U-I-125/21
Natisni
Opravilna št.:
U-I-125/21
Datum odločitve:
15. 11. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.125.21
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18) (ZLS)

Sklep o sprejemu Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje ''D29 BRINJE 1'' (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/21), 1. tč.

Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje ''D29 BRINJE 1'' (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/21)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18) se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 1. točke Sklepa o sprejemu Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje ''D29 BRINJE 1'' (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/21) se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje ''D29 BRINJE 1'' (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/21) se zavrne.
Evidenčni stavek:
V postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa Ustavno sodišče ni pristojno za presojo akta, ki po svoji pravni naravi ni predpis.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Geslo:
1.5.51.1.27.9 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Akta, ki ni mednarodna pogodba/zakon/predpis.
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon, občinski predpis
Vlagatelj:
Ivan Pšag, Domžale
Datum vloge:
7. 5. 2021
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje, zavrnitev
Dokument:
US33690
Dokument v PDF obliki:
U-I-125-21.pdf
188 KB
Prenesite datoteko
U-I-125/21-23
15. 11. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Ivana Pšaga, Domžale, ki ga zastopa Odvetniška družba Šuligoj, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 15. novembra 2023
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07
–
uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18) se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 1. točke Sklepa o sprejemu Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje ''D29 BRINJE 1'' (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/21) se zavrže.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje ''D29 BRINJE 1'' (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/21) se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "D29 BRINJE 1" (v nadaljevanju Odlok) in Sklep o sprejemu Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "D29 BRINJE 1" (v nadaljevanju Sklep o sprejemu Odloka). Navedene akte izpodbija v zvezi z referendumskim postopkom o Odloku. Pobudnik pojasnjuje, da je župan Občine Domžale (v nadaljevanju Občina)  njegovo pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (v nadaljevanju referendumska pobuda) o Odloku sprva zavrnil, po sodbi Upravnega sodišča št. I U 1048/2020 z dne 6. 1. 2021 pa je pobudnika v skladu z napotki Upravnega sodišča pozval k odpravi pomanjkljivosti in nato izdal Sklep o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 2/21
–
v nadaljevanju Sklep).
Pobudnik pojasnjuje, da je Upravno sodišče njegovo tožbo zoper Sklep s sklepom št. I U 327/2021 z dne 8. 4. 2021 zavrglo, Vrhovno sodišče pa je s sklepom št. I Up 70/2021 z dne 14. 4. 2021 odločitev razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novi postopek. Pobudnik navaja, da se je referendumski postopek zaključil z obvestilom župana z dne 22. 4. 2021, da ni zbral dovolj podpore za vložitev zahteve, Odlok in Sklep o sprejemu Odloka pa sta bila nato objavljena v uradnem glasilu občine.
2. Ker je bil postopek z njegovo referendumsko pobudo izpeljan na podlagi ZLS, pobudnik meni, da ta neposredno učinkuje na njegov pravni položaj kot pobudnika referenduma in na uresničevanje njegove pravice zahtevati razpis referenduma. Zatrjuje neskladje ZLS s 23. in 44. členom v zvezi z 90. členom Ustave. Meni, da je za učinkovito uresničevanje pravice zahtevati referendum nujno, da se zakonska določba o petodstotnem pragu konkretizira za vsak referendum posebej in vnaprej ter da zakon opredeli presečni dan in organ, ki naj ugotovi in številčno opredeli zahtevano število volivcev v občini, potrebnih za vložitev zahteve za razpis referenduma. Ker ZLS tega ne določa, naj bi šlo za protiustavno pravno praznino. Petodstotni prag naj bi bil v primerjavi z ureditvijo zakonodajnega referenduma previsok, arbitrarno določen in nesorazmeren ter naj bi onemogočal učinkovito uresničevanje sodelovanja občanov pri upravljanju javnih zadev in uveljavitev pravice zahtevati referendum. Enako naj bi veljalo tudi za zahtevo po podpisovanju obrazca podpore na upravni enoti, na območju katere je občina. Pobudnik nadalje trdi, da je ZLS tudi v neskladju s 23. členom Ustave, ker ne določa učinkovitega pravnega sredstva zoper akt župana, izdan na podlagi četrtega odstavka 47. člena ZLS. Zatrjuje, da mora imeti pobudnik referenduma pravico hitro in učinkovito doseči sodni nadzor nad ravnanji organov, ki sodelujejo v postopku izvrševanja pravice zahtevati referendum. Odloženo varstvo s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti z referendumom napadanega predpisa po pobudnikovem mnenju ni učinkovito pravno sredstvo za varstvo pravice zahtevati razpis referenduma v njeni najbolj začetni fazi.
