P-9/23
Natisni
Opravilna št.:
P-9/23
Datum odločitve:
11. 1. 2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:P.9.23
Akt:
Spor o pristojnosti
Izrek:
Zahteva za rešitev spora glede pristojnosti med Inšpektoratom Občine Domžale in Inšpektoratom Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območno enoto Ljubljana, Gozdarsko inšpekcijo, se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ker niso izpolnjene predpostavke za odločitev o sporu glede pristojnosti, je Ustavno sodišče zahtevo za rešitev spora glede pristojnosti zavrglo.
Geslo:
1.2.51.7.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Spor o pristojnosti - Prizadeti organ.
1.3.52.1.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V sporu o pristojnosti - Med državo in lokalnimi skupnostmi.
1.5.51.3.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Zavrženje, ker ne gre za spor o pristojnosti.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, 49.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
spori o pristojnosti
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Občina Domžale, Domžale
Datum vloge:
17. 5. 2023
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US33751
Dokument v PDF obliki:
P-9-23.pdf
151 KB
Prenesite datoteko
P-9-23_Odklonilno LM dr. Accetto.pdf
106 KB
Prenesite datoteko
P-9-23_Odklonilno LM dr. Knez.pdf
185 KB
Prenesite datoteko
P-9/23-5
11. 1. 2024
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Občine Domžale, ki jo zastopa županja mag. Renata Kosec, na seji 11. januarja 2024
sklenilo:
Zahteva za rešitev spora glede pristojnosti med Inšpektoratom Občine Domžale in Inšpektoratom Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območno enoto Ljubljana, Gozdarsko inšpekcijo, se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
1. Občina Domžale (v nadaljevanju predlagateljica) vlaga zahtevo za odločitev o sporu glede pristojnosti med Inšpektoratom Občine Domžale in Inšpektoratom Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območno enoto Ljubljana, Gozdarsko inšpekcijo (v nadaljevanju
IRSKGLR
). Navaja, da je IRSKGLR odstopil Inšpektoratu Občine Domžale v reševanje prijavo, ki se nanaša na postavitev objektov in izvedbo drugih posegov na
zemljiščih parc. št. 454 in 462, obe k. o. Selo
, ki sta opredeljeni kot varovalni gozd. Predlagateljica meni, da Inšpektorat Občine Domžale ni pristojen za nadzor v zadevi, ki mu je bila odstopljena v reševanje, saj naj Občina Domžale ne bi urejala posegov v območju gozdov in naj zato postavitev spornih objektov na omenjenih zemljiščih ne bi pomenila kršitve občinskih odlokov. Po njenem mnenju gre verjetno za kršitev določb Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16 – v nadaljevanju ZG) oziroma za kršitev omejitev, ki jih ta zakon določa za območje gozdov, za nadzor nad gozdovi, zlasti varovalnimi gozdovi, pa naj bi bila skladno z ZG pristojna Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju Zavod) in gozdarska inšpekcija. Pri tem se predlagateljica sklicuje na prvi odstavek 21. člena ZG, ki določa, da je treba za graditev objektov in posege v gozd oziroma gozdni prostor pridobiti soglasje Zavoda, in na 56. člen ZG, po katerem opravlja v gozdu in gozdnem prostoru naloge neposrednega nadzora v naravi v skladu s predpisi o ohranjanju narave Zavod, ki v tej zvezi opravlja tudi naloge prekrškovnega organa. Predlagateljica opozarja tudi na prvi odstavek 75. člena ZG, skladno s katerim opravljajo nadzor nad uresničevanjem določb ZG in na njegovi podlagi izdanih predpisov gozdarski inšpektorji, posege v gozdni prostor pa v okviru svojih pooblastil nadzirajo tudi inšpektorji za lovstvo in ribištvo ter gradbeni in urbanistični inšpektorji. Zato Ustavnemu sodišču predlaga, naj odloči, da je za vodenje postopka glede postavitve spornih objektov in drugih posegov na predmetnih gozdnih zemljiščih stvarno pristojen IRSKGLR
.
2. Ustavno sodišče je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Za te spore se v skladu z 62. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) smiselno uporablja 61. člen ZUstS. Če pride do spora glede pristojnosti, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, lahko organ, ki mu je bila zadeva odstopljena, pa meni, da zanjo ni pristojen, zahteva rešitev spora glede pristojnosti po drugem odstavku 61. člena ZUstS.
