U-I-75/21
Natisni
Opravilna št.:
U-I-75/21
Datum odločitve:
3. 10. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 96/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.75.21
Akt:
Zakon o tujcih (Uradni list RS št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr.) (ZTuj-2), 2. poved 5. odst. 79.a čl.

Zakon o tujcih (Uradni list RS št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23), 1. poved 2. odst. in 2. poved 5. odst. 79.a čl.
Izrek:
Druga poved petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr.) je bila v neskladju z Ustavo.
Vrhovno sodišče v postopkih, v katerih mora še vedno uporabiti s to odločbo Ustavnega sodišča presojano ne več veljavno drugo poved petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr.), ravna na način, določen v 55. do 57. točki obrazložitve.
Prva poved drugega odstavka in druga poved petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23) sta v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz 3. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz 3. točke izreka se preizkus utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja pred Upravnim sodiščem in postopek s pritožbo opravlja na način, določen v 54. do 57. točki obrazložitve te odločbe.
Zahteva za oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih
(Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23)
se zavrže.
Evidenčni stavek:
Zakonodajalec, ki določi pristojnost sodišča, da odloča o konkretni zadevi, mora vnaprej jasno določiti pooblastila, ki jih lahko sodišče uporabi pri odločanju. Iz načel pravne varnosti ter načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) izhaja, da je treba vse bistvene elemente sodnega varstva jasno in pomensko določljivo opredeliti v zakonu, kadar posebna narava sodnega varstva tako zahteva. Jasna določitev vseh postopkovnih pravil, po katerih odločajo pristojni organi, je bistvena za učinkovito varovanje pravic posameznikov.
Ta zahteva je še toliko bolj poudarjena, ko gre za urejanje sodnega varstva in pravnih sredstev zoper omejitve osebne svobode.
Omejitev gibanja tujcu na prostore centra za tujce pomeni poseg v osebno svobodo. Pogoji za odreditev odvzema prostosti morajo biti določni, pri čemer je določnost materialne in procesne narave.
Če zakonodajalec uvede pravni institut, ki ga slovensko pravo ne pozna, smiselno sklicevanje na pravila obstoječih postopkov ne more zadostiti zahtevam načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. Zaradi neprilagojenosti novega instituta pravilom obstoječega procesnega prava lahko uporaba splošnih postopkovnih pravil povzroča številne nejasnosti v posameznih fazah postopka in v posameznih procesnih situacijah.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
2.1.1.4.14 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
5.3.5 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda posameznika (19, 20).
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, Ustava [URS]
Člen 25.1, 40.2, 47.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-75/21 z dne 3. 10. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče RS
Datum vloge:
22. 3. 2021
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US33961
Dokument v PDF obliki:
U-I-75-21.pdf
242 KB
Prenesite datoteko
U-I-75-21 - Pritrdilno LM dr. Kneza.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-75/21-17
3. 10. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 3. oktobra 2024
odločilo:
1. Druga poved petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr.) je bila v neskladju z Ustavo.
2. Vrhovno sodišče v postopkih, v katerih mora še vedno uporabiti s to odločbo Ustavnega sodišča presojano ne več veljavno drugo poved petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr.), ravna na način, določen v 55. do 57. točki obrazložitve.
3. Prva poved drugega odstavka in druga poved petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23) sta v neskladju z Ustavo.
4. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz 3. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
5. Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz 3. točke izreka se preizkus utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja pred Upravnim sodiščem in postopek s pritožbo opravlja na način, določen v 54. do 57. točki obrazložitve te odločbe.
6. Zahteva za oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih
(Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23)
se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Tujcu je bilo z odločbo policije gibanje omejeno na prostore centra za tujce. Upravno sodišče je na podlagi drugega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr. – v nadaljevanju ZTuj-2/18) po uradni dolžnosti opravilo preizkus utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja in odločilo, da je omejitev gibanja še utemeljena. Tujec je zoper sklep Upravnega sodišča vložil pritožbo. Vrhovno sodišče je prekinilo postopek odločanja o pritožbi tujca v postopku preizkusa o utemeljenosti omejitve gibanja tujcu po uradni dolžnosti in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18.
2. Predlagatelj navaja, da je druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave). Zatrjuje, da morajo biti pristojnosti in pooblastila nosilcev pooblastil in funkcij določena jasno in nedvoumno. Vsi bistveni elementi sodnega varstva morajo biti jasno in pomensko določljivo opredeljeni v zakonu. Če zakonodajalec ne določi jasno pravil, na podlagi katerih lahko sodišče odloči v konkretnem primeru, naj bi bilo poseženo v pravno varnost in možnost učinkovitega sodnega varstva.
3. Predlagatelj meni, da je zakonska ureditev, ki ureja pravico pritožbe zoper sklep, ki ga Upravno sodišče izda v postopku sodnega nadzora omejitve gibanja, tako nejasna in vsebinsko prazna, da ni mogoče ugotoviti, katero sodišče je pristojno za odločanje o pritožbi, niti po katerem postopku bi moralo sodišče odločati o pritožbi, saj ne gre za pritožbo po določbah Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – v nadaljevanju ZUS-1). Predlagatelj navaja, da gre za sodni pregled pridržanja tujca, ki ga določa 15. člen Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, 24. 12. 2008 – v nadaljevanju Direktiva o vračanju). Direktiva o vračanju naj ne bi urejala postopkovnih pravil v zvezi z ukrepom sodnega pregleda pridržanja. Zato naj bi bile države članice v skladu z načelom procesne avtonomije pristojne za ureditev teh pravil, pri čemer pa morajo zagotoviti poln učinek določb prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) ter spoštovati temeljne pravice iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina).
4. Zakonodajalec bi moral ob upoštevanju, da gre za poseben postopek sodnega nadzora, urediti tudi posebnosti tega postopka, ne pa zgolj določiti pravico do pritožbe. V petem odstavku 79.a člena ZTuj-2/18 je bilo določeno, da ima tujec pravico do pritožbe na Upravno sodišče. Predlagatelj meni, da zakonodajalec ni spoštoval načela instančnosti, ko je določil, da je Upravno sodišče pristojno odločati o pritožbi zoper akt, ki ga je sámo izdalo. Postavilo naj bi se vprašanje, ali je bila navedena pristojnost določena pomotoma. Zakon naj ne bi določal sestave sodišča pri opravljanju sodnega nadzora ali sestave sodišča pri odločanju o pritožbi. Četudi bi bila določena pristojnost Vrhovnega sodišča kot sodišča, ki odloča o pritožbi, naj nejasnosti zakonske ureditve ne bi bile odpravljene. Predlagatelj meni, da pravna narava navedene pritožbe ni razvidna niti iz zakonodajnega gradiva niti je ni mogoče ugotoviti z upoštevanjem sistemske ureditve upravnega postopka in upravnega spora. Vrhovno sodišče je v dosedanjih odločitvah sprejelo stališče, da je postopek sodnega nadzora omejitve gibanja
sui generis
upravni postopek nadzora nad izvrševanjem pravnomočno izrečene omejitve gibanja. Zato bi se lahko v postopku uporabljala tudi pravila splošnega upravnega postopka. Uporaba petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 bi pomenila, da bi Upravno sodišče opravljalo nadzor po določbah
Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) in hkrati odločalo tudi o pritožbi zoper svojo odločitev.
5. Opisane nejasnosti naj tudi ne bi omogočale razlage, po kateri je za odločanje pristojno Vrhovno sodišče. Vrhovno sodišče naj bi na podlagi ZUS-1 odločalo o pritožbah zoper sodbe in sklepe Upravnega sodišča. V primeru pritožb iz petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 pa naj ne bi šlo za odločitev Upravnega sodišča, ki bi bila izdana v sodnem sporu. Zakonska določba, po kateri bi Vrhovno sodišče odločalo po določbah ZUP, pa bi bila nesprejemljiva glede na ustavno določen položaj Vrhovnega sodišča kot najvišjega sodišča v državi in njegove z zakonom določene pristojnosti. Glede na navedeno predlagatelj meni, da nima pravne podlage, na katero bi lahko oprl razlago, da je pristojen za odločanje o predloženi pritožbi in po kakšnem postopku naj o tovrstni pritožbi odloči. Veljavna zakonska ureditev naj ne bi omogočala, da bi se Vrhovno sodišče izreklo za nepristojno in pritožbo odstopilo Upravnemu sodišču, saj manjkajočih določb, ki bi opredeljevale pravno naravo pritožbe, postopek in pristojnosti Upravnega sodišča, ne bi bilo mogoče zapolniti z nobeno metodo razlage. Zakonodajalec naj ne bi ustavnoskladno uredil posebnosti pritožbenega postopka, čeprav je tujcu dal pravico do pritožbe zoper poseben akt sodnega nadzora, ki ga Upravno sodišče opravlja po uradni dolžnosti. Predlagatelj meni, da je z opustitvijo dodatne zakonske ureditve pritožbe nastala protiustavna pravna praznina, ki krši načelo pravne države.
6. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril, mnenje pa je dala Vlada. Pojasnila je, da je bila z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 57/21 – v nadaljevanju ZTuj-2F) druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 spremenjena tako, da je za odločanje o pritožbi pristojno Vrhovno sodišče. Glede na to meni, da niso podani razlogi za protiustavnost navedene določbe. Pojasnila je, da je temeljni namen pritožbe iz petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 preverjanje zakonitosti odločitve Upravnega sodišča. Ker naj bi bilo v 79.a členu ZTuj-2/18 izrecno določeno, da gre za odločanje v upravnem sporu, bi Vrhovno sodišče po mnenju Vlade lahko v postopku odločanja o pritožbi postopalo po 73. do 82. členu ZUS-1. Vlada meni, da Vrhovno sodišče ni pojasnilo, zakaj navedenih določb ne more uporabiti. Opozorila je, da mora v skladu s 15. členom Direktive o vračanju sodni organ zagotoviti hiter sodni pregled zakonitosti pridržanja in pri tem upoštevati četrti odstavek 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).