3. Odlok in Sklep o sprejemu Odloka pobudnik izpodbija zaradi postopkovnih kršitev, ki po njegovem mnenju pomenijo kršitev ustavne pravice zahtevati razpis referenduma.
[1]
Pobudnik trdi, da je Odlok protiustaven in nezakonit, ker (1) Sklep ni vseboval numerično opredeljenega potrebnega števila podpisov; (2) je bil o začetku teka roka za zbiranje podpisov obveščen šele 2. 3. 2021, tj. en dan pred začetkom teka roka, čeprav župan razpolaga z vsemi podatki pobudnika referenduma, ki je tudi občinski svetnik; (3) je del teka roka za zbiranje podpisov padel v čas zaprtja države (t. i. "lockdown"), tj. od 1. 4. do 11. 4. 2021, župan pa kljub pozivu ni odredil prekinitve teka roka za zbiranje podpisov; (4) ni bilo omogočeno zbiranje podpisov po drugih upravnih enotah, kljub temu da glede na poslovni čas Upravne enote Domžale realno ni mogoče, da bi predvsem delovno aktivni volivci lahko overili svoj podpis podpore pri tej upravni enoti; ter (5) je bilo oteženo oddajanje elektronskih podpisov podpore, ker enotni državni portal eUprava določeno obdobje ni deloval in je bila onemogočena registracija s SI-Passom za digitalni podpis. Pri utemeljitvi očitkov pod (1) in (4) se sklicuje na razloge, s katerimi utemeljuje protiustavnost ZLS. Glede očitka pod (2) pobudnik meni, da osebno vročanje po
Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP)
ni primerno za učinkovito obveščanje pobudnika referenduma, saj lahko povzroči, da se ta seznani z rokom za zbiranje podpisov šele, ko ta rok že teče. Meni, da bi moral biti o začetku teka roka obveščen po elektronski pošti, kot to poteka na državni ravni. Navaja, da službe Državnega zbora
in favorem
izvrševanja neposredne demokracije pred začetkom teka roka izvedejo tudi usklajevalni sestanek, ravnanje župana v obravnavanem primeru pa je bilo vse prej kot temu podobno. Glede očitka pod (3) pobudnik pojasnjuje, da je rok za zbiranje podpisov tekel od 3. 3. 2021 do 6. 4. 2021, 1. 4. 2021 pa so začeli veljati vladni ukrepi za skoraj popolno zaprtje javnega življenja v državi.
[2]
Pobudnik meni, da so prepreke, ki so bile vzpostavljene z delnim zaprtjem države, bistveno omejile izvrševanje pravice zahtevati razpis referenduma in povzročile, da zbiranje podpisov podpore volivcev v tem času ni moglo biti enako učinkovito kot sicer. Glede petega očitka, tj. glede oteženega zbiranja podpisov podpore prek enotnega državnega portala eUprava, pobudnik navaja, da je bil s tem dejstvom seznanjen prek nekaterih volivcev, a da točnih podatkov nima in jih tudi ne more imeti, zato naj Ustavno sodišče o tem opravi poizvedbo pri vodji Sektorja za upravne notranje zadeve na Ministrstvu za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo sprejme v obravnavo ter razveljavi drugo (pravilno: četrto) poved četrtega odstavka 47. člena ZLS, ugotovi, da je ZLS v neskladju z Ustavo, ter z namenom, da se odstranijo vsi njuni učinki, Odlok in Sklep o sprejemu Odloka odpravi.