3. Iz listin, ki jih je predložila predlagateljica, izhaja, da je revirni gozdar Zavoda, Območne enote Ljubljana, Krajevne enote Kamnik, dne 3. 2. 2023 opravil ogled zemljišč parc. št. 454 in 462, obe k. o. Selo. V zapisniku, sestavljenem ob ogledu, je ugotovil, da je na omenjenih zemljiščih postavljenih več objektov, da so bila vsa dela opravljena brez vednosti Zavoda in da se predmetni zemljišči "po veljavnem GGN GGE Domžale"
[1]
nahajata v varovalnem gozdu.
[2]
Zavod, Območna enota Ljubljana,
je z elektronsko pošto z dne 20. 2. 2023 na IRSKGLR posredoval prijavo nedovoljenega posega v gozd in gozdni
prostor, ki ji je priložil zapisnik z dne 3. 2. 2023 o ogledu zemljišč
parc. št. 454 in 462, obe k. o. Selo
, ter IRSKGLR prosil za ukrepanje v okviru njegovih pooblastil. V prijavi je med drugim navedel, da so sporni objekti postavljeni na zemljiščih "v varovalnem gozdu z evid. št. 04296 (varovalni gozdovi z izjemnimi biotopi), kjer so na prvi stopnji poudarjene naslednje funkcije gozda: varovanje gozdnih zemljišč in sestojev, biotopska, klimatska, higiensko-zdravstvena." Z dopisom z dne 22. 2. 2023 je IRSKGLR prijavo Zavoda odstopil v pristojno reševanje Inšpektoratu Občine Domžale. Navedel je, da je "na podlagi prijave, prejete po elektronski pošti, in vpogleda v javno dostopne evidence (Pregledovalnik ZGS, PISO Domžale)" razvidno, da so sporni objekti postavljeni na zemljiščih, ki so po Pravilniku in "veljavnem občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale"
[3]
opredeljena kot gozdna zemljišča. Zaradi suma, da gre v zadevi za kršitev določb Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ), je IRSKGLR prosil Inšpektorat Občine Domžale, naj ukrepa v skladu s svojimi pristojnostmi.
4. Iz navedb predlagateljice in priloženih listin izhaja, da med Inšpektoratom Občine Domžale in IRSKGLR ni sporno, da se prijava Zavoda nanaša na postavitev objektov na zemljiščih parc. št. 454 in 462, obe k. o. Selo, ki sta opredeljeni kot gozdni zemljišči. Ni pa med njima soglasja o tem, ali gre za postavitev objektov kot takih ali za njihov negativni vpliv na gozdna zemljišča v območju varovalnega gozda. IRSKGLR zavrača pristojnost za uvedbo inšpekcijskega postopka, ker meni, da pomeni postavitev spornih objektov na zemljiščih, ki so v OPN opredeljena kot gozdna, kršitev določb GZ in je zato za nadzor pristojen Inšpektorat Občine Domžale. Predlagateljica pa meni, da pomeni postavitev spornih objektov na predmetnih gozdnih zemljiščih poseg v gozdni prostor, ki ni predmet urejanja v OPN, in gre zato za kršitev določb ZG, skladno s katerim sta nadzor pristojna izvajati Zavod in gozdarska inšpekcija, v okviru svojih pooblastil pa tudi drugi republiški inšpektorji. Čeprav je Zavod v prijavi, ki jo je podal na IRSKGLR, zadevo izrecno opredelil kot prijavo nedovoljenega posega v gozd in gozdni prostor, v njej pa opozoril, da se nanaša na objekte, postavljene v varovalnem gozdu z izjemnimi biotopi, kjer so zlasti poudarjene posamezne ekološke in socialne funkcije gozda,
[4]
se IRSKGLR glede svoje (ne)pristojnosti za izvedbo nadzora na zemljiščih v območju varovalnega gozda ni opredelil.
