sredstva zoper izdano gradbeno dovoljenje, vključno z obnovo postopka.
[4]
Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, ki ga je mogoče uporabiti samo v primeru taksativno naštetih kršitev postopka, med drugim tudi iz razloga, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, ni bila dana možnost udeležbe v postopku (9. točka 260. člena ZUP). Osebe, ki bi na podlagi drugega odstavka 36. člena GZ in ob upoštevanju 43. člena ZUP morale sodelovati v postopku, pa niso, so lahko predlagale obnovo postopka. Obnova postopka poteka v dveh fazah, to sta t. i. predhodni postopek in postopek obnove. V predhodnem postopku pristojni organ najprej preizkusi, ali predlog za obnovo izpolnjuje formalne pogoje za meritorno odločanje oziroma reševanje zadeve.
Pristojni organ mora v okviru formalnega preizkusa predloga za obnovo preizkusiti dovoljenost, popolnost in pravočasnost predloga, ali je predlog podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana.
[5]
Če predlog ne izpolnjuje formalnih pogojev, ga organ zavrže (prvi in drugi odstavek 267. člena ZUP). V drugi fazi predhodnega preizkusa pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine, na katere se opira predlog za obnovo, take, da bi lahko pripeljale do drugačne odločbe. Če pristojni organ ugotovi, da okoliščina, ki se navaja kot razlog za obnovo, ni taka, da bi lahko pripeljala do drugačne odločitve, predlog za obnovo zavrne (tretji odstavek 267. člena ZUP). Če pristojni organ ne zavrže ali ne zavrne predloga za obnovo, izda sklep, da se obnova dovoljuje, in določi, v kolikšnem obsegu naj se postopek obnovi (prvi odstavek 268. člena ZUP). V drugi fazi pa pristojni organ ponovno odloči o upravni zadevi.
20. V GZ je bil drugače kot v splošni ureditvi v ZUP določen rok za vložitev predloga za obnovo postopka.
[6]
Zakon je določal, da posameznik, ki bi moral biti udeležen v postopku kot stranski udeleženec in mu ni bila dana možnost udeležbe, po preteku dveh mesecev od začetka gradnje predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja ni več mogel vložiti. To pomeni, da je lahko posameznik vložil predlog za obnovo postopka od trenutka dokončnosti gradbenega dovoljenja
[7]
do poteka dveh mesecev od začetka gradnje. Dvomesečni rok je začel teči z začetkom gradnje, tj. z začetkom izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del (43. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Zakonodajalec je torej določil rok, v katerem je mogoče opraviti procesno dejanje. Šlo je za zakoniti, prekluzivni in procesni rok. Zamuda tega roka je povzročila izgubo pravice do določenega dejanja v postopku in stranka procesnega dejanja ni več mogla opraviti na učinkovit način. Učinek prekluzije je nastopil po samem zakonu in ga je morala uradna oseba upoštevati po uradni dolžnosti. Uradna oseba tega roka ni več mogla podaljšati. Rok, določen v drugi povedi drugega odstavka 47. člena GZ, je bil tudi objektivni rok, saj je začel teči od trenutka, ko se je zgodil določen dogodek, tj. začetek gradnje, in ni začel teči z nastopom subjektivne okoliščine, ko je udeleženec izvedel za določeno okoliščino.
[8]
GZ pa je tudi drugače kot ZUP uredil preizkus kvalificiranosti predloga za obnovo.
Po pravilih splošnega upravnega postopka pristojnemu organu pri odločanju o dovolitvi obnove iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP ni treba preizkušati, ali bi lahko bila odločba zaradi sodelovanja predlagatelja obnove v postopku drugačna (tretji odstavek 267. člena ZUP). V GZ pa mora pristojni organ tudi pri obnovi iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP že v fazi predhodnega preizkusa presoditi, ali bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve.
[9]
B. – III.
Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave
21. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Meni, da ni stvarnega in razumnega razloga za razlikovanje med specialno ureditvijo rokov za vložitev predloga za obnovo postopka po GZ v primerjavi s splošno ureditvijo v ZUP.
22. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog). Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[10]
23. Držijo trditve predlagatelja, da je zakonodajalec drugače določil rok za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, kot so določeni v splošnem upravnem postopku. Iz druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ izhaja, da je dopustno predlog za obnovo postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP vložiti v dveh mesecih od začetka gradnje. Iz 5. točke prvega odstavka 263. člena ZUP izhaja, da lahko stranka v drugih upravnih postopkih obnovo iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP predlaga v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana. V četrtem odstavku 263. člena ZUP je določeno, da se po poteku treh let od dokončnosti odločb obnova ne more več predlagati. Iz navedenega izhaja, da zakonodajalec pri predlogu za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja ni določil subjektivnega roka, temveč zgolj objektivni rok, ki je tudi krajši kot objektivni rok, določen v ZUP.
24. Temeljna predpostavka za neskladje z načelom enakosti je, da sploh gre za bistveno enake položaje. Zato je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je položaj predlagatelja obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja v primerjavi s predlagatelji obnove postopka v drugih upravnih postopkih tako podoben, da gre za bistveno enaka položaja.
25. Obnova postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP je namenjena odpravi postopkovne pomanjkljivosti, ko odločba, ki je postala dokončna oziroma pravnomočna, vpliva tudi na pravni položaj tistih, ki niso bili udeleženi v postopku kot stranka ali stranski udeleženec. Obnova postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP je pravni institut, s katerim se lahko zagotovi udeležba v postopku vsem osebam, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala konkretna odločba, ki je bila izdana v dokončno končanem upravnem postopku. Smisel tega izrednega pravnega sredstva je v tem, da se lahko posebej hude procesne kršitve odpravijo tudi po dokončnosti oziroma pravnomočnosti upravne odločbe in se vzpostavi zakonito stanje.
[11]
To pomeni, da je namen pravnega sredstva obnove postopka iz razloga, ker osebi ni bila dana možnost udeležbe,
zagotoviti učinkovito izvrševanje pravice iz 22. člena Ustave (pravica do udeležbe v postopku in pravica do izjave). Z vidika pravice iz 22. člena Ustave so vsi predlagatelji obnove postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP ne glede na vrsto upravnega postopka v enakem položaju.
26. Enake položaje, kot je bilo že navedeno, pa mora zakonodajalec urejati enako, če za njihovo razlikovanje ne obstajajo razumni razlogi, ki izhajajo iz narave stvari.
27. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je namen
zakonodajnega urejanja, da zakonodajalec v mejah svojih pristojnosti določa merila, po katerih bo pravne položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice.
[12]
Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je torej bistvena sestavina normodajne dejavnosti.
[13]
Zakonodajalec je med temeljna načela ZUP uvrstil tudi načelo o njegovi subsidiarni uporabi (drugi odstavek 3. člena ZUP) in predvidel urejanje posebnih postopkov na pravnih področjih, kjer je to potrebno (prvi odstavek 3. člena ZUP). Zato zgolj to, da zakonodajalec za različna pravna področja uzakonja posebne postopke za odločanje o pravicah in obveznostih, samo po sebi ne more biti v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
[14]
28. Ne glede na navedeno pa mora zakonodajalec imeti razumne razloge za razlikovanje procesnih položajev strank v različnih upravnih postopkih.
