U-I-182/21, U-I-184/21
Natisni
Opravilna št.:
U-I-182/21, U-I-184/21
Datum odločitve:
9. 5. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 154/2021, Uradni list RS, št. 47/2024 in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 33/2024 z dne 7. 6. 2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.182.21
Akt:
Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 36/21)
Izrek:
Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 36/21) se odpravi.
Do drugačne ureditve se za poimenovanje sporne ulice uporablja
Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci
(Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20, 41/20 in 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročila uveljavitev predpisa iz 1. točke izreka te odločbe.
Nasprotna udeleženka sama nosi svoje stroške postopka.
Evidenčni stavek:
Načelo zakonitosti delovanja občine na področju njenega normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Formalna skladnost občinskega predpisa vsebuje zahtevo, da je občinski predpis sprejet v skladu z zakonsko predvidenim postopkom. Zgolj sprejetje predpisa po vnaprej predvidenem postopku preprečuje možnost zlorab in arbitrarnega izvajanja oblasti.
Kljub predhodni odločbi Ustavnega sodišča, v kateri je bila podrobno pojasnjena obveznost župana iz tretjega odstavka 46. člena Zakona o lokalni samoupravi – da mora po sprejetju predpisa v občinskem svetu z njegovo razglasitvijo in objavo počakati petnajst dni –, je župan v novem postopku sprejemanja predpisa tega ponovno objavil pred potekom tega roka. Župan je s prehitro objavo predpisa občanom in občinskim svetnikom samovoljno onemogočil sprožitev začetka referendumskega postopka.
Spoštovanje sodnih odločb, tudi odločb Ustavnega sodišča, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije. Če občina ali župan namenoma ne upošteva predhodne odločitve Ustavnega sodišča, s tem zanikata pravno varstvo pobudnika, ki mu je pred Ustavnim sodiščem že uspelo dokazati neustreznost njegovega ravnanja, ter zanikata vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem redu. Takšno ravnanje pomeni kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave).
Zakonodajalec je županu, v razmerju do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, podelil obveznost upoštevanja petnajstdnevnega roka, v katerem ne sme razglasiti in objaviti predpisa, obveznost zadržanja objave občinskega predpisa, če je pobuda volivcem vložena v tem roku, in pristojnost predhodnega preizkusa pobude. Namen predhodnega preizkusa pobude je v preverjanju, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek referendumskega postopka.
Zakonodajalec županu ni podelil pristojnosti, da bi odločal o vsebinski ustreznosti pobude. Župan nima pristojnosti, da bi odločal o tem, ali gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, na katerem bi se odločalo o proračunu in zaključnem proračunu občine; na katerem bi se odločalo o splošnih aktih, s katerimi se predpisujejo občinski davki in druge dajatve; oziroma na katerem bi se odločalo o vprašanjih, ki so v neskladju z Ustavo.
Zakonodajalec je pristojnost za odločanje o vsebinski ustreznosti pobude podelil Ustavnemu sodišču. Vendar je možnost odločanja o tem predvidel šele, če pobudnikom referenduma uspe zbrati zadostno število podpore občanov in razpolagajo z zahtevo za razpis referenduma. Zakonodajalec je občinskemu svetu dovolil, da vloži zahtevo na Ustavno sodišče, če meni, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma protiustavna in nezakonita.
Geslo:
1.5.51.1.19 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odprava podzakonskega predpisa.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških .
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 153.3, Ustava [URS]
Člen 34.1, 40.2, 45.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 9. 5. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Vukajč Franc, Radenci, in drugi
Datum vloge:
31. 8. 2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, druge rešitve
Dokument:
US33853
Dokument v PDF obliki:
U-I-182-21, U-I-184-21 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
168 KB
Prenesite datoteko
U-I-182-21, U-I-184-21 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
169 KB
Prenesite datoteko
U-I-182-21, U-I-184-21 - Pritrdilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-182-21, U-I-184-21.pdf
211 KB
Prenesite datoteko
U-I-182-21, U-I-184-21 - Sklep ZZ.pdf
131 KB
Prenesite datoteko
U-I-182-21, U-I-184-21 - Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
103 KB
Prenesite datoteko
U-I-182/21-8
U-I-184/21-8
16. 9. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Franca Vukajča, Radenci, in drugih, vsi Radenci, ter skupne občinskih svetnikov s prvopodpisanim Dragom Kocbekom, Radenci, na seji 16. septembra 2021
sklenilo:
Izvrševanje Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 36/21) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki Franc Vukajč, Marta Vukajč, Stanislav Toplak, Leon Klemenčič in Primož Mauko zatrjujejo, da so stanovalci Titove ulice v Občini Radenci (v nadaljevanju sporna ulica). Izpodbijanemu odloku očitajo, da je bil sprejet v neskladju z 70., 77. in 78. členom Poslovnika Občinskega sveta Občine Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 6/15, 32/16, 11/20 in 62/20 – v nadaljevanju Poslovnik), tretjim odstavkom 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – nadaljevanju ZLS), 22. in 90. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 30/21). Pobudniki navajajo, da župan ni zadržal objave izpodbijanega odloka, kljub temu da so vložili pobudo za razpis lokalnega referenduma. Župan naj bi Odlok objavil, kasneje pa izdal Sklep o zadržanju izvrševanja Odloka št. 031-0001/2021-18 z dne 14. 7. 2021 (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 38/21 – v nadaljevanju Sklep). Za njegovo sprejetje naj ne bi imel pristojnosti, zato pobudniki menijo, da je župan zavestno kršil tretji odstavek 46. člena ZLS in omenjeno odločbo Ustavnega sodišča. Zatrjujejo še, da se v postopku sprejemanja Odloka občinski svetniki niso imeli možnosti opredeliti do vseh pripomb, danih v predhodnem postopku. Predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka, saj naj bi z njegovo uveljavitvijo nastali nepotrebni stroški tako za prebivalce ulice kot za občino (strošek menjave osebnih in ostalih dokumentov, zamenjave hišnih številk in uličnih označb ter dela, ki je za to potrebno). Pri tem opozarjajo na predhodna sklepa Ustavnega sodišča o zadržanju izvajanja občinskih predpisov Občine Radenci z enako vsebino, kot jo ima izpodbijani predpis (sklepa št. U-I-228/20 z dne 1. 7. 2020, Uradni list RS, št. 107/20, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 1/21, ter št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 21. 1. 2021, Uradni list RS, št. 10/21, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 4/21), in menijo, da gre za enak pravni položaj.
2. Pobudniki Drago Kocbek, Štefanija Lesjak in Toni Žitek opravljajo funkcijo občinskih svetnikov. Izpodbijanemu odloku očitajo, da je bil sprejet v neskladju s prvim odstavkom 17. člena  in tretjim odstavkom 21. člena Zakona o določanju območij ter o imenovanju in označevanju naselij, ulic in stavb (Uradni list RS, št. 25/08 – ZDOIONUS), saj jim kot članom občinskega sveta ni bilo omogočeno, da bi se seznanili z vsemi pripombami, podanimi v predhodnem posvetovalnem postopku. Navajajo, da je bil Odlok sprejet tudi v nasprotju s 70. in 77. členom Poslovnika, ker je bil sprejet po skrajšanem postopku in ne po rednem postopku za sprejemanje splošnih aktov občine. Odloku očitajo še, da je bil sprejet v nasprotju z 78. členom Poslovnika, 84. členom Statuta Občine Radenci (Uradni glasilo slovenskih občin št. 2/21 in 67/15), tretjim odstavkom 46. člena ZLS, 22., 90. in 153. členom Ustave ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21. Pobudniki pojasnjujejo, da je župan zavestno kršil zakonodajo, saj naj bi kljub jasni napotitvi Ustavnega sodišča, da je treba z objavo sprejetega predpisa počakati petnajst dni, Odlok objavil že tretji dan po njegovem sprejetju. Menijo, da s sprejetjem Sklepa te nepravilnosti ni odpravil, saj naj bi bilo njegovo sprejetje protipravno. Predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka, pri čemer še opozarjajo na stroške in druge nevšečnosti, povezane z menjavo imena ulice, ter se sklicujejo na že predhodno navedene sklepe Ustavnega sodišča o zadržanju občinskih predpisov Občine Radenci z enako vsebino.
3. Občina Radenci v odgovoru na predlog za zadržanje izvrševanja Odloka zavrača navedbe pobudnikov, da je bil Odlok sprejet po nezakonitem postopku. Poudarja, da je župan takoj po prejemu pobude za vložitev zahteve za razpis lokalnega referenduma sprejel Sklep, s katerim je zadržal njegovo izvrševanje v skladu s tretjim odstavkom 46. člena ZLS. Občina meni, da zaradi sprejetja tega sklepa ne more nastati nikakršna škoda, saj naj se Odlok ne bi izvrševal, vse dokler ne bo znana "končna usoda pobude volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma" oziroma do izida referenduma. Iz previdnosti Občina dodatno navaja, da pobudniki težko popravljivih posledic sploh "ne izkažejo, še manj pa dokažejo". Zatrjuje, da se pobudniki pri tem v večjem delu sklicujejo na pravne koristi tretjih oseb, ki niso udeleženci postopka (npr. podjetje Erinox). Občina pojasnjuje še, da ni opravila nobenih novih menjav uličnih tabel od izdaje sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21. Meni, da menjava uličnih tabel sama po sebi tudi ne pomeni nastanek težko popravljive škode.
B.
4. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
5. Občina Radenci navaja, da se zaradi sprejetja Sklepa Odlok ni začel izvrševati in se tudi ne bo do dokončne odločitve o ustreznosti vložene pobude volivcev za vložitev zahteve za razpis lokalnega referenduma. Meni, da zato v obravnavani zadevi ne more nastati nikakršna škoda. S tem skuša Občina utemeljiti, da ne obstaja pravni interes za odločanje Ustavnega sodišča o predlogu za začasno zadržanje Odloka. Vendar so njeni razlogi neutemeljeni. Ustavno sodišče je že v sklepih št. U-I-228/20 in št. U-2/21, U-I-3/21 odločalo o zadržanju izvrševanja občinskih predpisov,
[1]
s katerima je Občina želela spremeniti ime Titove ceste v Cesto osamosvojitve Slovenije, in je pri obeh predpisih zadržalo njuno izvrševanje. Župan je tudi v postopku sprejemanja Odloka 28/20 sprejel sklep, s katerim je zadržal njegovo izvrševanje, vendar to ni pomenilo procesne ovire za odločanje Ustavnega sodišča in sprejetje sklepa št. U-I-228/20. Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je bil županov sklep sprejet v drugačnih vsebinskih in časovnih okvirih, kot je opredeljeno odločanje o zadržanju izvrševanja predpisa v postopku pred Ustavnim sodiščem, ter poudarilo, da sklep tudi ni bil na ustrezen način objavljen.
6. V obravnavni zadevi je bil Sklep sicer objavljen v Uradnem glasilu slovenskih občin, št. 38/21, dne 16. 7. 2021 in je stopil v veljavo 17. 7. 2021, vendar to ne spreminja vsebinskega in časovnega okvirja, v katerem je bil sprejet. Sklep je sprejela lokalna oblast, ki je tudi vodila postopek sprejemanja izpodbijanega odloka. Župan s Sklepom prosto razpolaga in ga lahko v skladu z lastnimi interesi kadarkoli prekliče ter sproži začetek izvrševanja Odloka in nastanek potencialnih škodljivih posledic, ki jih želijo pobudniki s predlogom za zadržanje preprečiti. To lahko stori tudi pred sprejetjem odločitve Ustavnega sodišča. Zadržanje izvrševanja Odloka, ki ga je s Sklepom sprejel župan, zato ne nosi enake pravne kvalitete, kot zadržanje, ki ga odredi Ustavno sodišče, saj pobudnikom ne daje enake pravne varnosti. Zato zadržanje izvajanja predpisa, ki ga sprejme župan, ne more pomeniti ovire za odločanje Ustavnega sodišča. Slednje mora o predlogu za zadržanje izvrševanja občinskega predpisa odločati kot v primeru, če Sklep ne bi bil sprejet. Pri tem se Ustavno sodišče ne opredeljuje do vprašanja, ali ima župan sploh pristojnost za sprejetje Sklepa, saj bo na to vprašanje moralo odgovoriti v okviru kasnejše vsebinske presoje vloženih pobud.
7. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-228/20 (5. točka obrazložitve) ugotovilo, da ni izkazano, da bi zadržanje izvrševanja izpodbijanega predpisa lahko povzročilo občutnejše škodljive posledice, zlasti ob upoštevanju dejstva, da za zadevno ulico poimenovanje Titova cesta velja že vsaj od leta 1979.
[2]
Z njegovo izvršitvijo pa bi lahko nastale vsaj upoštevne, nezanemarljive posledice, če bi bila naknadno ugotovljena njegova protiustavnost oziroma nezakonitost. V primeru kasnejše razveljavitve oziroma odprave tega predpisa bi namreč z njegovo izvršitvijo nastali nepotrebni stroški tako za stanovalce kot za Občino (plačilo menjave dokumentov, hišnih in uličnih označb ter dela, ki je za to potrebno).
[3]
V sklepu št. U-2/21, U-I-3/21 je Ustavno sodišče ugotovilo, da Občina Radenci ni izkazala, zakaj naj bi razveljavitev že izpeljanih postopkov pomenila nastanek vsaj občutnejših škodljivih posledic, ter da bo menjava cestnih oznak povzročila določene stroške, ki pa ne pomenijo občutnejših škodljivih posledic (6. točka obrazložitve). Ugotovilo je še, da ponovno obstajajo enake upoštevne, nezanemarljive posledice, pri katerih je izpostavilo strošek menjave osebne izkaznice, potnega lista (ki je višji od povračila, ki ga je zagotavljal izpodbijani občinski predpis) in ostalih dokumentov, ki bi bremenil občane, ter čas, ki bi ga morali temu nameniti. Poudarilo je tudi pomen stroškov, ki bi zaradi izvrševanja Odloka nastali Občini Radenci (7. točka obrazložitve).
8. Ustavno sodišče ugotavlja, da Občina Radenci tudi v tem postopku ni izkazala obstoja občutnejših škodljivih posledic, ki bi bile večje od upoštevnih, nezanemarljivih posledic, ki bi nastale ob izvajanju Odloka. Pri tem je potrebno poudariti, da Občina ne navaja škodljivih posledic, ki naj bi nastale s kasnejšim začetkom izvajanja Odloka. Navedbe Občine, da Odloka ne izvršuje oziroma ga ne bo izvrševala do dokončne odločitve o ustreznosti pobude za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma o splošnem aktu občine oziroma do izvedbe referenduma, pa je mogoče razumeti tudi v smeri, da kasnejši začetek uporabe novega imena ulice ne bo povzročil nobenih občutnejših škodljivih posledic.
9. Ustavno sodišče pa ugotavlja, da ponovno obstajajo enake upoštevne, nezanemarljive posledice, ki so zahtevale zadržanje že v sklepih št. U-I-228/20 in št. U-I-2/21, U-I-3/21. Pobudniki ponovno opozarjajo na stroške, povezane z obveznostjo menjave osebnih in drugih dokumentov, ter druge nevšečnosti, povezane s spremembo imena ulice. Pri tem je potrebno poudariti, da sta predhodna občinska predpisa predvidela povračilo vsaj določenega deleža stroškov za zamenjavo osebne izkaznice in potnega lista,
[4]
medtem ko Odlok tega ne predvideva. Tako bi uporaba Odloka in obveznost menjave dokumentov pri prebivalcih sporne ulice povzročila celo večje škodljive posledice, kot pri predhodnih občinskih predpisih oziroma pri predhodnem odločanju Ustavnega sodišča. Kot pri sklepih št. U-I-228/20 in št. U-I-2/21, U-I-3/21 pa je treba pri odločanju upoštevati tudi stroške, ki bi zaradi izvajanja Odloka bremenili proračun Občine (stroški izdelave in montaže uličnih tabel, zamenjave hišnih številk, ponovno povračilo stroškov v primeru neugodne končne odločitve Ustavnega sodišča).
10. Ustavno sodišče zato ponovno ugotavlja, da so posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanega odloka, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči njegovo zadržanje izvrševanja. Zato je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje Odloka do končne odločitve.
11. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo o pobudah odločalo absolutno prednostno.
C.
12.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega
odstavka
39. člena ZUstS ter petega odstavka v zvezi s tretjo alinejo tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rajko Knez
Predsednik
[1]
Sklep št. U-I-228/20 o Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20 – v nadaljevanju Odlok 28/20) in sklep št. U-2/21, U-I-3/21 o Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 71/20 – v nadaljevanju Odlok 71/20).
[2]
Pri tem je Ustavno sodišče opozorilo na pomembno razliko med obravnavno zadevo in zadevo, o kateri je Ustavno sodišče odločilo z odločbo št. U-I-109/10 z dne 26. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 78/11, in OdlUS XIX, 26). Drugače kot poimenovanje ulice "Titova cesta", uvedeno z Odlokom o določitvi in spremembi imen in potekov cest in ulic na območju Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 44/09), za katerega 2. člen je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-109/10 ugotovilo, da je v neskladju z načelom spoštovanja človekovega dostojanstva iz 1. člena Ustave, je bilo namreč poimenovanje Titova cesta v Radencih uvedeno (vsaj) že z Odlokom o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradne objave Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79), torej še pred osamosvojitvijo Slovenije. Kot izhaja iz 18. točke obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča, je Ustavno sodišče pri presoji navedenega Odloka Mestne občine Ljubljana, ki je poimenovanje Titova cesta ponovno uvedel v letu 2009, poseben pomen pripisalo tudi okoliščini, da v tistem primeru ni šlo za obstoječe poimenovanje, ki bi se ohranilo še iz prejšnje ureditve. Glede na to razlogi iz odločbe št. U-I-109/10 ne vplivajo na to zadevo. Predvsem pa v obravnavani zadevi osrednje vprašanje ni vprašanje ohranitve dosedanjega imena ulice, ampak pravna ustreznost postopka za preimenovanje ulice, ne glede na izbrano novo ime ulice.
[3]
Ustavno sodišče se je sklicevalo na sklep št. U-I-66/06 z dne 23. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 36/06).
[4]
Drugi odstavek 4. člena Odloka 28/20 in Odloka 71/20 je vseboval zavezo, da Občina krije stroške zamenjave osebnih dokumentov prebivalcem sporne ulice, ki imajo na njej prijavljeno stalno prebivališče, do zneska 50,00 EUR.
⇒
Številka:
U-I-182/21-9
U-I-184/21-9
Datum:
2
3
. 9. 2021
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA)
K SKLEPU ŠT.
U-I-182/21
,
U-I-184/21
Z DNE 16. 9. 2021
Protiustavni namen in pravni interes – drugič
Pobudniki, ki izpodbijajo veljavnost postopka, v katerem so organi občine spremenili poimenovanje ulice iz Titove ceste v Cesto slovenske osamosvojitve, po moji presoji nimajo pravnega interesa. Enako sem presodil že v zadevi št.
U-I-2/21, U-I-3/21
. Pobudniki namreč niti ne skrivajo – in celo izrecno zatrjujejo –, da bi radi dosegli razveljavitev preimenovanja ulice zato, da bi se ta še naprej imenovala Titova cesta. Toda takšno ime, ki je med drugim tudi simbol masovnih zločinov proti človečnosti, prizadene človekovo dostojanstvo (celo še živečih) žrtev in njihovih bližnjih potomcev ter vsakogar z občutkom minimuma morale in odgovornosti do sočloveka. Poimenovanje ulice s takšno vsebino ni skladno z ustavo svobodne demokratične družbe. Zato tudi tisti, ki z odkritim namenom ohranitve takšnega poimenovanja (protiustavni namen) pred Ustavnim sodiščem izpodbija veljavnost postopka spremembe imena, za takšen cilj po ustavi demokratične družbe nima pravnega interesa.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA), l.r.
Sodnik
⇒
U-I-182/21-15
U-I-184/21-14
9. 5. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Franca Vukajča, Radenci, in drugih, vsi Radenci, ter skupine občinskih svetnikov Občine Radenci s prvopodpisanim Dragom Kocbekom, Radenci, na seji 9. maja 2024
odločilo:
1. Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 36/21) se odpravi.
2. Do drugačne ureditve se za poimenovanje sporne ulice uporablja
Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci
(Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20, 41/20 in 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročila uveljavitev predpisa iz 1. točke izreka te odločbe.
3. Nasprotna udeleženka sama nosi svoje stroške postopka.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki Franc Vukajč, Marta Vukajč, Stanislav Toplak, Leon Klemenčič in Primož Mauko so stanovalci Titove ulice v Občini Radenci (v nadaljevanju sporna ulica). Pobudniki (v nadaljevanju tudi pobudniki stanovalci)
Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (v nadaljevanju Odlok)
očitajo, da je bil sprejet v neskladju s 70., 77. in 78. členom Poslovnika Občinskega sveta Občine Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 6/15, 32/16, 11/20 in 62/20 – v nadaljevanju Poslovnik), tretjim odstavkom 46. člena Zakona o lokalni
samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – nadaljevanju ZLS), 22. in 90. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Pobudniki navajajo, da župan pri sprejemanju Odloka ni upošteval odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19) – zlasti od 26. do 38. točke obrazložitve odločbe, ki jih tudi povzemajo v pobudi. Navajajo, da župan po sprejetju Odloka v občinskem svetu kljub pobudi za razpis lokalnega referenduma, ki je bila vložena 13. 7. 2021, ni zadržal njegove objave, ampak je sprejel Sklep o zadržanju izvajanja Odloka št. 031-0001/2021-18 z dne 14. 7. 2021 (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 38/21 – v nadaljevanju Sklep), kar pa ni njegova pristojnost. Menijo, da je zato očitno in zavestno kršil pravilo o nujnosti zadržanja objave sprejetega Odloka (tretji odstavek 46. člena ZLS). Pobudniki navajajo še, da je župan njihovo pobudo za razpis referenduma zavrnil kot nedopustno z Obvestilom št. 031-0001/2021-22 z dne 20. 7. 2021 (v nadaljevanju Obvestilo), ne da bi jih pozval k odpravi morebitnih nepravilnosti. Postopku sprejemanja Odloka pa očitajo tudi druge nepravilnosti, ki so se zgodile pred njegovim sprejetjem v občinskem svetu. Pobudniki zatrjujejo, da je župan za vodenje predhodnega posvetovalnega postopka imenoval posebno komisijo, vendar za to ni imel pristojnosti. Navajajo, da se občinski svetniki niso imeli možnosti opredeliti do vseh pripomb, ki so bile podane v svetovalnem postopku. H gradivu za sejo občinskega sveta, na kateri je bil sprejet Odlok, naj bi bile priložene zgolj pripombe Krajevne skupnosti Radence in zapisnik "nepristojne komisije", niso pa bile priložene pripombe družbe Erinox, d. o. o., Radenci, in stanovalcev sporne ulice. To naj bi preprečilo seznanitev občinskih svetnikov z vsemi pripombami in jim onemogočilo sprejetje ustreznih stališč. Pobudniki menijo še, da zaradi vsega navedenega tudi vsebina predhodnega posvetovalnega postopka ni bila objavljena v skladu z zakonom.
