U-I-95/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-95/24
Datum odločitve:
19. 9. 2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.95.24
Akt:
Uredba o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 51/24, 58/24 in 64/24)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 51/24, 58/24 in 64/24) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj
Napotitev pobudnikov na izčrpanje rednih pravnih sredstev ni sama sebi namen, pač pa je namenjena temu, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj, ker je le tako zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena Ustave. V zadevah regulacije cen je namenjena tudi temu, da Ustavno sodišče ne bo prvi organ, pred katerim se bodo obravnavala kompleksna strokovna vprašanja, ki niso le pravne narave. Oblikovanje ustaljenih doktrin Ustavnega sodišča o presoji ustavnosti in zakonitosti predpisov ne more biti prilagojeno ciljem preprečevanja nastajanja ali povrnitve premoženjske škode v smislu civilnega obligacijskega prava, če je ta škoda vsaj v temelju "povratna" in lahko stranka s časom doseže njeno sanacijo preko pravnih poti, ki so temu namenjene.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
PETROL d. d., Ljubljana
Datum vloge:
16. 8. 2024
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33943
Dokument v PDF obliki:
U-I-95-24 - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
U-I-95-24.pdf
218 KB
Prenesite datoteko
U-I-95/24-6
19. 9. 2024
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Petrol, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Odvetniška pisarna Zaman in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 19. septembra 2024
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 51/24, 58/24 in 64/24) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija Uredbo o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (v nadaljevanju Uredba), ki določa mehanizem oblikovanja cen določenih naftnih derivatov (in sicer 95-oktanskega neosvinčenega motornega bencina, dizelskega goriva in kurilnega olja), sestavine, ki jih morajo upoštevati distributerji teh naftnih derivatov, in merila, po katerih se morajo oblikovati cene ali njihove sestavine. Uredba se ne uporablja za prodajo naftnih derivatov na bencinskih servisih na servisnih prometnih površinah avtocest in hitrih cest (1. člen in prvi odstavek 2. člena Uredbe).
2. Pobudnica navaja in utemeljuje, da je Uredba v neskladju s 74., 120. in 153. členom Ustave ter s tretjim odstavkom 3. člena, drugim odstavkom 6. člena, prvim in četrtim odstavkom 8. člena ter 9. in 15. členom Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKC). Pobudnica predlaga začasno zadržanje izvrševanja Uredbe.
3. Pobudnica obširno utemeljuje svoj pravni interes za vsebinsko odločanje o pobudi. Uredba naj bi brez izvedbenega predpisa ali posamičnega oblastnega akta določala ceno naftnih derivatov, ki jo sme pobudnica zaračunati pri prodaji na maloprodajnem trgu, s tem pa naj bi neposredno učinkovala na pobudničin pravni položaj. Pobudnica meni, da bi jo siljenje v izčrpanje pravnih sredstev izpostavilo nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Nadaljnja veljava spornega ukrepa kontrole cen naj bi namreč imela vrsto negativnih posledic za pobudnico na finančnem področju. Teh posledic naj pobudnica z odškodninsko tožbo v celoti ne bi mogla odpraviti. Pobudnica meni, da sta tako odškodninska tožba proti državi kot tudi tožba proti državi za plačilo primernega nadomestila zaradi regulacije cen neučinkoviti pravni sredstvi, njuno uveljavljanje pa naj bi jo izpostavljalo nesprejemljivemu tveganju.
B.
Osnovna izhodišča
4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
. Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
5. Pobudnica je distributerka naftnih derivatov, katerih ceno država prisilno regulira z Uredbo. Uredba namreč določa najvišjo (drobno)prodajno ceno (brez dajatev) za nekatere naftne derivate. Člen 16 Uredbe določa, da začne Uredba veljati 18. 6. 2024 in da velja eno leto. V času odločanja Ustavnega sodišča je torej Uredba veljaven predpis.
6. Uredba brez dvoma posega v pravni položaj pobudnice, in sicer brez potrebe po izdaji izvedbenega predpisa ali posamičnega akta na njeni podlagi. Glede na ustaljeno presojo Ustavnega sodišča v zadevah preizkusa pobud, s katerimi se izpodbijajo veljavni podzakonski akti regulacije cen (sprejeti na podlagi ZKC), pa to še ne pomeni, da Uredba na pravni položaj pobudnice učinkuje neposredno in je pobudnici že v tej fazi treba priznati pravni interes za njeno izpodbijanje pred Ustavnim sodiščem.
Ustaljena ustavnosodna presoja
7. Ustavno sodišče je oblikovalo ustaljeno presojo, po kateri morajo (tudi) subjekti, ki jih zadeva sporna regulacija cen z veljavnim podzakonskim aktom, pred vložitvijo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta izčrpati dosegljiva pravna sredstva pred rednimi sodišči.
8. Temeljno izhodišče navedene ustavnosodne presoje je, da Ustavno sodišče – če ne gre za spodbujanje pobudnikov k temu, da izzovejo uvedbo sodnih postopkov, ki bi jih tako ali drugače izpostavili nesprejemljivemu pravnemu tveganju
[1]
– pričakuje od naslovnikov pravnih norm, da poskusijo odpraviti domnevne kršitve človekovih pravic, ki temeljijo na predpisu, ki naj bi bil v neskladju z Ustavo, že pred pristojnimi sodišči. To namreč zagotavlja, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj. Le na ta način je lahko zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena Ustave.
[2]
Ustavno sodišče s tem od pobudnikov zahteva, da pred vložitvijo pobude poskusijo zavarovati svoje človekove ali ustavne pravice v sodnem postopku pred rednimi sodišči, ki se morajo argumentirano opredeliti tudi do upoštevnih ustavnopravnih ugovorov strank in jih ali obrazloženo zavrniti ali pa začeti postopek ocene ustavnosti predpisa pred Ustavnim sodiščem ali spregledati po njihovem mnenju protiustavni ali nezakoniti podzakonski predpis v skladu z načelom
exceptio illegalis
.
[3]
9. V zvezi z obstojem nesprejemljivega pravnega tveganja je Ustavno sodišče distributerju naftnih derivatov (ki je izpodbijal tudi veljavno uredbo o oblikovanju cen naftnih derivatov, po vsebini zelo podobno Uredbi) že pojasnilo, da izpodbijani predpis nanj ne učinkuje neposredno, ker lahko zoper državo sproži odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijane uredbe. Ustavno sodišče je v tem sklepu tudi napolnilo z vsebino pojem nesprejemljivega pravnega tveganja in je navedlo, da bi bilo tako zlasti tveganje nastanka insolventnosti zaradi učinkovanja ukrepa kontrole cen.