Pri presoji razumnih razlogov, ki utemeljujejo različno ureditev pogojev za vložitev predloga za obnovo postopka, je treba upoštevati, da je o
bnova postopka usmerjena v izdajo nove in drugačne odločbe od tiste, ki je že bila izdana v upravnem postopku. To pomeni, da je cilj obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja usmerjen v odločitev, po kateri bi se že izdano gradbeno dovoljenje odpravilo in bi se izdala nova odločba, s katero bi se vloga za izdajo gradbenega dovoljenja ali zavrnila ali pa bi se izdalo gradbeno dovoljenje, ki bi določalo drugačne pogoje gradnje. I
nvestitor, ki je zgradil objekt na podlagi ne le dokončnega, temveč tudi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, se utemeljeno zanaša na to, da je objekt zakonit, in zato utemeljeno pričakuje, da v pravna razmerja ne more več biti poseženo. Obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja torej povzroči pravno negotovost v pravnih razmerjih. O
bnova postopka, ki bi se zaključila z izdajo nove odločbe, s katero bi se vloga, drugače kot v prvem postopku, zavrnila ali bi se z njo spremenili pogoji gradnje, ima lahko bistveno hujše posledice za investitorja (stranko postopka), ki je na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja že zgradil objekt, kot za stranke v drugih upravnih postopkih. Gradnja objektov je po naravi stvari povezana z večjimi finančnimi vložki investitorja in tudi povzroča nepovratne spremembe okolja oziroma prostora, v katerem poteka. Vpliva tudi na druge dele prostora in okolja (npr. obremenitev okolja, okrnitev narave, obremenjevanje voda) ter praviloma povzroča spremembe, ki jih je težko oziroma nemogoče odpraviti.
[15]
Zato ima na upravnem področju graditve objektov varovanje pridobljenih pravic poseganja v okolje drugačno in posebno težo. Glede na navedeno je razumno, da zakonodajalec na področju graditve objektov določa strožje in bolj restriktivne pogoje za poseganje v dokončne oziroma pravnomočne upravne odločbe.
29. Vlada v mnenju navaja, da so daljši subjektivni in objektivni roki za vložitev predloga za obnovo postopka primerni na področjih, kjer tek upravnega postopka in pravne posledice izdane upravne odločbe niso vidni navzven. V teh primerih osebe, ki bi bile upravičene vložiti predlog za obnovo postopka, ne morejo biti v kratkem časovnem obdobju po dokončnosti odločbe seznanjene z izdano upravno odločbo in možnostjo, da ta upravna odločba posega v njihove pravice in pravne koristi. Na področju izdaje gradbenih dovoljenj pa naj bi bil položaj popolnoma drugačen. Posledice izdanega gradbenega dovoljenja so praviloma jasno vidne na zemljiščih, saj gradnja objektov po naravi stvari pomeni vidne spremembe v prostoru. Ker so torej posledice izdanega gradbenega dovoljenja hitreje zaznavne v zunanjem svetu kot pri drugih upravnih postopkih, je razumno sklepati, da so osebe, ki bi lahko bile upravičene vložiti predlog za obnovo postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP, tudi hitreje kot v drugih upravnih postopkih seznanjene z dejstvom, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje, ki bi lahko posegalo v njihove pravice ali pravne koristi. Navedena okoliščina je torej razumno povezana s področjem graditve objektov in torej upravičuje krajše roke za vlaganje izrednih pravnih sredstev.
30. Po mnenju Ustavnega sodišča so
zaradi posebnih značilnosti upravnega področja graditve objektov podani razumni razlogi za ureditev posebnih pogojev za vložitev predloga za obnovo postopka.
Ker je treba na področju graditve objektov zaradi teže posledic morebitne obnove postopka upoštevati večji pomen varstva pridobljenih pravic in načela zaupanja v pravo in ker so posledice izdanega gradbenega dovoljenja praviloma na zunaj vidne, kar omogoča, da so potencialni predlagatelji obnove postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP seznanjeni z dejstvom, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano, zakonski ureditvi, ki določa drugačne, krajše roke za vložitev predloga za obnovo postopka, ni mogoče očitati nerazumnosti.
31. Glede na navedeno druga poved drugega odstavka 47. člena GZ ni bila v neskladju z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave).
Presoja z vidika 22. člena Ustave
32. Predlagatelj zatrjuje, da rok, ki ga je zakonodajalec določil za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, onemogoča učinkovito izvrševanje pravice do sodnega varstva. Poudarja, da lahko posameznik na področju upravnega prava uresničuje pravico do sodnega varstva, ki je zagotovljena v upravnem sporu, le če predhodno sodeluje v upravnem postopku. Osebe, ki predhodno ne sodelujejo v upravnem postopku, naj ne bi imele pravice vložiti tožbe v upravnem sporu. Zato naj bi določitev procesnih predpostavk za vložitev predloga za obnovo postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP segala tudi na področje varovanja pravice do sodnega varstva.
33. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora zakonodajalec tudi v posebnih upravnih postopkih zagotavljati udeležencem ustavna procesna jamstva, zlasti pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) ter pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave).
[16]
Ko je upravni postopek začet na zahtevo stranke, kot je v primeru izdaje gradbenega dovoljenja, se pogostokrat zgodi, da zadeva, o kateri bo odločeno, vpliva tudi na pravice ali pravne koristi druge osebe. Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo stranke, je stranski udeleženec (intervenient).
[17]
Stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno.
[18]
Ker morajo biti pravne koristi teh oseb ustrezno varovane, mora biti tudi njim priznana pravica do udeležbe v postopku.
[19]
Zato ni mogoče zanikati potrebe po tem, da se stranskim udeležencem za varstvo njihovih pravnih koristi prizna možnost njihovega učinkovitega uveljavljanja in s tem povezanega poštenega upravnega postopka ter ustreznih pravnih sredstev, kar je zahteva iz 22. člena Ustave. Iz 22. člena Ustave torej izhaja, da je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo.
[20]
34. Iz te obrazložitve že izhaja, da je obnova upravnega postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP namenjena odpravi postopkovnih kršitev, ko osebi, ki bi morala biti udeležena v že končanem upravnem postopku, ta možnost ni bila dana. Namen pravnega sredstva obnove je torej zagotoviti učinkovito izvrševanje pravice do udeležbe v upravnem postopku. Predlagatelj sam med drugim zatrjuje, da je obnova postopka edino pravno sredstvo, ki je na voljo osebi, ki se ni udeleževala postopka izdaje gradbenega dovoljenja, da lahko doseže uresničevanje pravice iz 22. člena Ustave.
35. Niti prvi odstavek 23. člena niti 25. člen Ustave ne zagotavljata pravice do izrednih pravnih sredstev.
[21]
Vendar pa to ne pomeni, da je urejanje izrednih pravnih sredstev v celoti v polju proste presoje zakonodajalca. Zakonodajalec mora pri
urejanju izrednih pravnih sredstev spoštovati vsa ustavnoprocesna jamstva, tudi tista, ki so zagotovljena v okviru pravice do enakega varstva pravic 22. člena Ustave.
[22]
Obseg varstva, ki ga v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi daje Ustava, je odvisen od ureditve tega postopka ter od namenov in ciljev zakonodajalca pri uvedbi sistema izrednih pravnih sredstev.
[23]
Določanje procesnih predpostavk za dovolitev obnove postopka iz razloga, ker oseba ni bila udeležena v upravnem postopku, oziroma možnost, da upravni organ predlog za obnovo postopka zavrže iz procesnih razlogov, lahko ogrozi učinkovito izvrševanje pravice iz 22. člena Ustave, saj se s tem vpliva na možnosti posameznika, da je udeležen v upravnem postopku, v katerem bi lahko varoval svoje pravice in pravne koristi. Določitev roka, v katerem lahko posameznik vloži predlog za obnovo upravnega postopka iz razloga, ker ni bil udeležen v postopku, torej sega na področje varovanja pravice iz 22. člena Ustave.
Glede na navedeno so predlagateljeve navedbe upoštevne z vidika pravice iz 22. člena Ustave in ne pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče drugo poved drugega odstavka 47. člena GZ presojalo z vidika te človekove pravice in temeljne svoboščine.
36. Ustava v 22. členu vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Bistvena vsebina pravice iz 22. člena Ustave je v tem, da ima posameznik možnost, da se udeležuje postopka, v katerem pristojni organ odloča o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih, in da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, in tako vpliva na vsebino odločitve.
[24]
Stranki in vsakomur, ki ima stranki enak položaj, mora biti omogočeno, da navaja argumente za svoja stališča in da se v sporu izjavi tako glede dejanskih kot glede pravnih vprašanj. Enako kot stranki mu morata biti zagotovljeni tako pravica navajati dejstva in dokaze, ter možnost, da se izjavi o navedbah nasprotne stranke in o rezultatih dokazovanja, kot tudi pravica, da je prisoten ob izvajanju dokazov.