4. Občina v odgovoru na pobudo utemeljuje, da pobudnik ni izčrpal vseh pravnih sredstev. Nadalje trdi, da pobuda presega vsebino referendumske pobude, tj. vprašanje, ali naj se uveljavijo drugi odstavek 6. člena, prvi odstavek 7. člena in 13. člen Odloka. Vse ostale določbe Odloka naj bi ne bile predmet referenduma in tudi ne upravnega spora. Občina meni, da ni dopustno, da bi prišlo do odprave celotnega Odloka, saj bi v primeru, če bi bil referendum izglasovan, Odlok ostal v veljavi brez teh določb. Določbe Odloka, ki so bile predmet referendumske pobude, naj bi bile le povzetek upoštevne zakonske ureditve, ki je z referendumsko zahtevo ni mogoče spremeniti. Občina meni, da pobudnik tudi zato nima pravnega interesa za ta postopek. Trdi, da je neuspela referendumska pobuda le dejanje zavlačevanja in se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-5/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 82/04, in OdlUS XIII, 53).
5. Občina navaja, da pobudnik v predhodnih postopkih ni uveljavljal ugovorov glede protiustavnosti zakonske ureditve, ki določa prag potrebnih podpisov volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma in zbiranje podpisov omejuje na upravno enoto na območju občine. Te navedbe so po mnenju Občine tudi neutemeljene. Občina trdi, da bi pobudnik lahko kadarkoli od MNZ pridobil podatek iz evidence o volilnih upravičencih, na podlagi splošno dostopnih podatkov pa je možno kadarkoli pridobiti približno oceno. Po mnenju Občine Ustava ne zagotavlja referenduma na lokalni ravni, temveč je odločitev, ali tak referendum dopusti in kako ga uredi, povsem v rokah zakonodajalca. Zato naj bi tudi petodstotni prag ne bil v nasprotju z Ustavo. Enako naj bi veljalo tudi za omejitev zbiranja podpisov na eno upravno enoto, pri čemer Občina dodaja, da je mogoče dati podporo tudi po elektronski poti, pobudnik pa naj bi na ta način zbral 270 podpisov oziroma približno osemindvajset odstotkov vseh zbranih podpisov podpore. V ustavne pravice po mnenju Občine tudi ne posega dejstvo, da je upravna enota le en dan v tednu odprta po 16. uri, očitek, da so Domžale spalno naselje, pa po njenem mnenju tudi ne drži.
6. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Mnenje je dala Vlada, ki trdi, da so očitki pobudnika neutemeljeni.
Podatek o številu potrebnih podpisov podpore volivcev naj bi Občina pridobila na dan izdaje tega akta župana od MNZ, ki določi nominalno število glasov volivcev, potrebnih za vložitev zahteve za razpis
referenduma. Po mnenju Vlade je ustrezna in ustavno nesporna tudi ureditev praga, ki je drugačna kot za zakonodajni referendum in omogoča, da za vsakim razpisanim referendumom stoji zadostno število volivcev, kar kaže na resnost zadeve. Ustrezno naj bi bila drugačna tudi ureditev o tem, pri kateri upravni enoti je mogoče oddati obrazec podpore, saj bi bilo neutemeljeno in prekomerno z referendumskimi postopki glede splošnih aktov občine obremenjevati vse upravne enote, obenem pa je možno tudi oddati podporo prek enotnega državnega portala eUprava ves čas roka. Vlada meni, da je tudi ureditev pravnega varstva v postopku referenduma na lokalni ravni ustrezna in primerljiva s pravnim varstvom za zakonodajni referendum.
7. Pobudnik je odgovoril na odgovor Občine in mnenje Vlade. Pojasnjuje, da je med postopkom pred Ustavnim sodiščem Vrhovno sodišče ugodilo njegovi tožbi in ugotovilo, da je župan kršil njegove ustavne pravice ter odredilo ponovno zbiranje podpisov podpore, saj je prvo zbiranje seglo v čas t. i. "zaprtja države" zaradi boja pred širitvijo nalezljive bolezni SARS-CoV-2. Navaja, da tudi v ponovljenem postopku ni dosegel petodstotnega praga in da ponovno ni bil seznanjen s potrebnim številom glasov, ki jih mora zbrati, župan pa tudi ni preklical objave z referendumsko pobudo izpodbijanega odloka. Pobudnik trdi, da so bile vse kršitve ponovljene, in zato vztraja pri vseh očitkih, razen pri teku roka za zbiranje podpisov v času ukrepov zaprtja države zaradi epidemije. Dodatno utemeljuje svoje očitke glede protiustavnosti zakonsko opredeljenega praga (zahtevanih podpisov volivcev) za vložitev zahteve za razpis referenduma in omejitve osebnega podpisovanja obrazca podpore na eno upravno enoto. Ne strinja se z Občino, da pobuda presega okvir referendumskega vprašanja. Trdi, da Odlok izpodbija zaradi procesnih kršitev v zadnji fazi njegovega sprejemanja, kršitev pravice zahtevati referendum pa pomeni kršitev postopka sprejemanja Odloka, ki je posledično v celoti nezakonit. Referendumska pobuda ima po pobudnikovem zatrjevanju suspenzivni učinek, četudi se referendumsko vprašanje ne nanaša na celoten odlok, saj naj delna uveljavitev splošnega akta ne bi bila mogoča.
