U-I-55/23, U-I-75/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-55/23, U-I-75/23
Datum odločitve:
12. 9. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 84/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.55.23
Akt:
Zakon o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 93/15, 9/19, 102/20 in 48/23) (ZZavar-1), 448. čl.
Izrek:
Člen 448 Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 93/15, 9/19, 102/20 in 48/23) se razveljavi.
Evidenčni stavek:
Ker iz ustavnosodne presoje izhaja, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki je varovana v okviru pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, pomeni izpodbijana ureditev, ki v celoti izključuje glavno obravnavo v upravnem sporu, poseg v 22. člen Ustave.
Cilj izpodbijane ureditve, ki izključuje glavno obravnavo v upravnem sporu, je zagotavljati hitrejši postopek sodnega varstva, kar pozitivno vpliva na delovanje zavarovalnega trga in s čimer se varuje tudi javni interes. Presojani poseg v človekovo pravico iz 22. člena Ustave zato zasleduje ustavno dopustne cilje.
Ker odločanje brez glavne obravnave na podlagi vlog strank in upravnih spisov lahko dejansko pomeni hitrejše postopanje sodišča, je izpodbijana ureditev primerna za doseganje ustavno dopustnih ciljev. Poleg tega je treba šteti, da je tudi nujna, ker odločanje na seji (brez glavne obravnave) vselej zmanjša obseg dodatnih procesnih dejanj sodišča in z drugimi ukrepi, ki lahko na splošno vplivajo na hitrost sodnega postopka, tega ni mogoče doseči v enaki meri.
Pravica do glavne obravnave pred sodnikom ni absolutna, vendar izpodbijana ureditev sodišču onemogoča, da bi v konkretnih primerih lahko presojalo, ali so podani ustavno dopustni razlogi, zaradi katerih mu glavne obravnave ni treba izvesti. Zato koristi posega ne morejo pretehtati in izpodbijana ureditev nesorazmerno posega v pravico do glavne obravnave pred sodnikom, zagotovljeno z 22. členom Ustave.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
5.3.13.18 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Enakost orožij (22, 14).
Pravna podlaga:
Člen 22, Ustava [URS]
Člen 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
25. 4. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US33936
Dokument v PDF obliki:
U-I-55-23, U-I-75-23.pdf
192 KB
Prenesite datoteko
U-I-55/23-9
U-I-75/23-9
12. 9. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevama Vrhovnega sodišča, na seji 12. septembra 2024
odločilo:
Člen 448 Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 93/15, 9/19, 102/20 in 48/23) se razveljavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj je prekinil revizijska postopka zoper sodbi Upravnega sodišča, izdani v upravnih sporih zoper odločbi Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija) o prepovedi uresničevanja pravic iz delnic zavarovalnice in o zavrnitvi izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, ter vložil zahtevi za oceno ustavnosti 448. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1). Izpodbijana določba, ki izključuje glavno obravnavo v določenih postopkih upravnega spora po ZZavar-1, naj bi bila v neskladju z 22. členom Ustave. Predlagatelj pojasnjuje dosedanji potek postopkov. Upravno sodišče naj bi v upravnih sporih odločilo (zavrnilo tožbi tožnic) na sejah. V obeh primerih naj glavne obravnave ne bi opravilo, pri čemer naj bi se sklicevalo na 448. člen ZZavar-1. Predlagatelj trdi, da mora v revizijskem postopku glede na dopuščena revizijska vprašanja uporabiti to določbo, ki pa je po njegovem mnenju protiustavna. Pri tem navaja splošno ureditev glavne obravnave v upravnem sporu. Razlaga, da je sojenje na glavni obravnavi pred neodvisnim sodiščem človekova pravica, ki jo zagotavljata 22. člen Ustave in 6. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Na zakonski ravni naj bi odločanje po opravljeni glavni obravnavi oziroma odločanje na seji urejal Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – v nadaljevanju ZUS-1) kot temeljni predpis s področja upravnega spora. Temeljno zakonsko pravilo naj bi bilo, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1, izjeme naj bi določal 59. člen ZUS-1). V zvezi s tem pravilom naj bi Ustavno sodišče v nedavni praksi nadgradilo dotedanja stališča, po katerih naj bi bila glavna obravnava predvsem sredstvo za izvajanje dokazov, v smer, da je pravica do glavne obravnave samostojna pravica in temelji na 22. členu Ustave. Med drugim se predlagatelj sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 13/21, in OdlUS XXV, 38). Člen 448 ZZavar-1 naj ne bi zasledoval ustavno dopustnega cilja, tudi sicer pa naj popolna izključitev glavne obravnave ne bi bila niti nujna niti sorazmerna v ožjem smislu. V določenih primerih glavne obravnave pred Upravnim sodiščem naj ne bi bilo treba izvesti. Toda v takih primerih naj bi se zahtevalo, da so razlogi za zavrnitev glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni, iz njih pa naj bi moral izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. V postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije naj takšnih razlogov že pojmovno ne bi bilo mogoče navesti, niti naj to zaradi zakonsko izključene glavne obravnave ne bi bilo smiselno. Tudi sicer naj iz izpodbijanih sodb Upravnega sodišča ne bi izhajalo, da bi bila v postopkih sporna le enostavna pravna ali zelo tehnična vprašanja, kar naj bi ne glede na 448. člen ZZavar-1 lahko utemeljevalo odločanje Upravnega sodišča na sejah. Pomen glavne obravnave naj bi bil še toliko večji, ker naj zoper odločitev Upravnega sodišča v skladu s 449. členom ZZavar-1 ne bi bila predvidena pritožba. Prav tako naj bi bilo odločanje Upravnega sodišča zgolj na seji nepredvidljivo za stranke, ki naj ne bi mogle vedeti, do kdaj lahko še pravočasno vlagajo vloge v sodnem postopku. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi.
2. Državni zbor na zahtevi ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki pojasnjuje ureditev v 448. členu ZZavar-1 in primerljivost z določbami druge zakonodaje s finančnega področja. Tako iz 393. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 92/21 – v nadaljevanju ZBan-3) kot iz 486. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 77/18, 17/19 – popr., 66/19, 123/21 in 45/24 – v nadaljevanju ZTFI-1) naj bi izhajalo, da lahko sodišče odloči na seji le v določenih primerih. Vlada meni, da bi bilo smiselno poenotiti ureditev tako, da bi bila bolj primerljiva. Na področju zavarovalništva naj bi bil poudarjen javni interes. Hitrost in s tem povezana pisnost postopka sodnega varstva naj bi bila v ZZavar-1 določena z namenom izvajanja učinkovitega nadzora ter varstva interesov zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb. Ti interesi naj bi se lahko ustrezno varovali le pod pogojem, da sta tako nadzor Agencije kot postopek sodnega varstva hitra in učinkovita. ZZavar-1 naj bi sicer določal tudi druge ukrepe, s katerimi se zagotavlja hitrost sodnega postopka. Vlada se strinja, da s ciljem hitrosti postopka ni mogoče utemeljiti absolutne izključitve glavne obravnave pred Upravnim sodiščem, in navaja, da bo pristojno ministrstvo pripravilo ustrezne spremembe ZZavar-1.
3. Na mnenje Vlade predlagatelj ni odgovoril.
B. – I.
4. Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
. Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
5. Izpodbijana določba ZZavar-1 se glasi:
"448. člen
(seja)
Sodišče odloča brez glavne obravnave."
6. Izpodbijana določba se nanaša na postopek sodnega varstva pred Upravnim sodiščem – upravni spor, kot ga določa ZZavar-1 zoper odločbe Agencije, v katerem se sicer uporabljajo določbe ZUS-1, vendar le, če ni z ZZavar-1 določeno drugače.
[1]
Za razliko od izpodbijane določbe 51. člen ZUS-1 določa, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi, iz 59. člena ZUS-1 pa izhajajo določene izjeme od tega pravila. Drugače kot izpodbijana določba sicer niti 59. člen ZUS-1 v celoti ne preprečuje, da Upravno sodišče po presoji v vsakem primeru lahko izvede glavno obravnavo.