[25]
V okviru 22. člena Ustave je procesno varovan tudi pravni interes posameznika. Ustavno varstvo je zagotovljeno tistim interesom, ki so ovrednoteni kot pravno upoštevni in so kot takšni predmet pravnega varstva.
[26]
Kateri so pravno upoštevni interesi posameznika, opredeljuje pravna ureditev. Zahteva iz 22. člena Ustave je, da se posameznikom v postopkih za varstvo njihovih pravnih koristi prizna možnost njihovega učinkovitega uveljavljanja ter s tem povezanega poštenega upravnega postopka in ustreznih pravnih sredstev.
[27]
37. Zakonodajalec ima pri pravnem urejanju tako splošnega upravnega postopka kot posebnih upravnih postopkov široko polje proste presoje. Za upravni postopek je po naravi stvari nujno, da sta način oziroma oblika opravljanja procesnih dejanj urejena in podvržena določenim formalnim in oblikovnim zahtevam. Vendar navedeno ne pomeni, da sta prav vsako omejevanje svobodnega ravnanja strank upravnega postopka in prav vsaka procesna sankcija za nastalo formalno pomanjkljivost način uresničevanja človekove pravice (tudi človekove pravice do udeležbe v postopku, v katerem se odloča o pravicah in pravnih koristih posameznikov), ne pa njena omejitev oziroma poseg. Vse je odvisno od narave konkretno presojane zakonske ureditve.
[28]
Za poseg v človekovo pravico do udeležbe v postopku in ne za način njenega izvrševanja gre, ko neka ureditev učinkuje tako, da stranka ni več nosilka te človekove pravice ali ji pravno sredstvo ni več zagotovljeno ali z njim ne more učinkovito braniti svojih pravic, oziroma ko neka ureditev prizadeva samo bistveno jedro oziroma vsebino človekove pravice do udeležbe v postopku.
[29]
38. Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi že pojasnilo, da gre pri obnovi postopka za vnovično izvedbo postopka, ki je bil že dokončno ali pravnomočno končan. Obnova postopka je torej usmerjena v izdajo nove in drugačne odločbe od tiste, ki je že bila izdana v upravnem postopku in je za stranko lahko ugodnejša ali manj ugodna.
[30]
Če pristojni organ zavrže predlog za obnovo postopka, predlagatelj obnove ne more več doseči spremembe dokončne oziroma pravnomočne upravne odločbe. Zamuda prekluzivnega roka za vložitev predloga za obnovo postopka torej povzroči, da posameznik ne more več doseči udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki posega v njegove pravice ali pravne koristi, in mu je s tem odvzeta vsaka možnost učinkovitega varovanja pravic ali pravnih koristi v tem postopku, saj ne more izvrševati pravice do izjave iz 22. člena Ustave. Zato
določitev objektivnega dvomesečnega prekluzivnega roka za vložitev predloga za obnovo postopka od začetka gradnje pomeni poseg v pravico do udeležbe v postopku in pravico do izjave iz 22. člena Ustave
.
[31]
Presoja z uporabo strogega testa sorazmernosti
39. Dopustnost posega v človekovo pravico Ustavno sodišče presoja z vidika obstoja ustavno dopustnega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave). Če ta obstaja, je treba vselej oceniti še, ali je poseg v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave) oziroma s splošnim načelom sorazmernosti
.
Presojo, ali gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Poseg je ustavno dopusten, če prestane vse tri vidike testa.
[32]
40. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Tudi v zakonodajnem gradivu cilj določitve roka za vložitev predloga za obnovo postopka ni izrecno naveden. Vlada pa v mnenju navaja, da se z določitvijo roka zagotavljajo varstvo pridobljenih pravic, varstvo zaupanja v pravo, načelo pravne varnosti in načelo pravnomočnosti. Ustavno sodišče je že v okviru testa razumnosti pri presoji izpodbijane zakonske določbe z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave sprejelo stališče, da obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja lahko povzroči pravno negotovost v pravnih razmerjih. Ustavno sodišče je v svojih odločitvah že večkrat poudarilo, da
prekluzivni roki služijo
zagotovitvi jasnosti in gotovosti v medsebojnih pravnih razmerjih
.
[33]
Zakonodajalec je dolžan zaradi spoštovanja načela pravne varnosti iz 2. člena Ustave časovno omejiti možnost poseganja v dokončna oziroma pravnomočna gradbena dovoljenja in tako preprečiti pravno negotovost imetnikov gradbenega dovoljenja glede tega, kdaj se odločitev ne bo mogla več spremeniti.
[34]
Načelo pravne varnosti (oziroma zaupanja v pravo) zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov ter po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne. Pravo lahko uveljavlja svojo funkcijo urejanja družbenega življenja, če je v čim večji meri stalno in trajno. Tako pravo kot tudi celotno ravnanje vseh državnih organov morata biti predvidljiva, ker to zahteva pravna varnost.
[35]
Izpodbijana določba je postavila nepodaljšljivo časovno mejo za vložitev izrednega pravnega sredstva proti dokončni oziroma pravnomočni upravni odločbi. Ko se predlaga obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ki je že postalo pravnomočno, je cilj in učinek izpodbijane zakonske določbe tudi zagotoviti spoštovanje načela pravnomočnosti (158. člena Ustave). Presojani poseg v človekovo pravico iz 22. člena Ustave torej zasleduje ustavno dopustne cilje in s tega vidika ni nedopusten.
41. Možnost vlaganja izrednih pravnih sredstev zoper odločitve upravnih organov mora biti časovno omejena, saj je le tako mogoče doseči jasnost in gotovost pravnih razmerij posameznih subjektov in zagotoviti spoštovanje načela pravnomočnosti. Zato je določitev prekluzivnih rokov za vlaganje izrednih pravnih sredstev tako primerno kot nujno sredstvo, s katerim se dosežejo zgoraj navedeni cilji.
[36]
42. Ustavno sodišče mora v okviru presoje skladnosti posega v človekovo pravico s splošnim načelom sorazmernosti na eni strani upoštevati, da predlagatelj obnove postopka zaradi prekluzivnega roka sploh ne bo mogel sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in tako vplivati na odločitev pristojnega organa, ki lahko posega v njegove pravice ali pravne koristi.
Pri presoji sorazmernosti posega v pravico iz 22. člena Ustave zaradi prekluzivnega roka je bistveno, da rok ni tako kratek, da bi že pomenil odvzem pravice do udeležbe v postopku. Poleg navedenega pa morajo začetek teka roka, njegova dolžina in prekluzivni učinek dovolj jasno in nedvoumno izhajati iz zakona
.
[37]
Na drugi strani pa mora Ustavno sodišče upoštevati korist, ki izhaja iz kratkega roka za vložitev predloga za obnovo postopka, ki je v interesu jasnosti in gotovosti v medsebojnih razmerjih in učinkovitosti sodnega varstva ter zaščite interesov imetnika dokončnega oziroma pravnomočnega gradbenega dovoljenja.
43. Ustava ne zahteva vseh izrednih pravnih sredstev, ki so na voljo v pravnem redu. Kadar jih zakonodaja zagotavlja, pa Ustava dovoljuje ali celo zapoveduje njihovo omejujočo razlago.
[38]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je treba določbe, ki omogočajo širjenje časovne meje za vložitev predloga za obnovo postopka, razlagati omejevalno, ker je obnova postopka izredno pravno sredstvo, ki omogoča poseg v dokončne oziroma pravnomočne odločbe in s tem poseg v pridobljene pravice
.
[39]
Izredna pravna sredstva so po svoji naravi namenjena poseganju v pravnomočne odločitve (njihovi spremembi, odpravi, razveljavitvi), kar narekuje posebno previdnost (zadržanost, restriktivnost) tako pri njihovem urejanju v predpisih kakor tudi pri presoji izpolnjenosti pogojev za njihovo vsebinsko presojo oziroma pogojev za njihov uspeh v posameznih primerih.