7. Ustavno sodišče je mnenje Vlade posredovalo predlagatelju. Predlagatelj je odgovoril na mnenje Vlade in dopolnil zahtevo za oceno ustavnosti. Po mnenju predlagatelja zakonska sprememba, ki določa pristojnost Vrhovnega sodišča za odločanje o pritožbi, ne odpravlja nejasnosti, katere postopkovne določbe naj uporabi pri odločanju o pritožbi zoper
sui generis
akt sodnega nadzora. Glede na to je predlagatelj razširil zahtevo tako, da predlaga oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23 – v nadaljevanju ZTuj-2). Po mnenju predlagatelja zgolj s spremembo določitve pristojnosti ni odpravljena pravna praznina glede pravne narave pritožbe, postopka pred Vrhovnim sodiščem in njegovih pooblastil pri odločanju o pritožbi. Predlagatelj meni, da se izpodbijana določba nanaša na preizkus utemeljenosti omejitve gibanja, ki je daljše kot šest mesecev. V teh primerih naj se postopek ne bi začel s tožbo v upravnem sporu, v tem postopku naj ne bi bilo tožnika in toženca, akt, s katerim Upravno sodišče ugotovi, ali je omejitev gibanja še utemeljena, ni sodba ali sklep iz ZUS-1. Po mnenju predlagatelja ne gre za enako procesno situacijo kot v primeru iz prvega odstavka 79.a člena ZTuj-2, za katero 79.a člen ZTuj-2 določa, da gre za odločanje o upravnem sporu.
8. Ustavno sodišče je dopolnitev zahteve poslalo Državnemu zboru. Državni zbor je v odgovoru navedel, da predlagatelj v zahtevi izpostavlja dva vidika nejasnosti zakonske ureditve, in sicer
naj ne bi bilo mogoče ugotoviti, katero sodišče naj bi bilo pristojno za odločanje o pritožbi in po katerem procesnem zakonu bi moralo sodišče odločiti. M
eni, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev zahteve iz prvega odstavka 23. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), ker predlagatelj ni izkazal, da izpodbijane zakonske ureditve ni mogoče razlagati na ustavnoskladen način. Predlagatelj naj ne bi izkazal obstoja protiustavne pravne praznine, ker naj ne bi uporabil vseh možnih razlagalnih argumentov in naj ne bi navedel ustavnopravnih razlogov, ki bi mu preprečevali v postopku uporabljati določbe ZUS-1.
9. Državni zbor navaja, da iz sistematične in zgodovinske razlage izhaja, da je postopek na podlagi 79.a člena ZTuj-2 sodni postopek in ne upravni, zato je dopustno uporabljati določbe ZUS-1. Člen 85 ZTuj-2 naj bi nedvomno urejal postopanje upravnih organov in ne more zavezovati sodišč. Člen 79a ZTuj-2 naj bi bila tudi kasnejša in specialna določba, ki naj bi derogirala 85. člen ZTuj-2. Vrhovno sodišče naj bi že v sklepu št. I Up 81/2016 z dne 20. 4. 2016 sprejelo razlago, da gre pri preizkusu utemeljenosti omejitve gibanja za sodni postopek. Upravno sodišče naj bi pri odločanju v prekinjeni zadevi smiselno uporabljalo ZUS-1. Upoštevati bi bilo treba tudi 2. člen ZUS-1, ki določa, da sodišče o zakonitosti drugih aktov odloča v upravnem sporu, če tako določa zakon.
10. Državni zbor navaja, da je treba pri sistematični razlagi upoštevati tudi pravo EU. Namen 15. člena Direktive o vračanju naj bi bilo z rednimi preizkusi utemeljenosti omejitve gibanja trajanje tega ukrepa omejiti na najkrajši možni čas. Zakonodajalec naj bi izbral sistem nadzora nad omejitvijo gibanja, ki združuje preizkus zakonitosti na zahtevo pri prvotni odreditvi omejitve gibanja in periodični preskus po uradni dolžnosti s strani upravnih in sodnih organov. Po mnenju Državnega zbora naj na drugačen način sploh ne bi bilo mogoče doseči ciljev Direktive o vračanju. Razlaga, da se pri periodičnem pregledu utemeljenosti omejitve gibanja ne bi uporabil zakon, ki ureja upravni spor, naj bi bila v nasprotju s pravom EU. Zato naj bi bil periodični sodni nadzor nov institut sodnega nadzora zakonitosti v slovenskem pravnem redu, za katerega naj bi se smiselno uporabljale določbe ZUS-1. Državni zbor tudi meni, da iz zgodovinske razlage izhaja, da je zakonodajalec ves čas hotel zagotoviti sodno varstvo zoper odločitve o omejitvi gibanja in da je hotel določiti dvostopenjsko odločanje.
11. Državni zbor tudi meni, da dolžnost uporabe ZUS-1 izhaja iz temeljnih načel prava EU, in sicer iz načela učinkovitosti prava EU. Tretji odstavek 15. člena Direktive o vračanju naj bi tujcem zagotavljal pravico do periodičnega nadzora upravičenosti njihove omejitve gibanja s strani neodvisnega organa, ne glede na to, ali so vložili pravno sredstvo ali ne. Direktiva o vračanju naj bi izrecno zahtevala, da mora nadzor nad podaljšanjem omejitve gibanja opraviti sodišče. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) naj bi že sprejelo stališče, da je 15. člen Direktive o vračanju dovolj natančen in brezpogojen, da za njegovo izvajanje niso potrebni drugi elementi. Zato bi sodišče ob upoštevanju 51. člena Listine in 3.a člena Ustave moralo direktivo uporabiti neposredno. Čeprav pri določitvi pravil postopka velja načelo nacionalne procesne avtonomije, pa naj sodišče zaradi 47. člena Listine ne bi smelo pravnega sredstva razlagati tako, da bi bilo izvrševanje pravic iz prava EU nemogoče. Iz prava EU naj bi izhajala obveznost nacionalnih sodišč, da notranja procesna pravila uporabljajo na način, ki bo zagotovil učinkovitost pravice do periodičnega sodnega nadzora nad omejitvijo gibanja. Državni zbor meni, da razlaga, da je treba v postopku smiselno uporabljati ZUS-1, ne pomeni razlage
contra legem
.
12. Po mnenju Državnega zbora je tudi z uporabo teleološke razlage treba priti do zaključka, da je treba v navedenih postopkih smiselno uporabiti določbe ZUS-1. Pri periodičnem sodnem nadzoru nad omejitvijo gibanja naj bi šlo za sodni nadzor nad ukrepom, ki ga sprejme izvršilna veja oblasti. Upravni spor naj bi bil eden nosilnih mehanizmov zavor in ravnovesij v okviru načela delitve oblasti. Upravno sodišče naj bi, ko postopa na podlagi prvega odstavka 79.a člena ZTuj-2, zagotavljalo sodno varstvo pravice iz 19. člena Ustave. V drugem odstavku 19. člena Ustave naj bi bilo določeno, da mora zakon za vsak poseg v pravico do osebne svobode določati razloge in postopek odvzema prostosti. Državni zbor meni, da je glede razlogov za odvzem prostosti treba upoštevati peti odstavek 5. člena EKČP, glede procesnih določb pa 22., 23., 25. in 27. člen Ustave. Iz 23. člena Ustave pa naj ne bi izhajala zahteva, da bi moral posameznik vložiti zahtevo za sodno varstvo, temveč le pravica, da o njegovih pravicah odloča sodišče. Po mnenju Državnega zbora ni dopustno odkloniti sodnega varstva le zato, ker naj ne bi bile izrecno urejene vse podrobnosti postopka. Namen zakonodajalca naj bi bil oblikovati "široko in odprto določbo", s katero naj bi se v slovenski pravni red prenesle zahteve prava EU.
13. Po mnenju Državnega zbora naj bi bilo mogoče s smiselno uporabo ZUS-1 izpolniti vse obveznosti, ki izhajajo iz Ustave, in pri tem ostati v okvirih 157. člena Ustave. Čeprav naj bi iz Ustave izhajal subjektivni koncept upravnega spora, naj Ustava ne bi izključevala možnosti
ex offo
nadzora posega v pravni položaj posameznika, katerega cilj je zagotavljanje objektivne zakonitosti v pravnem redu. Ker gre za smiselno uporabo določb ZUS-1, naj ne bi šlo za uporabo
contra legem
, saj se določbe ZUS-1 naj ne bi uporabljale dobesedno. Smiselna uporaba postopkovnih določb naj bi pomenila, da se ohrani jedro procesnih rešitev in temeljnih garancij, ki se prilagodijo posebnostim konkretnega postopka. Po mnenju Državnega zbora naj bi 79.a člen ZTuj-2 vseboval vse nujne elemente za odločanje sodišča: pristojno sodišče, dvostopenjsko odločanje, v pritožbi je mogoče navajati nova dejstva in dokaze, določeno je pooblastilo sodišča, da lahko posameznika izpusti iz pridržanja. Po mnenju Državnega zbora naj bi se sodišče moglo in naj bi se tudi moralo opreti na druge procesne zakone, ki urejajo poseg v pravico iz 19. člena Ustave in urejajo postopek sodnega nadzora nad odvzemom prostosti posameznikom, in sicer zakon, ki ureja kazenski postopek, zakon, ki ureja nepravdni postopek in zakon, ki ureja področje duševnega zdravja.
14. Mnenje o dopolnitvi zahteve je dala Vlada. Navedla je, da na dodatne navedbe predlagatelja nima dodatnih pojasnil in vztraja pri že podanem mnenju.
15. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo v izjavo predlagatelju, ki se o njiju ni izrekel.
B. – I.
Upravičenost predlagatelja za vložitev zahteve in obseg presoje Ustavnega sodišča
16. Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in prvem odstavku 23. člena ZUstS. Sodišče lahko prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna.
17. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18, ki je določala, da ima tujec zoper odločitev Upravnega sodišča, da je omejitev gibanja še vedno utemeljena, pravico do pritožbe na Upravno sodišče. Druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 je bila med postopkom pred Ustavnim sodiščem deloma spremenjena, zato je treba šteti, da v spremenjenem delu ne velja več. Vendar to dejstvo ne vpliva na pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve. Po drugem odstavku 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče o ustavnosti zakona, ki je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. V navedeni zadevi gre za takšen primer. Predlagatelj je zahtevi za oceno ustavnosti priložil pravnomočen sklep o prekinitvi pritožbenega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Iz tega sklepa izhaja, da predlagatelj odloča o pritožbi tujca zoper sklep Upravnega sodišča, ki je ugotovilo, da je njegova omejitev gibanja še utemeljena. Predlagatelj bo moral na podlagi prvega odstavka 102. člena ZTuj-2F
[1]
pri odločanju o pritožbi uporabiti drugo poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18, kar je pravna podlaga za njegovo odločanje.
18. Državni zbor meni, da predlagatelj ni izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku. Meni, da izpodbijana določba predlagatelju ne preprečuje, da bi postopalo v skladu z Ustavo. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, tako kot trdi Državni zbor, da se lahko sodišče pri iskanju ustavnoskladne razlage upoštevnih zakonskih določb oziroma pri iskanju ustavnoskladne rešitve določenega pravnega problema opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Sodišče mora aktivno izčrpati vse druge možnosti za sprejetje ustavnoskladne rešitve v konkretnem primeru, vključno s primeri, ko lahko sodišče ustavnoskladno odločitev doseže (že) tako, da domnevno protiustavno zakonsko določbo z ustaljenimi metodami razlage, vključno z upoštevanjem prava EU, ustavnoskladno razloži.
[2]
Šele če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno njegove ustavnosti.
[3]
19. Ustavno sodišče je v konkretnem postopku štelo, da so predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevi za oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 izpolnjene. Pri navedeni presoji je Ustavno sodišče upoštevalo, da Vrhovno sodišče izpodbijani zakonski določbi očita neskladnost z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisa (2. člen Ustave). Z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisa je predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine.
[4]
V konkretnem primeru, ko navedbe v zahtevi in odgovor Državnega zbora vsebujejo tehtne argumente z vidika pravil o razlagi pravnih norm in bi zato presoja obstoja predpostavk za vsebinsko odločanje o zahtevi že pomenila vsebinsko presojo Ustavnega sodišča z vidika skladnosti z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisa (2. člen Ustave), mora Ustavno sodišče šteti, da so pogoji za vsebinsko presojo s tega vidika izpolnjeni. Glede na navedeno je predlagatelj izkazal obstoj procesnih predpostavk za vložitev zahteve za oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18.
20. ZTuj-2/18 je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem trikrat spremenjen. Poleg že omenjene spremembe z ZTuj-2F je bil presojani zakon spremenjen še z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 48/23 – v nadaljevanju ZTuj-2G) ter Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 115/23 – v nadaljevanju ZTuj-2H). Zakonodajalec je v besedilo izpodbijane določbe posegel le z ZTuj-2F. Predlagatelj je med postopkom za oceno ustavnosti in po sprejetju ZTuj-2F dopolnil zahtevo in iz istih razlogov, ki jih je že navedel, predlagal tudi oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2. Ker zakonodajalec z ZTuj-2G in ZTuj-2H ni posegel v besedilo izpodbijane določbe, je treba šteti, da predlagatelj z dopolnitvijo zahteve izpodbija trenutno veljavno drugo poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2.
21. Iz te obrazložitve že izhaja, da predlagatelj pri odločanju o pritožbi ne bo uporabil določb veljavnega predpisa. Zato ni izkazal zveznosti med zadevo, o kateri sodi, in domnevno protiustavnostjo ureditve v ZTuj-2. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč ne zadošča kakršnakoli zveznost med domnevno protiustavnim zakonom in konkretno odločitvijo sodišča, temveč se mora sodišče pri svoji odločitvi opreti prav na izpodbijane zakonske določbe.
[5]
Zato za presojo druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 23. člena ZUstS. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zahtevo predlagatelja za oceno ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 zavrglo (6. točka izreka).
22. Vendar pa Ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisa ni vezano na predlog iz zahteve, temveč lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (30. člen ZUstS).
[6]
Čeprav predlagatelj pri odločanju o pritožbi ne bo uporabil veljavne druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2, je svoje očitke o protiustavnosti izpodbijane določbe v največji meri usmeril v tisti del izpodbijane zakonske določbe, ki med postopkom za oceno ustavnosti ni bil spremenjen. Glede na navedeno je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS opravilo tudi presojo ustavnosti druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2.
23. Prva poved drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ureja preizkus utemeljenosti omejitve gibanja, ki poteka pred Upravnim sodiščem, druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 oziroma druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 pa urejata pritožbo zoper odločitev Upravnega sodišča. Temeljni element pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave je načelo instančnosti, ki zagotavlja, da lahko višjestopenjski organ presoja odločitev prvostopenjskega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici ali obveznosti.
[7]
To pomeni, da sta ureditev postopka na prvi stopnji in ureditev pritožbenega postopka lahko v taki medsebojni zvezi, da njuna ločena presoja v določenih primerih ni mogoča. Ob upoštevanju navedb predlagatelja je Ustavno sodišče ocenilo, da mora v konkretnem primeru zaradi medsebojne povezanosti opraviti tudi presojo ustavnosti postopka, ki ureja preizkus utemeljenosti omejitve gibanja pred Upravnim sodiščem. Ker zakonodajalec s spremembami ZTuj-2 ni posegal v besedilo prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2, ki ves čas velja v nespremenjenem besedilu, je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS opravilo presojo ustavnosti prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2.
24. Ustavno sodišče je Državnemu zboru že posredovalo dopolnitev predlagateljeve zahteve, ki se nanaša na drugo poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2, zato je Državni zbor imel možnost pojasniti svoja stališča tudi glede druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2. Iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade izhaja, da sta se tako Državni zbor kot Vlada zavedala medsebojne povezanosti postopka pred Upravnim sodiščem in pritožbenega postopka zoper odločitev Upravnega sodišča, saj sta se oba v odgovoru in mnenju opredelila tudi do pravne narave postopka pred Upravnim sodiščem. Ker prva poved drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne odpira novih vprašanj ustavnosodne presoje in se njena vsebina giblje v okviru navedb in zatrjevanj iz zahteve, je Ustavno sodišče štelo, da je imel Državni zbor možnost pojasniti svoja stališča glede nje že v odgovoru na zahtevo.
B. – II.
Opis upoštevne zakonske ureditve
25. Tujcu se lahko omeji gibanje z nastanitvijo v centru za tujce, z nastanitvijo izven centra in določitvijo dodatnih obveznosti ali z bivanjem pod strožjim policijskim nadzorom. V obravnavani zadevi so predmet presoje določbe, ki urejajo pravno varstvo tujcev, ki se jim omeji gibanje z nastanitvijo v centru za tujce.
[8]
Omejitev gibanja z odločbo odredi policija (prvi odstavek 78. člena ZTuj-2). Zoper odločbo o nastanitvi v center za tujce ima tujec pravico do vložitve tožbe na Upravno sodišče v treh dneh po vročitvi odločbe (prvi odstavek 78. člena ZTuj-2). O tožbi mora Upravno sodišče odločiti v šestih dneh (tretji odstavek 78. člena ZTuj-2). Omejitev gibanja z nastanitvijo v centru za tujce lahko traja največ šest mesecev (prvi odstavek 76. člena ZTuj-2/18 oziroma šesti odstavek 76. člena ZTuj-2). Pod posebnimi zakonskimi pogoji je mogoče omejitev gibanja podaljšati še za največ šest mesecev. O podaljšanju omejitve gibanja odloči policija z odločbo, zoper katero ima tujec pravico vložiti tožbo na Upravno sodišče, to pa mora o tožbi odločiti v osmih dneh (79. člen ZTuj-2).
26. V 79.a členu ZTuj-2 je zakonodajalec uredil posebno obliko preizkusa utemeljenosti omejitve gibanja po uradni dolžnosti. Zakon je uredil dve obliki preizkusa utemeljenosti omejitve gibanja po uradni dolžnosti. V obdobju prvih šestih mesecev omejitve gibanja mora pred potekom treh mesecev od odreditve omejitve gibanja preizkus po uradni dolžnosti izvesti ministrstvo, pristojno za notranje zadeve. V obdobju podaljšanja omejitve gibanja (torej med šestim in dvanajstim mesecem omejitve gibanja) pa mora pred potekom treh mesecev podaljšanja omejitve gibanja (torej pred potekom devetih mesecev omejitve gibanja) preizkus utemeljenosti omejitve gibanja po uradni dolžnosti opraviti Upravno sodišče. V obeh primerih preizkusa utemeljenosti omejitve gibanja po uradni dolžnosti mora policija petnajst dni pred iztekom vsakokratnega preizkusnega obdobja ministrstvu oziroma Upravnemu sodišču posredovati dokumentacijo o postopkih v okviru vračanja tujca, podati svoje mnenje o upravičenih pričakovanjih glede uspešnosti vračanja in sporočiti druge pomembne okoliščine (tretji odstavek 79.a člena ZTuj-2).
27. Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, lahko v preizkusu utemeljenosti omejitve gibanja po uradni dolžnosti odloči, da razlogi za omejitev gibanja niso več podani, in policiji naloži, da mora tujca nemudoma izpustiti (prvi odstavek 79.a člena ZTuj-2), ali pa lahko ugotovi, da so pogoji za omejitev gibanja še vedno podani (
prva poved petega odstavka 79.a člena
ZTuj-2). Zoper ugotovitev ministrstva, pristojnega za notranje zadeve, da so pogoji za omejitev gibanja še vedno podani, ima tujec pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu (prva poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2).
