U-I-32/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-32/24
Datum odločitve:
5. 6. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 55/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.32.24
Akt:
Odlok o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 103/23, 109/23 in 23/24), 22. čl.

Zakon o plovbi po celinskih vodah (Uradni list RS, št. 30/02) (ZPCV)
Izrek:
Člen 22 Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 103/23, 109/23 in 23/24) se razveljavi, razen kolikor se nanaša na občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor).
V preostalem delu Odlok o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o plovbi po celinskih vodah (Uradni list RS, št. 30/02) se zavrže.
Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.
Evidenčni stavek:
Naravno javno dobro se lahko na splošno rabi le na način, da ni ogroženo okolje ali njegov del, ki ima status naravnega javnega dobra, in da se pri tem ustrezno upošteva njegova naravna vloga. Pri rabi naravnih dobrin je treba upoštevati pravila ravnanja ter varstvene oziroma razvojne usmeritve ali režime, ki so predpisani v zvezi z določenim območjem narave, ki uživa posebno varstvu v skladu s predpisi. Na takšnem območju je treba dejavnosti načrtovati tako, da se v čim večji možni meri ohranjajo naravni procesi.
Ker je upoštevna dejavnost gospodarske družbe v celoti odvisna od plovbnega režima, ki ga določa izpodbijani odlok lokalne skupnosti, in posamični postopki, v katerih bi družba lahko varovala svoje pravice in pravne interese, niso predvideni oziroma bi morebitni posamični akti lahko bili izdani le v okviru prekrškovnega postopka, če bi družba zavestno kršila izpodbijani odlok, je treba šteti, da ta neposredno učinkuje na njen pravni položaj.
Obveznost plačevanja pristojbine za uporabo vstopno-izstopnih mest na reki in drugi elementi plovbnega režima, ki zadevajo določitev in obvezno uporabo vstopno-izstopnih mest, čas, v katerem je dovoljena plovba, ter prepoved plovbe v nekaterih primerih intenzivno ne ožijo polja podjetniške svobode. Pod ustreznimi pogoji se gospodarska dejavnost na območju reke lahko izvaja, če je plačana pristojbina. Izpodbijana ureditev gospodarske dejavnosti ne prepoveduje in pridobitni interes se lahko še vedno uresničuje. Plovbni režim ima realno vsebinsko zvezo z gospodarsko dejavnostjo ponujanja storitev izvajanja plovbe po reki. Lokalna skupnost z določitvijo plovbnega režima zmanjšuje tveganja oziroma preprečuje nevarnosti, ki izhajajo iz opravljanja gospodarske dejavnosti. Ukrep plačevanja pristojbine zato pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude in ne njene omejitve.
Ker presojanim ukrepom tako z vidika zagotavljanja varnosti za posameznike kot uporabnike plovbnega območja kot z vidika varstva okolja in ohranjanja narave ni mogoče očitati nerazumnosti, izpodbijana ureditev ustavno dopustno ureja način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
Kolikor izpodbijani odlok brez zakonske podlage pooblašča določene osebe, ki izvajajo nadzor nad izvajanjem njegovih določb, za obdelavo osebnih podatkov, je takšna ureditev v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave, ki določa, da mora zbiranje, obdelovanje in namen uporabe osebnih podatkov določati zakon.
Ker pooblastila navedenih oseb za obveščanje in sporočanje podatkov drugim pristojnim subjektom nadzora niso jasna in določna, zaradi česar ni mogoče ugotoviti, kakšne pravice in dolžnosti imajo posamezniki, ki jih ta ureditev zadeva, in kako lahko učinkovito varujejo svoje pravice in pravne interese, takšna ureditev ni skladna z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki izhaja iz načel pravne države iz 2. člena Ustave.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
Geslo:
1.5.51.1.17.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Podzakonskega predpisa.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.13.3 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z zakonom.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških .
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
4.10.7 - Ustanove - Javne finance - Obdavčitev.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 38.2, 74.1, 140.1, 147, 153.3, Ustava [URS]
Člen 21, 25.3, 34.145.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/24 z dne 5. 6. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, občinski predpis
Vlagatelj:
SOČA RAFTING, d. o. o., Bovec, in drugi
Datum vloge:
21. 2. 2024
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje, druge rešitve
Dokument:
US33875
Dokument v PDF obliki:
U-I-32-24 - Delno odklonilno LM dr. Accetto.pdf
98 KB
Prenesite datoteko
U-I-32-24.pdf
285 KB
Prenesite datoteko
U-I-32/24-30
5. 6. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe SOČA RAFTING, d. o. o., Bovec, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Čeferin, Pogačnik, Novak, Koščak in partnerji, družba za opravljanje odvetniškega poklica, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 5. junija 2024
odločilo:
1. Člen 22 Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 103/23, 109/23 in 23/24) se razveljavi, razen kolikor se nanaša na občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor).
2. V preostalem delu Odlok o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o plovbi po celinskih vodah (Uradni list RS, št. 30/02) se zavrže.
4. Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.
OBRAZLOŽITEV
A.
Povzetek navedb pobudnikov
1. Pobudniki so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Odlok o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (v nadaljevanju Odlok). Iz pobude izhaja, da zatrjujejo neskladje Odloka oziroma njegovih posameznih določb z 2., 14., 32., 33., 35., 38., 74. in 147. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave, pa tudi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 8. členom EKČP ter 7., 8., 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Poleg tega naj bi bil Odlok oziroma njegove posamezne določbe v neskladju z določbami Zakona o plovbi po celinskih vodah (v nadaljevanju ZPCV), Zakona o občinskem redarstvu (Uradni list RS, št. 139/06 in 9/17 – v nadaljevanju ZORed), Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22 – v nadaljevanju ZVOP-2), Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 32/16 in 38/24 – v nadaljevanju ZP-1), Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 62/16 – uradno prečiščeno besedilo, 41/17, 18/21, 21/21 – popr. in 76/23 – v nadaljevanju PZ), Zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list RS, št. 61/06 – v nadaljevanju ZSRib) ter Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (UL L 119, 4. 5. 2016 s spremembami – v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu podatkov).
2. Pobudniki pojasnjujejo, da Občina Kobarid (v nadaljevanju Občina) z Odlokom ureja plovbni režim na reki Soči na podlagi drugega in tretjega odstavka 4. člena in 13. člena ZPCV. Razlagajo vsebino nekaterih določb Odloka in poudarjajo, da je bil z njim nadomeščen prej veljavni Odlok o določitvi plovbnega režima na reki Soči in na reki Koritnici (Uradni list RS, št. 22/16 in 52/18 – v nadaljevanju Odlok/16), ki je urejal med občinami Kobarid, Bovec in Tolmin sporazumno določen plovbni režim. Razlagajo tudi, da Odlok neposredno posega v njihove pravice in pravne interese ter da na njegovi podlagi ne bo izdan noben konkreten pravni akt, ki bi ga lahko izpodbijali v sodnem ali drugem postopku, razen morebitne odločbe o prekršku. Trdijo, da je Odlok brez razlogov povzročil drastično povišanje cen dovolilnic oziroma pristojbin za uporabo vstopno-izstopnih mest (18. in 19. člen Odloka). Pojem pristojbina naj bi bil sinonim za takso. Za razliko od davkov naj bi šlo pri pristojbinah za javne dajatve, pri katerih naj bi morala med storitvijo lokalne oblasti in takso obstajati ekvivalenca (enakovrednost nasprotnih dajatev) oziroma razumna in neposredna povezava. Pobudniki menijo, da v konkretnem primeru takšne povezave ni oziroma da gre za prikriti davek, ki posega v pravico do zasebne lastnine. Občina naj bi že zdaj iz naslova dovolilnic za plovbo prejemala znatna sredstva, ki naj jih ne bi vlagala v izboljšanje infrastrukture. Zaradi visokih pristojbin pobudniki opozarjajo na velik upad prodaje storitev in blaga, konkretno med velikonočnimi prazniki, ter na omejevanje možnosti uporabe reke Soče kot javnega dobra. Odlok naj bi nedopustno posegal v pravico do svobodne gospodarske pobude (poseg naj bi bil tudi nesorazmeren glede na vrednost pričakovanih koristi) in v splošno svobodo ravnanja. Občina naj bi lahko izbrala primernejše ukrepe za dosego svojih ciljev. Z Odlokom naj bi bili uporabniki reke Soče neenako obravnavani. Pobudniki nasprotujejo tako časovni omejitvi plovbe po reki Soči (7. člen Odloka) kot tudi omejitvi plovbe oziroma njeni prepovedi na odseku reke, imenovanem Katarakt (tretji odstavek 5. člena Odloka), ter v primeru nizkega vodostaja (8. člen in 5. točka drugega odstavka 11. člena Odloka). Omejitve naj bi bile arbitrarne. Pobudniki pojasnjujejo, da je mogoče ob spoštovanju določenih omejitev plovbo izvajati skozi vse leto varno in neškodljivo za okolje. Poudarjajo, da ima Letališče Bovec neprimerljivo večji vpliv na okolje, pa je njegova dejavnost časovno manj omejena. Menijo, da je omejitev oziroma prepoved plovbe zaradi nizkega vodostaja, kot jo določa Odlok, arbitrarna, nerazumna in v pomembni meri tudi nedoločna ter brez strokovnih podlag. Razlagajo, da bi morala Občina minimalne pretoke reke Soče določiti bistveno drugače. Ukrep omejitve ali prepovedi plovbe na podlagi drugega odstavka 8. člena Odloka z namenom preprečevanja vznemirjanja rib naj bi bil problematičen, ker naj bi bila ta določba premalo določna oziroma naj ne bi vsebovala podrobnejših meril, ki bi služila kot podlaga za odločitev o ukrepu, poleg tega pa naj bi tudi posegala v pristojnosti izvajalca ribiškega upravljanja po ZSRib. Zahtevani minimalni pretoki vode naj bi bili tisti, ki naj bi varovali ribe pred prekomernim vznemirjanjem.
3. Ureditev vstopno-izstopnih mest (5. člen in 2. točka drugega odstavka 11. člena Odloka) naj bi bila protiustavna, saj naj bi omejevala dostop do reke Soče na točno določene lokacije, kar naj bi bilo še posebej v škodo enega od pobudnikov, čigar gostje naj bi lahko po dosedanji ureditvi do reke Soče dostopali neposredno iz kampa. Glede 22. člena Odloka, ki ureja nadzor nad izvajanjem njegovih določb, pobudniki navajajo, da pomeni fotografiranje in snemanje domnevnih kršiteljev, ki ga izvajajo nadzorniki in informatorji, izrazito neprimeren in nesorazmeren poseg v pravico do zasebnosti. Pri tem poudarjajo, da je lahko občinski prekrškovni organ le (med)občinsko redarstvo. Informatorji in nadzorniki naj ne bi izpolnjevali pogojev za občinskega redarja. Nadzor, kot ga ureja Odlok, naj bi bil v neskladju s pravico do varstva osebnih podatkov. V konkretnem primeru naj zakon ne bi določal podlage za njihovo zbiranje in obdelovanje. Kazenskim določbam (23. člen Odloka) pobudniki očitajo, da so nezakonite in protiustavne, ker so nezakonite in protiustavne že same prepovedi, katerih kršitve so s temi določbami sankcionirane. Odlok naj bi določal globe v enaki višini za zelo različna ravnanja glede na stopnjo ogrožanja pravno zavarovane dobrine. Globe naj bi bile pretirane in nesorazmerne. Odlok naj bi bil kot tak v neskladju z ZPCV. Lokalne skupnosti, ki jih povezuje reka Soča, naj bi morale urediti plovbni režim sporazumno v skladu s tretjim odstavkom 4. člena ZPCV, in ker do sporazuma naj ne bi prišlo, naj bi morala veljati le splošna ureditev v skladu s četrtim odstavkom 4. člena ZPCV. Z ZPCV naj tudi ne bi bil skladen sistem zaračunavanja pristojbin, kot ga določa Odlok. Po ZPCV naj bi bila določena le možnost zaračunavanja pristojbin za vplutje in izplutje plovil v smislu posebne rabe vode. Tudi 50. člen PZ naj bi določal, da pristojbino plača plovilo.
4. Poleg tega pobudniki izpodbijajo ZPCV in navajajo, da ta zakon vsebuje protiustavno pravno praznino glede zahteve, da ima voditelj rafta ustrezen izpit, kar je v neskladju z 2. in 74. členom Ustave ter 16. členom Listine. ZPCV očitajo, da ne določa, katera institucija je pristojna za podelitev zahtevane licence oziroma za izvedbo izpita za voditelja rafta. Pobudniki pojasnjujejo, da je do tega prišlo zaradi sprememb področne zakonodaje. Navajajo, da je leta 2017 začel veljati nov Zakon o športu (Uradni list RS, št. 29/17 in 82/20 – v nadaljevanju ZŠpo-1), ki je adrenalinske športe izločil iz opredelitve strokovnega dela v športu. Po prej veljavni zakonodaji naj bi bila za izpite za voditelje raftov pristojna nacionalna panožna športna zveza, v konkretnem primeru Rafting zveza Slovenije, zdaj pa tega ZŠpo-1 ne ureja več, ker ne ureja adrenalinskih športov. V neskladju z 2. in 74. členom Ustave naj bi bil še posebej 13. člen ZPCV. Glede možnosti, da lokalna skupnost pobira pristojbino za uporabo vstopno-izstopnih mest, naj namreč v tretjem odstavku 13. člena ZPCV ne bi bil določen način ugotavljanja potrebnih sredstev občine, prav tako pa naj ne bi bili določeni niti zavezanci za plačilo in merila za določitev višine pristojbine.
5. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj odpravi Odlok in razveljavi tretji odstavek 13. člena ZPCV ter ugotovi, da ZPCV vsebuje pravno praznino, zakonodajalcu pa naloži njeno odpravo v primernem roku. Nadalje pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče naloži nasprotni stranki plačilo vseh njihovih stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka, določenega v odločbi o njihovi odmeri, do plačila. Navajajo, da so Občino že pred sprejetjem Odloka večkrat opozorili na njegovo protiustavnost, zato bi bila uporaba prvega odstavka 34. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
, ki določa, da vsak udeleženec nosi svoje stroške postopka (če Ustavno sodišče ne odloči drugače), izrazito nepoštena. Pobudniki pa Ustavnemu sodišču tudi predlagajo, naj do končne odločitve v zadevi v celoti zadrži izvrševanje Odloka in pobudo obravnava absolutno prednostno.