[2]
7. Predlagatelj navaja, da je v revizijskih postopkih, ki jih je prekinil do odločitve Ustavnega sodišča, na predlog tožnic iz upravnih sporov dopustil reviziji glede vprašanj v zvezi s postopanjem Upravnega sodišča, ki je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 448. člena ZZavar-1.
[3]
Zatrjuje, da je Upravno sodišče v upravnih sporih, na katera se nanašata prekinjena revizijska postopka, brez izvedbe glavne obravnave zavrnilo tožbi, pri čemer se je v svojih sodbah sklicevalo na 448. člen ZZavar-1. Iz sodb, ki sta predmet revizijskih postopkov, naj ne bi izhajale okoliščine, ki naj bi lahko po mnenju predlagatelja utemeljevale odločanje Upravnega sodišča na sejah ne glede na 448. člen ZZavar-1. Predlagatelj pojasnjuje, da mora presoditi skladnost postopanja Upravnega sodišča z vidika njegove skladnosti z 22. členom Ustave in 6. členom EKČP, pri čemer meni, da je 448. člen ZZavar-1 protiustaven.
8. Ustavno sodišče torej ugotavlja, da mora predlagatelj pri odločanju o dopuščenih revizijskih vprašanjih v prekinjenih revizijskih postopkih uporabiti 448. člen ZZavar-1, ki ga, ker meni, da je protiustaven, izpodbija z zahtevama za oceno ustavnosti. Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da izpodbijana določba v določenih postopkih sodnega varstva, na katere se nanašata tudi obravnavani zahtevi za oceno ustavnosti, glavno obravnavo v upravnem sporu v celoti izključuje ter, upoštevaje ustaljene metode razlage, njena drugačna razlaga in uporaba nista mogoči. Izpodbijana določba je jasna in nedvoumna. Iz Predloga zakona o zavarovalništvu z dne 24. 6. 2015, EPA: 626 – VII (v nadaljevanju Predlog ZZavar-1), na katerega se sklicuje tudi predlagatelj, jasno izhaja, da je z izpodbijano določbo zakonodajalec želel določiti "pravilo pisnosti postopka".
[4]
Takšno razumevanje vsebine izpodbijane določbe prav tako izhaja iz mnenja Vlade. Predlagatelj je torej utemeljil, da mora v prekinjenih revizijskih postopkih uporabiti domnevno protiustavno zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev. Procesne predpostavke za vsebinsko odločanje Ustavnega sodišča o zahtevah za oceno ustavnosti izpodbijane določbe so podane.
B. – II.
9. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba v neskladju z 22. členom Ustave, ker v razmerju do splošnega ZUS-1 kot specialnejša (
lex specialis
) izključuje glavno obravnavo v upravnem sporu. Navaja, da v določenih primerih glavne obravnave pred Upravnim sodiščem ni treba izvesti. V takih primerih naj bi se v skladu s stališči Ustavnega sodišča v odločbi št. Up-360/16 zahtevalo, da so razlogi za zavrnitev glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni, iz njih pa mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. Predlagatelj trdi, da v postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije takšnih razlogov že pojmovno ni niti mogoče niti smiselno navesti, ker je v skladu z izpodbijano določbo (že na zakonski ravni) glavna obravnava izključena.
10. Tudi Vlada meni, da izpodbijana določba ni ustrezna, ker absolutno izključuje glavno obravnavo. Takšna ureditev naj bi bila v nasprotju z ureditvijo odločanja Upravnega sodišča na glavni obravnavi, kot jo določajo drugi zakoni na področju finančnega sistema (ZBan-3, ZTFI-1). Vlada poudarja pomen hitrosti in učinkovitosti postopkov pred Agencijo ter sodnih postopkov, vendar omenja, da za uresničevanje načela učinkovitega nadzora in zagotavljanja javnega interesa na področju zavarovalništva ZZavar-1 določa tudi druge mehanizme.
11. Že iz odločbe št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 56) izhaja stališče Ustavnega sodišča, da pomeni glavna obravnava v upravnem sporu glede na 22. in 23. člen Ustave pogoj za zagotovitev enakosti orožij tožnika in toženca v upravnem sporu oziroma pogoj za zagotovitev poštenega sojenja ter da glavne obravnave brez privolitve strank v upravnem sporu ni mogoče izključiti.
