U-I-8/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-8/24
Datum odločitve:
30. 5. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 48/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.8.24
Akt:
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22) (ZSPJS), 4. odst., 5. odst. in 6. odst. 5. čl.

Priloga 1 in Priloga 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, 2. odst. 10. čl.
Izrek:
Zavrže se zahteva za oceno ustavnosti:
četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22), kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač;
drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike.
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 se izvrši na naslednji način:
P
ri izračunu plač sodnikov se za plačilo sodniške službe od 3. 1. 2024 do začetka uporabe zakonske ureditve, sprejete zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, upoštevajo plačni razredi sodniških funkcij, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012, usklajeni s stopnjo
rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023
.
Za uskladitev se uporabi uradni podatek Statističnega urada Republike Slovenije o rasti cen življenjskih potrebščin v upoštevnem obdobju. Plače, izračunane ob upoštevanju tako usklajenih plačnih razredov, se sodnikom prvič izplačajo pri izplačilu plač v septembru 2024 za opravljeno sodniško službo v avgustu 2024. Pri izplačilu te plače se sodnikom izplačajo tudi razlike med plačami, kot bi jih, upoštevaje na prej opisan način usklajene plačne razrede, sodniki prejeli za opravljeno sodniško službo v obdobju od 3. 1. 2024 do konca julija 2024, in plačami, ki so jih sodniki že prejeli oziroma jih bodo prejeli v obdobju od 3. 1. 2024 do konca julija 2024.
Sredstva za izplačila sodniških plač v skladu s prejšnjo alinejo te točke izreka zagotovita Vlada oziroma Državni zbor.
Evidenčni stavek:
Pristojnosti Sodnega sveta za vložitev zahteve ni mogoče razumeti kot instrumenta za zasledovanje cilja, ki ga je predlagatelj že dosegel – ugotovitev protiustavnosti ureditve, katere protiustavnost je Ustavno sodišče na podlagi zahteve tega istega predlagatelja v predhodni zadevi že ugotovilo.
Odločitev o tem, ali je treba v odločbi, s katero je odločeno o ustavnosti nekega predpisa, ali po njeni izdaji določiti način izvršitve, sprejme Ustavno sodišče vselej le po uradni dolžnosti.
Geslo:
1.2.51.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj.
1.5.51.1.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve - Neupravičeni predlagatelj.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.4.51.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Položaj predlagatelja.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
3.3 - Splošna načela - Demokracija.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25, 40.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Dopolnilna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-8/24 z dne 30. 5. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sodni svet Republike Slovenije
Datum vloge:
18. 1. 2024
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrženje, druge rešitve
Dokument:
US33857
Dokument v PDF obliki:
U-I-8-24 - Delno odklonilno LM dr. Accetto.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-24 - Delno odklonilno LM dr. Knez.pdf
211 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-24 - Delno odklonilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-24 - Odklonilno LM dr. Mežnar.pdf
220 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-24 - Pritrdilno LM Dr. Dr. Jaklič.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-24 - Pritrdilno LM dr. Šugman.pdf
210 KB
Prenesite datoteko
U-I-8-24.pdf
290 KB
Prenesite datoteko
U-I-8/24-23
30. 5. 2024
DOPOLNILNA ODLOČBA IN SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku
za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta
, in v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, v zvezi s svojo odločbo št. U-I-772/21 z dne 1. junija 2023, na seji 30. maja 2024
odločilo:
1. Zavrže se zahteva za oceno ustavnosti:
četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22), kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač;
drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike.
2. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 se izvrši na naslednji način:
P
ri izračunu plač sodnikov se za plačilo sodniške službe od 3. 1. 2024 do začetka uporabe zakonske ureditve, sprejete zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, upoštevajo plačni razredi sodniških funkcij, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012, usklajeni s stopnjo
rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023
.
Za uskladitev se uporabi uradni podatek Statističnega urada Republike Slovenije o rasti cen življenjskih potrebščin v upoštevnem obdobju. Plače, izračunane ob upoštevanju tako usklajenih plačnih razredov, se sodnikom prvič izplačajo pri izplačilu plač v septembru 2024 za opravljeno sodniško službo v avgustu 2024. Pri izplačilu te plače se sodnikom izplačajo tudi razlike med plačami, kot bi jih, upoštevaje na prej opisan način usklajene plačne razrede, sodniki prejeli za opravljeno sodniško službo v obdobju od 3. 1. 2024 do konca julija 2024, in plačami, ki so jih sodniki že prejeli oziroma jih bodo prejeli v obdobju od 3. 1. 2024 do konca julija 2024.
Sredstva za izplačila sodniških plač v skladu s prejšnjo alinejo te točke izreka zagotovita Vlada oziroma Državni zbor.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Sodni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga ponovno zahtevo za oceno ustavnosti zakonskih določb v zvezi s plačami sodnikov, katerih protiustavnost je Ustavno sodišče ugotovilo že z odločbo št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 (Uradni list RS, št. 72/23). Navaja, da bi se Državni zbor na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21
moral odzvati s spreje­tjem ustreznega zakona, s katerim bi odpravil izgubo realne vrednosti sodniških plač in uza­konil nadaljnje redno usklajevanje vrednosti plačnih razredov z inflacijo ter zagotovil primerljivost sodniških plač s poslanskimi, česar pa ni storil. S svojo neodzivnostjo naj bi zakonodajalec zelo hudo kršil najbolj temeljna ustavna načela, med katerimi predlagatelj izpostavlja načela pravne države, delitve oblasti in ne­odvisnosti sodstva, katerih spoštovanje naj bi bilo predpogoj za zagotavljanje človekove svobode in njegovih pravic. Predlagatelj meni, da je vsakokratna opustitev spoštovanja in izvrševanja sodnih odločitev nedopustna ozi­roma ustavnopravno nevzdržna ter pomeni zanikanje vladavine prava, še toliko bolj nedopustno pa naj bi bilo, če katera izmed neizvršenih odločb Ustavnega sodišča zadeva zakonsko ureditev, ki prizadeva neodvisnost sodne oblasti. Ta naj bi bila namreč eden od temeljev ustavnega reda, ki je v celoti namenjen zagotavljanju človekove pravice do sodnega varstva.
2. Predlagatelj navaja, da Državni zbor ni izkazal še nobene pripravljenosti za odpravo ugotovljenih protiustavnosti, čeprav lahko zakonodajni postopek z vložitvijo predloga zakona sproži (tudi) vsak poslanec.
Na poziv predlagatelja, ali namerava zakonodajalec izvršiti odločbo Ustav­nega sodišča, se je 20. 9. 2023 odzvala predsednica Državnega zbora zgolj s pojasnilom zakonskih pristojnosti in zagotovilom, da bo Državni zbor, če bo prejel zakonske predloge v zvezi z odpravo protiustavnosti, pričel zakonodajni postopek.
3.
Vzrok za neizpolnitev odločbe Ustavnega sodišča po mnenju predlagatelja ni v pretirani komple­ksnosti obravnavanega vprašanja. Predlagatelj navaja, da je bil v času izdaje odločbe Ustavnega sodišča med predstavniki sodstva, Sodnega sveta in tožilstva ter ministrico za pravosodje in ministrico za javno upravo že dosežen Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne veje oblasti in državnotožilskih funkcionarjev, pri čemer je šlo za sklepno dejanje dalj časa trajajočih usklajevanj, ki pa ga Vlada potem ni podpisala, ker naj bi se čakalo na sprejetje novega zakona, ki bi uredil skupne temelje sistema plač v javnem sektorju. Predlagatelj meni, da ideja o (popolni) prenovi plačnega sistema v javnem sek­torju sodi v domeno političnega interesnega usklajevanja in ne more biti al­ternativa ustavnopravno upoštevnim argumentom. Politični cilji izvršilne veje oblasti oziroma vladajoče koalicije po mnenju predlagatelja ne morejo prevladati nad te­meljnimi ustavnimi načeli, na katerih stoji državna ureditev, kot so načela pravne države, delitve oblasti in neodvisnosti sodnikov. Ob tem predlagatelj dodaja, da so sodniki kot vsi nosilci oblasti v službenem razmerju z državo in zato urejanje njihovega materialnega položaja ne more biti primerljivo z urejanjem položaja javnih uslužbencev.
4. Predlagatelj navaja, da predsednik Vlade in ministrica za pravosodje v javnosti sicer zatrjujeta, da se zavedata dolžnosti poskrbeti za odpravo ugotovljenih protiustavnosti, vendar to hkrati tudi povsem jasno odlagata v nedoločljivo prihodnost in odpravo povezujeta s celovitim urejanjem novega plačnega sistema. Ob tem predlagatelj pojasnjuje, da je bil 10. 1. 2024 s sindikati javnega sektorja podpisan Dogovor o uskladitvi vrednosti plačnih razredov plačne lestvice in da­tumu izplačila regresa za letni dopust v letu 2024 (
Uradni list RS, št. 12/24 in 15/24 –
v nadaljevanju Dogovor), pri čemer so se sin­dikati s podpisom sporazuma zavezali, da do 13. 9. 2024 ne bodo sprožili nobenih stavkov­nih aktivnosti v zvezi z vsebino Dogovora, kar pa ne velja, če Vlada za katero od skupin javnih uslužbencev ali
funkcionarjev
določi odpravo nesorazmerij v osnovnih plačah z učinkovanjem pred 13. 9. 2024 ali se dogovori zanjo. To po mnenju predlagatelja pomeni, da Vlada (in po­sledično Državni zbor) odločbe Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakonske ureditve, ki ureja sodniške plače, ne namerava spoštovati najmanj do 13. 9. 2024.
5. Predlagatelj meni, da se v zvezi z neizvršitvijo odločbe
Ustavnega sodišča
št. U-I-772/21 ni mogoče sklicevati na težek finančni položaj, v katerem naj bi se znašla država po avgustovskih poplavah, v zvezi s čimer izpostavlja
nekatera ravnanja, ki so povzročila dodatno obremeni­tev državnega proračuna. Navaja, da sprejeti finančni načrt Državnega zbora za leti 2024 in 2025 za ca. 2,5 milijona EUR zvišuje proračunska sredstva za sofinanciranje političnih strank; da je bila v prvih osmih mesecih lanskega leta povprečna plača v podskupini E-1 Zdrav­niki in zobozdravniki za 684 EUR bruto (znesek vključuje tudi dodatke) višja kot v is­tem obdobju leta 2022 in da se bo po Zakonu o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2024 in 2025 (Uradni list RS, št. 123/23 in 12/24 – ZIPRS2425) redna uskladitev pokojnin in nadomestil iz invalidskega zavarovanja delno opravila že v januarju, in sicer za 8,2 odstotka.
6.
Predlagatelj zatrjuje, da so s tem, ko se Državni zbor na odločbo Ustavnega sodišča ni odzval, sodstvo kot celota in sodniki kot posamezniki ostali brez učinkovitega ustavnosodnega varstva zoper samovoljno ravnanje zakonodajalca. Ustavnemu sodišču predlaga, naj v tej za­devi to varstvo začasno zagotovi sámo z določitvijo načina izvršitve svoje odločbe.
Zatrjuje, da neizvršitev odločbe ne pomeni le
materialnega prikrajšanja sodnikov, temveč naj bi
pomenila poglabljanje protiustavnega stanja celotne sodne veje oblasti in nastavke za ustavnopravno krizo pravne države. S tem, ko zakonodajalec ni izvršil odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, naj bi posredno postavil pod vprašaj neodvisnost vsakega posameznega sodnika v vsaki posamezni zadevi, ki mu je dodeljena v obravnavo, pri čemer je pravica do neodvisnega sodnika zahteva prava Evropske unije ter 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Določitev načina izvršitve je po mnenju predlagatelja edini način, da se zagotovi ustavnoskladno stanje.
S tem naj se tudi ne
bi poseglo v pravice drugih, temveč naj bi bila delna odprava nesorazmerij in delna izvršitev odločbe Ustavnega sodišča v javnem interesu. Zagotovitev materialne neodvisnosti sodnikov naj bi bila namreč po­membna zaradi varstva pred pritiski na sodnike, kar bi lahko vplivalo na njihovo odločanje. Predlagatelj opozarja tudi na to, da je preko 50 sodnikov spomladi 2023 vložilo pritožbe zoper
odločbe predsednikov sodišč o njihovi uvrstitvi v plačne razrede po novi plačni lestvici in v njih (ponovno) opozorilo na protiustavnost zakonskih določb o plačah sodnikov, do odprave protiustavnega stanja s sprejetjem nove zakonodaje ali z določitvijo načina izvršitve pa predlagatelj o teh pritožbah ne more odločiti, s čimer naj bi bila pritožnikom kršena pravica do ustreznega pravnega sredstva (oziroma sodnega var­stva).
7. Predlagatelj navaja, da se zaveda, da
drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pomeni (za zagotovitev ustavnosti sicer nujno) izjemo od dosledne ločitve funkcij različnih vej oblasti ter da mora o načinih izvršitve svojih odločb Ustavno sodišče odločati pazljivo in z ustrezno mero samoomejeva­nja. Dodaja, da mu je jasno tudi, da od Ustavnega sodišča (načeloma) ni mogoče zahtevati, naj prevzema
za
konodajno pristojnost in ureja kompleksna življenjska razmerja, pri urejanju katerih ima Dr­žavni zbor praviloma široko polje proste (politične) presoje. Predlagatelj meni, da mora biti tako odločanje Ustavnega sodišča izjema, vendar pa naj bi obravnavana situacija utemeljevala tako izjemo. Poudarja tudi, da vsebuje odločba, ki bi jo moral Državni zbor izvršiti, vse potrebne napotke, ki zakonodajalcu omogočajo, da sprejme ustavnoskladno rešitev, glede na okolišči­ne pa je bil določen tudi razumen rok za izvršitev odločbe, zakonodajalec pa je samovoljno ni izvršil in povsem očitno čaka na predhodna ravnanja Vlade, do katerih ni prišlo.
8. V zahtevi predlagatelj pojasnjuje tudi to, na kakšen način naj se po njegovem mnenju določi način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21. Ustavnemu sodišču predlaga, naj določi, da vsem sodnikom kot del plače pripada še dodatek za opravljanje sodniške funkcije v višini 1.071,59 EUR bruto, in sicer od 1. 6. 2023 dalje, to je od dne, ko je bila z odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-772/21 ugotovljena protiustavnost ureditve sodniških plač. Dodatek takšne višine naj bi bil določen s Predlogom zakona o dodatku sodnikov in državnih tožilcev, ki naj bi ga pripravilo Ministrstvo za pravosodje, pa ni bil sprejet. Prejemanje takšnega dodatka naj bi delno izboljšalo materialni položaj sodnikov in delno odpravilo ugotovljeno protiustavnost. Višina dodatka naj bi pomenila razliko med najnižjo plačo okrajnega sodnika in najnižjo plačo poslanca (torej razliko med 48. in 56. plačnim razredom brez upoštevanja dodatnega mesečnega pavšalnega zneska, ki ga prejemajo poslanci), kar naj bi pomenilo izenačitev vsaj na ravni osnovnih plač in razumen predlog začasne ureditve protiustavnega stanja. Prejemanje opisanega dodatka naj bi (deloma) odpravljalo bistvo ugotovljenih protiustavnih razmerij med plačnim položajem sodnikov in poslancev, ki naj bi bilo v tem, da razlika med plačnimi razredi najnižje uvrščenih sodnikov in najnižje uvrščenih poslancev obsega od 11 do skoraj 13 plačnih razredov. S tem dodatkom naj bi vrhovni sodnik ozi­roma vrhovni sodnik svetnik poslance v izhodiščnem plačnem razredu (56.) z najnižjim me­sečnim pavšalom (500,00 EUR) presegala za več kot sedem plačnih razredov, poslance v izhodiščnem plačnem razredu z najvišjim mesečnim pavšalom (800,00 EUR) pa za šest plačnih razredov, kar naj bi bilo pomembno več kot dva oziroma tri plačne razrede, kar naj bi Ustavno sodišče ocenilo za premajhno razliko.
Šlo naj bi tudi za (vsaj delno) odpravo realnega znižanja sodniških plač iz zadnjih desetih let na račun inflacije (omenjeni dodatek naj bi pomenil 36,8 odstotka vrednosti plačnega razreda najnižje uvrščenega okrajnega sodnika).
Predlagatelj navaja, da je ministrica za pravosodje v enem od zadnjih intervjujev izjavila, da ima Vrhovno sodišče sredstva že zagotovljena v svojem proračunu, tako da dodatni finančni pritisk po njeni izjavi res ne bi bil velik, in sicer med dvema in tremi milijoni EUR za leti 2024 in 2025, kar naj bi pomenilo praktično enak znesek, kot so si ga poslanci zagotovili iz proračuna za politično delovanje strank.
9. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj:
– ugotovi nadaljnji obstoj že ugotovljene protiustavnosti določb o plačah sodnikov in njihovem usklajevanju;
– določi, da funkcionarjem sodne oblasti, ki so sodniki in katerih funkcije so s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) uvrščene v plačno podskupino A3, poleg plače in drugih prejemkov pripada še dodatek za opravljanje sodniške funkcije v višini 1.071,59 EUR bruto mesečno za polni delovni čas;
– določi, da se plače sodnikov in dodatek za opravljanje sodniške funkcije usklajujejo na način, kot se bodo usklajevale plače v javnem sektorju (in ne le enkrat letno v višini 60 odstotkov stopnje rasti cen življenjskih potrebščin, kot je brez obrazložitve predlagano v predlogu zakona, ki ga je pripravilo Ministrstvo za pravosodje);
– določi, da se predlagana rešitev uporablja začasno od ugotovitve protiustavnosti 1. 6. 2023 do celovite ureditve plačnega sistema za sodnike.
10. Zahteva je bila poslana v odgovor Državnemu zboru. Ta nanjo ni odgovoril.
11. Mnenje o zahtevi je Ustavnemu sodišču poslala Vlada.
V njem uvodoma izpostavlja, da spoštuje odločbe Ustavnega sodišča in si jih prizadeva uresničevati. V zvezi z neizvršitvijo odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-772/21 poudarja, da se zaveda protiustavnosti stanja na plačnem področju funkcionarjev v pravosodnem sistemu in išče ustrezne rešitve, da pa mora pri tem upoštevati tudi določene okoliščine, ki jih je predlagatelj prezrl.
12. Vlada najprej opisuje sistem določanja plač funkcionarjev in javnih uslužbencev po sedaj veljavni ureditvi. Navaja, da se plače funkcionarjev določajo z zakonom, plače javnih uslužbencev pa praviloma s kolektivnimi pogodbami, kar pomeni, da so predmet pogajanj med Vlado in reprezentativnimi sindikati javnega sektorja. Dodaja, da se zahtevnost izvajanja funkcije, delovnih mest in nazivov odraža v uvrstitvi v plačne razrede, ti pa so vezani na za vse enotno plačno lestvico.
13. Vlada meni, da je treba primerljivost in ustreznost plačnih razmerij med vejami oblasti in v okviru posamezne veje oblasti zagotoviti preko osnovnih plač z uvrstitvijo v plačne razrede. Meni, da tega ni mogoče storiti brez celovite prenove uvrstitev sodnih in drugih funkcij v plačne razrede. Navaja, da se zaveda, da aktualna plačna razmerja med uvrstitvami funkcionarjev, kot tudi med plačami javnih uslužbencev in funkcionarjev, zahtevajo ponovno presojo ustreznosti, vendar meni, da pred sprejetjem nove plačne lestvice, predvidene z Zakonom
o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju
, ki se pripravlja, vzpostavitev ustreznih razmerij ni mogoča. Z novo plačno lestvico, ki naj bi imela 67 plačnih razredov, z razponom 3 odstotke, naj bi bil odpravljen tako problem velikega števila delovnih mest, katerih izhodiščna plača je nižja od minimalne plače, kot problem enakega plačila javnih uslužbencev, katerih osnovna plača je pod višino minimalne plače, ne glede na to, da so uvrščeni v različne plačne razrede, odprla pa naj bi se tudi možnost odprave kompresije v zgornjem delu lestvice, to je odprava nesorazmerij med plačami funkcionarjev, direktorjev in javnih uslužbencev. Vlada opozarja tudi, da sedaj veljavna plačna lestvica bistveno otežuje tudi vzpostavitev ustreznih razmerij znotraj sodne veje oblasti, saj naj bi ob povišanju plač nižjih sodnikov prišlo do stiska (kompresije) v zgornjem delu. Ob navedenem Vlada zavrača očitke predlagatelja, da naj bi neodprava protiustavnosti ureditve sodniških plač pomenila uresničevanje ideje Vlade o popolni prenovi plačnega sistema v javnem sektorju, ki sodi v domeno političnega interesnega usklajevanja in kot taka ne more biti alternativa ustavnopravno upoštevnim argumentom.
14. Vlada meni, da bi določitev načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča na način, da bi vsakemu sodniku pripadal dodatek za opravljanje sodniške funkcije v višini 1.071,59 EUR bruto mesečno za polni delovni čas, pomenila vzpostavitev neustreznih razmerij znotraj sodne veje oblasti, na kar naj bi opozorila že Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v mnenju k predlogu Zakona o začasnem dodatku sodnikov in državnih tožilcev (EPA 573 – IX), pri čemer naj bi navedla tudi, da se s pavšalnim povečanjem plač ne da v celoti zasledovati niti cilja varstva pred realnim znižanjem plač vsem sodnikom zaradi inflacije. Vlada meni, da bi se z navedenim dodatkom porušila tudi razmerja med plačami sodnikov in funkcionarjev zakonodajne in izvršilne oblasti, na kar naj bi prav tako opozorila Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora. V zvezi s tem dodaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-772/21 ugotovilo, da plačnim razmerjem med sodniki in ministri ni mogoče očitati neskladja z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. Glede na navedeno Vlada poudarja, da je način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 zelo kompleksen in terja poglobljeno preučitev vseh dilem, ki se pojavijo v tej zvezi. Opozarja, da se tudi Ustavno sodišče zanj ni odločilo, pri čemer je zapisalo, da odprava ugotovljenih protiustavnosti zahteva kompleksen razmislek o ureditvi sodniških plač in plač drugih funkcionarjev ter ne nazadnje vseh drugih zaposlenih, ki prejemajo plače iz javnih sredstev, ki ga morajo načeloma opraviti za to pristojni organi (138. točka obrazložitve odločbe št. U-I-772/21).
15. Vlada navaja, da Zakon o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju, ki je v pripravi, predvideva tudi enoten način usklajevanja vrednosti plačnih razredov plačne lestvice, katerega namen je zagotoviti, da bo v primeru padca realne vrednosti osnovnih plač prišlo do njihove uskladitve. V zvezi s padanjem realne vrednosti (sodniških) plač Vlada pojasnjuje tudi, da je bil za to, da bi se izognili nadaljnjemu padanju vrednosti plačnih razredov zaradi inflacije, dosežen Dogovor med vlado in reprezentativnimi sindikati javnega sektorja, v skladu s katerim se bo vrednost plačnih razredov s 1. 6. 2024 uskladila za 3,36 odstotka. To naj bi pomenilo tudi uskladitev vrednosti plačnih razredov, v katere so uvrščene funkcije sodnikov. S tem naj bi se preprečil padec njihovih vrednosti v enakem obsegu, kot to velja za javne uslužbence in druge funkcionarje in kot to dopuščajo javnofinančne zmožnosti. Ob navedenem Vlada dodaja, da Dogovor
vsebuje tudi premik datuma začetka izvajanja prenove plačnega sistema in odprave nesorazmerij v osnovnih plačah, in sicer s 1. 1. 2024 na datum, ki bo skupaj z dinamiko dogovorjen v okviru usklajevanja novega zakona, ki bo urejal plačni sistem javnega sektorja oziroma pogajanj o odpravi nesorazmerij v osnovnih plačah.
16. Vlada na koncu mnenja znova poudarja, da aktivno pripravlja zakonske rešitve s ciljem čimprejšnje uresničitve ustavne odločbe v zvezi s plačami sodnikov, ob tem pa mora zasledovati tudi druge cilje: da se vzporedno z ureditvijo plač sodnikov odpravijo nesorazmerja v osnovnih plačah javnih uslužbencev in uredi plačni položaj vseh funkcionarjev ter se v okviru javnofinančnih zmožnosti izvede celovita prenova plačnega sistema javnega sektorja, pri čemer je njena implementacija zaradi posledic naravne ujme v avgustu 2023 glede na obseg škode nekoliko zamaknjena. Ne glede na to pa si bo prizadevala, da se v čim krajšem možnem času odpravijo protiustavnosti, ugotovljene v odločbi Ustavnega sodišča.
17. Predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade opozarja, da se Vlada sicer sklicuje na to, da si prizadeva za uresničevanje odločb Ustavnega sodišča, vendar pa iz njenih ravnanj ne izhaja, da namerava ustrezni plačni položaj sodnikov urediti pred letom 2025. Po mnenju predlagatelja vsebuje odgovor Vlade zgolj dva vsebinska argumenta, in sicer argument primerljivosti in ustreznosti razmerij med vejami oblasti in ustreznosti notranjih razmerij ter argument spornosti predlaganega začasnega dodatka sodnikom z vidika načela delitve oblasti. V zvezi s prvim argumentom Vlade predlagatelj navaja, da predlagani dodatek k sodniški plači potencialno res spreminja notranja razmerja med plačami sodnikov na različnih položajih, vendar ne tako izrazito, da bi to lahko utemeljevalo zavrnitev predloga. Ključno naj bi bilo namreč to, da bi se s predlaganim dodatkom zmanjšala nesorazmerja med prejemki sodnikov in drugih funkcionarjev ter zmanjšal poseg v materialno neodvisnost sodnikov. V tem duhu naj bi predlagatelj podal tudi predlog usklajevanja sodniških plač. Aktualno stanje naj ne bi bilo več vzdržno, zato naj bi bilo treba protiustavno stanje odpraviti čimprej. V zvezi z drugim argumentom Vlade, da naj bi višina plače nekaterih sodnikov skupaj z dodatkom presegla celo višino plačnih razredov najvišje uvrščenih funkcionarjev drugih vej oblasti, kar naj bi bilo sporno z vidika načela delitve oblasti, se predlagatelj sklicuje na mnenje Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani (v nadaljevanju mnenje IPP PF). Predlagatelj opozarja, da je bila z mnenjem IPP PF seznanjena tudi Vlada. Navaja, da navedeno mnenje izrecno izpostavlja, da ob pravilni razlagi načela delitve oblasti ni mogoče trditi, da Ustava terja spoštovanje zahteve po primerljivosti plač med tremi vejami oblasti tudi v situaciji, ko bi bile sodniške plače nekaterih sodnih funkcionarjev lahko višje od plač funkcionarjev zakonodajne in izvršilne oblasti.
