U-I-60/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-60/24
Datum odločitve:
30. 5. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 48/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.60.24
Akt:
Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (Uradni list RS, št. 35/24)
Izrek:
Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (Uradni list RS, št. 35/24) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Posvetovalni referendum je institut neposredne demokracije, ki ga je uvedel zakonodajalec in mu služi kot pomoč pri odločanju in izvajanju pristojnosti. Gre za predhodni referendum, ki ga lahko razpiše le Državni zbor sam. Izid posvetovalnega referenduma Državnega zbora ne zavezuje, zato Državni zbor ni dolžan spoštovati referendumskega izida. Sankcija je lahko le politična; če Državni zbor referendumske volje ne upošteva, lahko izgubi svojo legitimnost. Posvetovalni referendum nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov. Referendumski izid pravnim subjektom ne nalaga pravic ali obveznosti. Te lahko ureja le zakon, če je sprejet na podlagi predhodnega referendumskega izida, ki pa je lahko podvržen odločanju na naknadnem zakonodajnem referendumu ter presoji skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem.
Državni zbor je pri uporabi referenduma dokaj svoboden, saj ga lahko razpiše za ustavnorevizijska in zakonodajna vprašanja ter tudi na področjih, kjer je predviden referendum z obvezno močjo. Posvetovalni referendum je učinkovito sredstvo za testiranje javnega mnenja o posebej zahtevnih vprašanjih in za ugotavljanje smeri reševanja določenega vprašanja. Drugače kot pri referendumih z obvezno pravno močjo, pri katerih volivci začasno jemljejo mandat predstavniškemu telesu, pri posvetovalnem referendumu parlament obdrži funkcijo samostojnega zakonodajalca.
Ustavno sodišče ni pristojno, da bi presojalo skladnost sprejemanja odloka, s katerim se razpiše referendum, s Poslovnikom Državnega zbora. Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti odloka z Ustavo in zakoni.
Državni zbor pri razpisu posvetovalnega referenduma uživa široko polje proste presoje. Presoja ustavnosti in zakonitosti odloka, s katerim se razpiše referendum, pa je omejena. Ustavno sodišče lahko glede postopka sprejemanja odloka presoja zlasti, ali so poslanci v postopku sprejemanja odloka o razpisu posvetovalnega referenduma imeli možnost izvrševati svoj mandat oziroma pasivno volilno pravico (drugi odstavek 43. člena Ustave), ali je bil odlok v Državnem zboru sprejet z ustrezno večino (86. člen Ustave) in ali so bile spoštovane upoštevne določbe Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, ki urejajo postopek za izvedbo referenduma (2. člen Ustave). Pri presoji vsebine odloka oziroma referendumskega vprašanja je presoja Ustavnega sodišča omejena predvsem na vprašanje, ali je referendum razpisan o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane (26. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi in 2. člen Ustave).
Z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti Ustavno sodišče praviloma presoja konkretne že veljavne pravne norme, ki imajo v pravnem redu pravno zavezujoče učinke oziroma za naslovnike pravnih norm ustvarjajo pravne posledice. Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma pravne ureditve v zgoraj navedenem smislu ne vsebuje, temveč določa zgolj referendumsko vprašanje ter datum razpisa referenduma in datum glasovanja na referendumu. Zato je treba zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti odloka oziroma referendumskega vprašanja razlagati upoštevaje pravno naravo posvetovalnega referenduma v zvezi s 26. členom ZRLI, ki določa, katera vsebina je lahko predmet izjavljanja na posvetovalnem referendumu. Zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti iz 2. člena Ustave je tako praviloma zadoščeno, če je mogoče iz referendumskega vprašanja ugotoviti, na katero področje urejanja iz pristojnosti zakonodajalca se vprašanje nanaša, in če je mogoče jasno opredeliti predmet zakonskega urejanja.
Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma oziroma referendumsko vprašanje ne vsebuje konkretne pravne ureditve, ki bi določala pravice ali obveznosti pravnih subjektov v zvezi s pravico do prostovoljnega končanja življenja. Zato že iz tega razloga ne more biti v neskladju s 87. členom Ustave, ki določa, da pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb Državni zbor lahko določa samo z zakonom.
Pravica glasovanja na posvetovalnem referendumu je varovana kot človekova pravica iz 44. člena Ustave.
Z očitki o protiustavnosti neobstoječe zakonske ureditve (za katero še ni jasno, ali sploh bo sprejeta, in če bo, kakšna bo) predlagatelj ne more utemeljiti protiustavnosti referendumskega vprašanja na posvetovalnem referendumu. Predlagatelj bi moral vzpostaviti povezavo med področjem varovanja človekovih pravic in referendumskim vprašanjem, ne pa z vsebino bodoče zakonske ureditve, v zvezi s katero je razpisan posvetovalni referendum.
Posvetovalni referendum je lahko razpisan na isti dan kot volitve v Evropski parlament, saj volivci lahko na isti dan odgovorno glasujejo na volitvah in referendumu, prav tako pa prepletanje volilne in referendumske kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice.
Geslo:
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije. 
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.3.28 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do sodelovanja v javnih zadevah (44).
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 44, 87, 17, 34, 35, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/24 z dne 30. 5. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
29. 4. 2024
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33856
Dokument v PDF obliki:
U-I-60-24-sklep.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-24_Pritrdilno LM dr. Čeferin.pdf
107 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-24_Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-24_Odklonilno LM dr. Knez.pdf
231 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-24_Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič.pdf
Prenesite datoteko
U-I-60-24.pdf
188 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-24 - Odklonilno LM Šorli.pdf
107 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-24_Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
U-I-60/24-10
16. 5. 2024
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 16. maja 2024
sklenilo:
Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje Odloka o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (Uradni list RS, št. 35/24), se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
1. Ker niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21
– v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega akta zavrnilo.
2. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
3.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Knez, Svetlič in Šorli. Sodniki Jaklič, Knez in Svetlič so dali odklonilna ločena mnenja, sodnik Čeferin pa je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
⇒
U-I-60/24-12
20. 5. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA ČEFERINA K
SKLEPU ŠT.
U-I-60/24
Z DNE 16. 5. 2024
1. V zadevah, v katerih Ustavno sodišče zavrne predlog za začasno zadržanje, praviloma odloči z neobrazloženim sklepom. Odsotnost obrazložitve pa lahko, še posebej v občutljivih zadevah, kot je obravnavana, pripelje do različnih interpretacij o razlogih, ki so sodišče vodili do take odločitve, pa tudi do zavajanja javnosti o njeni vsebini. Zato se mi zdi smiselno, da v tem ločenem mnenju na kratko pojasnim razloge, zaradi katerih sem glasoval proti začasnemu zadržanju Odloka o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (v nadaljevanju Odlok).
2. Z Odlokom je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Posvetovalni referendum ni opredeljen z Ustavo, ampak z zakonom, konkretno z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 6/18, 52/20 in 30/24 – v nadaljevanju ZRLI).
3. ZRLI določa dve bistveni značilnosti posvetovalnega referenduma:
– razpiše ga lahko Državni zbor o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI), in
– Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma (29. člen ZRLI).
4. Iz citiranih določb ZRLI torej izhaja, da posvetovalni referendum ni zavezujoč in ne ustvarja nobenih pravnih posledic. Z njim poskušajo organi oblasti (predvsem Vlada in Državni zbor) pred morebitnim sprejetjem zakona glede zadeve, ki je širšega pomena za javnost, izvedeti, kaj o takem zakonodajnem posegu menijo državljani. Zakonodajalec nato lahko sledi volji državljanov, izraženi na posvetovalnem referendumu, ali pa ji ne sledi. Posvetovalni referendum tako pojmovno ne more povzročiti posega v človekove pravice, ker, kot je zgoraj navedeno, nima nobenih pravnih posledic. To velja tudi za izpodbijani Odlok. Ta ne more povzročiti niti posega v pravico do življenja, niti v katerokoli drugo človekovo pravico. Glede na navedeno si ni mogoče predstavljati, kakšne škodljive posledice bi lahko povzročil razpis kateregakoli, pa tudi v tem postopku obravnavanega posvetovalnega referenduma. Ali, z drugimi besedami, kakšne škodljive posledice lahko povzroči Državni zbor s tem, ko vpraša državljane, kakšno je njihovo mnenje o morebitni legalizaciji pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja?
5. Po drugi strani pa ne gre zanemariti pozitivnih učinkov izvedbe posvetovalnega referenduma. Morebitna dopustitev evtanazije oziroma pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja odpira številna pravna, medicinska, etična in tudi verska vprašanja. Pri morebitnem zakonskem posegu na to področje morata Vlada in Državni zbor ravnati še posebej skrbno in odgovorno. V ta namen se zdi primerno, da pred uvedbo zakonodajnega postopka preverita, kakšno je mnenje državljank in državljanov o tem občutljivem vprašanju.
6. V obravnavani zadevi bi se morda lahko postavilo vprašanje, ali je referendumsko vprašanje formulirano premalo jasno in s tem potencialno zavajajoče. V zvezi s tem velja poudariti, da je predmetni posvetovalni referendum namenjen preizkušanju javnega mnenja o tem, ali so državljanke in državljani sploh načelno naklonjeni legalizaciji pomoči pri samomoru oziroma evtanaziji. Če bi Vlada oziroma zakonodajalec na posvetovalnem referendumu dobila jasen pritrdilni odgovor in če bi se odločila, da bosta sledila volji državljank in državljanov, bi morala šele začeti s pripravo zakona o legalizaciji pomoči pri samomoru oziroma evtanazije. Kako bi to vprašanje uredila, pa je povsem hipotetično vprašanje. Lahko bi se odločila za legalizacijo pomoči pri samomoru ali pa za aktivno ali pasivno evtanazijo. V vsakem primeru bi morala v zakon vključiti ustrezne varovalke, ki naj preprečijo zlorabo legaliziranega instituta. Vprašanje, postavljeno na posvetovalnem referendumu, torej ne more biti tako natančno formulirano, da bi lahko zakonodajalec odgovor volivcev preprosto prepisal v zakon.
7. Kljub temu, da Državnega zbora rezultat posvetovalnega referenduma ne veže, pa to ne pomeni, da mu pri morebitnem sprejetju zakona, ki bi omogočil legalizacijo evtanazije, ni treba upoštevati ustavnopravnih omejitev. Tudi če bi Vlada v prihodnje zakon o uvedbi evtanazije predlagala v sprejem Državnemu zboru in tudi če bi ga ta nato sprejel, bi ga lahko tisti, ki se z vsebino ne bi strinjali, izpodbijali pred Ustavnim sodiščem. Če bi Ustavno sodišče v takem postopku ugotovilo, da je sporna zakonska ureditev v nasprotju z Ustavo, bi zakon razveljavilo.
8. Glede na navedeno soglašam s stališčem večine, da v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji za zadržanje izvršitve Odloka iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču, ki določa, da sme Ustavno sodišče zadržati izvršitev predpisa, če bi z njegovim izvrševanjem lahko nastale težko popravljive posledice. Po mojem prepričanju Odlok takih posledic ne more povzročiti.
dr. Rok Čeferin
Sodnik
⇒
U-I-60/24-14
20. 5. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA
SVETLIČA K SKLEPU ŠT.
U-I-60/24
Z DNE 16. 5. 2024
"KAJ MENITE O KAJENJU TRAVE IN EVTANAZIJI?"
1) Med umetnostjo možnega in vrlino nujnega
1. Državni zbor je sprejel odloke o razpisu treh posvetovalnih referendumov, ki naj bi bili izvedeni na isti dan kot volitve v Evropski parlament. Taka odločitev ima gotovo tudi instrumentalni značaj, saj bo za obisk volišč motivirala več volivcev. To je legitimno in načelno tudi ni protiustavno.
[1]
2. Toda obstajajo referendumske teme, katerih pravna, etična, filozofska, simbolna itd. razsežnost postavlja meje združevanju z drugimi referendumskimi vprašanji in raznimi volitvami. Na to mejo lahko zakonodajno oziroma izvršilno vejo oblasti opozori samo Ustavno sodišče. Politika – kot umetnost možnega – ima svoje razloge za kombinatoriko referendumov in volitev. Toda (ustavno) pravo ni umetnost možnega, pač pa vrlina nujnega: je zvestoba kategoričnemu pravnemu imperativu. Ni dopustno vse, kar je možno.