B.
– I.
8. V postopku presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov je Ustavno sodišče pristojno za odločanje o ustavnosti zakonov oziroma ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (prva do peta alineja 160. člena Ustave in prva do peta alineja 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Pri presoji ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki niso zakoni, je Ustavno sodišče pristojno zgolj za presojo tistih pravnih aktov, ki imajo pravno naravo predpisa v materialnem oziroma vsebinskem pomenu. V skladu s tem kriterijem je treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovana splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke.
[3]
Poleg tega je treba ob vložitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izkazati pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev predlogu pa mora privesti do izboljšanja pobudnikovega pravnega položaja.
9. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS je Ustavno sodišče pristojno tudi za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil predpis lokalne skupnosti sprejet. Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti predpisa lokalne skupnosti že sprejelo stališče, da pravni interes za izpodbijanje predpisa z vidika ocene ustavnosti in zakonitosti postopka njegovega sprejemanja izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova pravica.
[4]
10. Prav to v obravnavanem primeru zatrjuje pobudnik s tem ko trdi, da mu je bilo v postopku sprejemanja Odloka onemogočeno učinkovito uresničevanje pravice zahtevati razpis referenduma. Iz navedb v pobudi in priloženega Sklepa pri tem izhaja, da se je referendumska pobuda nanašala le na drugi odstavek 6. člena, prvi odstavek 7. člena in 13. člen Odloka.
[5]
Občina trdi, da gre pri tem za povzetek upoštevne zakonske ureditve, ki je z zahtevo za razpis referenduma ni mogoče spremeniti, zaradi česar po njenem mnenju pobudnik nima pravnega interesa za pobudo. Ta ugovor Občine ni utemeljen. Namen županovega predhodnega preizkusa referendumske pobude (drugi odstavek 47. člena ZLS) je v preverjanju, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek postopka zbiranja podpore referendumski zahtevi.
[6]
Če so te po oceni župana izpolnjene ter izda akt o načinu dajanja podpore in določi rok za zbiranje podpisov, volivci v nadaljevanju dajejo podporo zahtevi za razpis referenduma z vsebino, kot je opredeljena v tem aktu župana oziroma priloženem obrazcu za dajanje podpore. Postopkovne določbe, ki urejajo ta del referendumskega postopka, torej varujejo pravico zahtevati razpis referenduma, upoštevajoč vsebino referendumske pobude, kot je bila oblikovana v skladu s prvim in drugim odstavkom 47. člena ZLS, četudi gre zgolj za povzetek zakonske ureditve, kot navaja Občina.
[7]
Če pobuda prestane predhodni preizkus, zakon županu nalaga, da zadrži objavo splošnega akta do odločitve na referendumu.
[8]
ZLS nadalje izrecno določa, da se v primeru, če so sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu zavrnjene, splošni akt ne objavi, dokler se ob upoštevanju volje volivcev ne spremeni. Neutemeljen je zato tudi ugovor Občine, da bi tudi ob morebitnem uspehu z referendumsko pobudo Odlok ostal v veljavi brez določb, ki so bile predmet referendumskega vprašanja. Občinski svet bi moral v primeru zavrnitve posameznih določb Odloka na referendumu o vsebini, ki je predmet Odloka, ponovno odločati in o tem sprejeti novi odlok.