B. – I.
Odločanje o ponovni zahtevi za oceno ustavnosti ureditve sodniških plač
18.
Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti zakonske ureditve o uvrstitvi sodniških funkcij v plačne razrede in določitvi vrednosti plačnih razredov (drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanašajo na sodnike) ter o usklajevanju sodniških plač (četrti, peti in šesti odstavek 5. člena ZSPJS, kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač). Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-772/21 že ugotovilo neskladje te zakonske ureditve z Ustavo. Odločilo je, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Državni zbor odločbe Ustavnega sodišča ni izvršil ne v določenem roku ne do sedaj. Zato
predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi nadaljnji obstoj že ugotovljene protiustavnosti določb o plačah sodnikov in njihovem usklajevanju ter določi način izvršitve svoje odločbe.
19.
Na podlagi desete alineje 4. točke prvega odstavka 23. člena Zakona o sodnem svetu (Uradni list RS, št. 23/17 – ZSSve) je Sodni svet pristojen podajati zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, če posegajo v ustavni položaj ali ustavne pravice sodstva. Z izpodbijanimi zakonskimi določbami je urejen materialni položaj sodnikov. Ta je eden izmed bistvenih vidikov sodniške neodvisnosti, varovane s 125. členom Ustave. Glede na to izpodbijane zakonske določbe posegajo v ustavnopravni položaj sodstva oziroma sodnikov in jih je predlagatelj načeloma upravičen izpodbijati.
20. Predlagatelj v tej zadevi predlaga ponovno izdajo enake odločbe, kot jo je Ustavno sodišče že izdalo, to je izdajo odločbe, s katero bi Ustavno sodišče še enkrat ugotovilo neskladje izpodbijane zakonske ureditve z Ustavo. Predlaga sicer, naj Ustavno sodišče ugotovi ne le obstoj že ugotovljene protiustavnosti ureditve sodniških plač, temveč tudi njen nadaljnji obstoj, kar pa dejansko še vedno pomeni le predlog za izdajo ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča. Glede na to, da izdaja drugačne odločbe od ugotovitvene glede na naravo izpodbijane ureditve niti ni mogoča, saj bi razveljavitev določb, s katerimi sta urejena osnovna plača sodnikov in usklajevanje sodniških plač, pomenila, da to področje sploh ne bi bilo več urejeno z zakonom (glej 137. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21), je podaja (zgolj) takšnega predloga tudi edina pričakovana. Vendar pa za vložitev takšne zahteve predlagatelju ni mogoče priznati procesnega upravičenja. Pristojnosti Sodnega sveta za vložitev zahteve namreč ni mogoče razumeti kot instrumenta za zasledovanje cilja, ki ga je predlagatelj že dosegel – ugotovitev protiustavnosti ureditve, katere protiustavnost je Ustavno sodišče na podlagi zahteve tega istega predlagatelja že ugotovilo (v konkretnem primeru v zadevi št. U-I-772/21).
21. Pristojnosti Sodnega sveta za vložitev ponovne zahteve za oceno ustavnosti ureditve, katere protiustavnost je Ustavno sodišče že ugotovilo, tudi ni mogoče utemeljiti s tem, da Državni zbor predhodne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 ni izvršil.
Ponovna ugotovitev protiustavnosti ureditve sodniških plač namreč ne bi prispevala k odpravi z odločbo št. U-I-772/21 ugotovljenih protiustavnosti ureditve sodniških plač in s tem k izboljšanju ustavnega položaja oziroma ustavnih pravic sodstva, zaradi česar je Sodnemu svetu podeljena možnost vlaganja zahtev.
Vse do sedaj podane očitke predlagatelja v zvezi s protiustavnostjo ureditve sodniških plač je namreč Ustavno sodišče obravnavalo že v navedeni zadevi, stopnjevanje sankcij v smislu izdaje razveljavitvene namesto ugotovitvene odločbe pa, kot je bilo že navedeno, ni mogoče. Zakonodajalec bi bil moral oziroma mora odločitev Ustavnega sodišča izvršiti brez ponovne odločitve Ustavnega sodišča.
22. V zvezi s procesnim upravičenjem Sodnega sveta za vložitev obravnavane zahteve je neupošteven tudi predlog predlagatelja, naj Ustavno sodišče določi način izvršitve odločbe, s katero je ugotovilo protiustavnost ureditve sodniških plač. Predlagatelj za vložitev takšnega predloga namreč ni procesno upravičen.
Odločitev o tem, ali je treba v odločbi, s katero je odločeno o ustavnosti nekega predpisa, ali po njeni izdaji določiti način izvršitve, sprejme Ustavno sodišče vselej le po uradni dolžnosti (
sua sponte
)
.
[1]
To pa pomeni, da predlagatelj z vložitvijo takega predloga ne more utemeljevati upravičenosti za vložitev zahteve.
23. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo (1. točka izreka).
B. – II.
Glede nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21
24.
Predlagatelj zatrjuje, da
zakonodajalec s svojo neodzivnostjo zelo hudo krši najbolj temeljna ustavna načela, med katerimi izpostavlja načela pravne države, delitve oblasti in ne­odvisnosti sodstva, katerih spoštovanje naj bi bilo predpogoj za zagotavljanje človekove svobode in njegovih pravic.
25. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 72/23, z dne 3. 7. 2023. Z 2. točko izreka te odločbe je bilo določeno, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. To pomeni, da bi morala biti odločba Ustavnega sodišča izvršena do 3. 1. 2024, Državni zbor pa je še vedno ni izvršil.
26.
Pravno obveznost Državnega zbora, kadar Ustavno sodišče izda ugotovitveno odločbo, natančno določa drugi odstavek 48. člena ZUstS. Zakonodajalec mora protiustavnost, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča, odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče.
Nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča ne le vzdržuje protiustavno stanje, temveč ga lahko tudi poglablja. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne, da morajo tako dejansko učinkovati, kot take pa jih morajo vsi državni organi, vključno z zakonodajalcem, spoštovati in izvrševati.
[2]
To pravilo izhaja že iz načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), izrecno pa je to določeno tudi v tretjem odstavku 1. člena ZUstS. Vsebina te obveznosti je v tem, da so vsi državni organi dolžni spoštovati in izvrševati odločbe, ki jih sprejme Ustavno sodišče kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Upoštevajoč ustavno določene pristojnosti Ustavnega sodišča (160. člen Ustave), pa je pristojnost Ustavnega sodišča tudi, da v teh okvirih razlaga Ustavo in njenim določbam daje pomen, s katerim se zagotavljata vladavina prava ter svobodna in demokratična družbena ureditev. Iz temeljnih ustavnih načel, da je Republika Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave) in pravna država (2. člen Ustave), v kateri se oblast izvršuje po načelu delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), izhaja, da je Republika Slovenija ustavna demokracija in ne država, v kateri bi lahko katerikoli državni organ (tudi zakonodajalec) štel odločitve Ustavnega sodišča za neobvezne, torej kot nekakšna priporočila.
[3]
Če ne bi bilo tako, Ustavno sodišče posameznikom in pravnim osebam ne bi moglo zagotoviti učinkovitega varstva njihovega ustavnopravnega položaja. Državni zbor bi se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 torej moral pravočasno odzvati s sprejetjem ustreznega zakona, česar pa ni storil. Zato je treba pritrditi predlagatelju, da zakonodajna neodzivnost Državnega zbora glede obveznosti, ki mu je bila naložena z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, pomeni kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave).
27. Ob navedenem pa Ustavno sodišče opozarja še na naslednje. Če katera veja oblasti ne izvrši odločbe Ustavnega sodišča, ki ureja položaj druge veje oblasti, s tem še posebej grobo krši načela pravne države in načelo delitve oblasti.
Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča v takšnem primeru v načelo delitve oblasti ne posega le zaradi opustitve dolžnosti spoštovanja odločbe Ustavnega sodišča, temveč tudi po vsebini.
Gre namreč za poseg v zahtevo po spoštovanju ustavno določenih razmerij med
tremi vejami oblasti (zakonodajno, izvršilno in sodno), kot izhajajo iz načela delitve oblasti, katerega bistveni del je zahteva po obstoju zavor in ravnovesij, ki temelji na ustavnopravni prirejenosti (enakopravnosti) posameznih vej oblasti.
Načelo delitve oblasti je v slovenskem ustavnem redu sama bit delovanja pravne države in njen nepogrešljivi element. Kršitev tega načela pomeni tudi kršitev 1. in 2. člena Ustave, iz katerih izhaja, da je Republika Slovenija demokratična in pravna država. Neupoštevanje ustavnopravne prirejenosti (enakopravnosti) posameznih vej oblasti kot izhodišča pri urejanju sistema zavor in ravnovesij med posameznimi vejami oblasti posega v sam ustroj delovanja pravne države, temelječe na načelu delitve oblasti.
28. Sodna veja oblasti je ena od treh enakovrednih vej oblasti, kar se mora odraziti tudi pri urejanju plačnega položaja njenih nosilcev, kolikor ta posega na ustavno raven. Vendar pa sodna veja oblasti svojih plač oziroma odprave protiustavnosti ureditve njihovega ustavnega položaja ne more urejati oziroma odpraviti sama. Odvisna je od Državnega zbora in Vlade (predvsem od Državnega zbora, ki z zakonom določi plače sodnikov, medtem ko lahko izvršilna veja oblasti zakonsko rešitev zgolj predlaga in jo kasneje, ko je zakon sprejet, izvršuje), ki lahko, nasprotno, plače svojih nosilcev oziroma njihov ustavni položaj urejata sama oziroma pri tem dovolj odločilno sodelujeta. Zato se mora Državni zbor, ko je soočen s tem, da mora izvršiti odločbo Ustavnega sodišča, ki se nanaša na ugotovitev protiustavnosti ureditve ustavnega položaja nosilcev sodne veje oblasti, odzvati še posebej odločno. Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča, s katero je bila ugotovljena protiustavnost ureditve ustavnega položaja sodnikov, namreč pomeni očitno zapostavljanje in podrejanje sodne veje oblasti drugima dvema vejama oblasti – Vlade, ki kot predlagatelj zakonodajalcu ne predloži zakonodajnega predloga, s katerim bi izvršil odločbo Ustavnega sodišča, in zakonodajalca, ki (tudi sam) ne odpravi ugotovljene kršitve. Gre za poseg v ustavno predviden sistem delovanja med seboj prirejenih (enakopravnih) treh vej oblasti, ki je osnova, na kateri temeljita delovanje pravne države in njen pravni red. Zgoraj opisani ustavno vzpostavljen sistem zavor in ravnovesij med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo državne oblasti onemogoča monopolizacijo oziroma zlorabo moči ene od vej oblasti. Z neizvršitvijo odločbe Ustavnega sodišča v tem primeru je ogroženo delovanje pravne države in njenih institucij, posledično pa je ogrožen tudi položaj posameznika, ki ga pravni red, temelječ na načelih pravne države, varuje oziroma mu omogoča varnost in predvidljivost njegovega položaja do oblasti in do drugih posameznikov. Zato je spoštovanje in izvrševanje odločb Ustavnega sodišča v takšnih primerih, kot je obravnavani, še toliko bolj pomembno.
B. – III.
Glede določitve načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21
29. Predlagatelj predlaga, naj Ustavno sodišče določi način izvršitve odločbe št. U-I-772/21.
Drugi odstavek 40. člena ZUstS Ustavnemu sodišču dovoljuje začasen vstop na polje zakonodajalca s prehodno začasno odločitvijo, ki ni zakon, ima pa moč zakona,
[4]
vendar zakonodajalec pri odpravi ugotovljene protiustavnosti nanjo vsebinsko ni vezan. S tem drugi odstavek 40. člena ZUstS pomeni (sicer za zagotovitev ustavnosti nujno) izjemo od dosledne ločitve funkcij različnih vej oblasti. Iz obstoja navedene izjeme ni dopustno izpeljevati zahteve po obstoju posebnih pravnih sredstev. Odločitev o tem, ali je treba v odločbi, s katero je odločeno o ustavnosti nekega predpisa, ali po njeni izdaji določiti tudi način izvršitve, sprejme Ustavno sodišče, kot je bilo že navedeno, vselej le po uradni dolžnosti (
sua sponte
).
[5]
30. Ustavno sodišče mora o načinu izvršitve svojih odločb odločati pazljivo in z ustrezno mero samoomejevanja. V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče sicer res varuh ustavnosti, ki ima končno odgovornost za zagotavljanje, da vse veje oblasti ostajajo v okvirih Ustave, vendar mora tudi Ustavno sodišče spoštovati meje, ki izhajajo iz njegovega ustavnega položaja, in ne sme posegati v pristojnosti zakonodajne veje oblasti.
[6]
Bistvena vsebina načela delitve oblasti ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti. To še zlasti velja za primer, ko ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Pravilo, da morajo državni organi in nosilci javnih pooblastil (tako kot tudi vse fizične in pravne osebe), vključno z zakonodajalcem, upoštevati, spoštovati in izvrševati sodne odločbe, tudi odločbe Ustavnega sodišča, je eden temeljnih postulatov pravne države. Nespoštovanje sodnih odločb pomeni zanikanje vladavine prava in vzpostavljanje pravno nevezane in neomejene oblasti.
[7]
31. N
espoštovanje odločbe Ustavnega sodišča ne more biti vedno razlog za določitev načina izvršitve. O
d okoliščin primera, aktivnosti zakonodajalca, tehničnih značilnosti predpisa in kompleksnosti življenjskih razmerij je odvisno, ali bo Ustavno sodišče sploh začasno stopilo na polje zakonodajalca in določilo način izvršitve svoje odločbe.
[8]
32. Upoštevati je treba tudi, da Ustavno sodišče nima vedno ustreznih podatkov za zakonodajno normiranje oziroma da to zahteva posebne usklajevalne postopke različnih služb pristojnih organov izvršilne in zakonodajne oblasti ter specializirana znanja izven področja prava. Takšni so še zlasti primeri, ko odprava protiustavnosti zahteva kompleksnejše zakonodajno urejanje in je mogoče ugotovljeno protiustavnost odpraviti na več različnih načinov.
[9]
33. Vse navedeno je Ustavno sodišče upoštevalo pri odločanju v zadevi št. U-I-772/21,
v kateri je ugotovilo protiustavnost ureditve sodniških plač.
Upoštevaje takratne okoliščine se je odločilo, da načina izvršitve (še) ne bo določilo. Takšno odločitev je Ustavno sodišče obrazložilo s tem, da odprava ugotovljenih protiustavnosti zahteva kompleksen razmislek o ureditvi sodniških plač in plač drugih funkcionarjev ter ne nazadnje vseh drugih zaposlenih, ki prejemajo plače iz javnih sredstev, ki ga morajo načeloma opraviti za to pristojni organi (138. točka obrazložitve odločbe št. U-I-772/21). Ustavno sodišče je torej izhajalo iz tega, da so sodniške plače del plačne ureditve celotnega javnega sektorja, ki je v postopku prenove in jo je praviloma smiselno urejati skupaj za vse zaposlene v javnem sektorju.
Upoštevalo pa je tudi to, da je vsaj v delu, ki se nanaša na odpravo protiustavnih nesorazmerij med plačami poslancev in sodnikov, navedeno protiustavnost mogoče odpraviti na različne načine, izbira med njimi pa primarno gotovo sodi v pristojnost zakonodajalca
. Glede na to je Ustavno sodišče izvršitev odločbe v celoti prepustilo zakonodajalcu.
34.
S sprejetjem navedene odločitve je torej Ustavno sodišče iz navedenih razlogov pristalo na to, da se bo do izdaje novih plačnih predpisov, s katerimi bo zakonodajalec odpravil ugotovljene protiustavnosti ureditve sodniških plač, še naprej uporabljala protiustavna ureditev. Odločilo je torej, da je za določitev plač sodnikov še vedno veljavna presojana ureditev. Vendar pa je trajanje takšnega protiustavnega stanja dopustilo le za določen čas. Za odpravo ugotovljene protiustavnosti je namreč zakonodajalcu dalo na voljo rok šestih mesecev, v tem obdobju pa bi zakonodajalec po oceni Ustavnega sodišča mogel in tudi moral sprejeti z Ustavo skladno ureditev sodniških plač.
Takšen rok je Ustavno sodišče določilo, da bi ugotovljeno protiustavno stanje trajalo čim krajši čas. Upoštevalo je, da sta zakonodajalec in Vlada že dalj časa seznanjena z obravnavano problematiko, zaradi česar naj bi bilo za pripravo in sprejetje nove ureditve potrebno manj časa (139. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21).
35.
Kljub temu
Državni zbor odločitve Ustavnega sodišča še vedno ni izvršil. Ustavno sodišče ocenjuje, da nadaljnji obstoj protiustavnega stanja ni več sprejemljiv.
Po poteku obdobja, ki ga je imel na voljo zakonodajalec za to, da bi na novo uredil plačni sistem v javnem sektorju in v okviru tega odpravil tudi ugotovljene protiustavnosti ureditve sodniških plač, tudi morebitno sklicevanje na to, da sodniških plač ni mogoče na novo urediti pred spremembo plačnega sistema v javnem sektorju v celoti, ne more več upravičiti nadaljnjega obstoja ugotovljenih protiustavnosti. Njihovi odpravi je treba po poteku navedenega obdobja po oceni Ustavnega sodišča dati absolutno prednost.
36. To lahko že samo po sebi terja intervencijo Ustavnega sodišča v smislu določitve načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21.
Še posebej pa takšno ukrepanje Ustavnega sodišča narekuje teža posega v načelo delitve oblasti v obravnavani zadevi. Kot je že bilo pojasnjeno, pomeni neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča, ki se nanaša na ugotovitev protiustavnosti ureditve plačnega položaja sodnikov kot nosilcev sodne veje oblasti, grobo zapostavljanje sodne veje oblasti s strani zakonodajne in izvršilne veje oblasti.
Glede na to se je Ustavno sodišče odločilo, da s to dopolnilno odločbo vsaj delno sámo določi način izvršitve odločbe št. U-I-772/21. Pri tem prav
opisana teža posega izvršilne in zakonodajne oblasti v načelo delitve oblasti kot temelj ustavne ureditve utemeljuje poseg Ustavnega sodišča na področje zakonodajalca tudi na način, kot ga Ustavno sodišče do sedaj na področju ureditve plač še ni uporabilo. Ob tem ni mogoče spregledati, da so morali sodniki, kot je to podrobneje pojasnjeno v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, že večkrat zahtevati odpravo protiustavnosti v zvezi z ureditvijo svojih plač, Vlada in Državni zbor pa na zadnjo odločitev v zvezi s tem še vedno nista odreagirala tako, da bi z odločbo ugotovljeno protiustavnost ureditve sodniških plač že odpravila.
37. Ustavno sodišče ob tem poudarja, da se je omejilo le na odpravo enega od z odločbo št. U-I-772/21 ugotovljenih elementov protiustavnosti ureditve sodniških plač. Gre za odpravo protiustavnosti, ki se nanaša na ugotovitev, da so v obdobju od 1. 6. 2012 do konca maja 2023 plače sodnikov zelo občutno izgubile realno vrednost, kar je Ustavno sodišče ocenilo kot neskladno z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave (glej drugo alinejo 1. točke izreka in 69.–73. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21). Z določitvijo načina izvršitve zgolj v tem obsegu Ustavno sodišče sledi temu, da določitev načina izvršitve pomeni izjemo od dosledne ločitve funkcij različnih vej oblasti, zaradi česar mora biti Ustavno sodišče pri njegovem določanju pazljivo in nastopati z določeno mero samoomejevanja. Vendar pa vsaj z odpravo navedenega elementa protiustavnosti, glede katerega zakonodajalec nima veliko manevrskega prostora in ki pomeni odpravo protiustavnosti z vidika ugotovljene kršitve načela sodniške neodvisnosti, ki zagotavlja varstvo prav sodni veji oblasti, nikakor ni več mogoče odlašati. S tem bo Ustavno sodišče kar najmanj poseglo v pristojnost zakonodajalca, ki bo sicer sam moral sprejeti ureditev, s katero bo celostno izvršil odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21.
Ob navedenem Ustavno sodišče še posebej poudarja, da način izvršitve, določen s to dopolnilno odločbo, ne pomeni določanja plač sodnikov v smislu določanja višine plačila, ki naj pripada sodnikom za opravljanje sodniške službe, za urejanje česar je gotovo prvi poklican zakonodajalec. Način izvršitve se nanaša le na uskladitev plačnih razredov sodnikov s stopnjo rasti življenjskih stroškov, ki je povzročila zelo občutno izgubo njihove vrednosti, kar je Ustavno sodišče ocenilo za neskladno z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave.
38.
Z namenom odprave navedene protiustavnosti je Ustavno sodišče kot način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 določilo, da se
p
ri izračunu plač sodnikov za plačilo sodniške službe od 3. 1. 2024 do začetka uporabe zakonske ureditve, sprejete zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, upoštevajo plačni razredi sodniških funkcij, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012, usklajeni s stopnjo
rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023. Pri
izračunu stopnje rasti cen življenjskih potrebščin se uporabi uradni podatek Statističnega urada Republike Slovenije (v nadaljevanju SURS) o rasti cen življenjskih potrebščin v navedenem obdobju
(glej prvi dve povedi prve alineje 2. točke izreka dopolnilne odločbe)
.
Ustavno sodišče je torej določilo, da sodnikom od 3. 1. 2024 dalje pripadajo plače, obračunane upoštevaje plačne razrede, v katere so bile uvrščene sodniške funkcije na dan 1. 6. 2012, katerih vrednost je treba uskladiti s stopnjo rasti cen življenjskih potrebščin oziroma stopnjo inflacije
[10]
v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023. S tem bo zagotovljena ohranitev realne vrednosti sodniških plač oziroma plačnih razredov, na podlagi katerih se določajo, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012.
39. Ustavno sodišče je kot plačne razrede, ki jih je treba uskladiti s stopnjo inflacije in ki se bodo upoštevali pri izračunu sodniških plač na podlagi načina izvršitve, torej določilo plačne razrede, v katere so bile sodniške funkcije uvrščene na dan 1. 6. 2012. Za takšno rešitev se je odločilo zato, ker je s 1. 6. 2012 začela veljati (končna) ureditev sodniških plač, sprejeta kot odgovor na odločbo št. U-I-159/08, s katero je Ustavno sodišče že drugič ugotovilo protiustavnost ureditve sodniških plač in ki jo je v odločbi št. U-I-772/21 presojalo Ustavno sodišče.
[11]
Zato je na ta dan veljavne plačne razrede sodniških funkcij treba šteti kot izhodiščne plačne razrede, ki jih je treba upoštevati pri ugotavljanju padca realne vrednosti sodniških plač in iz njih izhajati pri odpravi protiustavnosti iz tega naslova.
40. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje, da je pri odločanju upoštevalo tudi to, da bodo pri obračunu plač za junij 2024 uporabljene vrednosti plačnih razredov iz nove Priloge 1 ZSPJS, ki bodo pomenile tudi delno povišanje sodniških plač (2. člen Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 38/24 – v nadaljevanju ZSPJS-AB).
[12]
Vendar pa ta okoliščina v obravnavani zadevi ni pomembna. V delu, v katerem se način izvršitve nanaša na plače sodnikov do predvidenega povišanja plač sodnikov na podlagi ZSPJS-AB, navedena novela namreč še ni upoštevna. V delu, v katerem se način izvršitve nanaša na obdobje, ko bo oziroma bi po ZSPJS-AB prišlo do povišanja plač sodnikov, pa je način izvršitve še vedno potreben, ker tudi povišanje plač sodnikov na podlagi ZSPJS-AB še vedno ne bi pomenilo odprave protiustavnega stanja, ki se odpravlja z izbranim načinom izvršitve.
41. Ustavno sodišče pojasnjuje tudi, da opisani način izvršitve sicer pomeni uskladitev plačnih razredov sodnikov s celotno inflacijo v upoštevnem obdobju, kar celo presega zahtevo iz odločbe št. U-I-772/21, po kateri je ustavno nedopustno (le) upoštevno (dokajšnje) znižanje realne vrednosti sodniških plač (70. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21). Vendar pa je, glede na to, da še vedno ni izvršena prva alineja 1. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, ki se nanaša na ugotovitev protiustavnosti ureditve četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena ZSPJS, kolikor ne zagotavlja, da bo v primeru dokajšnjega padca realne vrednosti sodniških plač tudi dejansko prišlo do njihove uskladitve (glej 123. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21),
določitev načina izvršitve na takšen način po oceni Ustavnega sodišča potrebna. Sodniške plače se namreč dolgo obdobje niso usklajevale z inflacijo in s tem je prišlo do velikega prikrajšanja pri plačah.
42.
Glede obdobja, ki se upošteva pri izračunu stopnje inflacije, s katero je treba uskladiti prej navedene plačne razrede sodniških funkcij, je Ustavno sodišče kot izhodiščno točko tega obdobja določilo 1. 6. 2012. Kot je bilo že pojasnjeno, je to točka, ko je začela veljati ureditev, presojana v zadevi št. U-I-772/21, iz katere je treba zato izhajati pri ugotavljanju padca realne vrednosti sodniških plač in odpravi protiustavnosti iz tega naslova. Kot zaključno točko upoštevnega obdobja za izračun stopnje inflacije, s katero je treba uskladiti sodniške plače, pa je Ustavno sodišče določilo konec leta 2023. Konec posameznega leta je namreč običajen čas, na katerega se veže ugotavljanje rasti oziroma padca plač v posameznem obdobju.