[4]
10. Ustavno sodišče je pozneje zavrglo še dve pobudi distributerjev naftnih derivatov tudi v delu, v katerem so izpodbijali še veljavne določbe uredb o oblikovanju cen naftnih derivatov.
11. V sklepu št. U-I-236/23 z dne 18. 4. 2024 je Ustavno sodišče navedlo, da ne vidi razlogov za odstop od dosedanjih stališč glede obstoja pravnega interesa za pobudo oziroma glede neposrednosti učinka na pravni položaj pobudnikov in da lahko pobudnici zoper državo sprožita ali odškodninski postopek zaradi domnevno nezakonitega in protiustavnega reguliranja cen naftnih derivatov ali pravdo, v kateri od države zahtevata primerno nadomestilo za nastalo škodo zaradi regulacije cen naftnih derivatov (in v teh postopkih izčrpata svoje ustavnopravne argumente). Šele če z zahtevkom zoper državo ne bosta uspeli, bosta imeli neposredni pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti uredbe, ki sicer na pobudnici ne učinkuje neposredno.
[5]
12. S sklepom št. U-I-226/23 z dne 21. 3. 2024 je Ustavno sodišče zavrglo tudi pobudo pobudnice, v kateri je navajala nekatere (obravnavani pobudi podobne) argumente v prid teze, da jo siljenje k uvedbi sodnih postopkov izpostavlja nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Tudi tu je Ustavno sodišče poudarilo, da lahko pobudnica zoper državo sproži odškodninski postopek zaradi domnevno nezakonitega in protiustavnega omejevanja distributerske marže, v katerem lahko skladno s potekom časa tudi sproti prilagaja višino odškodninskega zahtevka (za celotno obdobje veljavnosti sporne uredbe) in v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti sporne uredbe. Šele če z zahtevkom zoper državo ne bo uspela, bo imela neposredni pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti uredbe, ki sicer na pobudnico ne učinkuje neposredno.
[6]
Ustavno sodišče je opozorilo tudi na alternativo odškodninski poti, to je na možnost, da pride do postopka, v katerem se bodo redna sodišča morala opredeliti tudi do ustavnosti in zakonitosti izpodbijane uredbe, tudi v pravdi, v kateri bi pobudnica od države zahtevala primerno nadomestilo zaradi regulacije cen naftnih derivatov in v kateri bi morala zatrjevati tudi protiustavnost sedanjih zakonskih pogojev za nadomestilo iz 14. člena ZKC.
[7]
Očitke pobudnice o nesprejemljivem pravnem tveganju je Ustavno sodišče obrazloženo zavrnilo, pri čemer je ta odprti pravni pojem razlagalo razmeroma strogo, namreč, da bi bila nesprejemljiva predvsem grožnja insolventnosti zaradi ukrepa kontrole cen ali izpostavitev kakšnemu zelo tveganemu regulatornemu ukrepu kot pogoj za izdajo posamičnega akta na podlagi izpodbijane uredbe.
[8]
13. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-226/23 že odgovorilo na nekatere pomisleke pobudnice zoper učinkovitost odškodninske poti in jih je označilo za neprepričljive.
[9]
Posebej je izpostavilo, da lahko pobudnica pred rednimi sodišči izčrpa (in v končni posledici z njimi pride tudi na Ustavno sodišče) tudi morebitne očitke o protiustavno omejujočih merilih za uspeh tožnikov v odškodninskem postopku zoper državo zaradi normodajne protipravnosti. Opozorilo je, da je pobudnica velik, gospodarsko pomemben in uspešen poslovni subjekt, za katerega odškodninski postopek zagotovo ne pomeni pretežkega bremena, ki bi ga odvrnilo od zaščite ogroženih pravic in pravnih interesov. Pri pobudnici pa naj bi nadalje očitno šlo za položaj, ko s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti zasleduje ekonomske interese (interes uveljavitve svobode določanja trgovskih marž). Te interese naj bi bilo mogoče učinkovito zasledovati tudi s tožbo za povrnitev premoženjske škode, v kateri tožnik zahteva spregled domnevno protiustavnega oziroma nezakonitega podzakonskega predpisa po načelu
exceptio illegalis
.
14. Ustavno sodišče v dosedanji presoji tudi ni pozabilo na potrebno prilagodljivost okoliščinam primera (fleksibilnost) pri napotovanju na izčrpanje ustreznih pravnih sredstev pred rednimi sodišči. Upoštevna je praktična dostopnost, težavnost in smiselnost zahteve po izčrpanju pravne poti, glede na značilnosti pobudnika in naravo predmeta urejanja spornega predpisa.
[10]
Bistveni argumenti pobudnice
15. Pobudnica trdi, da jo siljenje v izčrpanje pravnih sredstev pred rednimi sodišči pred vložitvijo pobude izpostavlja nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Obširno zatrjuje številne negativne ekonomske posledice Uredbe, predvsem zaradi prenizko določene marže (zmanjšanje rentabilnosti distribucije naftnih derivatov z možnostjo posledičnega zapiranja nekaterih bencinskih servisov, omejitve naložbene zmogljivosti zaradi manjše dobičkonosnosti, zmanjšana solventnost in likvidnost, tveganje izgube tržnega deleža v boju z globalno prisotnimi in vertikalno integriranimi konkurenti, različne motnje zaradi finančne nestabilnosti, zmanjšanje tržne kapitalizacije, višji stroški zadolževanja, potencialna nezmožnost izpolnjevanja regulativnih zahtev v zvezi z zelenim prehodom in celo "potencialna insolventnost zaradi dosledno nizke dobičkonosnosti zaradi nadzora cen"). Pobudnica trdi, da z odškodninskim zahtevkom niti ni mogoče učinkovito in celovito odpraviti vseh negativnih posledic in škode, ki grozi pobudniku, in sicer zaradi: (a) sodne prakse, ki zahteva tudi pri normodajni protipravnosti t. i. kvalificirano protipravnost, torej "nekaj več" od gole protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa; (b) pravil odškodninskega prava, ki v kontekstu kompleksnega in raznolikega poslovanja pobudnice močno otežujejo izračun in izkaz celotnega obsega grozeče škode, zlasti glede izgubljenega dobička, in (c) potrebe po vlaganju konsekutivnih odškodninskih tožb v primeru nadaljevane regulacije cen naftnih derivatov z zaporednimi uredbami. Neustrezna in neučinkovita pa naj bi bila tudi napotitev pobudnice na pot pravde za plačilo nadomestila zaradi regulacije cen naftnih derivatov v smislu 14. člena ZKC. Ta institut naj bi bil predviden za primere, ko je sprejeti ukrep kontrole cen zakonit, zato naj se vprašanje ustavnosti in zakonitosti Uredbe v njem sploh ne bi moglo zastaviti.