Povzetek navedb Občine
6. Občina navedbe pobudnikov zavrača. Primarno razlaga, da pobudniki v zvezi s posameznimi očitki niso izkazali pravnega interesa in naj bi varovali zgolj svoj ekonomski interes. Občina nadalje pojasnjuje, da morajo po Odloku nadomestilo za uporabo vstopno-izstopnih mest plačevati uporabniki in ne pobudniki. Ti naj bi pobudo vložili, še preden je bil nakup dovolilnic na podlagi Odloka sploh mogoč. Dosedanja ureditev plačevanja pristojbin na podlagi Odloka/16 naj bi bila premalo transparentna. Pravne osebe naj bi do zdaj plačevale pavšal v višini 2.500 EUR in na podlagi tega naj bi lahko po reki pluli vsi, ki so uporabljali plovilo v lasti plačnika pavšala ("na njegov pavšal"). Po Odloku naj bi bil vsak uporabnik vstopno-izstopnega mesta evidentiran, vendar ne poimensko. S tem naj bi se tudi omejevalo delo na črno. Zaradi Odloka naj bi lahko pri morebitnih kontrolah prometa Finančna uprava Republike Slovenije lažje ugotavljala, ali se skupno število prodanih dovolilnic vsaj približno ujema s prihodki, ki se ustvarijo v zvezi s plovbo po reki Soči. Odlok naj bi temeljil na 13. členu ZPCV, ki naj bi pomenil ustrezno zakonsko podlago. Ureditev pristojbine po Odloku naj bi bila primerna. Zgolj njeno zvišanje naj ob vseh drugih visokih stroških ne bi povzročilo zmanjšanega obiska kajakašev. Občina meni, da vstopanje v reko Sočo in izstopanje iz nje zunaj vstopno-izstopnih mest ni smiselno, zato razen enega pobudnika ta ureditev nobenega ne moti. Vendar tudi pobudnik, ki tej ureditvi oporeka, po navedbah Občine navaja le interese svojih gostov (ki so gostje kampa). Obvezna uporaba vstopno-izstopnih mest naj bi bila zakonsko urejena v ZPCV. Dosedanja ureditev vstopno-izstopnih mest po Odloku/16 naj ne bi bila skladna z ZPCV. Tudi v praksi naj bi bila neprimerna. Podatkov o preteklih stroških naj zato ne bi bilo mogoče upoštevati pri presoji Odloka. Občina razlaga, da se je v preteklosti večji del prihodkov iz pobranih pristojbin za uporabo vstopno-izstopnih mest dejansko "vrnil" k pobudnikom. Vstopno-izstopna mesta na območju Občine naj bi bila dejansko urejena v tolikšni meri, kot so to deloma proti plačilu, deloma pa prostovoljno zagotavljali sami pobudniki. Dosedanje nadomestilo za vzdrževanje naj ne bi odražalo resničnih stroškov.
7. Kolikor pobudniki nasprotujejo omejitvam oziroma prepovedim plovbe, kot jih določa Odlok, in predvidenim možnostim nadzora nad spoštovanjem njegovih določb, Občina trdi, da do prepovedi plovbe še ni prišlo, in tudi informatorji ter nadzorniki naj še ne bi delovali. Čas dovoljene plovbe naj bi bil določen na način, ki naj bi omogočal primerno uporabo reke, upoštevaje dejanske okoliščine. Do morebitnega znižanja pretoka reke, ki bi skladno z Odlokom vplivalo na plovbo, naj ne bi moglo priti nenadoma. Na to naj bi se bilo možno pripraviti. Občina navaja, da je upoštevala okoljevarstvene vidike. Trdi, da je primerjava med uporabniki vstopno-izstopnih mest ter ribiči in kopalci neustrezna. Poudarja, da če bi prepustili urejanje plovbe po reki Soči zgolj zakonu (ZPCV), bi to pomenilo izredno nevarnost za življenja posameznikov ter za floro in favno v reki. Uporabnikov plovbnega območja naj bi bilo več deset tisoč. Zatrjevano nevarnost reke in dejstvo, da naj bi tudi poznavalci težko ocenili konkretne razmere, naj bi potrjevali tragični primeri, ki naj bi se zgodili v preteklosti. Prepoved plovbe na odseku reke, imenovanem Katarakt, naj bi določal že Odlok/16. Pobuda naj bi bila zato v tem delu "smiselno prepozna". Razlog za to prepoved naj bi bil izključno v nevarnosti tega območja za plovbo. Šlo naj bi za "odsek presenečenj", ki naj ga kajakaš, ko naj bi bil enkrat na tem območju, ne bi več mogel zapustiti, temveč naj bi moral vsega preveslati.
8. Občina Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrže oziroma zavrne.
Povzetek opredelitve pobudnikov do navedb Občine
9. Pobudniki so se opredelili do navedb Občine. Njene trditve zanikajo in vztrajajo pri svojih očitkih, ki jih še dopolnjujejo. Navajajo podatke o upadu povpraševanja oziroma prometa pri aktivnostih, ki se izvajajo na reki Soči. Vztrajajo, da izkazujejo pravni interes, kar še dodatno pojasnjujejo, sklicujoč se med drugim na pravico dostopa do sodišča. Navajajo, da Odlok ne določa, da bi bili zavezanci za plačilo dovolilnic neposredni uporabniki plovbnega območja, temveč le, da se dovolilnica izda uporabniku. Zavezanci in plačniki dovolilnic naj bi bili še vedno pobudniki – organizatorji športnih aktivnosti. V praksi naj bi nakup dovolilnic izvajali pobudniki, tudi tisti, ki so pravne osebe in samostojni podjetniki. Trditve Občine, da je bilo plačevanje pristojbine, kot je bilo določeno v Odloku/16, nepregledno, pobudniki zavračajo kot pavšalne in neizkazane. Tudi sicer naj takšen namen ne bi upravičeval posegov v ustavne pravice. Pobudniki tudi vztrajajo, da pomeni potrjevanje dovolilnic v elektronskem sistemu pretiran in nesorazmeren administrativni ukrep. Navedbe Občine, da reka Soča ni dostopna zunaj določenih vstopno-izstopnih mest, naj ne bi držale. Zjutraj in zvečer, ko naj bi bilo več prostega časa za plovbo, naj bi bila ta prepovedana brez kakršnega koli razumnega razloga. Vzdrževanje vstopno izstopnih mest naj se do zdaj ne bi izvajalo prostovoljno, temveč na podlagi večstranske pogodbe, pri čemer naj bi se stroški pokrivali že ob bistveno nižjih cenah dovolilnic. Navedbe Občine, da naj bi bili v prihodnje standardi vzdrževanja višji, naj bi bile pavšalne. Na reki Soči naj ne bi bilo nobene infrastrukture, ki bi jo bilo treba vzdrževati. Visok dvig pristojbin po Odloku naj bi moral biti povezan s sedanjim in ne šele prihodnjim stanjem infrastrukture. Vstopno-izstopna mesta naj bi bila le steze, ki vodijo od parkirišča do reke. Pobudniki menijo, da so navedbe Občine v zvezi z okoljevarstvenimi vidiki pavšalne, ker ne temeljijo na strokovnih podlagah. Nesreče na reki Soči naj bi bile maloštevilne. Prepoved plovbe po delu reke Soče, imenovanem Katarakt, naj bi Občina dejansko uveljavila šele z Odlokom, saj se do zdaj ta prepoved v praksi naj ne bi izvajala in sankcionirala.
Glede predlaganega začasnega zadržanja in absolutno prednostne obravnave
10. Predlog pobudnikov, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka, je Ustavno sodišče poslalo v izjavo Občini. Občina je predlagala njegovo zavrnitev. Ustavno sodišče je predlog zavrnilo s sklepom št. U-I-32/24 z dne 13. 3. 2024, ker pogoji iz prvega odstavka 39. člena ZUstS niso bili izpolnjeni. Hkrati je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
B. – I.
Glede pobude zoper Odlok
Obseg presoje
11. Po vložitvi pobude je bil sprejet Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 23/24). Zato je Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS pobudnike pozvalo, naj se izjavijo, ali oziroma v kolikšnem delu še vztrajajo pri pobudi. Pobudniki so v odgovoru na poziv pobudo dopolnili oziroma razširili na "veljavne določbe" Odloka. Hkrati so navedli, da pobudo umikajo v delu, ki se je nanašal na drugi in tretji odstavek 15. člena Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 103/23), torej na določbi, kot sta veljali pred navedeno spremembo Odloka (določbi sta urejali primera, ko mora imeti posameznik opravljen izpit za voditelja rafta). Še pred vložitvijo pobude je bil sprejet tudi Popravek Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 109/23). Pobudniki tega popravka niso izrecno izpodbijali, so pa pobudo torej že z navedeno vlogo razširili na (vse) "veljavne določbe" Odloka. Glede na to in ob upoštevanju vsebine pobude je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki izpodbijajo celoten veljavni Odlok.
Izpodbijana ureditev in nekatera splošna izhodišča
12. Še pred presojo izpolnjevanja pravnega interesa kot procesne predpostavke za vložitev pobude je v tej zadevi treba predstaviti izpodbijano ureditev. Presojo neposrednega in lastnega pravnega interesa je treba namreč presoditi glede na vprašanja, ki jih ureja izpodbijani Odlok. V Odloku je navedeno, da ureja plovbni režim na reki Soči v Občini in druga s tem povezana vprašanja.
[1]
V skladu z ZPCV lahko občina za določeno plovbno območje posamezne celinske vode predpiše plovbni režim, ki obsega na primer določitev plovbnega območja
[2]
in orisni prikaz območja, kjer je dovoljena plovba za gospodarske, turistične, športne in rekreacijske namene, z upoštevanjem nevarnosti naraslih voda ali drugih izjemnih razmer, določitev vrste dovoljenih plovil in njihovega pogona ter pristanišč in vstopno-izstopnih mest, pa tudi denimo časa, v katerem je dovoljena plovba. Plovbni režim pomeni pogoje, ki so v zvezi s plovbo po celinski vodi predpisani za zagotavljanje varstva človeških življenj in okolja.
[3]
Plovba pomeni premikanje oseb s plovilom
[4]
po vodi (1. točka drugega odstavka 2. člena Odloka).
13. Odlok določa obveznost plačevanja pristojbine (drugi odstavek 18. člena Odloka), ki je v Odloku pojmovana tudi kot tarifa (19. člen Odloka).
[5]
Pristojbina se plačuje Občini za uporabo vstopno-izstopnih mest (prvi odstavek 17. člena Odloka). Vstopno-izstopno mesto je vodni in priobalni prostor, ki omogoča dostop do vodnega območja za vplutje in izplutje plovil, vkrcanje in izkrcanje oseb ter ni namenjeno za stalni privez (prvi odstavek 5. člena Odloka). Vstopno-izstopna mesta se torej uporabljajo za plovbo (3. točka drugega odstavka 2. člena Odloka), pri čemer plovbno območje obsega celotno reko Sočo na območju Občine z izjemo območja med vstopno-izstopnima mestoma Trnovo 2 in Otona (prvi odstavek 3. člena Odloka). Dostop do plovbnega območja in izstop iz njega je dovoljen le na določenih vstopno-izstopnih mestih (drugi odstavek 5. člena Odloka). Na vstopno-izstopnem mestu Trnovo 2 je možen samo izstop, na vstopno-izstopnem mestu Otona pa je možen samo vstop (tretji odstavek 5. člena Odloka). Uporabnik plovbnega območja je vsaka fizična oseba, ki izvaja plovbo na plovbnem območju (prvi odstavek 9. člena Odloka). V skladu z 18. členom Odloka se uporabniku plovbnega območja po plačilu pristojbine izda dovolilnica.
14. Višina pristojbine se določi glede na predpisano število točk, vrednost točke pa določi občinski svet (prvi odstavek 19. člena Odloka). Drugi odstavek 19. člena Odloka določa, da znaša vrednost ene točke za leto 2024 1,00 EUR z DDV, v obdobju od leta 2025 do leta 2030 pa se vrednost točke vsako leto zviša za 25 centov, če občinski svet ne določi drugačne vrednosti točke. Tretji odstavek 19. člena Odloka določa, da znašata dnevna pristojbina, na podlagi katere uporabnik pridobi dnevno poimensko dovolilnico, in dnevna pristojbina, na podlagi katere uporabnik pridobi enkratno neimensko dovolilnico, 10 točk, tedenska pristojbina, na podlagi katere lahko uporabnik pridobi tedensko poimensko dovolilnico, znaša 50 točk, sezonska pristojbina, na podlagi katere lahko uporabnik pridobi sezonsko poimensko dovolilnico, pa 250 točk.
15. Odlok določa vrste plovil in njihov pogon ter glede na vrsto plovila opredeljuje plovbno območje (6. člen Odloka). Določa tudi, da je plovba na plovbnem območju dovoljena od 15. marca do 31. oktobra z vstopom v reko od 10. ure dalje in izstopom iz nje do 18. ure (prvi odstavek 7. člena Odloka). Prav tako lahko po Odloku skrbnik plovbnega območja, to je Medobčinska uprava občin Bovec, Kobarid, Tolmin in Kanal ob Soči (v nadaljevanju Medobčinska uprava)
[6]
za posamezne vrste plovil začasno omeji ali v celoti prepove plovbo na plovbnih območjih, če je pretok, izmerjen na vodomerni postaji Log Čezsoški, nižji od 8 m
3
/s (prvi odstavek 8. člena Odloka), oziroma začasno omeji ali v celoti prepove plovbo v varstvenih dobah soške postrvi in jadranskega lipana v obdobju med 15. marcem in 15. majem ter v obdobju med 1. in 31. oktobrom, če je to potrebno za preprečitev nedovoljenega vznemirjanja rib na drstiščih, med drstenjem in v varstvenih revirjih (drugi odstavek 8. člena Odloka).
16. V obravnavani zadevi je glede na navedbe pobudnikov in vsebino Odloka upoštevno vprašanje plovbe po reki Soči na območju Občine. Iz narave stvari izhaja, da določitev plovbnega režima z Odlokom posameznikom kot uporabnikom plovbnega območja omejuje dostop do reke Soče, ki je po Zakonu o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20 – v nadaljevanju ZV-1) naravno vodno javno dobro.
[7]
Ustava v prvem odstavku 70. člena določa, da se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Ustava sicer ne opredeljuje pojma javno dobro. Javno dobro je opredeljeno v prvem odstavku 19. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20 – v nadaljevanju SPZ), ki določa, da je javno dobro stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo. Poglavitni opredelilni element javnega dobra v domačem pravnem redu je možnost vsakogar, da ga uporablja v skladu z njegovim namenom. Tako rabo SPZ poimenuje splošna raba. Bistveno za splošno rabo je, da je anonimna.