43. V zvezi z določitvijo načina izvršitve je treba pojasniti tudi, zakaj je Ustavno sodišče kot dan, od katerega dalje so sodniki upravičeni do plač, obračunanih upoštevaje način izvršitve iz te dopolnilne odločbe, določilo 3. 1. 2024. Gre za dan, do katerega bi moral Državni zbor izvršiti odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, z njeno nadaljnjo neizvršitvijo pa po oceni Ustavnega sodišča iz zgoraj navedenih razlogov vsaj v delu, na katerega se nanaša način izvršitve, ni več mogoče odlašati, zato se mora način izvršitve raztezati tudi na obdobje pred izdajo te dopolnilne odločbe.
44. V zvezi s tem bi se lahko zastavilo vprašanje, ali mora Ustavno sodišče pri tem slediti 43. členu ZUstS, po katerem začne razveljavitev zakona učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljavitvi oziroma po poteku roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče, in 44. členu ZUstS, po katerem se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Iz teh zakonskih določb namreč izhaja, da odločitev, s katero Ustavno sodišče razveljavi zakon, učinkuje za naprej (
ex nunc
), to je za pravna razmerja, ki nastanejo po izdaji odločbe Ustavnega sodišča, za nazaj (
ex tunc
) pa se učinki takšne odločbe raztezajo le na do izdaje odločbe Ustavnega sodišča še nepravnomočno zaključena razmerja, kar se upoštevaje ustavnosodno presojo nanaša tudi na postopke z izrednimi pravnimi sredstvi in z ustavno pritožbo.
[13]
Ta ureditev se sicer izrecno nanaša le na odločbe Ustavnega sodišča, s katerimi je razveljavljen zakon, vendar pa se smiselno uporablja tudi v primeru drugih načinov odločitve, npr. v zvezi z učinki ugotovitvenih odločb.
[14]
Glede na to bi se torej lahko zastavilo vprašanje, ali mora navedeno veljati tudi za učinke načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča iz drugega odstavka 40. člena ZUstS. Če bi bil odgovor na to vprašanje pritrdilen, se način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča ne bi mogel raztezati na obdobje pred izdajo te dopolnilne odločbe. Ob tem Ustavno sodišče opozarja, da je že v več primerih učinke svojih odločb z določitvijo načina izvršitve razširilo tudi na že pred izdajo odločbe Ustavnega sodišča pravnomočno zaključena razmerja,
[15]
kar pomeni, da je načinu izvršitve dalo učinke za nazaj. Takšno ravnanje je Ustavno sodišče obrazložilo z obstojem posebnih razlogov, ki so preprečevali drugačno odločitev (sklicevalo se je npr. na načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave, v obravnavani zadevi pa neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča pomeni posebno intenziven poseg v načelo delitve oblasti kot enega od temeljev slovenske ustavne ureditve). Upoštevati pa je treba tudi to, da Ustavno sodišče v primerih določitve načina izvršitve ne nastopa v svoji običajni, z Ustavo določeni vlogi, temveč v vlogi zakonodajalca, učinki njegovih odločitev pa niso urejeni z ZUstS. Zato Ustavno sodišče ob določanju načina izvršitve ni dolžno upoštevati 43. in 44. člena ZUstS, temveč je pri tem omejeno (le) s 155. členom Ustave. Po drugem odstavku 155. člena Ustave pa zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ta pogoja sta v primeru v tej zadevi določenega načina izvršitve izpolnjena. Kot sledi iz zgoraj navedenega (27., 28. in 36. točka obrazložitve), je odprava protiustavnega stanja, h kateri stremi način izvršitve iz te dopolnilne odločbe, sama po sebi v javno korist, ker obravnava kršitev načela delitve oblasti, katerega bistveni del je zahteva po obstoju zavor in ravnovesij, ki temelji na ustavnopravni prirejenosti (enakopravnosti) posameznih vej oblasti. Način izvršitve pa tudi ne posega v nobene pridobljene pravice. Glede na to ne obstajajo razlogi, ki bi Ustavnemu sodišču preprečevali določitev učinkov načina izvršitve za obdobje pred njegovo formalno izdajo.
45. Prav tako pa se način izvršitve nanaša na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, ki je bila izdana že 1. 6. 2023. To pomeni, da bi lahko Ustavno sodišče način njene izvršitve določilo že takrat. To, da se za to možnost takrat še ni odločilo, ker ni moglo vedeti, da zakonodajalec odločbe ne bo izvršil, pa ne more pomeniti, da načina izvršitve sedaj ne sme določiti tudi za obdobje, ki sega sicer v čas pred njegovo določitvijo, vendar pa gre za obdobje po izdaji odločbe Ustavnega sodišča, v zvezi s katero se določa.
46. Ustavno sodišče je izrecno določilo tudi, do kdaj bo način izvršitve, določen s to dopolnilno odločbo, veljal. Določilo je, da se plače sodnikom po s to dopolnilno odločbo določenem načinu izvršitve obračunavajo in izplačujejo do začetka uporabe zakonske ureditve, ki bo sprejeta zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21. Z začetkom uporabe (in ne že golim sprejetjem) takšne zakonske ureditve bo način izvršitve prenehal veljati in se bodo plače sodnikom obračunavale in izplačevale po novi zakonski ureditvi. Ob tem Ustavno sodišče opozarja, da takšnega zakona seveda ne more pomeniti ZSPJS-AB, ki se na dan sprejetja te dopolnilne odločbe še niti ni začela uporabljati (2. člen ZSPJS-AB), poleg tega pa je Ustavno sodišče presodilo, da niti ne pomeni ustrezne odprave protiustavnosti, ki se odpravlja s tem načinom izvršitve (40. točka obrazložitve).
47. Ustavno sodišče je z načinom izvršitve, določenim v prvi alineji 2. točke izreka te dopolnilne odločbe, natančno določilo tudi, kdaj mora biti sodnikom prvič izplačana plača, obračunana upoštevaje usklajene plačne razrede.
Določilo je, da se tako določene plače
sodnikom prvič izplačajo pri izplačilu plače septembra 2024 za opravljeno sodniško službo v avgustu 2024 (tretja poved prve alineje 2. točke izreka dopolnilne odločbe). To pomeni, da bo prvo izplačilo plač sodnikom na podlagi načina izvršitve te dopolnilne odločbe izvršeno šele z izplačilom plače v septembru 2024.
Z navedenim zamikom je Ustavno sodišče izvrševalcem te dopolnilne odločbe zagotovilo zadosten čas, da se na izplačilo plač v skladu z načinom izvršitve ustrezno pripravijo. Po mnenju Ustavnega sodišča pa imata Vlada in Državni zbor s tem tudi dovolj časa, da v celoti izpolnita svoje obveznosti, kot jih je Ustavno sodišče opredelilo v odločbi št. U-I-772/21. K temu Ustavno sodišče dodaja, da sta morala na to, da bodo za odpravo ugotovljenih protiustavnosti potrebna določena finančna sredstva, Državni zbor in Vlada računati že od izdaje odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, torej že skoraj eno leto.
48. Ustavno sodišče je z načinom izvršitve določilo tudi to, da se morajo ob izplačilu plače za opravljeno sodniško službo v avgustu 2024, torej septembra 2024, sodnikom izplačati tudi razlike med plačami, kot bi jih, upoštevaje način izvršitve, sodniki prejeli za opravljeno sodniško službo v obdobju od  3. 1. 2024 do konca meseca julija 2024, in plačami, ki so jih sodniki že prejeli oziroma jih bodo prejeli za opravljeno sodniško službo od 3. 1. 2024 do konca julija 2024 (četrta poved prve alineje 2. točke izreka dopolnilne odločbe).
To pomeni, da bodo ob izplačilu plač v mesecu septembru 2024 sodniki morali prejeti tudi poračun razlike za nazaj, in sicer v višini razlike med plačami, ki jim pripadajo, upoštevaje z načinom izvršitve določeno vrednost plačnih razredov, v katere so bili uvrščeni na dan 1. 6. 2012, in plačami, ki so jih oziroma jih bodo dejansko prejeli za opravljeno sodniško službo od 3. 1. 2024 do konca meseca julija 2024.
49.
V zvezi z
načinom izvršitve, določenim s prvo alinejo 2. točke izreka te dopolnilne odločbe, Ustavno sodišče posebej opozarja še, da se ob odločanju o njem ni ukvarjalo tudi z vprašanjem, kaj bo uporaba tega načina izvršitve pomenila z vidika odprave obstoja z odločbo št. U-I-772/21 ugotovljenih protiustavnih plačnih razmerij med plačami sodnikov in poslancev. Izplačilo sodniških plač na podlagi navedenega načina izvršitve bo, ker bo pomenilo povišanje sodniških plač, v določeni meri sicer nedvomno poseglo tudi v razmerja med plačami sodnikov in poslancev (ter tudi ministrov oziroma oblastnih funkcij izvršilne veje oblasti). Vendar pa se Ustavnemu sodišču v tej zadevi še ni treba opredeliti do vprašanja, kaj to dejansko pomeni z vidika odprave obstoja navedenih protiustavnih razmerij med plačami sodnikov in poslancev. Na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 mora namreč zakonodajalec ta razmerja na novo urediti. O tem, ali bo to storil na ustaven način, pa bo Ustavno sodišče odločalo šele v primeru morebitne zahteve za oceno ustavnosti takšne nove ureditve.
50. Ustavno sodišče je kot način izvršitve svoje odločbe določilo tudi, da morata Vlada oziroma Državni zbor, skladno s svojimi pristojnostmi, zagotoviti sredstva za izplačilo plač sodnikom v skladu s to dopolnilno odločbo (druga alineja 2. točke izreka dopolnilne odločbe). Za določitev takšnega načina izvršitve se je odločilo zato, ker je hotelo še posebej poudariti, da morata navedena organa poskrbeti, da bodo zahtevana sredstva zagotovo na voljo.
51.
U
stavno
s
odišče posebej opozarja še na to, da se način izvršitve, določen s to dopolnilno odločbo, nanaša le na sodnike rednih sodišč. Gre namreč za določitev načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, ki je bila izdana na podlagi zahteve Sodnega sveta, z njo pa je bila presojana ustavnost ureditve o plačah sodnikov rednih sodišč. To je že samo po sebi razlog zato, da se način izvršitve nanaša le nanje.
52. Ustavno sodišče se zaveda, da je z določitvijo načina izvršitve, ki bo pomenil zvišanje plač rednih sodnikov, vzpostavilo določeno neravnotežje med plačami rednih sodnikov in plačami drugih predstavnikov sodne oblasti, kamor sodijo tudi ustavni sodniki (prvi odstavek 1. člena ZUstS), za katere prav tako velja varstvo pred dokajšnjim padcem realne vrednosti njihovih plač iz 125. člena Ustave, čemur pa se s predmetnim načinom izvršitve ni moglo izogniti. Z morebitnim posegom tudi v ta del plačnega sistema, ki bi sicer zagotovil ohranitev obstoječih razmerij v okviru sodne veje oblasti, bi namreč Ustavno sodišče preseglo svoja pooblastila in v preveliki meri vstopilo na področje zakonodajalca, kar bi bilo ravno zaradi spoštovanja načela delitve oblasti, na katerem temelji ta odločba, nedopustno. Za odpravo teh neravnotežij bosta morala poskrbeti Vlada in Državni zbor, ki morata tako ali tako nemudoma začeti izvrševati odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 in ob tem celovito urediti tudi plačni sistem sodne oblasti.
53. Ustavno sodišče na koncu poudarja, da se zaveda tudi tega, da bodo z določitvijo načina izvršitve spremenjena tudi plačna razmerja med sodniki rednih sodišč in funkcionarji iz Priloge 3 ZSPJS, ki ne sodijo med funkcionarje sodne oblasti. To se bo odrazilo npr. v tem, da bo vrednost plačnega razreda predsednika Vrhovnega sodišča presegla vrednost plačnih razredov drugih najvišjih funkcionarjev v državi. Vendar pa je to nujna posledica ustavne zahteve po zagotovitvi varstva sodnikov pred dokajšnjim padcem realne vrednosti njihovih plač, čemur sledi izdani način izvršitve, ki velja do začetka uporabe zakonske ureditve, sprejete zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21.
C.
54. Ustavno sodišče je sprejelo to odločitev na podlagi 25. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik Marko Šorli je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je 1. točko izreka
sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Kogovšek Šalamon in Mežnar ter sodnik Accetto. Sodnica Šugman Stubbs ter sodnik Jaklič sta dala pritrdilni ločeni mnenji. Sodnici Kogovšek Šalamon in Mežnar ter sodnika Accetto in Knez so dali delno odklonilna ločena mnenja.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2), 57. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-155/17 z dne 14. 12. 2017, 22. in 23. točka obrazložitve.
[2]
Tako npr. v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23), 13. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 33. točka obrazložitve.
[3]
Prav tam.
[4]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209), 10. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-155/17, 22. in 23. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 57. točka obrazložitve.
[6]
Prav tam.
[7]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51), 14. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 58. točka obrazložitve.
[8]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 59. točka obrazložitve.
[9]
Prav tam, 60. točka obrazložitve.
[10]
S spletne strani SURS izhaja, da se za merilo inflacije uporablja indeks cen življenjskih potrebščin, s katerim merimo spremembe drobnoprodajnih cen izdelkov in storitev glede na sestavo izdatkov, ki jih domače prebivalstvo namenja za nakupe predmetov končne porabe doma in v tujini.
[11]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, 71. točka obrazložitve.
[12]
Določitev novih vrednosti plačnih razredov z ZSPJS-AB temelji na Dogovoru, sklenjenem med Vlado in reprezentativnimi sindikati javnega sektorja. Po tem dogovoru znaša višina uskladitve vrednosti plačnih razredov plačne lestvice iz Priloge 1 ZSPJS 80 odstotkov rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju december 2022–december 2023, to je 3,36 odstotka.
[13]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-624/11 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 55/14, in OdlUS XX, 36), 12. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-61/00 z dne 18. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 97/03, in OdlUS XII, 76), 16. točka obrazložitve, posebej v zvezi z ugotovitveno odločbo pa odločbo Ustavnega sodišča št. Up-624/11, 10. točka obrazložitve.
[15]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-29/96 z dne 8. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 7/98, in OdlUS VII, 3), št. U-I-61/00 in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3).
⇒
U-I-8/24-24
4. 6. 2024
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K ODLOČBI ŠT.
U-I-8/24
Z DNE 30. 5. 2024
Način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 glede neskladnosti zakonske ureditve sodniških plač z Ustavo
I. Nedoslednosti pri določitvi načina izvršitve
1. Predmet presoje je bila zahteva Sodnega sveta (kot sicer privilegiranega predlagatelja presoje ustavnosti predpisa pred Ustavnim sodiščem), da Ustavno sodišče ponovno opravi presojo predpisov, ki urejajo sodniške plače, ter da določi način izvršitve svoje odločbe
št.
U-I-772/21 (slednje namreč naslovnika – izvršilna in zakonodajna veja oblasti – nista izvršila). Ustavno sodišče se je prvič soočilo s položajem, ko je privilegirani predlagatelj, ki je s svojo zahtevo za presojo ustavnosti že uspel, zaradi neizvršitve odločbe Ustavnega sodišča, ki jo je dosegel s svojo zahtevo, od Ustavnega sodišča naknadno zahteval še določitev načina izvršitve. Položaj je torej najprej terjal temeljni premislek o pristojnostih Ustavnega sodišča v tovrstnem primeru. Nesporno je, da Ustavno sodišče ni vezano na predloge predlagateljev, na kakšen način naj določi način izvršitve svoje odločbe.
[1]
Nesporno je tudi, da privilegirani predlagatelji (oziroma tudi vsi drugi predlagatelji in stranke v postopku) po Ustavi in zakonu nimajo posebne pristojnosti od Ustavnega sodišča zahtevati, da določi način izvršitve odločbe. Iz tega razloga nisem imela nobenih pomislekov, da je treba obravnavano zahtevo za ponovno oceno ustavnosti zavreči, saj je z njo predlagatelj dejansko predlagal način izvršitve odločbe št. U-I-772/21. Postopek s to zadevo pa je bil že zaključen.
2. Podlaga za določitev načina izvršitve je v drugem odstavku 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS).
[2]
Ko določi način izvršitve svoje odločbe, Ustavno sodišče deluje kot (začasni) pozitivni zakonodajalec.
[3]
Izvirno je bila ta pristojnost Ustavnemu sodišču podeljena zato, da jo uporabi takrat, ko sprejme odločbo, s katero določeno ureditev spozna za neskladno z Ustavo ali ko del ureditve razveljavi. Način izvršitve se torej praviloma določi z isto odločbo, s katero je Ustavno sodišče odločilo po vsebini. Ker pa je teoretično možno, da Ustavno sodišče te možnosti ob izdaji odločbe ne šteje za smiselno oziroma da se kasneje izkaže, da bi bil potreben tudi način izvršitve, je možno pravilo razlagati tudi tako, da je dopustno tudi kasnejše sprejetje dopolnilne odločbe, ki ureja način izvršitve, s katero se dopolnjuje glavno odločbo. Nesporno je, da Ustavno sodišče lahko to pooblastilo uporabi le po uradni dolžnosti (
sua sponte
),
[4]
torej takrat, ko samo presodi, da je izvršitev odločbe za uskladitev ureditve z Ustavo potrebna, preden bo novo ureditev sprejel zakonodajalec. Vsekakor lahko Ustavno sodišče možnost določitve načina izvršitve
sua sponte
uporabi tudi kot način za stopnjevanje sankcij takrat, ko zakonodajalec ignorira odločbe Ustavnega sodišča in določenega vprašanja ne uredi.
[5]
3. Določitev načina izvršitve je posebne vrste pooblastilo, s katerim se zaradi njegove splošnosti in daljnosežnosti ne more primerjati nobeno drugo sodno pooblastilo v slovenskem pravnem sistemu.
[6]
Z uporabo tega pooblastila Ustavno sodišče vstopa v položaj zakonodajalca,
[7]
zato mora biti pri njegovi uporabi še toliko bolj previdno in zadržano ter pooblastilo uporabiti v posebej utemeljenih primerih ter na način, da je način izvršitve izvršljiv. Menim, da je Ustavno sodišče to načelo ustrezno upoštevalo pri sprejetju glavne odločbe št. U-I-772/21, ko se je zavestno odreklo določitvi načina izvršitve. V obrazložitvi je namreč zapisalo:
"Ustavno sodišče se ni odločilo za določitev načina izvršitve odločbe po drugem odstavku 40. člena ZUstS, s katerim bi za čas do odprave ugotovljenih protiustavnosti samo uredilo vprašanja v zvezi z ureditvijo sodniških plač.
Odprava ugotovljenih protiustavnosti zahteva namreč kompleksen razmislek o ureditvi sodniških plač in plač drugih funkcionarjev
ter ne nazadnje vseh drugih zaposlenih, ki prejemajo plače iz javnih sredstev, ki ga morajo načeloma opraviti za to pristojni organi. V ta okvir sodi tudi določitev ureditve, s katero bo zagotovljeno usklajevanje sodniških plač."
[8]
Očitno pa so se okoliščine od izdaje odločbe št. U-I-772/21 v očeh večine tako spremenile, da je to zahtevalo tudi spremembo citiranega stališča. Ključna okoliščina je dejstvo, da Vlada in zakonodajalec odločbe nista izvršila. Postavlja pa se vprašanje, v čem se neizvršitev te odločbe Ustavnega sodišča razlikuje od vseh ostalih neizvršitev. Iz letnega poročila Ustavnega sodišča za leto 2022 izhaja, da neizvršenih ostaja 28 odločb Ustavnega sodišča.
[9]
Ustavno sodišče se v nobenem od teh primerov
sua sponte
ni odločilo za ponovno odprtje zadeve ter za določitev načina izvršitve z dopolnilno odločbo, čeprav bi to vsekakor lahko storilo, z vidika načela enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave pa bi to tudi moralo storiti. To je storilo le v tem primeru, in sicer zato, ker je prejelo zahtevo predlagatelja, da to stori. Temu pritrjuje tudi dejstvo, da je Ustavno sodišče hkrati, v istem dokumentu, ob zavrženju ponovne zahteve Sodnega sveta, izdalo tudi dopolnilno odločbo. Posledično menim, da je zavrženje zahteve Sodnega sveta zgolj navidezna. To je moj prvi pomislek v zvezi s sprejeto odločitvijo.
II. Preseganje pristojnosti Ustavnega sodišča
4. Drug pomemben razlog, zaradi katerega odločbe št. U-I-8/24 nisem podprla, je moje prepričanje, da je Ustavno sodišče s to odločbo preseglo svoje pristojnosti. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo skladnost plačnih razredov z Ustavo, vendar še nikoli ni določilo načina izvršitve lastne odločbe na način, da bi odredilo uskladitev plač z rastjo življenjskih stroškov (v nadaljevanju tudi revalorizacija). Kot je Ustavno sodišče samo zapisalo, odprava protiustavnosti ureditve plač v sodstvu zahteva kompleksen razmislek o zakonski ureditvi sodniških plač in plač drugih funkcionarjev. Tega se zaveda tudi večina, zato je bila za način izvršitve izbrana le (poenostavljena) revalorizacija plač, ne pa tudi določitev novih plačnih razredov ali novo umeščanje sodniških funkcij v obstoječe plačne razrede, kar bosta za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča še morala storiti Vlada in zakonodajalec (revalorizacija sicer povzroča nove nedoslednosti, o katerih več v nadaljevanju). Sama menim, da se okoliščine niso toliko spremenile, da bi bilo treba odstopiti od citiranega stališča v odločbi št. U-I-772/21. Nedaven potek roka za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča sam po sebi ne pomeni tako bistveno spremenjenih okoliščin, da bi bilo treba tako kmalu, šest mesecev kasneje, odstopiti od decidiranega stališča Ustavnega sodišča, da samo ne more v ničemer določati drugačnih plač sodnikov ter da je to nesporno naloga Vlade in zakonodajalca. Zato menim, da je Ustavno sodišče že iz tega razloga že samo z revalorizacijo plač preseglo svoje ustavne in zakonske pristojnosti.
5. Način izvršitve z revalorizacijo plač, ki bi ga določilo Ustavno sodišče, ne bi bil popolnoma nesprejemljiv, če bi za to obstajale ustrezne upoštevne okoliščine, pri čemer bi kot nujni okoliščini morali šteti i) dlje časa trajajoče obdobje neizvršitve odločbe Ustavnega sodišča po preteku roka za izvršitev, torej znatno zamudo, ki bi bila očitno dolga tudi v primerjavi z drugimi zamudami pri izvrševanju odločb Ustavnega sodišča,
[10]
in ii) absolutno odsotnost vsakršne aktivnosti Vlade in zakonodajalca v smeri izvršitve odločbe Ustavnega sodišča. Navedena pogoja v tem trenutku nista izpolnjena. Rok za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča je potekel šele pred nekaj meseci (pri čemer seveda poudarjam, da je absolutno vsak potek roka, ki mine, ne da bi bila ustavnosodna odločba izvršena, nedopusten, o tem več kasneje), hkrati pa je istočasno z določitvijo načina izvršitve izvršilna veja oblasti potrdila predlog zakona, s katerimi bi bila odločba Ustavnega sodišča izvršena (v kolikšni meri bi bila odločba Ustavnega sodišča s tem zakonom izvršena, se v tem ločenem mnenju v izogib prejudiciranja morebitnih prihodnjih odločitev na to temo ne opredeljujem).
[11]
Učinke sprejetega načina izvršitve je zato neobhodno treba ocenjevati ne le samih po sebi, temveč tudi v luči omenjenega predloga zakona, pod predpostavko, da se do konca zakonodajnega postopka ne bo bistveno spreminjal (tudi o tem več kasneje).
6. Po predlaganem načinu izvršitve se bodo morale plače vsem sodnikom in sodnicam povišati za isti odstotek upoštevajoč obdobje in stopnjo inflacije, določeno v izreku odločbe št. U-I-8/24. To pomeni, da se bodo najbolj povišale plače najbolje plačanih sodnikov in sodnic, najmanj pa najslabše plačanim prvostopenjskim sodnikom in sodnicam, pri katerih je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-772/2 identificiralo največje neskladje z Ustavo tako z vidika načela materialne neodvisnosti sodstva kot tudi z vidika načela delitve oblasti. Ocenila sem, da je sprejeti način izvršitve iz navedenega razloga neustrezen. Menim, da je tudi v tem smislu Ustavno sodišče preseglo svoje pristojnosti, saj je plače v sorazmernem deležu povišalo vsem, ne le najmanj plačanim sodnikom, pri čemer je prav problematika plač najmanj plačanih sodnikov srž odločbe št. U-I-772/21. V tem smislu način izvršitve tudi ne sledi povsem duhu odločbe št. U-I-772/21.
III. Povzročitev anomalij v plačnem sistemu
7. Posledica takega poenostavljenega načina izvršitve bo tudi v tem, da bodo v okviru enotnega plačnega sistema v javnem sektorju, ki temelji na zakonsko opredeljenih plačnih razredih, ovrednotenih z zakonsko določenimi denarnimi zneski, le za sodnike veljali drugačni zneski v primerjavi s tistimi, določenimi za vsa druga delovna mesta, uvrščena v iste plačne razrede kot sodniške funkcije.