2. Pobudniki Drago Kocbek, Štefanija Lesjak in Toni Žitek so v času vložitve pobude opravljali funkcijo občinskih svetnikov v Občini Radenci (v nadaljevanju tudi pobudniki svetniki). Izpodbijanemu odloku očitajo, da je bil sprejet v neskladju s prvim odstavkom 17. člena in tretjim odstavkom 21. člena Zakona o določanju območij ter o imenovanju in označevanju naselij, ulic in stavb (Uradni list RS, št. 25/08 – v nadaljevanju ZDOIONUS), saj jim ni bilo omogočeno, da bi se v postopku sprejemanja Odloka seznanili z vsemi pripombami, podanimi v predhodnem posvetovalnem postopku. Navajajo, da h gradivu za sejo niso bile priložene pripombe, ki naj bi jih podali prebivalci sporne ulice, in pripombe družbe Erinox, ki ima sedež na sporni ulici. Prejeli naj bi zgolj zapisnik Komisije za poimenovanje ulic, trgov, naselij in cest v Občini Radenci, iz katerega pa ni izhajala vsebina podanih pripomb. Pobudniki postopku sprejemanja Odloka očitajo tudi neskladje s 70. in 77. členom Poslovnika, ker je bil sprejet po skrajšanem postopku in ne po rednem postopku za sprejemanje splošnih aktov občine. Odlok naj bi bil sprejet tudi v nasprotju z 78. členom Poslovnika, 84. členom Statuta Občine Radenci (Uradni glasilo slovenskih občin, št. 2/21 in 67/15 – v nadaljevanju Statut), tretjim odstavkom 46. člena ZLS, 22. in 90. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21. Pobudniki menijo, da je župan zavestno kršil zakonodajo, saj naj bi kljub jasni napotitvi Ustavnega sodišča, da je treba z objavo sprejetega predpisa
počakati petnajst dni, Odlok objavil že tretji dan po njegovem sprejetju, 2. 7. 2021. Pobudniki zatrjujejo, da je bil župan 5. 7. 2021 pisno seznanjen z namenom vložitve pobude za razpis referenduma, a se na to obvestilo ni odzval. Navajajo, da je bila 13. 7. 2021 pobuda tudi vložena, župan pa je izdal Sklep, s katerim naj bi onemogočil uveljavitev Odloka. Menijo, da je bilo takšno ravnanje župana protipravno, ter ponavljajo, da gre za zavestno kršitev vseh predhodno navedenih določb Ustave in drugih predpisov.
3. Obe pobudi sta bili posredovani v odgovor Občini Radenci (v nadaljevanju Občina). Ta najprej ugovarja obstoju pravnega interesa pobudnikov.
[1]
Meni, da želijo pobudniki z razveljavitvijo Odloka doseči poimenovanje sporne ulice, ki ni skladno z Ustavo. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-109/10 z dne 26. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 78/11, in OdlUS XIX, 26), v kateri je Ustavno sodišče odločilo, da je novo poimenovaje ulice "Titova cesta" s strani občine protiustavno. Meni, da dejstvo, da se sporna ulica že od leta 1979 imenuje Titova ulica, ne pomeni bistvene razlikovalne okoliščine glede na navedeno odločitev. Trenutno poimenovanje ulice naj bi poveličevalo prejšnji režim in naj bi negiralo vse grozote, ki so jih še danes živeči občani morali trpeti v tem režimu. Pri tem opozarja, da so ravno na sporni ulici potekale "borbene aktivnosti" za osamosvojitev Slovenije ter da naj bi bilo s "področja Radencev" nasilno izseljenih 129 posameznikov in še danes naj bi v Občini živeli ljudje, ki jim je bilo v času prejšnjega režima odvzeto premoženje, in občani, ki so jim bile zaradi političnega prepričanja izrečene zaporne kazni ali so bili celo izgnani na Goli otok. Opozarja še na Resolucijo Evropskega parlamenta z dne 2. aprila 2009 o evropski zavesti in totalitarizmu (UL C 137 E, 27. 5. 2010) in Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 19/91 – popr.). Občina zato meni, da pobudniki zasledujejo protiustavni namen, kar naj bi pomenilo, da ne morejo izkazati pravnega interesa za vložitev pobude.
4. Občina zavrača očitke pobudnikov in navaja, da v postopku sprejemanja Odloka ni bilo storjenih nobenih kršitev. Pojasni, da je občinski svet na 22. redni seji 29. 6. 2021 sprejel izpodbijani odlok. Župan v času po njegovem sprejetju naj ne bi vedel, da bo vložena pobuda volivcem za razpis referenduma, zato naj bi Odlok objavil v Uradnem glasilu slovenskih občin 2. 7. 2021. Občina navaja, da so pobudniki pobudo za razpis referenduma o uveljavitvi Odloka vložili 13. 7. 2021. Naslednji dan, 14. 7. 2021, naj bi župan na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZLS sprejel Sklep, s katerim naj bi zadržal izvrševanje Odloka. Hkrati pa je preizkusil vloženo pobudo in izdal Obvestilo, s katerim naj bi odločil, da je bila pobuda nedopustna, ker naj bi bila v neskladju z Ustavo (iz razlogov, navedenih pri ugovoru zoper obstoj pravnega interesa). Občina meni, da ni mogoče slediti razlogom pobudnikov, da je bil Odlok sprejet v neskladju z ZLS zgolj zato, ker ga je župan objavil le tri dni po poteku seje, na kateri je bil sprejet. Navaja, da so pobudniki prezrli dejstvo, da predpis postane veljaven šele, ko poteče
vacatio legis
, ki pa se lahko v skladu s 66. členom ZLS določi v poljubnem razponu, v konkretnem primeru je bil sprejet rok petnajst dni. Občina navaja, da pobudnikom ni bila kršena pravica za vložitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, saj so imeli sedemnajst dni časa, da jo vložijo. Meni, da bi o kršitvi lahko govorili le, če bi bilo pobudnikom onemogočeno, da bi v petnajstih dneh vložili pobudo za razpis referenduma, v vmesnem času pa bi predpis že začel veljati. To pa se v obravnavni zadevi naj ne bi zgodilo, saj Odlok sploh še ni bil uveljavljen. Občina meni, da takšno stališče izhaja tudi iz 13. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21.
5. Občina navaja, da je zmotno stališče pobudnikov, da bi moral župan z objavo Odloka čakati petnajst dni po njegovem sprejetju. Meni, da takšna razlaga nesorazmerno posega v avtonomijo občin pri sprejemanju predpisov, ki urejajo lokalno samoupravo. Prav tako naj bi bilo ohromljeno izvajanje predpisov in zadev lokalnega pomena, saj bi morale občine ob sprejetju vsakega predpisa, tudi ko gre za zadeve "tehničnega pomena", kot naj bi šlo v obravnavni zadevi (šlo naj bi zgolj za preimenovanje ulice), čakati petnajst dni. Občina meni, da je takšna razlaga tudi v nasprotju s pravico do referenduma, saj pušča odprto polje za zlorabe pri sprejemanju občinskih predpisov. Navaja, da če bi se morala občina držati roka petnajst dni, bi to pomenilo, da noben občan petnajst dni po njegovem sprejetju ne bi bil seznanjen z njegovo vsebino in noben občan ne bi mogel vložiti pobude za razpis referenduma, s čimer naj bi bili dejansko bistveno okrnjeni pravica do referenduma in možnost sodelovanja pri upravljanju zadev lokalnega pomena.
6. Občina zavrača tudi očitke glede kršitve določb Poslovnika in kršitve ZDOIONUS. Glede prvih navaja, da Ustavno sodišče ni pristojno za njihovo presojo. Glede drugih pa navaja, da je bila s sklepom št. 031-0004/2020 z dne 28. 8. 2020 imenovana tričlanska komisija, ki je vodila formalni postopek preimenovanja sporne ulice. Ta naj bi se opredelila do vseh pripomb, ki so bile podane v okviru postopka preimenovanja sporne ulice, njen zapisnik pa je bil posredovan vsem članom občinskega sveta kot gradivo za 22. redno sejo. Z zapisnikom naj bi bila seznanjena tudi širša javnost, saj naj bi bil objavljen na spletni strani. Občinski svetniki pa naj bi imeli možnost podajanja pripomb na predlog izpodbijanega odloka v skladu s Poslovnikom. Vendar v postopku sprejemanja Odloka svetniki naj ne bi imeli pripomb in Odlok je bil sprejet. Občina glede na vse navedeno Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrne kot neutemeljeno in pobudnikom naloži plačilo svojih stroškov.
7. Odgovor Občine je bil posredovan pobudnikom. Odzval se je le pobudnik Drago Kocbek, ki zavrača navedbe Občine. Nasprotuje stališču, da pobudniki nimajo pravnega interesa za presojo Odloka. Pojasnjuje, da je pravni položaj v obravnavni zadevi drugačen kot pri poimenovanju v Ljubljani, ki ga je Ustavno sodišče presojalo v odločbi št. U-I-109/10. V Radencih naj bi Titova cesta obstajala neprekinjeno od leta 1979. V Ljubljani pa naj bi šlo za poimenovanje nove ceste. Pobudnik zavrača tudi navedbe Občine, da župan naj ne bi vedel, da je bila vložena pobuda za razpis referenduma, saj naj bi ga o tem obvestili tako predstavnik civilne iniciative kot tudi posamezni občinski
svetniki. Navaja še, da naj bi župan zavestno kršil pravico do odločanja na referendumu, ki je temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni skupnosti.
8. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 154/21) izvrševanje Odloka zadržalo do končne odločitve Ustavnega sodišča.
B. – I.
9. Ustavno sodišče vodi že tretji postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja občinskega predpisa za preimenovanje iste sporne ulice v Občini. Prvič je zadržalo izvrševanje Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20) s sklepom št. U-I-228/20 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 107/20 in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 1/21)
.
Med odločanjem o pobudi je občinski svet Občine 30. 7. 2020 sprejel sklep, s katerim je ta predpis razveljavil.
[2]
Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. U-I-228/20 z dne 4. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20) zavrglo, ker občinski predpis ni več veljal in ker pobudnik ni izkazal pravovarstvene potrebe za njegovo presojo. Drugič je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 71/20) s sklepom št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 10/21, Uradno glasilo slovenskih občin št. 4/21). V tej zadevi je sprejelo odločbo št. U-I-2/21, U-I-3/21, s katero je odpravilo izpodbijani občinski predpis. Ugotovilo je, da je bil izpodbijani občinski predpis sprejet v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS in tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
10. V obravnavani zadevi Občina najprej ugovarja obstoju pravnega interesa. Navaja, da pobudniki pravnega interesa ne izkazujejo, ker naj bi z razveljavitvijo Odloka skušali ohraniti protiustavno poimenovanje sporne ulice – z vložitvijo pobude naj bi zato zasledovali protiustaven namen. Ugovor Občine je neutemeljen, saj ocena izkazanosti pravnega interesa ne vključuje presoje namena pobudnikov, ampak zgolj oceno, ali izpodbijani predpis neposredno posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil sprejet občinski predpis, izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova pravica.
[3]
V primeru, da pobudo vlagajo občinski svetniki, pravni interes izkazujejo, če zatrjujejo, da je bil občinski predpis sprejet po nezakonitem postopku.
