U-I-37/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-37/24
Datum odločitve:
24. 4. 2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.37.24
Akt:
Odlok o opravljanju zdravniške službe v času stavke (Uradni list RS, št. 17/24)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o opravljanju zdravniške službe v času stavke (Uradni list RS, št. 17/24) se zavrže.
Pobudnika sama nosita svoje stroške postopka s pobudo.
Evidenčni stavek:
Sindikat, ki sodi med kvalificirane predlagatelje po prvem odstavku 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču, ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude, ki jo vlaga v imenu in zaradi interesov svojih članov.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških .
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, 34.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Fides, Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, in drugi
Datum vloge:
4. 3. 2024
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje, druge rešitve
Dokument:
US33826
Dokument v PDF obliki:
U-I-37-24 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
199 KB
Prenesite datoteko
U-I-37-24.pdf
264 KB
Prenesite datoteko
U-I-37/24-14
24. 4. 2024
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude sindikata Fides, Sindikata zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, in Milenka Stankovića, Grosuplje, ki ju oba zastopa Damijan Gregorc, odvetnik v Ljubljani, na seji 24. aprila 2024
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o opravljanju zdravniške službe v času stavke (Uradni list RS, št. 17/24) se zavrže.
2. Pobudnika sama nosita svoje stroške postopka s pobudo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Sindikat FIDES (prvi pobudnik) in Milenko Stanković (drugi pobudnik) vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o opravljanju zdravniške službe v času stavke (v nadaljevanju Odlok), ki ga je sprejela Vlada.
Odlok določa zdravniške storitve, ki se morajo (
poleg storitev, ki naj bi bile primeroma naštete v zakonu, ki ureja zdravniško službo) opravljati v času stavke, ki traja od 15. 1. 2024.
Gre za stavko, ki poteka na podlagi sklepa Generalnega odbora FIDES, to je Sklepa o začetku splošne stavke zdravnikov in zobozdravnikov z dne 12. 12. 2023.
2.
Pobudnika zatrjujeta, da se z Odlokom občutno širi obseg zakonsko predpisanega minimuma storitev, ki jih morajo izvajati zdravniki v času stavke.
Navajata
, da je lahko predpis, ki neposredno omejuje človekove pravice in temeljne svoboščine nedoločenega števila oseb, le zakon. Od tega pravila naj bi bilo dovoljeno odstopiti samo v izjemnih primerih ter zgolj če so v zakonu vnaprej določena dovolj natančna vsebinska merila, ki jih mora izvršilna oblast pri tem upoštevati.
Pobudnika menita, da nobena izmed zakonskih določb, ki so v Odloku navedene kot podlaga za njegovo sprejetje, Vlade ne pooblašča za omejevanje pravice do stavke s podzakonskim predpisom. Navedeno naj bi
veljalo ne glede na to, da ima država, v njeni funkciji pa tudi Vlada kot izvršilna veja oblasti, ustavnopravno pozitivno obveznost, da ustvarja okoliščine, ki posameznikom na ozemlju Republike Slovenije omogočajo ohranitev zdravja in življenja. Državna oblast naj bi po Ustavi imela dolžnost, da ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi
,
če je to potrebno, tudi tako, da (sorazmerno) poseže v druge človekove pravice in temeljne svoboščine, vendar pa naj to ne bi pomenilo, da sme Vlada ukrepe, s katerimi zaradi želje po zagotavljanju kar se da velikega obsega zdravniških storitev tekom stavke posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, predpisati brez podlage v zakonu.