[12]
Način izvršitve torej vnaša določen ne-red v enotni plačni sistem, kar je že samo po sebi problematično, še zlasti pa je problematično z vidika dejstva, da okoliščine takega načina izvršitve ne upravičujejo. Mogoče si je predstavljati položaje, ko je stanje tako urgentno, da nujno zahteva vnos določenega ne-reda s ciljem, da bi se odpravile kakšne druge hude nepravilnosti. Vendar menim, da v danem primeru položaj vnašanja takega ne-reda ne upravičuje. Menim, da je namen drugega odstavka 40. člena ZUstS, da anomalije v ustavno-zakonskem ustroju preprečuje in odpravlja, ne da jih povzroča. Mogoče je predvideti, da bo tako povzročena anomalija povzročila tudi določene informacijsko-tehnične težave v zalednih sistemih pri izračunu novih plač ter njihovem dejanskem izplačevanju.
[13]
Ker pa je način izvršitve za vse državne organe obvezen, morajo naslovniki (Vlada, zakonodajalec, pristojna ministrstva ter vsa sodišča) sprejeti potrebne normativne, administrativne in tehnične ukrepe, da bodo te izzive premostili. Glede na to, da ima način izvršitve moč zakona, sprejetje posebnega zakona za izvedbo odločbe Ustavnega sodišča ni potrebno, morda pa bo potrebno dopolniti nekatere podzakonske predpise, ki določajo način obračuna in izplačila plač v javnem sektorju, z dodajanjem posebne izjeme za sodstvo, kakor narekuje ta odločba.
[14]
8. Dodatna anomalija, ki jo bo ta način izvršitve povzročil, je povezana z dejstvom, da se bo z revalorizacijo plač od leta 2012 najbolj povišala plača za funkcijo predsednika Vrhovnega sodišča. To samo po sebi ne bi bilo problematično, problematično pa postane, ko višina plače enega od najvišjih državnih funkcionarjev občutno preseže višino plače vseh ostalih najvišjih državnih funkcionarjev. Plača predsednika Vrhovnega sodišča, ki je po funkciji uvrščen v 66. plačni razred, se bo z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-8/24 zvišala na predvidoma 6.839,45 EUR. Plača za 66. plačni razred, ki jo prejmejo predsednica Republike Slovenije, predsednik Vlade, predsednica Državnega zbora in predsednik Ustavnega sodišča, pa po veljavnem ZSPJS od 1. junija dalje znaša 6087,86 EUR,
[15]
torej 751,59 EUR manj. Zavzemala sem se, da bi v izrek odločbe št. U-I-772/21 vključili izjemo, in sicer, da se predsedniku Vrhovnega sodišča plača ne uskladi s stopnjo rasti življenjskih stroškov, da bi na ta način ohranili ustrezna razmerja med posameznimi vejami oblasti oziroma njihovimi najvišjimi funkcionarji. Nekonsistentno je, če Ustavno sodišče zakonski ureditvi očita, da so sodniške plače nesorazmerno nizke v primerjavi s plačami funkcionarjev drugih dveh vej oblasti, nato pa z načinom izvršitve pri najvišjih funkcionarjih povzroči nesorazmerje v obratno smer. Pri tem naj izrecno poudarim, da ta razmislek poteka na povsem abstraktni ravni, ne oziraje se na konkretno zasedbo navedenih funkcij v kateremkoli trenutku.
IV. Nujnost in absolutna obveznost izvršitve odločbe Ustavnega sodišča
9. Ob vsem navedenem pa je treba, ne glede na vse navedene zadržke, zaradi katerih odločbe št. U-I-8/24 nisem mogla podpreti, ponovno poudariti, da vsaka zamuda izvršitve odločbe Ustavnega sodišča pomeni nedopustno kršitev 2. člena Ustave (načela pravne države) in tako je tudi primeru neizvršitve odločbe št. U-I-772/21. Po 1. členu ZUstS so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Neizvrševanje odločb Ustavnega sodišča pomeni kršitev zakona. Odločbe Ustavnega sodišča morajo izvršiti tisti, ki jih odločba Ustavnega sodišča naslavlja. V tem primeru so to Vlada in zakonodajalec ter vsi njuni funkcionarji.
10. V Sloveniji je že leta mogoče opazovati skrb zbujajočo statistiko neizvršenih ustavnosodnih odločb, na katere letno opozarja Ustavno sodišče. Opozarjanje na neizvršene odločbe ni namenjeno ustvarjanju vtisa, da je to normalno stanje, temveč je to opozorilo, katere odločbe je še treba izvršiti. Opaziti je relativizacijo, da je neizvrševanje odločb Ustavnega sodišča normalno in da je ta problem od nekdaj obstajal, ni pa videti aktivnega prizadevanja, da bi pojav neizvrševanja odločb Ustavnega sodišča popolnoma odpravili. Dejstvo, da za neizvrševanje odločb Ustavnega sodišča zakonsko niso določene nobene sankcije, ne pomeni, da je neizvrševanje dopustno. Odsotnost sankcij pomeni, da se absolutno šteje za samoumevno, da bodo vsi nosilci oblasti izkazali ustrezno visoko raven pravne kulture ter da izvrševanje odločb Ustavnega sodišča v postavljenem roku nikoli ne bo vprašljivo.
11. Kljub vsem navedenim načelom, ki so oziroma bi morala biti samoumevna, pa v konkretnem primeru med tekom roka za izvršitev izvršilna in zakonodajna veja oblasti nista izvedli potrebnih korakov, da bi do izvršitve odločbe prišlo. Še več, nedopustno sta vztrajali, da se bo plačni položaj v sodstvu reševal v okviru prenove plačnega sistema v javnem sektorju.
[16]
Treba je opozoriti, da sodniki in sodnice niso le javni sektor, ampak so
funkcionarji
sodne veje oblasti, ki so v sistemu delitve oblasti prirejeni funkcionarjem izvršilne in zakonodajne veje oblasti. Z obžalovanjem ugotavljam, da so se resnejše razprave o potrebi po izvršitvi odločbe Ustavnega sodišča pojavile šele, ko je rok za izvršitev že potekel in je predlagatelj (Sodni svet) začel na potek roka glasno opozarjati ter zatem tudi vložil ponovno vlogo na Ustavno sodišče. Če bi izvršilna in zakonodajna veja oblasti odločbo vzeli resno takoj zatem, ko je bila objavljena, ter bi rešitve pripravili v roku, ki je bil postavljen, nič od tega, kar se dogaja sedaj, ne bi bilo potrebno. Za resno državo, ki se želi primerjati z državami z najvišje razvito stopnjo demokracije in z drugimi državami članicami Evropske unije, je nedopustno, da se odločbe Ustavnega sodišča ne spoštujejo. To zahteva načelo vladavine prava, katerega ključni element je spoštovanje sodb vseh sodišč, vključno z odločbami Ustavnega sodišča. Glede na navedeno velja ponovno poudariti, da je čas za ukrepanje v roku, ki ga postavi Ustavno sodišče, in ne šele zatem, ko se rok že izteče. Nujnost izvršitve ne nastopi šele ob poteku roka, temveč že ob javni objavi odločbe Ustavnega sodišča. Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča pomeni hudo in resno samostojno kršitev Ustave. In na to je treba vedno znova opozarjati.
12. Ob tem velja dodati še, kljub vsem navedenim zadržkom, zaradi katerih načina izvršitve nisem mogla podpreti, da se z načinom izvršitve prek revalorizacije plač sanira samo en vidik neskladnosti sodniških plač z Ustavo. Ta način izvršitve ne pomeni, da sta drugi dve veji oblasti prosti obveznosti za dodatno ukrepanje za namen izvršitve prvotne odločbe št. U-I-772/21. Uskladitev z inflacijo ob tako velikem padcu realne vrednosti najnižjih sodniških plač bi bila v vsakem primeru nujna, ni pa uskladitev z inflacijo sama po sebi zadostna za odpravo protiustavnosti – to je le en del odprave protiustavnosti. Plačni razredi sodnikov bodo še vedno isti, kot so bili prej, zato so dodatni zakonodajni koraki drugih dveh vej oblasti poleg uskladitve z inflacijo nujni. Popolnoma nedopustno bi bilo, če bi izvršilna in zakonodajna veja oblasti ob objavi odločbe št. U-I-8/24 opustili nadaljnjo zakonodajno aktivnost v smeri polne izvršitve odločitve Ustavnega sodišča z utemeljitvijo, da je za izvršitev odločbe poskrbelo že Ustavno sodišče samo. Še vedno namreč velja stališče iz prve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, da morata odpravo neskladnosti z Ustavo zagotoviti izvršilna veja oblasti in zakonodajalec. Odločbe št. U-I-8/24 tako nikakor ni mogoče in dopustno razumeti kot dovoljenje Vladi in zakonodajalcu, da zaustavita prizadevanja za izvršitev odločbe. Nasprotno, morata jih nadaljevati in čimprej zagotoviti izvršitev ter s tem zadostiti svojim obveznostim iz Ustave.
Dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
[1]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999, 10. točka obrazložitve.
[2]
Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21.
[3]
Več o tem glej v C. Ribičič, Ustavno sodišče kot pozitivni zakonodajalec, Podjetje in delo, let. 41, št. 6/7 (2015) str. 1332–1344.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99.
[5]
S. Nerad, 161. člen, Določitev načina izvršitve, v: Komentar Ustave RS, 2011, 62. točka, dostopno na: https://e-kurs.si/komentar/dolocitev-nacina-izvrsitve-2/.
[6]
B. Šinkovec, Odločbe ustavnega sodišča kot pravni vir (doktorska disertacija), Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2010, str. 160.
[7]
S. Nerad, nav. delo, 60. točka.
[8]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023, 138. točka obrazložitve.
[9]
Poročilo o delu 2022, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2023, str. 19.
[10]
Izvršitev odločbe št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 je zamujala sedem let, pa Ustavno sodišče nikoli ni ponovno odprlo primera ter izdalo dopolnilne odločbe z določitvijo dodatnega načina izvršitve, poleg tistega, ki ga je opredelilo v 8. točki obrazložitve navedene odločbe.
[11]
Vlada je 23. 5. 2024 potrdila Predlog zakona o uvrstitvi funkcij sodne oblasti in državno tožilskih funkcij v plačne razrede zaradi odločbe Ustavnega sodišča, dostopno na:
https://www.gov.si/novice/2024-05-23-104-redna-seja-vlade-republike-slovenije/
.
[12]
Glej Zakon o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21, 139/22 in 38/24 – ZSPJS.
[13]
Državni organi za izplačilo plač uporabljajo informacijski sistem MFERAC (glej https://www.gov.si/zbirke/storitve/mferac/), ki deluje na način, da plače izračuna samodejno na podlagi vhodnih podatkov – parametrov, ki vplivajo na izračun plač, kot so na primer plačni razred, delovna doba, različni drugi dodatki in podobno, za vsak parameter pa mora obstajati zakonska podlaga.
[14]
Tak predpis je npr. Uredba o enotni metodologiji in obrazcih za obračun in izplačilo plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 14/09, 23/09, 48/09, 113/09, 25/10, 67/10, 105/10, 45/12, 24/13, 51/13, 12/14, 24/14, 52/14, 59/14, 24/15, 3/16, 70/16, 14/17, 68/17, 6/19, 51/19, 59/19, 78/19, 157/20, 191/20, 13/21, 101/21, 122/21, 145/21, 194/21, 15/22, 99/22, 117/22, 151/22, 127/23, 22/24 in 44/24.
[15]
Glej Prilogo I k Zakonu o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 38/24 – ZSPJS-AB.
[16]
Glej npr. Al. Ma., "Sodniki bodo v primeru "črnega scenarija" začeli stavkovne aktivnosti", MMC, 19. 12. 2023, dostopno na: https://www.rtvslo.si/slovenija/sodniki-bodo-v-primeru-crnega-scenarija-zaceli-stavkovne-aktivnosti/692237.
⇒
U-I-8/24-25
4. 6. 2024
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA
K DOPOLNILNI ODLOČBI IN SKLEPU
ŠT. U-I-8/24 Z DNE 30. 5. 2024
1. Bistvene vsebinske odločitve v pričujoči zadevi nisem mogel podpreti. Lahko sem podprl zavrženje (nove) zahteve Sodnega sveta, saj pritrjujem ugotovitvi, da Sodni svet svojega položaja privilegiranega vlagatelja ne more izkoristiti za ponovitev ugotovitve protiustavnosti iste ureditve z bolj kot ne istimi očitki o njeni protiustavnosti, kot jih je Ustavno sodišče že upoštevalo pri svoji prvi presoji. Prav tako se pridružujem ugotovitvi iz (22. točke obrazložitve) sprejete odločitve, da Sodni svet s tako ponovljeno zahtevo tudi ne more zasledovati cilja določitve načina izvršitve odločbe, s katero je Ustavno sodišče že ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve, saj odločitev o morebitni določitvi načina izvršitve Ustavno sodišče, če sploh, vselej sprejme po uradni dolžnosti. Nisem pa mogel podpreti odločitve, s katero je Ustavno sodišče tak način izvršitve svoje skoraj leto dni nazaj sprejete odločbe nato
sua sponte
vendarle določilo. V tem kratkem ločenem mnenju navajam razloge za svoje nasprotovanje tej odločitvi, še pred tem pa tudi sam naslavljam problem nespoštovanja odločb Ustavnega sodišča.
2. Državni ustavni red, ki temelji na spoštovanju načel pravne države, vključno z načelom ločitve oziroma delitve oblasti, je v pomembnem oziru okrnjen, če se ne spoštujejo odločbe Ustavnega sodišča. Na to Ustavno sodišče opozarja že leta oziroma desetletja, kot je med drugim jasno razvidno iz njegovih letnih poročil. Pred dvajsetimi leti je tako denimo v letnem poročilu
[1]
za leto 2003 zapisalo:
"
Ustavnemu sodišču Ustava nalaga, da je varuh takšne ustavne ureditve in posebej, da je varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ustava zato v večjem delu že sama določa pristojnosti Ustavnega sodišča, medtem ko glede na določbo prvega odstavka 162. člena Ustave postopek pred Ustavnim sodiščem določa zakon – [Zakon o Ustavnem sodišču oziroma] ZUstS. Kot varuh ustavnosti in najvišji organ sodne oblasti za varstvo človekovih pravic izdaja Ustavno sodišče v izvrševanju svojih pristojnosti odločbe, ki so obvezne. Celo če to ne bi bilo izrecno zapisano v tretjem odstavku 1. člena ZUstS, bi takšna narava odločitev Ustavnega sodišča izhajala že iz same ustavne ureditve pravne države in načela delitve oblasti, ker je Ustavno sodišče tisto, ki je zadnje poklicano razlagati ustavne določbe. V pravni državi zato takšne odločitve obvezujejo državne organe, ki jih morajo spoštovati in izvrševati. Če se odločbe Ustavnega sodišča ne bi spoštovale, bi to pomenilo konec pravne države.
"
3. Žal je v vseh teh desetletjih Ustavno sodišče moralo opozarjati in še vedno mora opozarjati na tiste svoje odločbe, v katerih je ugotovilo protiustavnost presojane ureditve, pa se v njih naslovljeni normodajalec nato v postavljenem roku na odločbo (še) ni odzval z odpravo ugotovljene protiustavnosti. Pred dvajsetimi leti je bilo takšnih odločb Ustavnega sodišča približno deset. V zadnjih letih je seznam (ki se iz leta v leto nekoliko spreminja tako po skupni številki kot glede posameznih nanj vključenih odločb) narasel na že prek dvajset neizvršenih oziroma nespoštovanih odločb. Ob koncu leta 2023 je bilo takih odločb petindvajset, med njimi
enaindvajset v zvezi z zakonskimi določbami, ena v zvezi z izvršilnim predpisom in tri v zvezi s predpisi lokalnih skupnosti
. Osem izmed teh odločb je bilo takih, da Ustavno sodišče v njih zaradi narave ugotovljene protiustavnosti ni določilo (oziroma ni moglo določiti) načina izvršitve odločbe, s katerim bi do ustreznega odziva normodajalca začasno samo zagotovilo varstvo prekršenih temeljnih pravic oziroma ustavnopravno delovanje pravnega reda. Med temi ob koncu leta 2023 sicer še ni bilo odločbe št. U-I-772/21, v kateri je ugotovilo protiustavnost ureditve sodniških plač in zakonodajalca pozvalo k odpravi ugotovljene protiustavnosti do 3. 1. 2024, način izvršitve katere sedaj določa s tokratno odločitvijo večine sodniških kolegov.
4. Čeprav Slovenija ni edina država, v kateri prihaja do tovrstnega nespoštovanja – pa čeprav razmeroma redkih – odločb ustavnega sodišča, ki terjajo odziv normodajalca, je to v krogu tistih uveljavljenih ustavnih demokracij, s katerimi bi se tudi po stopnji spoštovanja načel pravne države želeli primerjati, vendarle izjemno redko ali celo nepredstavljivo. Če naj država – kot je edino prav – terja spoštovanje sodnih odločb in pravne ureditve nasploh od posameznikov kot njenih naslovnikov, potem mora v prvi vrsti tudi sama spoštovati taisto pravno ureditev in tiste odločitve sodišč, ki nosilcem oblasti nalagajo določeno ravnanje. Če bi se drugi nosilci državne oblasti zavestno odločili, da ne bodo spoštovali odločb(e) Ustavnega sodišča, bi v skrajni logiki to res pomenilo, kot je Ustavno sodišče svarilo že (vsaj) leta 2004, konec pravne države.
5. V konkretnem primeru odločbe št. U-I-772/21 je med drugim na problematičen odnos nosilcev oblasti, z vidika splošne in na vse naslovljene zaveze k spoštovanju načel pravne države pa tudi reprezentativnih sindikatov javnega sektorja, nedvomno mogoče sklepati tudi iz vsebine Dogovora o uskladitvi vrednosti plačnih razredov plačne lestvice in datumu izplačila regresa za letni dopust v letu 2024,
[2]
ki v zvezi z zavezo sindikatov, da do 13. 9. 2024 ne bodo sprožili nobenih stavkovnih aktivnosti v zvezi z vsebino tega dogovora, dodaja, da ta zaveza ne bi veljala, če bi Vlada za katero od skupin javnih uslužbencev ali funkcionarjev določila ali se dogovorila za odpravo nesorazmerij v osnovnih plačah z učinkovanjem pred 13. 9. 2024. Tak dogovor, ki torej dogovorjeno zavezo pogojuje z nespoštovanjem odločbe Ustavnega sodišča, načela pravne države gotovo ne krepi, ampak ga spodkopava.
6. Vendar pa, končno, kljub poudarjenemu problemu nespoštovanja odločb Ustavnega sodišča nisem mogel podpreti sprejetega načina izvršitve. Ne zato, ker bi Ustavno sodišče oziroma večina, ki je s tako odločitvijo soglašala, z njim nedopustno odločala o svojih plačah. Da Ustavno sodišče sme in mora svojo pristojnost izvajati tudi v zvezi z zagotavljanjem varstva načela delitve oblasti in neodvisnosti sodstva, bi moralo biti nesporno. Ob tem je le še dodatno umesten poudarek, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-772/21 na zahtevo Sodnega sveta odločalo o plačah rednih sodnikov in ne o položaju ustavnih sodnikov, kar posledično velja tudi za določitev načina izvršitve te odločbe, kot (v 52. in 53. točki obrazložitve) poudarja že sprejeta dopolnilna odločba.
7. Vendarle pa po moji presoji še vedno veljajo razlogi, ki so Ustavno sodišče že pri prvi presoji v zadevi št. U-I-772/21 vodili do odločitve, da ne določi načina izvršitve sprejete odločbe. Tedaj je poudarilo, da odprava ugotovljenih protiustavnosti terja širši razmislek, ki sodi v domeno zakonodajalca in ki ga, četudi zgolj začasno, ne more namesto njega opraviti Ustavno sodišče. Dejstvo, da se zakonodajalec na ugotovitev protiustavnosti ni pravočasno ustrezno odzval, te ugotovitve zame ne spremeni.
8. Prav tako sem, kljub poudarjenemu pomenu načel sodniške neodvisnosti in delitve oblasti za delovanje pravne države, zadržan do sklepa, da bi kršitev teh načel zaradi neizvršitve odločbe št. U-I-772/21 pomenila posebej grobo kršitev, ki bi v tem primeru utemeljevala tudi začasni vstop Ustavnega sodišča na polje zakonodajalca v smislu sprejetega načina izvršitve. Ti dve načeli sta vsekakor narekovali ugotovitev protiustavnosti izpodbijane ureditve pri vsebinski presoji. Da politični veji oblasti nato nista ustrezno spoštovali oziroma izvršili odločbe Ustavnega sodišča, pa je po moji presoji, kot že rečeno, enako nedopustno – in v načelnem izhodišču nepredstavljivo – pri vsaki neizvršeni odločbi Ustavnega sodišča.
9. Da se je Ustavno sodišče v primeru odločbe št. U-I-772/21 oziroma protiustavne ureditve sodniških plač odločilo za svojevrstno "zaostrovanje sankcij" z določitvijo načina izvršitve odločbe, zame po vsaki od dveh možnih logičnih izpeljav sprejetega stališča vsebuje problematično sporočilo: bodisi na neustrezen način privilegira vprašanje varstva položajev nosilcev sodne oblasti v razmerju do drugih vej oblasti bodisi na splošno preti še bolj na stežaj
[3]
odpreti duri možnosti za začasno prevzemanje zakonodajalčeve vloge z določitvijo prehodnega načina izvršitve odločb Ustavnega sodišča na področjih in na načine, za kakršne se Ustavno sodišče doslej ni odločalo. Odločbe Ustavnega sodišča je nujno in brez izjem treba spoštovati. Za zagotovitev njihovega spoštovanja pa po moji presoji Ustavno sodišče ne bi smelo, pa čeprav s še tako dobrimi razlogi, poseči po orodjih oziroma odločitvah, ki presegajo domet njegovih pristojnosti.
10. Zgoraj navedeni razlogi zato kljub izhodiščnemu pritrjevanju pomenu spoštovanja odločb Ustavnega sodišča terjajo to spoštljivo ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Starejša letna poročila o delu Ustavnega sodišča so v elektronski obliki dostopna tudi na spletni strani Ustavnega sodišča, na naslovu .
[2]
Uradni list RS, št. 12/24 z dne 9. 2. 2024.
[3]
Že doslej je slovensko ustavno sodišče, čeprav ne edino s tako možnostjo, v tem oziru veljalo za eno najbolj aktivističnih sodišč – tako denimo J. Sovdat, Časovni vidiki v ustavnosodni presoji, v M. Pavčnik in T. Štajnpihler Božič (ur.), Časovnost razlage zakona. Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2018, str. 159, ki pa se primerjalno sklicuje tudi na nemško doktrino oziroma delo M. Klatt, Positive Rights: Who decides? – Judicial Review in Balance, International Journal of Constitutional Law, let. 13, št. 2 (2015), str. 354–382. Klatt v tem delu (na str. 379) utemeljuje, zakaj je v določenih primerih dopusten tudi bolj intenziven poseg (nemškega zveznega) ustavnega sodišča v pristojnost zakonodajalca z določitvijo prehodnega režima.
⇒
Številka:
U-I-8/24-26
Datum:
4. 6. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-8/24
Z DNE 30. 5. 2024,
KI SE MU PRIDRUŽUJE SODNIK DR. ROK SVETLIČ
Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča in vprašanje "stopnjevanja sankcij"
1. Junija lani je Ustavno sodišče odločilo, da je vrednost plač rednih sodnikov v Sloveniji z leti padla tako nizko, da ne zadostijo več osnovnim ustavno zahtevanim standardom. Po presoji Ustavnega sodišča ti standardi izhajajo iz temeljnih ustavnih načel, ki veljajo v svobodni demokratični družbi, kot so načelo sodniške neodvisnosti (stabilnost plač ne glede na inflacijo kot jamstvo zoper pritiske na neodvisnost sodnika), načelo delitve oblasti (enakopravnost vej oblasti tudi glede materialnega statusa), načelo pravne države (brez materialno neodvisnega sodstva ni pravne države) ipd. V svoji takratni odločitvi je Ustavno sodišče zakonodajalcu še zapovedalo, da mora v roku šestih mesecev sprejeti posodobljeno ureditev, ki bo skladna z Ustavo – rednim sodnikom ustrezno zvišane plače tako pripadajo od 3. 1. 2024 dalje. Toda zakonodajalec, in z njim Vlada, ki je največkrat predlagatelj takšne ustavne uskladitve zakona, lanske odločitve Ustavnega sodišča nista izvršila. To pomeni, da v Sloveniji – kot je zdaj tudi formalnopravno ugotovljeno – na sistemski ravni ostajajo neuresničena tako zelo temeljna ustavna načela, kot so načelo neodvisnosti sodstva, načelo delitve oblasti in načelo pravne države, ter da sta zakonodajalec in Vlada tista, ki takšno neuresničitev temeljnih ustavnih postulatov povzročata. Zaradi zakonodajalčeve (in Vladne) neizvršitve odločbe Ustavnega sodišča se v imenu rednih sodnikov Sodni svet zato zdaj znova obrača na Ustavno sodišče. Zahteva uresničitev neuresničene odločitve preko Ustavnega sodišča samega in s tem zavarovanje omenjenih temeljnih načel zoper zavestno protipravno ravnanje zakonodajalca in Vlade.
2. Ko smo o vprašanju ustavne (ne)skladnosti sodniških plač lani presojali, sem bil v razpravah med sodniki sam še najbolj nenaklonjen temu, da bi se Ustavno sodišče spuščalo na raven določanja ustavno skladnih standardov plač. Menil sem, da bi s tem Ustavno sodišče preveč poseglo v pristojnost vsakokratne politične oblasti, ki lahko, glede na številne raznolike okoliščine posamezne skupine zaposlenih v javnem sektorju, pa tudi glede na svojo lastno ekonomsko-socialno politično vizijo, ki jo zagovarja pred volivci, sama najbolje presodi in obrazloži, kateri skupini odmeriti določeno raven plač glede na plače vseh ostalih v javnem sektorju zaposlenih skupin.