[11]
Pobudnica se ne strinja z Ustavnim sodiščem, da regulacija cen naftnih derivatov z uredbami ni primerljiva s primerom, ki ga je Ustavno sodišče obravnavalo v odločbi št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2).
Presoja nesprejemljivosti pravnega tveganja za pobudnico v primeru napotovanja na izčrpanje rednih pravnih sredstev
16. Tudi v obravnavani zadevi
[12]
velja poudariti, da je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti posebno pravno sredstvo s posebnim obsegom izpodbijanja in presojanja. Zato je treba v pobudi na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 24.b člena ZUstS izrecno navesti razloge neskladnosti podzakonskega predpisa z Ustavo in zakonom, ki naj jo utemeljijo. Pobudnica pobudi prilaga strokovno analizo z naslovom
Ekonomska analiza vplivov cenovne kontrole v Sloveniji na kratkoročno in dolgoročno poslovanje podjetja Petrol d.d.
, vendar je Ustavno sodišče glede na navedeno stališča iz te analize štelo za sestavne dele njene pobude le, kolikor jih sama pobuda izrecno navaja oziroma povzema.
17. Bistvo trditev pobudnice je, da od nje ni mogoče pričakovati, da bi pred vložitvijo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe sprožila in izčrpala sodne postopke, v katerih bi od pristojnih sodišč zahtevala, da spregledajo sporno Uredbo v skladu z načelom
exceptio illegalis
, in tako poskusila že pred rednimi sodišči odpraviti kršitve ustavnih pravic in načel, ki jih zatrjuje. Ta zahteva naj bi jo izpostavljala nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Pobudnica sicer ponavlja nekatere očitke, na katere je Ustavno sodišče v dosedanjih odločitvah že odgovorilo; zatrjuje nekatera tveganja, ki se sploh ne nanašajo nanjo, pač pa na druge subjekte;
[13]
nekatere posredne in bolj oddaljene domnevne posledice sporne Uredbe zatrjuje izrazito pavšalno in navrženo, tako da se ni mogoče opredeliti niti do njihove verjetnosti;
[14]
zatrjuje tudi škodne posledice, ki se jim očitno lahko izogne z lastnim ravnanjem.
[15]
18. Pobudnica je glede na javno dosegljive podatke velik, uspešen in finančno stabilen poslovni subjekt, ki za zdaj uspešno obvladuje tveganja, izhajajoča iz oblastne regulacije cen naftnih derivatov, čeprav ni mogoče zanikati, da ima ta določene negativne vplive, ki pa jih blaži zadnje zvišanje najvišje dovoljene marže.
19. To izhaja na primer iz aktualne javne objave za namen komunikacije pobudnice z vlagatelji in potencialnimi vlagatelji, ki komentira predvsem poslovanje celotne skupine podjetij, v kateri je pobudnica nadrejena družba.
[16]
V objavi je med drugim zapisano: "[…] Poslovanje skupine Petrol je v prvih šestih mesecih leta 2024 potekalo v skladu z zastavljenimi načrti, kljub temu da je bilo poslovanje iz naslova prodaje naftnih derivatov na glavnini slovenskih prodajnih mest zaradi regulacije cen negativno.[…] Kljub zahtevnim razmeram je skupina Petrol v prvih šestih mesecih leta 2024 dosegla dobre poslovne rezultate. Realizirali smo prihodke od prodaje v višini 2,9 mrd EUR, kar je 14 odstotkov manj kot v enakem obdobju leta 2023. Padec prihodkov je nastal predvsem zaradi nižjih cen energentov na spot in terminskih trgih.
[17]
[…] Prihodke smo povečali tako v Sloveniji kot na trgih JV Evrope.[…] realizirali EBITDA v višini 123,7 mio EUR. Ta je 6 odstotkov višji kot v enakem obdobju lani. Čisti poslovni izid je ob polletju znašal 52,1 mio EUR in je na primerljivi ravni z realiziranim v enakem obdobju lani.[…] Vendar prenizke regulirane marže v Sloveniji, ki onemogočajo kritje vseh operativnih stroškov distribucije in prodaje goriv, negativno vplivajo na investicijsko sposobnost skupine Petrol, predvsem pri projektih energetske tranzicije, ki so ključni za trajnostni prehod na zelena goriva. […] Za leto 2024 v skupini Petrol načrtujemo prihodke od prodaje v višini 5,8 mrd EUR, kosmati poslovni izid v višini 705,6 mio EUR, EBITDA v višini 304,6 mio EUR in čisti poslovni izid v višini 156,5 mio EUR. Vlada Republike Slovenije je najvišjo dovoljeno maržo za dizel in motorni bencin NMB-95 s 16. julijem 2024 vrnila na višino iz leta 2023, zato predvidevamo, da bomo ob koncu leta dosegli zastavljene cilje za leto 2024. Kljub zadnjemu povečanju marže pa ocenjujemo, da ta še vedno ni na ravni, ko bi zagotavljala vzdržno dolgoročno rast poslovanja na področju prodaje naftnih derivatov, še posebej v luči naraščajočih okoljskih zahtev, ki jih mora Petrol financirati iz te dejavnosti
.
" Del te javne objave je tudi mnenje nadzornega sveta pobudnice, ki ocenjuje, da je uprava pobudnice v prvem polletju leta 2024 poslovala v skladu z načrti in uspešno prilagodila poslovanje izzivom na trgih. Kljub zahtevnim okoliščinam naj bi skupina dosegla rezultate, ki so dobra podlaga za nadaljnje uspešno poslovanje.