5. Za negativni spor glede pristojnosti gre, kadar dva organa zavračata pristojnost, da na podlagi določenega dejanskega stanja in ob uporabi določenega predpisa odločita o sporni zadevi. To pomeni, da sta predpostavki za odločitev v negativnem sporu glede pristojnosti jasno opredeljeno pristojnostno dejansko stanje (brez katerega ni možna niti izhodiščna vsebinska opredelitev upravne zadeve) in spor glede pristojnosti glede dolžnosti uporabe določene materialnopravne določbe na tako opredeljeno dejansko stanje.
[5]
6. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Med predlagateljico (oziroma Inšpektoratom Občine Domžale) in IRSKGLR namreč ni soglasja že o tem, ali gre za postavitev spornih objektov kot takih v nasprotju z OPN ali za morebitne negativne posledice, ki jih ima postavitev teh objektov na gozdna zemljišča v varovalnem gozdu. Prav tako so med njima razhajanja glede vprašanja, kateri predpis (GZ ali ZG) naj bi bil s postavitvijo spornih objektov kršen. Takšno izhodišče izključuje možnost opredelitve, za katero upravno stvar gre po vsebini. Zato ni mogoče opredeliti, kateri predpis naj bi bil podlaga za ukrepanje, s tem pa tudi, kateri organ naj bi bil pristojen, da o tem odloči. Četudi iz zahteve predlagateljice izhaja njena ocena, da gre za problem morebitnega negativnega vpliva postavitve spornih objektov na funkcije gozda, in je Zavod v prijavi, ki jo je posredoval na IRSKGLR, navedel, da jo vlaga zaradi postavitve različnih objektov na zemljiščih parc. št. 454 in 462, obe k. o. Selo, ki so postavljeni v varovalnem gozdu, kjer so posebej poudarjene funkcija varovanja gozdnih zemljišč in sestojev ter biotopska, klimatska in higiensko-zdravstvena funkcija, pa to, zaradi neopredelitve IRSKGLR o tem vprašanju, navedenih pomanjkljivosti izhodišč za vsebinsko presojo Ustavnega sodišča ne more nadomestiti. Ker glede na navedeno niso izpolnjene predpostavke za odločitev o sporu glede pristojnosti, je Ustavno sodišče zahtevo za rešitev spora glede pristojnosti zavrglo.
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Accetto in Knez, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Gre za Pravilnik o gozdnogospodarskem načrtu gozdnogospodarske enote Domžale (2017–2026) (Uradni list RS, št. 80/17 – v nadaljevanju Pravilnik).
[2]
Varovalni gozdovi so gozdovi, ki varujejo zemljišča usadov, izpiranja in krušenja, gozdovi na strmih obronkih ali bregovih voda, gozdovi, ki so izpostavljeni močnemu vetru, gozdovi, ki v hudourniških območjih zadržujejo prenaglo odtekanje vode in zato varujejo zemljišča pred erozijo in plazovi, gozdni pasovi, ki varujejo gozdove in zemljišča pred vetrom, vodo, zameti in plazovi, gozdovi v kmetijski in primestni krajini z izjemno poudarjeno funkcijo ohranjanja biotske raznovrstnosti ter gozdovi na zgornji meji gozdne vegetacije (prvi odstavek 2. člena Uredbe o varovalnih gozdovih in gozdovih s posebnim namenom, Uradni list RS, št. 88/05, 56/07, 29/09, 91/10, 1/13, 39/15 in 191/20).
[3]
Gre za Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik, št. 10/18 – v nadaljevanju OPN).
[4]
E
kološke
funkcije gozdov so
varovanje gozdnih zemljišč in sestojev, hidrološka
funkcija
, funkcija ohranjanja biotske raznovrstnosti ter klimatska funkcija
;
socialne
funkcije gozdov pa so
zaščitna funkcija – varovanje objektov, rekreacijska, turistična, poučna, raziskovalna, higiensko–zdravstvena funkcija, funkcija varovanja naravnih vrednot, funkcija varovanja kulturne dediščine, obrambna ter estetska funkcija
(5. točka 3. člena ZG)
.
[5]
Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. P-8/22 z dne 27. 10. 2022 (5. točka obrazložitve), št. P-4/20 z dne 14. 1. 2021 (5. točka obrazložitve), št. P-7/12 z dne 18. 10. 2012 (5. točka obrazložitve) in št. P-15/11 z dne 1. 3. 2012 (5. točka obrazložitve).