3. Ko bo volilna nedelja za nami, bo politika preštela svoj izkupiček in na referendum o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja pozabila. Nam kot družbi pa nam bo še vedno ostalo reševanje tega zahtevnega vprašanja, le da ga bo obteževal rezultat preštevanja da-jev in ne-jev. To bo rezultat, ki bo ga bodo volivci ustvarili v naglici, na referendumu v senci volitev, kateremu bo v predvolilnem hrupu neštetih tem posvečeno le nekaj mimobežne pozornosti.
2) Ne gre samo za "da" ali "ne"
4. Morda se zdi ta pomislek odveč ali vsaj pretiran. Vse kar mora volivec narediti, je izraziti načelno podporo ali nepodporo zakonskemu urejanju tega vprašanja v prehodnosti. Toda prav vse odločitve imajo v svoji podlagi strukturo "za" ali "proti", tako banalne in vsakdanje kot tudi tiste, ki nekomu spremenijo vse življenje. Odločilno je, kaj je tisto, kar stoji za tema preprostima besedama. Naslednje vrstice naj bodo le skromen opis (pravne, etične, družbene) težavnosti problematike, ki jo odpira vprašanje namernega skrajševanja življenja.
5. Prvi znak, ki opozarja, da ne gre le za problem med problemi, je, da se vprašanje prostovoljnega končanja življenja ne odpira zaradi vznika neke druge, nasprotne vrednote, pač pa ravno zaradi izjemnih uspehov medicine pri boju za življenje pacienta. Danes je možno podaljševati življenje bolnika bolj kot kdaj koli prej. Zato odgovora ne bomo dobili s pomočjo utečene metode, tj. tehtanja med dvema vrednotama, pač pa je treba na novo definirati vrednoto samo: kaj pomeni življenje oziroma njegovo varstvo.
6. Kako torej danes razumemo življenje? Neradi postavljamo hierarhije med temeljnimi vrednotami, toda zdi se, da življenje v primerjavi z drugimi vrednotami zmaguje. O tem pričajo izjemno zavzete politike omejevanje porabe tobaka in alkohola. Kultura varnosti se je razmahnila do skrajnosti. Pacifizem je samoumevni okvir vsake zunanje politike. Nezamisljivo je vprašanje, kakšen "smisel" ima izjemno draga terapija za pacienta, ki ne more upati na ozdravitev. Še nikoli ni varovanje človekove ranljivosti in končnosti uživalo tako visokega položaja.
7. V preteklosti ni bilo vedno tako. Življenje je pogosto zrlo v oči drugim vrednotam, denimo časti in pravičnosti. Tako npr. I. Kant, razsvetljenski mislec
per exellence
, ne vidi možnosti, da bi lahko (v določenih primerih)
[2]
razžalitev odpravil pravni red, zato prizadetemu ne ostane nič drugega kot izzvanje dvoboja iz časti. Podobno se zdi Kantu popolnoma samoumevno, da se pravičnosti lahko zadosti le, če morilec tudi sam umre: "sicer pa ni nihče še nikoli slišal, da bi se na smrt obsojeni morilec pritoževal, da je kazen prestroga in da se mu godi krivica; če bi kaj takega izustil, bi se mu vsakdo le smejal v obraz".
[3]
8. Danes velja tako razmišljanje za barbarsko. Prepoved smrtne kazni je eden od temeljev vrednostne identitete držav Sveta Evrope.
[4]
Tudi določilo iz drugega odstavka 7. člena Ustave je absolutna določba, ki je ni možno tehtati z drugimi pravicami. Vojaška prisega Slovenske vojske ne vsebuje sintagme "dati svoje življenje za domovino".
9. Pa vendarle, v nekaterih primerih še vedno gledamo na tveganje izgube življenja kot na nekaj plemenitega, denimo pri vojaški obrambi svobode naroda. V temelju naše tisočletne kulture naravnega prava je prav pripravljenost žrtvovanja za Dobro (Antigona je s spoštovanjem nepisanih zakonov, tj. pokopom svojega brata Polinejka, zavestno izbrala svojo smrt). V istem duhu sodobni kritik liberalne demokracije A. Badiou dva tisoč let kasneje vztraja, da smo z brezpogojnim varovanjem življenja ponižali človeka, kot da je "edino, kar se mu lahko zares primeri, smrt".
[5]
Zdi se, da vprašanje, kje je meja med življenjem življenja in praznim oklepanjem življenja, vsaj v določenih primerih ostaja aktualno. Bodisi v etičnem kontekstu, bodisi v eksistencialnem, kot to opiše Prešern: "Prijazna smrt! predolgo se ne múdi: / ti ključ, ti vrata, ti si srečna cesta, / ki pelje nas iz bolečine mesta, / tje, kjer trohljivost vse verige zgrudi".
[6]
10. Ne gre le za mimobežni "da" ali "ne", za neškodljivo detektiranje "mnenja" volivcev. Pomoč pri prostovoljnem končanju življenja odpira vprašanje, s katerim se nismo še nikoli srečali. Varovanja dostojanstva, svobode, enakosti itd. ne more biti nikoli "preveč". Predlog ureditve pomoči pri prostovoljnem končanju življenja pa, nasprotno, izhaja iz tega, da je lahko življenja "preveč".
3) Procesna razsežnost ustavnih institutov demokratičnega soodločanja
11. Upam, da opisane aporije zadostujejo za opozorilo na razsežnosti družbenega problema, ki ga referendum odpira. V naši kulturi, kot smo videli, poznamo zelo različne poglede, zato odgovor na vprašanje, ali je pomoč pri prostovoljnem končanju življenja nekaj, kar poseže vanj, ali, nasprotno, pomeni njegovo afirmacijo, ne more biti enoznačen.
12. Podobno je z vprašanjem, kako razumeti "prostovoljnost" takega posega. Po eni strani velja, da lahko človek avtonomno vodi svoje življenje, in zdi se, da ni razloga, zakaj to ne bi vključevalo tudi poseg vanj. Po drugi strani zakonodajalec na več mestih (ustavnoskladno) poseže v posameznikov odnos do svojega zdravja (politike omejevanja porabe tobaka in alkohola, obvezna uporaba varnostnega pasu itd.), zato se zdi, da mora to
a fortiori
veljati tudi za življenje samo.
13. Zakonodajalec ima možnost, da sprejme zakon, ki ureja prostovoljno končanje življenja. Sam, brez ugotavljanja mnenja volivcev. Če pa se odloči tako mnenje ugotoviti v obliki posvetovalnega referenduma, pa pri tem ni povsem prost. Četudi posvetovalni referendum ni ustavna materija, oblast zavezuje proceduralna razsežnost tistih določil Ustave, ki urejajo pomen volje državljanov pri sprejemanju prava.
14. V našem primeru so upoštevni 1. člen,
[7]
drugi odstavek 3. člena
[8]
in 44. člen
[9]
Ustave. Ni dovolj, da imajo volivci zgolj formalno možnost sodelovati pri demokratičnem življenju skupnosti. Ustava zahteva, da so izpolnjeni tudi vsebinski pogoji, da je tematika, glede katere se volivci opredeljujejo, ustrezno obravnavana. Le tako je lahko njihov izraz volje ali mnenja kakovosten.
[10]
15. Pravica do prostovoljnega končanja življenja je tema, ki ne more postati še eno mimobežno opravilo volivca v kulturi, ki jo lepo označuje sintagma "
democracy to go
". Pomen teh volitev v Evropski parlament, glede na nesluteno porušenje geostrateške stabilnosti v soseščini EU, je največji do sedaj. Zato je popolnoma nesprejemljivo tako kompleksno referendumsko vprašanje umestiti kot nekakšno pod-temo ob volitvah v Evropski parlament. Pravzaprav pod-pod-temo, saj gre le za eno od treh referendumskih vprašanj. Tak pristop je kršitev procesnega vidika ustavnih določil, ki urejajo demokratično soodločanje volivcev.
16. Na osnovi tega menim, da bi moralo Ustavno sodišče do vsebinske odločitve zadržati izvrševanje izpodbijanega odloka, saj so za to izpolnjeni pogoji iz 39. člena ZUstS.
dr. Rok Svetlič, l.r.
Sodnik
[1]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št.: U-I-304/96.
[2]
"Ker zakonodaja ne more (…) izbrisati madeža, ki ga ustvari sum strahopetnosti, ki pade na častnika, da ni imel moči, da bi premagal strah pred smrtjo in se zoperstavil grožnji; se zdi, da se ljudje v takih primerih nahajajo v naravnem stanju, in zato odvzem življenja (homicidium), ki ga sicer ne smemo imenovati umor (homicidium dolosum), oblast ne bi smela kaznovati s smrtno kaznijo, čeprav je sicer prav tako kazniv." (I. Kant, Werkausgabe, Bd. VIII, hg. v. W. Weischedel, Frankfurt, Suhrkamp 1977 (u.ö.), str. 452–460).
[3]
Prav tam.
[4]
6. Protokol h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki zadeva odpravo smrtne kazni.
[5]
A. Badiou, Etika, Problemi, let. XXXIV, št. 1 (1996), str. 30. Podobno: "Zavreči je treba ideološki dispozitiv 'etike', zavrniti negativno in viktimološko definicijo človeka. Ta dispozitiv, ki izenačuje človeka z golo smrtno živaljo, je simptom zaskrbljujočega konzervativizma." (Prav tam, str. 17).
[6]
F. Prešeren, Življenje ječa (http://www.preseren.net/slo/3_poezije/95_zivljenje_jeca.asp).
[7]
"Slovenija je demokratična republika."
[8]
"V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno."
[9]
"Vsak državljan ima pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev."
[10]
Iz istega razloga ima nacionalna RTV ustavno pripoznan status, saj demokracije ni brez vsebinskih pogojev, da si volivci oblikujejo stališče.
⇒
U-I-60/24-15
17. 5. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-60/24
Z DNE 16. 5. 2024
I.
1. Zavzemal sem se za začasno zadržanje Odloka o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (a naj takoj tudi pojasnim, da referendumu ne nasprotujem), ker menim, da lahko z njegovo izvedbo nastanejo težko popravljive posledice (prvi odstavek 39. člena ZUstS). Poglavitni razlog za moje stališče je referendumsko vprašanje, ki je, menim, nejasno, čeprav morda na prvi pogled tako ne izgleda:
Ali ste za to, da se sprejme zakon, ki bo urejal pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja?
Strinjam se z mnenjem Zakonodajnopravne službe Državnega zbora (ZPS), ki kljub elementu nezavezujočega referenduma opozarja, da so določeni okvirji Ustave, ki jih je vseeno potrebno spoštovati pri vprašanju jasnosti postavljenega referendumskega vprašanja. V tem ločenem mnenju poskušam to natančneje pojasniti in v podporo svojemu stališču navesti ustavnopravne razloge.
2. Vprašanje se ne glasi, ali ste za zakon, ki bo urejal evtanazijo (pasivno ali/in aktivno), ali pa, ali ste za zakon, ki bo urejal (le) pomoč pri samousmrtitvi. Prostovoljno končanje življenja zajema vse te različne možnosti, vendar pa je med njimi zelo velika razlika. Če gre samo za pomoč pri samousmrtitvi, je to popolnoma drugačna odločitev, kot vzeti človeku življenje. Pri slednjem mora sodelovati oseba, ki bo
neposredno
povzročila smrt osebe (na aktiven ali na pasiven način
[1]
). V Evropi, pa tudi širše v svetu sta se izoblikovali dve skupini držav, ki urejajo to vprašanje na način ali zgolj (le)
posredne
pomoči pri prostovoljnem končanju življenja, kjer gre res samo za pomoč (in ne za evtanazijo) in je še vedno posameznik, ki želi končati svojo življenjsko pot, tisti, ki neposredno stori zadnje dejanje. V drugi skupini so države, ki omogočajo evtanazijo, tudi aktivno evtanazijo. Ene in druge se pogosto uvrstijo  pod
skupni naslov
pomoč pri prostovoljnem končanju življenja (vendar pa je med načini pomoči, kot pojasnjujem, res velika razlika). Sodniki moramo zaradi hitrosti odločanje v tej zadevi ločeno mnenje napisati v krajšem času od običajnega, zato nimam časa za podrobnejšo primerjalno analizo. Vseeno, za lažjo sliko teh razlik, jo navajam vsaj sumarno:
V skupino držav, ki se omejujejo na pomoč pri samomoru, spadajo nam najbližje Nemčija, Avstrija in Italija. Nemško Zvezno ustavno sodišče (BVerG) je odločilo, da mora družba spoštovati odločitev posameznika o samomoru. Visoko je povzdignjeno človekovo dostojanstvo. Vendar pa se mora posameznika tudi ščititi pred takšno odločitvijo, kar pomeni, da je država (kot njena pozitivna obveznost) zavezana k ureditvi paliativne oskrbe. Istočasno odločitev poudari, da paliativna oskrba ne derogira pravice do samoodločbe. Življenja je mogoče končati na različne načine, zato so potrebne varovalke v zakonski ureditvi, vsebinski kriteriji za zagotovitev zanesljive pomoči, preprečiti nevarne neprimerne substance in tako dalje. BVerG je v okviru tega postopka pripravilo (javno) analizo ureditev.
