U-I-216/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-216/23
Datum odločitve:
4. 4. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 33/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.216.23
Akt:
Zakon o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo,  26/08 in 109/23) (ZKGZ), 5. odst. 12. čl.
Izrek:
Peti odstavek 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo, 26/08 in 109/23) se razveljavi.
Evidenčni stavek:
Bistvena razlika med institutom neizvoljivosti in institutom nezdružljivosti funkcij je, da je institut neizvoljivosti usmerjen v osebna stanja oziroma pretekla ravnanja posameznika, od katerih je odvisno, ali bo posameznik imel pasivno volilno pravico (ali bo lahko kandidiral na volitvah). Institut nezdružljivosti funkcije pa je usmerjen v prihodnost – posamezniku ne prepoveduje kandidiranja na volitvah, prav tako mu ne prepoveduje pridobiti mandat. Od njega pa zahteva, da se pred začetkom izvrševanjem mandata, ki ga je dodatno pridobil, odloči, katero od več funkcij ali dejavnosti bo opravljal.
Kmetijsko gozdarska, Notarska, Odvetniška, Zdravniška, Veterinarska in Lekarniška zbornica so v bistveno enakem pravnem položaju, saj gre za osebe javnega prava, pravne subjekte z obveznim članstvom, poklicna združenja, ustanovljena z razlogom, da skrbijo za interese in ugled poklica, ki ga predstavljajo, in za subjekte, ki izvajajo določene naloge v javnem interesu.
Zakonodajalec je zgolj pri volitvah v organe Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije določil omejitev pasivne volilne pravice za posameznike, ki so bili v preteklosti člani organov političnih strank na državni ravni ali so opravljali najpomembnejše javne funkcije v organih Evropske unije, v državnih in lokalnih organih ali so zasedali pomembne uradniške položaje. Ker zakonodajalec in Vlada za to razlikovanje nista izkazala razumnega in stvarnega razloga ter ga tudi Ustavno sodišče ni ugotovilo, je omejitev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Geslo:
1.2.51.3.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni svet.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, Ustava [URS]
Člen 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-216/23 z dne 4. 4. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet Republike Slovenije
Datum vloge:
15. 11. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US33796
Dokument v PDF obliki:
U-I-216-23 - Odločba.pdf
177 KB
Prenesite datoteko
U-I-216-23 - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-216/23-12
4. 4. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 4. aprila 2024
odločilo:
Peti odstavek 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo, 26/08 in 109/23) se razveljavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj izpodbija peti odstavek 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (v nadaljevanju ZKGZ), ki določa, da v pomembnejše organe zbornice ne morejo biti izvoljene ali imenovane osebe, ki so ob izvolitvi ali imenovanju ali v obdobju dveh let pred tem bile člani organov političnih strank na državni ravni, opravljale najpomembnejše javne funkcije v organih Evropske unije, na državni in lokalni ravni ter na vseh teh ravneh zasedale pomembne uradniške položaje. Očita mu neskladje z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena in 44. členom Ustave ter predlaga njegovo razveljavitev.
2. Peti odstavek 12. člena ZKGZ naj bi bil v neskladju s pravico do upravljanja javnih zadev (44. člen Ustave). Predlagatelj navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-25/08 z dne 15. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 7/09, in OdlUS XVIII, 4) že sprejelo stališče, da je zbornica pravna oseba javnega prava, ki izvršuje javna pooblastila, zato pomeni udeležba njenih članov pri volitvah organov zbornice sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v smislu 44. člena Ustave. V tej odločbi naj bi Ustavno sodišče sprejelo tudi stališče, da omejevanje pasivne volilne pravice članov zbornice pri volitvah organov zbornice pomeni poseg v 44. člen Ustave. Predlagatelj opozarja na stališče pravne teorije o tem, da je mogoče pasivno volilno pravico za "nedržavno sfero" omejevati z instituti neizvoljivosti ali nezdružljivosti le izjemoma, ko je to nujno za delovanje demokratičnega sistema. Zatrjuje, da je cilj omejevanja volilne pravice ustavno dopusten, saj mora Kmetijsko gospodarska zbornica Slovenije (v nadaljevanju KGZS), ki je izvajalka javne službe in nosilka javnih pooblastil ter katere delo ne sme biti politično motivirano, delovati čim bolj nepristransko in neodvisno. Vendar meni, da izpodbijana prepoved ne prestane strogega testa sorazmernosti. Nesorazmerno naj bi bilo že to, da se omejitev opravljanja političnih funkcij uveljavlja za dve leti pred volitvami v organe zbornice, saj bi zakonodajalec lahko enak cilj dosegel tudi z omejitvijo prepovedi opravljanja političnih funkcij v trenutku kandidiranja ali v času opravljanja funkcije v KGZS. Predlagatelj zatrjuje, da je nesorazmerna tudi prepoved kandidiranja posameznikom, ki opravljajo funkcijo člana politične stranke na državni ravni, saj meni, da je zakonodajalec tem posameznikom pripisal preveliko moč. Zatrjuje, da se bo takšen član zbornice še vedno poklicno ukvarjal s kmetijstvom, saj članstva v organih politične stranke praviloma ne bo opravljal poklicno. Zato naj bi se politično aktivnemu članu zbornice odvzela možnost aktivnega udejstvovanja pri upravljanju KGZS, kar bi lahko vplivalo na njegov uspeh pri opravljanju kmetijske dejavnosti, saj prek zbornice ne bi mogel uveljavljati svojih poklicnih interesov. Predlagatelj opozarja še, da zakonodajalec ni upošteval, da že obstoječa zakonodaja zasleduje enake cilje, kot jih izpodbijana prepoved. Pri tem opozarja na prvi odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo in 158/20 – v nadaljevanju ZIntPK) in na 100. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU), ki naj bi že omejevala pasivno volilno pravico članom zbornice. Izpodbijana omejitev naj bi, v primerjavi z določbama ZJU in ZIntPK, razširila krog oseb, ki ne smejo postati člani organov KGZS, in časovno učinkovanje prepovedi. Predlagatelj se sprašuje, ali je dodatno omejevanje nujno potrebno za delovanje demokratičnega sistema, saj se že z določbami iz ZJU in ZIntPK dosega želeni cilj. Meni, da bi izpodbijana ureditev lahko bila sporna tudi z vidika primernosti – namesto da bi krepila avtonomijo zbornice, se vanjo posega. Predlagatelj navaja še, da izpodbijana prepoved omejuje tudi aktivno volilno pravico članov, saj jim onemogoča, da bi predlagali svojega kandidata za volitve.