28. Upravno sodišče mora policiji in tujcu svojo odločitev posredovati najkasneje en dan pred iztekom preizkusnega obdobja. Upravno sodišče lahko zahteva udeležbo tujca, uslužbencev centra ali policistov, ki so sodelovali v postopku na glavni obravnavi (četrti odstavek 79.a člena ZTuj-2). V primeru preizkusa utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja lahko Upravno sodišče po uradni dolžnosti ugotovi, da razlogi za omejitev gibanja niso več podani. V takem primeru policiji naloži, da mora tujca nemudoma izpustiti iz centra za tujce (drugi odstavek 79.a člena ZTuj-2). Upravno sodišče pa lahko po uradni dolžnosti tudi ugotovi, da je podaljšanje omejitve gibanja še vedno utemeljeno. Zoper odločitev Upravnega sodišča, da je podaljšanje omejitve gibanja še vedno utemeljeno, je imel tujec glede na ubeseditev druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 pravico do pritožbe na Upravno sodišče, na podlagi druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 pa ima tujec pravico do pritožbe na Vrhovno sodišče.
B. – III.
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave)
Splošna izhodišča presoje
29. Predlagatelj zatrjuje, da je bila druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 v neskladju z 2. členom Ustave (načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov). Ustavno sodišče bo zaradi medsebojne povezanosti tudi prvo poved drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 in drugo poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2, ki ju presoja na podlagi koneksitete, ocenilo z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
30. Na podlagi c) točke drugega odstavka 79. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) EU sprejema ukrepe na področju nezakonitega priseljevanja in nedovoljenega prebivanja, odstranitve in vračanja oseb, ki prebivajo brez dovoljenja. EU je sprejela Direktivo o vračanju, ki ureja tudi pogoje za omejitev gibanja tujcev z namenom odstranitve iz države. Sprejetje navedene direktive pomeni, da zakonska ureditev, ki v notranjem pravu ureja enaka vprašanja, pomeni izvajanje prava EU. Zato mora Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati tudi primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.
Pri izbiri oblike in metod, s katerimi država članica dosega cilje direktive, pa morajo vsi državni organi, vključno z zakonodajalcem, upoštevati tudi Ustavo.
[9]
To pomeni, da mora zakonodajalec pri izvajanju prava EU v notranjem pravu upoštevati tudi načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
31. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[10]
Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine.
[11]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da čim pomembnejša je varovana dobrina, tem bolj poudarjena je zahteva po določnosti zakona.
[12]
Glede na to, da lahko pomenijo pooblastila državnih organov močan poseg v človekove pravice posameznika, morajo temeljiti na posebno natančni ureditvi z jasnimi in podrobnimi pravili. Poleg predvidljivosti mora zakonska ureditev zagotavljati zlasti učinkovit pravni nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabo.
[13]
32. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da omejitev gibanja tujcu na prostore centra za tujce pomeni poseg v osebno svobodo.
[14]
Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da pridržanje državljana tretje države, ki tej osebi nalaga, da je v stalno omejenem in zaprtem območju, tako da je izolirana od preostanka prebivalstva in ji je odvzeta svoboda gibanja, pomeni poseg v pravico do svobode iz 6. člena Listine.
[15]
Pravica do osebne svobode iz 19. člena Ustave, vključno z zahtevami, ki jih glede njenega sodnega varstva določa EKČP,
[16]
ima poseben pomen. Ustavno sodišče mora pri presoji z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov upoštevati, da so predmet presoje določbe, ki urejajo ukrepe, ki pomenijo poseg v pravico do osebne svobode.
33. Ustava glede vseh primerov omejitve osebne svobode uveljavlja posebna jamstva. Splošno jamstvo, ki ga Ustava daje v zvezi z omejitvijo pravice do osebne svobode, je določeno v drugem in tretjem odstavku 19. člena.
[17]
Ta procesna jamstva niso zagotovljena le za primere, ko je odvzeta prostost v kazenskem postopku, temveč je treba ta procesna jamstva smiselno upoštevati v vsakem postopku odvzema prostosti.
[18]
Pri presoji dopustnosti posega v pravico do osebne svobode je treba poleg jamstev iz drugega in tretjega odstavka 19. člena upoštevati tudi jamstva iz 22., 23. in 25. člena Ustave.
[19]
34. Zaradi pomena osebne svobode kot posebej varovane dobrine Ustava v drugem odstavku 19. člena, ko ureja zakonski pridržek, zapoveduje visoke standarde, ki morajo biti izpolnjeni, da se lahko utemelji dopustnost posega v pravico do osebne svobode.
[20]
Zapoveduje, da so pogoji za odreditev odvzema prostosti določni (
lex certa
), pri čemer je določnost materialne in procesne narave.
[21]
Ustava zakonodajalcu izrecno nalaga, da mora vsak ukrep, s katerim ustvarja podlago za poseg v osebno svobodo, ne le zakonsko urediti, temveč mora to storiti tudi določno in nedvoumno. Zakonska ureditev mora biti določna do te mere, da je izključena vsakršna možnost arbitrarnega odločanja državnega organa.
[22]
Določnost zakonske ureditve je osnovni pogoj, da je omejitev osebne svobode sploh lahko dopustna.
[23]
Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da mora biti za pridržanje državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, zahtevano oziroma zagotovljeno spoštovanje strogih jamstev, in sicer obstoja pravne podlage, jasnosti, predvidljivosti, dostopnosti in zaščite pred samovoljnim ravnanjem.
[24]
35. Iz načel pravne varnosti ter jasnosti in pomenske določljivosti predpisov izhaja zahteva, da je treba vse bistvene elemente sodnega varstva in pravnega sredstva jasno in pomensko določljivo opredeliti v zakonu, kadar posebna narava predmeta varstva tako zahteva.
[25]
Če zakonodajalec ne določi jasno pravil, na podlagi katerih lahko sodišče odloči v konkretnem sporu ali pravnem sredstvu, s tem posega v pravno varnost ter možnost učinkovitega sodnega varstva in učinkovitega pravnega sredstva. Poleg navedenega morajo tudi stranke sodnega in pritožbenega postopka vnaprej vedeti, katere morebitne nepravilnosti lahko uveljavljajo v sodnem in pritožbenem postopku ter kakšna pooblastila bo imelo sodišče, če jim bo pritrdilo. Le tako bodo stranke sodnega in pritožbenega postopka lahko ustrezno utemeljile svoje pravno sredstvo.
[26]
Ta zahteva je še toliko bolj poudarjena, ko gre za urejanje sodnega varstva in pravnih sredstev zoper omejitve osebne svobode. Upoštevati je treba, da gre za poseg izvršilne veje oblasti v eno najbolj elementarnih človekovih pravic, zato je sodna kontrola še posebno pomembna.
[27]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da za sklep o odreditvi pridržanja tujca ali o podaljšanju njegovega pridržanja, ker posega v njegovo pravico do svobode iz 6. člena Listine, veljajo stroga jamstva, in sicer zlasti varstvo pred samovoljnim ravnanjem. Tako varstvo pa med drugim pomeni, da je mogoče pridržanje odrediti ali podaljšati le ob upoštevanju splošnih in abstraktnih pravil, ki določajo pogoje pridržanja in njegovo izvajanje.
[28]
Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) izhaja, da morajo biti v primerih, ko države zagotovijo pravno sredstvo zoper sodno presojo utemeljenosti odvzema osebne svobode, enake garancije kot pri sodnem nadzoru zagotovljene tudi v pritožbenem postopku.
[29]
Presoja v obravnavani zadevi
36. Ustavno sodišče mora presoditi, ali je zakonodajalec z ureditvijo v prvi povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 in drugi povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 oziroma drugi povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 spoštoval zgoraj navedene zahteve.
37. Državni zbor zatrjuje, da gre pri odločanju Upravnega sodišča na podlagi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 nedvomno za sodni postopek. Splošni procesni predpis, ki ureja postopanje Upravnega sodišča v zadevah iz njegove pristojnosti, je ZUS-1, zato naj bi po stališču Državnega zbora Upravno sodišče moralo smiselno uporabljati postopkovna pravila, ki urejajo odločanje o tožbi, v pritožbenem postopku pa naj bi pristojno sodišče smiselno uporabljalo postopkovna pravila pritožbenega postopka, ki jih ureja ZUS-1 od 73. do 81. člena. Zato meni, da ni treba podrobneje urediti pravil postopka, po katerih odloča Upravno sodišče o utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja, in tudi ne pravil pritožbenega postopka. Predlagatelj se z razlago Državnega zbora ne strinja. Meni, da odločitev Upravnega sodišča iz prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 ni bila sodba, ki bi jo Upravno sodišče izdalo na podlagi ZUS-1, ter da zato ni mogoče šteti, da je bila pritožba iz druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 pritožba iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1. Zato naj ne bi bila jasno določena pravila, po katerih naj postopata Upravno sodišče pri preizkusu utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja in pritožbeno sodišče, ko odloča o pritožbi.
38. Iz zakonodajnega gradiva
[30]
izhaja, da je zakonodajalec s presojano ureditvijo v notranje pravo prenesel zahteve iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o vračanju. Iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o vračanju izhaja, da mora država članica na zahtevo državljana tretje države ali po uradni dolžnosti zagotoviti pregled pridržanja v razumnih časovnih presledkih. Zakonodajalec je zgoraj navedene zahteve Direktive o vračanju v notranjem pravu skušal izpolniti tako, da je določil, da mora Upravno sodišče po uradni dolžnosti pred potekom treh mesecev podaljšanja omejitve gibanja preizkusiti, ali so pogoji za podaljšanje še izpolnjeni.
39. Ustavno sodišče lahko sledi predlagatelju, da odločitev Upravnega sodišča iz prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 po svoji pravni naravi ni bila sodba iz 61. člena ZUS-1. Upravni spor je kot posebni sodni postopek namenjen varstvu fizičnih in pravnih oseb pred oblastnim delovanjem uprave. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov. Namenjen je predvsem varstvu subjektivnih pravic, zato lahko šele nosilec teh pravic sproži mehanizem sodnega nadzora. Upravni spor se začne z zahtevo posameznika po varovanju njegovega zasebnega interesa. V upravnem sporu je sodišče vezano na predlog stranke ter ne more in ne sme odločiti mimo tožbenega zahtevka. Možnosti odločanja in presoje po uradni dolžnosti so skrajno omejene.