[4]
11. V odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za presojo zakonitosti in ustavnosti postopka sprejemanja občinskega predpisa, s katerim je Občina želela spremiti ime sporne ulice, pobudnikom stanovalcem in pobudnikom občinskim svetnikom (glej 16. in 17. točko obrazložitve). Ker pobudniki stanovalci in pobudniki svetniki tudi v obravnavni zadevi navajajo smiselno enake kršitve njihovih pravic oziroma nepravilnosti v postopku sprejemanja Odloka, obe skupini pobudnikov tudi tokrat izkazujeta pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Odloka.
12. Ustavno sodišče je v skladu z ustaljeno presojo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS pristojno odločati le o vprašanju, ali so bili občinski predpisi sprejeti po postopku, določenem z Ustavo in zakoni, ne pa o tem, ali so bili ti akti sprejeti po postopku, ki ga urejajo predpisi lokalnih skupnosti.
[5]
Ustavno sodišče zato ni presojalo očitkov pobudnikov, ali je bil Odlok sprejet v neskladju s Poslovnikom in Statutom Občine.
13. Ustavno sodišče je pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega odloka sprejelo in nadaljevalo odločanje o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.
B. – II.
14. Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Določba ureja načelo zakonitosti delovanja občine na področju njenega normativnega delovanja, ki pomeni, da občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakoni.
[6]
Načelo zakonitosti zajema zahtevo po materialni
[7]
in formalni skladnosti občinskih predpisov z zakonom. Formalna skladnost vsebuje zahtevo, da je občinski predpis sprejet v skladu z zakonsko predvidenim postopkom.
[8]
Oblika oziroma postopek sprejemanja predpisa prispeva k temu, da je nastajanje splošnih pravnih pravil demokratično, legitimno in pravno predvidljivo. Zgolj sprejetje predpisa po vnaprej predvidenem postopku preprečuje možnost zlorab in arbitrarnega izvajanja oblasti.
[9]
15. Pri presoji postopka sprejemanja občinskih predpisov je pomembna tudi pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ta določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Gre za splošno ustavno pravico, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti in z referendumskim odločanjem ter zakonsko iniciativo, bolj posredno pa z volitvami. Pravica nima samostojne zakonske ureditve, temveč se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum in ljudsko iniciativo ter volitve.
[10]
16. Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev je konkretizirana v ZLS, ki ureja načine odločanja občanov o lokalnih javnih zadevah. Zakon ureja posredno odločanje občanov po voljenih predstavnikih lokalnih skupnosti (občinskih svetnikih) v občinskem svetu ter neposredno odločanje na zborih občanov, na podlagi ljudske iniciative in z referendumom (drugi in tretji odstavek 11. člena ter 44. člen ZLS). Zakonodajalec je za odločanje občanov o lokalnih zadevah predvidel več vrst referendumov, vendar je za izvrševanje normativne funkcije lokalne samouprave bistven naknadni referendum o splošnem aktu občine (v nadaljevanju lokalni referendum).
[11]
17. Postopek za preimenovanje ulice je sestavljen iz več faz.
[12]
Pobudniki uveljavljajo očitke o protiustavnostih in nezakonitostih v različnih fazah postopka sprejemanja predpisa, vendar bo Ustavno sodišče najprej ocenilo, ali je župan ustrezno vodil postopek sprejemanja občinskega predpisa v fazi od sprejetja predpisa v občinskem svetu do njegove razglasitve in objave v uradnem glasilu. Torej v fazi, v kateri se lahko začne referendumski postopek ter se v odločanje o lokalnih javnih zadevah lahko neposredno vključijo občani. Ustavno sodišče bo ta očitek najprej obravnavalo zato, ker je že v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 ugotovilo protiustavnost in nezakonitost postopka sprejemanja predpisa ravno v tej fazi. Očitek bo najprej presojan tudi zaradi velikega pomena lokalnega referenduma za izvajanje lokalne samouprave.
18. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalni referendum temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni skupnosti.
[13]
Občanom omogoča, da sami izvršujejo normativno funkcijo občine, zato je referendumski postopek del postopka sprejemanja splošnega akta občine v širšem smislu.
[14]
Zakonodajalec je lokalni referendum uredil kot naknadni potrditveni oziroma zavrnitveni in ne kot razveljavitveni referendum. To pomeni, da občani odločajo o splošnem aktu, ki ga je občinski svet sprejel, za njegovo uveljavitev pa so potrebni še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. Če bi bil splošni akt občine uveljavljen pred zaključkom referendumskega postopka, njegove veljavnosti ne bi bilo mogoče več razveljaviti z naknadnim odločanjem na lokalnem referendumu.
[15]
19. Občani na lokalnem referendumu odločajo o vseh vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS). Referendum lahko razpiše občinski svet na predlog župana ali člana občinskega sveta, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine (drugi odstavek 46. člena ZLS). Predlog za razpis referenduma je treba vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v petnajstih dneh po sprejetju splošnega akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu (tretji odstavek 46. člena ZLS). Po opravljenem referendumu mora župan splošni akt, če je bil na referendumu potrjen, objaviti skupaj z objavo izida referenduma, oziroma ga ne sme objaviti, če je bil na referendumu zavrnjen. Odločitev volivcev na referendumu zavezuje občinski svet do konca njegovega mandata (četrti odstavek 46. člena ZLS).
20. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 podrobno pojasnilo obveznosti župana v fazi postopka sprejemanja predpisa, ko je predpis s strani občinskega sveta sprejet, ni pa še jasno, ali se bo začel referendumski postopek (pravni položaj iz prve povedi tretjega odstavka 46. člena ZLS). Sprejelo je stališče, da petnajstdnevni rok pomeni samostojno fazo postopka sprejemanja splošnega akta občine v širšem smislu. Gre za časovno obdobje med sprejetjem predpisa ter njegovo razglasitvijo in objavo. Zakonodajalec je z določitvijo tega roka predlagateljem oziroma pobudnikom referenduma omogočil, da se seznanijo s sprejetim predpisom in sprejmejo odločitev, ali bodo predlagali razpis referenduma oziroma podali pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma. Če gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, pa je rok namenjen tudi zbiranju ustreznega števila podpisov v podporo pobudi, če tako zahteva statut posamezne občine (30. točka obrazložitve).
[16]
21. Ustavno sodišče je poudarilo, da zakonodajalec pri tem ni predvidel možnosti poseganja lokalnih oblastnih organov v dolžino roka. Aktivnost lokalnih oblasti je predvidel šele po njegovem poteku, ko ima župan dolžnost, da bodisi zadrži objavo predpisa (če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za njegov razpis) bodisi predpis razglasi in objavi v uradnem glasilu občine. Zakonodajalčev namen je bil, da se lokalnim oblastem prepove kakršnakoli nadaljnja aktivnost, povezana z uveljavitvijo sprejetega predpisa, dokler se rok ne izteče. Zato je ravnanje župana, ki sprejeti predpis razglasi in objavi pred potekom tega roka, samovoljno in arbitrarno dejanje oblastnega organa, ki občanom onemogoča neposredno sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev. Občinski predpis, ki je uveljavljen na takšen način, pa je sprejet po protiustavnem in nezakonitem postopku (31. točka obrazložitve odločbe št. U-I-2/21, U-I-3/21)
22. V obravnavani zadevi je bil Odlok sprejet 29. 6. 2021. V Uradnem glasilu slovenskih občin je bil razglašen in objavljen 2. 7. 2021, veljati pa je začel 17. 7. 2021. Iz navedenega jasno izhaja, da je župan razglasil in objavil Odlok pred potekom petnajstdnevnega roka od njegovega sprejetja. S tem je župan občanom in občinskim svetnikom samovoljno onemogočil sprožitev začetka referendumskega postopka. Že iz tega razloga je bil predpis za spremembo imena sporne ulice ponovno sprejet po postopku, ki je protiustaven in nezakonit. Odlok je zato v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
23. Ustavno sodišče ugotavlja, da je župan kljub podrobno pojasnjeni obveznosti, da občinskega predpisa ne sme razglasiti in objaviti pred potekom petnajstdnevnega roka od njegovega sprejetja (v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21), v ponovnem postopku spreminjanja imena sporne ulice ponovno kršil to obveznost. Zato je treba pritrditi pobudnikom, da županovega ravnanja ni mogoče razumeti na drugačen način, kot da je namenoma ravnal v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča.
24. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da so njegove odločbe obvezne. To pravilo izhaja iz temeljnih ustavnih načel – načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Uzakonjeno pa je v tretjem odstavku 1. člena ZUstS.
[17]
Vsebina te obveznosti je, da so vsi državni organi dolžni spoštovati in izvrševati odločbe, ki jih sprejme Ustavno sodišče kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Upoštevajoč ustavno določene pristojnosti Ustavnega sodišča (160. člen Ustave), pa je njegova pristojnost tudi, da v teh okvirih razlaga Ustavo in njenim določbam daje pomen, s katerim se zagotavljata vladavina prava ter svobodna in demokratična družbena ureditev. Iz temeljnih ustavnih načel, da je Republika Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave) in pravna država (2. člen Ustave), v kateri se oblast izvršuje po načelu delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), izhaja, da je Republika Slovenija ustavna demokracija in ne država, v kateri bi lahko kateri koli državni organ štel odločitve Ustavnega sodišča za neobvezne, torej kot nekakšna priporočila. Temeljna in inherentna pristojnost sodišč je, da razlagajo pravo; prav to daje sodstvu položaj oblasti, kot ga terja Ustava z načelom delitve oblasti, saj so te pravne razlage dokončne in avtoritativne. To velja – toliko bolj – za pristojnost Ustavnega sodišča, da dokončno in avtoritativno razlaga Ustavo in s tem izvršuje oblast, ki mu je v ustavnem redu določena. Le če so njegove odločbe obvezne in kot take tudi dejansko učinkujejo, se lahko Ustavno sodišče odzove na ustavne pritožbe in pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti ter zagotovi posameznikom in pravnim osebam učinkovito varstvo njihovega ustavnopravnega položaja. Zanikanje obveznosti odločitev Ustavnega sodišča zato pomeni tudi zanikanje pravnega varstva prizadetih pritožnikov oziroma pobudnikov. Spoštovanje sodnih odločb, tudi odločb Ustavnega sodišča, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije.
[18]
25. Zaradi navedenega je Ustavno sodišče že večkrat ugotovilo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), ko zakonodajalec ni uresničil predhodne ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča na način, da ni uzakonil nove pravne ureditve.
[19]
Vendar enako velja tudi v primeru, ko občina ali njen župan pri izvajanju normativne funkcije lokalne samouprave, pri ponovnem urejanju istega vprašanja, izvedeta postopek sprejemanja občinskega predpisa v očitnem nasprotju s predhodno odločbo Ustavnega sodišča. S takšnim ravnanjem zanikata pravno varstvo pobudnikov, ki so pred Ustavnim sodiščem že izkazali, da je takšno vodenje postopka v nasprotju z Ustavo in zakonom, ter hkrati zanikata vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem redu. Zato takšno ravnanje župana pomeni tudi kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave).
26. Ustavno sodišče pojasnjuje, da je ena od temeljnih funkcij župana, da skrbi za zakonito in ustavno delovanje občine, ne pa da s svojimi ravnanji namenoma povzroča protiustavnosti in nezakonitosti. Zato opozarja, da je mogoče župana predčasno razrešiti, če ne izvršuje odločb Ustavnega sodišča, ki mu nalagajo z Ustavo in zakonom skladno ravnanje (drugi odstavek 90.b člena ZLS). O njegovi razrešitvi na predlog Vlade odloča Državni zbor, ki lahko s sklepom predčasno razreši župana, če ga je predhodno pozval k odpravi nepravilnosti, če so bili uporabljeni vsi milejši zakoniti ukrepi in če je predčasna razrešitev župana v danem primeru primeren in nujen ukrep za zagotovitev lokalne samouprave v občini (prvi, drugi in tretji odstavek 90.c člena ZLS).