3. Predlagatelj izpodbijani določbi očita tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zatrjuje, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-25/08 že obravnavalo vprašanje enakosti volilne pravice članov KGZS. Pojasnjuje, da je v času odločanja veljavni 12. člen Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKGZ/04) določal, da je mandatna doba članov organov zbornice štiri leta, pri čemer so bili lahko člani po izteku enega mandata ponovno voljeni oziroma imenovani, vendar le še za naslednji mandat. Ustavno sodišča pa naj bi omejitev ponovnega kandidiranja po preteku dveh mandatov razveljavilo zaradi kršitve načela enakosti pred zakonom. Ustavno sodišče naj bi ugotovilo, da je primerjava KGZS z drugimi zbornicami z obveznim članstvom razkrila, da je zakonodajalec zgolj pri KGZS omejil volilno pravico za volitve v njene organe. Sprejelo naj bi stališče, da zakonodajalec za takšno razlikovanje ni izkazal razumnega stvarnega razloga ter da to ne izhaja niti iz zakonodajnega gradiva. Zato naj bi izpodbijano omejitev razveljavilo. Predlagatelj meni, da je zakonodajalec s sprejetjem izpodbijane določbe uzakonil podobno neskladje. Zatrjuje, da noben zakon, ki ureja zbornico z obveznim članstvom, kot sta na primer Odvetniška zbornica in Zdravniška zbornica, ne vsebuje enakih ali podobno strogih omejitev pasivne volilne pravice kot ZKGZ. Drugi zakoni naj bi zbornicam omogočali, da to vprašanje urejajo avtonomno s svojimi pravnimi akti. Predlagatelj navaja, da ima ZKGZ edinstveno omejitev v slovenskem pravnem redu, ki v zakonodajnem gradivu ni bila ustrezno pojasnjena, zato ni jasno, zakaj naj bi se položaj članov KGZS razlikoval od članov drugih zbornic. Meni, da argument preprečevanja političnega vpliva in nasprotja interesov ne more biti utemeljen, saj se lahko tudi druge zbornice soočajo s podobnimi težavami, vendar niso podvržene tako strogim omejitvam. Zatrjuje, da je omejitev celo bolj stroga, kot so omejitve pasivne volilne pravice pri volitvah organov državne ali lokalne oblasti, saj ni nikjer uveljavljena zahteva, da kandidat kar dve leti pred nastopom mandata ne bi smel opravljati druge funkcije. Zato meni, da ni nobenega dejanskega in pravnega razloga, da bi se člani KGZS obravnavali drugače.
4. Izpodbijani določbi predlagatelj očita neskladje z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave). Navaja, da iz zakonskega besedila ne izhaja jasno, v kateri fazi volilnega postopka se preverjajo okoliščine, ki bi članu lahko preprečevale izvrševanje na volitvah pridobljenega mandata v organih KGZS. Meni, da je zakonska dikcija semantično protislovna, ker govori, da oseba ne more biti izvoljena oziroma imenovana, če je ob izvolitvi opravljala določene funkcije. Nastanek enega dejstva naj bi izključeval drugega, ker nekdo ne more biti hkrati izvoljen in neizvoljen. Predlagatelj zato meni, da ni jasno, ali je zakonodajalec uzakonil institut nezdružljivosti ali neizvoljivosti. Pojasnjuje, da predlagatelj zakonske spremembe v obrazložitvi predloga uzakonitve prepovedi trdi,
[1]
da zakon uvaja institut nezdružljivosti. Meni, da je glede na značilnosti obeh institutov bolj logično, da gre za institut neizvoljivosti. Vendar zatrjuje, da uzakonjeno besedilo izpodbijane prepovedi onemogoča takšno razlago oziroma da bi takšna razlaga presegala jezikovni okvir norme, saj pojem "pred izvolitvijo" ne omogoča razlage, da gre za časovni trenutek kandidacijskega postopka. Predlagatelj zatrjuje še, da izpodbijana ureditev ne določa jasno, kdo in na kakšen način bo ugotavljal okoliščine nezdružljivosti oziroma neizvoljivosti.