[31]
Upravno sodišče presoja zakonitost upravnega akta
po trenutku izdaje prvostopenjskega akta, ne glede na to, ali bi bil lahko tak akt v neskladju s kakšnim kasnejšim izdanim zakonom oziroma ali so se spremenile dejanske okoliščine
.
[32]
Sodišče v sporu o zakonitosti dokončnega upravnega akta ne rešuje meritorno same upravne zadeve, torej ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, temveč le presodi zakonitost dokončnega upravnega akta.
[33]
Glavna naloga Upravnega sodišča je torej izvrševanje sodne funkcije, izvajanje neodvisnega in nepristranskega odločanja o sporu med strankami, v katerem tožnik varuje zasebnopravni interes, toženec pa javnopravnega. V primeru odločanja o zakonitosti dokončnega upravnega akta sodišče opravi ponovni preizkus odločitve upravnega organa iz vseh razlogov, ki jih ima stranka že v pritožbenem upravnem postopku, in hkrati zagotavlja sodno varstvo.
[34]
Upravno sodišče ima sicer na podlagi 65. člena ZUS-1 pooblastilo, da lahko s sodbo odloči o stvari (spor polne jurisdikcije) in sámo na glavni obravnavi ugotavlja dejansko stanje. Vendar tudi v tem primeru Upravno sodišče odloča na podlagi tožbe in presoja zakonitost izpodbijanega upravnega akta. Naravi upravnega spora pa so prilagojena tudi postopkovna pravila in pooblastila Upravnega sodišča.
[35]
40. Pravna narava odločitve Upravnega sodišča, ko opravi preizkus utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja, je drugačna od pravne narave sodbe, ki jo izda Upravno sodišče v upravnem sporu. Upravno sodišče na podlagi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne odloča o zakonitosti odločbe, s katero je policija odredila omejitev gibanja ali podaljšanje omejitve gibanja. Sodno presojo zakonitosti omejitve gibanja in podaljšanja omejitve gibanja, odrejeno z odločbo policije, je namreč lahko tujec dosegel z vložitvijo tožbe na Upravno sodišče zoper odločbo policije (prvi odstavek 78. člena in drugi odstavek 79. člena ZTuj-2). Upravna odločba, s katero je bilo omejeno gibanje ali podaljšana omejitev gibanja, je s potekom roka za vložitev tožbe ali s pravnomočnostjo sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njeni zakonitosti, postala pravnomočna, zato je Upravno sodišče v postopku na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne more ponovno presojati. Upravno sodišče mora na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 preveriti, ali so pogoji za podaljšanje omejitve gibanja, ki jih določa zakon, še vedno izpolnjeni v času preizkusa Upravnega sodišča. Upravno sodišče sámo ugotavlja upoštevno dejansko stanje. V tem postopku lahko ugotovi, da je podaljšanje omejitve gibanja še vedno utemeljeno ali pa da razlogi za podaljšanje omejitve gibanja niso več podani, ne presoja pa zakonitosti podaljšanja omejitve gibanja z odločbo policije. Odločanje Upravnega sodišča na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 je po svoji naravi vsebinsko prvostopenjsko odločanje. Tudi SEU je sprejelo stališče, da se dolžnost pregleda pridržanja v razumnih časovnih presledkih nanaša na to, ali so še vedno izpolnjeni pogoji za zakonitost pridržanja.
[36]
To pomeni, da je odločitev Upravnega sodišča, tako kot trdi predlagatelj, posebna odločitev
sui generis
in ne sodba, ki jo ureja ZUS-1, zato tudi pritožba iz druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 oziroma druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ni pritožba iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1.
41. Zakonodajalec je v ZTuj-2/18 in ZTuj-2 sicer uredil nekatera procesna pravila. Določil je pristojno sodišče, ki naj odloča o utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja, in pristojno sodišče, ki naj odloča o pritožbi zoper odločitev Upravnega sodišča. Določil je rok, v katerem mora Upravno sodišče opraviti preizkus, in da lahko Upravno sodišče zahteva udeležbo tujca na glavni obravnavi. V zvezi s pritožbenim postopkom pa je določil, da sme tujec v njem navajati nova dejstva in predložiti nove dokaze. Drugih postopkovnih pravil zakonodajalec ni uredil.
42. Ustavno sodišče ne more slediti navedbam Državnega zbora, da bi bilo mogoče vse nejasnosti v postopku odpraviti s smiselno uporabo pravil upravnega spora ali smiselno uporabo drugih zakonov, ki urejajo postopek sodnega nadzora nad odvzemom prostosti posameznikom. Postopek, po katerem odloča oblastni organ, sestavljajo posamezna dejanja, ki se opravljajo po določenem redu in temu redu sledijo. S temi dejanji se postopek začne, razvija in konča. Na podlagi vseh teh dejanj, ki se povezujejo v organsko celoto, je šele mogoča uporaba abstraktnega materialnega predpisa v konkretnem primeru. Postopkovna pravila urejajo vsebino, obliko, učinek in druge vidike posameznih dejanj, ki jih opravljajo ali pri njih sodelujejo posamezni udeleženci postopka. Urejajo tudi vrste, vsebino in obliko aktov, ki jih lahko v postopku izdajo pristojni organi, kot tudi razmerja med temi organi in udeleženci v postopku. Postopek oblikovanja odločitev vselej pomembno vpliva na vsebino odločitve, a tudi na spoštovanje posameznika kot subjekta v razmerju do nosilcev oblasti. Pravno urejen postopek nima samo pomožne funkcije, temveč je šele z izvajanjem postopka mogoče zagotoviti oblikovanje pravilne in zakonite odločitve.
[37]
Zato je jasna določitev vseh postopkovnih pravil, po katerih odločajo pristojni organi, bistvena za učinkovito varovanje pravic posameznikov. Ustavno sodišče mora pri tem še dodatno upoštevati, da so predmet presoje določbe, ki urejajo sodno varstvo in pravico do pravnega sredstva zoper odločitve, s katerimi se omejuje pravica do osebne svobode posameznika. Zahteva po določnosti, jasnosti in predvidljivosti zakonske ureditve, s katero se ureja poseg v pravico do osebne svobode, je v samem jedru te človekove pravice. Kolikor je že sploh mogoče sprejeti stališče, da je pri presoji vsebinskih pogojev za utemeljenost posegov v osebno svobodo dopustna določena mera diskrecijske presoje, ki gre neodvisnim, nepristranskim in z zakonom ustanovljenim sodiščem,
[38]
pa se pri urejanju pravil postopka po naravi stvari zahteva natančnejša zakonska ureditev.
43. Zakonodajalec je z izbranim načinom prenosa zahtev prava EU v slovenski pravni sistem uvedel pravni institut, ki ga slovensko upravnosodno procesno pravo ne pozna (odločanje Upravnega sodišča na prvi stopnji po uradni dolžnosti o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi posameznikov na področju upravnega prava), ob tem pa v zakonu ni podrobneje opredelil bistvenih elementov postopka odločanja Upravnega sodišča. S tem je zakonodajalec določil pristojnost Upravnega sodišča, ne da bi upošteval posebnosti upravnega spora. Iz te obrazložitve že izhaja, da se pravica do sodnega varstva in pravica do učinkovitega pravnega sredstva na upravnem področju konkretizirata v določeni meri drugače kot na področjih civilnega ali kazenskega prava. Bistvena značilnost sodbe Upravnega sodišča je, da sledi upravnemu procesu pred upravnimi organi in ne pomeni prvostopenjskega odločanja v klasičnem pomenu.
[39]
44. Postopkovna pravila in pooblastila Upravnega sodišča, ki jih določa ZUS-1, so prilagojena naravi upravnega spora. Zato pooblastila, ki jih določa ZUS-1 za odločanje o zakonitosti upravnega akta, ne ustrezajo naravi in namenu pravnega instituta preizkusa utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja iz prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2. Zaradi neprilagojenosti novega instituta pravilom upravnega spora lahko uporaba splošnih postopkovnih pravil upravnega spora povzroča številne nejasnosti v posameznih fazah postopka in v posameznih procesnih situacijah. Z ureditvijo, v kateri procesna dejanja in njihove posledice niso jasno določene, so tudi posamezniki, o pravicah katerih se v tem postopku odloča, v pravno negotovem položaju, kako bo sodišče postopalo v posamezni procesni situaciji. Zakonodajalec na primer ni uredil položaja tujca v tem postopku. Zato je v celoti nejasno, katere procesne pravice lahko tujec v tem postopku uveljavlja.
45. Tudi postopkovna pravila in pooblastila Vrhovnega sodišča, ki jih določa ZUS-1 glede pritožbe v upravnem sporu, so prilagojena naravi tega pravnega sredstva. Vrhovno sodišče odloča o pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča v primerih, opredeljenih v 73. členu ZUS-1, in zoper sklepe Upravnega sodišča v primerih, opredeljenih v 82. členu ZUS-1. Upravno sodišče pa na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne izda sodbe ali sklepa, ki ju ureja ZUS-1, temveč izda poseben akt, ki ima tudi posebno vsebino. Navedena odločitev Upravnega sodišča ne sledi predhodnemu upravnemu odločanju. Zato lahko tudi v pritožbenem postopku uporaba splošnih pritožbenih postopkovnih pravil v upravnem sporu povzroča številne nejasnosti v posameznih fazah postopka in v posameznih procesnih situacijah. Predvsem ni jasno določeno, ali sme oziroma mora tudi Vrhovno sodišče naložiti policiji, naj nemudoma izpusti tujca, če ugotovi, da je pritožba utemeljena. Upoštevati pa je tudi treba, da odsotnost jasnih postopkovnih pravil na prvi stopnji onemogoča pristojnemu sodišču, da v pritožbenem postopku presodi, ali je prvostopenjsko sodišče postopalo po pravilih postopka in ali je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve. Če pravila postopka na prvi stopnji niso jasno določena, tudi pritožnik ne more biti vnaprej seznanjen s tem, katere procesne kršitve lahko uveljavlja s pritožbo.