[8]
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da 70. člen Ustave pravice do splošne rabe sicer ne zagotavlja.
[9]
17. Že iz 5. člena Ustave izhaja dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnih bogastev in da ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj. Po drugem odstavku 72. člena Ustave država skrbi tudi za zdravo življenjsko okolje. Zato je na podlagi prvega odstavka 70. člena Ustave zakonodajalec dolžan urediti pogoje posebne rabe javnega dobra. Ti pogoji so prilagojeni temu, da je posebna raba izjema od pravila, da je raba javnega dobra namenjena vsem pod enakimi pogoji. Splošna raba javnega dobra torej ni brezpogojna, saj mora zagotavljati vsaj njegovo ohranjanje, če že ne njegovega izboljševanja. Javno dobro (zlasti naravno, kot je v obravnavanem primeru voda) in naravna bogastva so namreč del ekosistemov, to je naravnih združb, katerih del je tudi človek,
[10]
in ohranjati jih je treba tudi za prihodnje generacije.
[11]
18. Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 – v nadaljevanju ZVO-2) določa, da je naravno javno dobro del okolja, v katerem je z zakonom vzpostavljen status javnega dobra.
[12]
Naravno javno dobro je naravna dobrina.
[13]
Plovbo po reki je tako mogoče pojmovati kot rabo naravne dobrine. Raba naravnih dobrin je lahko splošna raba delov okolja, za katero ni treba pridobiti posebne pravice, ali pa posebna raba delov okolja, za katero je treba pridobiti posebno pravico rabe v skladu z zakonom.
[14]
Upoštevaje zakonsko ureditev v ZV-1, pomeni raba reke za plovbo posameznikov splošno rabo,
[15]
torej gre pri tem tudi za splošno rabo dela okolja v smislu ZVO-2. Kot navaja Občina – in Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da ji pri tem ne bi sledilo –, ureditev plovbnega režima na podlagi Odloka temelji na rabi reke Soče s strani posameznikov, ki za plovbo plačujejo pristojbino.
[16]
Raba naravnih dobrin je mogoča pod pogoji, ki jih določajo predpisi, ki urejajo njihovo rabo.
[17]
19. Pri uživanju lastninske pravice ali pravice splošne ali posebne rabe naravnih dobrin je treba zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in izboljševanje kakovosti okolja, ohranjanje naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.
[18]
Naravno javno dobro se lahko rabi le tako, da ni ogroženo okolje ali njegov del, ki ima status naravnega javnega dobra, in ni izključena njegova naravna vloga.
[19]
V Načrtu upravljanja Triglavskega narodnega parka 2016−2025, april 2016, ki je priloga Uredbe o Načrtu upravljanja Triglavskega narodnega parka za obdobje 2016–2025 (Uradni list RS, št. 34/16), je pojasnjeno, da Soča le z manjšim delom sega na območje narodnega parka, zato ni uvrščena na seznam ožjih zavarovanih območij v prilogi Zakona o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/10, 60/17 in 82/20 – ZTNP-1). Vendar pa je pomembno, da je reka Soča zavarovana kot naravni spomenik na podlagi Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov ter naravnih znamenitosti na območju občine Tolmin (Uradno glasilo, št. 5/90, 6/93 in 10/93, ter Primorske novice Uradne objave, št. 35/2000, 15/01, 7/02 in 44/05 – v nadaljevanju Odlok o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov).
[20]
V Načrtu upravljanja Triglavskega narodnega parka 2016−2025 je tudi pojasnjeno, da je reka Soča sicer na splošno ohranjena (ocena se nanaša na splošno stanje reke s pritoki v narodnem parku), navaja pa se ogroženost zaradi onesnaževanja (kot so na primer turistično-rekreacijske dejavnosti, motorni promet) in morebitnih posegov v vodotoke.
[21]
20. Pomembno je tudi, da je reka Soča v Prilogi 1 Uredbe o ekološko pomembnih območjih (Uradni list RS, št. 48/04, 33/13, 99/13 in 47/18) določena kot ekološko pomembno območje. Ekološko pomembno območje je območje habitatnega tipa, dela habitatnega tipa ali večje ekosistemske enote, ki pomembno prispeva k ohranjanju biotske raznovrstnosti.
[22]
Prav tako je reka Soča v skladu s Prilogo 2 Uredbe o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) (Uradni list RS, št. 49/04, 110/04, 59/07, 43/08, 8/12, 33/13, 35/13 – popr., 3/14, 21/16 in 47/18 – v nadaljevanju Uredba Natura 2000) del tako imenovanega posebnega ohranitvenega območja. Posebno varstveno območje (območje Natura 2000) je širši pojem in pomeni ekološko pomembno območje, ki je na ozemlju Evropske unije pomembno za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja ptic (to je posebno območje varstva) ter drugih živalskih in rastlinskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov (to je posebno ohranitveno območje, katerega del je med drugim tudi reka Soča). Posebna varstvena območja tvorijo evropsko ekološko omrežje, imenovano Natura 2000.
[23]
Pravila ravnanja, varstvene usmeritve, varstveni režimi ali razvojne usmeritve, ki so predpisani v zvezi z določenim ekološko pomembnim območjem ali posebnim varstvenim območjem (območjem Natura 2000), se v skladu s petim odstavkom 32. člena in šestim odstavkom 33. člena ZON upoštevajo pri urejanju prostora in rabi naravnih dobrin. Na posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) se posegi in dejavnosti načrtujejo tako, da se med drugim v čim večji možni meri ohranjajo naravni procesi in naravna razširjenost habitatnih tipov ter habitatov rastlinskih ali živalskih vrst in da se ohranja ali izboljšuje kakovost habitatov.
[24]
Pri razlagi teh omejitev je treba izhajati iz Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992 s spremembami), ki je podlaga za Naturo 2000. Ta v prvem odstavku 6. člena določa, da za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov. Pri posegih in dejavnostih je torej treba izvesti vse možne tehnične in druge ukrepe, da je neugoden vpliv na habitatne tipe, rastline in živali ter na njihove habitate čim manjši.
[25]
Čas izvajanja posegov, opravljanja dejavnosti in drugih ravnanj se kar najbolj prilagodi življenjskim ciklom živali in rastlin.
[26]
Pravni interes
21. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena
ZUstS
). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Ker pobudo vlaga več pobudnikov, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa zadošča, da pravni interes izkaže (vsaj) en pobudnik.
22. Pobudniki so fizične in pravne osebe. Pobudniki, ki opravljajo gospodarsko dejavnost (prodaja blaga in storitev, vezanih pretežno na različne športne dejavnosti na območju reke Soče), so gospodarske družbe (družbe z omejeno odgovornostjo) ali samostojni podjetniki. Drugi pobudniki se po lastnih navedbah rekreativno ukvarjajo s kajakaštvom oziroma s športnimi dejavnostmi na območju reke Soče, en pobudnik pa je po lastnih navedbah društvo kajakašev.
23. Ustavno sodišče se je že ukvarjalo z zadevami s področja pravnega urejanja javnega dobra. V sklepu št. U-I-105/21 z dne 20. 3. 2024 je na primer presodilo, da pobudnik ni izkazoval pravnega interesa za vloženo pobudo zoper pravno ureditev zračnega prostora (na določenih področjih). Pojasnilo je, da zgolj načelno nestrinjanje z izpodbijano ureditvijo za utemeljitev pravnega interesa ne zadostuje ter da sporna ureditev pobudnika zadeva zgolj posredno, in sicer tako, da ga omejuje pri izbiri vzletišč in zračnih poti, kjer lahko izvaja dejavnosti jadralnega padalstva in letenja z ultralahkimi letali. Izpodbijana ureditev je po presoji Ustavnega sodišča vplivala le na dejanski interes pobudnika, da izbrano športno dejavnost še naprej izvaja pod nespremenjenimi pogoji, ni pa pri tem posegla v njegov pravni položaj, saj jadralnim padalcem in pilotom ultralahkih letalnih naprav ni prepovedala letenja ter ni spreminjala pravil letenja.
[27]
Ustavno sodišče je tudi že v sklepu št. U-I-40/01 z dne 12. 4. 2001 (OdlUS X, 75) sprejelo stališče, da splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli, ne zadošča in da zato ne zadošča splošna pravica do sprehodov, rekreacije in prostega dostopa do morja, na katero so se sklicevali pobudniki. Ustavno sodišče je navedlo, da morajo pobudniki izkazati, da izpodbijani predpis neposredno posega v njihove lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj in da bi ugoditev njihovemu predlogu privedla do spremembe njihovega pravnega položaja. Splošna pravica vseh do prostega dostopa in gibanja do morja in vodnih zemljišč ne zadostuje za izpolnjevanje procesne predpostavke iz 24. člena ZUstS.
[28]
24. Pomemben oziroma osrednji del gospodarske dejavnosti pobudnice družbe SOČA RAFTING, d. o. o., Bovec, je glede na njene navedbe, ki jim Občina ne ugovarja, rafting na reki Soči. Ta pobudnica tudi širše pojasnjuje, da je specializirana za športni turizem na reki Soči. Ne gre torej za to, da bi lahko družba SOČA RAFTING za ponujanje storitev v zvezi s plovbo uporabljala katero koli reko (v skladu z zakonskimi in ustavnimi omejitvami), temveč je za to družbo bistvena uporaba reke Soče oziroma plovba prav po tej reki. Gospodarska dejavnost družbe SOČA RAFTING je s tega vidika in v tem okviru v celoti odvisna od plovbnega režima na reki Soči, natančneje od možnosti posameznikov, da uporabljajo reko (če plovba za posameznike ni dovoljena, družba SOČA RAFTING ne more ponujati storitev, ki pomenijo plovbo). Okoliščina, da se Odlok nanaša le na del reke Soče, na navedeno odločilno ne vpliva oziroma Občina drugače ne zatrjuje.
25. Kot je bilo že navedeno, Občina pojasnjuje, da v skladu z Odlokom pristojbino plačujejo le fizične osebe, ki so uporabniki plovbnega območja, ne pa tudi drugi pobudniki (na primer gospodarske družbe), ki imajo po njenem mnenju le ekonomski interes za izpodbijanje Odloka, kolikor določa obveznost plačevanja pristojbine, zaradi prilagajanja ponudbe oziroma cen. Vendar tem navedbam ni mogoče pritrditi, saj družba SOČA RAFTING lahko izvaja gospodarsko dejavnost, pri kateri morajo posamezniki za plovbo uporabiti vstopno-izstopna mesta le, če je v skladu z Odlokom plačana pristojbina. Tako ni mogoče izključiti, da tudi v tem delu plovbni režim (v okviru katerega je določena obveznost plačila pristojbine) vpliva na pravni položaj družbe SOČA RAFTING. Poleg tega navedbe Občine, da družba SOČA RAFTING po Odloku ni zavezana plačevati pristojbine, še ne pomenijo, da ta družba kot pravna oseba v nobenem primeru ne more biti plačnica pristojbine. Na to utemeljeno opozarjajo tudi pobudniki. Plačnik ni nujno tudi uporabnik plovbnega območja. Plačnik je vsaka fizična ali pravna oseba, ki plača pristojbino.
[29]
Ker ima družba interes opravljati dejavnost, te pa ne more, če njene stranke ali ona ne plačajo pristojbine, to zadostuje za izpolnitev pogoja pravnega interesa.
26. Po mnenju Občine pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa tudi zato, ker do omejitev oziroma prepovedi plovbe po reki Soči na podlagi Odloka še ni prišlo. Tudi do ravnanj informatorjev in nadzornikov naj še ne bi prišlo. Odlok naj bi bil le podlaga za prepovedi oziroma naj bi določal pristojne osebe v postopkih nadzora. Občina še poudarja, da so pobudniki vložili pobudo februarja 2024, to je pred začetkom plovbne sezone, ki se je v letu 2024 začela 15. marca. Navedenim stališčem Občine ni mogoče pritrditi, saj je Odlok veljaven (veljaven je bil tudi ob vložitvi pobude) in vsebuje vse elemente pravne ureditve, ki jo pobudniki izpodbijajo. Odlok v posameznih določbah predvideva izdajo pravilnika,
[30]
vendar to na ugotavljanje obstoja pravnega interesa v konkretnem primeru ne more vplivati. Dejstvo, da so pobudniki vložili pobudo še pred začetkom plovbne sezone, prav tako ne vpliva na pravni interes pobudnikov, saj je bil njihov pravni položaj, ki je upošteven glede na vsebino pobude, že tedaj (torej že ob vložitvi pobude) v celoti znan, ne glede na vsebino (morebitnih) drugih aktov, izdanih na podlagi Odloka.
27. Po presoji Ustavnega sodišča je družba SOČA RAFTING tako izkazala, da Odlok učinkuje na njen pravni položaj, in sicer v celoti, saj so njegove določbe medsebojno zelo tesno povezane in vse zadevajo plovbni režim. Ta učinek je neposreden, ker posamični postopki, v katerih bi družba SOČA RAFTING lahko varovala svoje pravice in pravne interese, niso predvideni oziroma bi morebitni posamični akti lahko bili izdani v okviru prekrškovnega postopka (23. člen Odloka). Po ustaljeni ustavnosodni presoji pa velja, da se pobudniku v takem primeru prizna pravni interes, četudi pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi izdajo posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi storil prekršek.
[31]
Z vprašanjem, ali poleg družbe SOČA RAFTING tudi drugi pobudniki izkazujejo pravni interes za vloženo pobudo, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati, saj zadostuje, da je pravni interes izkazala navedena pobudnica.
28. Upoštevaje navedeno, je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Presoja skladnosti Odloka z Ustavo in zakoni
Presoja skladnosti Odloka s tretjim in četrtim odstavkom 4. člena ZPCV (zakonska podlaga in okvir za določitev plovbnega režima)
29. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da ima občina v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov), vendar pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti.
[32]
Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je treba z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila.
[33]
Pri tem je treba upoštevati, da zakonodajalec sme napolnjevati vsebino nedoločenega pravnega pojma lokalne javne zadeve, vendar ne sme prizadeti lokalne samouprave.
[34]
V tem okviru lahko Ustavno sodišče očitke o neskladnosti občinskih predpisov z zakoni presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave. Ta določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakoni. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni, v primeru, če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.