Pobudnika zatrjujeta, da je omejevanje pravice do stavke s podzakonskim predpisom že v nasprotju z drugim odstavkom 77. člena Ustave, ki sicer predvideva možnost omejitve navedene človekove pravice, vendar le z zakonom. Sklicujeta se tudi na
načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ki naj bi bilo povezano z
načelom demokratičnosti (1. člen Ustave) in načelom pravne države (2. člen Ustave). Navajata (v okviru utemeljevanja pravnega interesa) še, da s pobudo zahtevata odpravo posledic kršitve pravice enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
3. Pobudnika menita, da so določbe Zakona o stavki (Uradni list SFRJ, št. 23/91 – v nadaljevanju ZStk) zastavljene preširoko, da bi lahko pomenile podlago za omejevanje pravice do stavke s podzakonskimi predpisi. Šlo naj bi za generalni predpis, ki naj bi bil v zvezi z omejitvami pravice do stavke premalo vsebinsko določen in naj bi ga bilo treba dopolniti s področnimi zakoni. Člen 5 ZStk naj bi
zakonodajalca (in ne Vlado) pooblaščal, da lahko pri
urejanju pravice do stavke v posameznih panogah in poklicih stavko omeji na način, da ta ne bo ogrožala varnosti in zdravja ljudi in premoženja ter bo omogočala nadaljevanje dela po končani stavki. To naj bi bil izjemno široko zastavljen standard, ki bi ga bilo mogoče grobo zlorabiti, v kolikor bi dopustili, da na tej zakonski podlagi Vlada odloča o omejitvi pravice do stavke
. Tudi prvi odstavek 7. člena ZStK naj bi
pomenil le napotek zakonodajalcu, ki ga je dolžan upoštevati pri urejanju posameznih področij dela in sprejemanju področnih zakonov, na kar naj bi jasno kazal že drugi odstavek 7. člena ZStk, po katerem naj bi se način zagotavljanja minimuma delovnega procesa iz prvega odstavka te zakonske določbe določil z zakonom ali na zakonu temelječem odloku.
Ustrezne podlage za izdajo Odloka naj ne bi pomenil niti 15. člen ZStk, saj pooblastilo za ukrepanje iz te določbe naj ne bi pomenilo, da je izvršilni organ pristojen arbitrarno ter v nasprotju
z
Ustavo in zakoni izvorno določati in širiti zakonske ukrepe za omejitev pravice do stavke, če oceni, da bi utegnile nastati nevarnost za življenje in zdravje ljudi, njihovo varnost, varnost premoženja ali druge škodljive nepopravljive posledice.
Navedena zakonska določba naj bi pomenila le pooblastilo za sprejetje nujnih ukrepov, ki jih predvidevata Ustava in zakon, ob predpostavki da hkrati prihaja tudi do kršitev določb ZStk s strani stavkajočih, torej do kršitev minimuma delovnega procesa, za kar pa v obravnavani zadevi naj ne bi šlo.
Zdravniki in zobozdravniki naj bi imeli že z Zakonom o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20 – v nadaljevanju ZZDej) in Zakonom o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 58/08, 40/17, 49/18, 66/19 in 199/21 – v nadaljevanju ZZdrS) predvidene ukrepe, ki omejujejo njihovo pravico do stavke z namenom zaščite življenja in zdravja ljudi ter preprečitve škodljivih nepopravljivih posledic. Teh zakonskih obveznosti naj bi se držali. Zato naj Vlada ne bi imela nobenega razloga, da v stavko poseže z izdajo novih ukrepov. Pobudnika dodajata, da lahko Vlada na podlagi 15. člena ZStk sprejme le nujne ukrepe, določene z Ustavo in zakonom. Ukrepi iz Odloka pa naj ne bi bili določeni ne z Ustavo ne z omenjenima področnima zakonoma in naj bi se določali poleg z zakonom predvidenih ukrepov.
4. Po mnenju pobudnikov tudi tretji odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14, 55/17 in 163/22 – v nadaljevanju ZVRS) ne more pomeniti ustrezne podlage za izdajo Odloka. V zvezi s tem se pobudnika sklicujeta na 15. in 87. člen Ustave. Navajata, da lahko Vlada ob ustreznem zakonskem pooblastilu zgolj dopolni oziroma nadalje razčleni zakonsko materijo, ki ureja pravice in obveznosti posameznikov, in to tako, da ne opredeljuje dodatnih pravic in obveznosti ter da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje, saj sicer posega v sfero zakonodajne veje oblasti. Tudi 2. člen ZVRS naj bi določal, da Vlada zgolj usmerja in usklajuje izvajanje politike države, in sicer skladno z Ustavo, zakoni in drugimi splošnimi akti Državnega zbora. Tretji odstavek 21. člena ZVRS naj bi
zgolj na splošni ravni opredeljeval pristojnosti Vlade ter določal vrsto akta, s katerim Vlada ureja vprašanja splošnega pomena, sam po sebi pa naj ne bi pomenil vsebinske podlage za podzakonsko urejanje ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Vsebinsko podlago za vladne ukrepe naj bi lahko nudil zgolj področni zakon, ki vsebinsko ureja določeno vprašanje.