[40]
Pravnomočnost ima v pravnem redu znatno ustavnopravno težo, saj je dvojno ustavno varovana: z načelom pravnomočnosti iz 158. člena Ustave in s človekovo pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
[41]
Ustavno sodišče je že navedlo, da 158. člen Ustave zagotavlja nespremenljivost pravnih razmerij, urejenih s posamičnimi upravnimi ali sodnimi akti.
[42]
Iz ustavnosodne presoje tudi izhaja, da je pravnomočnost močnejša in pomembnejša od vsebinske kvalitete pravnomočne odločitve. S pravnomočnostjo so ozdravljene tudi nezakonite in nepravilne odločbe.
[43]
44. Iz te obrazložitve že izhaja, da je cilj obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja usmerjen v odločitev, po kateri bi se že izdano gradbeno dovoljenje odpravilo in bi se izdala nova odločba, s katero bi se izdaja gradbenega dovoljenja zavrnila ali bi se izdalo gradbeno dovoljenje, ki bi določalo drugačne pogoje gradnje. Ustavno sodišče je tudi že opozorilo, da so posledice drugačnega gradbenega dovoljenja, ki bi bilo izdano v obnovljenem postopku, v primeru, ko je investitor že začel graditi objekt, po naravi stvari povezane z večjimi finančnimi stroški. Iz posledic, ki jih ima gradnja objektov v zunanjem okolju, izhaja, da je potreba po nesprejemljivosti pravnih razmerij in varstvu pridobljenih pravic na področju graditve objektov posebej poudarjena. Investitor gradnje mora imeti zagotovilo, da bo mogoče v že izdano gradbeno dovoljenje posegati le v kratkem časovnem obdobju po začetku gradnje, ko večje finančne posledice zanj in za okolje, v katerem gradnja nastaja, še ne morejo nastati. Kot je Ustavno sodišče v tej obrazložitvi že poudarilo, ima zahteva po varstvu pridobljenih pravic na področju graditve objektov posebno težo. Določitev dolgega objektivnega roka za vložitev izrednih pravnih sredstev zoper pravnomočno gradbeno dovoljenje bi pomenila intenziven poseg v pridobljene pravice investitorjev.
45. Zakonodajalec je z ureditvijo v tretjem odstavku 47. člena GZ v določeni meri omilil posledice, ki bi jih lahko povzročila obnova postopka, če bi se končala z odpravo izdanega gradbenega dovoljenja in izdajo nove odločbe o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja ali z določitvijo drugačnih pogojev gradnje. V tretjem odstavku 47. člena GZ je bilo določeno, da če je bil objekt zgrajen na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja vsaj do faze izvedenih grobih gradbenih del in bi razveljavitev ali odprava gradbenega dovoljenja nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta, se v postopku obnove gradbenega dovoljenja ali v postopku odprave ali razveljavitve po nadzorstveni pravici ugotovi le nezakonitost gradbenega dovoljenja. Zaradi ugotovitve nezakonitosti gradbenega dovoljenja ni mogoča uvedba inšpekcijskega postopka.
[44]
S tem je lastnik objekta zaščiten pred ukrepanjem inšpekcijskih organov zaradi nelegalnega objekta, neskladnega objekta in neskladne uporabe objekta. Čeprav je lastnik objekta sicer varen pred uvedbo inšpekcijskega postopka in naložitvijo inšpekcijskih ukrepov, ima ugotovitev nezakonitosti objekta številne negativne pravne in dejanske posledice pri izvrševanju lastninske pravice na tem objektu. Upoštevati je treba, da nezakonitost gradbenega dovoljenja pomeni, da lastnik objekta ne more pridobiti novih pravic na podlagi nezakonitega gradbenega dovoljenja. Lastnik takega objekta ne more zahtevati spremembe gradbenega dovoljenja ali gradbenega dovoljenja za prizidavo, spremembo namembnosti ali rekonstrukcijo objekta. Prav tako takšen objekt ne more pridobiti uporabnega dovoljenja.
[45]
Uporabno dovoljenje je odločba, s katero se dovoljuje uporaba objekta, in ga je bilo treba pridobiti za vse objekte, za katere je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja (6. člen GZ). Če objekt ni imel uporabnega dovoljenja, ni mogel pridobiti hišne številke (četrti odstavek 69. člena GZ). Določitev hišne številke pa je nujna za prijavo stalnega prebivališča (tretji odstavek 6. člena Zakona o prijavi prebivališča, Uradni list RS, št. 52/16 in 36/21 – ZPPreb-1). Če investitor gradi večstanovanjsko stavbo ali enodružinsko hišo z namenom prodaje končnim kupcem, ga zavezujejo tudi določbe Zakona o varstvu kupcev stanovanj in enostanovanjskih stavb (Uradni list RS, št. 18/04 – v nadaljevanju ZVKSES). Iz 2. točke prvega odstavka 18. člena ZVKSES izhaja, da je investitor dolžan izročiti kupcu tudi kopijo uporabnega dovoljenja. Če investitor uporabnega dovoljenja ne izroči, ni ustrezno izročil nepremičnine in zato ne more uresničiti svojih upniških upravičenj iz prodajne pogodbe. Upoštevati je tudi treba, da številne banke za pridobitev hipotekarnega kredita zahtevajo predložitev uporabnega dovoljenja. S tem je omejena tudi pravica lastnika do razpolaganja z nepremičnino, saj jo lahko proda zgolj tistemu, ki za nakup ne potrebuje hipotekarnega kredita. Nedvomno pa okoliščina, da objekt ne more pridobiti uporabnega dovoljenja, ker je bila v postopku obnove ugotovljena njegova nezakonitost, bistveno vpliva na vrednost takega objekta. Iz navedenega izhaja, da ureditev v tretjem odstavku 47. člena GZ lahko zgolj deloma omili težo posledic, ki jo ima ugotovitev nezakonitosti gradbenega dovoljenja na učinkovito izvrševanje pravice do zasebne lastnine na takem objektu.
46. Po drugi strani pa držijo navedbe predlagatelja, da je obnova postopka edino pravno sredstvo za varstvo človekove pravice iz 22. člena Ustave, ki ga ima oseba, ki ni vedela za tek upravnega postopka, v katerem je bilo izdano dokončno oziroma pravnomočno gradbeno dovoljenje, pa bi zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi morala biti v njem udeležena. ZUP namreč možnost vložiti predlog za obnovo postopka omejuje še z dodatnim pogojem, in sicer ne sme iti za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP. Ta pogoj pomeni, da tista oseba, ki je vedela ali je iz okoliščin mogla sklepati, da je bila odločba izdana, in bi lahko zahtevala vročitev odločbe v roku, ki ga je imela stranka za vložitev pritožbe, kar pomeni, da bi posledično lahko vložila tudi pritožbo, ne more predlagati obnove postopka iz razloga iz 9. točke 260. člena ZUP. Obnove iz tega razloga ne more uveljavljati tudi tista oseba, ki je zahtevala vročitev odločbe v pritožbenem postopku, ki je tekel za stranke, in ji je bila odločba vročena, saj je taka oseba imela možnost sodelovanja v še ne dokončno končanem postopku.
[46]
Prav tako obnove postopka iz tega razloga ne more predlagati oseba, ki je ta razlog brez uspeha uveljavljala v že končanem postopku.
[47]
To pomeni, da obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena ZUP predpostavlja, da oseba ni vedela, da teče postopek, ki bi se ga lahko udeleževala zaradi varstva svojih pravnih koristi, in da zato ni mogla že med tekom postopka uveljavljati svojih procesnih pravic.
[48]
Osebe, ki menijo, da bi morale biti udeležene v postopku, in bi že med postopkom vedele za tek postopka, pa si ne bi prizadevale za udeležbo v tem postopku, predloga za obnovo postopka ne morejo več vložiti (glej tretji odstavek 261. člena ZUP).
[49]
Zamuda roka torej povzroči, da ni več mogoče odpraviti postopkovne pomanjkljivosti, ko odločba, ki je postala dokončna oziroma pravnomočna, vpliva tudi na pravni položaj tistih, ki v postopku niso bili udeleženi.