[35]
30. Pobudniki pojasnjujejo, da je reka Soča celinska voda, ki povezuje več lokalnih skupnosti. Posledično naj bi bil podan položaj iz tretjega odstavka 4. člena ZPCV in lokalne skupnosti naj bi morale doseči sporazum o ureditvi plovbnega režima. Ker pa takšen sporazum naj ne bi bil dosežen, naj bi bilo treba uporabiti četrti odstavek 4. člena ZPCV. Plovba po reki Soči naj bi morala biti dovoljena, kadar naj bi to dopuščale naravne danosti, ob upoštevanju pogojev varnosti, določenih v ZPCV, in ob pogojih splošne rabe voda skladno z zakonom, ki ureja upravljanje voda. Občina naj ne bi smela predpisati posebnih pogojev oziroma plovbnega režima v smislu dodatnih omejitev, ki ne izhajajo iz zakona. Odlok naj bi bil zato v neskladju s tretjim in četrtim odstavkom 4. člena ZPCV.
31. ZPCV določa, da plovbni režim na posamezni celinski vodi, ki povezuje dve ali več lokalnih skupnosti, uredijo lokalne skupnosti sporazumno (tretji odstavek 4. člena ZPCV). Če lokalna skupnost ne predpiše plovbnega režima za posamezno celinsko vodo ali sporazum iz prejšnjega odstavka ni bil dosežen, je dovoljena plovba, če to dopuščajo naravne danosti, ob upoštevanju pogojev varnosti, določenih z ZPCV, in ob pogojih splošne rabe voda skladno z zakonom, ki ureja upravljanje voda (četrti odstavek 4. člena ZPCV).
[36]
Pritrditi je treba pobudnikom, da ZPCV določa sporazumno urejanje plovbnega režima v primerih, ko je celinska voda na območju več lokalnih skupnosti. Vendar tretji odstavek 4. člena ZPCV ne določa, v kakšni obliki oziroma na kakšen način se lahko lokalne skupnosti sporazumejo o ureditvi plovbnega režima, pobudniki pa tudi ne pojasnijo nobenih konkretnih okoliščin v zvezi z uporabo te določbe. Odlok/16 je sicer res izrecno določal, da ga je sprejelo več lokalnih skupnosti (občine Bovec, Kobarid in Tolmin) v enakem besedilu,
[37]
vendar tudi če takšne določbe odlok ne vsebuje, to samo po sebi še ne pomeni neskladja s tretjim odstavkom 4. člena ZPCV. Sporazum, kot ga določa ta določba, se lahko izraža na različne načine, kar je lahko odvisno od dejanskih razmer oziroma od okoliščin vsakega konkretnega primera. Tudi reka, ki teče preko območij različnih lokalnih skupnosti, ima lahko različne značilnosti, ki zahtevajo različno urejanje. To pomeni, da ni nujno, da je ureditev plovbnega režima na območju več lokalnih skupnosti enaka. Pobudniki na splošno trdijo, da sporazuma med občinami ni. Pri tem ne navedejo konkretno, katere lokalne skupnosti, v smislu sporazuma, za katerega trdijo, da ga ni, povezuje reka Soča. Omenjajo (le) občini Bovec in Tolmin, pri tem pa ne pojasnijo, konkretno katere okoliščine izkazujejo neobstoj sporazuma iz tretjega odstavka 4. člena ZPCV. Določb tretjega in četrtega odstavka 4. člena ZPCV v zvezi s 13. členom ZPCV (ki ob pogojih iz drugega odstavka 4. člena ZPCV lokalnim skupnostim omogoča urejanje plovbnega režima) tudi ni mogoče razumeti tako, da nezmožnost doseganja ureditve, ki bi odsevala sporazum med lokalnimi skupnostmi, že pomeni derogacijo pristojnosti posamezne lokalne skupnosti urejati plovbni režim. Takšne prepovedi 4. člen ZPCV ne vsebuje. Posledično ni mogoče pritrditi niti očitku pobudnikov o neskladju Odloka s tretjim in tudi ne s četrtim odstavkom 4. člena ZPCV (ki se glede sporazuma sklicuje na tretji odstavek istega člena).
Presoja 18. in 19. člena Odloka (določitev plovbnega režima z vidika pristojbine)
32. Pobudniki zatrjujejo neskladje 18. in 19. člena Odloka z 2., 33. in 147. členom Ustave ter 13. členom ZPCV. Občini očitajo, da je presegla pooblastilo iz tretjega odstavka 13. člena ZPCV oziroma da je brez zakonske podlage z Odlokom prikrito predpisala davek. Za razliko od davkov naj bi šlo pri pristojbinah za javne dajatve, pri katerih naj bi med storitvijo lokalne oblasti in takso morala obstajati ustrezna "ekvivalenca" ("enakovrednost nasprotnih dajatev") oziroma razumna in neposredna povezava. Pobudniki menijo, da je podano izrazito nesorazmerje med višino predpisanih pristojbin in storitvijo, ki naj bi jo Občina zagotavljala pobudnikom. Po Odloku naj bi bila dnevna pristojbina za posameznega kajakaša, glede na prej veljavno ureditev, povišana s 3 EUR na 10 EUR, tedenska s 16 EUR na 50 EUR in letna s 30 EUR na 250 EUR. Z vidika organizatorjev športnih aktivnosti naj bi bila pristojbina po Odloku več kot desetkrat višja ob upoštevanju dejstva, da je Odlok/16 omogočal plačevanje letnega pavšala v višini 2.500 EUR. Zatrjevana domnevna prikrita obdavčitev naj bi prekomerno posegala v pravico pobudnikov do zasebne lastnine. Po mnenju pobudnikov zatrjevano drastično povišanje pristojbin tudi omejuje njihovo pravico do splošne rabe javnega dobra. Zatrjevano zvišanje cene, ki naj bi večkrat presegalo obseg finančnih bremen Občine, ki naj bi bila do zdaj običajna, naj bi ustvarjalo vtis, da gre za nekakšen finančni prispevek za dostop do reke Soče in za plovbo po njej, kar naj ne bi bilo skladno s statusom reke kot občega dobra. S tega vidika naj bi Odlok nedopustno posegal v pravice iz 32., 33., 35. in 74. člena Ustave.
33. Občina razlaga, da način zaračunavanja pristojbine po Odloku omogoča večjo preglednost poslovanja, ker je mogoče natančneje evidentirati in nadzorovati uporabnike plovbnega režima. Na ta način naj bi se tudi lažje načrtovale prihodnje investicije. Po trditvah Občine med višino pristojbine in storitvijo, za katero se zaračunava, obstaja tudi ustrezno razmerje. Višina pristojbine, kot je veljala po Odloku/16, naj ne bi bila ustrezna, zato naj primerjava z njo ne bi bila niti mogoča. Občina poudarja, da je možen nakup tedenske ali letne dovolilnice. V teh primerih naj bi bilo razmerje med plačilom pristojbine in pridobljenimi koristmi še ugodnejše. Občina trdi, da če bi se izkazalo, da je glede na zbrana sredstva in stroške pristojbina določena prenizko ali previsoko, bo njena višina v prihodnje ustrezno spremenjena. Sistem pristojbine naj bi bil zakonit, saj naj bi temeljil na ZPCV, in ustavno skladen.
34. Drži, da ima Občina zakonsko podlago za določitev plovbnega režima, katerega del je glede na 13. člen ZPCV tudi morebitna določitev pristojbine. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-56/05 z dne 7. 2. 2007, na katerega se sklicuje tudi Občina, že sprejelo stališče, da lahko lokalna skupnost na podlagi 13. člena ZPCV predpiše plovbni režim za določeno plovbno območje posamezne celinske vode in da ima lokalna skupnost po osmi alineji prvega odstavka 13. člena ZPCV izrecno pooblastilo tudi za prepoved plovbe zaradi specifičnosti območja, neprimernega časa ali nevarnih razmer.
[38]
Omejitve oziroma prepovedi plovbe so v obravnavani zadevi tudi odraz posebnega varstva reke Soče, ki je del tako ekološko pomembnega območja kot tudi posebnega varstvenega območja (območje Natura 2000) oziroma posebnega ohranitvenega območja (20. točka obrazložitve te odločbe). Ureditev plovbnega režima z Odlokom zelo pomembno vpliva na različne varstvene cilje in usmeritve za ohranitev reke Soče v smislu teh območij. To dejstvo temelji že na pravni ureditvi reke Soče, zato je neupoštevna navedba pobudnikov, da so trditve Občine, ki se nanašajo na okoljevarstvene vidike, pavšalne.
35. Odlok ureja v 18. in 19. členu dovolilnico in pristojbino. Dovolilnico pridobi uporabnik plovbnega območja po tem, ko je plačana pristojbina za uporabo vstopno-izstopnih mest, ki je prihodek Občine (13. točka obrazložitve te odločbe). Člen 147 Ustave določa, da davke, carine in druge dajatve država predpisuje z zakonom, lokalne skupnosti pa predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je (bistvena) razlika med davki in pristojbinami v tem, da plačnik davka ne dobi neke neposredne protidajatve oziroma storitve, medtem ko je plačnik pristojbine do nje upravičen, saj je pristojbina v nekem smislu plačilo za protidajatev oziroma storitev.
[39]
Med višino pristojbine in storitvijo, za katero se ta zaračunava, morata obstajati neposredna zveza in razumno sorazmerje.
[40]
36. Na navedena stališča Ustavnega sodišča pravilno opozarjajo tudi pobudniki, ki menijo, da 18. in 19. člen Odloka določata prikriti davek. Temu stališču Ustavno sodišče ne sledi. Uporabnik plovbnega območja s plačilom pristojbine namreč pridobi dovolilnico, na podlagi katere lahko v skladu z Odlokom uporablja vstopno-izstopna mesta, torej pluje po reki Soči. Pri tem gre za neposredno storitev Občine, zato ne drži trditev pobudnikov, da pristojbina pomeni prikrito obdavčenje. Prvi odstavek 17. člena Odloka jasno določa, da se s pristojbino financira upravljanje vstopno-izstopnih mest. Pobudniki sicer obširno razlagajo, da ni večjih investicij na vstopno-izstopnih mestih in da se stroški Občine pokrivajo že ob bistveno nižji pristojbini, vendar gre za trditve pobudnikov, ki se nanašajo na preteklo stanje. Ustavno sodišče pritrjuje stališču Občine, da podatkov o preteklih stroških ni mogoče uporabiti pri presoji Odloka (pri čemer Občina tudi sama priznava, da vstopno-izstopna mesta do zdaj niso bila ustrezno vzdrževana). Sklicevanje pobudnikov na finančne podatke o izvajanju režima na Soči do 31. 10. 2023 in na to, da naj bi do velikega povišanja pristojbine prišlo le na območju Občine, na drugačne zaključke torej ne vpliva. Poleg tega ni mogoče v celoti spregledati možnosti pridobitve sezonskih dovolilnic po subvencionirani ceni (drugi odstavek 20. člena Odloka). Trditvam o nesorazmerju med višino pristojbine in storitvijo, za katero se ta zaračunava (to je upravljanje vstopno-izstopnih mest), po povedanem ni mogoče slediti. Na to ne more vplivati dejstvo, da se bo dejansko investiranje v vstopno-izstopna mesta oziroma njihovo vzdrževanje v skladu z Odlokom lahko pokazalo šele v prihodnje. Pri presoji razmerja med višino pristojbine in nasprotno storitvijo pretekli podatki o stroških storitve, pa tudi o višini pristojbine, v okviru abstraktne presoje Ustavnega sodišča v konkretnem primeru niso odločilni, saj gre za dejanske okoliščine, ki se spreminjajo, oziroma je namen zaračunavanja pristojbine v tem, da se v prihodnje storitev izboljša. Zgolj zaradi tega še ni mogoče trditi, da gre za prikrito določitev davka.
37. Očitek neskladja 18. in 19. člena Odloka s 147. členom Ustave je torej neutemeljen in Občini s tega vidika tudi ni mogoče očitati, da bi presegla pooblastilo iz tretjega odstavka 13. člena ZPCV, ki določa, da lahko lokalna skupnost za uporabo pristanišč in vstopno-izstopnih mest pobira pristojbino, ki jo določi s splošnim aktom. Posledično so za presojo neupoštevne trditve pobudnikov, da bi lahko Občina izbrala primernejše ukrepe, kot je na primer postavitev parkomatov, in da so koristi izpodbijane ureditve manjše od zatrjevanih škodljivih učinkov zaradi domnevno manjšega števila uporabnikov plovbnega območja. Kot neutemeljenega pa je treba zavrniti tudi očitek pobudnikov, da pristojbina zaradi njene višine pomeni finančni prispevek za dostop do reke Soče in za plovbo po njej, ki je v nasprotju z dejstvom, da je reka javno dobro. Kot je bilo že navedeno, so namreč neutemeljene že trditve o domnevni neustrezni oziroma nesorazmerni (previsoki) višini pristojbine.
38. Pobudniki menijo, da sistem zaračunavanja pristojbin posameznim fizičnim osebam (uporabnikom plovbnega območja) ni skladen z že citiranim tretjim odstavkom 13. člena ZPCV. Pri tem se sklicujejo na dvanajsto alinejo 3. člena ZPCV, ki opredeljuje vstopno-izstopno mesto kot vodni in priobalni prostor, ki omogoča dostop do vodnega območja za vplutje in izplutje plovil, vkrcanje in izkrcanje oseb ter ni namenjeno za stalni privez. Enako vstopno-izstopno mesto opredeljuje tudi Odlok (13. točka obrazložitve te odločbe). Pobudniki pojasnjujejo, da je splošna raba javnega dobra praviloma neodplačna, zato naj bi ZPCV v tretjem odstavku 13. člena določal, da lahko lokalna skupnost pobira pristojbino le za uporabo vstopno-izstopnih mest in ne za plovbo sámo ali za dostop do reke. Trdijo, da bi se lahko zaračunavala pristojbina le za vplutje in izplutje plovil, kar pomeni posebno rabo vode. Po presoji Ustavnega sodišča način zaračunavanja pristojbine, kot ga določata 18. in 19. člen Odloka, ne more biti v neskladju z dvanajsto alinejo 3. člena in tretjim odstavkom 13. člena ZPCV. Kot je bilo že navedeno, Odlok določa, da se pristojbina plačuje za uporabo vstopno-izstopnih mest. Navedbe pobudnikov, da bi pristojbina morala biti zaračunana plovilom, so nejasne. Čeprav je mogoče navesti, da vstopno-izstopna mesta uporabljajo (tudi) plovila, se, natančno gledano, ta uporaba lahko nanaša le na fizične osebe. Kolikor je navedbe pobudnikov mogoče razumeti tako, da bi morala biti pristojbina po njihovem mnenju zaračunana glede na značilnosti posameznega plovila (kot je na primer dolžina plovila), pa je treba ugotoviti, da so te navedbe za presojo neupoštevne. Iz citiranih določb ZPCV namreč ne izhaja, da bi morala biti višina pristojbine odvisna od značilnosti plovila.