5. Predlagatelj izpodbijani prepovedi očita tudi neskladje z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Meni, da izpodbijana določba povzroča nedopustno nepravo retroaktivnost, ker postavlja prepoved opravljanja v določbi naštetih funkcij za celotno obdobje dveh let v preteklosti. Zatrjuje, da člani KGZS, ki bodo želeli leta 2024 kandidirati na volitvah v organe zbornice ter so predhodno opravljali eno od prepovedanih funkcij, leta 2022 niso mogli razumno vedeti, da jim bo zaradi takratnega opravljanja sedaj "prepovedane funkcije" v prihodnosti omejena pasivna volilna pravica. Meni, da so pravni naslovniki lahko računali le na omejitev pasivne volilne pravice od leta 2023 naprej, ko je začela veljati izpodbijana prepoved. Takšne omejitve naj ne bi mogli pričakovati, ker je ne pozna nobena zakonska ureditev v zbornicah z obveznim članstvom in ker tudi iz drugih okoliščin ni bilo mogoče razbrati, da se bo takšna prepoved uveljavila. Predlagatelj zatrjuje še, da zakonodajalec ni izkazal nobenih utemeljenih okoliščin v javnem interesu, ki bi upravičevale retroaktivno poseganje v pravico članov do soupravljanja zbornice.
6. Zahteva predlagatelja je bila poslana nasprotnemu udeležencu v odgovor. Državni zbor je podrobno pojasnil opozorila Zakonodajno-pravne službe v zakonodajnem postopku sprejetja izpodbijane zakonske določbe. Zakonodajno-pravna služba je opozorila, da je Ustavno sodišče že presojalo podobno omejitev pasivne volilne pravice ter jo zaradi kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave razveljavilo. Opozorila naj bi tudi, da v zakonodajnem postopku ponovno ni bilo pojasnjeno, zakaj naj bi bila takšna ureditev uveljavljena le za KGZS. Sprejela je stališče, da ureditev ne uvaja instituta nezdružljivosti, temveč po svojem učinku institut neizvoljivosti. Zakonodajno-pravna služba je tudi pojasnila, da se omejevanje pasivne volilne pravice pri KGZS ne more zgledovati po ureditvi 17.a člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05, 9/14 in 163/22 – v nadaljevanju ZRTVS-1), saj gre za bistveno različno vlogo in namen obeh subjektov, ki narekujeta tudi bistveno različno zakonsko urejanje njune organizacije in delovanja. Kot bistven element razlikovanja je poudarila članstvo, ki je pri KGZS obvezno za osebe, ki opravljajo kmetijsko dejavnost, in za tiste osebe, ki so lastniki večje površine kmetijskih in gozdnih zemljišč, upoštevaje višino katastrskega dohodka. Zakonodajno-pravna služba je menila, da bi bilo z omejitvijo možnosti kandidiranja poseženo v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, pri čemer bi bila teža tega posega občutnejša od teže posega, ki ga je z omejitvijo opravljanja zaporednega števila mandatov določala omejitev v letu 2009 in ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo. Zakonodajno-pravna služba je izpostavila tudi smiselnost široke opredelitve števila funkcij, ki so bile zajete v prepoved, ter predlagano besedilo spremembe ocenila kot nejasno in vprašljivo z vidika izvedljivosti. Opozorila je tudi na ustavno spornost nove ureditve z vidika načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
7. Državni zbor navaja, da iz uvoda in obrazložitve predloga ZKGZ-C izhaja razlog za sprejetje izpodbijane prepovedi. Zbornica naj bi bila javnopravna oseba, ki izvaja javna pooblastila, opravlja javno službo ter nastopa v vlogi reprezentativnega predstavnika v razmerju do oblasti, zato mora vsebovati določbe za krepitev integritete ter preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov ter možnosti nastanka korupcijskih tveganj voljenih in imenovanih članov organov oziroma funkcionarjev KGZS. Uzakonjeni institut nezdružljivosti funkcij naj bi te konflikte in tveganja preprečeval, preprečeval naj bi tudi posege politike v delovanje KGZS ter naj bi zagotavljal neodvisno, objektivno in nepristransko izpolnjevanje zakonsko določenih nalog KGZS ter državnih in lokalnih organov in evropskih institucij. Hkrati naj bi preprečil koncentracijo različnih funkcij v eni osebi ter omogočil sodelovanje pri upravljanju zbornice širšemu krogu članov, tudi tistim, ki nimajo političnega zaledja. Predlagatelj zakona naj bi na seji matičnega delovnega telesa pojasnil, da se je ureditev zgledovala po 17.a členu ZRTVS-1 ter da je bil njen namen "depolitizacija" organov KGZS. Izpodbijana določba naj bi zagotovila avtonomijo zbornice v odnosu do aktualne politike in nosilcev oblasti.