20. Uspešnost poslovanja in temeljno obvladljivost tveganj, ki bremenijo pobudnico, izkazuje tudi aktualno
Poročilo o poslovanju Skupine Petrol in družbe Petrol d.d., Ljubljana v prvih šestih mesecih leta 2024
(v nadaljevanju Poročilo o poslovanju).
[18]
V poglavju o upravljanju tveganj niso zabeležena tveganja glede bistveno zmanjšane solventnosti in likvidnosti pobudnice ali celo tveganja mogoče insolventnosti.
[19]
Del Poročila o poslovanju je tudi računovodsko poročilo, iz katerega je mogoče za pobudnico razbrati, da je njen čisti poslovni izid v prvih šestih mesecih poslovnega leta 2024 komaj kaj nižji kot v prvih šestih mesecih poslovnega leta 2023, vsekakor pa pozitiven (46.767.010 EUR v primerjavi z lanskimi 49.792.524 EUR). Kapital pobudnice na dan 30. 6. 2024 znaša 591.680.407 EUR, obveznosti pa 1.318.328.503 EUR. Skupina Petrol naj bi v prvih šestih mesecih leta 2024 nadaljevala z izvajanjem strateške usmeritve zmanjševanja zadolženosti in znižala kazalec neto zadolženost/kapital v primerjavi s koncem leta 2023.
[20]
21. Glede na navedene podatke iz javnih objav in računovodskih poročil same pobudnice, njene trditve o "bistveno zmanjšani solventnosti in likvidnosti pobudnice" kot posledici ukrepa kontrole cen naftnih derivatov (točka 2.15 pobude) ter celo o mogoči morebitni njeni insolventnosti iz istega razloga (točka 2.23 pobude) niso izkazane. Verjetnosti tako katastrofalnih izidov zaradi sporne kontrole cen pobudnica na primer v svoji komunikaciji s poslovno javnostjo in vlagatelji (kjer mora nastopati verodostojno) ne omenja. Pobudnica prav tako ne navaja, da je prišlo do pravnih dejanj, ki jih po Zakonu o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo, 178/21 – popr. in 102/23 – v nadaljevanju ZFPPIPP) narekuje položaj grozeče insolventnosti.
[21]
Sicer pa niti strokovna analiza pobudnice (ki je del pobude, ne pa nepristransko izvedensko mnenje) dejansko ne kaže na to, da bi ukrepi kontrole cen z razumno verjetnostjo lahko ogrozili sam obstoj pobudnice.
[22]
Niti ni jasno, kako bi lahko do tega prišlo, če ni pobudnica v celotnem obdobju regulacije (poslovni leti 2022 in 2023 ter prvo polletje poslovnega leta 2024) niti enkrat poslovala z izgubo.
[23]
22. Ustavno sodišče ne dvomi, da omejevanje maloprodajnih cen za pobudnico ni koristno in ji (glede na omejeno fleksibilnost povpraševanja potrošnikov po naftnih derivatih) povzroča določeno škodo. Drugače povedano, dobiček pobudnice bi v primeru odsotnosti omejevanja cen verjetno bil večji. Pobudnica je v pobudi obširno predstavila različne elemente škode, ki naj bi ji nastajala zaradi izpodbijane Uredbe.
[24]
Nekateri od teh elementov sodijo v kategorijo zmanjšanja premoženja, drugi pa v kategorijo preprečitve povečanja premoženja, to je izgubljenega dobička. Nekatere od zatrjevanih škodnih posledic so izrazito posredne in oddaljene od zatrjevanega škodnega dejstva (zmanjšanje tržnega deleža zaradi manjše investicijske sposobnosti ipd.). Po mnenju pobudnice od nje zaradi neprimernosti in neučinkovitosti odškodninskega varstva izčrpanja odškodninske poti pred vložitvijo pobude ni moč pričakovati.
23. Za odločitev o teh razlogih pobude je bistveno naslednje. Napotitev pobudnikov, ki izpodbijajo uredbe o regulaciji cen (in ne le njih), na izčrpanje rednih pravnih sredstev nikakor ni sama sebi namen. Namenjena je temu,
[25]
da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj, ker je le tako zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena Ustave. Prav v zadevah regulacije cen pa je namenjena tudi temu, da Ustavno sodišče ne bo prvi organ, pred katerim se bodo obravnavala (med drugim tudi) kompleksna strokovna vprašanja, kjer gre za prepletanje različnih strok, predvsem pravne in ekonomske. Ko pobudnica poziva Ustavno sodišče k vsebinski obravnavi pobude, ker naj sicer ne bi nikoli mogla doseči povrnitve vse škode zaradi regulacije cen, Ustavnemu sodišču pripisuje vlogo, ki je nima. Ta razlog ni in ne more biti pravi razlog, da bi Ustavno sodišče odstopilo od dosedanje ustaljene presoje. Oblikovanje ustaljenih doktrin Ustavnega sodišča o presoji ustavnosti in zakonitosti predpisov, torej izvrševanje temeljne pristojnosti Ustavnega sodišča, ne more biti prilagojeno ciljem preprečevanja ali povrnitve premoženjske škode v smislu civilnega obligacijskega prava, če je ta škoda vsaj v temelju "povratna" in lahko stranka s časom (lahko tudi čez dolgo časa) doseže njeno sanacijo preko pravnih poti, ki so temu namenjene. Dosedanji pristop Ustavnega sodišča do argumenta, da uredba o regulaciji cen ali celo niz konsekutivnih uredb te vrste poslovnemu akterju povzroča premoženjsko škodo, je mogoče kratko in jedrnato povzeti z napotilom: te očitke je treba izčrpati v odškodninski pravdi, razen če te bo nadaljnje izvrševanje predpisa pred verjetnim zaključkom pravde verjetno pripeljalo v stečaj.
24. S tem, ko pobudnica zatrjuje temeljno neučinkovitost in neuporabnost odškodninske pravne poti za povrnitev domnevno nastale in bodoče škode, dejansko zatrjuje, da so določeni deli sistema odškodninskega prava protiustavni,
[26]
ker ji – kljub skrbnemu pravdanju – ne omogočajo povrnitve protipravno povzročene škode. Tako je razumeti številne očitke pritožnice, od tistih, ki se nanašajo na ustaljeno sodno prakso rednih sodišč v odškodninskih zadevah,
[27]
do tistih, za katere se zdi, da se deloma nanašajo na naravo zakonsko opredeljenega odškodninskega instituta kot takega, deloma pa na njegovo razlago v praksi.