39. Odlok naj tudi ne bi bil skladen s 50. členom PZ. Ta določa, da pristojbino za uporabo pristanišča plača plovilo za vkrcevanje in izkrcevanje potnikov ter tovora, in sicer od vsakega vkrcanega oziroma izkrcanega potnika oziroma v določenem znesku od vsake tone ali druge primerne količinske enote vkrcanega ali izkrcanega tovora ali od velikosti plovila (dolžine oziroma nosilnosti plovila). Očitek o neskladju Odloka v delu, ki določa način zaračunavanja pristojbine, s 50. členom PZ je prav tako neutemeljen, saj se določbe PZ uporabljajo za ladje, čolne in druga plovila, ki imajo slovensko državno pripadnost, in za razmerja v zvezi s plovbo v teritorialnem morju in notranjih morskih vodah Republike Slovenije ter po rekah do meje, do koder so plovne z morske strani, če ni v tem zakonu drugače določeno (2. člen PZ). Plovilo v smislu določb PZ je stvar, ki je namenjena za plovbo po morju (1. točka prvega odstavka 3. člena PZ). V obravnavani zadevi ne gre za vprašanja plovbe po morju niti ne gre za položaj, ko bi bila reka Soča plovna z morske strani, zato določbe PZ niso uporabljive. Uporaba PZ v primerih celinskih voda, in še to zgolj smiselna, je določena le za posamezna vprašanja glede ugotavljanja sposobnosti ladje in čolna za plovbo, izmeritve ladij, ladijskih listin in knjig, plavajočih naprav, ladijske posadke, državne pripadnosti, identifikacije in vpisa plovil, stvarnih pravic in obligacijskih razmerij, plovbnih nezgod ter izvršbe in zavarovanja na plovilih, ki jih ZPCV ne ureja (2. člen ZPCV).
40. Pobudniki navajajo, da sistem pristojbine, kot ga določa Odlok, posega v pravico do svobodne gospodarske pobude. Neskladje s svobodno gospodarsko pobudo naj bi izhajalo tudi iz dejstva, da Odlok velja le na območju Občine, ne pa tudi na območju občin Tolmin in Bovec. Z dovolilnico, ki naj bi jo pridobil uporabnik plovbnega območja po plačilu pristojbine Občini, naj ne bi bilo mogoče pluti na območju druge občine oziroma naj bi bilo treba plačati še dodatno pristojbino, ki naj bi veljala na tem območju.
41. Svobodna gospodarska pobuda (prvi odstavek 74. člena Ustave) je zagotovljena vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju in pomeni predvsem svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (pod zakonskimi pogoji), njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, izbiro poslovnih partnerjev in podobno, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.
[41]
Pri presoji zakonskih ukrepov, ki urejajo področje podjetništva, je temeljnega pomena vprašanje, ali je zakonodajalec predpisal način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali je pravico do svobodne gospodarske pobude omejil. Meja med načinom uresničevanja človekovih pravic in njihovo omejitvijo je gibljiva in težko določljiva. Nedvomno gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis neobičajno intenzivno oži polje podjetniške svobode. Relativno manj omejujoči pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti lahko pomenijo izvrševanje pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave.
[42]
Vendar pa gre pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj oziroma ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo. To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (na primer na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja in podobno). Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, pa gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.
[43]
42. Občina poudarja nevarnost reke Soče. Vstop vanjo oziroma izstop iz nje na točno določenih vstopno-izstopnih mestih naj bi bil bistven za varno plovbo. Prepoved plovbe med vstopno-izstopnima mestoma Trnovo 2 in Otona naj bi bila pomembna zaradi varovanja človeških življenj, saj naj bi bila reka na tem odseku, ki se imenuje Katarakt, smrtno nevarna. Določitev plovbnega režima z Odlokom naj bi bila potrebna tudi zaradi varovanja drugih posameznikov (na primer kopalcev in ribičev) in okolja ter ohranjanja narave. Plovbni režim, vključno s predpisano obveznostjo plačevanja pristojbine, ki ima podlago v 13. členu ZPCV, torej pomeni ukrep, ki ima realno vsebinsko zvezo z gospodarsko dejavnostjo ponujanja storitev izvajanja plovbe po reki Soči. Občina z upravljanjem vstopno-izstopnih mest, ki se v skladu z Odlokom financira s pristojbino, zmanjšuje tveganja oziroma preprečuje nevarnosti plovbe na določenih delih reke, pri čemer ta tveganja oziroma nevarnosti izhajajo iz opravljanja navedene gospodarske dejavnosti. Na zmanjševanje tveganj in nevarnosti lahko vpliva tudi dejstvo, da sistem zaračunavanja pristojbine po Odloku pomeni večjo preglednost plovbnega območja oziroma nadzor nad njegovimi uporabniki. Pobudniki sicer trdijo, da so navedbe Občine o večji preglednosti izpodbijane ureditve pavšalne, vendar temu ni mogoče slediti. Iz narave stvari izhaja, da izdaja dovolilnice za posameznega uporabnika plovbnega območja in evidentiranje njene uporabe omogoča boljšo preglednost nad uporabo plovbnega območja. Poleg tega se z obveznim plačevanjem tudi omejuje plovba po reki Soči, manj plovbe pa pomeni tudi manjše možnosti posegov v življenjske cikle živali in rastlin, kar je še poudarjeno na zaščitenih območjih narave, kot je to reka Soča (19. in 20. točka obrazložitve te odločbe). Pobudniki sicer mestoma menijo drugače, vendar opisanih povezanosti med ukrepom in gospodarsko dejavnostjo, ki je z njim regulirana, ni mogoče spregledati.
43. Upoštevaje navedeno, po oceni Ustavnega sodišča sama obveznost plačevanja pristojbine intenzivno ne oži polja podjetniške svobode, saj se pod ustreznimi pogoji gospodarska dejavnost na območju reke Soče lahko izvaja, če je plačana pristojbina. Iz navedb pobudnikov izhaja, da sistem plačevanja pristojbine in potrjevanja dovolilnic zanje pomeni precejšnjo administrativno obremenitev, vendar pa tudi če to v praksi drži, že zgolj zaradi tega gospodarska dejavnost ni omejena. Izpodbijana ureditev gospodarske dejavnosti ne prepoveduje in pridobitni interes se lahko tudi v celoti še vedno uresničuje. Domnevno bistveno manjše povpraševanje (manjše število obiskovalcev), ki ga navajajo pobudniki kot posledico Odloka, samo po sebi na to oceno odločilno ne vpliva. Izvajanje gospodarske dejavnosti ni odvisno zgolj od obsega povpraševanja. Navedbe pobudnikov, da naj bi bil zaradi Odloka ogrožen obstoj gospodarskih družb oziroma samostojnih podjetnikov, so pavšalne. Glede na vse navedeno je tako treba ugotoviti, da ukrep plačevanja pristojbine pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Stališču pobudnikov, da je ta pravica zaradi plovbnega režima, kot ga določa Odlok, omejena, Ustavno sodišče torej ne pritrjuje.
44. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče v primeru, ko ukrep ne pomeni omejitve posamezne človekove oziroma ustavne pravice, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.
[44]
Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.
[45]
Izpodbijani ureditvi plačevanja pristojbine za financiranje upravljanja vstopno-izstopnih mest po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče odreči razumnosti. S sistemom obveznega plačevanja pristojbine se lahko zagotavljata večja varnost plovbe in varstvo reke Soče kot posebej občutljivega območja. Za pobudnike obveznost plačevanja pristojbine sama po sebi niti ni sporna, temveč je sporna le njena višina, ki naj bi bila nerazumno visoka (previsoka), temu očitku pobudnikov pa Ustavno sodišče ni sledilo (36. točka obrazložitve te odločbe). Iz navedenega izhaja, da izpodbijana ureditev ustavno dopustno ureja način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato z njo ni v neskladju. Tega zaključka ne spremeni dejstvo, da se pristojbina po Odloku nanaša le na tisti del reke Soče, ki je na območju Občine, zaradi česar naj bi bilo treba na drugih delih reke plačevati "dodatno" pristojbino. Predmet presoje v obravnavani zadevi je le ureditev, kot jo določa Odlok. Kako naj bi plovbni režim na drugih delih reke vplival na to presojo, pobudniki konkretno ne pojasnijo.
45. Pobudniki Odloku še očitajo, da stroške upravljanja vstopno-izstopnih mest nalaga le kajakašem, pri čemer pa naj bi bila vstopno-izstopna mesta v naravi dejansko makadamska parkirišča ob reki Soči. Odlok naj bi bil v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker naj bi neenako obravnaval kajakaše v primerjavi z drugimi uporabniki reke Soče, kot so na primer ribiči in kopalci. Pobudniki torej menijo, da vstopno-izstopna mesta uporabljajo vsi, ki dostopajo do reke Soče, njihovo financiranje z zaračunavanjem pristojbine pa naj bi bilo le na kajakaših. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[46]
V konkretnem primeru je predmet pravnega urejanja pristojbina, ki je del plovbnega režima v tem smislu, da se plačuje za uporabo vstopno-izstopnih mest. Tako določa že tretji odstavek 13. člena ZPCV. Vstopno-izstopna mesta so po definiciji namenjena plovbi (13. točka obrazložitve te odločbe). Navedbe pobudnikov, da so vstopno-izstopna mesta v naravi makadamska parkirišča oziroma steze med parkirišči in reko, na to ne more vplivati, torej je nebistvena, pa tudi sicer se dejansko stanje v naravi lahko spreminja. Občina sama poudarja, da je treba infrastrukturo izboljšati. Osebe, ki jih omenjajo pobudniki (kajakaši, ribiči, kopalci), so z vidika predmeta pravnega urejanja v bistveno različnih položajih, saj so vstopno-izstopna mesta namenjena tistim, ki izvajajo plovbo. Zato Ustavno sodišče ni sledilo trditvi pobudnikov, da je obveznost plačevanja pristojbine v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.
46. Ker pobudniki z zgoraj obravnavanimi trditvami, ki po presoji Ustavnega sodišča ne držijo, zatrjujejo še neskladje 18. in 19. člena Odloka z 2., 32., 33. in 35. členom Ustave, je treba posledično tudi za te očitke ugotoviti, da so neutemeljeni.
Presoja 5., 7. in 8. člena, 2., 3. in 5. točke drugega odstavka 11. člena ter 7. točke drugega odstavka 21. člena Odloka (določitev plovbnega režima z drugih vidikov)
47. Po mnenju pobudnikov je ureditev vstopno-izstopnih mest (5. člen in 2. točka drugega odstavka 11. člena Odloka) v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ter 32., 35. in 74. členom Ustave. Lastniku nepremičnin, ki mejijo neposredno na priobalni prostor, naj bi ta ureditev onemogočala tudi svobodo ravnanja na premoženjskem področju (33. člen Ustave), konkretno prosto uporabo nepremičnin za namen opravljanja gospodarske dejavnosti (zaradi omejevanja dostopa do reke Soče). Pobudniki še posebej nasprotujejo tretjemu odstavku 5. člena Odloka, ki prepoveduje plovbo na odseku reke Soče, imenovanem Katarakt, saj določa, da je na vstopno-izstopnem mestu Trnovo 2 možen samo izstop, na vstopno-izstopnem mestu Otona pa samo vstop. Odsek Katarakt naj ne bi v ničemer odstopal od nekaterih drugih odsekov rek v bližnji in širši okolici, ki naj bi bili po težavnostni stopnji primerljivi ali celo zahtevnejši od tega odseka, pa naj bi bila plovba po njih dovoljena. Veslanje po Kataraktu naj bi bilo pomembno za kajakaše oziroma naj bi prispevalo k njihovi boljši pripravljenosti. Pobudniki trdijo, da za skrajševanje dovoljenega časa plovbe (7. člen in 3. točka drugega odstavka 11. člena Odloka) ne obstajajo nobeni stvarni razlogi ter da je taka omejitev arbitrarna in nerazumna. Menijo, da je ob spoštovanju določenih omejitev plovbo mogoče varno in za okolje popolnoma neškodljivo izvajati vse leto. Trdijo, da skrajševanje dovoljenega dnevnega časa plovbe ne bo pripomoglo k varnosti izvajanja športnih dejavnosti oziroma je s tem ciljem celo v nasprotju, saj bo prišlo do večje koncentracije dejavnosti v krajšem času. Odlok naj bi bil zato v neskladju z 32., 35. in 74. členom Ustave. Pobudniki naj bi bili tudi neenako obravnavani v primerjavi z drugimi ponudniki, konkretno v primerjavi z Letališčem Bovec, kjer naj bi se dejavnosti z neprimerljivo večjim vplivom na okolje izvajale v daljšem časovnem obdobju, v poletnih mesecih tudi do poznih večernih ur. Zato naj bi bil Odlok v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Nadalje pobudniki še menijo, da je ureditev prepovedi plovbe zaradi nizkega vodostaja (8. člen in 5. točka drugega odstavka 11. člena Odloka) nerazumna, nesorazmerna, arbitrarna in v pomembni meri tudi nedoločna ter da je v neskladju z 2., 32., 35. in 74. členom Ustave. Trdijo, da se je od začetka izvajanja raftinga na reki Soči že velikokrat zgodilo, da je bil pretok reke pod mejo iz prvega odstavka 8. člena Odloka, pa se izvajanje dejavnosti ni prekinilo, ker so možne ustrezne prilagoditve. Skrbnik plovbnega območja naj bi imel povsem proste roke pri odločanju, kdaj in v kolikšnem obsegu bo plovbo omejil ali prepovedal.
48. Iz navedenega izhaja, da pobudniki nasprotujejo tudi ureditvi plovbnega režima, kolikor zadeva določitev in obvezno uporabo vstopno-izstopnih mest, čas, v katerem je dovoljena plovba, ter prepoved plovbe v nekaterih primerih (zaradi nizkega pretoka in organizacije javnih prireditev). Pobudniki navajajo, da plovbni režim tudi s teh vidikov posega v pravico do svobodne gospodarske pobude.