8. Državni zbor zatrjuje, da iz opisanega izhaja, da se je v zakonodajnem postopku že seznanil s pomisleki ustavnopravne narave, ki so predmet obravnavane zahteve, ter se do njih opredelil. Na podlagi očitkov o neskladju s pravico do sodelovanja pri upravljanju z javnimi zadevami (44. člen Ustave) naj bi bila omejitev pasivne volilne pravice določena zgolj za ključne organe KGZS, opuščena naj bi bila omejitev za člane organov političnih strank in javne funkcionarje na lokalni ravni, prav tako naj bi bilo skrajšano časovno obdobje ugotavljanja razlogov za omejitev pasivne volilne pravice v času pred volitvami v organe KGZS. Meni, da izpodbijana prepoved zasleduje ustavno dopusten cilj, krepitev avtonomije zbornice, in da so bile vse pripombe ustavnopravnega značaja ustrezno upoštevane, ter predlaga, da se zahteva predlagatelja zavrne.
9. Mnenje je podala tudi Vlada, ki zatrjuje, da je treba izpodbijano določbo ZKGZ presojati predvsem z vidika zagotavljanja javnega interesa. Kljub pomislekom, da naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju s 14. členom Ustave, Vlada meni, da temelji na legitimnem, stvarno upravičenem cilju, kot je zagotavljanje javnega interesa in transparentnosti pri delovanju organov zbornice.
10. Odgovor nasprotnega udeleženca in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju, ki nanje ni odgovoril.
B.
11.
Izpodbijani peti odstavek 12. člena ZKGZ določa, da v svet zbornice, upravni odbor zbornice, za predsednika in dva podpredsednika zbornice, v svet območnih enot ter za predsednika in dva podpredsednika območne enote (v nadaljevanju organi zbornice) ne morejo biti izvoljene oziroma imenovane osebe, ki so ob izvolitvi oziroma imenovanju ali v obdobju dveh let pred tem bile: 1) člani organov političnih strank na državni ravni; 2) poslanci Evropskega parlamenta in funkcionarji v Evropski komisiji in Evropskem svetu; 3) predsednik republike, predsednik vlade, ministri in državni sekretarji, poslanci, poklicni župani ter 4) generalni direktorji in generalni sekretarji ministrstev, direktorji organov v sestavi ministrstev in vladnih služb, generalni direktor in direktorji generalnih direktoratov v Evropski komisiji, direktorji občinske uprave ali tajniki občine.
Zakonodajalec je s sprejetjem te določbe omejil možnost uresničevanja pasivne volilne pravice članov KGZS. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je pasivna volilna pravica članov KGZS varovana v okviru pravice do sodelovanja pri upravljanju z javnimi zadevami (44. člen Ustave).
[2]
Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil glavni cilj izpodbijane določbe uvedba instituta nezdružljivosti za voljene in imenovane člane obveznih organov KGZS. Na ta način naj bi zakonodajalec zagotovil institucionalno avtonomijo zbornice, hkrati pa naj bi preprečil vpliv politike na organizacijske in druge odločitve ter stališča in mnenja zbornice. Prav tako člani organov zbornice naj ne bi več mogli nastopati v več vlogah oziroma funkcijah.
[3]
12. Pritrditi je treba predlagatelju, da je izpodbijana omejitev do neke mere nejasna in nedoločna. Vendar je z razlago uzakonjenega besedila mogoče ugotoviti, da zakonodajalec ni uzakonil instituta nezdružljivosti, ampak institut neizvoljivosti. Iz pravne teorije izhaja, da neizvoljivost posamezniku prepoveduje kandidiranje na volitvah zaradi določenih osebnih okoliščin, lastnosti, razmerij ali ravnanj.
[4]
Namen instituta je, da se prepreči uresničevanje pasivne volilne pravice posameznikom, ki so nesposobni izvrševati funkcijo zaradi določenih dejavnikov oziroma stanj, na katere nimajo vpliva (npr. starost, pomanjkanje lokalne povezanosti z volivci), ali niso vredni opravljanja funkcije zaradi svojega preteklega ravnanja (npr. storjeno kaznivo dejanje, volilni prekršek) ali pa so pred volitvami opravljali funkcijo ali nalogo v javnem interesu, ki bi jim omogočila večji vpliv na volilno telo kot drugim kandidatom ali pa bi jih podredila določenemu vplivu (npr. predsednik republike, sodniki, državni tožilci).
[5]
Institut nezdružljivosti funkcije pa posamezniku onemogoča, da bi ob dosedanji funkciji sočasno opravljal še druge funkcije ali dejavnosti. Namen instituta je, da se posamezniku prepreči kopičenje odločevalske moči, da se od posameznika zahteva, da se osredotoči na optimalno opravljanje ene funkcije, ter da se zagotovi, da bo posameznik na tej funkciji odločal nepristransko in neodvisno.
[6]
Bistvena razlika med obema institutoma je, da je institut neizvoljivosti usmerjen v osebna stanja oziroma pretekla ravnanja posameznika, od katerih je odvisno, ali bo posameznik imel pasivno volilno pravico (ali bo sploh lahko kandidiral na volitvah). Institut nezdružljivosti funkcije pa je usmerjen v prihodnost – posamezniku ne prepoveduje kandidiranja na volitvah, prav tako mu ne prepoveduje pridobiti mandat. Od njega pa zahteva, da se pred začetkom izvrševanja mandata, ki ga je dodatno pridobil, odloči, katero od več funkcij ali dejavnosti bo opravljal.