[2]
Tudi avstrijsko Ustavno sodišče je odločilo podobno. Ni v skladu z njihovo Ustavo kaznovanje nudenja pomoči pri končanju življenja. Avtonomnost posameznika je del njegovega dostojanstva in iz te človekove pravice izhaja tudi izbira za končanje življenja. Onemogočanje pomoči posamezniku pri končanju življenja je zato lahko hud, intenziven poseg. Podobno po mnenju sodišča velja za pasivno evtanazijo. Posameznik je torej v tem pogledu avtonomen in preprečiti vsako pomoč je protiustavno.
[3]
V Italiji so sodišča bila soočena s tem vprašanjem, ki ga je sprožil obtoženec, ki je pomagal pri končanju življenja (tako, da je osebo, ki je želela končati življenje, s tem namenom peljal v Švico). V kazenskem postopku je italijansko sodišče prekinilo postopek ter postavilo vprašanje o protiustavnosti kaznovalne ureditve pomoči pri končanju življenja Ustavnemu sodišču. To je z odločitvijo št. 207/2018 italijansko kazensko ureditev spoznalo za protiustavno in zakonodajalcu dalo čas, da jo uredi drugače. Vsled neodzivnosti italijanskega zakonodajalca je izdalo sodbo št. 242/2019 in postavilo tudi pogoje, pod katerimi je pomoč dovoljena. Obtoženec iz sprožilnega postopka je bil nato oproščen. V postopku priprave zakona pa je sledila še iniciativa za referendum, s katerim se je želela ugotoviti podpora aktivni evtanaziji. Tega pa je Ustavno sodišče kot protiustavnega prepovedalo 15. 2. 2022. "Upravičen strah ustavnih sodnikov je bil, da bi umor osebe, ki je privolila, postal nekaznovan, morda odprla pot praksam, ki presegajo evtanazijo in ne bi zaščitile življenja, zlasti za psihično najbolj krhke osebe. Zato bi morebitna odobritev zakona o pomoči pri samomoru lahko predstavljala zgodovinsko prelomnico v razvoju vprašanja konca življenja v Italiji, ki bi šla tako daleč, da bi legitimirala prakso prekinitve človeškega življenja, ki se izvaja v aktivnem načinu (čeprav naj bi bil končni učinek takega načina dosežen z dejanjem, ki ga neposredno izvede oseba, ki namerava umreti)."
[4]
V Švici lahko samo zdravniki predpisujejo sredstva za končanje življenja, zdravnik pa lahko odkloni pomoč. Člen 115 švicarskega Kazenskega zakona določa, da je kaznivo nekomu pomagati umreti, a le, če je ta pomoč iz osebnih motivov. Če teh ni, niso podani znaki kaznivega dejanja. Prav tako je kaznivo napeljevanje k odločitvi odvzema življenja (kar je široko razumljeno in se razteza na vsako fizično ali psihološko napeljevanje). Osebne koristi se prav tako presojajo kot preseganje dovoljenih meja pomoči. Švicarsko Ustavno sodišče je razširilo pravila in le zdravniki lahko predpišejo sredstvo (v ustreznih odmerkih), ki pripelje do smrti. Na ta način je sodišče vključilo zdravnike, ki pa lahko sodelovanje odpovedo. Če se odločijo sodelovati, pa odgovarjajo za vprašanje preverjanja, ali se zaradi bolezni posamezniki oziroma pacienti bližajo smrti, ali je pacient sposoben presojati, ali je njegova želja dobro pretehtana in je nastala brez zunanjega pritiska. Slednje ni nujno, da preveri zdravnik.
[5]
V drugi skupini so države, ki dovolijo tudi aktivno evtanazijo. To so,
inter alia
,  Nizozemska, Belgija, Luksemburg, Španija. Na Nizozemskem je vloga zdravnikov v ospredju. Prav na Nizozemskem se je razvnela velika razprava o ureditvi aktivne evtanazije, potem ko je 17 let po sprejetju zakona bil začet prvi kazenski pregon zdravnice, ki je izvedla aktivno evtanazijo pri starejši osebi, ki je trpela za eno od oblik demence. Tukaj zelo strnjeno podajam dejansko stanje in odločitev: pacientka je večkrat, ko še ni trpela za demenco, pojasnila, kdaj je trenutek, ko želi pomoč pri končanju življenja. Njeno zdravstveno stanje (trpela je za demenco) se je močno poslabšalo. Iz njenih predhodnih izjav in izjav vseh bližnjih, iz izjav zdravnikov, je bilo jasno, da je točka končanja življenja takrat, ko bo morala v dom in biti odvisna od oskrbe drugih. Tam je pogosto jokala, govorila, koga vse sovraži, da bo ubila zdravnico, udarjala po vratih, nadlegovala druge in tako dalje. Njeno stanje je bilo potrjeno kot globoko v stanju demence. Vendar pa je ob zadnjih pogovorih, če razume, da je dementna in ali bi bila raje mrtva, odgovorila: da, če zbolim, potem da, vendar še ne … ".
[6]
V takšnih okoliščinah je zdravnica po drugem sedativu menila, da njena presoja in zadržanost do končanja življenja ni skladna z njeno željo, in je izvršila evtanazijo. V kazenskem postopku je sodišče zavzelo stališče, da kolikor ne bi upoštevali njenih prejšnjih izjav, bi to ogrozilo izjavo njene volje, ki jo demenca lahko predrugači. Ta zadeva je odprla zelo veliko vprašanj, ki jih na Nizozemskem označujejo kot "5 do 12.00" ali "ne, ne še zdaj". V literaturi se opozarja, da je bistvo vprašanja, kdaj in kako končati življenje,
predvidevanje, ki je stalen proces, ne enkratno dejanje. V človeški naravi je, da je na "dan D" mnenje drugačno. Še posebno je to vprašanje izrazito pri demenci.
[7]
Ker anticipacije ni mogoče osredotočiti na konkretno točko in gre za kontinuirano samoizpraševanje na časovni točki med prihodnostjo in sedanjostjo, se perspektive prav tako lahko menjajo. Pogosto je strah tisti, ki žene razmišljanja o prihodnosti. Prav tako se avtorji veliko ukvarjajo z močjo imaginacije in slik iz prihodnosti. Anticipacija postaja pomembnejša od realizacije, zaradi kognitivnega padca pa je prostovoljnost vprašljiva. Tako pride v ospredje ocena zdravstvenih strokovnjakov.
[8]
Z vidika prava, kot kaže ta primer, imajo predhodne izjave "dovolj veliko težo", da je tako imenovana
due diligence
(potrebna skrbnost) osebe, ki izvrši evtanazijo, izpolnjena.
ESČP je bilo prav tako že večkrat soočeno s temi vprašanji in njegova praksa se konstantno razvija. Vsekakor pa velja, da to sodišče pušča polje proste presoje državam članicam, sploh zato, ker soglasja med državami članicami glede teh vprašanj ni. V sodbi v zadevi
Haas proti Švici
(2011) je ESČP odločilo tudi, da ima država članica pravico omejiti sredstvo za končanje življenja na zdravniški recept, kar naj prepreči zlorabe, potrebno pa je psihiatrično mnenje za ranljive, predvsem zaradi ranljivih skupin ljudi, da se lahko ugotovi resnična volja. To je pozitivna obveznost države, sicer pa, če je res jasno izražena volja, evtanazija ni prepovedana. Prav tako torej ESČP daje veliko poudarkov varovalkam. Podobno je odločilo v zadevi 11 let kasneje (
Mortier proti Begiji
), da je belgijski zakon o evtanaziji konvencijsko skladen zato, ker ima dovolj dobre varovalke proti zlorabi. Prav tako mora biti kasnejši nadzor nad izvedenim postopkom ustrezno urejen z neodvisno komisijo.
[9]
3. Torej, če bi posamezniki razlikovali med omenjenimi tremi možnostmi, bi lahko glasovali le za eno od teh možnosti in ne za kakšno drugo (na primer za pomoč pri samousmrtitvi, ne pa tudi za evtanazijo). Ko je tako, ko torej referendumsko vprašanje odpira različne možnosti s takšno veliko razliko, ga ocenjujem kot nejasno (in tudi zavajajoče). Še posebno, in to je pomembno, tudi v okoliščinah predloga zakona, ki je svojo zakonodajno pot sicer že končal
[10]
(
Predlog zakona o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja
[11]
). Kot opozarja ZPS, je pomembno, "da je ta predlog zakona urejal pravico do moči pri samousmrtitvi (13. točka 2. člena predloga zakona) in pravico do evtanazije (3. točka 2. člena predloga zakona v zvezi s prvim in 2. odstavkom 5. člena predloga zakona)." ZPS nadaljuje (poudarki R. K.):
"
Če je predlog za razpis posvetovalnega referenduma vsebinsko povezan s predlogom zakona, se torej referendumsko vprašanje nanaša na pravico do samousmrtitve in na pravico do evtanazije, vendar pa to v referendumskem vprašanju,
ni v niti v obrazložitvi predloga
za razpis posvetovalnega referenduma
ni jasno določeno
.
Takšen pomen pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja, ki vključuje dve pravici, ne da bi ti bili ti pravici na referendumskem vprašanju odločanja jasno določeni (razvidni) je nejasen in zavajajoč
. Takšno referendumsko vprašanje pa nedopustno.
Posebej je treba izpostaviti, da se pravica do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja v pravnem redu Republike Slovenije ureja prvič, zaradi česar mora biti povsem jasno, kaj ta pravica obsega.
Odgovora na vprašanje, kaj pomeni pravica do prostovoljnega končanja življenja, ne da niti obrazložitev predloga zakona za razpis posvetovalnega referenduma,
ki je kljub pomenu pravice do prostovoljnega končanja življenja zelo kratka in navaja le stanje v družbi, ne opredeli pa, kaj obsega pravica do prostovoljnega končanja življenja, o kateri naj bi se volivci izjavili na referendumu.
Ustavno sodišče je v dosedanji ustavno sodni presoji že presojalo referendumsko vprašanje predhodnega zakonodajnega referenduma in ga razveljavilo, ker po vsebini ni bilo jasno, dvoma o pomenu dela referendumskega vprašanja pa ni odpravila niti obrazložitev (odločba številka U-I-121/97, 38. točka obrazložitve)
"
.
[12]
Z vsem zapisanim se popolnoma strinjam. Obžalujem, da mnenju ZPS v DZ niso sledili.
II.
4. Dodatno v podporo zgoraj zapisanim stališčem o nejasnosti vprašanja, a ne kot samostojen ustavnopravni razlog (in
obiter dictum
), imam pomisleke glede časovne točke izvedbe referenduma in njegove umestitve v krog drugih referendumov. Referendum je razpisan brez zgoraj omenjenih potrebnih pojasnil in pod vplivom prejšnjega predloga zakona.