27. Glede na dejstvo, da se Ustavno sodišče že tretjič ukvarja z vprašanjem ustavnoskladne in zakonite izvedbe postopka spreminjanja imena iste sporne ulice v Občini ter da že drugič ugotavlja protiustavnost in nezakonitost vodenja postopka v fazi, ko bi se v postopek sprejemanja občinskega predpisa lahko neposredno vključili občani, je Ustavno sodišče dodatno pojasnilo, katere so pristojnosti župana v razmerju do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma
.
28. Župan predpisa po sprejetju v občinskem svetu ne sme razglasiti in objaviti v petnajstih dneh od njegovega sprejetja (prva poved tretjega odstavka 46. člena ZLS). Če je v tem roku vložena pobuda, mora župan zadržati objavo občinskega predpisa do odločitve o pravilnosti oblikovanja pobude oziroma do odločitve o predpisu na referendumu (druga poved tretjega odstavka 46. člena in drugi odstavek 47. člena ZLS). Župan mora v osmih dneh od prejema pobude odločiti, ali je ta oblikovana v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZLS
[20]
in ali je oblikovana v skladu z zakonom in statutom občine (drugi odstavek 47. člena ZLS). Če odloči, da je pobuda pravilno oblikovana, sprejme akt, s katerim določi obrazec seznama ali obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov občanov v podporo zahtevi (četrti odstavek 47. člena ZLS). Če odloči, da je pobuda oblikovana nezakonito, o tem obvesti pobudnika in ga pozove, naj ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (drugi odstavek 47. člena ZLS). Njegova odločitev o tem, da pobuda ni pravilno oblikovana, je podvržena sodnemu nadzoru Upravnega sodišča (tretji odstavek 47. člena ZLS).
29. Zakonodajalec je županu podelil 1) obveznost upoštevanja petnajstdnevnega roka, v katerem ne sme razglasiti in objaviti predpisa, 2) obveznost zadržanja objave občinskega predpisa, če je pobuda volivcem vložena v tem roku, in 3) pristojnost predhodnega preizkusa pobude. Namen obeh obveznosti je omogočiti izvedbo lokalnega referenduma, ki je potrditveni oziroma zavrnitveni in ne razveljavitveni (podrobneje glej 18. točko obrazložitve). Namen predhodnega preizkusa pobude je v preverjanju, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek referendumskega postopka.
[21]
Zakonodajalec pa županu ni podelil pristojnosti, da bi odločal o vsebinski ustreznosti pobude. Župan torej nima pristojnosti, da bi odločal o tem, ali gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, na katerem bi se odločalo o proračunu in zaključnem proračunu občine; na katerem bi se odločalo o splošnih aktih, s katerimi se predpisujejo občinski davki in druge dajatve (prvi odstavek 46. člena ZLS); oziroma na katerem bi se odločalo o vprašanjih, ki so v neskladju z Ustavo. Zakonodajalec je odločanje o vsebinski (ne)ustreznosti pobude zaupal Ustavnemu sodišču.
Vendar je možnost odločanja o tem predvidel šele, če pobudnikom referenduma uspe zbrati zadostno število podpore občanov in razpolagajo z zahtevo za razpis referenduma. V tem primeru je dovolil občinskemu svetu, da vloži zahtevo na Ustavno sodišče, če meni, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo in zakonom (drugi odstavek 47.a člena ZLS).
[22]
Takšen namen zakonodajalca jasno izhaja iz dejstva, da je pri določitvi pristojnosti Ustavnega sodišča uporabil pojem vsebina vložene zahteve, s čimer je podal očiten razlikovalni element glede na določitev pristojnosti odločanja župana, v kateri je uporabil pojem oblikovanje pobude. Zakonodajalec tako županu ni podelil pristojnosti za sprejetje akta, s katerim bi zadržal izvrševanje razglašenega in objavljenega občinskega predpisa, prav tako mu ni podelil pristojnosti, da odloči o tem, ali je pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma po vsebini protiustavna in nezakonita.
30. Ustavno sodišče je odločilo, da je bil postopek sprejemanja Odloka v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Zaradi nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 pa je bil postopek izveden tudi v neskladju z 2. členom in drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo navedene protiustavnosti in nezakonitosti, ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnikov. V skladu s prvim odstavkom 161. člena Ustave in 45. členom ZUstS lahko Ustavno sodišče protiustaven ali nezakonit podzakonski predpis odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Ustavno sodišče je enako kot v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 odločilo, da se Odlok odpravi (1. točka izreka). Z odpravo odloka lahko občani, ki so v času od sprejetja predpisa do zadržanja njegovega izvrševanja izvedli prilagoditve z zamenjavo osebnih dokumentov oziroma druge spremembe, povezane s protiustavnim in nezakonitim postopkom preimenovanja imena sporne ulice, zahtevajo povrnitev neupravičeno nastalih denarnih obremenitev (glej tretji in četrti odstavek 46. člena ZUstS).
31. Odprava Odloka bi povzročila, da bi sporna ulica ostala brez imena, dokler Občina ne bi ponovno izvedla postopka za njeno poimenovanje. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavno sodišče v takšnih primerih za način izvršitve določi pravno ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo presojanega predpisa.
[23]
Zato je Ustavno sodišče, enako kot v odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21, v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe – da se v obdobju do uveljavitve nove ureditve (novega imena sporne ulice) uporablja ureditev, ki bi veljala brez uveljavitve Odloka. To pomeni, da se za poimenovanje sporne ulice uporablja Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci (Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 28/20, 41/20 in 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročil Odlok (2. točka izreka).
32. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je odločilo, da Občina sama nosi svoje stroške postopka (3. točka izreka).
C.
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Točki 1 in 2 izreka odločbe je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Ustavno sodišče je 3. točko izreka odločbe sprejelo soglasno. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnica Kogovšek Šalamon in sodnik Knez pa sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Izraz pobudniki se v nadaljevanju odločbe uporablja za vse pobudnike iz obeh pobud. Skupini pobudnikov se obravnavata ločeno le, če je to potrebno zaradi različnosti njunega pravnega položaja.
[2]
Sklep o odpravi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Zdraviliškem kraju Radenci, št. 031-0001/2020-16, z dne 28. 5. 2020 (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 41/20).
[3]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 16. točka obrazložitve, št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123), 42. točka obrazložitve.
[4]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 16. točka obrazložitve, št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV, 98), 3. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115), 2. točka obrazložitve.
[5]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 19. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265), 20. točka obrazložitve.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 9. točka obrazložitve.
[7]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21, in OdlUS XXVI, 3), 34. in 43. točka obrazložitve, št. U-I-210/14 z dne 10. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 69/15), 5. in 6. točka obrazložitve, in št. U-I-348/96, 13. točka obrazložitve.
[8]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 17. in 18. točka obrazložitve, št. U-I-169/13 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 16/15), 8. točka obrazložitve, in št. U-I-219/09 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 40/10), 16. točka obrazložitve.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 33. točka obrazložitve.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 22. točka obrazložitve, in J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 490.
[11]
Zakonodajalec je v ZLS ob referendumu o splošnem aktu občine uredil še svetovalni referendum, referendum o drugih vprašanjih ter referendum o ustanovitvi in preoblikovanju občine. V Zakonu o samoprispevku (Uradni list RS, št. 87/01 – ZSam-1) pa je predvidel tudi posebno obliko lokalnega referenduma – referendum o samoprispevku.
[12]
Za podroben opis posameznih faz glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 24.–26. točka obrazložitve.
[13]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 12. točka obrazložitve.
[14]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 26. točka obrazložitve.
[15]
Odločbi Ustavnega sodišča št.
U-I-2/21, U-I-3/21, 37. točka obrazložitve, in št. U-I-5/19, 13. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021, 4. točka obrazložitve. Glej tudi drugo poved prvega odstavka in četrti odstavek 46. člena ZLS.
[16]
V obravnavani zadevi Statut določa, da mora biti pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v občini. Pri tem morajo volivci podporo podati na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva, naslov stalnega prebivališča in podpis (86. člen Statuta).
[17]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71), 60. točka obrazložitve.
[18]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2), 33. točka obrazložitve, ter primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. št. U-I-248/08, 12.–14. točka obrazložitve.
[19]
Glej na primer predhodno navedene odločbe Ustavnega sodišča.
[20]
Prvi odstavek 47. člena ZLS določa: "Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča."
[21]
I. Kaučič, Pravna ureditev lokalnega referenduma, v: S. Kukovič in M. Haček (ur.), Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2020, str. 50.
[22]
Drugi odstavek 47.a člena ZLS določa: "Če občinski svet meni, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z ustavo in zakonom, lahko zahteva, da o tem odloči ustavno sodišče. Zahtevo lahko občinski svet vloži od dne vložitve zahteve in najkasneje do izteka roka za razpis referenduma. Ustavno sodišče odloči o zahtevi občinskega sveta v 15 dneh."
[23]
Gre za ustaljeno metodo določanja načina izvršitve pri odločanju Ustavnega sodišča. Ob odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21, 35. točka obrazložitve, glej tudi npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21, in OdlUS XXVI, 9), 40. točka obrazložitve, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22), 90. točka obrazložitve, št. U-I-169/13 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 16/15), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-327/94 z dne 16. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 20/95, in OdlUS IV, 25), 3. točka obrazložitve.
⇒
U-I-182/21-16
U-I-184/21-15
10
. 5. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-182/21
,
U-I-184/21
Z DNE 9. 5. 2024
1. Manjšina si je prizadevala odreči pravni interes pobudnikom. Pobudi manjšine, da bi tudi drugi sodniki temu sledili, nisem prisluhnil, vendar ne zato, ker bi nasprotoval zgodovinskim dejstvom, ki so jih sodniki v manjšini izpostavljali. Z argumenti, ki naj bi terjali zanikanje vsakega postopka, se nismo srečali prvič. Že v tej predhodnih zadevah
[1]
glede poimenovanja te ulice v Radencih smo se s temi vprašanji srečali in takratna večina je odločila, da pobudnikom pravnega varstva Ustavno sodišče ne bo odreklo. Drugače torej, kot si je prizadevala manjšina in kot je k odločitvi v omenjenih preteklih zadevah zapisal sodnik Jaklič v svojem odklonilnem ločenem mnenju: »
Takšno ime, ki je med drugim tudi simbol masovnih zločinov proti človečnosti, prizadene človekovo dostojanstvo žrtev in njihovih bližnjih potomcev ter vsakogar z občutkom minimuma morale in odgovornosti do sočloveka. Poimenovanje ulice s takšno vsebino ni skladno z ustavo svobodne demokratične družbe. Zato tudi tisti, ki z namenom ohranitve takšnega poimenovanja (protiustavni namen) izpodbija veljavnost postopka spremembe imena, nima pravnega interesa.
«
2. Ključno pravno vprašanje, preden bi se torej sploh lahko dotaknili vsebine, in ki ga odpira stališče manjšine je: ali pobudniki (sploh) nimajo (nobenega) (ustavno)pravnega varstva, ker naj bi poimenovanje ulice po Titu pomenilo takšno kršitev, da tudi postopka ne bi smeli izvesti. Z drugimi besedami: do vsebinske presoje ne bi smelo priti zaradi »teme«, ne zaradi presoje interesa (o lastnem in neposrednem interesu sploh ni bilo govora).