49. Občina ugovarja, da je pobuda v delu, ki se nanaša na prepoved plovbe po delu reke Soče, imenovanem Katarakt (tretji odstavek 5. člena Odloka), "smiselno" prepozna, ker je to prepoved določal že Odlok/16. Ugovor Občine ni utemeljen. Tretji odstavek 24. člena ZUstS določa, da kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Člen 25 Odloka določa, da začne Odlok veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (objavljen je bil 6. 10. 2023), uporabljati pa se je začel 1. 1. 2024. Pobudniki so vložili pobudo 20. 2. 2024, to pomeni v roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Pobuda je pravočasna in na to ne vpliva okoliščina, da je navedeno prepoved določal že prej veljavni Odlok/16, kot napačno trdi Občina.
50. Kot je bilo že navedeno, je plovbni režim pomemben tako za varovanje življenja in zdravja posameznikov kot tudi za varovanje okolja in ohranjanja narave. Plovbni režim, ki pomeni različne ukrepe, s katerimi se prostorsko in časovno omejuje možnost plovbe po reki Soči, ima realno vsebinsko zvezo z gospodarsko dejavnostjo ponujanja storitev izvajanja plovbe po reki Soči. Občina z določitvijo plovbnega režima zmanjšuje tveganja oziroma preprečuje nevarnosti, ki izhajajo iz opravljanja gospodarske dejavnosti. Pri tem se zasledujejo tudi cilji varstva reke Soče kot posebej varovanega območja. Plovbni režim dopušča izvajanje gospodarske dejavnosti pod določenimi pogoji in je pri tem bistveno ne omejuje, zato v polje podjetniške svobode intenzivno ne posega. Kot je bilo že navedeno, Ustavno sodišče ne sledi pavšalnim navedbam pobudnikov, da naj bi bil zaradi plovbnega režima, kot ga določa Odlok, ogrožen že sam obstoj gospodarske dejavnosti in posledično subjektov, ki jo izvajajo. Občina utemeljeno meni, da je gospodarsko dejavnost možno prilagoditi omejitvam. Te so vnaprej znane in predvidljive. Odvisne so sicer tudi od spreminjajočih se razmer v naravi, ki lahko tudi že same po sebi vplivajo na možnost plovbe, vendar pa te razmere niso odvisne od ureditve v Odloku. Ustavno sodišče po povedanem torej ocenjuje, da pomeni plovbni režim določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude in ne že njene omejitve. Zato je Ustavno sodišče v nadaljevanju preizkusilo, ali je imela Občina za določitev načina uresničevanja te pravice razumen razlog.
51. Določitev obvezne uporabe vstopno-izstopnih mest (5. člen Odloka; prepoved vstopa v reko oziroma izstopa iz nje na drugih mestih razen v nujnih primerih je določena v 2. točki drugega odstavka 11. člena Odloka) ni nerazumna. Prepričljiva so pojasnila Občine, da določitev mest, na katerih je dopusten vstop v reko oziroma izstop iz nje, terjajo že varnostni razlogi. Občina navaja, da razen na teh mestih reke Soče na območju Občine ni mogoče varno zapustiti oziroma vanjo vstopiti. Ne da bi se Ustavno sodišče moralo opredeliti do utemeljenosti navedb, da je mogoče v reko Sočo varno vstopati ali jo zapustiti tudi na drugih mestih, ni mogoče zanikati, da ureditev dostopa do reke za plovbo na točno določenih mestih omogoča večji in boljši nadzor nad plovbo ter ne nazadnje tudi nad spoštovanjem določb Odloka. Vse to po naravi stvari lahko pomembno prispeva k večji varnosti na reki in ob njej, pa tudi k varovanju okolja in ohranjanju narave. Vpliv človeka na območje ob reki se na ta način lahko pomembno zmanjša. V obravnavani zadevi ni mogoče zanikati, da je Občina upoštevala specifične naravne lastnosti območja reke Soče pri določitvi vstopno-izstopnih mest. Pobudniki posebej problematizirajo prepoved plovbe po delu reke, imenovanem Katarakt. Iz njihovih očitkov izhaja, da je izpodbijana ureditev pretirano omejujoča, tudi v primerjavi z nekaterimi drugimi vodami, ki naj bi imele podobne naravne značilnosti. Pobudniki med drugim omenjajo tehnični napredek, ki da v novejšem času pripomore k varnejši plovbi tudi na območjih, kjer v preteklosti plovba morda niti ni bila možna. Na drugi strani Občina opozarja na nesreče s smrtnim izidom, ki so se v preteklosti zgodile na območju, imenovanem Katarakt. Pobudniki poudarjajo, da je plovba po navedenem delu pomembna za zahtevnejša urjenja izkušenih posameznikov, vendar hkrati sami pojasnjujejo, da je bilo to početje že po Odloku/16 prepovedano (v praksi naj bi se kljub temu dopuščalo). Ustavno sodišče ugotavlja, da gre pri presoji o razmerah na reki Soči za izrazito strokovna vprašanja. V takšnih zadevah je treba Občini priznati določeno polje proste presoje in Ustavno sodišče bi v odločitev Občine načeloma poseglo le, če bi bilo na podlagi trditev v pobudi očitno, da so bile prekoračene skrajne meje njenega polja proste presoje.
[47]
Glede na navedeno v obravnavani zadevi ne gre za takšen primer oziroma za primer, ko Občina ne bi navajala nerazumnih razlogov za takšno ureditev. Navedbe pobudnikov, da nesreč ni veliko, da je tveganje športnih dejavnosti "relativno" in da posamezniki tveganje sami sprejmejo oziroma da se ga zavedajo, ne kažejo, da ukrep prepovedi plovbe na delu reke, imenovanem Katarakt, ne bi bil razumen.
52. Nerazumna tudi ni časovna omejitev plovbe. Člen 7 Odloka določa, da je plovba na plovbnem območju dovoljena od 15. marca do 31. oktobra z vstopom v reko od 10. ure dalje in izstopom iz reke do 18. ure. Plovba zunaj dovoljenega časa je prepovedana. Prepoved plovbe zunaj navedenega časa je določena še v 3. točki drugega odstavka 11. člena Odloka. Po oceni Ustavnega sodišča je časovna omejitev plovbe povezana z varovanjem reke Soče, pomembna pa je lahko tudi z vidika zagotavljanja večje varnosti posameznikov. Tudi pri tem je treba upoštevati, da gre za strokovno presojo Občine. Občina navaja, da je pri omejevanju plovbe treba upoštevati naravne procese v reki Soči in ob njej, zaradi katerih je treba časovno omejiti najintenzivnejše dejavnosti, kot je športna plovba, in da je varno plovbo mogoče zagotavljati čez dan oziroma konkretneje v takem času, ki omogoča tudi morebitno reševanje v primeru nesreč podnevi oziroma v času dobre vidljivosti. Posplošene trditve pobudnikov, da krajši čas plovbe zmanjšuje varnost zaradi večje koncentracije uporabnikov plovbnega območja, na presojo ne vplivajo, saj ni mogoče že na splošno sklepati, da je posledica časovnega omejevanja plovbe v tem, da je v istem času na reki več uporabnikov plovbnega območja, kot če tega omejevanja ne bi bilo oziroma bi bilo manjše. Na število uporabnikov plovbnega območja v določenem časovnem obdobju namreč lahko vpliva več dejavnikov (turistični obisk, vreme, naravne razmere v reki Soči in podobno).
53. V skladu z 8. členom Odloka je plovba lahko prepovedana tudi zaradi nizkega pretoka. Skrbnik plovbnega območja (to je Medobčinska uprava) lahko za posamezne vrste plovil začasno omeji ali v celoti prepove plovbo na plovbnih območjih, če je pretok, izmerjen na vodomerni postaji Log Čezsoški, nižji od 8 m
3
/s (prvi odstavek 8. člena Odloka). Poleg tega lahko skrbnik plovbnega območja za posamezne vrste plovil v varstvenih dobah soške postrvi in jadranskega lipana v obdobju med 15. marcem in 15. majem ter v obdobju med 1. in 31. oktobrom začasno omeji ali v celoti prepove plovbo na plovbnih območjih, če je to potrebno za preprečitev nedovoljenega vznemirjanja rib na drstiščih, med drstenjem in v varstvenih revirjih (drugi odstavek 8. člena Odloka). Prepoved plovbe zaradi nizkega pretoka je določena še v 5. točki drugega odstavka 11. člena Odloka. Pobudniki navedeni omejitvi nasprotujejo, saj menijo, da je arbitrarna in da bi bilo treba upoštevati meritve tudi na drugih vodomernih postajah, poleg tega pa naj ne bi obstajali nobeni strokovni argumenti, ki bi potrdili, da je za okolje škodljiva plovba ob pretoku, kot ga določa 8. člen Odloka. Pobudniki opozarjajo, da se ob nižjem pretoku plovba lahko prilagodi, na primer z manjšim številom udeležencev v posameznem plovilu. Kot je bilo že navedeno, Ustavno sodišče tudi na tem mestu pojasnjuje, da se v strokovna vprašanja plovbe ob določenih večjih ali manjših pretokih reke Soče ne more spuščati, saj iz izpodbijanega ukrepa ne izhaja, da bi bila prosta presoja Občine prekoračena. Z vidika varovanja narave ukrepu ni mogoče očitati nerazumnosti. Minimalen pretok že sicer ne pomeni optimalnega habitata živalskim vrstam v rekah, dodatna človeška aktivnost pa lahko takšno situacijo le bolj obremeni in ne obratno. Za kakršne koli prilagoditve na strani uporabnikov plovbnega območja je tudi očitno, da ne bi mogle nuditi enakega varstva, saj bi bile odvisne od vsakokratne presoje pobudnikov oziroma uporabnikov plovbnega območja. Enotna ureditev je v tem pogledu smiselna in razumna.
54. V 7. točki drugega odstavka 21. člena Odloka je predvidena še posebna možnost (posebni plovbni režim), da lahko Medobčinska uprava v primeru javnih prireditev, organiziranih v skladu s predpisi o varstvu pred utopitvami, oziroma iz drugih opravičljivih razlogov na podlagi ustrezne vloge izjemoma prepove plovbo na plovbnem območju na reki Soči. Tudi temu ukrepu ni mogoče očitati nerazumnosti. Prepoved plovbe v primeru izjemnih okoliščin, kot so javne prireditve, ki zadevajo plovbno območje, je v razumni povezavi s ciljem, to je zagotavljanje varnosti posameznikov. Že iz narave stvari izhaja, da javne prireditve lahko pomenijo okoliščine, ki vplivajo na razmere na plovbnem območju.
55. Iz navedenega sledi, da izpodbijana ureditev ustavno dopustno ureja način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato z njo ni v neskladju.
56. Kolikor pobudniki zatrjujejo neenako obravnavo v primerjavi z drugimi ponudniki, konkretno z Letališčem Bovec, je treba te očitke zavrniti. Položaji uporabnikov plovbnega območja in letališča oziroma posameznikov, ki z letali uporabljajo letališke storitve, očitno niso primerljivi. Pobudniki ne pojasnijo, konkretno katere naj bi bile športne in pridobitne dejavnosti, ki naj bi bile primerljive s plovbo po reki Soči in naj ne bi imele časovnih omejitev oziroma naj bi bile te omejitve manjše. Zavrniti je treba tudi pavšalne očitke o neenaki obravnavi pobudnikov v primerjavi z udeleženci drugih športnih dejavnosti v naravi (npr. pohodniki, alpinisti in smučarji). Ti očitki so posplošeni in jih ni mogoče preizkusiti.
57. Pobudniki še razlagajo, da je drugi odstavek 8. člena Odloka premalo določen (v neskladju z 2. členom Ustave), ker ne določa podrobnejših kriterijev ali meril, ki bi služila kot podlaga za odločitev o začasni omejitvi plovbe. Poleg tega naj bi ukrep iz drugega odstavka 8. člena Odloka posegal v pristojnosti izvajalca ribiškega upravljanja po ZSRib. Očitku o nedoločnosti drugega odstavka 8. člena Odloka Ustavno sodišče ne sledi, saj gre za možnost začasnega omejevanja plovbe, ki temelji na strokovni oceni in je predmet razlage v vsakem konkretnem primeru. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave namreč ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države, postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine.
[48]
Navedena določba tudi ni v neskladju z ZSRib in očitek o poseganju v pristojnosti nadzornih organov po ZSRib ne drži. Že v skladu s četrto alinejo tretjega odstavka 25. člena ZSRib je prepovedano vznemirjati ribe na drstiščih, med drstenjem in v varstvenih revirjih, torej je Odlok skladen z ZSRib. Odlok ureja plovbni režim (gre za omejevanje plovbe) in ne ribištva, zato pobudniki zmotno menijo, da posega v področje, ki ga ureja ZSRib.
58. Prav tako pobudniki še razlagajo, da je 7. točka drugega odstavka 21. člena Odloka v neskladju z 2. in 74. členom Ustave. Pojem drugi opravičljivi razlogi naj v Odloku ne bi bil opredeljen. Zato naj bi pooblastilo Medobčinski upravi za prepoved plovbe v navedeni določbi Odloka dajalo možnost arbitrarnega omejevanja (prepovedi) plovbe in s tem arbitrarnega omejevanja opravljanja gospodarske dejavnosti pobudnikov. Tem očitkom ni mogoče pritrditi. Kot je bilo že navedeno, določba ni nejasna že zgolj zaradi tega, ker vsebuje nedoločni pravni pojem. Vsebino nedoločnega pravnega pojma je treba najprej ugotoviti v vsakem posameznem primeru, glede na konkretne pravno upoštevne okoliščine. Uporaba nedoločnih pravnih pojmov še ne daje podlage za arbitrarno odločanje v konkretnih postopkih.
[49]
59. Ker pobudniki z zgoraj obravnavanimi trditvami, ki po presoji Ustavnega sodišča ne držijo, zatrjujejo še neskladje 18. in 19. člena Odloka z 32., 33. in 35. členom Ustave, je treba posledično tudi za te očitke ugotoviti, da so neutemeljeni.
Presoja 22. člena Odloka (nadzor)
60. Po trditvah pobudnikov je 22. člen Odloka v neskladju s 6. členom ZVOP-2, 5. in 6. členom Splošne uredbe o varstvu podatkov ter 35. in 38. členom Ustave. Fotografiranje in snemanje domnevnih kršiteljev s strani nadzornikov in informatorjev naj bi pomenilo neprimeren in nesorazmeren poseg v pravico do zasebnosti. Pri tem naj bi Odlok nezakonito določal neomejeno podlago za zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov, kar naj bi tudi sicer moralo biti urejeno v zakonu, ne v Odloku. Poleg tega naj bi bila v neskladju s 4. in 5. členom ZORed ureditev, po kateri naj bi posamezne naloge, ki naj bi jih v okviru prekrškovnega postopka izvrševali občinski redarji, prevzeli informatorji in nadzorniki, ki naj ne bi izpolnjevali pogojev za občinskega redarja in za katere naj ne bi bilo jasno, na kakšni pravni podlagi naj bi "sodelovali" z Občino. Pobudniki navajajo, da je zato Odlok v neskladju tudi z drugim odstavkom 45. člena, prvim odstavkom 50. člena in 55. členom ZP-1 kot sistemskim zakonom na področju prekrškov.