3. Toda ko je odločitev Ustavnega sodišča enkrat sprejeta in ni izven meja razuma ali celo zlovešče zavržna, temveč so njeni nosilni razlogi znotraj polja t.i. "razumnega nesoglasja" v pluralni demokratični družbi, je vsakršna nadaljnja dilema glede avtoritete odločitve odveč. Takšna odločitev sodišča mora biti v roku izvršena, ali pa v državi, kjer se zgodi nasprotno, ne vlada pravo. Kakšen sodnik bi bil, kdor bi presodil, da odločitev sodišč, ki so znotraj polja razumnega nesoglasja v pluralni demokratični družbi, ni treba v roku izvrševati? Kakšen sodnik bi bil, kdor bi presodil, da neizvršitev odločitev sodišč ne predstavlja zanikanja same biti pravne države? Takšen "sodnik" bi zanikal osnovno lastnost prava in s tem med drugim tudi svoj lastni obstoj sodnika, tj. tistega, ki sodi po
pravu
. Kdor bi se odločil za neizvršitev bi bil arbitrarni samodržec, ki o usodi sodržavljanov odloča po lastni volji, državo pa iz pravne države spreminja v svojo osebno last. Zato tega ni storil, niti ni v svojem razlogovanju posredno podprl, nobeden od devetih sodnikov in sodnic Ustavnega sodišča. Tega seveda ni storil tudi nihče od rednih sodnikov in prav tako ne Sodni svet, ki v imenu slednjih vztraja prav na ravnanju v skladu s pojasnjenim pravom Ustave. In tega ni storila, niti k takemu brezpravju ni pozivala, tudi nobena izmed preostalih skupin funkcionarjev in uslužbencev, ki dan na dan služijo skupnemu dobremu v okviru njihovega dela v javnem sektorju. Sta se pa za neizvršitev, na podlagi gole brezpravne moči, zavestno odločila vodstvo zakonodajalca in vodstvo Vlade. Takšno ravnanje v pravni državi predstavlja zavržno in obsodbe vredno protiustavno delovanje.
[1]
4. Takšnih ravnanj v urejeni svobodni demokratični družbi ne najdete, oziroma jih najdete le kot zavržne ekscese, ki jih je bilo tekom zgodovinskega procesa uveljavljanja pravne kulture treba označiti kot takšne in jih sankcionirati. Ko se ob bilateralnih srečanjih o tem problemu pogovarjamo, npr. s kolegi iz nemškega Zveznega ustavnega sodišča, nam ti razlagajo, da si nemški zakonodajalec v moderni dobi še nikoli ni drznil do roka ne-izvršiti odločbe ustavnega sodišča. Ko naj bi se nekoč rok vse bolj bližal in ko je v medijih oziroma nekem
obiter dictum
sodišče nakazalo, da bi lahko v takem primeru sàmo nadalje sankcioniralo takšno kvalificirano protipravno/protiustavno ravnanje, naj bi zvezni parlament nemudoma odreagiral in odločitev izvršil še pred iztekom roka.
5. Ničelna toleranca zoper brezpravno neizvrševanje sicer povsem razumnih odločb Ustavnega sodišča (ne glede na to, ali se s posamezno odločbo strinjam ali ne) je bilo tudi moje temeljno vodilo kot sodnika poročevalca v tem primeru. Zato se med drugim kot sodnik, ki je dolžan varovati svojo neodvisnost, tudi nisem oziral niti na posebej intenzivne osebne diskreditacije, ki so medtem celo neposredno iz smeri stranke tega postopka začele deževati ravno v času, ko mi je kot poročevalcu osnutek odločitve počasi uspelo prevešati v odločbo z zadostno večinsko podporo.
[2]
Ko gre za tranzicijsko družbo, v kateri zavedanje o osnovah pravne države očitno odpove celo pri vodstvu zakonodajalca in Vlade, ki odločbe ne izvršita, na poziv Ustavnega sodišča o razlogih za to pa zakonodajalec niti ne odgovori, je edini način za zavarovanje pravne države in njenih temeljnih ustavnih načel, da Ustavno sodišče sàmo poseže po t.i. stopnjevanju sankcij. Le tako lahko zagotovi uresničitev svoje odločitve in s tem udejanjenje pravne države. Način izvršitve, kot je predviden v izreku, velja z močjo zakona in se kot veljaven zakon tudi neposredno uporablja. Kdor bi se torej nadalje zoperstavljal in morda kršil celo tak veljavni predpis zakonske moči, bi bil pred sodišči med drugim tudi odškodninsko in kazensko odgovoren. Kriv pa bi bil tudi za morebitno povzročeno ustavno krizo. Kot tudi, v primeru nesankcioniranja celo take neizvršitve, za upravičeno enak odziv slehernega državljana, ki bi tako kot Vlada in zakonodajalec ne bil več vezan na veljavne predpise te države.
6. Nekateri sodniki so takšno odločitev o stopnjevanju sankcij s strani Ustavnega sodišča samega (v izreku navedeni način izvršitve) lahko podprli zato, ker neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča v tem konkretnem primeru predstavlja kvalificirano oz. posebej grobo kršitev Ustave – za razliko od nekaterih drugih primerov iz preteklosti, neizvršitev tu poleg neizvršitve zagreši tudi kršitev temeljnih sistemskih ustavnih načel (neodvisnost sodstva, delitev oblasti), brez katerih pravna država ne more delovati. Sam nimam težav s tem, da bi v tranzicijski družbi Ustavno sodišče zakonodajalčevo neizvršitev odločb tako ali drugače dosledno sankcioniralo v vsakem primeru, ne le v tovrstnih primerih kvalificiranih kršitev. Če ne zlepa in prostovoljno, se je namreč pravne države treba prehodno učiti tudi preko sankcij, predvidenih za primer kršitev. Ustavna pravica brez garancije njene uresničitve sploh ni pravica, je manipulacija njenih naslovnikov - ljudi. V pravni red pa je prisila sankcij tako ali tako vselej vgrajena in v obsegu, ko gre za vzpostavljanje in varovanje vrednot svobodne demokratične družbe, ni problematična. Zato obenem tudi nimajo prav tisti trije sodniki in sodnice, ki so s svojim manjšinskim stališčem, da Ustavno sodišče s stopnjevanjem sankcij ne sme poskusiti zagotoviti izvršitev svoje neizvršene odločitve,
tokrat ostali v manjšini. S takim stališčem, ki se povsem prikloni politiki, konkretno zakonodajalcu in Vladi, Ustavi v dejanskem življenju odrečemo njeno kvaliteto najvišjega
prava
države in jo namesto tega podredimo vsakokratni arbitrarni volji politične večine, ki pa je v primerih neizvršitev pravu nasprotna. Razvada neizvršitve sicer razumne odločitve Ustavnega sodišča je v pravni državi nesprejemljiva in jo je v imenu Ustave kot najvišjega
pravnega
akta po moji oceni potrebno nujno in dosledno sankcionirati. Vse dokler pravna kultura vsakokratnih političnih vej oblasti ne doseže ravni, kot se je, četudi tudi tam zgodovinsko gledano ne brez muk, do danes vendarle uspela uveljaviti v svobodnih demokratičnih družbah zahoda.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
Dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
Morebitni izgovor v smislu, da finančnih sredstev za uresničitev odločbe Ustavnega sodišča ni dovolj, je očitno napačen in bi zavajal javnost. Za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, ki predstavlja sanacijo protiustavnega stanja, celo takšno, ki je nujna za zagotavljanje delovanja osnovnih ustavnih načel, morajo biti finančna sredstva na voljo prioritetno in najprej. Šele po tem, ko so sanirane sistemske protiustavnosti, je zakonodajalcu in Vladi preostanek finančnih sredstev mogoče razporejati naprej, na načine, pri katerih to ni ustavno zahtevano, ampak gre za bodisi ustaljene dolgoročne zakonske obveznosti ali pa za raznovrstne finančne vzpodbude in preference v skladu z legitimnim političnim in svetovnonazorskim programom vsakokratne vladajoče politike.
[2]
Smo pa na nesprejemljivost takega postopanja takrat vseeno opozorili trije sodniki v svoji izjavi za javnost:
https://demokracija.si/prejeli-smo/prejeli-smo-trije-ustavni-sodniki-od-izjave-petih-sodnic-in-sodnikov-ustavnega-sodisca-glede-primera-jaklic-se-ograjujemo/#goog_rewarded
, glej tamkajšnjo 4. točko. Če ob tem kdo predpostavlja, da informacije o poteku odločanj iz Ustavnega sodišča do vrhov ostalih vej oblasti in drugih vzvodov pritiska ne odtekajo, ali ne odtekajo ažurno, se po mojem dolgoletnem zaznavanju žal zelo moti. Ažurno pretakanje informacij se je odvijalo tudi v tej zadevi. Zgolj en dokaz: ko sem v času sprejemanja tega osnutka, z namenom, da bi se zavarovalo tajnost odločanja, kot poročevalec zahteval, da se vsi dokumenti te zadeve na Ustavnem sodišču "šifrirajo", tako da so tudi znotraj sodišča dostopni zgolj sodnikom, generalnemu sekretarju in strokovni sodelavki, ki je na zadevi delala, smo npr. v medijih že čez par dni vseeno lahko brali točne informacije o tem, kako bo Ustavno sodišče v tem primeru odločilo in prehitelo zakonodajalca:
https://www.dnevnik.si/1043050343
. Če izključimo manj realno možnost protizakonitega prisluškovanja sejam Ustavnega sodišča, je nekdo od zgoraj imenovanih (sodniki, generalni sekretar, strokovna sodelavka) ponovno kršil strogo načelo zaupnosti razprav, ki velja za seje Ustavnega sodišča.
⇒
U-I-8/24-27
4. 6. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS
K ODLOČBI ŠT.
U-I-8/24
Z DNE 30. 5. 2024
Brez pomislekov sem lahko podprla izrek dopolnilne odločbe in sklepa. V tem ločenem mnenju želim bolj podrobno predstaviti svoje argumente v tej zadevi in odgovoriti na nekatera morebitna vprašanja, ki se bodo v javnosti pojavljala po izdaji naše odločbe.
I. Neuresničitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 in tokratni način izvršitve
Z odločbo št. U-I-772/21 je Ustavno sodišče v enaki sestavi kot je odločalo v naslovni zadevi, 1. 6. 2023 soglasno odločilo, da so predpisi, ki določajo višino sodniških plač neskladni z ustavo, ker:
je prišlo do kršitve sodniške neodvisnosti (125. člen Ustave):
​
a.
zaradi ustavno nedopustnega padca realne vrednosti sodniških plač (od 1. 6. 2012 do                                                                                izdaje odločbe št. U-I-277/21 – 31. 5. 2023 je bila inflacija 25,4%);
[1]
b. zaradi neobstoja mehanizma za preprečevanje dokajšnjega padca realne vrednosti sodniških plač;
[2]
2.  je prišlo do kršitve načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), ker obstajajo bistvena nesorazmerja               med plačnim položajem sodnikov in poslancev.
[3]
V presojo se je torej spustilo zato, ker je ugotovilo, da so plače sodnikov nesorazmerno nizke glede na druge veje oblasti in da so izgubile preveč vrednosti zaradi inflacije, kar je v nasprotju z Ustavo. Izdalo je ugotovitveno odločbo, saj bi razveljavitev protiustavnih določb pomenila, da sodniških plač sploh ne bi bilo več mogoče izplačevati. Junija lani se ni odločilo za določitev načina izvršitve svoje odločbe, s katerim bi lahko sàmo oblikovalo zakonske določbe, ki bi začasno (do sprejetja nove ureditve) uredile ustavno skladen plačni sistem sodnikov. Zapisalo je, da odprava ugotovljenih protiustavnosti zahteva kompleksen razmislek o ureditvi sodniških plač in plač drugih funkcionarjev in tudi drugih zaposlenih, ki prejemajo plače iz javnih sredstev, ki ga morajo načeloma opraviti za to pristojni organi.
[4]
S tem je začasno dovolilo uporabo protiustavnega plačnega sistema sodnikov, vendar je določilo rok, v katerem je mogoče takšno protiustavno ureditev še tolerirati in zakonodajalcu naložilo, da mora torej navedene neskladnosti z Ustavo odpraviti do 3. 1. 2024.
Zakonodajalec tega ni storil. Tega ni storil niti ob večkratnih pozivih sodnikov, niti ob mednarodnim pozivom Vladi, naj uredi sodniške plače,
[5]
niti sodniški opozorilni stavki.
[6]
Zato se je tokrat Ustavno sodišče odločilo, da določi način izvršitve v zvezi z eno od ugotovljenih protiustavnosti. Sodniške plače je uskladilo z inflacijo. S tem je minimalno poseglo v zakonodajno funkcijo, saj bi bil zakonodajalec (skorajda) nesporno moral za odpravo te protiustavnosti določiti točno to, kar je storilo namesto njega Ustavno sodišče.
II. Zakaj Ustavno sodišče sme in mora odločati o sodniških plačah?
Pogosto se v javnosti postavlja vprašanje, kako Ustavno sodišče sploh sme odločati o ustreznosti sodniških plač. Ali povedano drugače: zakaj se angažira samó glede sodniških plač, ne pa recimo katerih drugih. Odgovor na to je zelo preprost: sodniške plače imajo ustavnopravni značaj. So odraz temeljnih načel, na katerih sloni pravna država: načelo neodvisnosti sodstva (125. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), zato Ustavno sodišče sme in mora presojati njihovo ustavno skladnost. Materialna varnost sodnikov pomeni eno od temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti.
[7]
To stališče ni kakšen poseben domislek našega Ustavnega sodišča, pač pa izhaja iz številnih mednarodnih dokumentov, ki se nanašajo na neodvisnost sodstva.
[8]
Obe odločbi se na dolgo in široko ukvarjata z analizo teh vprašanj.
[9]
Tako odločba št. U-I-772/21 iz številnih mednarodnih dokumentov na to temo izlušči skupna stališča glede vprašanja zagotavljanja materialne neodvisnosti sodnikov.
[10]
Dohodki sodnikov morajo biti v skladu z dostojanstvom sodniškega poklica in ustrezati vlogi sodnikov in njihovim odgovornostim. Biti morajo dovolj visoki, da sodnike varujejo pred pritiski in koruptivnostjo, zakonodajalec pa mora upoštevati tudi stroge omejitve, ki veljajo za sodnike v zvezi z možnostjo iskanja drugih virov zaslužka. Namen teh omejitev namreč ni le v preprečevanju nasprotja interesov pri sojenju, temveč gre za odraz celovitega poslanstva sodniške službe in sodnikov. Dohodki morajo biti tudi stabilni. Prav stabilnost je tisti element, ki varuje pred realnim znižanjem plač in vsebuje zahtevo po usklajevanju sodniških plač z inflacijo, kar preprečuje
de facto
znižanje. Vse povedano velja zgolj in samo za sodniške plače, kršenje teh izhodišč pa sega tudi na ustavnopravni nivo.
Kot poudarja naslovna odločba,
[11]
je sodna veja oblasti ena od treh enakovrednih vej oblasti, kar se mora odraziti tudi pri urejanju plačnega položaja sodnikov. Za razliko od izvršilne in zakonodajne oblasti, pa sama ne more urejati svojih plač, lahko pa se obrne na Ustavno sodišče. V tem pogledu je Ustavno sodišče pristojno odločati o ustavni skladnosti višine sodniških plač. Kot rečeno zgoraj, pa se Ustavno sodišče v to vprašanje spušča samo kolikor seže na ustavni nivo. To pomeni, da bo ugotovilo neskladnost plač z Ustavo zgolj če gre za
velika
in
bistvena nesorazmerja
med plačami različnih nosilcev treh vej oblasti
[12]
oziroma za takšen realni padec vrednosti plač, da kršitev poseže v temeljna pravna načela. Do prav takšne ugotovitve je Ustavno sodišče prišlo v odločbi št. U-I-772/21.
III. Ali ustvarjamo nova nesorazmerja?
Naslovna odločba brez dvoma ustvarja nesorazmerja med različnimi plačami nosilcev treh vej oblasti. Vendar obstajajo huda plačna nesorazmerja že zdaj. Kot ugotavlja odločba št. U-I-772/21,
znašajo razlike med plačnimi razredi najnižje uvrščenih sodnikov in najnižje uvrščenih poslancev ob upoštevanju mesečnega pavšalnega zneska, ki ga dobivajo poslanci, od 11 do skoraj 13 plačnih razredov. Vrhovni sodnik oziroma vrhovni sodnik svetnik ob upoštevanju te okoliščine poslance v izhodiščnem plačnem razredu z najnižjim mesečnim pavšalom presegata le še za dva oziroma tri plačne razrede, s poslanci v izhodiščnem plačnem razredu z najvišjim mesečnim pavšalom pa sta že skoraj izenačena.
[13]
Ustavno sodišče pa je že v odločbi
št. U-I-15/04 odločilo, da so določena odstopanja med plačami nosilcev različnih vej oblasti ustavnopravno sprejemljiva.
Mutatis mutandis
je gotovo ustavno skladno, da bi imeli sodniki višje plače kot predstavniki drugih vej oblasti, če ta odstopanja le ne bi bila prevelika.
Tako ne more biti dvoma o tem, da s stališča Ustave ne more biti problematično, če bo imel v času med izdajo naše dopolnilne določbe in sprejetjem novega plačnega sistema predsednik Vrhovnega sodišča morda nekaj višjo plačo kot predsednik Vlade ali predsednica Državnega zbora. Plače morajo biti primerljive, ne pa enake; in nikakor ni skladno z Ustavo samo to, da so sodniške plače zmeraj nižje.
Zdi se, da zaradi naše odločbe večji ustavnopravni izziv povzročajo razmerja znotraj sodne veje oblasti v širšem smislu. Plače se bodo na podlagi naše odločbe namreč zvišale samo rednim sodnikom. Če zakonodajna veja oblasti ne bo reagirala, bodo imeli takó nekateri redni sodniki precej višje plače kot ustavni sodniki. Višje plače pa bodo imeli sodniki tudi od tožilcev primerljivega ranga.
[14]
IV. Ali odločamo o svojih plačah?
Delna odločba se
brez kakršnegakoli dvoma ne
nanaša na plače ustavnih sodnikov
. Predlagatelj je Sodni svet, ki ne zastopa sodnikov Ustavnega sodišča, pač pa sodnike rednih sodišč. Nenazadnje sta položaj in status ustavnega sodnika urejena v posebnem zakonu – Zakonu o Ustavnem sodišču. To je izrecno poudarjeno tudi v obrazložitvi dopolnilne odločbe.
[15]
Seveda pa vsebinske ugotovitve iz odločbe št. U-I-772/21, ki se nanašajo na neskladnost plač rednih sodnikov z Ustavo, veljajo tudi za ustavne sodnike. Ustavni sodniki smo del sodne veje oblasti.
[16]
Tudi naše plače se niso usklajevale z inflacijo, tudi za plače ustavnih sodnikov ne obstaja mehanizem usklajevanja z inflacijo. Tudi logika sodniške hierarhije, ki se je do zdaj izražala tudi v hierarhiji višine plač, podpira to tezo. V zadevi št. U-I-772/21 pa se nismo ukvarjali s primerjavo plač ustavnih sodnikov z nosilci drugih vej oblasti.
Ker se dopolnilna odločba ne nanaša na plače ustavnih sodnikov, je uporaba učinka našega načina izvršitve na plače ustavnih sodnikov (torej uskladitve z inflacijo) popolnoma v rokah zakonodajalca.
V. Kako naprej?
Tudi po izdaji naslovne dopolnilne odločbe, bosta ostali neuresničeni še dve neskladnosti z Ustavo, ki ju bo moral nasloviti zakonodajalec: kršitev sodniške neodvisnosti zaradi neobstoja mehanizma za preprečevanje dokajšnjega padca realne vrednosti sodniških plač in kršitev načela delitve oblasti, ker obstajajo bistvena nesorazmerja med plačnim položajem sodnikov in poslancev.
Zakonodajalec torej mora zagotoviti mehanizem, na podlagi katerega se bodo plače sodnikov usklajevale z inflacijo in tako ne bodo nedopustno izgubljale realne vrednosti. Pri tem ima seveda relativno prosto polje presoje; lahko jih recimo usklajuje 100% enkrat letno, lahko pa tudi v nižjem odstotku, dokler takšna uskladitev zagotavlja, da plače ne izgubljajo na realni vrednosti. Zagotoviti mora torej mehanizem rednega preverjanja vrednostni plač glede na inflacijo in njihovega usklajevanja.
[17]
Poleg tega pa bo moral še vedno opraviti temeljit razmislek o sistemski ureditvi razmerij med plačami vseh funkcionarjev (pa tudi javnih uslužbencev). To je gotovo kompleksen izziv.
Vprašanje, ki se na koncu vsega postavlja pa je: ali sme zakonodajalec, ko bo reševal vprašanje plačnega nesorazmerja med tremi vejami oblasti, sodniške plače določiti tako, da bodo nižje kot te, z načinom izvršitve določene plače. Po mojem mnenju je odgovor – ne. Naslovna odločba namreč odpravlja eno od treh ugotovljenih protiustavnosti: kršitve sodniške neodvisnosti zaradi ustavno nedopustnega padca realne vrednosti sodniških plač.
[18]
To je tisti izhodiščni minumum, ki ga je postavilo Ustavno sodišče in ki je od 3. 1. 2024 preprečil, da sodniške plače niso izgubile realne vrednosti od leta 2012 naprej. Vprašanje določitev plačnih razmerij različnih nosilcev vej oblasti pa mora slediti po tem.
Kljub temu, da bo z načinom izvršitve postavljen izračun plač veljal samo do uveljavitve ureditve, ki bo celostno odpravila protiustavnosti iz odločbe št. U-I-772/21, si je namreč pojmovno težko zamisliti situacijo, ko bi bile s takšno ureditvijo določene plače nižje kot bodo te, na podlagi načina izvršitve. Kot rečeno, je bila namreč z naslovno dopolnilno odločbo odpravljena samo ena od dveh neskladnosti z Ustavo (tretja je vzpostavitev mehanizma za naprej), druga lahko zgolj gradi od tu naprej. Zakonodajalec lahko vse ostale plače "uravnoteži" okrog teh, na novo izračunanih plač, ki torej predstavljajo neke vrste sidro, lahko pa plačni sistem seveda zastavi drugače. Nižje pa po mojem mnenju ne more iti, saj bi s tem zanikal učinek odprave ustavnosti, ki jo je že saniralo Ustavno sodišče.
VI. Sklepno
Spoštovanje do sodstva in sodnikov je odlika zrele, demokratične države. Ven in ven je treba ponavljati mantro: če hočemo imeti dobro sodstvo, je treba sodnike dobro plačati. Do dobrega plačila za delo, ki ga opravljajo, je še dolga pot. Zato jim je treba zagotoviti vsaj dostojno plačilo. Ta dopolnilna odločba zagotavlja vsaj to, da jim bo leta 2012 določena plača usklajena z inflacijo.
[19]
Ocenjujem, da je to tisti minimum, o vsebini katerega ne more biti posebnega dvoma. Pri odpravljanju te neskladnosti z Ustavo tudi zakonodajalec ne bi mogel ravnati bistveno drugače. Ta način izvršitve neposredno izhaja iz naše predhodne odločbe in tako njegova določitev ne posega v vlogo zakonodajalca.
Vsakomur, ki spoštuje pravno državo, je težko opazovati, kako se morajo sodniki skozi desetletja boriti za svoje plače.
[20]
Takšno ponižujoče početje ostane samo tistim, ki drugače niso slišani. Nespodobno je, da se morajo zatekati k stavki
[21]
in neprestanim pogajanjem z Vlado, ki ne privedejo do rezultatov.
[22]
Nespodobno je, da morajo sodniki vlagati pravna sredstva za dostojne plače:
[23]
od odškodninskih tožb zoper državo
[24]
in celo do predloga za predhodno odločanje na SEU.
[25]
Vse to vpliva tudi na podobo Slovenije v tujini. In popolnoma nesprejemljivo je, da drugi dve veji oblasti pustita, da do tega pride. Vendar je do takšne situacije žal prišlo.
Ustavno sodišče je res zadnje, ki bi moralo reševati nastalo situacijo. Vendar smo prišli v položaj, ko je takšen poseg očitno nujen. Glasovala sem za večinsko odločitev, kljub temu, da ji bo verjetno sledilo nerazumevanje javnosti in kljub temu, da pričakujem kritike in očitke, ki bodo leteli na vsebino odločbe. Glasovala sem za kljub temu, da bomo imeli kot posledico naše odločitve morda ustavni sodniki nižjo plačo kot marsikateri redni sodnik. Sama povsem mirno živim s tem, da imam za ceno tega, da smo rednim sodnikom uskladili plače z inflacijo, sami pa dobrobiti tega morda ne bomo deležni, (do celovite odprave plačnih nesorazmerij) nižjo plačo. Posledica naše odločitve bo zgolj to, da bo verjetno prvič v zgodovini Slovenije nekaj sodnikov imelo nekoliko višje plače kot nekateri nosilci drugih vej oblasti.
[26]
Takšna posledica res ne more predstavljati slabšega stanja kot je sedanje soglasno ugotovljeno protiustavno stanje.
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Glej 72. točko obrazložitve odločbe št. U-I-772/21.
[2]
Prav tam, 123. točka obrazložitve.
[3]
Prav tam, 108. in 111., 113. točke obrazložitve.
[4]
Prav tam, 138. točka obrazložitve.
[5]
Evropsko sodniško združenje poziva vlado, naj nemudoma uredi sodniške plače - RTV SLO
,
1680ae8e5c (coe.int)
.
[6]
Obvestilo za javnost – protest za vladavino prava 3. aprila 2024 – Slovensko sodniško društvo (sodnisko-drustvo.si)
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, 64. točka obrazložitve.
[8]
Glej 64.-66. točko obrazložitve odločbe št. U-I-772/21.
[9]
Prav tam, 27. in 28. točka obrazložitve.
[10]
Prav tam, 67. točka obrazložitve.
[11]
18. točka obrazložitve naslovne odločbe.