[28]
Ko pa je tako, Ustavno sodišče znova opozarja na svoje stališče iz sklepa št. U-I-226/23: poleg izčrpanja očitkov o protiustavnosti in nezakonitosti Uredbe lahko pobudnica pred rednimi sodišči izčrpa tudi morebitne očitke o protiustavno omejujočih merilih za uspeh tožnikov v odškodninskem postopku zoper državo (najsi gre za protiustavno razlago sodišč ali za protiustavni predpis).
25. Pobudnici ni mogoče pritrditi niti tam, kjer zatrjuje neustreznost in neučinkovitost alternativne pravne poti za izčrpanje očitkov o protiustavnosti in nezakonitosti Uredbe, to je pravde za plačilo nadomestila zaradi regulacije cen naftnih derivatov, češ da je tožba mogoča le, ko tožnik sprejme, da je sprejeti ukrep kontrole cen pravno pravilen (takrat pa naj se vprašanje ustavnosti in zakonitosti Uredbe v njem sploh ne bi moglo zastaviti). Dejansko na drugem mestu pobudnica sama navede, da bi lahko sprožila pravdo za plačilo nadomestila in v njej zatrjevala protiustavnost pogojev za njegovo plačilo iz 14. člena ZKC.
[29]
V takem postopku bi se lahko zastavilo tudi vprašanje ustavnosti Uredbe, npr. zato, ker je bila sprejeta na podlagi protiustavnega zakona in ne predvideva polnega nadomestila podjetjem za vsako, ne le občutno, škodo zaradi ukrepa kontrole cen, in sicer tudi, če ni prepovedi prenehanja prodaje zadevnega blaga. Ustavno sodišče se ne opredeljuje do ustavnopravne utemeljenosti teh hipotetičnih očitkov, vendar opozarja, da je pobudnici na voljo tudi ta pravna pot, s katero lahko poskuša doseči cilj, ki ga želi doseči tudi s to pobudo – čim bolj obsežno sanacijo negativnih premoženjskih posledic Uredbe. Pomisleki pobudnice, da bi bilo izčrpanje te pravne poti zanjo preveč obremenilno, se v bistvu ne razlikujejo od katerihkoli splošnih pomislekov proti razlagi neposrednega pravnega učinka predpisov, ki so v presoji Ustavnega sodišča povsem ustaljeni.
26. Pobudnica se tudi ne strinja s stališčem Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-226/23 (23. točka obrazložitve), da regulacija cen naftnih derivatov z uredbami ni primerljiva s predpisom iz odločbe št. U-I-192/16, v kateri je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za pobudo. Pobudnica se ne opredeli posebej do razlogov za razlikovanje, navedenih v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-226/23.
[30]
Kljub temu pa je treba pobudnici pritrditi, da bi Ustavno sodišče lahko tudi v odločbi št. U-I-192/16 sprejelo stališče, da naj pobudnica sicer sklepa pogodbe v skladu z zanjo spornimi zakonskimi določbami, nato pa naj vso morebitno utrpljeno škodo zahteva od države v odškodninskem sporu. Ustavno sodišče je to pot ubralo v zadevah regulacije cen na podlagi ZKC (glej 8.–14. točko obrazložitve tega sklepa). Navedene odločitve so bile vse sprejete po sprejetju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 in predstavljajo evolucijo ustavnosodne presoje, pri kateri (kot že navedeno v 14. točki obrazložitve) Ustavno sodišče upošteva različne okoliščine primera, predvsem praktično dostopnost, težavnost in smiselnost zahteve po izčrpanju pravne poti, glede na značilnosti pobudnika in naravo predmeta urejanja spornega predpisa. Pobudnica je brez dvoma poslovni subjekt, za katerega odškodninski postopek ne pomeni pretežkega bremena, ki bi ga odvrnilo od zaščite ogroženih pravic in pravnih interesov.
27. Ustavno sodišče glede na zgoraj navedeno tudi v tej zadevi ne vidi razlogov, da bi odstopilo od dosedanjih stališč glede obstoja pravnega interesa za pobudo oziroma glede neposrednosti učinka predpisa na pravni položaj pobudnikov.
28. Ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, in sicer hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (to stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Ustavno sodišče je zato zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe.
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in na podlagi prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[2]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-54/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 47/09, in OdlUS XVIII, 25), 4. točka obrazložitve; in št. U-I-47/23 z dne 17. 4. 2023, 11. točka obrazložitve.
[3]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-47/23, 11. točka obrazložitve.
[4]
Prav tam, 12. točka obrazložitve.
[5]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-236/23, 11. točka obrazložitve.
[6]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/23, 22. točka obrazložitve.
[7]
Prav tam, 23. točka obrazložitve.
[8]
Prav tam. Podobno Ustavno sodišče v primeru izpodbijanja uredbe, ki je določila najvišjo dovoljeno ceno mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju DZZ) (sklep št. U-I-108/23, U-I-110/23, U-I-146/23 z dne 15. 11. 2023, 9. in 10. točka obrazložitve). Pobudnice naj v tem primeru ne bi izkazale za verjetno, da jim prav zaradi sporne "kapice" na mesečno premijo grozi insolventnost in s tem začetek postopkov, ki bi imeli za posledico prenehanje obstoja pobudnic kot pravnih oseb. Ustavno sodišče je zato tudi glede pobudnic, ki so izvajale DZZ, sprejelo stališče, da lahko zoper državo sprožijo odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila zaradi prepovedi prenehanja izvajanja DZZ, v teh postopkih pa lahko izčrpajo svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti sporne uredbe.
[9]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/23, 23. v zvezi s 16. točko obrazložitve.
[10]
Prav tam, 18. točka obrazložitve.
[11]
Pobudnica sicer na drugem mestu pripozna, da je mogoče, da bi v postopku s tožbo na plačilo nadomestila zatrjevala protiustavnost 14. člena ZKC, vendar meni, da od nje ni sprejemljivo pričakovati, da si najprej "ustvari" novo pravno sredstvo, šele po tem pa ga tudi dejansko izkoristi in izčrpa.
[12]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/23, 7. točka obrazložitve.