⇒
P-9/23-6
24. 1. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA
K SKLEPU ŠT. P-9/23 Z DNE 11. 1. 2024
1. Odločanje v sporu glede pristojnosti je bolj redko uporabljena, a zato še zdaleč ne nepomembna pristojnost Ustavnega sodišča, s katero lahko določi pristojni organ v primerih, ko po mnenju prizadetega organa nek drug organ nedopustno posega v njegovo pristojnost ali ko več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi. Ko gre za takšno odločanje, pa je, kot sem nekoč že zapisal, določitev pristojnega organa vsaj v določeni meri vedno odvisna tudi od ustrezne opredelitve upoštevne pravne ureditve.
[1]
Zato kljub razumevanju razlogov, iz katerih je Ustavno sodišče sledilo nekaterim starejšim odločitvam
[2]
in zahtevo zavrglo, nisem mogel slediti ugotovitvi iz sklepa, da v obravnavani zadevi nista podani neogibni predpostavki za odločitev v negativnem sporu glede pristojnosti.
2. Kot pojasnjuje sklep, sta ti predpostavki jasno opredeljeno pristojnostno dejansko stanje in spor glede uporabe določene materialnopravne določbe, v obravnavani zadevi pa med organoma v sporu ni soglasja glede tega, ali je sporna postavitev spornih objektov v nasprotju z občinskim prostorskim načrtom kot taka ali zaradi njenih posledic za gozdna zemljišča v varovalnem gozdu, posledično pa tudi ne glede tega, ali gre za kršitev Gradbenega zakona (GZ) ali Zakona o gozdovih (ZG). To nesoglasje v obravnavani zadevi res obstaja, vendar pa je ravno njegov obstoj razlog za nastanek spora glede pristojnosti.
3. Povedano drugače, kolikor sklep vlagatelja in drugi organ v sporu sili k dosegu soglasja glede upoštevnih pravnih okvirov in zakonske podlage za ustrezno opredelitev spora, dejansko od njih zahteva tudi samodejno razrešitev spora glede pristojnosti. Vsakršno soglasje glede tega, ali je treba obstoj kršitve ugotavljati glede na GZ ali ZG, bi namreč razrešilo tudi vprašanje pristojnega organa: če je upoštevni zakonski okvir GZ, potem Inšpektorat Občine Domžale, če ZG, pa Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo. Glede tega sekundarnega vprašanja, ki bi po sporočilu sklepa šele lahko zadostilo predpostavkam za odločanje Ustavnega sodišča, med organoma sam ne razberem nesoglasja. Bistvo njunega nesoglasja je ravno v tistem, kar Ustavno sodišče od njiju zahteva preseči, če naj dosežeta odločitev Ustavnega sodišča.
4. Še enkrat poudarjam, da sicer razumem razloge, iz katerih je večina odločila drugače, kot bi sam. V preteklosti sem glede na upoštevne okoliščine tudi sam lahko podprl tako odločitev.
[3]
Vendarle pa ocenjujem, da je v obravnavani zadevi upoštevno dejansko stanje razjasnjeno dovolj,
[4]
da bi Ustavnemu sodišču omogočilo oziroma od njega zahtevalo odločitev o tem, kateri organ je pristojen za vodenje postopka, pa čeprav bi pri tem moralo razsoditi tudi glede upoštevnega pravnega oziroma zakonskega okvira. Opredelitev upoštevne pravne ureditve, glede katere sta organa prav tako lahko v sporu, namreč je, kot rečeno, pogosto sestavni del odločanja o pristojnem organu, tudi v tistih zadevah, v katerih Ustavno sodišče sprejme vsebinsko odločitev.
[5]
Zato v obravnavani zadevi nisem mogel podpreti sklepa o zavrženju.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej pritrdilno ločeno mnenje sodnika Accetta k odločbi Ustavnega sodišča št. P-9/22 z dne 12. 1. 2023, 2. točka mnenja.
[2]
Kot denimo sklepu Ustavnega sodišča št. P-8/22 z dne 27. 10. 2022, ki ga prav tako nisem mogel podpreti.