Kršitev pravice zahtevati razpis referenduma, če bi se izkazala za utemeljeno, bi zato pomenila kršitev pravil postopka sprejemanja Odloka kot celote. V takih primerih Ustavno sodišče predpis lokalne skupnosti razveljavi.
[9]
Ustavno sodišče je pobudniku priznalo pravni interes za izpodbijanje Odloka z vidika ocene ustavnosti in zakonitosti postopka njegovega sprejemanja.
11. Pobudnik v zvezi z referendumskim postopkom glede Odloka izpodbija tudi zakonsko ureditev posameznih vidikov predhodnega postopka zbiranja podpisov podpore referendumski pobudi. Trdi, da je ZLS, ki ureja naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (v nadaljevanju referendum o splošnem aktu občine), v neskladju z Ustavo, ker ne ureja pooblastila županu, da numerično opredeli število glasov podpore volivcev, potrebnih za vložitev zahteve za razpis referenduma, presečnega dne za izračun tega števila, ter sodnega varstva zoper akt župana, s katerim ta določi obrazec seznama ali obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov. Posebej pobudnik izpodbija drugo poved drugega odstavka 46. člena ZLS, ker meni, da je petodstotni prag za vložitev zahteve za razpis referenduma določen previsoko, ter četrto poved četrtega odstavka 47. člena ZLS, ki opredeljuje način osebnega podpisovanja obrazca podpore.
12. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-69/21 z dne 8. 4. 2021 pobudniku pojasnilo, da ZLS v tem delu, v katerem ureja akt župana o določitvi obrazca seznama ali obrazca za podporo z osebnim podpisovanjem ter rok za zbiranje podpisov (v obravnavanem primeru poimenovanega Sklep) in v katerega je pobudnik že tedaj usmerjal večino od zdaj zatrjevanih očitkov,
[10]
ne učinkuje neposredno, in ga napotilo, da svoje očitke o protiustavnosti ZLS uveljavlja v upravnem sporu zoper Sklep. Iz priloženih sodnih odločb
[11]
izhaja, da je pobudnik Sklep izpodbijal v upravnem sporu. Ker pobudnik ni izkazal, da je pri tem izčrpal vsa pravna sredstva zoper to odločitev, in ni vložil ustavne pritožbe zoper odločitev, sprejeto v upravnem sporu, ne izkazuje pravnega interesa za presojo ustavnosti ZLS z vidika navedenih očitkov. Enako velja za drugo poved drugega odstavka 46. člena in četrto poved četrtega odstavka 47. člena ZLS, ki ju pobudnik glede na odgovor Občine in vsebino listin, priloženih pobudi, v upravnem sporu ni izpodbijal. Tudi ti dve zakonski določbi ne učinkujeta neposredno, saj dajanje podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma poteka na način in v roku, ki ga določi župan (v obravnavanem primeru s Sklepom). V obrazcu, ki je priloga Sklepa, je konkretizirana tudi zakonska določba o pristojni upravni enoti, pri kateri se v konkretnem postopku izvaja osebno podpisovanje obrazca (četrta poved četrtega odstavka 47. člena ZLS). Pobudnik bi zato lahko očitke o protiustavnosti te zakonske določbe uveljavljal v upravnem sporu zoper Sklep. Prav tako bi lahko v tem upravnem sporu uveljavljal svoje očitke o protiustavnosti zakonsko določenega petodstotnega praga za vložitev zahteve za razpis referenduma (druga poved drugega odstavka 46. člena ZLS), saj so ti očitki neposredno povezani z njegovo zahtevo, da župan v Sklepu numerično opredeli število potrebnih podpisov podpore za vložitev te zahteve. Kot je Ustavno sodišče pobudniku pojasnilo že v sklepu št. U-I-69/21, se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, po ustaljeni ustavnosodni presoji lahko pobuda vloži šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v tem sklepu, pobudnik v tem delu ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti ZLS.
13. Prav tako pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti ZLS z vidika sodnega varstva zoper Sklep. Tovrstno sodno varstvo je bilo pobudniku v obravnavanem postopku zagotovljeno, zato se njegov pravni položaj z ugoditvijo pobudi zoper ZLS ne bi izboljšal.