[13]
Npr. zmanjšanje tržne vrednosti pobudničinih delnic, ki pomeni nižanje vrednosti premoženja imetnikov teh delnic.
[14]
Npr. glede negativnega vpliva regulacije cen naftnih derivatov na dostop do financiranja pobudnice in na stroške zadolževanja oziroma na bonitetno oceno pobudnice; glede neobrazložene potencialne nezmožnosti izpolnjevanja regulativnih zahtev v zvezi z zelenim prehodom; glede špekulacij, da bodo močnejši globalno prisotni konkurenti pobudnice ne le zmožni, pač pa tudi pripravljeni dobičke iz nereguliranih segmentov in drugih trgov vlagati v regulirani segment trgovine z naftnimi derivati na slovenskem trgu in tako subvencionirati poslovanje z nizkimi maržami zaradi namena pridobitve poslovnih prednosti proti pobudnici (pri čemer pobudnica ne pojasni, kako je mogoče, da se konkurenti niso tako obnašali že prej, v bistveno ugodnejšem nereguliranem poslovnem okolju, pač pa so ji dovolili, da ohranja največji tržni delež v Republiki Sloveniji).
[15]
V okoliščinah, ko ji tega noben predpis ne prepoveduje, lahko pobudnica zapre bencinske servise, ki poslujejo z izgubo.
[16]
Glej Nadzorni svet se je seznanil z rezultati poslovanja v prvem polletju 2024, Petrol, d. d., Ljubljana, dosegljivo na <https://seonet.ljse.si/?doc_id=90420>.
[17]
Pobudnica torej padca prihodkov ne pripisuje regulaciji cen.
[18]
Dosegljivo na <www.petrol.eu>.
[19]
"Trden položaj skupine Petrol potrjuje dolgoročna bonitetna ocena "BBB–" s stabilnim izgledom, ki jo je decembra 2023 ponovno potrdila bonitetna hiša S&P Global Ratings. Bonitetna ocena na ravni "investment grade" omogoča lažji dostop do mednarodnih finančnih trgov ter hkrati pomeni dodatno zavezo k dobremu poslovanju in zmanjševanju zadolženosti skupine Petrol. Pri upravljanju likvidnostnih tveganj sledimo metodologiji S&P Global Ratings s tega področja. Likvidnostni položaj skupine Petrol je v prvih šestih mesecih leta 2024 ostal trden tako na ravni skupine kot tudi na ravni posameznih odvisnih družb.[…]. Skupina Petrol vse dospele obveznosti poravnava ob zapadlosti. To ji omogočata relativno nizka zadolženost ter močna likvidnostna pozicija." (Poročilo o poslovanju, str. 36).
[20]
Prav tam, str. 63.
[21]
Opozorilo revizorja, računovodje ali druge osebe, ki za podjetje opravlja storitve, povezane s poslovanjem ali pregledom poslovanja družbe, če pri opravljanju svojih storitev ugotovi, da je nastal položaj grozeče insolventnosti ali insolventnosti (četrti odstavek 30. člena ZFPPIPP). Ukrepanje poslovodstva družbe ob nastanku grozeče insolventnosti (33.a člen ZFPPIPP).
[22]
Iz poglavja 2.2. strokovne analize npr. izhaja, da se je v obdobju od 31. 12. 2019 do 31. 3. 2024 delež skupnega dolga v kapitalu pobudnice najprej povečal od 47,74 % do 77,28 % na dan 31. 3. 2023, vendar se je prav v zadnjem obdobju do 31. 3. 2024 zmanjšal na 59,69 %. Strokovna analiza sicer zaključi, da je povečanje deleža dolga v kapitalu rezultat vladnega omejevanja marž, čeprav ne pojasni, zakaj je bilo za primerjavo izbrano prav to obdobje, niti kolikšne so bile v tem obdobju z dolgom financirane investicije pobudnice. Ocena, da lahko dosledno nizka dobičkonosnost zaradi nadzora cen preko verige posrednih posledic vodi do morebitne insolventnosti pobudnice, je prepisana iz poglavja 3.4 strokovne analize, kjer je zelo skopo obrazložena (predvsem s primerom venezuelske državne naftne družbe).
[23]
Računovodski izkazi so dosegljivi na <www.petrol.eu>. Čisti poslovni izid pobudnice leta 2022 je bil 19.383.878 EUR, leta 2023 92.805.581 EUR, v prvem polletju poslovnega leta 2024 pa 46.767.010 EUR.
[24]
Glej 15. točko obrazložitve tega sklepa.
[25]
Glej 8. točko obrazložitve tega sklepa.
[26]
Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-80/17 z dne 5. 12. 2018 (Uradni list RS, št. 82/18, in OdlUS XXIII, 18), 24. točka obrazložitve (glej zlasti opombo št. 21), izhaja, da je del človekove pravice do zasebne lastnine dobiti kompenzacijo od osebe, ki je s svojimi ravnanji ali opustitvami zmanjšala premoženje upravičenca. Ko gre za škodo, ki naj bi jo povzročila država, neučinkovitost odškodninskih pravnih sredstev odpira tudi vprašanja z vidika 26. člena Ustave.
[27]
Npr. glede zahteve po kvalificirani normodajni protipravnosti.
[28]
V zvezi z domnevno težavnostjo izkazovanja izgubljenega dobička.
[29]
Tretji odstavek 14. člena ZKC se glasi: "Če vlada naloži podjetjem obveznost iz prvega odstavka tega člena [torej obveznost, da zaradi kontrole cen ne smejo prenehati prodajati blaga, na katerega se ukrep nanaša], lahko določi tudi primerno nadomestilo podjetjem, ki bi jim ta ukrep povzročil občutno škodo".