[12]
Glej 87. točko obrazložitve, odločbe št. U-I-772/21.
[13]
Prav tam, 108. točka obrazložitve.
[14]
Res pa je, da tožilce varuje 55. člen Zakona o državnem tožilstvu, po katerem so njihove plače vezane na sodniške enakega položaja. Glej 55. člen ZDT (druge pravice državnega tožilca):
"(1) Če ni s tem zakonom določeno drugače, ima državni tožilec poleg pravice do plače tudi pravico do prejemkov, dodatkov, plačil, nadomestil in povračil v enakih primerih ter v enaki višini, kakor sodnik ustreznega naziva oziroma položaja.
(2) Če ni s tem zakonom določeno drugače, se za odločanje o pravicah iz prejšnjega odstavka smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja sodniško službo."
[15]
Glej 51. točko obrazložitve naslovne odločbe.
[16]
Kot določa prvi odstavek 1.  člena ZUstS: "
(1) Ustavno sodišče je najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin."
[17]
"Skladna s to zahtevo bi bila le ureditev, ki bi za primer, ko bi prišlo do dokajšnega padca realne vrednosti sodniških plač, sama določala njihovo uskladitev. Pri tem bi moralo biti predvideno periodično preverjanje morebitnega nastanka navedene okoliščine, ki se ne bi smelo izvajati v prevelikih časovnih razmikih." (123. točka obrazložitve odločbe št. U-I-772/21).
[18]
Glej 37. točko obrazložitve naslovne odločbe.
[19]
V vmesnem času je sicer prišlo do nekaj manjših dvigov plač, ki pa niso nikakor niti blizu uskladitve z inflacijo.
[20]
Sodniki zahtevamo odpravo plačnega neravnovesja! – Slovensko sodniško društvo (sodnisko-drustvo.si)
[21]
Sodniki za eno uro prekinili delo. Golob se bo z njimi sestal v petek. - RTV SLO
Sodniki bodo med 10. in 24. januarjem opravljali le nujne zadeve, Goloba pozivajo k odstopu - RTV SLO
[22]
Sodniško društvo: Vlada je do zdaj prelomila vse obljube, ki jih je dala sodnikom - RTV SLO
Sodniki: "Dejanje vlade sodnice in sodniki ocenjujemo kot korak v pravo smer" - N1 (n1info.si)
[23]
V tem pogledom je vredno razmisliti o rešitvi, ki jo poznajo v Kanadi, kjer vsa materialna razmerja sodnikov ureja posebna institucija.
Office of the Commissioner for Federal Judicial Affairs Canada - Welcome (fja.gc.ca)
[24]
STA: Sodniki že vlagajo odškodninske zahtevke zaradi plač, tožilci bodo 14. marca ponovno stavkali
[25]
Vrhovno sodišče se je v povezavi z vprašanjem materialne sodniške neodvisnosti obrnilo na Sodišče EU (sodisce.si)
[26]
Pri tem se seveda ne opredeljujem do primernosti višine plač predstavnikov zakonodajne in izvršilne veje oblasti.
⇒
U-I-8/24-28
4. 6. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. ŠPELCE
MEŽNAR K DOPOLNILNI ODLOČBI IN SKLEPU ŠT.
U-I-8/24
Z
DNE 30. 5. 2024
1. Ustavno sodišče je julija 2023 z odločbo št. U-I-772/21 soglasno ugotovilo, da je ureditev sodniških plač v neskladju z ustavnim načeloma neodvisnosti (125. člen Ustave) in delitve oblasti (3. člen Ustave). Pojasnilo je, da mora zakonodajalec poskrbeti za takšne osnovne plače sodnikov, ki zagotavljajo sodniško neodvisnost. Ta pogoj ni več izpolnjen, če se vrednost plač v obdobju desetih let ne usklajuje z inflacijo in se posledično realno bistveno zniža. Z obrazložitvijo te odločbe v celoti soglašam še danes.
2.
Ustavno sodišče je priznalo, da gre pri plačah v javnem sektorju za kompleksno ureditev, ki ne zadeva zgolj sodnikov, pač pa tudi druge funkcionarje in javne uslužbence. Izrecno je poudarilo, da za določanje višine plač v javnem sektorju sámo ni pristojno, ker to sodi v polje proste presoje zakonodajalca (138. točka obrazložitve odločbe št. U-I-772/21). Glede na to je zakonodajalcu (Državnemu zboru) naložilo, da mora protiustavnost odpraviti v šestih mesecih. Ta rok se je iztekel 3. 1. 2024. Zakonodajalec odločbe Ustavnega sodišča do danes (približno 5 mesecev po izteku roka) ni izvršil. Sodni svet je zaradi neodzivnosti zakonodajalca ponovno vložil zahtevo za presojo zakona in dodatno predlagal, naj Ustavno sodišče vsem sodnikom plače poviša za 1071,59 EUR. Zahtevo Sodnega sveta za določitev višjih plač je Ustavno sodišče v celoti zavrglo (1. točka izreka, s katero soglašam). Istočasno je Ustavno sodišče odločilo, da bo izvršitev svoje odločbe opravilo po uradni dolžnosti. Temu je namenjena 2. točka izreka (določitev načina izvršitve odločbe št. U-I-772/21), ki sem ji nasprotovala in h kateri dajem to odklonilno mnenje.
[1]
Tako procesno kot vsebinsko postopanje v tej zadevi zbujata resne pomisleke o delovanju Ustavnega sodišča izven zakonskih in ustavnih pristojnosti.
3. Najprej o procesnih težavah: Ustavno sodišče je v lanski odločbi št. U-I-772/21 upravičeno ugotovilo, da določanje nove višine plač presega njegove ustavne in zakonske pristojnosti.
Nikoli doslej, čeprav je že večkrat presojalo ureditev sodniških plač in večkrat tudi ugotovilo njeno neskladje z Ustavo,
[2]
se ni zgodilo, da bi Ustavno sodišče ob ugotovitvi, da plače ne ustrezajo ustavnim načelom, sámo določilo njihovo višino. Nikoli se tudi še ni zgodilo, da bi Ustavno sodišče v odločbi o ugotovitvi protiustavnosti zakona zakonodajalcu določilo rok za izvršitev odločbe, po njegovem poteku pa sámo od sebe, po uradni dolžnosti, prevzelo izvršitev v svoje roke.
4.
Ali dejstvo, da zakonodajalec odločbe št. U-I-772/21 pet mesecev po poteku roka še ni izvršil, res lahko upraviči ravnanje Ustavnega sodišča, ki prvič v svoji zgodovini pristojnost izvršiti lastno odločbo prevzame po uradni dolžnosti? Po mojem mnenju ne. Žal dejstvo, da odločba še ni izvršena, v slovenskem pravnem redu ni nobena posebnost. Druga odločba o izbrisu iz registra stalnega prebivalstva več kot 25.000 prebivalcev Slovenije
[3]
je ostala neizvršena več kot sedem let, neposredno je vplivala na številna življenja in je pomenila eno najhujših množičnih kršitev človekovih pravic v naši zgodovini, pa se Ustavno sodišče nikoli ni odločilo, da bi jo po uradni dolžnosti izvršilo. Tudi odločba o protiustavno pomanjkljivem Zakonu o nalezljivih boleznih, ki je predstavljal neposredno podlago za številne podzakonske ukrepe v času epidemije (med njimi policijsko uro in večmesečno popolno zaprtje šol), je ostala neizvršena več kot eno leto, pa Ustavnemu sodišču nikoli ni prišlo na misel, da bi jo izvršilo po uradni dolžnosti. Glede na to se nisem mogla strinjati, da je neizvršitev odločbe o sodniških plačah res tako kvalificirana kršitev Ustave, da si zasluži posebno obravnavo.
5.
Opozarjam, da Ustavno sodišče Sodnemu svetu, ki je sprožil konkretni ponovni postopek, sploh ni priznalo procesnega upravičenja za določitev načina izvršitve (22. točka obrazložitve). Nasprotno, celotno zahtevo Sodnega sveta je zavrglo (1. točka izreka). Na tej točki bi se Ustavno sodišče moralo ustaviti. Namesto tega je postopek nadaljevalo in si vzelo pristojnost, da sodnikom kar po uradni dolžnosti zviša plače (2. točka izreka). Ustavno sodišče se ob tem spreneveda: če bi držalo, da lastne neizvršene odločbe lahko izvršuje po uradni dolžnosti, je dolžno ukrepati takoj, ko poteče rok za izvršitev. Zakaj torej Ustavno sodišče po uradni dolžnosti ni odreagiralo takoj po poteku roka? Ali drugače: zakaj je čakalo na zahtevo Sodnega sveta, ki jo je nato zavrglo, a hkrati izkoristilo za to, da je izpeljalo postopek po uradni dolžnosti?
6.
Odločitev o zvišanju sodniških plač ni obremenjena le s procesnimi problemi, pač pa tudi z resnimi vsebinskimi napakami, ki jih analiziram v nadaljevanju.
Zvišanje plač nasprotuje zakonom in Ustavi
7. Ključna za razumevanje problematičnosti 2. točke izreka, s katero Ustavno sodišče sodnikom zvišuje plače, je okoliščina, da Ustavno sodišče tokrat sploh ni presojalo ustavnosti zakona (ne izvršuje svoje lastne ustavne pristojnosti), pač pa deluje kot zakonodajalec, ki "napiše zakon".
[4]
Način izvršitve odločbe namreč pomeni, da Ustavno sodišče prevzame pristojnost zakonodajalca (drugi odstavek 40. člena ZUstS).
[5]
Zato tudi zanj (enako kot za druge pripravljavce zakonov) veljajo stroga pravila nomotehnike.
[6]
Ker Ustavno sodišče v tem primeru sámo sprejme zakonsko ureditev, mora biti ta neposredno izvršljiva. Način izvršitve mora biti
oblikovan tako, da
ga lahko naslovniki uporabljajo brez nadaljnjih izvedbenih predpisov (zakona, podzakonskih aktov), torej brez intervencije zakonodajalca.
Način izvršitve ne sme nasprotovati Ustavi, nasprotovati pa tudi ne sme veljavnim zakonskim določbam, katerih (proti)ustavnosti ni presojalo.
[7]
,
[8]
Če je način izvršitve v neskladju z veljavno zakonsko ureditvijo, ki je Ustavno sodišče ni presojalo, gre za hudo kršitev pristojnosti Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče bi v tem primeru namreč zakon
de facto
razveljavilo, čeprav sploh ni izvrševalo svoje ustavne pristojnosti presoje ustavnosti zakona, pač pa je izvrševalo lastno odločbo.
Menim, da je način izvršitve iz 2. točke izreka obremenjen z vsemi naštetimi problemi.
8.
Povsem se strinjam z večino, da nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča samo po sebi predstavlja hudo kršitev načela pravne države in načela delitve oblasti (27. in 28. točka obrazložitve). Neuresničitev odločbe, ki ugotavlja materialno prikrajšanost celotne veje sodne oblasti, predstavlja veliko težavo za delovanje pravne države. Odgovornost za takšno stanje nosita tako Vlada kot Državni zbor. Ne morem pa deliti mnenja večine, da se lahko protiustavno stanje v državi, ki je posledica nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča, odpravi tako, da Ustavno sodišče sodnikom zviša plače na način, ki je popolnoma v nasprotju z veljavnim Zakonom o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS). Menim, da je Ustavno sodišče s tem, ko je sodnike (posledično pa tudi tožilce) izločilo iz Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, in s tem, ko je za sodnike (in tožilce) uvedlo nov najvišji plačni razred, prekoračilo svoje ustavne pristojnosti, prekršilo ustavno načeli delitve oblasti in pravne države, grobo kršilo ZSPJS ter ustvarilo neenakost tako med različnimi vejami oblasti kot znotraj sodne veje. Ker Ustavno sodišče od Vlade in Državnega zbora zahteva tudi zvišanje plač ustavnih sodnikov, je prekršena še ustavna zahteva sodniške nepristranskosti.
9. Ureditev sistema plač v javnem sektorju je v Republiki Sloveniji v izključni pristojnosti zakonodajalca (138. točka obrazložitve odločbe št. U-I-772/21). Ključni razlog je kompleksnost enotnega plačnega sistema. Poseganje v plače ene skupine zaposlenih vselej "podira" razmerja do ostalih skupin. Ustavno sodišče zato niti z načinom izvršitve svoje odločbe, ki sicer predstavlja zakonit način začasnega prevzema zakonodajne funkcije, ni pristojno (parcialno ali celovito) urejati plačnega sistema v javnem sektorju. To ustavno omejitev je Ustavno sodišče spoštovalo ves čas od svoje ustanovitve – do tokratne sporne odločbe.
10. Veljavna zakonodaja zahteva, da so vse plače v javnem sektorju uvrščene v enega izmed plačnih razredov, razmerja med njimi pa se lahko spremenijo samo po postopku, predvidenem z ZSPJS.
[9]
Noben sodni funkcionar v Republiki Sloveniji svoje plače ne more prejeti, če njegovo delovno mesto ni uvrščeno v enega izmed 66 plačnih razredov, ki jih ureja zakon.
[10]
ZSPJS predpisuje, da višino osnovne plače zaposlenega v javnem sektorju določa zakon.
[11]
Zakonodajalec je glede določitve plač iz javnih sredstev izhajal iz pridržka zakona
[12]
– zgolj zakon sme določiti njihovo višino. Z drugimi besedami: ZSPJS ne dopušča, da bi se osnovna višina plače v javnem sektorju določila s pravnim aktom, ki ni zakon – na primer z (upravno) odločbo ali podzakonskim aktom. Zakon, ki bi določitev osnovne višine sodniške plače prepustil podzakonskemu aktu ali odločitvi nekega (upravnega ali sodnega) organa, bi bil v nasprotju s 3. členom ZSPJS.
11.
V pravilo 3. člena ZSPJS, po katerem mora biti višina osnovne plače za zaposlene v javnem sektorju (vključno s sodniki) nominalno določena že na zakonski ravni, Ustavno sodišče nikoli ni poseglo. Vsako zvišanje plač v javnem sektorju, vključno s tistim, ki predstavlja uskladitev z inflacijo, terja spremembo zakona in določitev nove vrednosti plačnih razredov v zakonu (nova plačna lestvica). Višanje plač v javnem sektorju je v okviru veljavnega sistema možno bodisi z uvrstitvijo delovnega mesta (funkcije) v višji plačni razred, bodisi z zvišanjem vrednosti plačnega razreda, oboje pa mora določiti zakonodajalec. Ustavno sodišče, kadar ravna kot zakonodajalec, ki sodnikom zvišuje plače, je dolžno upoštevati vse določbe ZSPJS, ki jih s svojimi dosedanjimi odločbami ni razveljavilo.
12.
Določitev sodniških plač v tokratni odločbi je glede na navedeno sprta s skoraj vsemi zakonskimi pravili urejanja plač v javnem sektorju.
13.
Prvič, višine novih sodniških plač Ustavno sodišče (ki deluje kot zakonodajalec) nominalno ni opredelilo, čeprav ga k temu zavezuje ZSPJS. Abstraktna (opisna) določitev osnovne plače v načinu izvršitve, ki prepušča konkretizacijo njene višine neznanemu organu,
[13]
je v očitnem nasprotju s 3. členom ZSPJS in krši načelo zakonitosti. Smisel konkretizacije sodniških plač na ravni zakona (oziroma na ravni načina izvršitve, če jih določa Ustavno sodišče) je v spoštovanju zahteve po transparentni in skrbni rabi javnih sredstev za plače zaposlenih v javnem sektorju. Kljub opozorilom, da mora zaradi spoštovanja ZSPJS v načinu izvršitve Ustavno sodišče določiti novo sodniško plačno lestvico s konkretnimi zneski, se je večina odločila za "opisni" način, ki v nasprotju s 3. členom ZSPJS prenaša pristojnost za konkretizacijo osnovne višine sodniških plač na neimenovano osebo (organ) in s tem bistveno krni ne le zakonitost, pač pa tudi transparentnost določanja sodniških plač.
[14]
14.
Drugič, če držijo informativni izračuni v spodnji tabeli, plače sodnikov po uskladitvi ne sodijo več v noben trenutno obstoječi plačni razred. Drugače povedano, plače sodnikov po odločitvi Ustavnega sodišča niso več del sistema plač v javnem sektorju, pač pa predstavljajo lasten, od drugih zaposlenih v javnem sektorju ločen sistem ("steber"). ZSPJS ločenega sistema sodniških plač ne dopušča. Ustavno sodišče je torej zavestno kršilo veljavno zakonsko ureditev ZSPJS, po kateri so tudi plače sodnikov del sistema plač v javnem sektorju in morajo biti uvrščene v plačne razrede iz veljavne plačne lestvice (5. člen ter Prilogi 1 in 3 ZSPJS).
[15]
15.
Tretjič, Ustavno sodišče je prebilo plačni strop oziroma ukinilo veljavni najvišji 66. plačni razred, ki ga (s pomočjo plačne lestvice) določa ZSPJS. Tudi to predstavlja
de facto
razveljavitev zakonske ureditve, katere ustavnosti Ustavno sodišče sploh ni presojalo. Najvišja osnovna bruto plača v javnem sektorju ne bo več v 66. plačnem razredu (od 1. 6. 2024 dalje bo znašala 6.087,86 EUR), kamor so (bili) uvrščeni najvišji funkcionarji vseh treh vej oblasti (predsednica države, predsednik Vlade, predsednica Državnega zbora, predsednik Vrhovnega sodišča in predsednik Ustavnega sodišča), pač pa v posebnem (neobstoječem) plačnem razredu za sodnike.
[16]
16.
Spodnja tabela
[17]
prikazuje, kaj naj bi konkretno pomenila odločitev Ustavnega sodišča za višino sodniških plač. Stolpec A kaže trenutno višino sodniških plač, stolpec B prikazuje plače sodnikov po 1. 6. 2024, ko bo stopil v veljavo ZSPJS-AB (3,36 % zvišanje plač v javnem sektorju zaradi delne uskladitve z lansko inflacijo). V stolpcu D so plače sodnikov, kakršne je določilo Ustavno sodišče, za primerjavo pa stolpec C prikazuje še plače, kot so predvidene s trenutnim vladnim predlogom interventnega zakona, ki naj bi delno odpravil protiustavnost.
[18]
Za sodnike nižjih stopenj je vladni predlog ugodnejši, za višje in vrhovne sodnike pa je precej ugodnejši način izvršitve, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Ob tem velja izpostaviti, da način izvršitve, za katerega se je odločilo Ustavno sodišče, ne sledi predlogu Sodnega sveta, po katerem bi se relativno najbolj zvišale plače najnižjim in najslabše plačanim sodnikom. Zvišanje sodniških plač za enotni znesek 1.071,59 EUR (po predlogu Sodnega sveta) bi pomenilo za najnižje sodnike več kot 30 % zvišanje, za najvišje sodnike pa približno 15 % zvišanje. Ustavno sodišče je z enotnim zvišanjem plač vsem sodnikom za enak odstotek (kakšen konkretno, iz odločbe ni razvidno) najnižjim sodnikom zvišalo plače za okrog 400,00 EUR, najvišjim pa za okrog 800,00 EUR.
Funkcija
A
B
C
D
Trenutna vrednost PR
[19]
(ureditev, po kateri se bo obračunala še plača za maj)
ZSPJS-AB
(upošteva ob obračunu plač za mesec junij 2024)
(+12.3% povišanje glede na stanje 1. 6. 2012)
Interventni zakon v postopku sprejemanja –
ZUFSOPR
(predviden začetek uporabe 31. 12. 2024)
(dodan % povišanja glede na 1.6. 2012)
US - način izvršitve (+26.2 % inflacija od 1. 6. 2012 do konca 2023)
Predsednik US
[20]
66/
5.889,96
66/
6.087,86
66/
6.087,86
66/
6.087,86
Predsednik VS
66/
5.889,96
66/
6.087,86
66/
6.087,86
(+ 12,3 %)
Neobstoječ PR
6.839,45
Vrhovni sodnik svetnik
62/
5.034,77
62/
5.203,94
63/
5.412,08
(+16,8 %)
Neobstoječ PR
5.846,39
Vrhovni sodnik
61/
4.841,12
61/
5.003,77
62/
5.203,94
(+ 16,8 %)
Neobstoječ PR
5.621,54
Višji sodnik svetnik
59/
4.475,88
59/
4.626,27)
61/
5.003,77
(+ 21.49 %)
Neobstoječ PR
5.197,43
Višji sodnik
56/
3.979,04
–
58/
4.303,74
56/
4.112,74
–
58/
4.483,35
(+13,2%)
58/
4.448,35
–
60/
4.811,33
(+ 21,49 %)
Neobstoječ PR
4.620,49
–
4.997,54
Okrožni sodnik svetnik
55/
3.826,01
55/
3.954,56
58/
4.448,35
(+26.35 %)
Neobstoječ PR
4.442,79
Okrožni sodnik
51/
3.270,49
–
54/
3.678,86
51/
3.380/38
–
54/
3.802.47
54/
3.802,47
–
57/
4.277,26
(+26,35 %)
Neobstoječ PR
3.797,71
–
4.271, 90
Okrajni sodnik svetnik
53/
3.537,36
53/
3.656,22
56/
4.112,74
(+26,35%)
Neobstoječ PR
4.107,60
Okrajni sodnik
48/
2.907,45
–
52/
3.401,01
48/
3005,14
–
52/
3.515,59
51/
3.380,38
–
55/
3.954,56
(+26,35)
Neobstoječ PR
3.376,16
–
3.949, 63
17. Menim, da je Ustavno sodišče tokrat krepko prekoračilo svoje ustavne in zakonske pristojnosti. Z ravnanjem
ultra vires
je sámo ustvarilo prav tako krizno stanje, kot ga zakonodajalec povzroča z nespoštovanjem odločbe Ustavnega sodišča. V obeh primerih gre za kršitev načela delitve oblasti, le da je enkrat prizadeta sodna, drugič pa zakonodajna veja oblasti. A obstaja tudi pomembna razlika: za neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča o sodniških plačah bodo poslanci Državnega zbora politično odgovarjali volivcem. Ustavni sodniki ne odgovarjajo nikomur.
18. Primeri, ko bi celotna odločitev Ustavnega sodišča predstavljala izvajanje zakonodajne funkcije (način izvršitve neke prejšnje odločbe), ne pa ustavne presoje predpisa, so izjemno redki. Če se je Ustavno sodišče odločilo, da bo samo uredilo (zvišalo) sodniške plače, mora biti sposobno tak zakon napisati. Izbrani način izvršitve dokazuje, da tej nalogi ni (bilo) kos.
19. Odločitev Ustavnega sodišča pa ima še druge resne težave.
Kršitev videza nepristranskosti
20.
V 51. točki obrazložitve večina ugotavlja, da bodo zaradi zvišanja plač rednih sodnikov zdaj nesorazmerno nizke plače ustavnih sodnikov, ki so prav tako del sodne oblasti.
[21]
Ustavno sodišče zato poziva Vlado in Državni zbor, da "nemudoma poskrbita za odpravo teh neravnotežij". Z drugimi besedami: Ustavno sodišče je najprej zvišalo plače rednim sodnikom, nato pa ugotovilo, da je posledično nastalo nesorazmerje pri plačah ustavnih sodnikov (ki so zdaj relativno nižje). Od drugih dveh vej oblasti zato pričakuje, da "uravnoteži" še plače ustavnih sodnikov.
21. Težko se bo znebiti vtisa, da so ustavni sodniki zvišanje plač rednim sodnikom izkoristili za lastno korist. Formalno si niso sami zvišali plač, so pa točno to naložili zakonodajalcu in Vladi. Videz nepristranskosti ustavnih sodnikov je nedvomno prizadet, če se ustavna odločba (pa čeprav posredno) nanaša tudi na plače ustavnih sodnikov, ki so jo sprejeli.
[22]
Zvišanje plač državnih tožilcev
22.
Državnotožilski svet je v tem postopku Ustavnemu sodišču posredoval svojo intervencijo, s katero je predlagal, da Ustavno sodišče način izvršitve določi tako, da bo veljal tudi za funkcionarje državnega tožilstva. Čeprav
odločba sploh ne omenja plač državnih tožilcev, nanje brez dvoma neposredno učinkuje.
Sleherno zvišanje plač sodnikov se namreč odrazi tudi v zvišanju plač državnih tožilcev. Po izrecni zakonski določbi (48. člen Zakona o državnem tožilstvu) se
plača državnega tožilca "določi po enakih osnovah, z enakimi dodatki in na enak način kakor plača sodnika ustreznega naziva oziroma položaja". To pomeni, da bo zvišanje plač sodnikov nujno (
ex lege
) imelo za posledico še zvišanje plač državnih tožilcev. Iz sistema plač v javnem sektorju torej ne bodo izločeni le sodniki, pač pa tudi državni tožilci.
Ustava in Zakon o Ustavnem sodišču ne dopuščata poračunov plač za nazaj
23.
Večina priznava, da so poračuni plač problematični (44. točka obrazložitve). Ustavno sodišče je namreč sodnikom plače zvišalo z učinkom za nazaj, od 3. 1. 2024 dalje. Na prvi pogled se zdi logično, da je za trenutek učinkovanja svoje odločbe izbralo datum, do katerega bi zakonodajalec in Vlada morala uresničiti prejšnjo odločbo. Protiustavno stanje gotovo traja od 3. 1. 2024. Žal pa je moralo Ustavno sodišče za takšno rešitev ravnati v nasprotju z Zakonom o Ustavnem sodišču ter 161. členom Ustave. Oba izrecno prepovedujeta, da bi imela odločitev o zakonski ureditvi povratne učinke. Drugače od podzakonskih aktov, ki jih Ustavno sodišče lahko tudi odpravi (z učinkom
ex tunc
), lahko zakone le razveljavi oziroma ugotovi njihovo protiustavnost z učinkom
ex nunc
.