14. Ustavno sodišče je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZLS zavrglo (1. točka izreka).
15. Pobudnik izpodbija tudi Sklep o sprejemu Odloka, pri čemer pa iz navedb v pobudi izhaja, da nasprotuje le njegovi 1. točki, s katero je Občinski svet Občine Domžale sprejel Odlok. Navedena določba ne povzroča nobenih zunanjih pravnih učinkov, saj je za uveljavitev Odloka potrebna še njegova objava v uradnem glasilu.
[12]
Ker torej Sklep o sprejemu Odloka v izpodbijanem delu ni predpis, Ustavno sodišče ni pristojno za oceno njegove skladnosti z Ustavo in zakoni. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 1. točke Sklepa o sprejemu Odloka zavrglo (2. točka izreka).
B.
– II.
16. Referendum o splošnem aktu občine je temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni skupnosti. ZLS v 46. členu določa, da občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS). Občinski svet lahko razpiše referendum na predlog župana ali člana občinskega sveta, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine (drugi odstavek 46. člena ZLS).
17. Referendumski postopek glede referenduma o splošnem aktu občine, ki ga zahtevajo volivci v občini, se začne s t. i. predhodnim postopkom, ki je razdeljen na dve fazi. Prva faza se začne s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki jo lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev, statut občine pa lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev (prvi odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu. Če je pobuda oblikovana v skladu z zakonom in ni v nasprotju z zakonom in s statutom občine, župan odloči o načinu dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma in določi rok za zbiranje podpisov (druga poved četrtega odstavka 47. člena ZLS), s čimer se začne druga faza predhodnega referendumskega postopka, tj. zbiranje podpisov podpore pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma.
[13]
Osebno podpisovanje se izvaja na upravni enoti, na območju katere je občina, v kateri se zbirajo podpisi v podporo zahtevi za razpis referenduma, volivci pa lahko dajo svojo podporo zahtevi za razpis referenduma tudi preko enotnega državnega portala eUprava s kvalificiranim elektronskim podpisom. Pri tem se v obeh primerih za oddajo podpore zahtevi za razpis referenduma smiselno uporabljajo določbe ZRLI (četrti in peti odstavek 47. člena ZLS).
18.
Glede na pobudnikove očitke mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali je bila z zatrjevanimi nepravilnostmi v predhodnem referendumskem postopku kršena pobudnikova pravica zahtevati razpis referenduma o splošnem aktu občine, ki je po njegovem mnenju varovana v okviru 44. in 90. člena Ustave.
19. Ustavno sodišče je glede upoštevnosti posameznih očitkov upoštevalo dvoje. Prvič, očitkov o tem, da Sklep ni vseboval numerične opredelitve potrebnega števila podpisov, in o tem, da ni bilo omogočeno zbiranje podpisov podpore po drugih upravnih enotah izven območja občine, pobudnik ni izčrpal. Po vsebini gre namreč za iste očitke, kot jih pobudnik uperja zoper ZLS in s katerimi zatrjuje protiustavnost zakonske ureditve. Kot je bilo pojasnjeno, je imel pobudnik možnost te očitke uveljavljati v upravnem sporu zoper Sklep (glej 12. točko obrazložitve). Teh očitkov zato ni mogoče upoštevati. In drugič, pobudnik je v vlogi, s katero se je izjavil o navedbah Občine in Vlade, umaknil očitek o tem, da je del teka roka za zbiranje podpisov padel v čas zaprtja države (t. i. "lockdown"), župan pa ni odredil prekinitve teka roka za zbiranje podpisov, čeprav je bil k temu pozvan. Tega očitka Ustavno sodišče zato ni presojalo. Za vsebinsko presojo tako ostaneta dva očitka: (1) da je bil pobudnik o začetku teka roka za zbiranje podpisov obveščen šele en dan pred začetkom teka roka in (2) da je bilo oteženo oddajanje elektronskih podpisov podpore prek enotnega državnega portala e Uprava.