[13]
Kljub temu da je nezavezujoč, menim, da lahko vodi v težko popravljive škodljive posledice, ki pa jih na drugi strani ne bi bilo, če bi referendum izvedli jeseni (24. 11. 2024 je predviden še en referendum) in med tem časom poskušali na ta odprta vprašanja javnosti ponuditi pojasnila, razlike, omejitve ter varovalke pred zlorabami, kako so ta vprašanja urejena drugod in kakšne so razlike itd. To so pomembna vprašanja, s katerimi bi se volivci morali ukvarjati. Presoja primernosti, seveda, zunaj strogega testa sorazmernosti ali drugih ustavnosodnih testov, ni v pristojnosti Ustavnega sodišča. V tem primeru pa jo vendarle povezujem s časom, ki bi bil potreben, da se na ta vprašanja odgovori in da se časovno odmakne od predloga zakona (zaradi povezav in uokvirjanja referendumskega vprašanja kot pišem zgoraj). Možnost, da bo javnost vse zgoraj omenjene oblike medsebojno povezala (v bistvu pomešala) in da, kot pišem, tako dobljen odgovor na referendumsko vprašanje – v katerokoli smer, torej
v
ali
proti
podpori – ne bo popolnoma odseval željo volivcev. Primernejše bi bilo nameniti tej temi ustrezno težo.
[14]
Javne diskusije za referendum ne bi smeli popolnoma umestiti v diskusijo, ki se je odvijala v javnosti glede predloga zakona, ki je svojo zakonodajno pot končal. Če se vprašanje od tega zakona ne loči, potem zadeva tudi evtanazijo. To bi moralo tudi jasno izražati. Če torej ne gre samo za vprašanje pomoči pri samomoru, ki je lažje vprašanje in v najtrša in najtežja vprašanje evtanazije ne posega, potem bi tudi to moralo biti jasno zapisano. Tako pa se nejasno, skupaj s hitenjem, daje popolnoma drugačen vtis, kot bi ga takšen referendum moral imeti. V zadnjih dneh in tednih pred odločanjem v tej zadevi tudi razprave, ki bi jo takšen referendum moral izzvati, v javnosti ne opazim. Prostor zavzemajo vprašanje volitev in zgolj spornost umestitve referendumov na isti datum, ne pa sama vsebinska vprašanja. Ko prava vsebina umanjka, je to instant pristop. Referendum je precej (preveč) na hitro umeščen v skupino drugih referendumov s popolnoma drugačno temo. Vprašanje končanja življenja, in to celo nekomu drugemu (ne (le) samousmrtitev), je izrazito vprašanje zrelosti neke družbe. Terja izredno, izredno temeljit premislek pri vsakem posamezniku. Tudi, če je to "zgolj" posvetovalni referendum. Z umestitvijo tega referenduma v vse ostale se daje podcenjujoč občutek tem vprašanjem. Tema, ki bi potrebovala precej večji premislek in aktivnosti, je postavljena na isti nivo kot ostale, precej manj pomembne teme.
III.
5. Še glede pravnih učinkov posvetovalnega referenduma; res je, referendum ne zavezuje in nima obvezujočih pravnih učinkov,
[15]
vendar pa gotovo ne bo brez teže za politične akterje (Vlado in zakonodajalca). Ko je vprašanje postavljeno nejasno, kot pišem zgoraj, in ko lahko posameznik raje glasuje proti", ker misli na evtanazijo, kot "za", če bi šlo samo zgolj za res pomoč pri samousmrtitvi in obratno, referendum ne bo ponudil pravilne slike. Ta "vhodni podatek" za politične akterje ne bo odražal prave slike in na podlagi neprave slike se bo gradila (morda) prihodnja zakonodajna aktivnost ali pa bo zakonodajalec ostal (za vedno) neaktiven. Kakorkoli – eno in drugo je napačno. Odraz neprave volje se bo prelevil na koncu v zakonodajno (ne)delovanje in nekaj zavezujočega. Zato v tem vidim kršitve, ki jih navaja tudi ZPS. Nekaj jih iz mnenja izdvojim:
"
[…] Pravilnik državnega zbora v prvem odstavku 184. člena zahteva, da mora biti vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, jasno izraženo. Glede na to, da iz predlaganega vprašanja izhaja, da je referendum namenjen sprejetju zakona, ki naj bi vsebino vprašanja udejanjil v pravnem redu, bi bilo treba s pravnega vidika za presojo jasnosti vprašanja poznati vsebino bodoče zakonske ureditve, ki naj bi predlagano vprašanje uresničila v zakonodaji. […] Z ustavnopravnega vidika je temelj pravice do posvetovalnega referenduma v načelu demokratične države iz 1. člena Ustave, znotraj katerega obstajata dva temeljna načina izvrševanja ljudske suverenosti: posredni in neposredni, v načelu ljudske suverenosti iz 3. člena Ustave, po katerem vsa oblast v državi izhaja iz ljudstva in pripada ljudstvu, ter v 44. člena Ustave, ki določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno in po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri opravljanju javnih zadev (torej tudi s posvetovalnim referendumom). Referendumsko vprašanje je eden bistvenih elementov pravice do izjavljanja na posvetovalnem referendumu. […] Ta izhodišča mora državni zbor upoštevati. […] Referendumsko vprašanje mora biti tako, da omogoča svobodno in pravo voljo volivca. […] V primeru vsebinskega nejasnega vprašanja o pravici do moči pri prostovoljnem končanju življenja bi bili kršeni vsi trije vidiki izvrševanja pravice do izjavljanja na posvetovalnem referendumu, in sicer učinkovito izvrševanje pravice, zahteva po pošteni izvedbi referendumskega postopka in pravica do informiranega izvajanja na referendumu. […] Če referendumsko vprašanje ni jasno ali ni dovolj jasno, ni mogoče ugotoviti prave volje volivcev, zato je takšno vprašanje ne le v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave) in 44. členom Ustave, ampak v vsebinski povezavi tudi s 87. členom Ustave, ker niti samega referendumskega vprašanja niti iz pojma pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja, niti iz referendumskega gradiva (predloga za razpis posvetovalnega referenduma) ni mogoče ugotoviti vsebine pravic in obveznosti, ki naj bi bile določene z zakonom. Referendumsko vprašanje je zato tudi v neskladju s 87. členom Ustave, če se nanaša na pravico, ki jo naj uredi zakon, vsebina te pravice pa ni opredeljena. […] Glede na vse navedeno je po mnenju ZPS referendumsko vprašanje v neskladju z drugim, 44. in 87. členom Ustave […].
"
IV.
6. Zavzemam se za referendum z dovolj natančnim(i) vprašanjem(i), z organizacijo, ki bi omogočila dovolj časa za nepristranska pojasnila volivcem v času referendumske kampanje, soočenja mnenj in tako dalje. To je zahtevna tema. Je preizkus zrelosti družbe. Kljub temu da je je referendum posvetovalen, lahko že nepovratno odpre vrata določene poti ali pa jih zapre (torej, da do novega zakonskega predloga (nikoli) ne pride). Res je, da je pot do zakona (morda celo preko ustavne presoje) potem še dolga, vendar začetek z vprašanjem, kot je postavljeno, ni skladen z zgoraj zapisanimi ustavnimi pravili. Zato v primeru odločanja o začasnem zadržanju izpodbijanega odloka sploh še ne gre za vprašanje, ali je katera od oblik prostovoljnega končanja življenja skladna z Ustavo ali EKČP, kot se je navajalo v podporo odreku začasnega zadržanja izpodbijanega odloku. To je popolnoma ločeno vprašanje, s katerim se bomo morda sodniki kdaj srečali. Zdaj pa smo morali sodniki odločiti, ali je vprašanje, ki se ga volivcem postavi dovolj jasno in ne zavajajoče tako, da lahko nastanejo težko popravljive škodljive posledice, skladno z 39. členom ZUstS. Na vprašanje si odgovorim pritrdilno. Zato nisem podprl odločitve, da se izpodbijani odlok začasno ne zadrži.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Aktivno pomeni, da nekdo konča življenje nekomu tako, da nekaj stori (običajno vbrizga tekočino, ki povzroči smrt), pasivno, da se npr. izklopijo aparati, ki nekomu omogočajo življenje.
[2]
Glej sodbo z dne 26. 2. 2020, 2 BvR 2347/15, 2 BvR 2527/16, 2 BvR 2354/16, 2 BvR 1593/16, 2 BvR 1261/16, 2 BvR 651/16. Primerjalni pregled je dosegljiv tukaj:
https://www.bundestag.de/resource/blob/691830/0e3ec70fa880c590513aa9ac5e5d7d3f/WD-9-017-20-pdf-data.pdf
(19. 5. 2024).
[3]
Odločitev št. G 139/2019-71 z dne 11. 12. 2020.
[4]
Tako G. Ricci, F. Gibelli, A. Sirignano, From ruling No. 242/2019 of the Constitutional Court to the Italian law on medically assisted death: a complex transition, European Review for Medical and Pharmacological Sciences, št. 26 (2022), str. 4546–4549 (prevod R. K.).
Za podrobnejšo analizo italijanskega razvoja tega vprašanja glej tudi M. Marrone et al., Italian Legal Euthanasia: Unconstitutionality of the Referendum and Analysis of the "Italian" Problem, Frontiers of Sociology, let. 7 (2022).
[5]
V svoji odločitvi z dne 3. 11. 2006 je švicarsko Zvezno sodišče pojasnilo, kateri pogoji in omejitve bi veljali za razpoložljivost zdravila NaP, ki ga uporabljajo organizacije za pomoč samomorilcem, in s tem razglasilo medicinsko pomoč pri samomoru za izrecno dopustno. Vendar to zahteva, da zdravilo predpiše zdravnik. Glej BGE 133 I 58,
https://www.bger.ch/index.htm
(19. 5. 2024).
[6]
Glej poglavje 5.2. sodbe Hoge Raad št. 19/04910 z dne 21. 4. 2020 (prevod R. K.): V zdravstveni kartoteki je 8. 3. in 10. 3. 2016 v zvezi s stikom med zdravnico in pacientko navedeno:
"
[...] Gospa misli, da je grozno, vendar ne more reči zakaj. f…] Ne ve, kje je. Želi mora oditi, da obišče svojega moža, otroke in vse druge. Ne prepozna njenega odseva v ogledalu. […] Ko še enkrat reče, da misli, da je grozno, jo vprašam, če ve, da ima demenco. Zdi se, da to priznava. Vprašam jo, če želi še naprej živeti s tem: da, res je, noče umreti. To večkrat ponovi. […] Potem jo vprašam, če jo moti demenca. Te besede ne prepozna. Sprašujem jo, ali jo moti dejstvo, da ima manj dobrega spomina. Odgovori, da je to imela, a da je to na srečo že boljše. Potem jo vprašam, če bi raje bila mrtva: da, če zbolim, potem da, vendar še ne! […]
Iz pacientove zdravstvene kartoteke, v kateri so opisana opažanja negovalnega osebja in osumljenke […] je opisana naslednja slika pacientke: večino dneva kaže znake vznemirjenosti, stresa, tesnobe, žalosti, jeze in panike. Veliko joče, večkrat pove, da sovraži in da bo (zdravnico) ubila ter skoraj vsak dan (do 20-krat na dan) omenja, da želi umreti. Njen dnevni in nočni ritem sta motena in skoraj vsak dan, tudi ponoči, hodi po hodnikih. Udarja po oknih in vratih, dokler je roke preveč ne bolijo. Naključne ljudi spremlja v prepričanju, da so znanci. To redno vodi do fizičnih konfliktov s sostanovalci. Obstaja tudi fizično razočaranje njene osebe zaradi velike odvisnosti in inkontinence. […].
"
[7]
Pri demenci se postavljajo (ne glede na njeno obliko) posebna vprašanja, ker prej izražene volje ni mogoče več preveriti v trenutku, ko bi to bilo najbolj potrebno – na dan D. Ta primer je pokazatelj težkih vprašanj, ki naj bi zahtevala posebno ureditev.
[8]
N. L. Dekker, Anticipating an unwanted future: euthanasia and dementia in the Netherlands, Journal of the Royal Anthropological Institute, št. 27 (2020), str. 815–831.
[9]
Glej več o tem in drugih zadevah, zbranih na enem mestu: End of life and the European Convention on Human Rights, (https://prd-echr.coe.int/documents/d/echr/FS_Euthanasia_ENG) (19. 5. 2024).
[10]
Izpodbijani odlok je sledil le kratek čas po končanju zakonodajne poti Predloga zakona. Tudi predlog za začetek postopka poslanske skupine Svoboda se sklicuje na predlog zakona. Prim.:
https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/68c4a374d2d3cf31cc2d26aed3b65c4197839f06a2bef07778cfee1ea1c9c4ed (19
. 5. 2024). Vsa dosedanja razprava je bila osredotočena ravno na ta predlog zakona.