13. Zakonodajalec je pri uzakonitvi izpodbijane določbe uporabil pojma – v organe zbornice "ne morejo biti izvoljeni" oziroma "ne morejo biti imenovani" posamezniki. Teh pojmov ni mogoče razumeti na drugačen način, kot da je zakonodajalec posameznikom, ki so v preteklosti opravljali funkcije oziroma položaje iz izpodbijane zakonske določbe, želel prepovedati, da bi v prihodnosti delovali v organih zbornice. Iz uzakonjenih pojmov izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da takšni posamezniki sploh ne pridobijo mandata (ne morejo biti izvoljeni) oziroma da ga ne smejo začeti izvrševati (ne morejo biti imenovani). Prav tako zakonodajalec posameznikom ni podelil možnosti izbire, da ob uspešni izvolitvi izberejo med svojo preteklo funkcijo oziroma položajem ter novo pridobljenim mandatom v organih zbornice. Prepoved je utemeljil na preteklih ravnanjih posameznikov oziroma na funkcijah oziroma položajih iz izpodbijane zakonske določbe, ki so jih opravljali v preteklosti. To je še dodatno poudaril s časovno omejitvijo, ki od posameznikov zahteva, da v obdobju dveh let pred uresničevanjem pasivne volilne pravice pri volitvah v organe zbornice niso opravljali funkcij oziroma položajev iz izpodbijane zakonske določbe. Zato je zakonodajalec uzakonil prepoved uresničevanja pasivne volilne pravice pri volitvah v organe zbornice oziroma institut neizvoljivosti.
14. Predlagatelj izpodbijani določbi med drugim očita neskladje z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Splošno načelo enakosti terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, ampak da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.
[7]
15. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-25/08 delno razveljavilo četrti odstavek 12. člena ZKGZ/04, ki je določal, da je mandatna doba članov organov zbornice štiri leta ter da so po izteku enega mandata lahko ponovno voljeni oziroma imenovani, vendar le še za naslednji mandat. Razveljavilo je del "vendar le še za naslednji mandat". Prepoved opravljanja več kot dveh mandatov v organih zbornice je razveljavilo, ker je ugotovilo, da je takšna ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zakonsko ureditev pasivne volilne pravice pri KGZS je primerjalo z ureditvami drugih zbornic z obveznim članstvom (Notarsko, Odvetniško, Zdravniško, Veterinarsko, Lekarniško zbornico). Ugotovilo je, da je zakonodajalec le pri KGZS omejil volilno pravico za volitve v organe zbornice, in sicer tako, da je glede ponovljivosti mandata dovolil le dvakratno zaporedno opravljanje funkcije v obveznih organih zbornice. Sprejelo je stališče, da zakonodajalec za takšno razlikovanje med zbornicami ni izkazal razumnega stvarnega razloga.
16. Iz navedenega izhaja, da je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je KGZS pri zakonskem urejanju pasivne volilne pravice v bistveno enakem pravnem položaju kot Notarska, Odvetniška, Zdravniška, Veterinarska in Lekarniška zbornica. Pri tem je izpostavilo njihovo skupno značilnost – da gre za zbornice z obveznim članstvom. Zakonodajna ureditev Notarske, Odvetniške, Zdravniške, Veterinarske in Lekarniške zbornice se v vmesnem času ni spremenila. Pri vseh je ohranjeno obvezno članstvo, prav tako pa zakonodaja, ki ureja navedene zbornice, tudi sedaj ne predvideva omejitev pri uresničevanju pasivne volilne pravice pri volitvah v organe zbornic.
[8]
17. Zakonske omejitve za uresničevanje pasivne volilne pravice pri volitvah v zbornicah pa bi lahko izhajale tudi iz prvega odstavka 27. člena ZIntPK in tudi iz prvega do petega odstavka 100. člena ZJU, na kar opozarja tudi predlagatelj. Prva prepoved določa, da poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah (prvi odstavek 27. člena ZIntPK). Druga prepoved pa določa kriterije za dejavnosti, ki jih uradnik ne sme opravljati zunaj delovnega razmerja, in izjeme od prepovedi (prvi in četrti odstavek 100. člena ZJU).
[9]
Prepoved pa je še dodatno konkretizirana za uradnike na položajih generalnega direktorja, generalnega sekretarja, predstojnika organa v sestavi, predstojnika vladne službe, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine. Tem zakon prepoveduje opravljanje pridobitne dejavnosti, razen znanstvenega, raziskovalnega, pedagoškega, umetniškega in publicističnega dela oziroma kulturne dejavnosti (peti odstavek 100. člena ZJU). Ustavnemu sodišču se v obravnavani zadevi ni treba opredeliti do vprašanja, ali navedene omejitve vplivajo na uresničevanje pasivne volilne pravice članov zbornice oziroma v kolikšni meri vplivajo, saj imajo enako veljavo za vse zbornice in njihove člane. Izpodbijana prepoved pa je uzakonjena zgolj za uresničevanje pasivne volilne pravice pri volitvah v organe KGZS.