46. Poleg navedenega je zakonska ureditev v drugi povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 pred uveljavitvijo ZTuj-2F povzročala še večjo stopnjo nejasnosti, saj je določala, da je za odločanje o pritožbi zoper odločitev Upravnega sodišča, da je omejitev gibanja še vedno utemeljena, pristojno Upravno sodišče. Predlagatelj upravičeno opozarja, da bi bila ureditev, po kateri bi isto sodišče odločalo o pravnem sredstvu zoper lastno odločitev, v neskladju z načelom instančnosti, ki je temeljni element pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave.
[40]
Predlagatelj tudi upravičeno opozarja, da zakonodajalec ni določil sestave Upravnega sodišča, ko je to odločalo po uradni dolžnosti o utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja in ko je ponovno odločalo o pritožbi. Razlaga, da bi bilo, kljub izrecni zakonski določbi, za odločanje o pritožbi pristojno Vrhovno sodišče, ker o pritožbi zoper sodbe in sklepe Upravnega sodišča na podlagi ZUS-1 odloča Vrhovno sodišče, bi bila v nasprotju z jezikovno razlago. Jezikovna razlaga pa pomembno (so)določa okvir, v katerem se razlagalec lahko giblje,
[41]
da ne gre za razlago
contra legem
. Iz navedenega izhaja, da držijo očitki predlagatelja, da je druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 vnašala še dodatno negotovost, ker nista bila jasno določena pristojno sodišče in njegova sestava pri odločanju o pritožbi.
47. Zakonodajalec je s spremembo zakonske ureditve, ki je bila uveljavljena z ZTuj-2F, sicer odpravil pravno negotovost glede sodišča, ki je pristojno za odločanje o pritožbi. Vendar predlagatelj upravičeno opozarja, da z navedeno spremembo zakonodajalec ni odpravil zatrjevane nejasnosti glede postopkovnih pravil, ki jih pri odločanju na podlagi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 uporablja Upravno sodišče, posledično pa tudi ne zatrjevane nejasnosti glede postopkovnih pravil, ki jih v pritožbenem postopku uporablja Vrhovno sodišče.
48. Ustavno sodišče ne more slediti navedbam Državnega zbora, da bi lahko predlagatelj z upoštevanjem načela učinkovitosti prava EU dosegel ustavnoskladno razlago spornih določb. Iz ustavnosodne presoje sicer izhaja, da mora sodišče pri razlagi zakonske ureditve aktivno izčrpati vse možnosti za sprejetje ustavnoskladne rešitve v konkretnem primeru, kar vključuje tudi primere, ko lahko sodišče sprejetje ustavnoskladne odločitve v zadevi, v kateri bi moralo uporabiti domnevno protiustavno zakonsko ureditev, doseže že ob upoštevanju prava EU.
[42]
Vendar je Ustavno sodišče sprejelo tudi stališče, da je evropskoskladna razlaga (
interpretatio europea
) omejena s splošnimi načeli prava, zlasti z načelom pravne varnosti.
[43]
49. SEU je sprejelo stališče, da je 15. člen Direktive o vračanju dovolj natančen, da ne potrebuje drugih posebnih elementov, da bi se državam članicam omogočilo njegovo izvajanje.
[44]
Iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da se zakonodajalec v Direktivi o vračanju ni omejil le na določitev skupnih materialnopravnih pravil, temveč je uvedel tudi skupne procesne standarde, katerih namen je zagotoviti, da v državah članicah obstaja ureditev, ki pristojnemu sodnemu organu omogoča, da po potrebi po pregledu po uradni dolžnosti državljana tretje države izpusti, takoj ko se izkaže, da omejitev gibanja ni več zakonita.
[45]
Skupni standardi EU na področju sodnega varstva v primeru pridržanja so določeni v tretjem pododstavku drugega odstavka 15. člena Direktive o vračanju.
[46]
SEU je tudi že sprejelo stališča, s katerimi je opredelilo nekatere obveznosti, ki jih mora sodišče upoštevati, ko presoja zakonitost omejitve gibanja.
[47]
Vendar s tem niso jasno in nedvoumno urejene vse možne procesne situacije. SEU je izrecno sprejelo stališče, da postopkovna pravila v zvezi z ukrepom pregleda omejitve gibanja niso določena s pravom EU, zato ostajajo države članice v skladu z načelom procesne avtonomije pristojne za ureditev teh pravil, pri čemer morajo hkrati zagotoviti spoštovanje temeljnih pravic in poln učinek določb prava EU v zvezi s tem ukrepom.
[48]
Ker pravo EU postopkovnih pravil v zvezi z ukrepom pregleda podaljšanja omejitve gibanja ne ureja celovito, sodišče, ki izvaja ta preizkus, in sodišče, ki odloča o pritožbi, ne moreta vseh spornih vprašanj, povezanih z uporabo ustreznih postopkovnih pravil, v celoti rešiti z uporabo načela skladne razlage v luči prava EU.
50. V postopkih, v katerih se odloča o pravici do osebne svobode, je zahteva po jasnih in določnih normah še posebej poudarjenega pomena. Posledično je tudi obveznost zakonodajalca, da vse bistvene elemente sodnega varstva in pravnega sredstva jasno in pomensko določljivo opredeli v zakonu, izrazito poudarjena, ko ureja sodno varstvo in pravna sredstva zoper posege v osebno svobodo. Pravni institut, ki ga je zakonodajalec uvedel v drugem odstavku 79.a člena ZTuj-2, je tujek v slovenskem upravnosodnem procesnem pravu, zato bi smiselna uporaba pravil ZUS-1 v postopku pred Upravnim sodiščem in v pritožbenem postopku pred Vrhovnim sodiščem vnašala previsoko stopnjo negotovosti v postopke, v katerih se odloča o omejitvi pravice do osebne svobode. Taka nedoločnost in pomanjkljivost tudi bistveno vplivata na učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva in pravice pravnega sredstva zoper odločitve, s katerimi se omejuje pravica do osebne svobode.
51. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bila druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka) ter da sta prva poved drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 in druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (3. točka izreka).
B. – IV.
Določitev načina izvršitve
52. Ker druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 v izpodbijani obliki ne velja več, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Ustavno sodišče tudi ne more razveljaviti prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 in druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2, ker gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni ustrezno uredil. Zato je Ustavno sodišče tudi v tem primeru na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (3. točka izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 3. točke izreka odpravi v šestih mesecih od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (4. točka izreka). Zakonodajalec bo dolžan poskrbeti za celovito ureditev postopka, v katerem se izvaja sodni nadzor utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja, in pravna sredstva.
Ob tem Ustavno sodišče še pripominja, da v skladu s tretjim odstavkom 288. člena PDEU direktive državam članicam prepuščajo izbiro oblike in metod za dosego zavezujočih ciljev ter da
iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o vračanju ne izhaja, da bi lahko zakonodajalec zahteve prava EU iz te določbe uresničil zgolj tako, da Upravno sodišče po uradni dolžnosti opravlja presojo utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja.
Pri prenosu Direktive o vračanju za izpolnitev zahtev prava EU ob hkratnem upoštevanju zahtev četrtega odstavka 5. člena EKČP lahko zakonodajalec še vedno upošteva tudi pomen in vlogo Upravnega sodišča v slovenskem pravnem sistemu ter razlike med odločanjem v upravnem postopku in sodnim odločanjem v upravnem sporu, tako da z ureditvijo ne krni temeljne vloge Upravnega sodišča pri zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo delovanja uprave.
53. Odprava ugotovljenih protiustavnosti iz 1. in 3. točke izreka odločbe zahteva kompleksnejše zakonodajno urejanje, kar praviloma onemogoča Ustavnemu sodišču določiti način izvršitve. Vendar pa bi zgolj ugotovitev protiustavnosti zakonske ureditve povzročila popolno nejasnost glede uporabe ustreznega postopka pri odločanju o posegih v osebno svobodo. Ustavno sodišče je zato moralo na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določiti vsaj najnujnejša pravila postopka, da bo Vrhovno sodišče lahko odločilo v pritožbenem postopku, ki ga je prekinilo zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti, in da v drugih postopkih preizkusa utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja pred Upravnim sodiščem osebe, ki jim je bilo gibanje omejeno, ne bi bile v pravno negotovem položaju (2. in 5. točka izreka).
54. Do odprave ugotovljene protiustavnosti Upravno sodišče v preizkusu utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja ravna na spodaj navedeni način. Upravno sodišče opravi preizkus utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja po sodniku posamezniku. Ko prejme dokumentacijo o postopkih v okviru vračanja s strani policije in mnenje policije o upravičenih pričakovanjih glede uspešnosti vračanja, dokumente nemudoma vroči tujcu in razpiše glavno obravnavo. Upravno sodišče je dolžno odločiti po opravljeni glavni obravnavi, na kateri ima tujec pravico, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, vključno z dokumenti, ki mu jih je vročilo Upravno sodišče. Upravno sodišče pri izvedbi glavne obravnave smiselno uporablja pravila ZUS-1, ki veljajo za obravnavo pred Upravnim sodiščem. Upravno sodišče sme svojo odločitev opreti na dejstva, glede katerih je bila tujcu dana možnost, da se o njih izjavi. Če Upravno sodišče ugotovi, da so zakonski pogoji za podaljšanje omejitev gibanja še vedno utemeljeni, to ugotovi s sklepom. Če pa Upravno sodišče ugotovi, da omejitev gibanja ni več utemeljena, s sklepom policiji naloži, naj tujca nemudoma izpusti iz centra.