[11]
ZPPKŽ, EPA 925-IX.
[12]
Mnenje ZPS št. 005-02/24-/4 z dne 26. 3. 2024.
[13]
Glej op. 10 zgoraj.
[14]
Tako menim tudi z vidika vseh akterjev, ki bi jih kasneje zakon morda zadeval; namreč, če politično zavezo dobljenega rezultata – na primer, da bi to bila podpora na postavljeno vprašanje – povežemo z varovalkami, ki bi jih takšen zakon moral vsebovati, bi to pomenilo tudi nalogo za določeno skupino strokovnjakov (na primer za zdravnike) in tudi s tega zornega kota bi pošteno in celovito pojasnjevanje teh vprašanj, ki zahteva čas in odprto diskusijo, bilo nadvse primerno.
[15]
Ustavno sodišče je sicer že sprejelo stališče, da izid posvetovalnega referenduma nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-311/97 z dne 13. 3. 1998, 8. točka obrazložitve.
⇒
Številka:
U-I-60/24-16
Datum:
21. 05. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-60/24
Z DNE 16. 5. 2024
,
KI SE MU PRIDRUŽUJE SODNIK MARKO ŠORLI
Referendum o pomoči pri samomoru – vprašanje začasnega zadržanja
1. Proti presoji večine petih sem glasoval, ker bi v obstoječih okoliščinah lahko podprl zgolj odločitev, da se referendumske postopke (posvetovalni referendum o tem, ali naj se uvede pomoč pri samomoru) začasno zadrži.
2. Za mojo presojo sta bila odločilna dva razloga. Prvič, referendumsko vprašanje ("
Ali ste za to, da se sprejme zakon, ki bo urejal pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja?
")  je izrazito nejasno. Ko državljan oziroma državljanka glasuje o tako nejasno definiranem referendumskem vprašanju, ne ve, o kakšni pomoči pri samomoru pravzaprav sploh odloča. Pojem pomoči pri samomoru zajema celo paleto mogočih pristopov, od najmilejših oziroma pasivnih, pa vse do najbolj aktivnih oblik, ki predstavljajo že grobe oblike evtanazije. Takšno referendumsko vprašanje, ki volivce ob glasovanju prepusti lastnemu ugibanju o resničnem pomenu odločanja, ni skladno z ustavno zahtevano predvidljivostjo in informiranostjo volivcev. Med volivci ustvarja zmedo. V ustavnopravnem smislu zato takšno glasovanje predstavlja tisto kategorijo referendumskih in volilnih glasovanj, ki ne zagotavljajo, da bi se na njih lahko izrazila resnična in jasna volja volivk in volivcev (ko okoliščine glasovanja povzročijo t. i. "
confusion with the voters
", t.j. nejasnost oziroma zmedo pri volivcih).
[1]
Ob tako nedorečenem referendumskem vprašanju bi politika nato rezultat referenduma lahko razlagala v katerokoli smer bi sama želela, od tega, da je dobila mandat za uzakonitev le nekaterih oblik pomoči pri samomoru, do tega, da so ji volivci s tem dali mandat za uzakonitev vseh najhujših poznanih oblik evtanazije. Takšna situacija pa bi bila ustavnopravno nevzdržna, saj bi predstavljala manipulacijo z voljo volivk in volivcev, kjer Ustava zahteva informirano odločanje o jasno definirani dilemi. Za še dodatno kvalificirano manipulacijo s svobodno voljo volivcev bi šlo, če za tako nejasno definiranim vprašanjem sploh ne bi bila želja oblasti po pridobitvi mnenja volivcev o tej temi, ampak njen poskus, da bi na volišča na dan glasovanja o volitvah v Evropski parlament pritegnila čim več lastnih volivcev.
3. Drugi razlog za mojo presojo v prid začasnemu zadržanju je povezan s prvim. Jasnost glede resničnega pomena glasovanja je namreč še toliko bolj pomembna ravno v primerih, ko bi s tem posegli v najbolj občutljive vsebine, ki so celo najstrožje varovane ustavne pravice. Pravica do življenja iz 17. člena Ustave, ki je v slovenski Ustavi zapisana zelo kategorično, "Človekovo življenje je nedotakljivo", je takšna pravica. Že v komentarju Ustave tako lahko beremo, da pravica do življenja "sodi med hierarhično najvišje oziroma najmočneje varovane ustavne pravice in temeljne svoboščine" in da "njen posebni položaj [med drugim] izhaja tudi iz dejstva, da brez njenega učinkovitega varstva ni mogoče uživanje ostalih  pravic in temeljnih svoboščin. V dogmatičnem pomenu je z njo v svobodni in demokratični družbi zavarovana ena od vrhovnih ustavnih dobrin, to je človekovo življenje […] Človekovo življenje, njegova fizična in psihična celovitost ter njegovo dostojanstvo, [pa] so najpomembnejše ustavno varovane vrednote, glej Up-555/03, Up-827/04 […] Iz absolutne vrednosti človeške osebe izhaja zahteva po nedotakljivosti človekovega življenja, ki predstavlja enotno in nedeljivo pravno dobrino […] Pravica je zato po Zakonu o pacientovih pravicah postavljena na raven absolutne pravice, ki je ni mogoče pogojevati z ničemer".
[2]
4. Pri začasnem zadržanju vselej presojamo, kateri poseg v pravice bi bil manj škodljiv, če bi se kasneje izkazalo, da je v vmesnem času do končne vsebinske odločitve Ustavnega sodišča o dopustnosti referenduma prišlo do posega v pravice, ki si stojijo nasproti. Ker imamo na eni strani tako pomembno pravico (po nekaterih naziranjih celo absolutno pravico), kot je pravica do življenja, na drugi strani pa pravico državljanov izraziti svojo neobvezujočo voljo na referendumu, po moji oceni ni mogoče presoditi drugače, kot da bi bila napaka na strani pravice do življenja hujša kot pa napaka na strani omenjene druge, sicer prav tako pomembne pravice, povezane s posvetovalnim referendumom. Slednje pravice številne demokratične države niti ne predvidevajo, medtem ko vse demokratične države predvidevajo in varujejo pravico do življenja, nekatere celo kot absolutno pravico. O ustavnih pravicah, in še toliko bolj o absolutnih ustavnih pravicah, na referendumih ni dopustno odločati (tako tudi izrecno Ustava naše države), saj bi to rahljalo status take pravice kot ustavne in morda celo absolutne ustavne pravice. Po drugi strani pa bi bil poseg v pravico do odločanja na posvetovalnem referendumu le začasno okrnjen, saj bi se, v primeru če bi se Ustavno sodišče v svoji končni vsebinski odločitvi postavilo na stališče, da bi bil tak referendum mogoč, tako glasovanje lahko izvedlo in to zelo kmalu – takoj po končni odločitvi Ustavnega sodišča.
5. Iz obeh opisanih razlogov sem, v nasprotju z večino petih, presodil v korist začasnega zadržanja takega referenduma do končne odločitve Ustavnega sodišča o njegovi zatrjevani ustavni nedopustnosti.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
Marko Šorli, l.r.
Sodnik
[1]
Glej npr. odločitev Ustavnega sodišča Francije (
Conseil constitutionnel
) št. 2009-4534 z dne 20. 5. 2010; odločitev Zveznega vrhovnega sodišča Švicarske federacije št. 1C_338/2018 z dne 10. 4. 2019, idr. primere ustvarjene nejasnosti pri volivcih.
[2]
B. Ivanc, komentar k 17. členu Ustave RS, Komentar Ustave Republike Slovenije, 2019.
⇒
U-I-60/24-20
30. 5. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 30. maja 2024
odločilo:
Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (Uradni list RS, št. 35/24) ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja
(v nadaljevanju Odlok). Navaja, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, ker ne opredeljuje, kaj pravica do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja obsega. Iz njega naj ne bi izhajalo, katere oblike pomoči pri končanju življenja naj bi uredil zakon, na katerega se nanaša posvetovalni referendum, oziroma naj bi bilo zavajajoče, ali poleg pomoči pri končanju življenja vsebuje tudi evtanazijo. Zato naj bi bil Odlok v neskladju z 2. členom Ustave (načelom pravne države, načelom jasnosti in pomenske določljivosti, načelom zaupanja v pravo in načelom sorazmernosti), pa tudi s samim bistvom referenduma kot oblike neposrednega odločanja državljank in državljanov, na katerem morajo biti volivke in volivci natančno seznanjeni z vsebino vprašanja, o katerem glasujejo.
2. Predlagatelj zatrjuje tudi, da je Odlok v neskladju s 87. členom Ustave in prvim odstavkom 184. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21, 58/23 in 35/24 – v nadaljevanju PoDZ-1), ki zahteva, da mora biti vprašanje, ki naj bo predmet posvetovalnega referenduma, jasno izraženo. Meni, da bi bilo treba zaradi zahteve po jasnosti referendumskega vprašanja poznati vsebino bodoče zakonske ureditve, ki naj bi predlagano vprašanje udejanjila v zakonodaji, upoštevajoč ob tem 17. člen Ustave, ki določa, da je človekovo življenje nedotakljivo. Predlagatelj opozarja na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, ki naj bi prav tako opozorila, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, zaradi česar naj bi bil Odlok v neskladju z 2., 44. in 87. členom Ustave ter prvim odstavkom 184. člena PoDZ-1.
3. Predlagatelj zatrjuje neskladje Odloka s prvim odstavkom 17. člena Ustave, ki določa, da je človekovo življenje nedotakljivo. Opozarja, da te človekove pravice nikoli ni dopustno začasno razveljaviti ali omejiti, niti v vojnem ali izrednem stanju ne (16. člen Ustave). Zato naj bi bila ta človekova pravica nedotakljiva.
4. Odlok oziroma referendumsko vprašanje naj ne bi določala konkretne vsebine, na kaj se odločanje na posvetovalnem referendumu navezuje. Preveč naj bi bilo subjektivnega načina ocenjevanja trpljenja pri prostovoljnem končanju življenja in pomoči. S tem naj bi se vzpostavljal standard, ki naj bi subjektivno izkušnjo trpljenja povzdignil nad objektivno oceno medicinske stroke v izvajanje samomora. Namesto da bi ustvarjali kulturo, v kateri bi se posamezniki počutili vredni, razumljeni in podprti pri svojih odločitvah, naj bi se z Odlokom in vprašanjem ustvarjala kultura, po kateri si ne pomagamo živeti, temveč umreti. Navedeni odlok naj bi bil zato tudi v neskladju s 34. in 35. členom Ustave. Predlagatelj meni, da gre pri Odloku za kompleksna vprašanja, ki terjajo jasnost besedila, brez možnosti različnih interpretacij in manipulacij, zato bi morale biti pri vprašanju dodane varovalke, ki bi sledile načelu pravne države (2. člen Ustave) ter 17., 34. in 35. členu Ustave. Ker naj bi šlo za odločanje o svetosti življenja, bi morala biti vprašanja jasna in nedvoumna, s celotnimi vsebinami, ki bi omogočale temeljit premislek.
5. Ravnanje Državnega zbora, ki je razpisal posvetovalni referendum istočasno z volitvami poslank in poslancev v Evropski parlament, naj bi kršilo dejansko učinkovito izvedbo človekove pravice do referenduma (ki naj bi tako ostala le na papirju) ter naj bi bilo v nasprotju s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, v nasprotju z načelom zaupanja v pravo ter načelom jasnosti in pomenske določljivosti. Predlagatelj meni, da je "predvideni dan glasovanja in odločanja na posvetovalnem referendumu o tako pomembnem vprašanju neskladen z Ustavo, saj [vprašanje] ni določno in predvidljivo in [je] tudi v nasprotju s samim namenom in naravo referenduma".
6. Državni zbor v odgovoru glede jasnosti referendumskega vprašanja povzema mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora iz postopka odločanja o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja o tem, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče, glede povezave referendumskega vprašanja s Predlogom zakona o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (EPA 925-IX), ki je že bil v zakonodajnem postopku in ni bil sprejet, ter glede zahteve, da je v primeru posvetovalnega referenduma o bodoči zakonski ureditvi določenega vprašanja potrebna seznanitev z zakonskimi določbami, ki naj bi izhajale iz referendumskega vprašanja, kar po mnenju Zakonodajno-pravne službe smiselno izhaja tudi iz 28. člena
Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24 – v nadaljevanju ZRLI).