47. Čeprav zamuda roka za vložitev predloga za obnovo postopka in zavrženje tega predloga pomenita, da je bila upravičeni osebi v postopku, v katerem se je odločalo tudi o njenih pravicah ali pravnih koristih, pravica do udeležbe iz 22. člena Ustave v celoti odvzeta, to še ne pomeni protiustavnosti zakonske ureditve. Upoštevati je namreč treba, da izpodbijana zakonska ureditev določa rok za vložitev izrednega pravnega sredstva, kar narekuje posebno zadržanost in restriktivnost. Pri določitvi prekluzivnega roka za vložitev izrednega pravnega sredstva mora zakonodajalec zagotoviti, da upravičencem ne bi bila nesorazmerno otežena možnost vlaganja teh zahtevkov oziroma da rok ne bi bil tako nesorazmerno kratek, da bi bila dejansko onemogočena vložitev izrednega pravnega sredstva.
48. Glede na navedeno je Ustavno sodišče v nadaljevanju presodilo, ali rok, določen v drugi povedi drugega odstavka 47. člena GZ, potencialnim vlagateljem predloga za obnovo postopka onemogoča učinkovito vlaganje tega pravnega sredstva.
49. Predlagatelj zatrjuje, da izdajo gradbenega dovoljenja urejajo številni materialni predpisi. Glede na to naj bi bil krog oseb, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivalo gradbeno dovoljenje, širok in naj ne bi bil vedno jasno in lahko ugotovljiv. Ugotavljanje oseb, v katerih pravice ali pravne interese bi lahko poseglo izdano gradbeno dovoljenje, naj bi lahko pomenilo reševanje zapletenih pravnih vprašanj. Zato naj bi bilo mogoče sklepati, da v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja ni tako redko, da določeni osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.
50. Pristojni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja, je dolžan že na podlagi 44. člena ZUP po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Ustavno sodišče tudi ugotavlja, da je GZ vseboval več posebnih postopkovnih določb, ki so zagotavljale, da bi bile z začetkom postopka za izdajo gradbenega dovoljenja v največji meri seznanjene tiste osebe, na položaj katerih bi nameravana gradnja lahko vplivala. Zakonodajalec je v drugem odstavku 36. člena GZ primeroma opredelil osebe, pri katerih je zaradi posledic, ki jih lahko ima nameravana gradnja v okolju, upravičeno pričakovati, da bodo želele v postopku sodelovati, saj bi lahko gradnja objekta vplivala na izvrševanje njihove lastninske pravice (mejaši, lastnik nepremičnine) ali drugih stvarnih pravic. Iz drugega odstavka 36. člena GZ izhaja, da je upravni organ z vidika vrste in obsega vplivov gradnje dolžan ugotoviti, do kod prostorsko ti vplivi segajo, in nato lastnike oziroma imetnike stvarnih pravic teh nepremičnin, ki so mu znani na podlagi uradnih evidenc, seznaniti z začetkom postopka in jih povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo (prvi odstavek 37. člena GZ).
[50]
To pa ne pomeni, da v postopku ne bi mogla sodelovati oseba, ki je organ ne bi povabil. Udeležbo v postopku lahko priglasi vsaka oseba, ki izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi (drugi odstavek 38. člena GZ).
[51]
Poleg navedenega je bil investitor dolžan, razen pri linijskih gradbenih inženirskih objektih, namestiti vabilo k udeležbi na lahko dostopnem in vidnem mestu na nepremičnini, ki je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (tretji odstavek 37. člena GZ). To omogoča, da so bile z začetkom teka postopka izdaje gradbenega dovoljenja seznanjene tudi osebe, ki jih pristojni organ ne bi povabil po uradni dolžnosti, pa so menile, da bi nameravana gradnja lahko posegla v njihove pravice ali pravne koristi. Zakonodajalec je torej pri urejanju postopka izdaje gradbenega dovoljenja upošteval, da krog oseb, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivalo izdano gradbeno dovoljenje, ni vedno jasno in lahko ugotovljiv, in je zato v tem delu predpisal procesne institute, ki zagotavljajo, da bi bili potencialni udeleženci upravnega postopka v čim večji meri seznanjeni z obstojem postopka še pred njegovim koncem in bi svoje pravice lahko varovali že z rednimi pravnimi sredstvi.
51. Predlagatelj meni, da je sporna predvsem pravna narava roka, in sicer da je zakonodajalec določil le objektivni rok, kar pomeni, da je začel rok teči od objektivne (začetek gradnje) in ne od subjektivne okoliščine (npr. seznanitev z začetkom gradnje). Rok je torej začel teči povsem
neodvisno od vedenja stranke o obstoju pravno upoštevnega dejstva.
Iz ustavnosodne presoje
[52]
izhaja, da je Ustavno sodišče v določenih primerih že ugotovilo protiustavnost prekluzivnih rokov, ki tečejo od objektivno določenega trenutka v času in se lahko tudi iztečejo v času, ko imetnik človekove pravice brez lastne krivde ne ve za okoliščine, ki so pomembne za zavarovanje pravic ali pravnih interesov, ker je ocenilo, da posamezniki zaradi tako določenih rokov ne morejo učinkovito izvrševati svojih pravic. Ustavno sodišče mora presoditi, ali je objektivna okoliščina, ki opredeljuje začetek teka roka za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, take narave, da onemogoča potencialnemu predlagatelju obnove postopka seznanitev s tistimi informacijami, ki mu omogočajo učinkovito izvrševati pravico iz 22. člena Ustave.
[53]
52. Zakonodajalec je za začetek teka roka za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja določil začetek gradnje. To pomeni, da je zakonodajalec kot pravno upoštevano dejansko okoliščino, ki opredeljuje začetek teka roka, določil tako okoliščino, ki je po naravi stvari povezana z izdajo gradbenega dovoljenja. Začetek gradnje namreč pomeni izvedbo del, ki so potrebna za izgradnjo objekta, kot je dovoljena z gradbenim dovoljenjem.
[54]
Začetek gradnje torej predpostavlja obstoj gradbenega dovoljenja.
53. Poleg navedenega je obstoj te okoliščine dokaj enostavno ugotoviti. Začetek gradnje pomeni začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del (43. točka prvega odstavka 3. člena GZ). To pa pomeni, da je gradnja nujno povezana z očitnimi aktivnostmi udeležencev gradbenega procesa na nepremičnini nameravane gradnje in pomeni nastanek vidnih posledic v zunanjem svetu. Upoštevati je tudi treba, da imata po naravi stvari lahko postopek gradnje in zgrajeni objekt vpliv predvsem na tiste nepremičnine, ki so v bližini načrtovane gradnje.
[55]
To pomeni, da lahko potencialni vlagatelj predloga za obnovo zgolj z opazovanjem bližnje okolice opazi tiste spremembe v zunanjem svetu, ki so upoštevne za varovanje njegovega pravnega položaja.
54. Ustavno sodišče je tudi upoštevalo, da ni nujno, da vsi lastniki nepremičnin, ki ležijo v bližini nepremičnine, kjer se bo izvajala nameravana gradnja, bivajo na tej nepremičnini oziroma da so lastniki teh nepremičnin nujno in pogosto prisotni na svoji nepremičnini in bi zato lahko dokaj enostavno opazili zunanje spremembe v okolju. Vlada poudarja, da so na spletni strani prostorskega informacijskega sistema
[56]
javno dostopne informacije o prijavi začetka gradnje in o izdanih gradbenih dovoljenjih. Z
vpogledom v prostorski informacijski sistem
je lahko bil potencialni vlagatelj predloga za obnovo seznanjen tako z okoliščino, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano, kot z okoliščino o prijavi začetka gradnje. To pa pomeni, da so lahko ob določeni stopnji skrbnosti bile osebe, v katerih pravice ali pravne koristi bi lahko posegalo izdano gradbeno dovoljenje, seznanjene s tistimi informacijami, ki so jim omogočale učinkovito izvrševanje pravice iz 22. člena Ustave.