3. Podlage za takšen odrek ustavnosodnega varstva v Ustavi in ZUstS – v povezavi z odločitvijo v zadevi št. U-I-109/10 iz leta 2011 (t. i. zadeva
Titova cesta – 2011
) – ne vidim. Ustava v drugem odstavku 162. člena določa, da lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. slednjega natančneje določa drugi odstavek 24. člena ZUstS, ki ga napolnjuje sodna praksa Ustavnega sodišča. Zahteva
lastni
in
neposredni
pravni interes. Na vprašanje, ali je v primeru poimenovanja ulice po Titu iz zgoraj zapisanih razlogov, ki jih izpostavlja manjšina, treba zanikati pravni interes, pa je, menim, pomembno odgovorila odločitev Ustavnega sodišča
Titova cesta – 2011
). V citirani zadevi je bila sicer situacija obrnjena. To je pomembno. Pobudnica se ni strinjala z novim poimenovanjem in je zatrjevala, da posega v njeno osebno dostojanstvo, in Ustavno sodišče ji je pravni interes priznalo; v tej zadevi, h kateri dajem ločen mnenje, pa pobudniki – prav nasprotno – želijo poimenovanje po Titu. Zato enostavna preslikava glede presoje pravnega interesa (glede poseganja v osebno dostojanstvo) ni mogoča in o njej zato ne pišem.
[2]
Za odločanje v tej zadevi, ko Ustavno sodišče že tretjič odloča o poimenovanju ulice v Radencih, je namreč bolj pomembna vsebinska odločitev v citirani zadevi
Titova cesta – 2011
. Menim, da se je nanjo in na obrazložitev pozabilo. Naj spomnim na ključna stališča (poudarki R. K.), nato pa še pojasnim, da je Ustavno sodišče takrat našlo mejo – le
nova
poimenovanja niso ustavnoskladna:
»15. […] Dejstvo, da je bil Josip Broz Tito vodja nekdanje države, pomeni, da prav njegovo ime v največji meri simbolizira nekdanji totalitarni režim. Titovega simbolnega pomena ni mogoče razcepiti in upoštevati le pomena ravnanj, ki jih nasprotna udeleženka pripisuje njegovi zgodovinski vlogi in osebnosti. Ponovno uvedbo poimenovanja ceste po Josipu Brozu Titu kot simbolu jugoslovanskega komunističnega režima je mogoče razumeti kot podporo ne le njemu kot zgodovinski osebnosti oziroma njegovim posameznim dejanjem, temveč kot podporo celotnemu zgodovinskemu obdobju njegove vladavine in tej vladavini kot taki. […]
[…]
17.
Nezdružljivost nekdanjega komunističnega režima z evropskimi standardi varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, katerim je zavezana tudi Republika Slovenija
, je večkrat ugotovilo tudi Ustavno sodišče. […] Razliko med
prejšnjim totalitarnim režimom in novim sistemom
, ki temelji na varstvu individualnih človekovih pravic kakor tudi na svobodnih demokratičnih volitvah, je Ustavno sodišče poudarilo v odločbi št. Up-301/96 […]: "Zaradi bridkih zgodovinskih izkušenj slovenske družbe iz obdobja bivšega komunističnega totalitarnega sistema je v zgodovinsko poslanstvo slovenske ustave vgrajen tudi njen temeljni cilj, preprečiti vsakršen poskus ponovne vzpostavitve totalitarnega sistema." Omeniti je treba še odločbo št. U-I-248/96 […], v kateri je Ustavno sodišče poudarilo, da je o svobodni demokratični družbi mogoče govoriti le v ureditvi, "
ki ob izključitvi vsakršnega nasilja in samovolje predstavlja družbeni red pravne države na podlagi samoodločbe ljudstva glede na voljo večine ter svobodo in enakost. K temeljnim načelom takega reda je treba šteti vsaj še naslednje ključne predpostavke: spoštovanje človekovih pravic, določenih v Ustavi, pravico posameznika do življenja, nedotakljivost osebnostnih pravic, suverenost ljudstva, delitev oblasti, odgovornost vlade in zakonitost delovanja izvršilne oblasti, neodvisnost sodišč, večstrankarski politični sistem in enake možnosti za vse politične stranke s pravico do oblikovanja opozicije in delovanja v njej v skladu z Ustavo
." V
popolnem nasprotju
z navedenim, v odločbi nadaljuje Ustavno sodišče, pa je
povojna oblast
v Sloveniji
oblast uveljavljala "tudi z nasiljem, z zlorabami prava v kazenskih postopkih in s sistemsko-strukturnim grobim kršenjem človekovih pravic
. Zakoni niso bili uporabljeni le z namenom kaznovanja kolaboracije, ampak tudi z namenom izločitve razrednega sovrstnika, prevzema oblasti in utrditve totalitarnega sistema.
Do vzpostavitve svobodne družbene ureditve je v Sloveniji prišlo šele leta 1990 po prvih svobodnih volitvah v večstrankarski parlament
."
18. V Sloveniji, kjer se je razvoj demokracije in svobodne družbe, ki temelji na
spoštovanju človekovega dostojanstva, začel s prelomom s prejšnjo ureditvijo
[…]
,
pri čemer je ta prelom jasno razviden tudi na ustavnopravni ravni (najprej z ustavnimi amandmaji k ustavi Socialistične republike Slovenije, nato pa še s
sprejetjem TUL in Ustave
kot temeljnih ustavnih dokumentov),
je oblastno poveličevanje komunističnega totalitarnega režima s poimenovanjem ceste po voditelju tega režima protiustavno
. Takšno
novo
poimenovanje
v današnjem prostoru in času nima več svojega mesta
, ker je v nasprotju z načelom spoštovanja človekovega dostojanstva, ki sodi v samo jedro ustavne ureditve Republike Slovenije.
Poimenovanje ceste po Josipu Brozu Titu namreč ni poimenovanje, ki bi se ohranilo še iz prejšnje ureditve in bi bilo danes le del zgodovin
e. Izpodbijani Odlok je bil sprejet leta 2009, osemnajst let po osamosvojitvi Slovenije in vzpostavitvi ustavnega reda, ki temelji na ustavnih vrednotah, nasprotnih vrednotam režima pred osamosvojitvijo. […]
19. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da je 2. člen Odloka protiustaven, ker krši načelo spoštovanja človekovega dostojanstva. To načelo je utemeljeno v 1. členu Ustave in pomeni omejitev pri odločanju demokratično izvoljenih predstavniških organov. Tako kot država je tudi občina pri izvrševanju svojih oblastnih pristojnosti vezana na Ustavo. Odločitev Mestnega sveta MOL, da se cesta v Ljubljani
na novo poimenuje
po Josipu Brozu Titu,
je zato podvržena vsebinskim omejitvam
, ki izhajajo iz Ustave, še posebej, če gre za varstvo temeljnih vrednot ustavnega reda, med katerimi osrednje mesto pripada človekovemu dostojanstvu. Ker je 2. člen Odloka v neskladju z načelom spoštovanja človekovega dostojanstva, ga je Ustavno sodišče odpravilo.«
4. Ustavno sodišče torej v tej prelomni odločitvi naredi ločnico: protiustavna so nova poimenovanja ulic in cest po Titu, torej takšna, ki bi bila na
novo uvedena
od nastanka nove države dalje. Tako jasno kot v odločbi je Ustavno sodišče zapisalo tudi v tiskovnem sporočilu (poudarki R. K.) ob izdaji odločbe:
»V Republiki Sloveniji, kjer se je razvoj demokracije in svobodne družbe, ki temelji na spoštovanju človekovega dostojanstva, začel s prelomom s prejšnjo državo in njeno ureditvijo, je oblastno poveličevanje komunističnega totalitarnega režima s poimenovanjem ceste po voditelju tega režima protiustavno. Takšna
nova
poimenovanja v današnjem prostoru in času nimajo več svojega mesta, ker so v nasprotju z načelom spoštovanja človekovega dostojanstva, ki sodi v samo jedro ustavne ureditve Republike Slovenije.
Poimenovanje ceste po Titu namreč ni poimenovanje, ki bi se ohranilo še iz prejšnje ureditve in bi bilo danes le del zgodovine.
Izpodbijani Odlok je bil sprejet leta 2009, osemnajst let po osamosvojitvi Slovenije in vzpostavitvi ustavnega reda, ki temelji na nasprotnih ustavnih vrednotah kot sistem pred osamosvojitvijo. Ne samo žrtve ali nasprotniki prejšnjega režima, temveč tudi druga javnost lahko takšno ravnanje oblasti v sedanjem času razume kot novo oblikovano oblastno podporo nekdanjemu komunističnemu režimu.«
5. Ustavno sodišče torej prepozna neustavnost poimenovanja ulic in cest po Titu, a jo veže le na
nova
poimenovanja. Ta v današnjem prostoru in času nimajo torej več svojega mesta, ker so v nasprotju z načelom spoštovanja človekovega dostojanstva, ki ima svoj temelj v 1. členu Ustave in sodi v samo jedro ustavne ureditve Republike Slovenije.
6. Vendar pa v zadevi Titova ulica v Radencih ne gre za
novo
poimenovanje.
[3]
Zato bi odločitev o nepriznanju pravnega interesa za pretekla (a še »živa« poimenovanja, ki jih Ustavno sodišče ne enači z novimi poimenovanji) pomenila tudi odmik oziroma zanikanje odločitve
Titova cesta – 2011
. Ker je v tej zadevi Ustavno sodišče dejansko odločilo, da se lahko ohranijo stara poimenovanja, prepovedana pa so nova, bi sledenje mnenju manjšine v tej zadevi (Radenci)
de facto
pomenilo, da se pri zamenjavah nekdanjih poimenovanj ne omogoči (ustavno)sodno varstvo, in bi (samovoljna) odločitev oblasti lahko bila sprejeta tudi po nezakonitem postopku. In to je ravno vprašanje v tej zadevi. Vprašanja, s katerimi se ukvarja odločba, niso vsebinske narave.
[4]
Menim, da takšno stališče manjšine, ki sploh ne bi dopustilo razprave in sojenja o vsebini, ni skladno z drugim odstavkom 162. člena Ustave in drugim odstavkom 24. člena ZUstS. In tudi v luči odločbe
Titova cesta – 2011
predlogom in argumentom manjšine ponovno
[5]
nisem mogel slediti.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
V zadevah št. U-I-2/21, U-I-3/21 se je Ustavno sodišče že ukvarjalo s to problematiko.
[2]
Glede slednjega (tudi za zadevo št. U-I-109/10) gl. tudi Jan Zobec, Pravni interes kot procesna predpostavka (drugi odstavek 162. člena Ustave), PiD, št. 6–7, 2012, str. 1088 in nasl.
Glede zadeve št. U-I-109/10 pod naslovom “
3.3. Dve skupini primerov neposrednega učinka v praksi Ustavnega sodišča
” avtor zapiše: “
Zato je treba takrat, "kadar bi zatrjevane protiustavnosti posameznih določb ali pa kar zakona v celoti pomenile tako globok poseg v pravice iz 3., 43., 44. in 90. člena Ustave, da bi bilo prizadeto njihovo bistvo, je treba vsakemu državljanu priznati neposredno prizadetost v njegovem (ustavno)pravno varovanem položaju, ne da bi moral utemeljevati, kako izpodbijana ureditev konkretno in neposredno prizadeva ravno njega". (Stališče je nato ponovljeno še v sklepu št. U-I-45/09 z dne 12. 3. 2009 in v odločbi U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011.) V to skupino bi lahko uvrstili tudi odločbo št. U-I-109/10 z dne 26. septembra 2011, s katero je Ustavno sodišče odpravilo določbo Odloka Mestne občine Ljubljana o poimenovanju ene od na novo projektiranih ulic po Titu. Neposredni učinek sporne določbe Odloka je utemeljilo z dvema součinkujočima argumentoma: 1. Poimenovanje javnih prostorov ne zadeva zgolj prebivalcev na teh območjih, temveč pravno učinkuje nasproti vsem, ki se s takšnim poimenovanjem srečujejo oziroma ga zaznavajo. Takšna poimenovanja imajo poudarjen simbolni pomen, ki prav tako zadeva vsakogar. Poimenovanje Titove ceste ima tako učinke erga omnes, ki so nastopili neposredno na podlagi Odloka z dnevom njegove uveljavitve
.