61. Ustavno sodišče je očitke pobudnikov presojalo z vidika 38. člena Ustave, ki zagotavlja varstvo osebnih podatkov, pa tudi z vidika 2. člena Ustave, ki v okviru načel pravne države določa načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
62. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pomeni vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov poseg v pravico do varstva zasebnosti oziroma v pravico posameznika, da obdrži informacije o sebi, ker noče, da bi bili z njimi seznanjeni drugi. Temeljna vrednotna podstat te pravice je spoznanje, da ima posameznik pravico zadržati informacije o sebi zase in da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko informacij o sebi bo razkril in komu.
[50]
Drugi odstavek 38. člena Ustave določa, da mora zbiranje, obdelovanje in namen uporabe osebnih podatkov določati zakon. Čeprav ta določba razlikuje med pojmi zbiranje, uporaba in obdelava osebnih podatkov, Ustavno sodišče uporablja pojem obdelava osebnih podatkov kot zbirni pojem za označevanje vseh dejanj, ki se izvajajo v zvezi z osebnimi podatki v skladu s splošno sprejeto terminologijo.
[51]
Zahteva, da je obdelovanje osebnih podatkov predmet zakonskega urejanja, ne pomeni le golega obstoja zakonske določbe, ki omogoča obdelovanje osebnih podatkov na določen način, temveč mora biti taka zakonska določba tudi skladna s tistimi načeli pravne države iz 2. člena Ustave, ki terjajo, da so določbe opredeljene jasno in pomensko določljivo tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo samovoljnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[52]
Pri ureditvi, ki se nanaša na občutljivo področje informacijske zasebnosti, v katero posega država z zbiranjem osebnih podatkov, je zahteva po jasnih in pomensko določljivih določbah posebnega pomena.
[53]
63. Prvi odstavek 22. člena Odloka določa, da nadzor nad izvajanjem njegovih določb opravljajo: 1. občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor); 2. druge pooblaščene osebe (informatorji, nadzorniki); 3. razen v delu, za katerega sta v skladu z določili ZPCV pristojna inšpektor za plovbo po celinskih vodah pri ministrstvu, pristojnem za plovbo po celinskih vodah, in policija. Očitki pobudnikov se nanašajo na pristojnosti "drugih pooblaščenih oseb", ki so po Odloku poimenovane kot informatorji in nadzorniki. Iz samega Odloka ne izhaja jasno, kakšna je razlika med informatorji in nadzorniki. Glede na peti odstavek 22. člena Odloka je mogoče razumeti, da je razlika v tem, da so nadzorniki lahko tudi ribiški in lovski čuvaji, saj ta določba določa, da lahko za izvajanje nadzorne službe Občina pooblasti ribiške in lovske čuvaje. Ali je v tem edina razlika med informatorji in nadzorniki, iz Odloka ne izhaja, vendar to za predmetno presojo ni odločilnega pomena. Za predmetno presojo je upoštevno, da gre za osebe, ki niso policisti, redarji ali inšpektorji, in jih Občina pooblasti za izvajanje nadzora, kar izhaja iz drugega odstavka 22. člena Odloka. Šesti odstavek 22. člena Odloka določa, da imajo te osebe pravico in dolžnost kršitelja seznaniti s kršitvami Odloka (pa tudi drugih predpisov), ga obvestiti o odpravi pomanjkljivosti ter sporočiti podatke pristojnim organom nadzora, če so potrebni ukrepi, za katere sami niso pristojni. Po sedmem odstavku 22. člena Odloka smejo te osebe za dokazovanje obstoja prekrška kršitelja fotografirati ali posneti. Njihove izjave in materialni dokazi, ki jih kot pooblaščene osebe zberejo pri izvajanju nadzora, se v prekrškovnem postopku štejejo kot dokaz, pridobljen v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek (osmi odstavek 22. člena Odloka). Za sankcioniranje prekrškov, ki so opredeljeni v Odloku, je v skladu z devetim odstavkom 22. člena Odloka pristojna Medobčinska uprava.
64. Iz povzete ureditve izhaja, da imajo "druge pooblaščene osebe" (to so informatorji in nadzorniki, slednji pa so lahko tudi ribiški in lovski čuvaji) v Odloku posebno pooblastilo za fotografiranje in snemanje kršiteljev. Kot utemeljeno opozarjajo pobudniki, Odlok v 22. členu pooblašča "druge pooblaščene osebe" za obdelavo osebnih podatkov brez zakonske podlage (izvirno). Občina ne navaja, na kateri zakonski podlagi naj bi za "druge pooblaščene osebe" določila pooblastila iz 22. člena Odloka. ZSRib določa ribiškočuvajsko službo, ki se izvaja na podlagi javnega pooblastila in jo opravljajo ribiški čuvaji, ki imajo sicer lahko tudi pooblastila prekrškovnega organa, če izpolnjujejo pogoje po ZP-1.
[54]
Naloge ribiškočuvajske službe so povezane z nadzorom nad ribolovom.
[55]
Ribiški čuvaji imajo v zvezi s tem več zakonskih pooblastil, med drugim za ugotavljanje istovetnosti ribiča, ki lovi ribe ali se zadržuje ob vodi s priborom za ribolov, ter za fotografiranje ali snemanje ribolovnih priprav in uplenjenih rib.
[56]
Lovske čuvaje ureja Zakon o divjadi in lovstvu (Uradni list RS, št. 16/04, 17/08, 31/18, 65/20, 97/20 – popr., 44/22 in 158/22 – v nadaljevanju ZDLov-1), ki opredeljuje temeljne naloge lovskočuvajske službe, ki se organizira za izvajanje nadzora nad lovišči.
[57]
Lovski čuvaji so lovci, ki izpolnjujejo določene zakonske pogoje.
[58]
Po zakonu imajo pooblastilo, da lahko med drugim ugotavljajo istovetnost oseb, začasno odvzamejo orožje ali lovske priprave in pridobivajo dokaze za nadaljnje postopke.
[59]
Tako ribiški kot lovski čuvaji imajo torej po ZSRib oziroma po ZDLov-1 različna pooblastila za izvajanje nadzora nad vodami oziroma lovišči. Člen 22 Odloka teh pooblastil v ničemer ne povzema oziroma se nanje ne opira, saj ločeno določa, da lahko Občina ribiške in lovske čuvaje posebej pooblasti (še) za izvajanje nadzora nad Odlokom. To bi torej očitno pomenilo od ureditve v ZSRib in ZDLov-1 neodvisno (vzporedno) izvajanje nadzora (še) nad plovbnim režimom in s tem povezano možnostjo obdelave osebnih podatkov, za katero pa v ZSRib in ZDLov-1 ni ustrezne podlage.
65. V skladu z Zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr. in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) Občina sicer lahko pridobiva podatke, ki jih potrebuje za opravljanje nalog iz svoje pristojnosti, jih obdeluje ter opravlja statistično, evidenčno in analitično funkcijo za svoje potrebe.
[60]
Vendar lahko občina po ZLS obdeluje le naslednje osebne podatke: enotno matično številko občana, osebno ime, naslov stalnega ali začasnega prebivališča, datum in kraj rojstva oziroma datum smrti, podatke o osebnih vozilih, podatke o nepremičninah ter druge osebne podatke v skladu z zakonom.
[61]
Občina pridobiva te osebne podatke neposredno od posameznika ali na podlagi zahteve, in sicer od upravljavca centralnega registra prebivalstva, matičnega registra, zemljiškega katastra ali drugega upravljavca, če tako določa zakon. Upravljavec zbirke podatkov mora občini omogočiti dostop tudi do drugih podatkov iz zbirke, če je to določeno z zakonom in če te podatke občina potrebuje za izvajanje svojih z zakonom določenih pristojnosti.
[62]
Iz povedanega izhaja, da Občina v ZLS za snemanje in fotografiranje v smislu izvajanja nadzora po 22. členu Odloka nima podlage in za to tudi ne more zakonito in ustavno skladno pooblastiti posameznikov.
66. Kot je bilo že navedeno, iz načel pravne države iz 2. člena Ustave med drugim izhaja zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen pravila. To velja za vse predpise, zlasti pa je pomembno pri predpisih, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Norme morajo biti opredeljene jasno in pomensko določljivo tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določljivo opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[63]
67. Šesti odstavek 22. člena Odloka določa pooblastilo, na podlagi katerega lahko "druge pooblaščene osebe" obveščajo posameznike in sporočajo podatke pristojnim organom nazora. Ustavno sodišče pritrjuje pobudnikom, da že pravne podlage za takšno posebno pooblastilo niso jasne. Niti iz Odloka niti iz pojasnil Občine ne izhaja, za konkretno kakšno vrsto pravnega postopka naj bi šlo pri delovanju teh oseb, zaradi česar tudi nista jasna njihov pravni položaj in pravni položaj posameznikov – uporabnikov plovbnega območja oziroma nadzorovanih oseb. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti iz 2. člena Ustave velja še toliko bolj, ker gre za posebej urejeno sistemsko izvajanje nadzora nad spoštovanjem določb Odloka, ki vključuje tudi pridobivanje določenih podatkov. Kateri so ti podatki, Odlok prav tako ne opredeljuje, zato je njihova morebitna vsebina nejasna. Iz Odloka izhaja le, da se podatki lahko uporabijo kot dokaz v prekrškovnih postopkih (osmi odstavek 22. člena Odloka). Zaradi nejasne pravne ureditve ni jasno, kakšne pravice in dolžnosti imajo posamezniki, ki jih ta ureditev zadeva, in kako lahko učinkovito varujejo svoje pravice in pravne interese. Ureditev torej ni skladna z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
68. Kolikor se 22. člen Odloka nanaša na "druge pooblaščene osebe", to pomeni na osebe, ki niso občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor), je po povedanem torej takšna ureditev protiustavna, in sicer je v neskladju z 2. členom in drugim odstavkom 38. člena Ustave.
69. Glede na takšno ugotovitev se Ustavno sodišče ni ukvarjalo z drugimi očitki pobudnikov, ki se nanašajo na 22. člen Odloka.
Presoja 23. člena Odloka (kazenske določbe)
70. Pobudniki menijo, da so prekrški, ki jih določa 23. člen Odloka, nezakoniti in protiustavni, ker so takšne (torej nezakonite in protiustavne) že same prepovedi, katerih kršitve so opredeljene kot prekrški. Ta očitek ni utemeljen. S takšnim argumentom pobudniki v obravnavani zadevi ne morejo utemeljevati domnevne nezakonitosti oziroma protiustavnosti prekrškovnih določb Odloka. Odlok naj bi za ravnanja, ki naj bi bila po stopnji ogrožanja pravno zavarovane dobrine zelo različna, predpisoval globe v enaki višini. S tem naj bi bili v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave v bistvenem različni položaji obravnavani enako. Ustavno sodišče temu očitku ne sledi, saj je pavšalen. Pobudniki zgolj na splošno navajajo, da naj bi nekateri prekrški pomenili le "gole kršitve", ki ne povzročajo nobenih škodljiv posledic in ne ogrožajo nikogar, vendar pa je očitno, da je vsaka plovba po Soči povezana z različnimi tveganji tako z vidika življenja in zdravja posameznikov kot z vidika povzročanja morebitne škode okolju in naravi, kar ne nazadnje izhaja tudi iz samih navedb pobudnikov. Prav tako Ustavno sodišče ne sledi očitku pobudnikov, da je zaradi glob, predpisanih v domnevno pretirani oziroma nesorazmerni višini glede na težo kršitve oziroma pomen prepovedi, Odlok tudi v neskladju z 2. členom Ustave. Ta očitek ni konkretiziran in ga zato ni mogoče preizkusiti.
Sklepno
71. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče razveljavilo 22. člen Odloka, razen kolikor se nanaša na občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor) (1. točka izreka). Prvi odstavek 45. člena
ZUstS določa, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče odpravi te akte, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti, saj odprava učinkuje za nazaj –
ex tunc
(drugi odstavek 45. člena ZUstS). V skladu s tretjim odstavkom 45. člena ZUstS v drugih primerih Ustavno sodišče izpodbijane akte razveljavi. Razveljavitev učinkuje za naprej –
ex nunc
, od naslednjega dne po objavi odločbe Ustavnega sodišča oziroma po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče. V primeru razveljavitve se smiselno uporablja 44. člen ZUstS. Ta določa, da se zakon ali del zakona (oziroma v obravnavani zadevi smiselno odlok ali del odloka), ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.
72. Ustavno sodišče je 22. člen Odloka delno razveljavilo, ker po navedbah Občine do delovanja "drugih pooblaščenih oseb" še ni prišlo oziroma noben posamični postopek še ni bil začet v povezavi z delovanjem teh oseb. Da bi bilo drugače, pobudniki ne navajajo. Predlogu pobudnikov, naj se Odlok odpravi, Ustavno sodišče tako ni sledilo. Ustavno sodišče ni ugotovilo, da bi zaradi protiustavnosti nastale škodljive posledice, ki bi jih bilo treba odpraviti, zato za odpravo ni bilo razlogov. Razveljavitev učinkuje od naslednjega dne po objavi odločbe Ustavnega sodišča. Določitev odložnega roka ni bila potrebna. Razveljavitev brez odložnega roka ne pomeni, da se nadzor nad Odlokom ne bo mogel več izvajati. Kot je bilo že navedeno, po prvem odstavku 22. člena Odloka nadzora nad izvajanjem določb Odloka ne opravljajo le "druge pooblaščene osebe". Tudi sicer Občina trdi, da Odlok določa le možnost njihovega delovanja pri nadzoru, na podlagi česar je mogoče razumeti, da do vzpostavitve nadzora, ki bi ga izvajale te osebe, morda niti ne pride oziroma je to odvisno od presoje Občine, ki lahko oceni, ali obstajajo potrebe za tak nadzor. Nadzor opravljajo tudi občinske in medobčinske nadzorne službe (redarji, inšpektorji), razen v delu, za katerega sta v skladu z določili ZPCV pristojna inšpektor za plovbo po celinskih vodah pri ministrstvu, pristojnem za plovbo po celinskih vodah, in policija. Kljub delni razveljavitvi 22. člena Odloka lahko torej te osebe oziroma organi še vedno opravljajo nadzor v skladu s svojimi pristojnostmi. Iz razpoložljivih podatkov obravnavane zadeve ne izhaja, da nadzor, ki ga opravljajo te osebe, brez "drugih pooblaščenih oseb" ne bi bil enako pravno in dejansko učinkovit.
73. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje in poudarja, da delna razveljavitev Odloka ne pomeni, da Občina zaradi tega ne sme (neprekinjeno) nadaljevati morebitnega organiziranja ali dopuščanja raznega obveščanja oziroma opozarjanja in svetovanja uporabnikom plovbnega območja (pa tudi drugi javnosti, kot so na primer kopalci) na morebitne nevarnosti. Izvajanje morebitne take dejavnosti je koristno in dobrodošlo. Pri tem gre za razna materialna dejanja, ki ne morejo vplivati prisilno na pravne položaje posameznikov, in zanje ni potrebna podlaga v Odloku, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo, zato se odločitev Ustavnega sodišča na ta dejanja ne nanaša. Niti iz navedb pobudnikov niti iz navedb Občine ne izhaja, da bi bila takšna dejanja v obravnavani zadevi sporna.
74. Glede preostalega dela Odloka, ki ga ni razveljavilo, je Ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju z Ustavo in zakonom (2. točka izreka).
B. – II.
Glede pobude zoper ZPCV
75. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo ZPCV in posebej 13. člen tega zakona. Zatrjujejo neskladje z 2. in 74. členom Ustave. Trdijo, da ZPCV vsebuje protiustavno pravno praznino, ker kljub zahtevi, da mora imeti voditelj rafta izpit za voditelja rafta (drugi odstavek 27. člena ZPCV), pristojnosti za podelitev zahtevane licence (izvedbo izpita) za voditelja rafta ne določa in tako ni jasno, kateri organ naj bi to licenco sploh podeljeval. Pobudniki tudi očitajo, da tretji odstavek 13. člena ZPCV ne določa načina ugotavljanja potrebnih sredstev občine, zavezancev za plačilo pristojbine in meril, na podlagi katerih bi občina lahko določila višino pristojbine.
76. Ker se očitki pobudnikov nanašajo na celoten ZPCV, je Ustavno sodišče štelo, da so pobudniki vložili pobudo zoper ZPCV. Za vsebinsko presojo pobude morajo pobudniki izkazovati pravni interes. Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (21. točka obrazložitve te odločbe). Pravni interes mora torej biti neposreden in konkreten, odločitev Ustavnega sodišča pa mora izboljšati pobudnikov pravni položaj.
77. Drugi odstavek 27. člena ZPCV kot pogoj za upravljanje rafta določa, da mora imeti voditelj rafta izpit za voditelja rafta. Preden kandidat pristopi k izpitu za voditelja rafta, mora imeti opravljen izpit za reševalca iz vode za športne dejavnosti in dejavnosti v prostem času na divjih vodah, ki se opravlja po predpisih, ki urejajo varstvo pred utopitvami (tretji odstavek 27. člena ZPCV). Pobudniki pojasnjujejo, da glede na veljavno zakonodajo po njihovem mnenju v Republiki Sloveniji izpita za voditelja rafta sploh ni več mogoče opraviti, saj ni jasno, katera institucija je pristojna za izvedbo izpita. Kot razlagajo pobudniki, naj bi do tega prišlo zaradi sprememb področne zakonodaje. Vendar pobudniki ne obrazložijo, konkretno na kakšen način naj bi zatrjevana protiustavna pravna praznina neposredno vplivala na njihove pravne položaje. Pobudniki, ki so fizične osebe, ne pojasnijo niti, ali so sploh voditelji rafta, ali so v preteklosti opravljali izpit za voditelja rafta in ali je ta morda še veljaven. Pobudniki ne navedejo nobenih okoliščin, na podlagi katerih bi lahko izkazali, da bi morebitna ugoditev pobudi izboljšala njihove pravne položaje.
78. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo 13. člen ZPCV, ki na splošno ureja plovbni režim. Očitke navajajo le zoper tretji odstavek tega člena, ki določa, da lahko lokalna skupnost pobira pristojbino za uporabo pristanišč in vstopno-izstopnih mest, ki jo določi s splošnim aktom. Ta določba sama po sebi ne učinkuje neposredno, saj pomeni le zakonsko podlago za določitev pristojbine v splošnem aktu občine. Ker pobudniki z očitki zoper Odlok, kolikor določa obveznost plačila pristojbine, niso uspeli (Ustavno sodišče je zavrnilo tudi očitke pobudnikov, ki zadevajo razmerje med Odlokom in ZPCV), torej v obravnavani zadevi ne morejo izkazovati pravnega interesa za pobudo zoper tretji odstavek 13. člena ZPCV. Morebitna odločitev Ustavnega sodišča o ustavni skladnosti te določbe namreč v okoliščinah obravnavane zadeve ne bi mogla vplivati na pravni položaj pobudnikov.
79. Iz navedenih razlogov pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za presojo ustavnosti ZPCV. Zato je Ustavno sodišče njihovo pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
B. – III.
Glede stroškov postopka
80. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Pobudniki utemeljujejo stroškovni zahtevek z navedbo, da so Občino pred sprejetjem Odloka večkrat opozorili na očitano protiustavnost, zato bi bilo po njihovem mnenju izrazito nepošteno, če bi morali sami nositi svoje stroške postopka. Vendar ker je treba upoštevati že dejstvo, da so pobudniki uspeli v manjšem delu svoje pobude, in ker morebitni dodatni posebni razlogi za drugačno odločitev niso podani, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 4. točke izreka.
C.
81. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, 21. člena, tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen.
Ustavno sodišče je 1., 2. in 4. točko izreka sprejelo soglasno. Točko 3 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto, ki je dal delno odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej 1. člen Odloka.
[2]
Plovbno območje je del celinske vode, ki je dovolj globoko in široko za varno plovbo glede na vrsto plovila (prva alineja 3. člena ZPCV).
[3]
Glej 4. in 13. člen ZPCV.
[4]
Plovilo je stvar, ki je namenjena za plovbo po celinskih vodah (druga alineja 3. člena ZPCV).
[5]
V nadaljevanju odločbe je uporabljen zgolj izraz pristojbina, ki je tudi zakonski izraz (tretji odstavek 13. člena ZPCV).
[6]
Prvi odstavek 13. člena Odloka.
[7]
Prvi odstavek 15. člena ZV-1.
[8]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 31/14), 11.–12. točka obrazložitve.
[9]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/04 z dne 1. 12. 2005 (OdlUS XIV, 89), 4. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. Up-267/11, U-I-45/11, 12. točka obrazložitve.
[10]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-226/04, 4. točka obrazložitve.
[11]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 35/23), 15.–18., 28., 30. in 36.–37. točka obrazložitve.
[12]
Točka 2.6 3. člena ZVO-2.
[13]
Glej 2.5. točko 3. člena ZVO-2, ki določa, da je lahko naravna dobrina naravno javno dobro, naravni vir ali naravna vrednota.
[14]
Točka 4.5 3. člena ZVO-2.
[15]
Prvi odstavek 107. člena ZV-1 (splošna raba voda za plovbo) določa, da lahko v okviru splošne rabe vsakdo rabi vodno ali morsko dobro za plovbo pod pogoji, ki jih določajo ta ali drugi zakoni.
[16]
Ustavno sodišče se tako ni ukvarjalo s posebno rabo reke Soče kot javnega dobra za opravljanje dejavnosti pobudnikov.
[17]
Tretji odstavek 16. člena ZVO-2.
[18]
Prvi odstavek 17. člena ZVO-2.
[19]
Drugi odstavek 17. člena ZVO-2.
[20]
Točka 46 8. člena Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov.
[21]
Načrt upravljanja Triglavskega narodnega parka 2016−2025, str. 180.
[22]
Prvi odstavek 32. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – v nadaljevanju ZON). Glej tudi 2. člen Uredbe o ekološko pomembnih območjih.
[23]
Prvi odstavek 33. člena ZON. Glej tudi prvo alinejo 2. člena Uredbe Natura 2000.
[24]
Glej drugi odstavek 7. člena Uredbe Natura 2000.
[25]
Glej tretji odstavek 7. člena Uredbe Natura 2000.
[26]
Glej četrti odstavek 7. člena Uredbe Natura 2000.
[27]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-105/21, 11. točka obrazložitve.
[28]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-40/01, 4. točka obrazložitve.
[29]
Točka 4 drugega odstavka 2. člena Odloka.
[30]
Četrti odstavek 14. člena Odloka na primer določa, da se način in pogoji upravljanja ter uporabe vstopno-izstopnih mest podrobneje določijo s pravilnikom, ki ga sprejme Občinski svet Občine Kobarid. Deseti odstavek 18. člena Odloka pa na primer določa, da se s pravilnikom, ki ga sprejme občinski svet, podrobneje določijo vsebina, oblika in sistem izdajanja dovolilnic. Občinski svet je denimo sprejel Pravilnik o ureditvi plovbnega območja in vstopno-izstopnih mest, o izvedbi sistema nakupa dovolilnic ter o izvedbi nadzora na plovbnem območju na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 23/24), ki ni predmet presoje v obravnavani zadevi.
[31]
Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20), 18. točka obrazložitve.
[32]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 7. točka obrazložitve.
[33]
Prav tam, 9. točka obrazložitve.
[34]
Prav tam, 8. točka obrazložitve.
[35]
Prav tam, 9. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[36]
Zakon, ki ureja upravljanje voda, je ZV-1.
[37]
Glej npr. prvi odstavek 24. člena Odloka/16.
[38]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-56/05, 4. točka obrazložitve.
[39]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. 11. 2003 (Uradni list RS, št. 113/03, in OdlUS XII, 88), 5. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-207/01 z dne 28. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 123/04, in OdlUS XIII, 67), 10. točka obrazložitve.
[40]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 13/06, in OdlUS XV, 2), 27. in 28. točka obrazložitve, ter št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7), 51. točka obrazložitve.
[41]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 58/04 in 61/04, ter OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve.
[42]
Drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.
[43]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 81. in 83. točka obrazložitve.
[44]
Prim. npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 18. točka obrazložitve.
[45]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve.
[46]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve.
[47]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-140/14 z dne 25. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 35/18, in OdlUS XXIII, 6), 30. točka obrazložitve.
[48]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-64/97 z dne 7. 5. 1998 (Uradni list RS, št. 39/98, in OdlUS VII, 78), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 10. in 11. točka obrazložitve.
[49]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-834/21 z dne 18. 1. 2024 (Uradni list RS, št. 9/24), 11. točka obrazložitve.
[50]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/11 z dne 26. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 79/12), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27), 16. točka obrazložitve.
[51]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/11, 12. točka obrazložitve, in št. U-I-411/06 z dne 19. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 68/08, in OdlUS XVII, 43), 24. točka obrazložitve. V skladu s četrtim odstavkom 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov izraz obdelava osebnih podatkov pomeni vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot so zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje.
[52]
Delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-152/17 z dne 4. 7. 2019 (Uradni list RS, št. 123/20, in OdlUS XXIV, 11), 23. točka obrazložitve.
[53]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-411/06, 60. točka obrazložitve, in delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-152/17, 23. točka obrazložitve.
[54]
Glej 60. člen ZSRib.
[55]
Glej 61. člen ZSRib.
[56]
Glej 62. člen ZSRib.
[57]
Glej 70. člen ZDLov-1.
[58]
Glej 71. in 72. člen ZDLov-1.
[59]
Glej 73. člen ZDLov-1.
[60]
Prvi odstavek 21.a člena ZLS.
[61]
Drugi odstavek 21.a člena ZLS.
[62]
Tretji odstavek 21.a člena ZLS.
[63]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74) in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12).
⇒
U-I-32/24-31
26. 6. 2024
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR.
MATEJA ACCETTA K ODLOČBI ŠT. U-I-32/24 Z DNE 5. 6. 2024
1. V bistvenem vsebinskem delu sem pretehtani odločbi lahko pritrdil. Ureditev plovbnega režima mora gospodarske in prostočasne interese posameznikov usklajevati z javnim interesom za varovanje zdravja in življenja ljudi ter za varovanje okolja in ohranjanje narave, in tudi po moji presoji razen v delu ureditve nadzora (kot je obrazloženo v 60.–73. točki obrazložitve) ureditev v izpodbijanem odloku tega ni storila v neskladju z Ustavo in zakonom.
2. Nisem pa mogel podpreti odločitve, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za pobudo zoper Zakon o plovbi po celinskih vodah (ZPCV) v delu, kjer za voditelja rafta določa zahtevo po izpitu za voditelja rafta, hkrati pa ne določa pristojnosti za podelitev zahtevane licence, zaradi česar naj izpita sploh ne bi bilo več mogoče opraviti. Ustavno sodišče je v tem delu obrazložitve do pobudnikov strogo in (v 77. točki obrazložitve) poudari, da pobudniki niso obrazložili, kako naj bi zatrjevana pravna praznina neposredno vplivala na njihove pravne položaje, fizične osebe med pobudniki pa niti ne, ali sploh so voditelji rafta, ali so v preteklosti opravljali izpit in ali je ta morda še veljaven.
3. V tem oziru je po moji presoji odločba do pobudnikov prestroga in strožja, kot je pri presoji pravnega interesa za pobudo zoper izpodbijani odlok. Tam (v 24.–27. točki obrazložitve) odločba poudarja, da je pobudnica SOČA RAFTING, d. o. o., specializirana za športni turizem na reki Soči in da je v tem oziru njena gospodarska dejavnost odvisna prav od plovbnega režima na tej reki ter da lahko to dejavnost izvaja le v primeru plačane pristojbine, ki jo je pobuda med drugim izpodbijala, ter da zato "ni mogoče izključiti, da tudi v tem delu plovbni režim […] vpliva na pravni položaj" te družbe, kar zadošča za izpolnitev pogoja pravnega interesa. Enako razlogovanje je po moji oceni upoštevno tudi pri presoji pravnih položajev v zvezi z izpodbijano ureditvijo v ZPCV glede ureditve zahteve po izpitu za voditelje rafta, zato bi sam tudi v tem delu zastopal enako odločitev glede obstoja pravnega interesa.
dr. Matej Accetto
Sodnik
⇒