Državni zbor navaja, da so bili v postopku odločanja o Predlogu za razpis posvetovalnega referenduma o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja (v nadaljevanju Predlog) poslanci mnenja, da mednarodna praksa jasno opredeljuje, da je pomoč pri prostovoljnem končanju življenja nadpomenka za pravico do pomoči pri samousmrtitvi in pravico do evtanazije, zato je Odbor za zdravstvo po opravljeni obravnavi kot pristojno delovno delo v Državnem zboru sprejel mnenje, da je Predlog primeren. Državni zbor opozarja, da pravna ureditev posvetovalnega referenduma niti v 26. do 29. členu ZRLI niti v 184. do 186. členu PoDZ-1 ne vsebuje posebnega pravnega sredstva ali sodnega varstva glede referendumskega vprašanja, kot to velja za druge oblike referenduma (npr. za referendum o spremembi Ustave, zakonodajni referendum in referendum o mednarodnih povezavah). Meni, da iz celotne pravne ureditve izhaja, da mora biti referendumsko vprašanje jasno določeno in v postopku ustavnosodnega varstva, če to obstaja, o njem odločeno pred razpisom referenduma, ne glede na vrsto referenduma. Po mnenju Državnega zbora je temeljna podlaga za jasnost referendumskega vprašanja načelo pravne države iz 2. člena Ustave, zato bo Ustavno sodišče, če bo odločalo o jasnosti referendumskega vprašanja pri posvetovalnem referendumu, presodilo, ali načelo iz 2. člena Ustave dopušča tako široko polje presoje, da so vprašanja pri posvetovalnem referendumu lahko zelo splošna in pomensko široka ali pa morajo biti določena oziroma določljiva.
7. Glede vsebinske skladnosti referendumskega vprašanja s 17., 34. in 35. členom Ustave Državni zbor zatrjuje, da posvetovalni referendum nima pravno zavezujočih učinkov, zato po naravi stvari z izvrševanjem Odloka ne morejo nastati nobene pravno upoštevne škodljive posledice, torej tudi ne za uresničevanje z Ustavo zagotovljenih pravic. Opozarja, da ima Ustavno sodišče pristojnost naknadne ustavnosodne presoje zakona, ki bo udejanjil izid in s tem vsebino posvetovalnega referenduma, nima pa pristojnosti predhodne ustavnosodne kontrole vsebine posvetovalnega referenduma oziroma referendumskega vprašanja in s tem morebitne bodoče zakonske ureditve. Takšna pristojnost Ustavnega sodišča bi morala biti po mnenju Državnega zbora v Ustavi ali na njeni podlagi v zakonu izrecno predpisana. Državni zbor opozarja na temeljno razliko med pravno ureditvijo ustavnosodnega varstva tega referenduma in pravno ureditvijo posvetovalnega referenduma, pri katerem ustavnosodno varstvo presoje skladnosti z Ustavo ni določeno. Pri tem opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04, in OdlUS XIII, 54, 31. točka obrazložitve), da se pri posvetovalnem referendumu volivci le izjavljajo o vsebini referendumskega vprašanja v okviru pravice do svobode izražanja in da Ustavno sodišče pri tem referendumu ne opravi tehtanja ustavnih vrednot, kar po mnenju Državnega zbora kaže, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo vsebine posvetovalnega referenduma, v kateri bi tehtalo ustavne vrednote.
8.
Glede jasnosti in določnosti razpisa posvetovalnega referenduma ter razpisa na dan volitev poslancev v Evropski parlament Državni zbor poudarja, da sta v Odloku dan razpisa posvetovalnega referenduma in dan glasovanja na referendumu določena v zakonskem okviru, kot ga določa ZRLI, in da Odlok vsebuje določno opredelitev vseh obveznih sestavin, ki jih zahteva 30. člen ZRLI, zato so očitki predlagatelja neutemeljeni
. Glede vprašanja sočasne izvedbe glasovanja na referendumu in volitvah navaja, da se je Ustavno sodišče o tem vprašanju že večkrat izreklo in presodilo, da ni ustavnopravnih ovir niti zahtev za hkratno izvedbo referenduma in volitev ter da takšna rešitev ustreza pravnim načelom racionalnosti in ekonomičnosti (odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-279/96 z dne 10. 9. 1996, Uradni list RS, št. 51/96, in OdlUS V, 126; št.
U-l-304/96
z dne 7. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147; št. U-l-76/14 z dne 17. 4. 2014, Uradni list RS, št. 28/14, in OdlUS XX, 25; in št. U-l-263/18, Up-540/18 z dne 9. 4. 2018, Uradni list RS, št. 27/18, in OdlUS XXIII, 4). Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo v delu, glede katerega ni pristojno za odločanje, zavrže, v preostalem delu pa zavrne kot neutemeljeno.
9. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora poslalo predlagatelju, ki se je o njem izjavil. Ponavlja očitke, ki jih je navedel v zahtevi, in opozarja, da tudi Državni zbor priznava, da referendumsko vprašanje ni jasno. Meni, da Državni zbor v svojem odgovoru ni v ničemer argumentiral skladnosti izpodbijanega odloka z 2., 17., 34., 35., 44. in 87. členom Ustave. Navaja tudi, da Državni zbor v svojem odgovoru ni zavrnil utemeljitve iz zahteve za oceno ustavnosti glede zlorabe pravice do referenduma, ker je državnozborska večina z izpodbijanim odlokom referendum razpisala na dan volitev z namenom povečanja volilne udeležbe skupine volivcev, ki se zanimajo za vprašanja, povezana z referendumskimi vprašanji, in ki so očitno blizu tudi koalicijskim političnim strankam. Glede navedbe Državnega zbora, da Ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti vsebine posvetovalnega referenduma, predlagatelj navaja, da je vsebina referendumskega vprašanja predpisana v Odloku in je del Odloka, ki je že veljaven in v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen predpis, zato je Ustavno sodišče v skladu s 160. členom Ustave in 21. členom
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
pristojno za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.
B. – I.
Procesne predpostavke
10. Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in tretja alineja prvega odstavka 21. člena
ZUstS). Izpodbijani
odlok je akt, s katerim je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je akt, s katerim se razpiše zakonodajni referendum, podzakonski predpis,
[1]
akt, s katerim se razpiše posvetovalni referendum v občini, pa podzakonski predpis lokalne skupnosti.
[2]
Izpodbijani odlok je torej podzakonski predpis, zato je Ustavno sodišče pristojno za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.
11. Tretjina poslancev Državnega zbora lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil (druga alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS). Zahtevo vlaga dvaintrideset poslank in poslancev Državnega zbora, kar je več kot tretjina. Zato je predlagatelj upravičen za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka.
B. – II.
Posvetovalni referendum in obseg presoje
12. Ustava instituta posvetovalnega referenduma ne predvideva in ne ureja. Posvetovalni referendum je uredil zakonodajalec v ZRLI. Razpiše ga lahko Državni zbor o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI). Lahko ga razpiše na celotnem območju države ali na določenem ožjem območju, kadar vprašanje zadeva samo prebivalce tega ožjega območja (27. člen ZRLI). Državni zbor lahko razpiše posvetovalni referendum, preden končno odloči o posameznem vprašanju (28. člen ZRLI). Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma (29. člen ZRLI).
13. Postopek za izvedbo posvetovalnega referenduma je (enako kot postopek za izvedbo drugih vrst referendumov) urejen v III. poglavju ZRLI z naslovom Postopek za izvedbo referenduma. To ureja vsebino akta o razpisu referenduma in kje se ta objavi (30. člen ZRLI), kdaj začnejo teči roki za izvedbo referendumskih opravil (31. člen ZRLI), kdaj se določi dan glasovanja na referendumu in koliko referendumov se lahko razpiše na isti dan glasovanja (32. člen ZRLI), roke od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja (33. člen ZRLI) ter kdaj in kako se objavita akt o razpisu referenduma in besedilo akta, o katerem se odloča na referendumu (34. člen ZRLI).
14. Kot je bilo že pojasnjeno, Ustava posvetovalnega referenduma ne predvideva in tudi ne ureja postopka njegovega razpisa. Določa pa splošno pravilo, da Državni zbor sklepa, če je na seji navzoča večina poslancev, ter sprejema zakone in druge odločitve ter ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z Ustavo ali z zakonom določena drugačna večina (86. člen Ustave). ZRLI določa drugačno večino (dvotretjinsko večino navzočih poslancev) za določitev dneva glasovanja v primeru, ko od dneva razpisa referenduma do dneva glasovanja preteče več kot petinštirideset dni (prvi odstavek 33. člena ZRLI).
15. Posvetovalni referendum je institut neposredne demokracije, ki ga je uvedel zakonodajalec in služi kot pomoč pri odločanju in izvajanju njegovih pristojnosti. Razpiše ga lahko le Državni zbor sam in gre za predhodni referendum. Izid posvetovalnega referenduma Državnega zbora ne zavezuje, kar pomeni, da nima zavezujočih pravnih učinkov. Državni zbor ni dolžan spoštovati referendumskega izida; morebitna sankcija za nespoštovanje je lahko le politična; zakonodajalec lahko z neupoštevanjem referendumske volje izgublja svojo legitimnost.
[3]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da izid posvetovalnega referenduma nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov.
[4]
Referendumski izid zato ne nalaga pravic ali obveznosti pravnim subjektom. Te lahko ureja le zakon, ki (in če) je sprejet na podlagi predhodnega referendumskega izida. Tak zakon je lahko podvržen naknadnemu zakonodajnemu referendumu in tudi presoji skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem.
16. Državni zbor je pri uporabi referenduma dokaj svoboden, kar pomeni, da ga lahko razpiše tudi za posamezna ustavnorevizijska in zakonodajna vprašanja, torej tudi na področjih, kjer je predviden referendum z obvezno močjo. Posvetovalni referendum je učinkovito sredstvo za testiranje javnega mnenja o posebej zahtevnih vprašanjih in za ugotavljanje smeri reševanja določenega vprašanja. Drugače kot pri referendumih z obvezno pravno močjo, pri katerih volivci začasno jemljejo mandat predstavniškemu telesu, pri posvetovalnem referendumu parlament obdrži funkcijo samostojnega zakonodajalca.
[5]
17. Državni zbor pri odločanju o razpisu posvetovalnega referenduma odloča tudi na podlagi PoDZ-1. Ustava določa, da ima Državni zbor poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (94. člen Ustave). S tem je Državnemu zboru priznana parlamentarna avtonomija, ki izvira iz načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Bistvo parlamentarne avtonomije je, da si parlament sam določi pravila, s katerimi ureja svoje delo in poslovanje. V okviru tega poslovnik ureja konstituiranje, način dela (zasedanja in seje) in odločanja, zakonodajni postopek, vodenje parlamenta, notranjo organizacijo parlamenta, pravice in dolžnosti poslancev itd. Poleg teh vprašanj, ki se nanašajo na poslovanje parlamenta, pa poslovnik ureja tudi razmerja parlamenta do drugih organov državne oblasti, vendar tudi to v okviru sodelovanja teh organov pri njegovem delu. Avtonomija parlamenta pomeni tudi dolžnost parlamenta, da pravno uredi svoje delo in poslovanje ter da se po teh pravilih ravna.
[6]
Iz navedenega izhaja, da je PoDZ-1 avtonomen pravni akt Državnega zbora, s katerim ta samostojno ureja svoje notranje delovanje in poslovanje.
18. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ima PoDZ-1 v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, pravno naravo predpisa in položaj zakona, čeprav formalno ni zakon, ampak svojevrsten pravni akt.
[7]
Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti PoDZ-1 z Ustavo v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, saj ima PoDZ-1 v tem delu moč zakona. Ustavno sodišče pa ni pristojno za oceno skladnosti postopka sprejemanja podzakonskih predpisov Državnega zbora, s katerimi se razpiše posvetovalni referendum, s PoDZ-1. Pravila PoDZ-1, kolikor urejajo postopek za razpis posvetovalnega referenduma, namreč nimajo pravne narave predpisa, ki bi imel moč zakona. Postopek ni zakonodajni postopek, prav tako odločanje Državnega zbora o razpisu posvetovalnega referenduma zaradi posebnih značilnosti tega instituta ne more vplivati na druge državne organe ali subjekte, ki niso del notranjega delovanja Državnega zbora (npr. na Vlado, Državni svet). Gre torej za avtonomna pravila Državnega zbora, ki nimajo pravne narave predpisa oziroma moči zakona. Zato Ustavno sodišče ne more presojati skladnosti sprejemanja Odloka z določbami PoDZ-1, pristojno pa je za presojo skladnosti Odloka z Ustavo in zakoni.