2. V obravnavani zadevi se poleg tega postavljajo vprašanja, ki se nanašajo na človekovo dostojanstvo kot temeljno vrednostno in pravno izhodišče slovenske demokracije. Gre za najbolj elementarna vprašanja o odnosu države oziroma oblasti do posameznika, o položaju in pomenu človeka in človečnosti v državi ter nasploh o temeljnem namenu svobodne in demokratične države."
[3]
Glej glede tega vprašanja moje ločeno mnenje v zadevah št. U-I-2/21, U-I-3/21.
[4]
Še ena, drugačna posledica takšnega pristopa manjšine bi lahko sledila: če bi kdaj Ustavno sodišče bilo soočeno (s pobudo) z vprašanjem glede dovoljenosti preteklih, a še vedno »živih«, poimenovanj po Titu – torej, takšnih dejanskih stanj, ki jih odločba
Titova cesta – 2011
ni imela pred seboj – ne bi nikoli niti »mogli priti do vsebine«, saj bi se postopek končal že pri neizpolnjevanju procesne predpostavke. Ker bi si tako tudi napačno zaprli vrata vsake možnosti presoje o vprašanju, ki bi (morda še) nadgradilo odločitev v zadevi št. U-I-109/10, tudi nisem prepričan o celoviti premišljenosti stališča manjšine.
[5]
Sodnik Jaklič je leta 2020 odločitvi (takratne) večine v zadevi št. U-I-228/00 (do končne odločitve je Ustavno sodišče zadržalo preimenovanje Titove ulice v Radencih) že javno izrekel sodbo: »
Ta večina US se v zgodovino ne bo častno zapisala
.« Reporter, 3. 8. 2020, str. 15.
Menim, kot izhaja iz tega ločenega mnenja, da neupravičeno.
⇒
U-I-182/21-17
U-I-184/21-16
23. 5. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K ODLOČBI ŠT.
U-I-182/21
,
U-I-184/21
Z DNE 9. 5. 2024
Ureditev naknadnega zavrnitvenega lokalnega referenduma
1. Odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 se bo morda poskušalo prikazati kot odločbo, ki se zavzema za Titovo cesto, ali kot odločbo, ki naj bi se opredeljevala do vloge Tita. Naj takoj na začetku navedem, da takšna sklepanja ne bi imela nikakršne stvarne podlage v vsebini odločbe. Popolnoma nepomembno je, kako se imenuje preimenovana ulica. Edino bistveno sporočilo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 je, da je bil
postopek
sprejemanja (in objave) odloka, s katerim je bila ulica preimenovana, v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS)
[1]
in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
[2]
2. Spreminjanje imen ulic s predpisi občinskih svetov (odloki) je legitimno, zakonska podlaga za sprejemanje odlokov kot splošnih občinskih pravnih aktov pa se nahaja v ZLS (65. člen). Prav tako je zakonsko predviden institut lokalnega referenduma kot najpomembnejše
[3]
neposredne oblike sodelovanja občanov pri upravljanju občine.
[4]
Pomembno je poudariti, da župane vse zakonske določbe o postopku objave odlokov in referendumu, tako kot vsi ostali predpisi, zavezujejo in jih zato ne smejo prekršiti na način, da prek prehitre objave sprejetega odloka preprečijo izvedbo občinskega referenduma, za katerega si občani prizadevajo skladno s svojimi pravicami, ki jih imajo po zakonu (zlasti po 47. členu ZLS).
3. Razumljivo je, da glede poimenovanja ulice lahko na lokalni ravni pride do nesoglasij, razreševanje tovrstnih nesoglasij pa je dopustno le v okviru zakona. Če občani skladno z zakonom vložijo zahtevo za razpis lokalnega referenduma, jo mora župan (in občinski svet) spoštovati in izvesti nadaljnje postopke skladno z zakonom (prvi odstavek 47.a člena ZLS), ne more in ne sme pa preprečevati vložitve zahteve tako, da odlok prehitro objavi v občinskem uradnem glasilu, s tem prehitro povzroči njegovo veljavnost na način, ki ga zakon ne predvideva, in s tem prepreči zakonsko in tudi ustavno zagotovljeno možnost referenduma. Kot je odločilo Ustavno sodišče, je takšno ravnanje v nasprotju z zakonom ter v neskladju z Ustavo.
[5]
Pravna ureditev namreč ne predvideva razveljavitvenega referenduma (torej referenduma, s katerim bi bilo mogoče razveljaviti predpis, ki že velja), temveč le naknadni zavrnitveni referendum,
[6]
tega pa je mogoče  zahtevati in izvesti le v času, ko že sprejeti odlok še ne velja.
[7]
4. Nadalje si je seveda možno zamisliti položaj, ko bi občinski svet menil, da je zahteva za referendum neskladna z Ustavo (kakor morda meni tudi v obravnavanem primeru), vendar ima v takem primeru po zakonu na voljo presojo odloka o razpisu referenduma pred Ustavnim sodiščem (drugi odstavek 47.a člena ZLS). Referenduma ni dopustno preprečevati na arbitrarne načine, za kakršnega je šlo v tem primeru, temveč le po za to predpisanih postopkih. Vsaka omejitev referendumskega odločanja namreč predstavlja poseg v ustavno načelo demokratičnosti (1. člen Ustave). Nista torej občinski svet ali župan (kakor v obravnavanem primeru) tista, ki bi se lahko po svoji lastni presoji odločila, da je referendumsko vprašanje neskladno z Ustavo, in ga torej ne smeta samovoljno prepovedati, temveč lahko o ustavni skladnosti referendumskega vprašanja presodi le Ustavno sodišče po vnaprej predvidenem postopku. Ta presoja se na Ustavnem sodišču opravi v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer v t. i. preventivnem oziroma
a priori
nadzoru referenduma.
[8]
5. "Ustavnosodne presoje referendumske pobude za izvedbo referenduma na lokalni ravni ni mogoče doseči drugače kot z ustavnosodno presojo referenduma 'po vsebini' preko ustavnosodne presoje sklepa o njegovem razpisu."
[9]
Ustavno sodišče je o sklepih o razpisu občinskega referenduma že vsebinsko odločalo.
[10]
V enakem postopku bi bilo mogoče referendum vsebinsko preizkusiti tudi v primeru, obravnavanem v zadevi št. U-I-182/21, U-I-184/21. Dejstvo, da referendumi lahko polarizirajo javnost ter da se morda nanašajo tudi na težja in za skupnost obremenjujoča vprašanja, je splošno znano. To opaža tudi Kongres lokalnih in regionalnih oblasti pri Svetu Evrope, ki ugotavlja, da se referendumi vedno bolj uporabljajo kot orodje neposrednega demokratičnega vključevanja ljudi v reševanje vprašanj, ki so temeljnega pomena za njihovo življenje, v tem kontekstu pa lahko postanejo referendumi tudi točka konflikta zaradi potencialno razdiralne narave njihovih vprašanj in težav, do katerih lahko pride med referendumsko kampanjo.
[11]
To stališče je relevantno tudi v obravnavanem primeru. Če se župan z referendumskim vprašanjem ne strinja, je to samo po sebi irelevantno, obstaja pa zakonsko predpisan način, da se preveri, ali je vprašanje protiustavno. Le v tem primeru se referendum lahko prepove oziroma prepreči.
Dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
[1]
Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr. in 30/18.
[2]
Ustavno sodišče je pobudnikom v podobnem položaju priznalo pravni interes že v drugih zadevah. Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021, 17. in 18. tč.
[3]
Igor Kaučič, Pravna ureditev lokalnega referenduma, v: Simona Kukovič in Miro Haček (ur.), Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Ljubljana, 2020, str. 33, 44.
[4]
Glej npr. tretji odstavek 11. člena, 44. in 46. člen ZLS.
[5]
V takem primeru je prekršeno tudi načelo demokratičnosti iz 1. člena Ustave.
[6]
Kaučič, nav. delo, str. 46.
[7]
Ta, zavrnitveni model zakonodajnega referenduma je namenjen preprečitvi uveljavitve predpisa, zato se imenuje tudi ljudski veto. Prav tam.
[8]
Prav tam, str. 47.
[9]
Andraž Teršek, Ustavnopravne meje referendumske demokracije, Revus, 5/2005,
https://doi.org/10.4000/revus.1791
.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št.
U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04, in OdlUS XIII).
[11]
Svet Evrope, Kongres lokalnih in regionalnih oblasti, Holding referendums at local level, Poročilo CG(2021)40-11, 18. maj 2021,
https://rm.coe.int/holding-referendums-at-local-level-monitoring-committee-rapporteur-vla/1680a287be
.
⇒
U-I-182/21-18
U-I-184/21-17
22. 5. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-182/21
,
U-I-184/21
Z DNE 9. 5. 2024
TITOVA CESTA V RADENCIH
1. Ustavno sodišče se je zaradi očitka o kršitvi postopka že tretjič srečalo z odlokom, s katerim je občinski svet v Radencih spremenil poimenovanje ulice. Čeprav na prvi pogled primer ni zahteven, menim, da ni tako. Predstavlja teoretsko zanimivo in hkrati izjemno redko situacijo, v kateri je izrekanje sodišča o
pravnem interesu
stranke neogibno tudi izrekanje o
veljavnosti pravnega reda
kot takega.
2. To postavlja sodišče v naslednjo aporijo: če stranki ne prizna pravnega interesa, ji onemogoči pravno varstvo v zvezi s kršitvijo postopka pri preimenovanju ulice; če mu pa pravni interes prizna, s tem simbolno razgradi veljavnost prava kot takega, na podlagi katerega sta priznanje pravnega interesa in varstvo sploh mogoča.
3. V spodnjih vrsticah povzemam argumente, ki sem jih predstavil na seji dne 9. 5. 2024, ko je bila odločba izglasovana.
Formalna in vsebinska »temeljna norma« demokratičnega pravnega reda
4. Iz hierarhične strukture pravnega reda izhaja, da ta ne more ničesar povedati o svoji
lastni
veljavnosti. Čeprav se je sposoben izreči o veljavnosti prav
vsakega
pravnega pravila ali posamičnega akta, pravni red ne more biti razsodnik svojega lastnega temelja. Pravno presojanje je po svoji naravi pogled navzven, zato tak pogled nujno vsebuje slepo pego. Gre za problem, ki ga konceptualno povzema Kelsnova doktrina o
temeljni normi
. Temeljna norma »ne velja kot pozitivna pravna norma, ker ni bila ustvarjena v teku pravnega postopka, ni postavljena, temveč predpostavljena – kot pogoj za vsakršno postavljanje prava, za vsakršen pozitivnopravni postopek«.
[1]
5. Če bi se na Ustavno sodišče obrnila stranka z zahtevkom za razveljavitev Ustave iz razloga kršitve pravil pri njenem sprejemanju – zamislimo si, da je tak zahtevek možen –, bi bilo sodišče soočeno prav z opisanim problemom. Četudi bi stranka izkazala
fumus boni iuris
, ji sodišče ne bi moglo priznati pravnega interesa, saj bi se v nasprotnem primeru ujelo v protislovje: izreklo bi, da se stranki lahko izboljša pravni položaj, če Ustava ne obstaja, hkrati pa za tako presojo obstoj Ustave potrebuje.