[30]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/23, 23. točka obrazložitve, opomba št. 15: "V navedeni zadevi je Ustavno sodišče pobudnicam priznalo pravni interes za presojo ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve, ker od njih ni moglo pričakovati, da izzovejo sodni spor na način, da sklepajo pogodbe o vodenju računov nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki so glede bistvene sestavine (cene) v nasprotju s prisilnimi predpisi. Ustavno sodišče tu dodaja, da te pogodbe pomenijo dolgoročni temelj za trajajoče razmerje med borznoposredniško družbo in potrošnikom, posredno siljenje pobudnic v sklepanje nezakonitih pogodb pa bi bilo v okoliščinah primera potrošnikom očitno v škodo, prav tako pa bi povzročalo veliko tveganje za poslovni ugled samih pobudnic. Prav tako bi bil s sklepanjem nezakonitih pogodb, ki bi presegale zakonsko omejitev stroškov upravljanja, izzvan kvečjemu spor med borznoposredniško družbo in potrošnikom, pri čemer je zaradi asimetrije položajev skrajno vprašljivo, če in kdaj bi se potrošniki odločili za tožbe, kar bi lahko pomenilo dolgo vzdrževanje nezakonite prakse brez realne možnosti, da se razčisti vprašanje ustavnosti zakona. Gre za po mnogih vidikih drugačen položaj od posrednega siljenja velikega trgovca z naftnimi derivati v sodni spor z državo".
⇒
Številka:
U-I-95/24-7
Datum:
20. 9. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-95/24
Z DNE 19. 9. 2024
1.
S to pobudo je pobudnik (Petrol) še v drugo poskušal prepričati Ustavno sodišče, da ima pravni interes za presojo zakonitosti in ustavnosti uredbe, ki določa način izračuna najvišje dopustne maloprodajne marže pri prodaji goriv (
Uredba o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov
). Pobuda se lahko v primeru zavrženja vloži večkrat. Ustavno sodišče je namreč prvo pobudnikovo pobudo v zadevi št. U-I-226/23 zavrglo, ker je presodilo, da uredba ne učinkuje neposredno. Pobudnika je napotilo na odškodninsko pravdo.
2. V tej drugi pobudi Ustavno sodišče prav tako odloči z zavrženjem pobude, a pojasnjuje predvsem, da pobudnik ni izpostavljen nesorazmernemu bremenu. Jedro ločenega mnenja bo namenjeno mojemu pogledu na to obrazložitev. Pred tem pa naj pojasnim še, da se sklicujem na svoje ločeno mnenje v omenjeni prvi zadevi pobudnika. Tisto ločeno mnenje ni uspelo prepričati nobenega od sodnikov in Ustavno sodišče nadaljuje z zavrženji pobud, ki od Ustavnega sodišča želijo presojo podzakonskih splošnih aktov. To predvsem velja v tistih primerih, ko je soočeno z ustavnosodno presojo podzakonskega akta poseganja izvršilne oblasti na določen trg (v tem primeru naftnih derivatov, v primeru
SunContract
(št. U-I-74/24) trga z električno energijo, v primeru MOL (št. U-I-236/23) prav tako naftnih derivatov, v primeru Vzajemne (št. U-I-108/23) in drugih zavarovalnic (zavarovalniškega trga, itd.)). Pri presoji podzakonskih prostorskih izvedbenih aktov tako stroge presoje neposrednega pravnega interesa Ustavno sodišče nima.
3. Kot pojasnjuje sklep, h kateremu dajem ločeno mnenje, v 23. točki obrazložitve se Ustavno sodišče distancira od presoje, kadar gre za zahtevna oziroma kompleksna strokovna vprašanja. Kdaj je ta kriterij izpolnjen, je, kot kaže, stvar presoje v vsakem primeru posebej. Sam težkih strokovnih vprašanj v zgoraj opisanih zadevah niti ne vidim. Res je, da smo v teh podzakonskih aktih soočeni z izračuni marže ali vprašanjem, na kakšen način nastane razlika pri obračunu dobavljene in kupljene elektrike iz obnovljivih virov energije (kot npr. pri zadevi
SunContract
), vendar v nobenem od teh primerov ne vidim tega razloga za tako restriktiven pristop. Menim, da je te določbe izpodbijanih aktov mogoče razumeti (jih moramo razumeti in razlagati) in jih aplicirati pod zgornjo premiso zakona in Ustave. Tudi pobudniki jih razložijo. Sicer pa, tudi če ne bi v vsaki potankosti razumeli formule (ulomka), še vedno lahko razumemo njihovo nesporno posledico (izračun na koncu ulomka).
4. Prav nasprotno se v tej drugi Petrolovi zadevi Ustavno sodišče spusti v presojo ekonomskega poslovanja pobudnika, pri čemer, vsaj po mojem mnenju, potrebuje celo več strokovnega vpogleda kot pri vprašanju izračuna marže (in subsumpcije tega pod zgornje premise). Prav tako pa takšna bolj podrobna analiza poslovanja pobudnika, njegovega položaja na trgu, ustvarjanja dobička, velikosti in stabilnosti, pripelje do vprašanja, ali se Ustavno sodišče ukvarja z ekonomsko močjo pobudnika zato, da opraviči (ne)izpolnjevanje pogoja nesorazmernega bremena. Prav tako s takšnim pristopom Ustavno sodišče stopa na spolzek teren; to namreč pomeni, da je dostop do ustavnosodnih presoj pobud za presojo podzakonskih predpisov odvisen od tega, kako velik (ali majhen), uspešen in stabilen je pobudnik.
[1]
Sodno varstvo nikoli ne bi smelo biti odvisno od tega kriterija. Tudi do sedaj smo ta kriterij razlagali drugače (na primer v zadevi št. U-I-194/17 ali grozi izguba koncesije, v zadevi št. U-I-192/16 ali je pobudnik soočen z umetnim sprožanjem postopkov na ta način (kar mu omogoči dostop do sodišč) tako, da krši zakonodajo in je zato izpostavljen pravnim sankcijam (upravnim, kazenskim, prekrškovnim)).
[2]
Če le nisem česa spregledal (sem precej prepričan, da ne), menim, da Ustavno sodišče še nikoli ni tako analiziralo ekonomskega položaja pobudnika, kot je to storilo v tem primeru. Takšna analiza je lahko vprašanje aplikacije materialnopravnih pravil (na primer vprašanja, kaj je na področju konkurenčnega prava dovoljeno gospodarskim subjektom z manjšim tržnim deležem in kaj velikim (npr. uporabe različnih tipov angleških klavzul, kdaj nekaj bo zloraba dominantnega (prevladujočega) položaja in kdaj ne, blizu je tudi pravilo
de minimis
, itd.)). Pri vsebinski presoji bi moč gospodarskega subjekta (pobudnika) lahko povezali z načelom sorazmernosti, ki se na področju svobodne gospodarske pobude (test po 74. členu Ustave) presoja s posebnim testom sorazmernosti (ne uporabi se strogi test sorazmernosti). Nikakor pa te možnosti ne vidim pri presoji dostopa do sodnega varstva. Zato sem bil pri obrazložitvi sklepa še posebej zadržan. Res je, da je pobudnik s pobudo izzval Ustavno sodišče, da se je spustilo na presojo tega vprašanja, a je to posledica prvega sklepa o zavrženju (št. U-I-226/24). Menim, da je obrazložitev sklepa zašla na spolzek teren.