55. Ker je razumno domnevati, da oseba, v katere pravice ali pravne koristi bi lahko posegalo izdano gradbeno dovoljenje, lahko z ustrezno skrbnostjo na nepremičnini nameravane gradnje opazi posledice, ki lahko nastanejo, le če je bilo izdano gradbeno dovoljenje, in to okoliščino tudi preveri z vpogledom v prostorski informacijski sistem, dejstvo, da je zakonodajalec začetek teka roka za vložitev predloga za obnovo postopka vezal na objektivno okoliščino začetka gradnje, ne pomeni take ovire, da potencialni predlagatelj obnove postopka tega pravnega sredstva sploh ne bi mogel vložiti.
56. Dvomesečni rok pomeni zadostno časovno obdobje, v katerem se dovolj skrbna oseba lahko seznani z začetkom gradnje, ki bi lahko posegala v njene pravice ali pravne koristi. Ustavno sodišče je upoštevalo, da je
lahko posameznik vložil predlog za obnovo postopka od trenutka dokončnosti gradbenega dovoljenja
[57]
do poteka dveh mesecev od začetka gradnje. Iz 48. člena GZ izhaja, da je lahko investitor začel graditi kadarkoli od pravnomočnosti gradbenega dovoljenja do trenutka prenehanja njegove veljavnosti, kar je pet let (48. člen GZ). To pa pomeni, da je bil čas, v katerem se je lahko potencialni vlagatelj predloga za obnovo postopka seznanil z izdanim gradbenim dovoljenjem, praviloma daljši od dveh mesecev.
Vlada tudi poudarja, da je moral investitor na podlagi GZ še pred začetkom gradnje izpolniti več obveznosti, ki so bile vidne na zemljišču nameravane gradnje. Investitor je moral zakoličiti objekt (prvi odstavek 60. člena GZ)
[58]
ter urediti in označiti gradbišče z gradbiščno tablo (65. člen GZ).
[59]
Investitor je bil dolžan prijaviti začetek gradnje osem dni pred začetkom nameravane gradnje (prvi odstavek 63. člena GZ), kar je bilo objavljeno v prostorskem informacijskem sistemu. To pomeni, da je bilo še pred začetkom teka roka za vložitev predloga za obnovo postopka na nepremičnini nameravane gradnje mogoče opaziti posledice, ki lahko nastanejo, le če je izdano gradbeno dovoljenje, kar tudi dejansko podaljšuje rok za vložitev izrednega pravnega sredstva.
57. Ustavno sodišče je upoštevalo, da je
bistven predpogoj za uresničevanje pravice do izjave iz 22. člena pravica do informacije.
[60]
Najpomembnejši procesni institut, ki služi uresničevanju pravice do informacije kot predpogoja pravice do izjave v postopku, je vročanje.
[61]
Zato je Ustavno sodišče presojalo, ali je bilo potencialnemu vlagatelju predloga za obnovo postopka zagotovljeno, da se je lahko v času teka roka za vložitev tega pravnega sredstva seznanil z vsebino gradbenega dovoljenja. Potencialni vlagatelj predloga za obnovo je lahko vročitev gradbenega dovoljenja zahteval na podlagi sedmega odstavka 143. člena ZUP, ki določa, da ima oseba, ki zatrjuje, da ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, pravico v 30 dneh od dneva, ko je izvedela za izdajo odločbe, zahtevati vročitev te odločbe. Izdano gradbeno dovoljenje pomeni tudi informacijo javnega značaja (prvi odstavek 4. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14, 50/14, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22 – v nadaljevanju ZDIJZ), kar pomeni, da je prostodostopno pravnim ali fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ). Vsak prosilec ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled ali da pridobi njen prepis, fotokopijo ali njen elektronski zapis (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). Prosilec lahko zahteva informacijo javnega značaja tako z neformalno kot s formalno zahtevo (14. in 15. člen ZDIJZ). O formalni zahtevi mora pristojni organ odločiti v roku 20 delovnih dni (23. člen ZDIJZ). Iz navedenega izhaja, da se je oseba, ki je menila, da bi lahko izdano gradbeno dovoljenje poseglo v njene pravice ali pravne koristi, v dvomesečnem roku seznanila z vsebino gradbenega dovoljenja in s tem z vsemi informacijami, ki so potrebne za učinkovito izvrševanje pravice iz 22. člena Ustave.
58.
Ker je zakonodajalec začetek teka roka za vložitev predloga za obnovo postopka vezal na tako dejansko okoliščino, ki je očitno zaznavna v zunanjem svetu in neposredno vezana na izdajo gradbenega dovoljenja, in ker so vse pravno upoštevne informacije tudi javno dostopne na svetovnem spletu, z določitvijo dvomesečnega objektivnega roka za vložitev predloga za obnovo postopka potencialnim predlagateljem postopka za obnovo postopka ni nesorazmerno otežena možnost vlaganja tega pravnega sredstva.
Zato je zakonodajalec določil pravično sorazmerje med varstvom pridobljenih pravic, ki imajo na področju graditve objektov posebno težo, in učinkovitim izvrševanjem pravice do izjave iz 22. člena Ustave.
59. Glede na navedeno druga poved drugega odstavka 47. člena GZ ni bila v neskladju s pravico iz 22. člena Ustave.
C.
60. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 47. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Accetto in Čeferin. Sodnik Čeferin je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
⇒
[1]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-192/23 z dne 1. 2. 2024 (Uradni list RS, št. 18/24), 9. točka obrazložitve.
[2]
GZ je prenehal veljati z dnem uveljavitve Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23 – v nadaljevanju GZ-1), tj. 31. 12. 2021 (157. in 158. člen GZ-1).
[3]
Drugi odstavek 36. člena GZ je določal:
"Stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja so lahko:
– lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja;
– lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja, razen če pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva;
– druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi oziroma na njeno nepremičnino, pri čemer se za pravno korist šteje zlasti korist, ki se nanaša na namensko rabo zemljišča oziroma objekta, na ukrepe za zmanjšanje emisij, odmike od parcelnih meja in sosednjih stavb, ukrepe za preprečevanje širjenja požara na sosednje objekte, dostope in površine za gašenje in reševanje ter mehansko odpornost in stabilnost nepremičnine v lasti stranskega udeleženca, in
– druge osebe, če tako določa zakon."
[4]
Iz tretje alineje drugega odstavka 50. člena GZ izhaja, da poseben rok za vložitev predloga za obnovo postopka ne velja v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekte z vplivi na okolje.
[5]
Glej B. Žuber, v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Zbirka predpisov s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2020, str. 693.
[6]
Stranka lahko predlaga obnovo v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana (5. točka prvega odstavka 263. člena ZUP), in v treh letih od dokončnosti odločbe (četrti odstavek 263. člena ZUP).
[7]
Postopek je mogoče obnoviti le, če je bil končan z dokončno odločbo. Pred dokončnostjo odločbe je mogoče obnovitvene razloge uveljavljati s pritožbo (
glej B. Žuber, v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.),
citirano delo, str. 641, ter E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Zbirka pravna obzorja, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 429).
[8]
Primerjaj z E. Kerševan in V. Androjna, citirano delo, str. 197–198.
[9]
V GZ-1 takšen pogoj ni več določen (glej 58. člen GZ-1).
[10]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13, in OdlUS XX, 7), 19. točka obrazložitve, ter št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3), 24. točka obrazložitve.
[11]
Glej G. Trpin, v: T. Jerovšek in G. Trpin (ur.), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Institut za javno upravo, Ljubljana 2004, str. 700.
[12]
L. Šturm, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 175.
[13]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-23/94 z dne 13. 10. 1994 (OdlUS III, 111), 6. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-300/97 z dne 12. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 79/98, in OdlUS VII, 200), 5. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88), 15. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 101/20), 20. točka obrazložitve.
[16]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-220/03 z dne 13. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 123/04 in 11/06 – popr., in OdlUS XIII, 61), 33. točka obrazložitve.
[17]
Glej A. Mužina, v: T. Jerovšek in G. Trpin (ur.), citirano delo, str. 185.
[18]
Glej B. Žuber, v:
P. Kovač in V. Sodja (ur.),
Komentar Gradbenega zakona (GZ-1), Zbirka predpisov s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2023, str. 287.