[3]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. P-3/20 z dne 7. 1. 2021, 5. in 6. točka obrazložitve, kjer je Ustavno sodišče ugotovilo, da med organoma obstajajo razhajanja že glede vprašanja, katera od v anonimni prijavi zatrjevanih kršitev naj bi bila predmet obravnave, posledično pa tudi glede vprašanja, kateri predpis naj bi bil upošteven.
[4]
Da gre za sporne objekte, brez vednosti Zavoda za gozdove Slovenije postavljene na zemljiščih v varovalnem gozdu, ki so po Pravilniku o gozdnogospodarskem načrtu gozdnogospodarske enote Domžale (2017–2026) in Odloku o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale opredeljena kot gozdna zemljišča.
[5]
Glej npr. nedavno odločbo Ustavnega sodišča št. P-8/23 z dne 14. 9. 2023, 4.–14. točka obrazložitve.
⇒
P-9/23-7
12. 1. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
P-9/23
Z DNE 11. 1. 2024
I.
1. V 5. točki obrazložitve sklepa je zapisano pravilo, ki sledi dosedanji presoji Ustavnega sodišča: "
5. Za negativni spor glede pristojnosti gre, kadar dva organa zavračata pristojnost, da na podlagi določenega dejanskega stanja in ob uporabi določenega predpisa odločita o sporni zadevi.
To pomeni, da sta predpostavki za odločitev v negativnem sporu glede pristojnosti jasno opredeljeno pristojnostno dejansko stanje (brez katerega ni možna niti izhodiščna vsebinska opredelitev upravne zadeve)
in spor glede pristojnosti, glede dolžnosti uporabe določene materialnopravne določbe na tako opredeljeno dejansko stanje.
"
[1]
Poudaril sem tisti del besedila, v katerem prepoznam težavo. Z drugimi besedami to pomeni naslednje: če en organ meni, da gre po vsebini za zadevo A, drugi pa, da gre za zadevo B, niso podani pogoji za presojo spora. Ustavno sodišče zahteva, da med strankama o tem ni spora. Vendar pa je ravno to tista vsebina (tisto vprašanje) spora, od katere je (že) odvisna rešitev o pristojnosti. Ko se reši to vprašanje, se (že) reši tudi vprašanje, kateri organ je pristojen.
2. Menim, da je to vprašanje del "paketa" vprašanja spora glede pristojnosti. Vprašanje pristojnega organa je namreč odvisno od odgovora, za katero zadevo gre po vsebini. Konkretno v obravnavanem primeru, ali so sporne gradnje kršitev občinskega prostorskega načrta (OPN) ali pravil varovanja gozdnih zemljišč. Ko bi se odgovorilo na to vprašanje, bi bil hkrati (že) rešen spor glede pristojnosti.
3. Ključno je torej vprašanje, ali Ustavno sodišče pravilno pristopa, ko se pri reševanju kompetenčnih sporov v to vsebinsko vprašanje ne spusti in zahteva, da to organa rešita sama (in s tem, ko bi to rešila, bi rešila tudi spor glede pristojnosti). Za odgovor na to vprašanje je treba izhajati iz pravnega pristopa k presoji kriterijev za pristojnosti (enako velja za stvarne, krajevne, mednarodne in druge (sodne in upravne) pristojnosti). Namreč, kriterij za pristojnost je lahko enostavno določljiv in ločen od same vsebine pravnega problema, lahko pa je tudi (zelo) vsebinski. Naj za ponazoritev ponudim različne, a enostavne primere: kriterij pristojnosti organa po prebivališču stranke bo enostaven in lahko ugotovljiv kriterij krajevne pristojnosti.
[2]
Kriterij kraja osrednjih interesov družbe (na primer pri stečajnih zadevah) pa bo že bolj kompleksen in ga je treba ugotavljati iz vsebine pravnega razmerja ali pravnih razmerij. To sta dva primera krajevnih pristojnosti. Pri stvarnih pristojnostih se lahko bolj zaplete, še posebej kadar so kriteriji zapisani abstraktno: npr. da je inšpekcijski organ pristojen
za posege v gozdni prostor
. Treba bo razlagati, kaj so to posegi v gozdni prostor. To pa je že vsebinsko vprašanje, na katerega bo treba odgovoriti pri presoji, ki jo mora opraviti organ.