[5]
Iz navedene odločbe izhaja, da mora sodišče prve stopnje opraviti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre lahko v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave.
[6]
V odločbi št. Up-360/16, na katero se sklicuje tudi predlagatelj, pa je Ustavno sodišče navedlo, da zahteva, da sodišče v upravnem sporu zagotovi glavno obravnavo, izhaja iz 22. člena Ustave oziroma da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja ta ustavna določba.
[7]
Glavna obravnava pred Upravnim sodiščem ima poudarjen pomen neposrednega ustnega in javnega obravnavanja, ne le izvajanja dokazov. Pravica do nje sicer ni absolutna in tudi ni mogoče na splošno navesti, da je zavrnitev izvedbe glavne obravnave utemeljena samo v redkih primerih. Vendar morajo biti razlogi za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni. Iz njih mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. Obrazložitev sodišča, ki izvedbo glavne obravnave zavrne brez upoštevanja celostnega pomena in namena glavne obravnave v upravnem sporu, ni v skladu z 22. členom Ustave.
[8]
12. Upoštevaje navedena ustavnopravna izhodišča in na drugi strani predstavljeno vsebino izpodbijane določbe oziroma njene negativne posledice, je treba ugotoviti, da izpodbijana določba pomeni poseg v pravico do glavne obravnave pred sodnikom, ki je varovana v okviru pravice do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave. Pritrditi je torej treba oceni predlagatelja, da izpodbijana določba posega v to ustavno določbo.
Presoja z uporabo strogega testa sorazmernosti
13. Dopustnost posega v človekovo pravico Ustavno sodišče presoja z vidika obstoja ustavno dopustnega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave). Če ta obstaja, je treba vselej oceniti še, ali je poseg v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave) oziroma s splošnim načelom sorazmernosti. Presojo, ali gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Poseg je ustavno dopusten, če prestane vse tri vidike testa.
[9]
14. Predlagatelj primarno ocenjuje, da izpodbijana določba ne zasleduje ustavno dopustnega cilja. Za izključitev glavne obravnave po navedbah predlagatelja ni razlogov in niti v Predlogu ZZavar-1 naj ne bi bili navedeni vsebinski razlogi za takšno ureditev. Ustavno sodišče z navedeno (primarno) oceno predlagatelja ne soglaša. Po presoji Ustavnega sodišča je namen izpodbijane določbe v zagotavljanju hitrosti postopka sodnega varstva, kar pomeni večjo predvidljivost za udeležence zavarovalnega trga. Hitro razreševanje sporov pomeni, da lahko udeleženci hitreje sprejemajo ustrezne odločitve o svojih ravnanjih. Hitrejši sodni postopki lahko vplivajo na večjo učinkovitost delovanja Agencije oziroma izvrševanja njenih zakonskih nalog in pristojnosti. Tudi predlagatelj sam omenja, da mora biti postopek sodnega varstva zoper odločbe Agencije hiter in učinkovit. Ustavno sodišče je na primer v odločbi št. U-I-65/10 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 47/10) že navedlo, da je cilj pospešitve in povečanja učinkovitosti postopka ustavno dopusten cilj za omejitev pravice iz 22. člena Ustave, ki je povezan tudi z zagotavljanjem pravice do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
[10]
Vlada se pravilno sklicuje na Predlog ZZavar-1, v katerem je med drugim izpostavljeno načelo učinkovitega nadzora, ki, kot navaja Vlada, utemeljuje zahtevo po hitrem postopanju tako pri izrekanju ukrepov nadzora kot v postopku sodnega varstva proti tem ukrepom. V ZZavar-1 je načelo hitrosti postopka zelo poudarjeno. Postopek odločanja Agencije ima poseben pomen za stabilnost finančnega sistema in v postopkih pred Agencijo so udeležene profesionalne osebe.
[11]
Iz navedb Vlade tudi pravilno izhaja, da se z navedenimi načeli zasleduje javni interes. Izvajanje zakonitega in učinkovitega nadzora na zavarovalnem trgu je v javnem interesu, saj to pozitivno prispeva k delovanju tega trga. Presojani poseg v človekovo pravico iz 22. člena Ustave torej zasleduje navedene ustavno dopustne cilje in s tega vidika ni nedopusten.