[19]
Glej A. Mužina, v: T. Jerovšek in G. Trpin (ur.), citirano delo, str
. 184–185.
[20]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11), 17. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-409/19, Up-1459/19 z dne 8. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 7/23), 14. točka obrazložitve. Primerjaj tudi s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-60/11, Up-349/11 z dne 14. 2. 2013, 3. točka obrazložitve.
[22]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-232/14 z dne 19. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 92/15), 9. točka obrazložitve.
[23]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-409/19, Up-1459/19, 14. točka obrazložitve.
[24]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996 (OdlUS V, 182), 9. točka obrazložitve, št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 (OdlUS V, 184), 31. točka obrazložitve, in št. Up-29/98 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 243), 5. točka obrazložitve.
[25]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-39/95 z dne 16. 1. 1997 (OdlUS VI, 71), 10. točka obrazložitve.
[26]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Zbirka Pravna obzorja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 166.
[27]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 31/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-165/09, 17. točka obrazložitve.
[28]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-74/14 z dne 17. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 48/15), 11. točka obrazložitve.
[29]
Primerjaj prav tam.
[30]
Glej
B. Žuber, v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.)
, citirano delo, str. 637–638,
ter E. Kerševan in V. Androjna,
citirano delo, str. 428.
[31]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-329/01 z dne 16. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 49/02, in OdlUS XI, 119), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-203/14 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15), 17. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88), 38. točka obrazložitve, in št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 13/06, in OdlUS XV, 2), 18. točka obrazložitve.
[32]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[33]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-329/01, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-203/14, 19. točka obrazložitve. Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, 39. točka obrazložitve.
[34]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-272/18 z dne 7. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 59/22), 44. točka obrazložitve.
[35]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-164/15 z dne 18. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 26/16, in OdlUS XXI, 30), 6. točka obrazložitve, in št. Up-95/16 z dne 14. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 26/19, in OdlUS XXIV, 24), 20. točka obrazložitve.
[36]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, 39. točka obrazložitve, in št. U-I-213/03, 19. točka obrazložitve.
[37]
Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. Up-329/01, 9. točka obrazložitve, št. U-I-219/03, 38.–40. točka obrazložitve, in št. U-I-203/14, 13. točka obrazložitve.
[38]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/16 z dne 19. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 6/17), 17. točka obrazložitve.
[39]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. Up-2380/07 z dne 19. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 28/09, in OdlUS XVIII, 89), 5. točka obrazložitve, in z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-232/14, 14. točka obrazložitve.
[40]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/16, 16. točka obrazložitve.
[41]
Prav tam.
[42]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-457/09 z dne 28. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 86/11, in OdlUS XIX, 31), 10. točka obrazložitve.
[43]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-685/05 z dne 6. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 90), 12. točka obrazložitve, št. Up-457/09 , 10. točka obrazložitve, št. Up-1004/11 z dne 8. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12), 7. točka obrazložitve, in Up-850/21 z dne 7. 12. 2023, 14. točka obrazložitve. Podobna stališča je Evropsko sodišče za človekove pravice izrazilo v sodbi v zadevi
Ryabykh proti Rusiji
z dne 24. 7. 2003.
[44]
Določba tretjega odstavka 47. člena GZ se ni uporabljala, če je bilo gradbeno dovoljenje izdano za objekt, za katerega je po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave, treba opraviti presojo sprejemljivosti (četrti odstavek 47. člena GZ). Vendar je v teh postopkih tudi mogoče predlagati obnovo postopka v rokih, ki jih določa ZUP (tretja alineja drugega odstavka 50. člena GZ).
[45]
Primerjaj z B. Mazi, v: A. Velkovrh in S. Ristanović (ur.), Gradbeni zakon (GZ-1) s komentarjem in stvarnim kazalom, GV Založba, Ljubljana 2024, str. 376–377, in T. Sever, v: P. Kovač in V. Sodja (ur.), citirano delo, str. 340.
[46]
Glej B. Žuber, v: P. Kovač in V. Sodja (ur.), citirano delo, str. 658–659.
[47]
Prav tam, str. 669.
[48]
Prav tam, str. 658–659.
[49]
Tretji odstavek 261. člena ZUP določa: "Iz razloga navedenega v 9. točki 260. člena tega zakona se ne more predlagati obnove postopka, če gre za primer iz drugega odstavka 229. člena tega zakona."
[50]
B. Mazi, v: A. Velkovrh in S. Ristanović (ur.), citirano delo, str. 322.
[51]
Prav tam, str. 323.
[52]
Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-328/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 78), 14. točka obrazložitve, št. U-I-85/10 z dne 13. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 90/11), 11. točka obrazložitve, št. U-I-30/12 z dne 18. 10. 2012 (Uradni list RS, št. 84/12), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-5/16, 14. točka obrazložitve.
[53]
Bistven predpogoj za uresničevanje pravice do izjave iz 22. člena je pravica do informacije; stranka namreč pravice do izjave v postopku ne more uresničiti, če ni zagotovljeno, da bo predhodno izvedela za procesna dejanja, glede katerih se ima pravico izjaviti (glej A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 274).
[54]
Glej A. Velkovrh, v: A. Velkovrh in S. Ristanović (ur.), citirano delo, str. 89.
[55]
Prostorski vplivi načrtovane gradnje se nanašajo na primer na odmike od parcelnih meja, povečanje vpliva na okolje s hrupom, osenčenje ali sesedanje nepremičnine, povečanje požarne ogroženosti, možnost emisij z neprijetnim vonjem, otežen dostop do interventnih poti za gašenje in reševanje ipd. (glej B. Mazi, v: A. Velkovrh in S. Ristanović (ur.), citirano delo, str. 322).
[56]
Glej https://www.gov.si/zbirke/projekti-in-programi/prostorski-informacijski-sistem/.
[57]
Postopek je mogoče obnoviti le, če je bil končan z dokončno odločbo. Pred dokončnostjo odločbe je mogoče obnovitvene razloge uveljavljati s pritožbo (glej B. Žuber, v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.), citirano delo, str. 641, ter E. Kerševan in V. Androjna, citirano delo, str. 429).
[58]
Zakoličenje objekta je prenos tlorisa zunanjega oboda načrtovanega objekta na teren oziroma prenos osi trase linijskih gradbenih inženirskih objektov na teren na način, ki zagotavlja njegovo izvajanje skladno z gradbenim dovoljenjem in dokumentacijo za izvedbo gradnje (46. točka prvega odstavka 3. člena GZ).
[59]
Gradbiščna tabla mora biti postavljena na vidnem mestu ob vhodu na gradbišče, na katerem se izvaja gradnja novega objekta ali rekonstrukcija objekta (drugi odstavek 2. člena Pravilnika o gradbiščih, Uradni list RS, št. 55/08 in 54/09 – popr.). Gradbiščna tabla mora med drugim vsebovati tudi številko gradbenega dovoljenja, datum izdaje gradbenega dovoljenja in naziv organa, ki ga je izdal, ter podatke o investitorju (drugi odstavek 3. člena Pravilnika o gradbiščih).
[60]
Glej A. Galič, citirano delo, str. 274.
[61]
Prav tam.
⇒
U-I-405/22
-13
17. 7. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA
ČEFERINA K ODLOČBI
U-I-405/22
Z DNE 4. 7. 2024
1. V obravnavani zadevi je Ustavno sodišče odločilo, da druga poved drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona (GZ) ni bila v neskladju z Ustavo. Sam sem glasoval proti tej odločbi, v nadaljevanju pa pojasnjujem razloge za svoje, od večinskega drugačno stališče.
2. Izpodbijana določba GZ je določala,
[1]
da sme tisti, ki bi moral biti udeležen v postopku izdaje gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženec, pa mu ta možnost ni bila dana (v nadaljevanju
tretja oseba
), predlagati obnovo postopka (le) v dveh mesecih od začetka gradnje.