6. Pravo ni odporno na vsako sodbo, ki jo lahko izreče, tako kot Descartesov
cogito:
[2]
tudi če trdim, da me ni, moram pač biti, da lahko to povem. Če pravni red stranki reče, imaš pravico, da ne obstajam, v bistvu reče: imaš pravico do ukinitve vseh pravic vsem drugim (in tudi tebi). Pravni red svoj obstoj prejme od zunaj, je sprejet s strani zakonodajalca oz. ustavodajalca. Je izdelek človeka in ima instrumentalni značaj, zato mora neomajno vztrajati pri uresničevanju
dveh
nalog, zaradi katerih je bil ustvarjen: zagotavljanju pravne varnosti in varovanju temeljnih družbenih vrednot.
7. Druga naloga ni nujno del razumevanja prava. Pravni pozitivizem gradi prav na tem, da se vprašanje vsebine prava izloči iz njegove znanstvene obravnave. To zgoščeno povzemajo (danes neizogibno narobe razumljene) besede H. Kelsna, da je vsaka poljubna vsebina lahko pravo. Po drugi svetovni vojni je zahteva, da mora biti v sam
pojem
prava vključen tudi vsebinski element, postala temelj (zahodne) pravne civilizacije.
8. G. Radbruch gre pri tem tako daleč, da na neki točki vsebinske aberacije pravu odreče značilnost biti-pravo: »kjer se pa k pravičnosti sploh ne stremi, kjer je enakost, ki predstavlja jedro pravičnosti, pri sprejemanju prava namerno zanikana, tam ni zakon zgolj 'nepravo' pravo, pač pa mu umanjka narava prava kot taka. Kajti prava ni mogoče, tudi pozitivnega ne, opredeliti drugače, kot reda in ureditve, ki je po svojem smislu določen, da služi pravičnosti.«
[3]
9. Zato lahko rečemo, da ima danes pravni red
dve
»temeljni normi«, prva zadeva njegov
formalni
, druga pa njegov
vsebinski
nastanek, s tem ko določa njegov vrednostni minimalni prag. Ta spodnji prag pri nas določa preambula Temeljne ustavne listine v tretjem odstavku, ki se glasi:
»…ob dejstvu, da SFRJ ne deluje kot pravno urejena država in, se v njej hudo kršijo človekove pravice, nacionalne pravice in pravice republik in avtonomnih pokrajin…«.
10. Niti o izvoru svoje veljavnosti niti o svoji vsebinski vezanosti na človekove pravice se slovenski pravni red ne more izreči, saj je tako prvo kot drugo podlaga samega obstoja Republike Slovenije. Vse prave presoje ta temelj predpostavljajo in iz njega izhajajo.
11. Zato na vprašanje, ali se lahko izboljša pravni položaj – to je bistvo priznanja pravnega interesa – nekomu, ki zahteva razveljavitev Ustave, pravni red že na pojmovni ravni ne more odgovoriti pritrdilno. Iz istega razloga ne more odgovoriti pritrdilo tudi na vprašanje, ali se lahko izboljša pravni položaj stranki, ki zahteva varstvo institucionalnega pripoznanja (v obliki poimenovanja ulice) javne oblasti politiku, ki predstavlja poosebljenje ureditve, s katero Temeljna ustavna listina prelamlja. In na tem prelomu utemeljuje smisel obstoja samostojne države.
Poskus »neideološkega« ovrednotenja kršitev človekovih pravic v SFRJ
12. Josip Broz je ime, ki razdvaja. Slovenci nismo ne prvi ne edini narod, ki svojega samorazumetja ne moremo oblikovati brez konflikta med dvema pogledoma na svojo zgodovino. Nič novega ne povemo, če rečemo, da ta značilnost prežema vse pore družbe in s tem hromi (razvojne) potencialne naše države. Dejstvo je, da izvor tega konflikta vidimo v dogodkih med drugo svetovno vojno, katere osrednja osebnost je Josip Broz. Eni ga vidijo kot genialnega vojskovodjo in vrhunskega državnika, drugi ga reducirajo na protagonista krvave revolucije in neštetih zločinov. Hitra pomiritev med tema pogledoma se zdi nemogoča, toda vseeno moramo upati, da bo državljanska empatija v bodoče glede tega omogočila korak naprej.
[4]
13. Zato pri oceni voditeljev SFRJ in njihove vloge pri kršitvah človekovih pravic Ustavno sodišče težko vzame za referenco dogajanje v času druge svetovne vojne (in neposredno po njej), saj bi se na ta način neizogibno ujelo v shemo dveh vnaprejšnjih, izključujočih se pogledov. Kolikor mora Ustavno sodišče stremeti k čim širši prepričljivostih svojih odločitev, to ni dobra strategija.
14. Ocenjujem, da je vseeno možno potrditi povezavo voditeljev SFRJ s sistematičnimi kršitvami človekovih pravic »neideološko«, povsem onstran tega razkola. Lahko se omejimo na kakšno od praks bivše države, ki je časovno in vsebinsko jasno ločena od dogodkov druge svetovne vojne in ostaja vir razdvajanja. Denimo na pojav političnih zapornikov,
[5]
z Golim otokom na čelu. Lahko rečemo, da je po Torkarjevem romanu »Umiranje na obroke«, ki je detabuiziral temo, to splošno znano dejstvo. Nešteta so poročila in raziskave
[6]
o nepredstavljivem mučenju, ki je doletelo tam zaprte. Mnogi izmed njih sploh niso bili obsojeni, pač pa tja pripeljani na osnovi cinične upravne odločbe o spremembi stalnega bivališča.
15. Menim, da lahko to poglavje obravnavamo povsem brez bremena siceršnjega razhajanja. Tam zaprti (v veliki večini) niso bili izbrani na osnovi njihove vloge med drugo svetovno vojno. Nasprotno, večina od njih je bila, kot se rado reče, »na pravi strani zgodovine«. Njihove usode tudi ni mogoče relativizirati s sklicevanjem na vojni čas, ko se standardi civilizacije sesujejo v prah, na temne plati, ki jih najdemo tudi pri vseh zaveznikih (npr. povojna maščevanja v Franciji, britansko bombardiranje Nürnberga itd.).
16. Žrtve Golega otoka in drugih političnih kaznovalnih taborišč so absolutno ločene od logike druge svetovne vojne in zato,
tudi
s stališča, ki razdvaja
, absolutno odveč. Bile so rezultat gole oblastne objestnosti vodstva države. Bile so jasen dokaz, da življenje in dostojanstvo človeka nista bila vredna nič.
17. Povsem dovolj je, če pri dikciji iz Temeljne ustavne listine, »da SFRJ ne deluje kot pravno urejena država in, se v njej hudo kršijo človekove pravice«, mislimo
zgolj
na te kršitve človekovih pravic. Prav tako je povsem dovolj, če pri oceni, da predstavlja dosmrtni voditelj države Josip Broz poosebljenje oblasti, ki je te kršitve zagrešila, mislimo
zgolj
na te žrtve.
18. Upam, da taka ocena lahko velja kot rezultat pravne in etične senzibilnosti, ki je povsem »neideološka«, tj. prosta vseh bremen pogleda na drugo svetovno vojno.
Ulica Golega otoka in simbolna razgradnja pravnega sistema
19. Menim, da je ime »Tito« tako tesno povezano s kršitvami človekovih pravic, da ni mogoče priznati pravnega interesa stranki, ki zahteva sodno varstvo glede ohranjanja starega poimenovanja ulice, saj bi to pomenilo simbolno razgradnjo (vrednostne) »temeljne norme« našega pravnega reda.
20. S tem, ko je Ustavno sodišče v tej odločbi pravni interes priznalo (pustimo, kako je vsebinsko odločilo), je
eo ipso
sporočilo, da se lahko izboljša pravni položaj nekomu, ki zahteva ponovno
[7]
vzpostavitev javne afirmacije
tistega
odnosa do človekovih pravic, na prelomu s katerim smo utemeljili svojo državnost. In ki hkrati opisuje temeljno nalogo Ustavnega sodišča: »Ustavno sodišče je najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin.«
[8]
21. Gotovo ustvari nelagodje teza, da zoper kršitev procedur pri sprejemanju izpodbijanega odloka ni možno sodno varstvo. Toda gre za izjemno redko in teoretsko zapleteno situacijo. Kot je pojasnjeno zgoraj, nemožnost pravnega varstva v takem primeru ni posledica pravne praznine. Ne gre za pomanjkljivost prave ureditve, pač pa za slepo pego pravnega reda kot takega. Ni posledica
odsotnosti
(nekega instituta) pač pa
obstoja
(pravnega reda kot takega). In te pege se ne da zapolniti s (hiper)pozitivističnim sklicevanjem na procedure, kot poskuša ta odločba.
22. Ali to pomeni, da lahko župan krši procedure? Seveda je odgovor nikalen. Toda če jih,
v izjemno redkih
primerih ni mogoče varstvo. Če bi nekdo leta 1991 na državni meji samovoljno izruval tablo z napisom »SFRJ«, bi nedvomno kršil veljavne predpise. Toda če bi priznali pravni interes nekomu drugemu, ki si zaradi te kršitve prizadeva vrniti tablo na svoje mesto, bi simbolno zanikali pravni red Republike Slovenije kot tak.
dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
H. Kelsen, Čista teorija prava, Cankarjeva Založba, Ljubljana 2005, str. 63.
[2]
»A naj me goljufa (goljufivi Bog, op. R. S.), kolikor more, nikdar ne bo dosegel, da bi ne bil nič, dokler bom mislil, da sem nekaj.« (R. Descartes: Meditacije, Slovenska matica, Ljubljana, 2004, str. 56).
[3]
G. Radbruch,
Gesetzliches Unrecht
, v:
Süddeutsche Juristenzeitung
1, 83–93, Mohr Siebeck GmbH & Co. KG, Tübingen 1946, str. 105 (prevod R. S.).
[4]
Ocenjujem, da je najdlje glede možnosti pomiritve obeh pogledov prišla Izjava SAZU o spravi (https://www.sazu.si/events/604f373d12416e9924e4eac7).
[5]
Lahko bi vzeli za referenco tudi pojav t. i. »ukradenih otrok« iz porodnišnic, če bodo raziskave potrdile, da se je v SFRJ to res dogajalo, in da je šlo za sistematični pojav.
[6]
Npr. J. Jezeršek, Arhipelag Goli : moja zadnja komandantska potovanja; D. Žilevski: Otok brez milosti; M. Durhmustal, Leševi s Golog; D. Mihailović, Goli otok; B. Jezernik ,Goli otok - Titov gulag; M. Vogel, Tudi Goli otok je naša dediščina : smoter prevzgoje je bilo razčlovečenje internirancev; A. Aplenc,Goli otok nekdaj in sedaj; itd.
[7]
Odločba št. U-I-109/10 je ugotovila protiustavnost le pri
novem
poimenovanju ceste z imenom »Titova cesta«. Nedvomno je, da ta odločba ne vzpostavlja dolžnosti lokalnih oblasti, da preimenujejo ulice s tem imenom, ki so bile tako poimenovane v prejšnji državi. Zastavlja se pa vprašanje, ali razveljavitev izpodbijanega odloka, ki je cesto
že
preimenoval, lahko šteje kot
novo
poimenovanje. Ocenjujem, da bi bilo to vprašanje relevantno šele pri vsebinski presoji, do katere po mojem mnenju – zaradi tega, ker stranki ni mogoče priznati pravnega interesa – ni mogoče priti.
[8]
Člen 1 ZUstS.
⇒