19. Državni zbor pri razpisu posvetovalnega referenduma uživa široko polje proste presoje. Presoja ustavnosti in zakonitosti odloka, s katerim se referendum razpiše, pa je omejena. Ustavno sodišče lahko glede postopka sprejemanja odloka presoja zlasti, ali so poslanci v postopku sprejemanja odloka o razpisu posvetovalnega referenduma imeli možnost izvrševati svoj mandat oziroma pasivno volilno pravico (drugi odstavek 43. člena Ustave), ali je bil odlok v Državnem zboru sprejet z ustrezno večino (86. člen Ustave) in ali so bile spoštovane upoštevne določbe ZRLI, ki urejajo postopek za izvedbo referenduma (2. člen Ustave).
[8]
Glede vsebine odloka (referendumskega vprašanja) je presoja Ustavnega sodišča omejena predvsem na vprašanje, ali je referendum razpisan o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI in 2. člen Ustave). Zaradi posebnih značilnosti posvetovalnega referenduma (zlasti njegove nezavezujoče narave) pri presoji Ustavnega sodišča niso sama po sebi upoštevna stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v zvezi z referendumi, ki imajo zavezujočo pravno naravo (obvezno pravno moč).
[9]
20. Ker Ustavno sodišče ni pristojno presojati skladnosti Odloka s PoDZ-1 (torej tudi ne s prvim odstavkom 184. člena PoDZ-1), je v nadaljevanju v okviru očitkov predlagatelja opravljena presoja njegove skladnosti z Ustavo.
B. – III.
Presoja ustavnosti in zakonitosti Odloka
21. Z izpodbijanim odlokom je Državni zbor razpisal posvetovalni referendum o obravnavi ureditve pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja na celotnem območju Republike Slovenije (I. točka Odloka). Vprašanje, ki se daje na referendum, se glasi: "Ali ste za to,
da se sprejme zakon, ki bo urejal pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja
?" (II. točka Odloka). Za dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, je določen ponedeljek, 6. 5. 2024 (III. točka Odloka). Glasovanje na referendumu se izvede v nedeljo, 9. 6. 2024 (IV. točka Odloka). Glede veljavnosti je določeno, da Odlok začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (V. točka Odloka). Odlok je bil 26. 4. 2024 objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije.
22. Izpodbijani odlok vsebuje vprašanje, ki se daje na referendum (II. točka Odloka). To vprašanje se nanaša na vprašanje iz pristojnosti Državnega zbora, ki je širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI), pri čemer Državni zbor o tem vprašanju še ni sprejel dokončne odločitve (28. člen ZRLI). Glavni očitek predlagatelja je, da je referendumsko vprašanje nejasno in zavajajoče ter zato v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave, pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in zahtevo, da lahko pravice in obveznosti Državni zbor določa samo z zakonom iz 87. člena Ustave. Predlagatelj meni, da bi morale iz referendumskega vprašanja ali pa vsaj Predloga izhajati konkretne možne oziroma predvidene zakonske rešitve, saj bi bili le na ta način volivci ustrezno seznanjeni s tem, o čem bodo glasovali.
23. Kot je bilo že navedeno (19. točka obrazložitve te odločbe), je pri presoji vsebine odloka o razpisu posvetovalnega referenduma presoja Ustavnega sodišča omejena predvsem na vprašanje, ali je referendum razpisan o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora, ki so širšega pomena za državljane (26. člen ZRLI). Če Državni zbor ne bi upošteval te zakonske norme, ki jo je sprejel sam, bi bil odlok o razpisu referenduma v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave).
24. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave je načelo
jasnosti in pomenske določljivosti
, ki med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[10]
Gre za prepoved, da bi bili naslovniki pravnih norm izpostavljeni ustavnopravno nevzdržni in nesprejemljivi stopnji nepredvidljivosti in negotovosti glede pravnih posledic njihovih storitev in opustitev.
[11]
Z vidika tega načela Ustavno sodišče torej praviloma presoja konkretne že veljavne pravne norme, ki imajo v pravnem redu pravno zavezujoče učinke oziroma za naslovnike pravnih norm ustvarjajo pravne posledice. Odlok pravne ureditve v zgoraj navedenem smislu ne vsebuje, temveč določa zgolj referendumsko vprašanje ter datum razpisa referenduma in datum glasovanja na referendumu.
[12]
Zato je treba zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti Odloka oziroma referendumskega vprašanja razlagati upoštevaje pravno naravo posvetovalnega referenduma (glej 15. točko obrazložitve te odločbe) v zvezi s 26. členom ZRLI, ki določa, katera vsebina je lahko predmet izjavljanja na posvetovalnem referendumu.
Zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti iz 2. člena Ustave je tako praviloma zadoščeno, če je mogoče iz referendumskega vprašanja ugotoviti, na katero področje urejanja iz pristojnosti zakonodajalca se to vprašanje nanaša, in če je mogoče jasno opredeliti predmet zakonskega urejanja.
25. V obravnavani zadevi želi zakonodajalec ugotoviti voljo volivcev glede tega, ali naj z zakonom uredi pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Držijo navedbe predlagatelja, da obstaja več oblik prostovoljnega končanja življenja, ki se med seboj razlikujejo, zaradi česar je lahko vsebina bodoče zakonske ureditve, ki bi bila sprejeta na podlagi izida posvetovalnega referenduma, zelo različna. Vendar niti iz 2. člena Ustave niti iz katerekoli druge ustavne določbe ne izhaja zahteva, da bi morala biti že iz referendumskega vprašanja razvidna konkretna bodoča zakonska ureditev, v zvezi s katero je razpisan posvetovalni referendum. Prav tako ta zahteva ne izhaja iz ZRLI,
[13]
saj za primer posvetovalnega referenduma ne določa pravila, kako mora biti oblikovano referendumsko vprašanje.
[14]
Kot je bilo že navedeno, izid posvetovalnega referenduma nima neposrednih in tudi ne posrednih pravnih učinkov in zato ne nalaga pravic ali obveznosti pravnim subjektom. Zato je Državni zbor tako pri uporabi posvetovalnega referenduma kot pri oblikovanju referendumskega vprašanja dokaj svoboden, presoja Ustavnega sodišča pa zadržana. Če zakonodajalec referendumsko vprašanje oblikuje splošno, tvega, da bo referendumski izid nejasen, zaradi česar bo otežena realizacija referendumskega izida v skladu z resnično (pravo) voljo volivcev. Morebitna sankcija za nespoštovanje (neupoštevanje) prave volje volivcev je lahko le politična (izguba legitimnosti odločitve zakonodajalca). Vendar pa neupoštevanje prave volje volivcev lahko povzroči, da je zakon, ki (in če) je sprejet na podlagi nejasnega predhodnega referendumskega izida oziroma ni v skladu z večinsko voljo volivcev, podvržen naknadnemu zakonodajnemu referendumu, ki je zavezujoč,
[15]
in tudi presoji skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem.
26. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da je z referendumskim vprašanjem, kot je določeno z izpodbijanim odlokom, dovolj jasno določeno področje in opredeljen predmet zakonskega urejanja, v zvezi s katerim je razpisan posvetovalni referendum, tj. pravica do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Zato Odlok ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave.
27. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje referendumskega vprašanja s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ta pravica je klasična splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom jamči možnost za sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti, z referendumom itd.
[16]
Z izpodbijanim odlokom je volivcem ta pravica zagotovljena, saj bodo z izjavljanjem na posvetovalnem referendumu lahko neposredno sodelovali pri izvrševanju oblasti oziroma demokratičnem odločanju. Zato izpodbijani odlok ni v neskladju s 44. členom Ustave.
28. Izpodbijani
odlok oziroma referendumsko vprašanje ne vsebuje konkretne pravne ureditve, ki bi določala pravice ali obveznosti pravnih subjektov v zvezi s pravico do prostovoljnega končanja življenja. Zato že iz tega razloga ne more biti v neskladju s 87. členom Ustave, ki določa, da pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb Državni zbor lahko določa samo z zakonom.
29. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijanega odloka oziroma referendumskega vprašanja z ustavnimi določbami o nedotakljivosti človekovega življenja (prvi odstavek 17. člena Ustave), pravici do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave) ter varstvu pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave). Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v vprašanje, ali so navedene ustavne določbe lahko merilo presoje ustavnosti izpodbijanega odloka oziroma referendumskega vprašanja, ocenjuje, da so ti očitki neutemeljeni. Predlagatelj jih namreč usmerja zoper neobstoječo zakonsko ureditev, ki bo morda sprejeta na podlagi referendumskega izida. Z očitki o protiustavnosti neobstoječe zakonske ureditve (za katero še ni jasno, ali sploh bo sprejeta, in če bo, kakšna bo) predlagatelj ne more utemeljiti protiustavnosti referendumskega vprašanja. Predlagatelj bi moral vzpostaviti povezavo med področjem varovanja navedenih človekovih pravic
in
referendumskim vprašanjem, ne pa z vsebino morebitne bodoče zakonske ureditve, v zvezi s katero je razpisan posvetovalni referendum. Glede na navedeno Ustavno sodišče očitkov o neskladju s prvim odstavkom 17. člena ter 34. in 35. členom Ustave ni moglo presojati.
30. Predlagatelj še navaja, da predvideni dan glasovanja na referendumu ni jasno in predvidljivo določen ter je v nasprotju z naravo referenduma, ker bodo na isti dan volitve poslancev v Evropski parlament. Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijani odlok jasno in določno (ter v skladu s 33. členom ZRLI) določa dan razpisa posvetovalnega referenduma in dan glasovanja na referendumu. Zato ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Glede sočasne izvedbe volitev in referenduma pa je
Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), ko je odločalo o ustavnosti in zakonitosti odloka za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, zavrnilo argument pobudnikov, da volivci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in referendumu.
[17]
Sprejelo je stališče, da prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice.
[18]
Stališče, ki je bilo sprejeto pri referendumu z obvezno pravno močjo, še toliko bolj velja za referendum z nezavezujočo pravno naravo, pri razpisu katerega uživa zakonodajalec široko polje proste presoje. Zato tudi ni mogoče govoriti o zlorabi pravice do razpisa referenduma.
31. Predlagatelj v izjavi na odgovor Državnega zbora navaja, da se Državni zbor ni opredelil do njegovih navedb v zvezi z zlorabo pravice do razpisa referenduma. Predlagatelj v zahtevi tega očitka ni uveljavljal. Sicer pa je ta očitek neutemeljen iz razlogov, navedenih že v prejšnji točki obrazložitve, povezanih z zmožnostjo volivcev, da na volilni dan glasujejo tudi na referendumih. Prav tako je neutemeljen očitek, da bi razpis tega referenduma s povečanjem volilne udeležbe na volitvah v Evropski parlament določenim političnim strankam in njihovim kandidatom oteževal politično tekmo na volitvah. Povečanje volilne udeležbe, če bi do njega prišlo, samo po sebi ne more pomeniti protiustavnih posledic razpisa referenduma. Zato hkratna izvedba posvetovalnega referenduma z volitvami v Evropski parlament ne more pomeniti zlorabe posvetovalnega referenduma.
[19]
32. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da Odlok ni v neskladju z Ustavo.
C.
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi
: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnika Jaklič in Šorli sta dala odklonilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/96 z dne 14. 6. 1996 (Uradni list RS, št. 34/96, in OdlUS V, 99), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-76/14, 31. točka obrazložitve.
[2]
Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-389/20 z dne 8. 10. 2020 in št. U-I-133/09 z dne 27. 5. 2009 ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-449/20 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 16).
[3]
Prim. F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 271.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-311/97 z dne 13. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 50), 8. točka obrazložitve.
[5]
Povzeto po F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 271.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-303/05 z dne 20. 9. 2007 (Uradni list RS, št. 89/07, in OdlUS XVI, 70), 3. točka obrazložitve.