3. Zakonodajalec je s sprejetjem izpodbijane določbe GZ očitno želel vzpostaviti ravnotežje med dvema kolidirajočima pravicama. Na eni strani je pravica
tretje osebe
, ki meni, da je gradbeno dovoljenje nezakonito in da gradnja na podlagi tega gradbenega dovoljenja posega v njen pravni položaj, vendar tega v upravnem postopku ni mogla uveljavljati, ker ji ni bila dana možnost sodelovati v postopku. Z namenom saniranja kršitve njene pravice do izjave ji je zakonodajalec priznal pravico predlagati obnovo postopka. Na drugi strani pa je pravica investitorja, da se po preteku določenega časa zanese na to, da gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega gradi nek objekt, ni več mogoče razveljaviti. Investitor naj namreč ne bo predolgo v negotovem položaju, v katerem ni jasno, ali bo tretja oseba izpodbijala gradbeno dovoljenje in posledično ogrozila njegovo gradnjo, ki je lahko in je v praksi pogosto povezana z velikimi napori in stroški.
4. Po mnenju večine kolegic in kolegov, ki so glasovali za odločbo, h kateri dajem to ločeno mnenje, je zakonodajalec vzpostavil ravnotežje med navedenima pravicama.
Tretjim osebam
je sicer priznal pravico predlagati obnovo postopka, v katerem brez svoje krivde niso mogle sodelovati, hkrati pa je v interesu investitorja rok za obnovo postopka v takih primerih omejil na (le) dva meseca od začetka gradnje.
5. Po mojem mnenju pa izpodbijana določba ne vzpostavlja ravnotežja med pravicama
tretje osebe
in investitorja. Nasprotno, menim, da druga poved drugega odstavka 47. člena GZ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja nesorazmerno posega v pravico
tretje osebe
do izjave in do sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.
6. Za navedeno ugotovitev po mojem mnenju govorijo trije razlogi: (1) rok iz izpodbijane določbe je kratek, (2) določen je le objektivno in ne tudi subjektivno in (3) začetek tega roka je lahko v praksi težko ugotovljiv, kar dodatno otežuje položaj
tretje osebe
, ki bi želela obnoviti postopek izdaje gradbenega dovoljenja.
7. Dvomesečni rok iz druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ je sorazmerno kratek. To izhaja že iz primerjave s triletnim objektivnim rokom za vložitev predloga za obnovo postopka iz četrtega odstavka 263. člena Zakona o upravnem postopku.
8. Kot je zgoraj navedeno, je sporni rok določen le objektivno, kar pomeni, da teče od objektivne okoliščine (začetek gradnje) in neodvisno od tega, kdaj
tretja oseba
izve za gradnjo. V praksi lahko pogosto pride do situacij, v katerih lastnik nepremičnine, ki na tej nepremičnini ne živi, za gradnjo na sosednji nepremičnini iz objektivnih razlogov ne more izvedeti pravočasno, da bi lahko predlagal obnovo postopka.
9. Za tak tipičen primer bi šlo v primeru, ko ima
tretja oseba
v lasti nepremičnino, ki se po naravi stvari uporablja sezonsko, na primer počitniško stanovanje ob morju, sama pa živi v celinskem delu Slovenije. V takih primerih
tretje osebe
svoje nepremičnine pogosto uporabljajo le v času poletne sezone in jih v zimskih mesecih ne obiskujejo. V tem času pa lahko sosedje na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja zgradijo objekt, ki bistveno zmanjša kakovost uporabe sosednjih nepremičnin. Če lastnikov teh nepremičnin (
tretjih oseb
) upravni organi ne obvestijo o teku upravnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja in o tem, da imajo pravico v tem postopku sodelovati kot stranski udeleženci, ter če od začetka gradnje do trenutka, ko
tretja oseba
izve za sporno gradnjo, mine več kot dva meseca, obnove upravnega postopka ne more več predlagati.
[2]
10. Kot je zgoraj navedeno, je trenutek, od katerega teče sporni dvomesečni rok, v praksi lahko težko ugotovljiv. Tretja oseba ne more vedno jasno ugotoviti, kdaj je investitor začel z gradnjo. V odločbi, h kateri dajem to ločeno mnenje, je sicer navedeno, da lahko
tretja oseba
sklepa, da investitor načrtuje gradnjo, na podlagi različnih okoliščin, kot je namestitev ustreznih tabel, zakoličenje objekta itd., vendar pa me ta argument ne prepriča. Najprej, kot je zgoraj navedeno,
tretje osebe
pogosto ne prebivajo na nepremičninah, v katere se posega z gradnjo na sosednjem zemljišču in že zato ne morejo ugotoviti točnega začetka gradnje. Poleg tega pa se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja odloča o zelo različnih oblikah gradnje in pri nekaterih ni navzven razvidno, ali oziroma kdaj se je gradnja sploh začela. Gradbeno dovoljenje je tako med drugim treba pridobiti tudi za rekonstrukcijo oziroma spremembo namembnosti objekta (prvi odstavek 4. člena GZ). Pri takih gradnjah
tretje osebe
ne morejo z gotovostjo ugotoviti začetka gradnje, saj lahko gradbena dela potekajo za zaprtimi vrati. Z ugotovitvijo iz 53. točke odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje, da lahko
tretja oseba
"z opazovanjem bližnje okolice opazi tiste spremembe v zunanjem svetu, ki so upoštevne za varovanje njegovega pravnega položaja", se je zato težko strinjati.
11. V odločbi, h kateri dajem to ločeno mnenje, je navedeno, da se od lastnikov nepremičnin zahteva določena stopnja skrbnosti, ki se kaže tudi v tem, da bi morali redno pregledovati prostorske informacijske načrte, v katerih so tudi podatki o izdanih gradbenih dovoljenjih. V zvezi s tem se sprašujem, ali ni večina kolegic in kolegov
tretjim osebam
naložila pretežkega bremena. Ali se od običajnega, prava neveščega pravnega subjekta, ki ima v lasti nepremičnino, na kateri ne prebiva, res upravičeno pričakuje, da redno (najmanj vsaka dva meseca, če želi "ujeti" rok za obnovo postopka) pregleduje prostorske informacijske načrte in preverja, če je bilo morda lastniku sosednje nepremičnine izdano gradbeno dovoljenje? Po mojem mnenju je ta zahteva prestroga.
[3]
12. Glede na navedeno menim, da sorazmerno kratek, le objektivno (in ne tudi subjektivno) določen rok iz izpodbijane določbe, ki teče od težko ugotovljivega trenutka, nesorazmerno posega v pravico do izjave
tretjih oseb
v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja. Zato nisem mogel glasovati za odločbo, h kateri dajem to ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Sodnik
[1]
Izpodbijana določba je sicer medtem prenehala veljati, vendar pa ima enako vsebino sedaj veljavni drugi odstavek 58. člena GZ-1.
[2]
Gre le za en tipičen primer, v katerem lahko
tretje osebe
ob vsej od njih pričakovani skrbnosti zamudijo rok za obnovo postopka glede izdaje gradbenega dovoljenja. V praksi pa lahko pride še do drugih podobnih primerov. Eden od njih, ki gotovo ni nepredstavljiv, je, če
tretja oseba
podeduje zemljišče na drugem koncu Slovenije. Dvomim, da lahko od take osebe zahtevamo, da svoje zemljišče redno, pogosteje kot na dva meseca, obiskuje in preverja, ali je morda sosed na svojem zemljišču začel z gradnjo na podlagi gradbenega dovoljenja.
[3]
Priznam, da sam, dokler se nisem srečal s predmetno zadevo, nisem vedel, da obstajajo spletni prostorski načrti, kjer se lahko vpogleda v izdana gradbena dovoljenja. Zelo dvomim, da zna večina slovenskega prebivalstva, sploh starejših oseb, na domačem računalniku najti te informacijske načrte in iz njih razbrati, katera gradbena dovoljenja so bila v različnih delih Slovenije izdana posameznim investitorjem. Predvsem od starejših sorodnikov pogosto slišim izraze obupa, ko se morajo s svojim skromnim računalniškim znanjem spopadati z različnimi postopki v okviru E-Uprave, zVem-a in podobnih informacijskih sistemov.
⇒