[23]
To pomeni, da Ustavno sodišče nima zakonske podlage za to, da določi zvišanje sodniških plač od 3. 1. 2024 dalje,
[24]
pač pa bi to (če pustimo ob strani problem nepristojnosti) lahko storilo kvečjemu od objave odločbe dalje.
24. "Poračun" plač za nazaj je v nasprotju z Zakonom o Ustavnem sodišču. Zakonsko edini dopusten način "povratnega" učinkovanja odločbe o protiustavnosti zakona je odprt sodni postopek, v katerem je bil uporabljen sporni zakon (44. člen ZUstS). Za tak primer bi šlo, če bi sodniki vložili tožbe, s katerimi bi zahtevali poplačilo prenizko izplačanih plač od 3. 1. 2024 dalje, hkrati pa uveljavljali protiustavnost zakona ali protiustavno pravno praznino (ker zakonodajalec ni reagiral na odločbo Ustavnega sodišča).
[25]
Samo v taki situaciji (lahko) ima odločitev Ustavnega sodišča "povratni" učinek.
25.
Ex tunc
učinek dopolnilne odločbe je toliko bolj problematičen, ker poračuna plač ni možno izvesti drugače kot s popolnim retroaktivnim nespoštovanjem (neupoštevanjem, derogacijo) veljavnih zakonskih določb, o katerih Ustavno sodišče ni odločalo. Tako bi se moral na primer poračun plače predsednika Vrhovnega sodišča za nazaj od 3. 1. 2024 opraviti na podlagi nove (s strani Ustavnega sodišča določene) najvišje plače (6.839,45 EUR), kar pomeni, da je Ustavno sodišče veljavno zakonsko ureditev o uvrstitvi predsednika Vrhovnega sodišča v 66. plačni razred (od 3. 1. 2024 je njegova vrednost 5.889,96 EUR)
de facto
celo odpravilo (
ex tunc
), ne le razveljavilo (
ex nunc
), za kar seveda nima pooblastila v nobenem veljavnem predpisu.
(Ne)združljivost podjetniške dejavnosti s sodniško funkcijo
26.
Eden ključnih razlogov za zahtevo po višjih sodniških plačah so bile v lanski odločbi Ustavnega sodišča izrecno izpostavljene stroge omejitve, ki veljajo za sodnike v zvezi z možnostjo iskanja dodatnih virov zaslužka. V rednem sodstvu brez dvoma velja, da funkcija rednega sodnika absolutno ni združljiva z opravljanjem pridobitne dejavnosti v obliki s. p. Ni pa več jasno, ali takšne omejitve (in s tem potreba po višjih plačah) veljajo tudi za ustavne sodnike. To bi lahko kazalo, da je poziv ustavnih sodnikov, naj jim Vlada in Državni zbor uravnotežita plače, neutemeljen, saj "stroge omejitve, ki veljajo za sodnike v zvezi z možnostjo iskanja dodatnih virov zaslužka", veljajo le za redne, ne pa tudi za ustavne sodnike.
Zaključek
27.
Pristojnosti Ustavnega sodišča imajo svoje meje. Te meje so v Ustavi premišljeno določene, z namenom varovati demokratični ustroj države. Tako kot morata Vlada in Državni zbor spoštovati odločbe Ustavnega sodišča, mora Ustavno sodišče spoštovati pristojnosti drugih dveh vej oblasti. Pristojnost Ustavnega sodišča se je izčrpala v trenutku, ko je ugotovilo protiustavnost zakonske ureditve sodniških plač in zahtevalo izvršitev odločbe. S tokratnim sodnim aktivizmom je Ustavno sodišče močno prestopilo ustavno začrtane meje in s tem pokazalo enako šibkost, kot jo očita drugima vejama oblasti.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Točka 2 izreka se glasi: "
P
ri izračunu plač sodnikov se za plačilo sodniške službe od 3. 1. 2024 do začetka uporabe zakonske ureditve, sprejete zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, upoštevajo plačni razredi sodniških funkcij, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012, usklajeni s stopnjo
rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023.
Za uskladitev se uporabi uradni podatek Statističnega urada Republike Slovenije o rasti cen življenjskih potrebščin v upoštevnem obdobju. Plače, izračunane ob upoštevanju tako usklajenih plačnih razredov, se sodnikom prvič izplačajo pri izplačilu plač v mesecu septembru 2024 za opravljeno sodniško službo v mesecu avgustu 2024. Pri izplačilu te plače se sodnikom izplačajo tudi razlike med plačami, kot bi jih, upoštevaje na prej opisan način usklajene plačne razrede, sodniki prejeli za opravljeno sodniško službo v obdobju od 3. 1. 2024 do konca meseca julija 2024, in plačami, ki so jih sodniki že prejeli oziroma jih bodo prejeli v obdobju od 3. 1. 2024 do konca meseca julija 2024."
[2]
Glej št. U-I-60/06 z dne 7. 12. 2006, št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008, št. U-I-15/14 z dne 26. 3. 2015 in št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023.
[3]
Glej št. U-I-284/94 z dne 8. 2. 1999 in št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003.
[4]
Pristojnost Ustavnega sodišča, da določa način izvršitve, ureja samo Zakon o Ustavnem sodišču, ne Ustava. To pomeni, da bi jo lahko zakonodajalec tudi odpravil.
[5]
Ker gre za velik poseg v sicer izključno in temeljno pristojnost demokratično izvoljenega parlamenta, je treba način izvršitve uporabljati previdno in zadržano. Slovensko Ustavno sodišče v primerjavi z drugimi v Evropi po pogostosti uporabe načina izvršitve velja za "ekstremno" aktivistično. Glej Splošno poročilo XIX. Konference evropskih ustavnih sodišč, str. 11
https://cecc.constcourt.md/pages/congress/en/congress.html
Prim. C.
Ribičič, Ustavno sodišče kot pozitivni zakonodajalec, Podjetje in delo, let. 41, št. 6/7 (2015), str. 1332 in nasl.
[6]
Glej Nomotehnične smernice, 3. Izdaja, 2018, objavljene na
https://www.gov.si/assets/vladne-sluzbe/SVZ/Nomotehnicne_smernice-2018_popr.pdf
[7]
Glede tega glej tudi mnenje pravnih strokovnjakov (Pirnat, Trpin, Igličar, Cerar, Kaučič, Jerovšek, Bučar, Žagar, Grad) o uresničitvi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02
https://www.mirovni-institut.si/izbrisani/wp-content/uploads/2012/02/PF_devet_profesorjev_odlocba_US.pdf
. Mnenje opozarja, da mora biti način izvršitve vselej "skladen z ustavo in zakoni, ki jih Ustavno sodišče ni razveljavilo".
[8]
Prim. Nomotehnične smernice, str. 28: "Pravnik redaktor mora zato ob redigiranju predpisa stalno upoštevati, kako veljavni predpisi vplivajo na novi predpis ter v kakšnem formalnem in vsebinskem razmerju je novi predpis do njih, da bo v pravni red skladno in pravno pravilno vključen."
[9]
Glej 1. in 2. ter 5. člen ZSPJS. Prim. E. Korpič-Horvat, Pravna analiza delovnopravnega položaja javnega uslužbenca in delavca, Pravna praksa, št. 13 (2020), str. 24.
[10]
Glej drugi odstavek 3. člena ZSPJS ter Prilogi 1 in 3 k ZSPJS: Plačna lestvica s plačnimi razredi za javne uslužbence in funkcionarje v javnem sektorju, ki se začne uporabljati z junijem 2024, objavljena na
https://pisrs.si/pregledPredpisa?id=ZAKO3328
[11]
Glej 3. in 5. člen ZSPJS, iz katerih izhaja, da je osnovna plača določena z uvrstitvijo v posamezni plačni razred iz plačne lestvice, plačna lestvica pa je priloga zakonu. ZSPJS določa plače vseh funkcionarjev pri uporabnikih proračuna. Funkcionar ne more prejemati drugačne osnove plače, kot jo določa ZSPJS.
[12]
Več o tem M. Dekleva, Legalitetno načelo v upravnem pravu (doktorska disertacija), Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2017, str. 66.
[13]
Odločba tudi ne rešuje sicer bolj praktičnega problema, kaj se bo zgodilo, če bo pri izračunih zneskov za obračun in poračun plač prišlo do razkoraka med sodniki in Vlado, ki mora zagotoviti finančna sredstva.
[14]
Ustavni sodniki smo bili sicer ob odločanju seznanjeni z v nadaljevanju prikazanimi informativnimi izračuni plač, vendar ti žal niso bili vključeni v odločbo.
[15]
Stališče, da morajo biti po veljavnem ZSPJS vse sodniške plače uvrščene v enega izmed veljavnih plačnih razredov iz ZSPJS, deli tudi Sodni svet, kot izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča št.
U 2/2024 z dne 21. 5. 2024, katerega povzetek je objavljen na
https://www.sodisce.si/vsrs/objave/2024060313564001/
in s katerim je Vrhovno sodišče prekinilo postopek v upravnem sporu ter sprožilo postopek predhodnega odločanja pred SEU: "
Sodni svet je v izpodbijani odločbi pojasnil, da tožnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, vendar ga ne more uvrstiti za dva plačna razreda višje od že doseženega,
saj je razpon plačnih razredov za okrajne sodnike v prilogi 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS) oziroma Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju povsem jasen
.
"
[16]
Ustavno sodišče tudi ni opravilo ocene finančnih posledic zvišanja (za naprej in za nazaj) sodniških in tožilskih plač s svojo odločbo. Če bi takšno ureditev sprejel zakonodajalec, bi bila to nujna sestavina zakonskega predloga.
[17]
Kot rečeno, gre za neuradne podatke, s katerimi smo sodniki razpolagali ob odločanju, vendar niso postali del večinske dopolnilne odločbe.
[18]
Primerjava z vladnim predlogom je zanimiva zato, ker pokaže bistveno metodološko razliko v pristopu Vlade in Ustavnega sodišča k izvršitvi ustavne odločbe: vladni predlog ostaja v okviru veljavnega plačnega sistema in uvršča sodnike v obstoječe višje plačne razrede, poleg tega pa ohranja načelo prirejenosti različnih vej oblasti v najvišjem plačnem razredu, saj so vsi predsedniki še naprej izenačeni. Ustavno sodišče za sodnike (opisno) vzpostavlja poseben plačni sistem ("steber") s posebnimi "plačnimi razredi" in drugačnim (višjim) plačnim stropom.
[19]
PR= plačni razred.
[20]
Enak izračun velja za predsednico republike, predsednico Državnega zbora in predsednika Vlade.
[21]
V ustavnem sistemu, kjer ima Ustavno sodišče v postopku ustavne pritožbe pristojnost razveljaviti odločitve rednih sodišč, zlasti tudi Vrhovnega sodišča, je najbrž nujno, da se instančnost sodišč odrazi tudi v razvrščanju v plačne razrede. O vprašanju, ali morajo plače v sodstvu (vključno z Ustavnim sodiščem) odražati načelo instančnosti (in se plače načeloma višajo glede na sodno instanco), se Ustavno sodišče še ni izreklo.
[22]
Ob tem se sprašujem, kaj bo storilo Ustavno sodišče, če Vlada in zakonodajalec navodila o "uravnoteženju" plač ustavnih sodnikov ne bosta spoštovala in bo tudi dopolnilna odločba ostala neizvršena? Če bo postopalo enako kot tokrat, jo bodo zaradi posebej hude kršitve načel delitve oblasti in pravne države po petih mesecih ustavni sodniki po uradni dolžnosti izvršili tako, da bodo sámim sebi določili višje plače.
[23]
Glej 161. člen Ustave ter 43., 44. in 45. člen Zakona o Ustavnem sodišču.
[24]
Dejstvo, da od tedaj dalje obstaja protiustaven položaj, ker je odločba Ustavnega sodišča neizvršena, ne more vplivati na drugačen zaključek.
[25]
Takšne so bile tožbe državnih tožilcev na izplačilo razlike v plačah zaradi začasnega znižanja plač v času epidemije.
Zahtevo za presojo prvega odstavka 69. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo je Ustavnemu sodišču podalo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. Na podlagi tega zakona je nekaterim funkcionarjem od 11. 4. 2020 do 31. 5. 2020 pripadala začasno znižana plača, in sicer za 30 odstotkov nižja osnovna plača kot sicer.
V tožbah, s katerimi so tožilci uveljavljali izplačilo razlike v plači, so zatrjevali tudi protiustavnost zakona. Delovno sodišče je postopek prekinilo in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti. Ustavno sodišče je odločilo, da je bil Zakon protiustaven. Takšna odločitev je imela (lahko) učinke za vse odprte postopke skladno s 44. členom ZUstS. Glej št. U-I-432/20.
⇒
U-I-8/24-29
31. 5. 2024
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K DOPOLNILNI ODLOČBI IN SKLEPU ŠT.
U-I-8/24
Z DNE 30. 5. 2024
I.
1. Pri odločitvi v tej zadevi je način izvršitve tisti, s katerim se je Ustavno sodišče ukvarjalo precej več kot z odločitvijo (zavrženjem).
[1]
Ustavno sodišče je začasno vstopilo v položaj zakonodajalca in odredilo valorizacijo sodniških plač vse od leta 2012. Ni posegalo v vrednotenje plačnih razredov ali njihovo novo določanje za sodnike, kar tudi pomeni, da
de iure
– v smislu novih plačnih razredov – ni določalo novih plač sodnikom. Valorizacija pomeni (le) ohranjanje vrednosti, ki ima
de facto
učinek višjih nominalnih plač. Kljub temu je s tem gotovo poseglo v plačna razmerja znotraj in zunaj sodne vaje oblasti. Zame je to bil poglavitni zadržek pri podpori načina izvršitve (2. točka izreka). Prav zato, ker je vsako poseganje v regulacijo plač in plačna razmerja zelo kompleksno vprašanje, je Ustavno sodišče v neizvršeni odločbi št. U-I-772/21 pojasnilo, da načina izvršitve ne bo določilo.
[2]
Zdaj ga je. V ločenem mnenju pojasnim tudi, zakaj sem vseeno podprl način izvršitve.
II.
2. Bistveno izhodišče je nova paradigma, ki tudi loči to zadevo od drugih neizvršenih odločb Ustavnega sodišča. Poskušam jo razložiti širše od obrazložitve, pri tem pa odgovoriti tudi na pomisleke sodnikov, ki so pri tej odločitvi ostali v manjšini. Torej, v tej tako imenovani zadevi "
sodniške plače
" ne gre več za vprašanje, koliko znaša plača nekega sodnika,
temveč gre za vprašanje ustavno zaukazanega odnosa ločenosti in prirejenosti vej oblasti
. Pred seboj sem imel torej drugačno vprašanje kot v odločbi, h kateri je zdaj dodan način izročitve št. U-I-772/21. Pri slednji odločbi je bilo vprašanje presoje višine sodniških plač z vidika materialne neodvisnosti, nato pa, ko odločba ni izvršena – in neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča že sama po sebi pomeni hudo kršitev prava in načela delitve oblasti – pa to pomeni postavljanje sodne veje oblasti v podrejen in s tem odvisne položaj (v primerjavi z zakonodajno in izvršno). Zato to ni več le vprašanje materialne neodvisnosti sodnikov,
ampak je v bistvenem prešlo v vprašanje kršitve elementa ločevanja oblasti, to je zavor in ravnovesij, ki je tudi element instituta prirejenosti oblasti
.
[3]
Medtem ko, tako kot pojasnjuje Ustavno sodišče, Državni zbor in Vlada lahko samostojno določata višino plač (za pojasnilo o tem glej 28. točko obrazložitve), pa je sodna veja oblasti – žal – v izrazito podrejenem položaju.
[4]
Poudarjam izrazito, ker menim, tako kot sem pisal že v ločenem mnenju k sklepu št. U-I-28/21, da si sodna veja oblasti že res dolgo neuspešno prizadeva, tudi s pomočjo preteklih postopkov Ustavnega sodišča, doseči primerljiv položaj z drugima vejama oblasti. V citiranem mnenju sem zapisal:
"2. Odločba v zadevi št. U-I-772/21 pojasni,
da je sodstvo hrbtenica sistema in da bi brez te hrbtenice pravila ostala mrtva črka na papirju, ker se enostavno ne bi spoštovala, vključno s pravili, ki so tudi temelj državne ureditve, na primer načela delitve oblasti
.
[5]
Najbolj otipljiva narava sodne funkcije je namreč ta, da prične učinkovati takrat, ko je soglasnega reševanja posameznega vprašanja konec.
[6]
Prav sodna funkcija je tista, ki pomaga ohranjati kohezivnost v družbi (subtilna) razmerja med oblastniki, posamezniki, posamezniki in oblastnimi organi.
Z drugimi besedami, sodišča so tista, ki se objektivno odmaknejo od spora, ga (morajo) rešiti, ter tako omogočiti nadaljevanje odnosov.
Sodstvo se ne trudi biti všečno, deluje objektivno, ne tehta interesov (
iudex non calculat
),
razen tistih, ki jih mora skladno s pravili (npr. največje koristi otroka itd). […]
Tam, kjer je pravna država močna, tam je življenje varno, urejeno, postavljene so meje našega delovanja. Zato ni stihije, vzpostavljeno je zaupanje
.
Takšno okolje je prijazno za ustvarjanje, osebni razvoj, gospodarski razvoj, investicije, in tako dalje. Z drugimi besedami, če se sfiži pravno okolje, se sfiži tudi družbeno življenje v najširšem smislu, vključujoč delovanje države in sistema na katerem temelji.
[7]
Sodišča torej udejanjajo
etos
pravne države (pravo, kot
vezivo
družbe, ki ga je treba negovati).
[8]
3. Ali je sodstvo deležno odnosa, ki to odraža?
4. Izpostavim misel nekdanjega sodnika Ustavnega sodišča, dr. Ribičiča, ki
inter alia
zapiše: "
Ustavna ureditev delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno se uresničuje izkrivljeno. Vrstni red po dejanski moči je drugačen, kot je zapisan v ustavi: na prvem mestu je izvršilna, na drugem zakonodajna, daleč za njima pa zaostaja pravosodje
[…]."
[9]
Sodstvo deluje v ozadju in v tej "triperesni deteljici" delitve oblasti ne sili v ospredje. Zato sicer govorijo številni (tudi pragmatični) razlogi, kot je ta, da sodna veja oblasti le zadržano komunicira z javnostjo, drugače kot drugi dve veji oblasti. Komunicira s svojimi odločitvami, ki pa jih ne komentira, ne spreminja.
[10]
Sodstvo ne more tako enostavno odreagirati na kritike ali na odločitve s spremembami (na primer, zakonodajalec sprejme spremembo zakona, Vlada spremeni odločitev v splošnem ali individualnem aktu itd.).
5.
Ko je tako in ko prepoznamo položaj in vrednost sodstva, ki jo spremlja zadržanost, se mi postavi vprašanje, zakaj sodniki – ne prvič - bijejo boje glede plačne politike
.
[11]
Zakaj se je Ustavno sodišče s "to temo" ukvarjalo že v zadevah št. U-I-159/08, št. U-I-60/06, št. U-I-214/06, št. U-I-228/06, št. U-I-15/14.
[12]
Nekako "v valovih" je sodstvo v preteklosti sprožalo postopke za presojo ureditev njihovi plač.
[13]
Tako kot je pojasnjeno v 82. točki odločbe št. U-I-772/21,
je treba sistemsko negovati vse vidike sodne veje oblasti, vlagati v sodnice, sodnike (v njihovo znanje in tudi osebnost pravnika-sodnika, znati uporabljati pravo na način, da se sledi reku
ius est ars boni et aequi
), strokovne sodelavce in sodno osebje. Vlagati je treba tudi v pogoje za delo. Vse navedeno že vrsto let pogrešam. Do mere, da se sprašujem, ali dejansko želimo (oz. ali si oblasti želijo) šibka sodišča?
"
3. Pri dosedanjih Vladah in sestavah Državnega zbora je (z nekaj individualnimi izjemami) pogosto izražena podrejenost sodne veje oblasti. Pri zadnjih dveh izrazito: od javnega zapostavljanja sodne veje oblasti, stalnih kritik in pogojevanja, da si morajo sodniki plače šele zaslužiti (morda z všečnimi sodnimi odločbami?), pa vse do stališč, najvišjih predstavnikov izvršilne oblasti, da so sodniki "
dobili svoje s tem, ko se je z njimi najprej pogajalo
". Kakšno nesprejemljivo stališče! In tudi to, da se morajo sodniki pogajati, je izraz podrejenosti: pogaja se tisti, ki je podrejen tistemu, ki mu nekaj določa oziroma nekaj odreja. Tudi to kaže na nerazumevanje; sodna veja oblasti je prirejena, ne hierarhično podrejena.
4. Pri tej odločbi sem si prizadeval prispevati stališče za spremembo paradigme oz. koncepta (zgolj) hude kršitve načela delitve oblasti, ki ga je kasneje tesna večina v osnovi sprejela: kadar se odločba Ustavnega sodišča ne izvrši, ampak v primeru, ko je s tem porušeno razmerje med vejami oblasti, je ta kršitev
kvalificirano težka
(odločba je moj predlog omilila in odvzela nekaj obrazložitve). Opisano podrejanje odločba poimenuje "
še posebej groba kršitev
", 27. točka obrazložitve). Sam sem uporabil termin kvalificirano. Moja kritika je huda, strožja od te, ki jo vsebuje obrazložitev.
[14]
5.
Poudariti želim ravno ta element prehoda iz običajne hude kršitve načela delitve oblasti v kvalificiranost; tako po vsebini kot tudi po trajanju
. Glede prve (vsebine) se odločba trudi biti preprečljiva, a komu gotovo ne bo dovolj (
sapienti sap
). Glede vsebine dodam, kar je nekdanja predsednica Ustavnega sodišča, dr. Jadranka Sovdat pojasnila v govoru ob Dnevu ustavnosti (poudarki R. K.):
"[…] Ustavno določene pristojnosti, ki so nosilcem oblasti zaupane, so njihove ustavne dolžnosti, ki jih morajo izvrševati, kot od njih zahteva veljavni ustavni red.
Državna oblast mora vselej upoštevati osrčje ustavnega reda: ko je poklicana sprejemati zakonodajo, skrbeti za njeno izvrševanje ali za reševanje sporov med ljudmi ter ljudmi in državo. Navedene funkcije države izvajajo tri med seboj ločene in enakovredne veje oblasti […]
Vendar ni dovolj le, da so veje oblasti ločene med seboj, nujno je tudi njihovo sodelovanje, seveda na temelju ustavno vzpostavljenih zavor in ravnovesij, prav tako pa njihovo medsebojno spoštovanje na temelju pričakovanja, da bodo vsi nosilci oblasti odgovorno izvrševali ustavno določene pristojnosti
. Bistvo načela ločitve oblasti, kot pravi Ustavno sodišče, je namreč tudi v tem
, da nobena od vej oblasti ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti
. […]
To, da spada v bistvo načela ločitve oblasti prepoved opuščanja dejavnosti, ki jih je posamezna oblast znotraj svojega delokroga dolžna opraviti, vzpostavlja posebne ustavne zahteve v razmerju med sodno in drugima vejama oblasti. Zahteva, da morajo državni organi, vključno z zakonodajalcem, upoštevati in spoštovati in izvrševati odločbe sodišč in ustavnega sodišča, je namreč, kot pravi Ustavno sodišče, eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije; nespoštovanje navedenega pa zanikanje vladavine prava ter vzpostavljanje vladavine nevezane in neomejene volje
- ali če strnem:
pomeni zanikanje samih temeljev ustavnega reda
, Zato se mora zakonodajalec odzvati na odločbo ustavnega sodišča, s katero je bila ugotovljena protiustavna opustitev zakonske ureditve, in to v roku, ki mu ga je določilo ustavno sodišče, ne šele nekaj let zatem. Ker je vsakokratna vlada ustavno pooblaščena predlagateljica zakonov, je
to hkrati njena ustavna dolžnost
, kot je že poudarilo Ustavno sodišče.
Vlada ima kot vrh državne uprave na voljo visoke državne uradnike, ki morajo na pristojnih ministrstvih pravočasno pripraviti predloge zakonskih sprememb za odpravo ugotovljenih protiustavnosti
. Leta in leta tako se nedopustno dogajajo zamude zakonodajalca pri odzivu na ugotovitve na odločbe ustavnega sodišča, nastajajo hude kršitve načel pravne države in načela ločitve oblasti, na kar vedno znova opozarja Ustavno sodišče.
Da imamo cele sezname odločb, ko pristojni protiustavno opuščajo izvršiti svojo ustavno dolžnost, je v resnici anomalija, ki maje temelje ustavnega reda […]
Dokler imamo eno samo tako odločbo - že ta pomeni zanikanje vladavine prava.
Še toliko bolj nedopustno je, če katera od takih odločb ustavnega sodišča zadeva zakonsko ureditev, ki prizadeva neodvisnost sodne veje oblasti.
Ta je namreč eden od temeljev ustavnega reda
, namenjenega v celoti zagotavljanju človekove pravice vsakogar do sodnega varstva.
Prav zato, ker morajo zagotavljati učinkovito uresničevanje te pravice in s tem tudi vseh drugih pravic, so sodniki v svojih pravicah dejansko najbolj omejeni
.
To bi se moralo odražati tudi v njihovem materialnem položaju. Sodniki so kot vsi nosilci oblasti v službenem razmerju za državo niso in ne smejo biti z nikomer v delovnem razmerju, zato urejanje njihovega materialnega položaja tudi ne more biti primerljivo z urejanjem položaja javnih uslužbencev in, ustavnopravno logično, ne sme biti odvisno od pogajanj vlade
s sindikati, ki predstavljajo in zastopajo interese javnih uslužbencev pri urejanju njihovih delavskih pravic. Zaskrbljujoče je, da gre v primeru, ko zakonodajna in izvršilna oblast opuščata svojo ustavno dolžnost, če se ne odzoveta pravočasno na ugotovljeno protiustavno zakonske ureditve materialne neodvisnosti sodnikov, kar za
dvojno zelo hudo kršitev najbolj temeljnih ustavnih načel
, katerih spoštovanje je prvi pogoj zagotavljanje človekove svobode in njegovih pravic.