4. Pri tem se bo organ pogosto moral soočiti že z vsebino pravnega problema, čeprav sploh še ne ve, ali bo pristojen ali ne. To pomeni, da se "prehitro" spusti v vsebino oziroma se to vprašanje postavi prezgodaj, a ga je treba nujno rešiti, da se sploh lahko ugotovi pristojnost. To je povsem normalno in se pogosto dogaja ne le upravnim organom, ampak tudi sodiščem. Pri vsakem tovrstnem vsebinskem kriteriju za pristojnost se je treba prehitro – še preden je organ odločil o tem, ali je pristojen (uporablja se izraz
premature -
torej, ko v zadevi formalne predpostavke še preprečujejo  vsebinsko odločanje) – spustiti v vsebino. "Prehitro" oziroma "prezgodaj" pa ne pomeni, da tega ne bi smeli. Konotacija ni negativna. Prav obratno; to je treba storiti.
5. In podobno je v obravnavani zadevi. Organa bi si morala že vsebinsko odgovoriti na vprašanje, za katero upravno zadevo gre. In ko ugotovita, da gre za dve vsebinski zadevi istočasno (torej tako za vprašanje nedovoljene gradnje kot tudi za poseg v nasprotju z varovanjem varovanega gozda), je treba v naslednjem koraku odločiti, katera pristojnost je tista, ki ji je treba slediti (in s tem, kateremu organu). Mogoče je torej, da se pristojnosti tudi prekrivajo (ali pa da noben organ ni pristojen
[3]
).
[4]
6. To so vprašanja, ki so lahko med organi sporna. Menim pa, da spadajo v okvir reševanja sporov glede pristojnosti. Če se Ustavno sodišče z njimi ne ukvarja in zahteva, da jih morajo organi rešiti sami, to
de facto
pomeni zahtevo, da spor rešita organa sama. V tem pa vidim težavo; smisel pristojnosti Ustavnega sodišča po prvem odstavku 160. člena Ustave (v tem primeru sedme alineje), da rešuje spore glede pristojnosti, je ravno v tem, da odgovori na (vsa) vprašanja, ki so v vlogi reševanja sporov glede pristojnosti (tudi takšna vsebinska, za katero zadevo gre). Če organa tega (vsebinskega) spora ne (z)moreta rešiti, je to tista vsebina, ki jo reši – kot odločujoč organ – Ustavno sodišče. In kot pojasnjeno, pri ugotavljanju pristojnosti je nemalokrat treba "prehitro", še preden bi se (potencialno) vsebinsko odločalo, zaiti v to isto vsebino, da se sploh lahko odgovori na vprašanje pristojnosti. Tudi Ustavno sodišče bi moralo v primeru, ko je rešitev spora odvisna od tega vprašanja, na to odgovoriti.
II.
7. Zakaj menim, da mora Ustavno sodišče odločiti tudi, če gre za nestrinjanje o tem za kakšno (upravno) zadevo gre? Vprašanje pristojnosti je pomembna procesna predpostavka, ki, kolikor je napačno določena, obremeni postopek odločanja s kršitvijo, ki jo naslavljajo ne le redna, ampak tudi izredna pravna sredstva. Ves čas postopka torej je treba paziti, da odloča pristojen organ. Tudi pravna teorija niza številne razloge, zakaj je vprašanje pristojnosti organa pomembno.
[5]
Pomembnost teh vprašanj premo sorazmerno (bolj kot je vprašanje pomembno, več pozornosti mu je treba posvetiti) naslavlja tudi Ustavno sodišče. Dvom o pristojnosti je treba (pomagati) rešiti. Dodajam pa tudi poudarek glede hitrosti reševanja (kajti to je začetek vsakega postopka). Še posebej pri odločanju v zadevah, kjer je element časa poudarjen (npr. posegi v okolje in naravo).