55. Do odprave ugotovljene protiustavnosti Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku zoper sklep Upravnega sodišča, da je omejitev gibanja še vedno utemeljena, ravna na spodaj navedeni način. Tujec lahko na Vrhovno sodišče v osmih dneh vloži pritožbo zoper sklep Upravnega sodišča, s katerim je to ugotovilo, da je omejitev gibanja še vedno utemeljena. Vrhovno sodišče mora o pritožbi odločiti v osmih dneh. O pritožbi odloča po sodniku posamezniku. Tujec sme odločitev Upravnega sodišča izpodbijati zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zaradi kršitev postopka pred Upravnim sodiščem in zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Kadar pritožnik izpodbija pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja ali v pritožbi navede nova dejstva in priloži nove dokaze,
[49]
Vrhovno sodišče sámo opravi glavno obravnavo, če spozna, da je treba za pravilno ugotovitev dejanskega stanja ponoviti vse ali nekatere od že izvedenih dokazov pred Upravnim sodiščem, ali če meni, da bi bilo treba ugotoviti nova dejstva in izvesti nove dokaze, ki jih je navedel pritožnik. Za obravnavo pred Vrhovnim sodiščem se smiselno uporabljajo pravila ZUS-1, ki veljajo za obravnavo pred Upravnim sodiščem.
56. Vrhovno sodišče s sklepom pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi odločitev Upravnega sodišča, če spozna, da niso podani razlogi, zaradi katerih se odločitev Upravnega sodišča lahko izpodbija. Vrhovno sodišče s sklepom pritožbo zavrne tudi, če ugotovi kršitev postopka pred Upravnim sodiščem, vendar v pritožbenem postopku tako kršitev odpravi, ali če ugotovi, da je odločitev Upravnega sodišča po zakonu utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v sklepu Upravnega sodišča, pri čemer te razloge navede v sklepu.
57. Vrhovno sodišče s sodbo ugodi pritožbi in odpravi odločitev Upravnega sodišča, če ugotovi, da so podane kršitve postopka pred Upravnim sodiščem, ki jih sámo ni moglo odpraviti, ali da Upravno sodišče ni uporabilo oziroma ni pravilno uporabilo zakonskih določb, ki določajo pogoje za podaljšanje omejitve gibanja, pa Vrhovno sodišče ni zavrnilo pritožbe, ker bi ugotovilo, da je odločitev Upravnega sodišča utemeljena iz drugih razlogov, ali da dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno ali da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju. Če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je Vrhovno sodišče na glavni obravnavi sámo ugotovilo dejansko stanje in odpravilo morebitne kršitve postopka, Vrhovno sodišče sámo odloči o tem, ali je podaljšanje omejitve gibanja še utemeljeno. Če ugotovi, da razlogi za podaljšanje omejitve gibanja niso podani, policiji naloži, naj tujca nemudoma izpusti iz centra. Če pa Vrhovno sodišče ne more sámo odločiti o tem, ali je podaljšanje omejitve gibanja še utemeljeno, zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Upravno sodišče mora novo odločitev izdati v osmih dneh po tem, ko prejme sodbo Vrhovnega sodišča.
C.
58. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena, 48. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli.
Ustavno sodišče je 1. do 5. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Ustavno sodišče je 6. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Prvi odstavek 102. člena ZTuj-2F določa: "Postopki, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona in o katerih še ni bilo pravnomočno odločeno, se nadaljujejo in zaključijo po določbah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo, 9/18 – popr. in 62/19 – odl. US), razen če so določbe tega zakona za stranko ugodnejše."
[2]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-517/18 z dne 9. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 87/22), 8. točka obrazložitve.
[3]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7. in 9. točka obrazložitve, in št. U-I-52/15 z dne 28. 9. 2016, 5. točka obrazložitve.
[4]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-189/13 z dne 18. 9. 2013, 4. in 6. točka obrazložitve, in št. U-I-208/13 z dne 24. 10. 2013, 2. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 (Uradni list RS, št. 66/17, in OdlUS XXII, 12), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-44/18 z dne 7. 11. 2019 (Uradni list RS, št. 69/19, in OdlUS XXIV, 18), 8. in 9. točka obrazložitve.
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88), 28. točka obrazložitve.
[8]
Iz te obrazložitve že izhaja, da je 79.a člen ZTuj-2 v bistvenem delu veljal v nespremenjenem besedilu tako v času odreditve omejitve gibanja tujcu iz prekinjenega postopka kot v času, ko odloča Ustavno sodišče. V tem času je zakonodajalec spremenil le drugo poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2. Glede na to je Ustavno sodišče pri opisu zakonske ureditve povzelo ureditev v besedilu, ki velja v trenutno veljavnem ZTuj-2, razen v tistem delu, ko je zaradi presoje nujno upoštevati besedilo iz ZTuj-2/18.
[9]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), 12. točka obrazložitve.
[10]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve.
[11]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02, 11. točka obrazložitve.
[12]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40), 38. točka obrazložitve.
[13]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-28/16 z dne 12. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 42/16, in OdlUS XXI, 25), 14. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 22/11), 7. točka obrazložitve.
[15]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid proti C in B ter X proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
, C-704/20 in C-39/21, z dne 8. 11. 2022, 73. do 75. točke obrazložitve.
[16]
Četrti odstavek 5. člena EKČP se glasi: "Vsakdo, ki mu je bila odvzeta prostost, ima pravico začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti odvzema prostosti in odredilo njegovo izpustitev, če je bil odvzem prostosti nezakonit."
[17]
Pravico do osebne svobode podobno kot Ustava zagotavlja tudi prvi odstavek 5. člena EKČP. Ta vsebuje enako zapoved, kot je določena v drugem odstavku 19. člena Ustave, s tem da taksativno našteva primere, v katerih je posamezniku dovoljeno vzeti prostost. Med njimi v f) točki prvega odstavka 5. člena EKČP določa zakonit odvzem prostosti osebi z namenom, da bi ji preprečili nedovoljen vstop v državo, ali pripor osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali izročitev.
[18]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/03 z dne 4. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 131/03, in OdlUS XII, 93), 12. točka obrazložitve, in št. Up-153/05 z dne 12. 5. 2005 (Uradni list RS, št. 53/05, in OdlUS XIV, 42), 5. točka obrazložitve.
[19]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1116/09, 9. točka obrazložitve.
[20]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 38. točka obrazložitve, in št. U-I-477/18, Up-93/18 z dne 23. 5. 2019 (Uradni list RS, št. 44/19, in OdlUS XXIV, 5), 22. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 42. točka obrazložitve, št. U-I-12/12 z dne 11. 12. 2014 (Uradni list RS, št. 92/14, in OdlUS XX, 30), 17. točka obrazložitve, in št. U-I-477/18, Up-93/18, 22. točka obrazložitve.
[22]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/93, 37. točka obrazložitve, in št. U-I-477/18, Up-93/18, 22. točka obrazložitve.
[23]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-477/18, Up-93/18, 22. točka obrazložitve.
[24]
Glej sodbi SEU v zadevah
Al Chodor in drugi
, C-528/15, z dne 15. 3. 2017, 40. točka obrazložitve, in
I. L. proti Politsei- ja Piirivalveamet
, C-241/21, z dne 6. 10. 2022, 50. točka obrazložitve.
[25]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 (Uradni list RS, št. 6/18, in OdlUS XXIII, 1), 22. točka obrazložitve, in št. U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020 (Uradni list RS, št. 11/20, in OdlUS XXV, 1), 19. točka obrazložitve.
[26]
Prav tam.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-89/15 z dne 30. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 3/18, in OdlUS XXII, 14), 23. točka obrazložitve.
[28]
Glej sodbo SEU v zadevi
Landkreis Gifhorn
, C-519/20, z dne 10. 3. 2022, 62. točka obrazložitve.
[29]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Kučera proti Slovaški
z dne 17. 7. 2007, 107. točka obrazložitve, in
Navarra proti Franciji
z dne 23. 11. 1993, 28. točka obrazložitve.
[30]
Glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (ZTuj-2A) – redni postopek – EPA 1795-VI, Poročevalec DZ z dne 30. 1. 2014, str. 72.
[31]
Glej E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 506.
[32]
Prav tam, str. 527.
[33]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42), 14. točka obrazložitve.
[34]
Glej E. Kerševan in V. Androjna, nav. delo, str. 527.
[35]
Upoštevati je tudi treba, da ZUS-1 ne ureja vseh vprašanj, ki zadevajo postopek v upravnih sporih, temveč le nekatera vprašanja tega postopka. V skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se v upravnem sporu uporabljajo tudi določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače.
[36]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid proti C in B ter X proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
, 84. točka obrazložitve.
[37]
Primerjaj z E. Kerševan in V. Androjna, nav. delo, str. 25–27.
[38]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/12, 18. točka obrazložitve.
[39]
Glej E. Kerševan in V. Androjna, nav. delo, str. 602.
[40]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-219/03, 28. točka obrazložitve.
[41]
Primerjaj M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 425.
[42]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-165/19 z dne 8. 6. 2023, 11. točka obrazložitve.
[43]
Prav tam.
[44]
Glej sodbo SEU v zadevi
El Dridi
, C-61/11 PPU, z dne 28. 4. 2011, 47. točka obrazložitve.
[45]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid proti C in B ter X proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
, 86. točka obrazložitve.
[46]
Prav tam.
[47]
Glej na primer sodbe SEU v zadevah
Mahdi
, C-146/14 PPU, z dne 5. 6. 2014, 47. in 48. točka obrazložitve,
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid proti C in B ter X proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
, 87. do 89. točka in 94. točka obrazložitve, ter
M. G. in N. R. proti Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
, C-383/13 PPU, z dne 10. 9. 2013, 44. točka obrazložitve.
[48]
Glej sodbo SEU v zadevi
Mahdi
, 50. točka obrazložitve.
[49]
Tujec lahko v pritožbi navaja nova dejstva in priloži nove dokaze (tretja poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2/18 oziroma tretja poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2).
⇒
U-I-75/21-18
16. 10. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K ODLOČBI ŠT.