[15]
[…]."
V tem govoru je zajeto tisto bistvo, ki ga pojasni tudi obrazložitev načina izvršitve. Sam težko bolje pojasnim. Obžalujem, da je ostal spregledan. Povedan je bil 21. 12. lani. Upal sem, naivno, da je tako jasen, da ne more ostati brez ustreznega odziva oblasti. Vsebuje jasen cilj ustrezne primerljivosti nagrajevanja predstavnikov vej oblasti. Ta cilj bi bilo treba doseči in to ne (pač) enkrat v nedorečeni prihodnosti. Kasneje, ko tudi zaustavitev dela sodnikov ni pomagala (o tem v nadaljevanju), je bilo jasno, da je podrejenost sodnikov in njihovo enačenje z drugimi javnimi zaposlenimi in funkcionarji, zajetimi v ZSPJS, negiranje načela ločevanja oblasti.
6. K "vsebini" se vrnem v tej in v naslednji točki pa dodajam še element časovne dimenzije, ki posebej obarva odnos do sodne veje oblasti. Menim namreč, da tudi časovna dimenzija zapostavljenega položaja sodne veje oblasti povedna in upoštevna. Glede tega pojasnjujem, kot že v ločenem k sklepu št. U-I-28/21 (zgoraj), da ne gre za prvi ali osamljeni primer, temveč za stalno kontinuirano podrejenost sodne veje oblasti in stalen oz. kontinuiran boj sodnikov – ne le, da bi njihove plače bile primerljive s plačami ključnih predstavnikov drugih dveh vej oblasti – ampak predvsem, in to poudarjam, z razumevanjem njihove vloge za delovanje pravne države. Kot je Ustavno sodišče že večkrat pojasnilo: dlje kot traja nek poseg, bolj je intenziven. S časom se intenzivnost veča.
[16]
7. Sodišča zagotavljajo samo bit pravne države, temelje oziroma v njihovo osnovo (27. točka obrazložitve). Sodstvo je osrčju načela pravne države in je hrbtenica sistema. Biti (ostati) mora trdno, ne šibko. Ne sme se ga podrejati, uničevati, ampak – če želimo pravno državo in disciplino – ga je treba podpirati. Če torej ni spoštovano načelo ločevanja oblasti, prirejenosti vej oblasti, potem ena veja oblasti ni na enaki stopnji in se postavi vprašanje njenega ustreznega delovanja. Refleksija slednje se je v tem primeru pokazala tudi s stavko, kar seveda ne pritiče nobeni veji oblasti. In lahko ponovim enako kot pri vprašanju pogajanj: stavka tisti, ki je v podrejenem položaju. Do tega sploh ne bi smelo priti. S tem, ko se nekdo odloči za stavko, tudi sam sporoči, da je v podrejenem položaju (in – v tem primeru – da sta preostali dve veji oblasti povzročili nevzdržno stanje). Podrejenost sodne veje oblasti torej ni enkraten dogodek, temveč trajajoč. Sporočila, ki sta jih že dlje časa dajali zakonodajna in izvršilna veja oblasti, imajo tudi številne druge posledice, med drugim tako nespodbudno percepcijo javnosti do sodne veje oblasti (in pri tem ne zanikam, da na to percepcijo vplivajo tudi sodišča sama
[17]
) kot tudi, zelo zaskrbljujoče, konstantno zmanjševanje atraktivnosti nekoč tako spoštovanega sodniškega poklica.
8.
Ni torej višina plač tista, ki je v ospredju zahteve Sodnega sveta, temveč nadrejenost odnosa do sodne veje oblasti
. Državni zbor celo niti ni odgovoril na zahtevo Sodnega sveta. Ustavno sodišče je prejelo le mnenje Vlade. S takšnim odnosom se torej v vseh pogledih odslikava zanikanje načela prirejenosti vej oblasti oziroma odvisnost sodne veje oblasti od ostalih dveh. Ker sodna veja oblasti ni tretja veja oblasti, ampak ena od treh enakopravnih in enako pomembnih ter prirejenih vej oblasti in ker takšna podrejenost ne le traja, temveč tudi ignorira odločitev št. U-I-772/21, ki je vse to poskušala že pojasniti, se je Ustavno sodišče znašlo pred dilemo, ali naj le še enkrat pojasnjuje, kako zelo pomembno je spoštovati načelo ločitve oblasti in njen osnovni element prirejenosti ter institut zavor in ravnovesij, in "upa", da bosta Vlada in Državni zbor to uvidela, ali pa iti korak dlje in v tem istem sistemu delitve oblasti vendarle (aktivistično) začasno vstopiti (z določeno mero zadržanosti) na polje zakonodajalca ter z načinom izvršitve valorizirati izgubljeno vrednost sodniških plač. Nisem podpiral stališča manjšine, da Ustavno sodišče le ponovi vse, kar vedno zapiše ob neizvrševanju njegovih odločb (žal, (pre)pogosto), temveč sem se zavzemal, da je, ko gre za zapostavljanje ene veje oblasti, to ne le huda, ampak kvalificirano huda kršitev (torej stopnjevanje), in da se s tem posega v samo bit delovanja pravne države. To je nosilno stališče odločbe oziroma njena nova paradigma. Ko je namreč tako, se, kot pišem zgoraj in citiram, lahko "vse sfiži". Ustavno sodišče je sodišče, ki bdi nad oblastnimi ukrepi in tudi pasivnostjo vseh vej oblasti takrat, ko bi morale delovati.
[18]
Drugi odstavek 40. člena ZUstS nam omogoča reakcijo tudi, ko zakonodajalec ni aktiven, pa bi moral biti.
[19]
To je določba, ki nam omogoča učinkovitost tudi takrat, ko se tretji odstavek 1. člena ZUstS (da so odločitve Ustavnega sodišča obvezne) ne spoštuje.
[20]
III.
9. Pomembna okoliščina, ki je terjala premislek, je tudi, ali je vložen interventni zakon
[21]
razlog za to, da Ustavno sodišče sploh ne odloči oziroma da ne odloči z načinom izvršitve. Tudi o tem je tekla naša razprava. Načelno gre odločanje vedno svojo pot in oziranje na druge (pendentne) postopke oblasti ne vpliva na naše. Praviloma gre torej vsak svojo pot. S tem tudi, skladno z načelom
iudex non calculat,
ne odločamo rezultatsko. Ne morem pa trditi, da je to popolnoma nezanemarljivo, kajti če je rešitev res na dlani, hkrati pa bi odločitev Ustavnega sodišča z načinom izvršitve povzročila več težav, kot jih rešila, potem bi to terjalo premislek in (vsaj) umik načina izvršitev iz odločitve. Vendar pa mislim, da v tem primeru temu ni tako. Poskusov, da bi Vlada to vprašanje uspešno rešila – skladno z odločbo št. U-I-772/21 –, je bilo nekaj in tudi nisem prepričan, da so bili iskreni. Tako je bil že dosežen dogovor s sodno vejo oblasti lani čez noč enostransko spremenjen. Pa tudi sicer v teh predlogih ni bilo zaznati spoštovanja načela delitve oblasti. Predlog interventnega zakona, ki je bil vložen v zakonodajni postopek tik pred našo odločitvijo, ne odgovarja v celoti na zahteve iz odločbe št. U-I-772/21 (40. in 45. točka obrazložitve). Res je sicer, da so poti do povišanja plač sodnikov lahko različne, na primer preko novega vrednotenja plačnih razredov ali nove razporeditve v plačne razrede ali pa tudi – vsaj delno – z valorizacijo, kot je to sistem iz načina izvršitve te odločitve. Vendar pa, kot omejeno, predlog zakona tudi ne dosega tistega rezultata, ki ga je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-772/21 zaukazalo. Zato bi ta argument preprečil način izvršitve do te mere, da bi lahko, še vedno trdim, kot pišem v 14. točki tega mnenja v nadaljevanju, Ustavno sodišče umolknilo. Razlogi manjšine me za to niso nagovorili do te mere, da načina izvršitve ne bi podprl. Kako bo vplival način izvršitve na zakonodajno pot vloženega predloga interventnega zakona in kakšen bo rezultat nadaljnjega razvoja, pa sta dve (hipotetični) vprašanji trenutno izven sfere vpliva Ustavnega sodišča, hkrati pa lahko Vlada in zakonodajalec predlog še vedno spreminjata.
IV.
10. Valorizacija je najmilejši možni način izvršitve, pa še ta povzroči neenakost med posameznimi predstavniki sodne veje oblasti (odločba to pojasnjuje v 52. in 53. točki obrazložitve). Ta "kaplja pelina" v tej odločbi ni zanemarljiva. Tega se je Ustavno sodišče zavedalo in, kot je bilo zapisano zgoraj, je to bil eden mojih večjih pomislekov pri podpori tega načina izvršitve. Povzročanje neenakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) je izredno težka posledica. Vendar trči ob neenako obravnavanje sodne veje oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Trk pomeni konkurenco obeh določb. Podobno kot bi trk pomenil potrebo po reševanju s praktično konkordanco, če bi šlo za trk dveh človekovih pravic. V tem primeru trči pravilo o ločitvi vej oblasti, ki je eno temeljnih načel ustavne demokracije in pravne države, s človekovo pravico, da smo pred zakonom vsi enaki. Tudi slednje, kot poudarjam, je izrednega pomena. Neenakost pred zakonom oziroma neopravičljivo različno obravnavanje (enako ali podobno v enakih ali podobnih okoliščinah in različno obravnavanje v različnih okoliščinah) prav tako lahko zelo prizadene posameznika. Zavedam se te teže. Odločiti se je bilo treba, kaj v tem trku pretehta. Ne le, da menim, da je še težja posledica ta, da je zahteva po spoštovanju prirejenosti oblasti že dlje časa kršena, tudi težko zastopam stališče, da bi takšno kvalificirano protiustavno nedelovanje Državnega zbora (neizvršitev odločbe št. U-I-772/21) ostalo nedotaknjeno s strani Ustavnega sodišča, ker bi ga v to prisilil drugi odstavek 14. člena Ustave. Zato ta način izvršitve ne pomeni, da je Ustavno sodišče "izvirni krivec", temveč je posledica. Ni pa tudi povsem zanemarljivo, da način izvršitve še ne bo takoj začel povzročati učinkov  in  ima zakonodajalec tudi nekaj časa da prepreči učinek razlikovanj, ki jih je Ustavno sodišče povzročilo. S to trditvijo bi se lahko razumelo, da prevaljujemo breme na nekoga, ki razlike ni povzročil. A kot pišem, ni tako. To je posledica in ne vzrok.
11. Pojasnil sem, da so plačna razlikovanja, ki jih ustvarja način izvršite, tista, ki so me pri podpori 2. točke izreka najbolj ovirala. Čeprav ta temelji na argumentaciji nove paradigme, ki sem jo predlagal, pa zaradi številnih vprašanj, ki jih odpira, nisem ves čas podpiral načina izvršitve; nanje namreč ni bilo pripravljenosti ustrezno vsebinsko odgovarjati. Na koncu dopolnjena in sprejeta odločba na moje pomisleke vendarle odgovarja.
[22]
Kljub temu da je Ustavno sodišče, kot pojasnjuje odločitev v 45. točki obrazložitve, v odločbi št. U-I-772/21 odločilo, da načina izvršitve ne bo določilo, je tesna večina zdaj odločila, da novo protiustavno dejstvo neizvršene odločbe, ki zanika ločenost oblasti in odnos njihove prirejenosti, zahteva določitev načina izvršitve. Zgoraj opisani razlogi terjajo takšen pristop.
V.
12. Obrazložitev v 51. točki pojasnjuje tudi, da s to odločbo ustavni sodniki nismo sebi določili plače, ker se odločba nanaša le na sodnike rednih sodišč. Tudi naša plača je z leti razvrednotena, vendar procesno nismo širili položaja, ko bi lahko odločali o svojem položaju. Vehementno poudarjanje, da odločamo o svojih plačah, drži le posredno in to v primeru, ki je izven sfere delovanja Ustavnega sodišča: če bo zakonodajalec odpravljal razlike, o katerih pišem zgoraj.
VI.
13. Sodišče ne sme odločiti nekaj, za kar ne ve, kako naj se to uresniči, enako velja za način izvršitve. Sodnik mora vedno vedeti, ali sta izrek (skupaj z obrazložitvijo) izvršljiva. Menim, da je sprejeti način izvršitve mogoče izvršiti. Pustili smo tudi dovolj časa za zagotovitev sredstev, za katere sta odgovorna Vlada oziroma Državni zbor.
[23]
Tudi vse "tihe" derogacije, ki smo jih storili, so obvladljive. Manjšina, ki je nasprotovala načinu izvršitve, po mojem mnenju ni podala prepričljivih argumentov. Menim namreč, da so razlogi, s katerimi utemeljujemo kvalificirano hudo kršitev načela ločitve oblasti in vseh njenih elementov, prepričljivi in da ti razlogi ne morejo pomeniti, da bi tovrstno stopnjevanje pomenilo nov pristop sodišča v vseh drugih primerih kadar odločitev Ustavnega sodišča ni izvršena. Drži, da je s to odločitvijo Ustavno sodišče aktivistično, vendar pa menim, da ni preveč oz. t.i.
hiper
-aktivistično. Med načinom izvršitve in težko kršitvijo nesprejemljive podreditve sodne veje oblasti ostalima dvema je, kot pišem, tesna vez. Menim tudi, da je način izvršitve nujna posledica takšne drže zakonodajalca(ev) in Vlad(e), ki traja že (pre)dolgo časa.
VII.
14. Ustavno sodišče z načinom izvršitve in z njegovo obrazložitvijo tudi ni ostalo na abstraktni ravni. Odločali smo o detajlih oziroma jih pojasnili. Tudi očitek manjšine, ki se veže na odločitev o zavrnitvi predloga o načinu izvršitve pri odločbi št. U-I-772/21, je pojasnjen. Nimam torej pomislekov o koraku, ki ga je storilo Ustavno sodišče. Razlogi za to so podani. Več razlogov vidim proti zadržani drži Ustavnega sodišča, ki jo je predlagala manjšina in s katero bi torej Ustavno sodišče kljub tako kvalificirani kršitvi enostavno umolknilo. To in pa moja nezmožnost sprijaznjenja s tem, kako se ostali dve veji oblasti že – pravzaprav odkar se ukvarjam s pravom – obnašata do sodne veje oblasti, je pri meni narekovalo podporo takšni odločitvi. Poudarjam, ne gre (le) za plače. V osrčju odločitve je celovit odnos odmika od ustavne zahteve po prirejenosti. Zgoraj razlagam, kako se to odraža v slabi percepciji javnosti, neatraktivnosti sodniškega poklica, dodajam lahko še zapostavljen odnos do materialnih sredstev in prostorov, v katerih sodniki delujejo. Potrpežljivost – tudi sodniška – ima svoje meje. Menim, da je trajala predolgo. Še posebej pri percepciji podrejenosti in zapostavljenosti sodne veje oblasti v javnosti. Tako kot je pred leti neka sodnica povedala, da jo je v javnosti sram povedati, da je sodnica, in sem jo razumel; tudi sam, ko me vprašajo po poklicu ali kakšnih podatkih, če le ni treba, nikoli ne povem, da sem sodnik Ustavnega sodišča. Sodniki s(m)o res t. i. absolutne javne osebe, t.i. "javna lastnina" (in zato subjekti (tudi
per se
žaljivih
[24]
) kritik), vendar vidiki percepcije odvisnosti in celo slabšalnosti sodne veje oblasti odražajo realnost, v kateri živimo in je hudo napačna. To vrtečo spiralo napačnega dojemanja sodne veje oblasti je treba zaustaviti in nato obrniti njeno smer. Način izvršitve to sporoča.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Pojasnim, da sem podprl način izvršitve, kljub temu da nisem podprl zavrženja zahteve (1. točka izreka). Ni običajno, da sodnik ne podpre (vsebinske) odločitve, nato pa podpre način izvršitve, kajti način izvršitve je vezan na (vsebinsko) odločitev. Vendar je v tem primeru situacija posebna. Namreč, način izvršitve je vezan na prejšnjo odločitev v zadevi št. U-I-772/21, ki pa sem jo podprl. V tej zadevi, h kateri dajem ločeno mnenje, sem si prizadeval, da ne bi zavrgli zahteve, ampak da bi ponovno ugotovili protiustavnost, kajti ta zahteva Sodnega sveta je tista, iz katere črpamo obrazložitev kršitve načela ločenosti oblasti (kar opisujem v nadaljevanju mnenja). Ko torej tudi po vsebini preidemo iz kršitve načela zahteve po materialni neodvisnosti sodnikov iz zadeve št. U-I-772/21 v sfero načela ločenosti oblasti, nespoštovanja pravila o prirejenosti oblasti in njenega instituta zavor in ravnovesij in je z načinom izvršitve narejen izrazit preskok, za kar podlago podaja nova zahteva, zavrženje, po mojem mnenju, ni na mestu.
[2]
Trk s stališčem v 138. točki obrazložitve odločbe št. U-I-772/21 je nedvoumen: "138. Ustavno sodišče se ni odločilo za določitev načina izvršitve odločbe po drugem odstavku 40. člena ZUstS, s katerim bi za čas do odprave ugotovljenih protiustavnosti samo uredilo vprašanja v zvezi z ureditvijo sodniških plač. Odprava ugotovljenih protiustavnosti zahteva namreč kompleksen razmislek o ureditvi sodniških plač in plač drugih funkcionarjev ter ne nazadnje vseh drugih zaposlenih, ki prejemajo plače iz javnih sredstev, ki ga morajo načeloma opraviti za to pristojni organi. V ta okvir sodi tudi določitev ureditve, s katero bo zagotovljeno usklajevanje sodniških plač."
[3]
Seveda, absolutna izvedba načela delitve oblasti ne obstaja v nobeni državni ureditvi, ker bi to pomenilo, da nosilci posamezne veje oblasti postavljajo sami sebe na funkcijo in le njej sami tudi odgovarjajo (organizacijska neodvisnost) ter da si le sami določajo svojo pristojnost in da s svojimi odločitvami ne smejo posegati v področje druge veje oblasti (funkcionalna neodvisnost). Tako državna oblast kot celota ne bi mogla delovati. Bistvo načela oblasti je, kakor je že pojasnilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-158/94, v njegovi temeljni funkciji varovanja človekove svobode in dostojanstva v razmerju do države. Demokratična učinkovitost delitve oblasti je zato odvisna predvsem od kakovosti razmerij vzajemnega nadzora, omejevanja, pa tudi sodelovanja, ko gre za skupno, uravnoteženo in učinkovito doseganje nacionalnih ciljev. Načelo delitve oblasti zato ne dopušča avtonomnosti posameznih vej oblasti, ampak med njimi izpostavlja medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne. Institut zavor in ravnovesij je bistveni sestavni del načela delitve oblasti, tako s funkcionalnega kot z organizacijskega vidika. Konkretna izvedba tega načela je v vsaki posamezni državi tako različno izpeljana. Sodna oblast je funkcionalno mnogo bolj neodvisna od drugih vej oblasti, čeprav tudi ta neodvisnost ni absolutna. Več o tem glej L. Šturm (ur.), Komentar Ustave RS, Dopolnitev A, FDEŠ, Ljubljana 2011, str. 63 in 64.
[4]
Dodajam, da imajo sodniki tudi zelo stroga pravila glede združljivosti (ne smejo biti zaposleni, ne smejo biti gospodarski subjekti (s.p., itd.)) in da je plača praviloma vse kar prejmejo. Omejitve niso namenjene le zagotavljanju njihove neodvisne vloge (
iudex non calculat
in – drugače kot druge dve veje oblasti – njihov
modus operandi
ni interesno delovanje), ampak tudi v zagotavljanju popolne (časovne) predanosti sojenju. To so stroge omejitve, a potrebne za izvrševanje sodniške vloge. To so drugačni pogledi, drugačna izhodišča za izpolnjevanje pogoja materialne neodvisnosti kot pri javnih uslužbencih.
Glej v nadaljevanju citat iz govora nekdanje predsednice Ustavnega sodišča: "[…] Sodniki so kot vsi nosilci oblasti v službenem razmerju za državo niso in ne smejo biti z nikomer v delovnem razmerju, zato urejanje njihovega materialnega položaja tudi ne more biti primerljivo z urejanjem položaja javnih uslužbencev […]."
[5]
Prim. odločbo št. U-I-772/21, 58. točka obrazložitve.
[6]
Tako pri uvodnem opisovanju sodne funkcije v EU M. Ilešič, Pravna ureditev Evropske gospodarske skupnosti, ČPG Delo, Ljubljana 1983, str. 93.
[7]
Tudi v tem, z nekaj drugačnimi besedami, odločba št. U-I-772/21, v 58. točki obrazložitve. Podobno tudi Sodišče EU, ki v odločitvi o poljski reformi sodnega sistema zapiše, da je sodna veja oblasti v osrčju načela pravne države. Prim. sodbo Sodišča EU v zadevi
Komisija proti Poljski
, C-204/21, 69., 128., 269. in 354. točka obrazložitve (prevoda v slovenski jezik še ni).
[8]
Prim. R. Knez, Varovanje etosa pravne države, Pravna praksa, št. 28-29 (2019), str. 3.
[9]
Prim. C. Ribičič, Ustavne spremembe: Ministri, poslanci in sodniki, Dnevnik, Objektiv, 29. april 2023.
[10]
Ali pa jih redko, če ima za to močne (ustavne) argumente. V vsakem primeru za to potrebuje novo zadevo, za katero pa vnaprej ne ve, ali jo bo (sploh kdaj) prejelo.
[11]
Seveda lahko kdo poreče tudi, da sodniki nikoli niso bili zadovoljni z nagrajevanjem, vendar, kot pojasnjeno v odločbi št. U-I-772/21, kot to izhaja tudi iz javno objavljenih podatkov, sodniške plače že leta zaostajajo za drugimi plačami v javnem sektorju.
[12]
Dodatno tudi v št. U-II-2/09, a v tej zadevi je šlo za vprašanje, ali dopustiti referendum, ki bi se nanašal tudi na spremembo sodniških plač.
[13]
Povedne so tudi paralele; skupaj z odnosom glede nagrajevanja sodnikov gre tudi kritičen odnos javnosti. Z vsem zapisanim o pomenu sodstva ne trdim, da sodstvo deluje brez napak, da ni možnosti za izboljšave ali da percepcija javnosti do dela sodišč ni tudi stvar sodišč samih. Kritičen sem do odločitev, ki so slabo utemeljene, postopkov, obremenjenih s procesnimi napakami, itd. Prav tako sem kritičen do obnašanja sodnikov, ki ni sprejemljivo tudi izven sodnih dvoran, v zasebnem življenju (sodnik se mora
vselej
(poudaril R. K.) vesti tako, da varuje nepristranskost in neodvisnost sojenja, sodniški ugled in samostojnost sodne oblasti; tako 37. člen Zakona o sodniški službi), vključujoč njihovo izjavljanje na družbenih omrežjih. Vse to lahko ustvarja tudi (upravičeno) kritičen videz do sodstva.
Za potrebe tega mnenja sodstvo jemljem kot celoto, kot izvrševalca sodne veje oblasti.
[14]
Drugi sodnik poročevalec jo je omilil, a ji še vedno lahko sledim.
[15]
Govor nekdanje predsednice Ustavnega sodišča je objavljen v reviji Pravnik, let. 141, št. 1–2 (2024).
[16]
Glede zgodovine, plačnih urejanj in odločitev Ustavnega sodišča prim. tudi predlog novega t. i. interventnega zakona: Zakon o uvrstitvi funkcij sodne oblasti in državnotožilskih funkcij v plačne razrede zaradi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21-23, št. EVA 2024-3130-0017.
[17]
Glej op. 13 zgoraj.
[18]
Sodstvo dojemam (tudi) z vlogo (po)miritve. To je imanentno reševanju sporov. To je etos o katerem pišem zgoraj. Torej, ne "prilivamo olja na ogenj", temveč spor "gasimo". Vendar to ne pomeni, da takrat, ko je to treba, ne reagiramo odločno.
[19]
Določa: "Če je potrebno, določi ustavno sodišče, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način. Odločba mora biti obrazložena."
[20]
Če je Sodišče EU ustavna sodišča v EU, žal, zreduciralo le v –
court or tribunals
po 267. členu PDEU, pa mislim, da nam Ustava in ZUstS te redukcije nikakor ne narekujeta. Tudi zato se (še) ni bilo treba odločati za morebitno internalizacijo nespoštovanja ločevanja oblasti.
Glede trditve v prvi povedi glej M. Bobek, Landtová, Holubec, and the Problem of an Uncooperative Court: Implications for the Preliminary Rulings Procedure, European Constitutional Law Review, št. 10 (2014), str. 54–89.
[21]
Op. 16 zgoraj.
[22]
Kot neprimerno sprejemam stališče, da gre za
obiter
pojasnila.
[23]
Kot Ustavno sodišče pojasnjuje v 47. točki obrazložitve, tudi to, da je treba zagotoviti sredstva, je bilo že (dovolj) dolgo znano.
[24]
Sodišča in sodniki se težko odzivamo na kritike javnosti. Nekatere si sicer niti ne zaslužijo odziva. Medtem ko so utemeljene in resnične vsebinske kritike (ne tiste, ki so interesne, ali služijo vrtiljakom itd.) seveda dobrodošle, za druge ni smisla izgubljati časa in besed (na primer zoper etiketo (
value judgement
), da sem (smo) hobit(i) in huligan(i), Finance, 8. 8. 2022, str. 9, s katero si sicer avtor nastavi ogledalo, moram imeti trdo kožo in si ne pustiti vplivanja). Prav tako sodniki in odvetniki ne moremo ugajati vsem niti se za to ne smemo zavzemati in truditi.
⇒