18. Ob že navedenem obveznem članstvu so prehodno navedene zbornice v enakem položaju tudi glede preostalih temeljnih pravnih značilnosti. Prva skupna značilnost je, da gre za osebe javnega prava, ustanovljene z zakonom. Druga, da gre za poklicna združenja, ki so ustanovljena z razlogom, da skrbijo za interese in ugled poklica, ki ga predstavljajo, oziroma zagovarjajo interese in ugled subjektov, ki opravljajo določeno dejavnost. KGZS je ustanovljena zaradi 1) varovanja in zastopanja interesov kmetijstva, gozdarstva in ribištva; 2) svetovanja posameznikom in pravnim osebam, ki opravljajo kmetijsko, gozdarsko in ribiško dejavnost; 3) pospeševanja gospodarnega in okolju prijaznega kmetovanja, gozdarstva in ribištva.
[10]
Notarska zbornica je poklicna organizacija notarjev, ki skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj notariata, zastopa interese notarjev, notarskih pomočnikov in notarskih pripravnikov.
[11]
Odvetniška zbornica je poklicna organizacija odvetnikov, ki opravlja z zakonom določene naloge za delovanje in razvoj odvetništva ter zastopa poklicne in socialne interese svojih članov.
[12]
Zdravniška zbornica zastopa poklicne, socialne in ekonomske interese zdravnikov, skrbi za ugled in čast zdravniškega poklica ter izpolnjevanje zdravniških dolžnosti.
[13]
Veterinarska zbornica je samostojna in neodvisna poklicna organizacija doktorjev veterinarske medicine na območju Republike Slovenije, ki zastopa in uveljavlja njihove poklicne, ekonomske in socialne interese.
[14]
Lekarniška zbornica skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj lekarniške dejavnosti ter zastopa interese svojih članov.
[15]
Tretja skupna značilnost zbornic je, da izvajajo določene naloge v javnem interesu – na podlagi podeljenih javnih pooblastil opravljajo določene oblastno upravne naloge, povezane s poklicem, ki ga zastopajo,
[16]
nekatere pa izvajajo tudi javne službe.
[17]
19. Iz vsega navedenega jasno izhaja, da so KGZS in druga poklicna združenja z obveznim članstvom glede pravnega urejanja pasivne volilne pravice njihovih članov (predmeta urejanja) v bistveno enakih položajih. Gre za osebe javnega prava, poklicna združenja z obveznim članstvom, ki zastopajo interese svojih članov in hkrati opravljajo določene naloge v javnem interesu. Zakonodajalec pa je zgolj za KGZS sprejel prepoved kandidiranja za organe zbornice, če je njen član v preteklosti opravljal eno od v izpodbijani zakonski določbi taksativno naštetih funkcij oziroma položajev. Ustavno sodišče mora zato presoditi, ali za takšno razlikovanje obstaja razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.
20. Iz zakonodajnega gradiva in odgovora predlagatelja izhaja, da je bil razlog za omejevanje pasivne volilne pravice pri volitvah v organe KGZS preprečevanje vpliva politike na odločanje in delovanje zbornice. Ta razlog bi lahko bil upošteven pri presoji ustavne dopustnosti omejevanja pasivne volilne pravice, ki je varovana v 44. členu Ustave. Vendar se Ustavnemu sodišču v obravnavani zadevi ni treba opredeliti do vprašanja, ali bi bil ta razlog lahko ustavno dopustni cilj za omejevanje te človekove pravice. Z razlogi, ki bi lahko utemeljili omejevanje pasivne volilne pravice, pa ni mogoče utemeljiti razumnih razlogov, stvarno povezanih s predmetom urejanja, zaradi katerih bi bilo mogoče pasivno volilno pravico pri volitvah KGZS urediti drugače kot pri drugih poklicnih zbornicah z bistveno podobnimi značilnostmi.
21. Razumen razlog za različno obravnavo subjektov v enakem položaju torej ne izhaja iz zakonodajnega gradiva. Prav tako ne izhaja iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade. Prvi je podal zgolj splošno trditev, da je pripombo o ustavni spornosti izpodbijane določbe z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave podala tudi Zakonodajno-pravna služba v zakonodajnem postopku ter da je bila ta v postopku tudi upoštevana. Vlada pa je pavšalno in neobrazloženo zatrjevala, da kljub pomislekom, da naj bi bila ureditev v neskladju s 14. členom Ustave, ta temelji na legitimnem stvarno upravičenem cilju – zagotavljanju javnega interesa in transparentnosti pri delovanju zbornice. Gre za razlog, za katerega prav tako velja, da z njim ni mogoče utemeljiti razumnih razlogov, stvarno povezanih s predmetom urejanja, zaradi katerih bi bilo mogoče pasivno volilno pravico pri volitvah KGZS urediti drugače kot pri drugih poklicnih zbornicah z bistveno podobnimi značilnostmi, kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. V postopku presoje ustavnosti tudi Ustavno sodišče ni ugotovilo, da bi za drugačno urejanje pasivne volilne pravice članov KGZS obstajal razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Zato je Ustavno sodišče peti odstavek 12. člena ZKGZ razveljavilo.