[7]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123), 17. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020, 4. točka obrazložitve.
[8]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da iz načel pravne države izhaja, da je zakonodajalec pri odločanju o ustanovitvi občin dolžan spoštovati zakonsko ureditev, ki jo je predhodno sprejel sam, in da pri odločanju ne sme ravnati arbitrarno (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/10 z dne 26. 11. 2010, Uradni list RS, št. 99/10, in OdlUS XIX, 9, 14. točka obrazložitve, in št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011, Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23, 10. točka obrazložitve). Enako velja tudi pri razpisu posvetovalnega referenduma.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/24 z dne 20. 5. 2024, 18. točka obrazložitve.
[10]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve; št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 56. točka obrazložitve; in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 28. točka obrazložitve.
[11]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.
[12]
V skladu s 30. členom ZRLI akt o razpisu referenduma določa vrsto referenduma, akt, o katerem se odloča na referendumu, besedilo vprašanja, ki se daje na referendum, dan razpisa referenduma in dan glasovanja na referendumu. Akt o razpisu referenduma se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
[13]
Posvetovalni referendum je treba razlikovati od predhodnega zakonodajnega referenduma, ki ga je ZRLI (po prvotni zakonski ureditvi, ki je veljala od leta 1991 do leta 2006) urejal kot vrsto zakonodajnega referenduma (poleg naknadnega) in je omogočal izjavljanje volivcev o posameznih vprašanjih, ki so se urejala z zakonom. Takrat veljavni ZRLI je v prvem odstavku 17. člena določal, da se predlog ali zahteva za razpis predhodnega referenduma lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona. Predhodni zakonodajni referendum je bil torej možen, če sta se predlog oziroma zahteva za razpis referenduma nanašala na povsem določen predlog zakona, ki je že bil v zakonodajnem postopku. Vprašanje na predhodnem zakonodajnem referendumu je moralo biti zato jasno in pomensko določljivo, saj se je nanašalo na konkretno ureditev določenega vprašanja, ki ga je urejal predlog zakona. Od posvetovalnega referenduma se je razlikoval tudi po tem, da je bil rezultat glasovanja na referendumu za Državni zbor zavezujoč. ZRLI je že takrat urejal tudi posvetovalni referendum (poleg predhodnega zakonodajnega referenduma).
[14]
ZRLI pa vsebuje posebne določbe o vsebini referendumskega vprašanja pri referendumu o spremembi Ustave (5.c člen ZRLI), zakonodajnem referendumu (16.c člen ZRLI) in pri referendumu o mednarodnih povezavah (25.b člen ZRLI).
[15]
V skladu s prvim odstavkom 90. člena Ustave Državni zbor razpiše referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je sprejel, če to zahteva najmanj 40 000 volivcev.
[16]
Sklep Ustavnega sodišča št. Up-101/95 z dne 25. 3. 1996 (OdlUS V, 75), 8. točka obrazložitve. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8) in št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4).
[17]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-304/96, 7. točka obrazložitve.
[18]
Prav tam, 9. točka obrazložitve.
[19]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/24, 27. točka obrazložitve.
⇒
U-I-60/24-21
31. 5. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA MARKA ŠORLIJA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-60/24
Z DNE 30. 5. 2024,
KI SE MU
PRIDRUŽUJE SODNIK DR. ROK SVETLIČ
O jasnosti referendumskega vprašanja
1. Sodniki dr. Knez, Dr. Dr. Jaklič, dr. Svetlič in Šorli smo nasprotovali že zavrnitvi predloga, da se do dokončne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje Odloka o razpisu posvetovalnega referenduma o obravnavi pravice do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Prvi trije so v svojih ločenih mnenjih v utemeljitev svojih stališč argumentirano ugotovili, da referendumsko vprašanje ni jasno oziroma da nanj ni mogoče enoznačno odgovoriti. Tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora je v svojem mnenju opozarjala, da se referendumsko vprašanje nanaša na pravico do samousmrtitve in na pravico do evtanazije, kar v referendumskem postopku niti v referendumskem vprašanju ni bilo jasno razvidno oziroma določeno. Z navedenimi stališči se v celoti strinjam, zato jih ne gre ponavljati; v svojem ločenem mnenju bi želel dodati nekaj dodatnih razlogov, zaradi katerih nisem podprl večinske odločitve, da Odlok ni v neskladju z Ustavo.
2. Poslovnik Državnega zbora ne določa, kakšna mora biti vsebina referendumskega vprašanja, zahteva pa, da je jasno izraženo (prvi odstavek 184. člena). Prav tako ni predpisano, da mora biti vprašanje konkretno ali splošno, lahko je eno ali drugo, kar pa ne pomeni, da je v vseh primerih tako mogoče tudi oblikovati referendumsko vprašanje. Pravne norme urejajo najrazličnejša, za družbo pomembna razmerja in odnose, kot so ekonomski odnosi, biološko-družbena razmerja, kulturna in politična razmerja ter odnosi. Za razliko od razmerij na ekonomskem ali političnem področju (na primer lastnina in njeno varstvo, oblike državne organizacije), v zvezi s katerimi so posamezna vprašanja vrednotno bolj ali manj nevtralna, je vprašanje življenja (biološko-družbeno področje) in njegovega varovanja kot najvišje vrednote temeljna zahteva vsakega moralnega in pravnega reda. Referendumsko vprašanje: "Ali ste za to, da se sprejme zakon, ki bo urejal pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja?" je zaradi najrazličnejših možnosti prostovoljnega končanja življenja postavljeno preširoko oziroma presplošno. Iz njega ni jasno, ali gre le za pomoč pri samousmrtitvi ali tudi za odvzem življenja, ki ga povzroči druga oseba.
3. Vprašanje končanja življenja, čeprav prostovoljno, prav zaradi svoje posebne, ne le pravne, ampak predvsem moralno-etične razsežnosti, ne more biti zvedeno zgolj na načelno vprašanje, na katerega bi bilo mogoče preprosto odgovoriti da ali ne. Končanje življenja, kot že rečeno čeprav prostovoljno, vsebuje vrsto oblik in načinov, do katerih si posamezniki oblikujejo različne moralne norme, katerih vseh pravni red ne more upoštevati. Če je zakonodajalec glede tega vprašanja v resnici želel ugotoviti večinsko družbeno soglasje, bi moralo biti referendumsko vprašanje postavljeno tako, da bi volivci jasno razumeli, o čem se izrekajo.
4. Referendumsko vprašanje mora biti tako, da omogoča izražanje svobodne in prave volje volivca. Če vprašanje ni jasno, ni mogoče govoriti o učinkovitem izvrševanju pravice do izjavljanja na referendumu, o pošteni izvedbi referendumskega postopka in pravici do informiranega izjavljanja na referendumu. Kakšno vrednost ima posvetovalni referendum, ki navedenih ciljev niti ne zasleduje, kaj šele dosega?
Marko Šorli
Sodnik
dr. Rok Svetlič
Sodnik
⇒
Številka:
U-I-60/24-22
Datum:
4. 6. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-60/24
Z DNE 30. 5. 2024
Referendum o pomoči pri samomoru
1. Podobno kot pri že odločenem vprašanju, da se referenduma o pomoči pri samomoru začasno ne zadrži, tudi pri vsebinski presoji o (ne)dopustnosti takega referenduma nisem mogel slediti argumentaciji večine.
2. Za mojo presojo sta bila odločilna dva razloga, ki sem ju nakazal že ob odločanju o začasnem zadržanju, četudi tam v drugem argumentativnem okviru. Prvič, referendumsko vprašanje ("
Ali ste za to, da se sprejme zakon, ki bo urejal pravico do pomoči pri prostovoljnem končanju življenja?
") je izrazito nejasno. Ko državljan oziroma državljanka glasuje o tako nejasno definiranem referendumskem vprašanju, ne ve, o kakšni pomoči pri samomoru pravzaprav sploh odloča. Pojem pomoči pri samomoru zajema celo paleto mogočih pristopov, od najmilejših oziroma pasivnih, pa vse do najbolj aktivnih oblik, ki predstavljajo že grobe oblike evtanazije. Takšno referendumsko vprašanje, ki volivce ob glasovanju prepusti lastnemu ugibanju o resničnem pomenu odločanja, ni skladno z ustavno zahtevano predvidljivostjo in informiranostjo volivcev. Med volivci ustvarja zmedo. V ustavnopravnem smislu zato takšno glasovanje predstavlja tisto kategorijo referendumskih in volilnih glasovanj, ki ne zagotavljajo, da bi se na njih lahko izrazila resnična in jasna volja volivk in volivcev (ko okoliščine glasovanja povzročijo t. i. "
confusion with the voters
", tj. nejasnost oziroma zmedo pri volivcih).
[1]
Ob tako nedorečenem referendumskem vprašanju bi politika nato rezultat referenduma lahko razlagala v katerokoli smer bi sama želela, od tega, da je dobila mandat za uzakonitev le nekaterih oblik pomoči pri samomoru, do tega, da so ji volivci s tem dali mandat za uzakonitev vseh najhujših poznanih oblik evtanazije. Takšna situacija pa bi bila ustavnopravno nevzdržna, saj bi predstavljala manipulacijo z voljo volivk in volivcev, kjer Ustava zahteva informirano odločanje o jasno definirani dilemi. Za še dodatno kvalificirano manipulacijo s svobodno voljo volivcev gre, če za tako nejasno definiranim vprašanjem sploh ni želja oblasti po pridobitvi mnenja volivcev o tej temi, ampak njen poskus, da bi na volišča na dan glasovanja o volitvah v Evropski parlament pritegnila čim več lastnih volivcev – gradivo v spisu me v izključitev te strategije ne prepriča.
3. Drugi razlog za mojo presojo je povezan s prvim. Jasnost glede resničnega pomena glasovanja je namreč še toliko bolj pomembna ravno v primerih, ko bi s tem posegli v najbolj občutljive vsebine, ki so celo najstrožje varovane ustavne pravice. Pravica do življenja iz 17. člena Ustave, ki je v slovenski Ustavi zapisana zelo kategorično, "Človekovo življenje je nedotakljivo", je takšna pravica. Že v komentarju Ustave tako lahko beremo, da pravica do življenja "sodi med hierarhično najvišje oziroma najmočneje varovane ustavne pravice in temeljne svoboščine" in da "njen posebni položaj [med drugim] izhaja tudi iz dejstva, da brez njenega učinkovitega varstva ni mogoče uživanje ostalih  pravic in temeljnih svoboščin. V dogmatičnem pomenu je z njo v svobodni in demokratični družbi zavarovana ena od vrhovnih ustavnih dobrin, to je človekovo življenje […] Človekovo življenje, njegova fizična in psihična celovitost ter njegovo dostojanstvo, [pa] so najpomembnejše ustavno varovane vrednote, glej Up-555/03, Up-827/04 […] Iz absolutne vrednosti človeške osebe izhaja zahteva po nedotakljivosti človekovega življenja, ki predstavlja enotno in nedeljivo pravno dobrino […] Pravica je zato po Zakonu o pacientovih pravicah postavljena na raven absolutne pravice, ki je ni mogoče pogojevati z ničemer".
[2]
4. Ne da bi se mi bilo treba na tem mestu opredeljevati, ali gre v primeru človekove pravice iz 17. člena Ustave za absolutno pravico ali ne, je že samo dejstvo teže te pravice takšno, da
v povezavi z nejasno definiranem referendumskim vprašanjem
torej vodi v protiustavno stanje, ko se o najpomembnejših človekovih pravicah odloča na referendumu in to na način, ko dovoljšna jasnost odločanja ni zagotovljena. Takšno odločanje ne zadosti načelu, da je treba človekove pravice, še posebej tiste najpomembnejše, jemati in obravnavati resno kot cilj sam na sebi in ne kot sredstvo nekih drugih ciljev.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
[1]
Glej npr. odločitev Ustavnega sodišča Francije (
Conseil constitutionnel
) št. 2009-4534 z dne 20. 5. 2010; odločitev Zveznega vrhovnega sodišča Švicarske federacije št. 1C_338/2018 z dne 10. 4. 2019, idr. primere ustvarjene nejasnosti pri volivcih.
[2]
B. Ivanc, Komentar k 17. členu Ustave Republike Slovenije, Komentar Ustave Republike Slovenije, 2019.
⇒