U-I-75/21
Z DNE 3. 10. 2024
1. Pritrdilno ločeno mnenje pišem z namenom pojasniti vidike, ki naslavljajo izvedbo (implementacijo) 15. člena Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.
[1]
Kritičen sem namreč do zakonodajalčevega načina izvedbe te direktive. To pa je v neposredni vzročni zvezi z ugotovljeno protiustavnostjo. Izvedba te direktive je namreč tesno povezana s sistemskimi pravili upravnega spora in vlogo sodišč – Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča (upravni oddelek). Pojasnila v nadaljevanju tega ločenega mnenja namreč pripeljejo do naslednje moje trditve: Upravno sodišče (ki ima položaj višjega sodišča) in Vrhovno sodišče sta bili z izvedbo direktive v izpodbijani določbi postavljeni v položaj upravnih organov prve in druge stopnje in tega direktiva ne zahteva. Naj to pojasnim.
2. Direktiva zahteva, da je zoper podaljšanje omejitve prostosti potrebno zagotoviti sodno varstvo (tretji odstavek 15. člena Direktive o vračanju). Treba ga je, seveda, umestiti v celotno določbo:
"POGLAVJE IV - PRIDRŽANJE Z NAMENOM ODSTRANITVE
Člen 15
Pridržanje
1.   Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če:
(a) obstaja nevarnost pobega, ali
(b) se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve.
Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.
2.   Pridržanje odredijo upravni ali sodni organi.
Odredba mora biti pisna, v njej morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi.
Če so pridržanje odredili upravni organi, države članice:
(a)
zagotovijo hiter sodni pregled zakonitosti pridržanja, o kateri odločijo kar se da hitro po začetku pridržanja;
(b) ali zadevnemu državljanu tretje države zagotovijo pravico, da začne postopek, s katerim se zakonitost pridržanja hitro pregleda kar se da hitro po sprožitvi ustreznega postopka. V tem primeru države članice nemudoma obvestijo zadevnega državljana tretje države o možnosti uvedbe takega postopka.
Če je pridržanje nezakonito, se zadevnega državljana tretje države nemudoma izpusti.
3.   V vsakem primeru se na zahtevo zadevnega državljana tretje države ali po uradni dolžnosti pridržanje pregleda v razumnih časovnih presledkih. V primeru podaljšanja pridržanja pregled nadzira sodni organ
.
4.   Kadar s pravnega vidika ali iz drugih razlogov ni več upravičeno pričakovati odstranitve ali ker pogoji iz odstavka 1 niso več izpolnjeni, pridržanje ni več upravičeno in zadevna oseba se nemudoma izpusti.
5.   Pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in kolikor je to potrebno, da se zagotovi uspešna odstranitev. Vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev.
6.   Države članice ne smejo podaljšati obdobja iz odstavka 5, razen za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve kljub vsem ustreznim prizadevanjem trajal dlje zaradi:
(a) nezadostnega sodelovanja zadevnega državljana tretje države, ali
(b) zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav."
Tretji odstavek je popolnoma običajna zahteva po sodnem varstvu v direktivah. S to zahtevo evropski zakonodajalec ne zahteva kakršnekoli druge vloge sodišč kot tiste, ki jo imajo v svojem nacionalnem sistemu (načelo procesne avtonomije, ki ga je vedno potrebno razumeti hkrati z načelom učinkovitosti varstva prava EU
[2]
). Temeljno pravilo upravnega spora v Sloveniji je, da Upravno sodišče odloča o zakonitosti individualnih aktov v tristranem razmerju.
[3]
Upravni sodnik bo torej soočen s tožnikom in tožencem, ki bosta v enakopravnem (nediskriminatornem) položaju, sodnik pa bo objektivni tretji v odnosu do njiju. Zakonodajalec je pri prenosu Direktive to osnovno značilnost upravnega spora spregledal in določil tudi
ex officie
– po uradni dolžnosti – (niti ne
sua sponte
[4]
) delovanje Upravnega sodišča (naj ponovim, da ima status višjega sodišča), da bdi nad potekom obdobja pridržanja in nato še, da o tem odloči v postopku, ki ni podoben sodnemu postopku upravnega spora. V postopku sodeluje samo oseba, na katero se odločitev nanaša, na drugi strani pa ni udeleženca (običajno je to toženec). Enako se ponovi v postopku s pritožbo, o kateri odloča Vrhovno sodišče.
3. Zakonodajalec je torej sledil zahtevi sodnega varstva, vendar pa je to uredil na način, da je sodišča spremenil v
de facto
upravne organe. Z načinom odločanja niso več sodni, temveč upravni organi. Menim, da gre za situacijo, ko so sodišča še vedno sicer sodišča po svojem imenu, po vsebini postopka, ki ga morajo izvesti, pa delujejo kot upravni organi.
4. Opisani odmik od sistemske ureditve pravil upravnega spora je znaten in predvsem nepotreben. Direktiva ga ne zahteva. Tudi
ex officie
odločanja ne zahteva. Zahtevo iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o vračanju
[V primeru podaljšanja pridržanja pregled nadzira sodni organ.]
pa ne gre razumeti tako, da mimo vseh pravil in narave upravnega spora, Upravno sodišče in Vrhovno sodišče podaljšujeta in nadzirata podaljšanje pridržanja. Hitrost postopka, ki ga zahteva 15. člen Direktive ne opravičuje spreminjanja sodišč v upravne organe. Hitrost se običajno rešuje s krajšimi roki za kontradiktornost in za odločanje.
5. Zakonodajalec bo pri novi ureditvi mora upoštevati razliko med upravnim sporom in upravnim sodiščem na eni strani ter med upravnim postopkom in upravnimi organi na drugi. Navedeno pomeni, seveda, da je treba zahtevo iz Direktive po sodnem varstvu spoštovati, vendar pa je pri tem potrebno spoštovati sistemska pravila o razmejevanju med upravnim postopkom in upravnim sporom.
6. Prav zaradi zapisanega sem razumel tudi, da ni bilo lahko oblikovati pravila o začasnem načinu izvršitve odločbe (za čas do spremembe zakona), ki jo je z odločbo naložilo Ustavno sodišče. Moji pomisleki so bili tukaj največji.
[5]
Namreč, način izvršitve ne sledi popolnoma mojemu pogledu na (zgoraj opisano) potrebo po razmejevanju upravnega postopka in upravnega spora ter s tem tudi na razmejevanje med upravnimi organi in Upravnim sodiščem ter Vrhovnim sodiščem kot instanco. Vendar pa gre za prehodno obdobje in zakonodajalcu je naložen kratek rok za odpravo protiustavnosti. Pomembno je zato, da zakonodajalec, tako kot ga napotuje 52. točka obrazložitve odločbe, premisli na kakšen način bo izvedel Direktivo in zahtevo po sodnem varstvu. Z drugimi besedami, mnenja sem, da ne gre slediti načinu izvršitve, določenemu v 54.–57. točki obrazložitve odločbe. Zakonodajalec sicer to pogosto stori v prepričanju, da je Ustavno sodišče z načinom izvršitve že samo našlo ustavno skladno rešitev. Seveda, Ustavno sodišče ne sme določiti načina izvršitve, ki bi bil neskladen z Ustavo.
[6]
Zato so moji pomisleki narekovali to ločeno mnenje in pojasnilo poudarka iz 52. točke obrazložitve odločbe, za katerega sem se zavzemal. Ne gre torej spregledati napotilnega dela omenjene točke (poudarki R. K.):
"52. […] Ob tem Ustavno sodišče še pripominja, da v skladu s tretjim odstavkom 288. člena PDEU direktive državam članicam prepuščajo izbiro oblike in metod za dosego zavezujočih ciljev ter da
iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o vračanju ne izhaja, da bi lahko zakonodajalec zahteve prava EU iz te določbe uresničil zgolj tako, da
Upravno sodišče po uradni dolžnosti opravlja presojo utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja
. Pri prenosu Direktive o vračanju za izpolnitev zahtev prava EU ob hkratnem upoštevanju zahtev četrtega odstavka 5. člena EKČP, kot navaja tudi Vlada, lahko zakonodajalec
še vedno upošteva tudi pomen in vlogo Upravnega sodišča v slovenskem pravnem sistemu ter razlike med odločanjem v upravnem postopku in sodnim odločanjem v upravnem sporu, tako da z ureditvijo ne krni temeljne vloge Upravnega sodišča pri zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo delovanja uprave.
"
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
UL L 348, 24. 12. 2008 – v nadaljevanju Direktiva o vračanju ali le direktiva.
[2]
Organizacija pravosodja v državah članicah, zlasti glede ustanovitve, sestave, pristojnosti in delovanja nacionalnih sodišč, je v pristojnosti držav članic, vendar pa morajo pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava EU (sodba v zadevi
Hann-Invest in drugi
, C-554/21, C-622/21 in C-727/21, z dne 11. 7. 2024, 44. točka in tam navedena sodna praksa). Kot pojasnjujem v tem ločenem mnenju, Direktiva o vračanju ne zahteva posega v organizacijo in pristojnosti sodišč v državah članicah EU.
[3]
R. Knez, Ustavnopravni vidiki upravnoprocesnega varstva: pomen ZUP skozi prizmo Ustave RS, v: R. Knez et al., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2020, str. 35..
[4]
Sua sponte
je prostovoljno ravnanje, brez zahteve,
ex officie
pa je zahtevano delovanje po uradni dolžnosti in tudi v posledici pomeni odgovornost uradne vloge odločevalca (sodišča).
[5]
Vendar sem tudi ta del odločbe podprl. Težko si namreč predstavljam, da Ustavno sodišče v celoti, od samega začetka celovito in sistemsko izgradi vprašanje sodnega varstva, ki ga zahteva Direktiva. To je, kot pišem, sistemsko vprašanje. Ni ga mogoče parcialno – drugače – urejati.
[6]
Pri načinu izvršitve je Ustavno sodišče v vlogi zakonodajalca oziroma začasnega zakonodajalca (drugi odstavek 40. člena ZUstS).
⇒