22. Ustavno sodišče ni presojalo drugih očitkov predlagatelja, ker je izpodbijano zakonsko določbo razveljavilo že zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo,
109/12, 23/20 in 92/21
– ZUstS) ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli.
Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Izpodbijana določba je bila sprejeta z Zakonom o dopolnitvi Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 109/23 – v nadaljevanju ZKGZ-C).
[2]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-25/08, 7. točka obrazložitve.
[3]
Predlog zakona o dopolnitvi Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije EPA: 801-IX št. 022-05/23-1/1 z dne 12. 5. 2023, str. 3.
[4]
F. Grad, J. Sovdat, S. Zagorc, Volilno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2021, str. 98–99.
[5]
Prav tam, str. 101–106.
[6]
Prav tam, str. 107–108.
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-824/21 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 125/23)
,
27. točka obrazložitve
, delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-809/21 z dne 23. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 99/22), 48. točka obrazložitve, ter odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/20 z dne 18. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21, in OdlUS XXVI, 10), 19. točka obrazložitve, št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 39. točka obrazložitve, št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve, št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16, in OdlUS XXI, 24), 22. točka obrazložitve, št. U-I-57/15, U-I-2/16 z dne 14. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 31/16), 17. točka obrazložitve.
[8]
Notarska zbornica (prvi odstavek 106. člena Zakona o notariatu, Uradni list RS, št. 2/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 91/13 in 130/22 – v nadaljevanju ZN), Odvetniška zbornica (41. člen Zakona o odvetništvu, Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16, 36/19 in 130/22 – v nadaljevanju ZOdv), Zdravniška zbornica (prvi odstavek 70. člena Zakona o zdravniški službi, Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 58/08, 40/17, 49/18, 66/19 in 199/21 – v nadaljevanju ZZdrS), Veterinarska zbornica (prvi odstavek 58. člena Zakona o veterinarstvu, Uradni list RS, št. 33/01 in 22/18 – v nadaljevanju ZVet-1) in Lekarniška zbornica (prvi odstavek 95. člena Zakona o lekarniški dejavnosti, Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19 in 186/21 – v nadaljevanju ZLD-1).
[9]
Prvi odstavek 100. člena ZJU določa: "Uradnik ne sme opravljati dejavnosti, če: 1. je dejavnost v nasprotju s konkurenčno prepovedjo ali konkurenčno klavzulo po zakonu, ki ureja delovna razmerja; 2. bi opravljanje dejavnosti lahko vplivalo na nepristransko opravljanje dela; 3. bi pri opravljanju dejavnosti lahko zlorabil informacije, do katerih ima dostop pri opravljanju nalog v službi in ki niso javno dostopne; 4. je opravljanje dejavnosti v škodo ugledu organa." Četrti odstavek 100. člena ZJU določa: "Dolžnost sporočanja in omejitve iz tega člena ne veljajo za dejavnosti znanstvenega in pedagoškega dela, dela v kulturnih, umetniških, športnih, humanitarnih in drugih podobnih društvih in organizacijah, dela na publicističnem področju in za članstvo oziroma delovanje v političnih strankah."
[10]
Glej drugi odstavek 1. člena ZKGZ.
[11]
Glej 1. člen Statuta Notarske zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 18/95, 66/96, 30/02, 30/03, 44/07, 44/18 in 89/22) in prvi odstavek 107. člena ZN.
[12]
Glej 1. člen Statuta Odvetniške zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 15/94, 10/95, 55/96, 4/2000, 13/02, 90/03, 131/04, 103/11, 86/13, 41/14, 47/19 in 58/21) in prvi odstavek 42. člena ZOdv.
[13]
Glej 69. člen ZZdrS.
[14]
Glej prvi odstavek 2. člena Statuta Veterinarske zbornice (Uradni list RS, št. 79/14).
[15]
Glej prvi odstavek 96. člena ZLD-1.
[16]
Glej npr. tretji odstavek 4. člena in 25.b člen ZKGZ; 106.a in 108.a–108.č člen ZN; 25.–34. člen ZOdv; prvi in drugi odstavek 71. člena ZZdrS; tretji in četrti odstavek 58. člena ZVet-1 ter drugi in tretji odstavek 96. člena ZLD-1.
[17]
Tako na primer KGZS izvaja javno službo kmetijskega svetovanja in javno službo strokovnih nalog v živinoreji (na podlagi 115. člena ter prve in tretje alineje 115.b člena Zakona o kmetijstvu, Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 26/14, 32/15, 27/17, 22/18, 123/21, 44/22, 18/23 in 78/23 – ZKme-1).
⇒
U-I-216/23-13
4. 4. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-216/23
Z DNE 4. 4. 2024
1. Nosilno stališče, ki utemelji kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave (enakost pred zakonom), pojasni, da ureditve drugih zbornic takšnih omejitev pasivne volilne pravice, kot jih je uvedel peti odstavek 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije, ne poznajo.
[1]
Odločba torej kot nosilno izpostavi primerjanje ureditev pasivne volilne pravice v organe različnih v Sloveniji delujočih zbornic in zakonodajalcu očita, da te različnosti ni utemeljil ne v zakonodajnem postopku in tudi ne v odgovoru. Razlogi tudi ne izhajajo iz mnenja Vlade, ki ga je ta predložila v postopku s pobudo za oceno ustavnosti.