[6]
8. Ko se pojavi spor glede pristojnosti je
modus operandi
naslednji: spor mora rešiti organ, ki je sprtima nadrejen. Zato ustavodajalec in zakonodajalec predvidevata tako pristojni organ, ki bo o sporu odločal, kot tudi pravila takega postopka. Zgolj za ponazoritev; ne gre le za prvi odstavek 160. člena Ustave: na primer, tudi 26. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) rešuje vprašanje pristojnega organa, ki bo nastali spor glede pristojnosti reševal, 27. člen ZUP pa ureja postopek reševanja takega spora. Omenjeni 26. člen ZUP določa sedem subjektov, ki take (različno nastale) spore rešujejo: vlada, ministrstvo, minister, župan, nosilec javnega pooblastila in Ustavno sodišče. Ker na vse številne različne primere, kjer se lahko postavi vprašanje pristojnosti, zakonodajalec ne more odgovoriti oziroma ne more prav vseh predvideti vnaprej (pa tudi zakonodaja se stalno spreminja in določa nove pristojnosti oziroma ustanavlja organe z novimi pristojnostmi in se tako povečuje možnost nastanka sporov glede pristojnosti), je v sedmem odstavku 26. člena ZUP zapisal varnostno klavzulo, ki naj bi reševala take vnaprej nedoločene primere. Merilo po tem odstavku je skupen hierarhično nadrejeni organ. Ta bo pristojen rešiti kompetenčni spor.
[7]
9. Tudi Ustavno sodišče v postopkih reševanja spora izvršuje takšno (nadrejeno) vlogo
[8]
z namenom odpravljanja dvoma o tem, kateri organ je pristojen. V tem cilju bi bilo ustrezno spore glede pristojnosti videti celoviteje, vključujoč tudi spor o tem, za kakšno (upravno) zadevo gre, kadar je prav od tega vprašanja odvisna rešitev spora glede pristojnosti. Na ta način se doseže neizpodbitna zakonitost tega vidika postopka (odpade torej viseča prisotnost spornosti glede te napake v postopku).
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. P-8/22 z dne 27. 10. 2022 (5. točka obrazložitve), št. P-4/20 z dne 14. 1. 2021 (5. točka obrazložitve), št. P-7/12 z dne 18. 10. 2012 (5. točka obrazložitve) in št. P-15/11 z dne 1. 3. 2012 (5. točka obrazložitve).
[2]
Čeprav je tudi to vprašanje, kaj je prebivališče, kakšna je razlika med prebivališčem in domicilom, v različnih pravnih sistemih različno urejeno. Prim. M. Stanivuković, Međunarodna nadležnost sudova o pravu SAD, Evropske unije i EFTA, Univerzitet u Novom Sadu, Pravni fakultet, Novi Sad 1995, str. 47–56.
[3]
V slednjem primeru bo šlo za
lacune legis
in na organu bo, da opozori, kot pišem v ločenem mnenju v zadevi št- P-8/22. Potrebna je ustrezna skrbnost izvršilne veje oblasti (
due diligence
) sprožiti postopek; ko se izkaže, da upravni organ ob spoznanju obstoja potrebe po nadzoru določenega ravnanja nima pravne podlage, sproži ustrezen postopek znotraj izvršilne veje oblasti, ki lahko to vprašanje ali samo uredi ali predlaga zakonodajalcu ustrezno zakonodajno rešitev. To je, po analogiji, Ustavno sodišče že pojasnilo v zadevi št. U-I-39/10.
Glej več o tem v mojem ločenem mnenju k zadevi št. P-8/22.
[4]
Zapisano ne smemo enačiti z definicijo pozitivnega in negativnega kompetenčnega spora. Ta – eden ali drugi – šele nastane v posledici prekrivanja pristojnosti. Glej več o tem pri S. Nerad, Komentar k 160. členu Ustave – Spori o pristojnosti, v: L. Šturm (ur.) Komentar Ustave Republike Slovenije-dopolnitev A, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2011, str. 1445–1446.
[5]
Prim. na primer V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Pravna obzorja, Ljubljana 2015, str. 128–130; R. Pirnat,  Komentar k 15. členu ZUP, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 186.
[6]
Glej moje ločeno mnenje v zadevi št. P-3/21.
[7]
Prim. R. Knez, Komentar k 26. členu ZUP, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), nav. delo, str. 236–241.
[8]
Precej drugačno torej od siceršnje svoje primarne vloge presoje ustavnosti (in zakonitosti) splošnih aktov ali presoje kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin (abstraktna presoja in postopki z ustavnimi pritožbami).