20. Pobudnik ne pojasni, v čem naj bi bil zaradi osebnega načina vročanja Sklepa prikrajšan oziroma kako naj bi po njegovem mnenju prepozna seznanitev s pričetkom teka roka za zbiranje podpisov vplivala na izvrševanje njegove pravice zahtevati razpis referenduma. Zgolj zatrjevanje domnevno primernejšega načina vročanja (po elektronski pošti) in primerjava z ureditvijo oziroma izvedbo zakonodajnega referenduma, brez navedb o tem, kako je bila zaradi ravnanja župana omejena pobudnikova pravica zahtevati referendum v konkretnem primeru, zatrjevane kršitve ne moreta utemeljiti. Prav tako kršitve pravice zahtevati referendum ni mogoče utemeljiti z golo navedbo, da enotni državni portal eUprava določeno obdobje ni deloval in je bila onemogočena registracija s SI Pass-om. Iz navedb Občine v odgovoru na pobudo, ki jim pobudnik ne nasprotuje, je razvidno, da je podporo zahtevi za razpis referenduma preko enotnega državnega portala eUprava oddalo 270 volivcev. Glede na to je očitno, kar sicer izhaja tudi iz navedb pobudnika, da dajanje podpore preko enotnega državnega portala eUprava ni bilo onemogočeno ves čas zbiranja podpisov. Za presojo vpliva zatrjevane nepravilnosti na uresničevanje pravice zahtevati razpis referenduma bi bilo zato nujno, da bi pobudnik konkretiziral trajanje zatrjevane nepravilnosti oziroma vsaj časovno opredelil, kdaj naj bi do nje prišlo. Temu pobudnik ni zadostil, čeprav bi glede na navedbe, da so ga o tem volivci, ki so želeli na ta način oddati svoj glas, obvestili, te podatke lahko pridobil. Njegovi očitki o tem, da je bilo zaradi nedelovanja enotnega državnega portala eUprava oteženo zbiranje podpisov podpore, tako ostanejo na ravni pavšalno zatrjevanega.
21. Ne da bi se Ustavnemu sodišču bilo pri tem treba opredeljevati do tega, ali je pravica zahtevati naknadni referendum o splošnem aktu občine varovana v okviru 44. člena Ustave ali pa gre za zakonsko pravico, ki jo zagotavlja ZLS, je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka zavrnilo kot očitno neutemeljeno (3. točka izreka).
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Pobudnik se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).
[2]
Pobudnik našteva odloke, ki jih je v ta namen sprejela Vlada in ki so bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 47/21.
[3]
Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-813/21 z dne 7. 3. 2023, 3. točka obrazložitve.
[4]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19), 16. točka obrazložitve.
[5]
Drugače kot pri zakonodajnem referendumu, kjer je predmet glasovanja na referendumu vedno cel zakon (glej 9. in 16.c člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI), je pri referendumu o splošnem aktu občine dopustno izvesti referendum tudi le o posameznih določbah tega akta (prvi odstavek 46. člena ZLS).
[6]
I. Kaučič, Pravna ureditev lokalnega referenduma, v: S. Kukovič in M. Haček (ur.), Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2020, str. 50.
[7]
Ko je zahteva vložena, pa je vsebina zahteve za razpis referenduma lahko pred razpisom referenduma na predlog občinskega sveta predmet ocene ustavnosti in zakonitosti v postopku pred Ustavnim sodiščem (drugi odstavek 47.a člena ZLS).
[8]
Glej tretji odstavek 46. člena ZLS. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 13. točka obrazložitve.
[9]
Primerjaj prav tam, 18. točka obrazložitve.
[10]
Gre za očitke o neskladju ZLS z Ustavo, ker ne ureja pooblastila županu, da numerično opredeli število glasov podpore volivcev, potrebnih za vložitev zahteve za razpis referenduma, presečnega dne za izračun tega števila, ter sodnega varstva zoper akt župana, s katerim ta določi obrazec seznama ali obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov.
[11]
Pobudnik prilaga sklep Upravnega sodišča št. I U 372/2021 in sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 70/2021. Občina v odgovoru na pobudo navaja, da je Upravno sodišče v ponovljenem postopku tožbo ponovno zavrglo s sklepom št. I U 648/2021 z dne 5. 5. 2021, čemur pobudnik ne nasprotuje.
[12]
Zahteva po objavi predpisa lokalne skupnosti izhaja že iz 154. člena Ustave, določena pa je tudi v 66. členu ZLS.
[13]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09, 19. točka obrazložitve.