15. V nadaljevanju je bilo zato treba še oceniti, ali je izpodbijana določba v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. V tem okviru Ustavno sodišče najprej opravi presojo z vidika kriterija primernosti, s katero preveri, ali je ocenjeni poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči.
[12]
Z izključitvijo glavne obravnave se lahko poenostavi in tako v časovnem smislu skrajša postopek upravnega spora, saj že iz narave stvari izhaja, da to pomeni manj procesnih dejanj, ki jih mora sicer opraviti Upravno sodišče, če izvede glavno obravnavo. Ker lahko odločanje le na podlagi vlog strank in upravnih spisov torej dejansko pomeni hitrejše postopanje Upravnega sodišča, je izpodbijana omejitev pravice do glavne obravnave za dosego ustavno dopustnih ciljev primerna.
16. V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je ukrep nujen, da bi se želeni cilj dosegel tako uspešno in v tisti meri, kot to omogoča presojani ukrep.
[13]
Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju in Vladi, da se hitrost oziroma učinkovitost postopkov ne zagotavljata le z izključitvijo glavne obravnave, temveč tudi s prednostnim odločanjem, saj so v skladu s 444. členom ZZavar-1 zadeve v postopku sodnega varstva po tem zakonu nujne in o njih sodišče odloča prednostno, po 446. členu ZZavar-1 pa tožniki v postopku sodnega varstva niti ne morejo navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov.
[14]
Predlagatelj tako trdi, da izključitev glavne obravnave ni niti edini niti najblažji način za dosego cilja hitrosti postopka. Drži, da obstaja več ukrepov, ki so namenjeni zagotavljanju hitrega sodnega postopka. Poleg omenjenih ukrepov prednostnega odločanja ter prepovedi navajanja novih dejstev in dokazov lahko sodnik na različne načine vpliva na hitrost sodnega postopka, na primer tudi tako, da stranki odredi omejitev števila in obsega vlog ter ji naloži, da v določenem roku predloži pisni povzetek najbolj bistvenih navedb in podatkov iz vloženih vlog ter določi dolžino povzetka.
[15]
Vendar je treba upoštevati, kot je bilo že navedeno, da odločanje na seji (brez glavne obravnave) vselej zmanjša obseg dodatnih procesnih dejanj in z drugimi navedenimi ukrepi tega ni mogoče doseči v enaki meri. Čeprav se stranke lahko odpovedo glavni obravnavi, gre pri tem le za možnost, ki je v dispoziciji strank.
[16]
V tem smislu je izključitev glavne obravnave za doseganje ustavno dopustnih ciljev nujna.
17. Glede na ugotovljeno primernost in nujnost posega je Ustavno sodišče opravilo presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu. Pri tem je tehtalo, ali je teža posledic ocenjevanega posega sorazmerna koristim, ki zaradi tega nastanejo. Izpodbijana določba v vseh primerih izključuje pravico do glavne obravnave pred sodnikom, zato je njen poseg v 22. člen Ustave očiten in zelo intenziven. Na drugi strani so njene koristi za zagotavljanje hitrosti sodnih postopkov relativno omejene. Pri tem je treba spomniti, da pravica do glavne obravnave na splošno ni neomejena oziroma je sodišče ni dolžno vselej izvesti, če za to obstajajo dopustni razlogi. Vendar izpodbijana določba onemogoča vsakršno presojo, ali so v konkretnem primeru takšni razlogi podani ali ne, na kar utemeljeno opozarja predlagatelj. Iz tega pa sledi, da omejene koristi presojane ureditve, ki navedene presoje ne omogoča, ne pretehtajo nad intenzivnim posegom v pravico iz 22. člena Ustave. Člen 446 ZZavar-1 sicer prepoveduje nova dejstva in dokaze, toda prepoved novot še ne pomeni, da dejansko stanje v morebitnem upravnem sporu ne more biti sporno, takšno (sporno) dejansko stanje pa se lahko razčisti na glavni obravnavi (sodišče lahko na primer drugače presodi dejstva). Ker izpodbijana določba torej pravico do glavne obravnave pred sodnikom v vseh primerih in brez izjem v celoti izključuje, po povedanem v kontekstu izpodbijane zakonske določbe ni sorazmerna s koristmi, ki jih zasleduje.
18. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da je izpodbijana določba v neskladju z 22. členom Ustave, in jo je razveljavilo.
19. Razveljavitev izpodbijane določbe pomeni, da se v postopku sodnega varstva (upravnem sporu), v katerem se uporabljajo določbe pododdelka 10.2.1 ZZavar-1, v skladu z drugim odstavkom 441. člena ZZavar-1 v zvezi z ureditvijo glavne obravnave uporabljajo določbe ZUS-1.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej 441. in 443. člen ZZavar-1 (pododdelek 10.2.1). V postopkih sodnega varstva (upravnih sporih) proti odločbam Agencije o prenehanju zavarovalnice pa 453. člen ZZavar-1 (pododdelek 10.2.2) drugače kot izpodbijana določba določa, da sodišče odloči po opravljeni glavni obravnavi, brez glavne obravnave pa lahko odloči, če v pripravljalnem postopku ugotovi, da je bilo dejansko stanje v postopku izdaje odločbe o prenehanju zavarovalnice popolno in pravilno ugotovljeno ali da to ni sporno.
[2]
Glej npr. prvi odstavek 59. člena ZUS-1: "Sodišče lahko odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno."
[3]
Predlagatelj je s sklepom št. V DoR 1/2022 z dne 12. 7. 2022 dopustil revizijo glede vprašanj: "Ali je v skladu z 22. členom Ustave […] in 6. členom [EKČP] postopanje sodišča, ki v upravnem sporu zoper odločbo Agencije […] na podlagi določbe 448. člena [ZZavar-1] izda sodbo brez izvedbe glavne obravnave, pri tem pa ne navede posebnih razlogov za opustitev izvedbe glavne obravnave, kljub zahtevi tožeče stranke, da se obravnava izvede?" ter "Ali je v skladu z 22. členom Ustave in 6. členom EKČP postopanje sodišča, ki izda sodbo na seji, pri tem pa ne upošteva in se v obrazložitvi tudi ne opredeli do navedb v pripravljalni vlogi stranke, ki je bila poslana priporočeno po pošti na sodišče pred izvedbo seje, na kateri se je odločalo?" S sklepom št. V DoR 2/2022 z dne 14. 9. 2022 pa je predlagatelj dopustil revizijo glede vprašanja: "Ali je v skladu z 22. členom Ustave in 6. členom EKČP postopanje sodišča, ki v upravnem sporu zoper odločbo Agencije […] na podlagi določbe 448. člena ZZavar-1 izda sodbo brez izvedbe glavne obravnave?"
[4]
Predlog ZZavar-1, obrazložitev k 446.–449. členu.
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-197/02, 6. točka obrazložitve.
[6]
Glej prav tam, 7. točka obrazložitve.
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-360/16, 13. točka obrazložitve.
[8]
Glej prav tam, 14.–16. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbi Ustavnega sodišča št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 45/19, in OdlUS XXIV, 7), 22.–23. točka obrazložitve, in št. Up-1021/19, Up-1035/19 z dne 9. 11. 2021, 5.–6. točka obrazložitve.
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[10]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/10, 10. točka obrazložitve.
[11]
Glej Predlog ZZavar-1, str. 7, in obrazložitvi k 446. do 449. ter 427. členu.
[12]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10, in OdlUS XIX, 1), 19. točka obrazložitve, in št. U-I-74/12 z dne 13. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 75/12, in OdlUS XIX, 37), 11. točka obrazložitve.
[13]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 49. točka obrazložitve.
[14]
Drugače (nasprotno) določa prvi odstavek 452. člena ZZavar-1, ki se nanaša na postopke sodnega varstva proti odločbam Agencije o prenehanju zavarovalnice.
[15]
Četrti odstavek 20. člena ZUS-1.
[16]
Glej 279.a člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP). V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1).