[3]
5. Naj se vrnem k celostni sliki: menim, da je Ustavno sodišče z odločitvami v zadnjem letu zašlo z začrtane poti, ki smo jo pred tem že vzpostavili z odločitvami v zadevah št. U-I-192/16 in naslednjih. Morali bi se vrniti nazaj na to pot, ugrizniti tudi v presojo ureditev različnih aspektov trga. Pravo je že zdavnaj prešlo v različna področja interdisciplinarnosti. Zakonodajalčevo urejanje, predvsem pa urejanje izvršilne veje oblasti (podzakonski akti), postaja vedno bolj specifično in tudi Ustavno sodišče mora temu pri abstraktni presoji slediti. Tudi Ustavno sodišče mora pri strokovnih vprašanjih ugotoviti (če, seveda, se pričakuje rešitev pomembnega pravnega vprašanja, skladno z drugim odstavkom 26. člena ZUstS), ali je določena rešitev skladna z zakonom in Ustavo, ali je bil spoštovan postopek, ali so pri predpisih kakšne pomanjkljivosti, ali se postavljajo subjekti v različen položaj, neskladen z načelom enake obravnave (drugi odstavek 14. člena Ustave), in tako dalje. Z drugimi besedami, ni vsako – na prvi pogled – strokovno vprašanje (že) takšno, da bi lahko Ustavno sodišče pogledalo proč. Pa tudi takrat, ko je vprašanje težko, to še vedno ni razlog za zavrženje. Že v postopku vzpostavitve kontradiktornosti, ko udeleženci substancirajo in pojasnjujejo očitke ter odgovore na očitke, se lahko Ustavno sodišče poglablja v vsebino. Vse dokler je ne razume. Prav tako ima skladno z drugim odstavkom 28. člena ZUstS možnost od številnih subjektov (poleg udeležencev postopka) pridobiti pojasnila, ki jih potrebuje za rešitev ustavnosodne presoje.
6. Če so podzakonski predpisi torej spisani tako, da ne potrebujejo izvedbenih aktov, ki bi vodili do individualnih aktov, in neposredno učinkujejo, menim, da ni odškodninski postopek (ki ima popolnoma drugačen namen in, ki na koncu – kolikor uspešen za tožnika – obremeni vse davkoplačevalce) tisti, ki bi ustrezal zahtevi učinkovitega sodnega varstva. V sklepu Ustavno sodišče trdi drugače, namreč, da je le odškodninsko varstvo resnično učinkovito varstvo.
[4]
Kako je lahko odškodninski postopek resnično učinkovit? Tudi če zanemarim, da bo (morda) trajal tri instance rednega sodstva, če bo morda dosojena odškodnina (a so pogoji strožji, kot je ugotovitev zakonske in ustavne skladnosti) in plačana iz državnega proračuna (socializacija stroškov), pa bo protipravnost
[5]
podzakonskega akta še vedno obstajala v pravnem redu. Mnenja sem, da to ni učinkovito pravno varstvo.
7. Gospodarski subjekti potrebujejo pravno predvidljivo in varno okolje v katerem delujejo. Disciplina in red v gospodarsko(pravnem) okolju, sta predpogoj za delovanje na trgu sicer ga gospodarski subjekti zapuščajo (
ubi ordo est lex, ibi omnia bene se habent
). Ustavno sodišče je pomemben subjekt tega varstva. Z napotitvami pobudnikov na dolgotrajne odškodninske sodne pravde smo spis res hitro rešili – ampak to je tudi vse. Gospodarski subjekt pa bo še vedno ostal brez vsebinske presoje. Vsaka taka odločitev (zavrženje) bo – na drugi strani – tudi voda na mlin izvršilni oblasti (in tistim, ki imajo javna pooblastila za sprejemanje podzakonskih aktov), saj ustavne presoje sploh ne bo ali pa bo znotraj odškodninskega postopka presoja protipravnosti časovno in tudi vsebinsko oddaljena.
[6]
Predlagam v branje misli sodnika Zobca o vlogi sodišč v pravni državi; o previsoki napetosti, ki se zgodi, če sodišča učinkovito ne opravljajo svoje vloge.
[7]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Prim. npr. 13. in 18.– 22. točko obrazložitve sklepa.
[2]
Prav slednja zadeva je bila prelomna in je spremenila prej restriktivno sodno prakso presoje pravnega interesa pobudnikov v takšnih primerih presoje podzakonskih aktov. Glej 19. točko obrazložitve odločbe, ki transparentno pojasni odstop. Kritičen sem tudi do zdaj ravno nasprotno netransparentnega zasuka nazaj k strožji (ožji) presoji pravnega interesa. Glej 9. točko mojega odklonilnega ločenega mnenja v zadevi št. U-I-226/23.
[3]
Na spolzek teren sem opozoril tudi že v odklonilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-74/24 (
SunContract
).
[4]
V 23. točki obrazložitve sklepa je zapisano: "Napotitev pobudnikov, ki izpodbijajo uredbe o regulaciji cen (in ne le njih), na izčrpanje rednih pravnih sredstev nikakor ni sama sebi namen. Namenjena je temu, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj, ker je le tako zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena Ustave. Prav v zadevah regulacije cen pa je namenjena tudi temu, da Ustavno sodišče ne bo prvi organ, pred katerim se bodo obravnavala (med drugim tudi) kompleksna strokovna vprašanja, kjer gre za prepletanje različnih strok, predvsem pravne in ekonomske."
[5]
Beri: nezakonitost ali protiustavnost. Pogoj za odškodnino je protipravno dejanje države (26. člen Ustave), vendar so kriteriji drugačni (strožji) kot za nezakonitost ali protiustavnost.
[6]
O tem pišem tudi v odklonilnem ločenem mnenju k sklepu št. U-I-74/24 (
SunContract
).
[7]
J. Zobec, Previsoka napetost, Finance, 30. 10. 2013, str. 8.
⇒