[2]
Nadalje, odločba pojasni, da je takšen pristop za utemeljitev kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave zavzelo Ustavno sodišče tudi že v odločbi št. U-I-25/08.
[3]
Menim, da gre za primerjanje oziroma za primerjalni pristop in ne za ustaljeno ustavnosodno presojo po drugem odstavku 14. člena Ustave.
2. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, pa je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[4]
Ali z drugimi besedami: če zakonodajalec položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, tj. brez razumnega razloga, stvarno povezanega s predmetom urejanja. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je pomembno pravilno določiti
predmet pravnega urejanja
. Poleg položajev, ki ju primerjamo med seboj, pomeni predmet pravnega urejanja tretji element primerjave (
tertium comparationis
) – to je vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj.
[5]
3. V presojani zadevi bi zato bilo treba izhajati iz omejevanja pasivne volilne pravice. Primerjavo je potrebno narediti med položajem tistih, ki so lahko, in tistimi, ki zaradi tega pravila ne morejo biti izvoljeni. Pri tem je potrebno izhajati iz razlogov urejanja njihovega različnega položaja. Odločba tako ne pristopi (in sledi enakemu pristopu Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-25/08). A takšen pristop je nekaj drugega kot test, izoblikovan v ustavnosodni presoji za uporabo drugega odstavka 14. člena Ustave; za primerjavo namreč ne uporabi
tertium comparationis
kot opisano zgoraj, temveč primerjalni argument drugih (nacionalnih) ureditev.
[6]
4. Menim, da s primerjalno ureditvijo drugih zbornic ni mogoče utemeljiti, vsaj ne po omenjenem ustavnosodnem testu, da je z določeno ureditvijo kršeno načelo enakosti. Naj poskušam to ponazoriti še drugače: to je podobno, kot da bi trdili, da morajo imeti vse nevladne organizacije enak dostop do sodnega varstva zato, ker ima to ena vrsta nevladnih organizacij (nevladne organizacije s področja varovanja okolja in ohranjanja narave, ki delujejo v tem javnem interesu). Če uporabljamo primerjalni vidik kot test za drugi odstavek 14. člena Ustave, lahko torej zagrešimo naslednjo napako: ugotovi se različna ureditev (tudi različne okoliščine), in je to že razlog za neskladnost z omenjeno določbo Ustave, hkrati pa niti ne vemo, ali je tista ureditev, s katero je izpodbijana primerjana, sploh v skladu z Ustavo. Dovolj za ugotovitev kršitve je že primerjanje z morebiti protiustavno ureditvijo. Prav nič ne želim prejudicirati, da je to v tem primeru tako, želim le opozoriti, kakšna sistemska pomanjkljivost se utegne zgoditi, če sprejmemo takšen primerjalni test za presojo izpodbijanih ureditev po drugem odstavku 14. člena Ustave.
5. Menim torej, da niti odločitev št. U-I-25/08
[7]
niti ta odločba, h kateri dajem ločeno mnenje, ne ustrezata izoblikovanemu testu ustavnosodne kontrole s
tertium comparationis
, s katerim Ustavno sodišče presoja skladnost z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
[8]
Na mestu bi bila presoja upravičenosti omejevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju z javnimi zadevami (torej z zgornjo premiso 44. člena Ustave).
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo, 26/08 in 109/23.
Izpodbijana določba določa, da v pomembnejše organe zbornice ne morejo biti izvoljene ali imenovane osebe, ki so ob izvolitvi ali imenovanju ali v obdobju dveh let pred tem bile člani organov političnih strank na državni ravni, opravljale najpomembnejše javne funkcije v organih Evropske unije, na državni in lokalni ravni ter na vseh teh ravneh zasedale pomembne uradniške položaje.
[2]
Glej 18.–21. točko obrazložitve odločbe, h kateri dajem odklonilno ločeno mnenje.
[3]
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-25/08 delno razveljavilo četrti odstavek 12. člena Zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo –ZKGZ/04), ki je določal, da je mandatna doba članov organov zbornice štiri leta ter da so po izteku enega mandata lahko ponovno voljeni oziroma imenovani, vendar le še za naslednji mandat. Razveljavilo je del, ki je določal "vendar le še za naslednji mandat."
[4]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 39. točka obrazložitve.
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-175/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 29/14) in primerjaj B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 519.
[6]
Pri tem ni pomembno, ali so te ureditve v specialnih zakonih ali pa bi vse bile urejene v enem samem zakonu.
[7]
Odločba je bila sprejeta tesno, s petimi glasovi podpore, a v odsotnosti ločenih mnenj ne vem, ali je sodnike, ki so glasovali proti, zmotilo prav to, kar izpostavljam v tem ločenem mnenju.
[8]
Posledično tudi posebna obrazložitev zakonodajalca, zakaj drugačna ureditev po drugih področnih zakonih odstopa, ni ustavnopravni razlog za neskladnost po drugem odstavku 14. člena Ustave. Na zgornjo premiso namreč ne smemo postavljati druge neizpodbijane ureditve. To pa storimo, če ugotovimo, da se izpodbijana določba z drugimi ne sklada in je to že razlog za kršitev omenjene določbe Ustave.
⇒