5. Glede drugega odstavka 3. člena ZZDej pobudnika navajata, da državi in lokalnim skupnostim nalaga dolžnost zagotavljanja javne zdravstvene službe, ne da bi pooblaščal Vlado, da
za zagotovitev nemotenega opravljanja javne zdravstvene službe sprejema ukrepe v nasprotju z Ustavo in drugimi zakoni. Vladi tudi naj ne bi dajal nobenih vsebinskih usmeritev za zagotavljanje nemotenega opravljanja javne zdravstvene službe. Drugi odstavek 3. člena ZZDej naj ne bi pomenil samostojne pravne podlage za odrejanje ukrepov, temveč naj bi bil zgolj vodilo, ki usmerja delovanje izvršilnih organov.
6. Pobudnika poudarjata, da ustrezne podlage za izdajo Odloka tudi ne moreta pomeniti 44. člen in prvi stavek prvega odstavka 46. člena ZZdrS. Člen 44 ZZdrS naj bi sicer zavezoval zdravnike, ki opravljajo zdravniško službo v okviru mreže javne zdravstvene službe, da se vključijo v program zagotavljanja dežurne zdravniške službe in nujne zdravniške pomoči, vendar pa naj Vladi ne bi dajal pooblastil, da z izvršilnim predpisom nadalje ureja vprašanja iz navedene zakonske določbe, še zlasti pa ne, da aktivno posega v ustavne pravice zdravnikov do stavke, ki naj bi v svojem bistvu pomenila organizirano prekinitev dela delavcev za uresničevanje ekonomskih in socialnih pravic in interesov iz dela. Tudi 46. člen ZZdrS naj ne bi pomenil določbe, na podlagi katere bi lahko Vlada z odlokom širila nabor zdravniških storitev, ki pomenijo minimum delovnega procesa med stavko. Omejitve stavke zdravnikov naj bi bile določene že v tem členu. V prvem odstavku naj bi zakonodajalec povsem jasno in konkretno določal, da je zdravnik v času stavke dolžan izvajati vse tiste zdravniške storitve, katerih opustitev bi v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt. Te storitve naj bi zakonodajalec izrecno določil v drugem odstavku 46. člena ZZdrS ter jih dopolnil še s storitvami iz tretjega odstavka 46. člena ZZdrS. Z Odlokom naj bi Vlada arbitrarno in protiustavno ter nezakonito izničila 46. člen ZZdrS ter naloge, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko, določila sama, brez kakršnekoli ustrezne podlage ter v nasprotju tudi s prvim stavkom prvega odstavka 46. člena ZZdrS. V zvezi s tem pobudnika opozarjata, da je Vlada med zdravniške storitve, ki jih je dolžan opravljati zdravnik med stavko, vključila storitve, katerih opustitev nikakor ne vodi v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt. Dodajata, da tudi če bi Vlada podlago za Odlok utemeljevala z drugim stavkom prvega odstavka 46. člena ZZdrS, česar ni storila, naj bi ta dopuščal zgolj minimalno možnost interpretacije
v okviru zdravniških storitev, katerih opustitev bi v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt, ne pa tudi glede drugih storitev, saj tretji odstavek 46. člena ZZdrS ne dopušča nobenega prostora za dodatno razlago. Med storitvami iz tega odstavka namreč naj ne bi bilo zdravniških storitev, ki bi vsepovprek preprečevale poslabšanja kakovosti življenja in ne nujno zdravstvenega stanja.
7. Pobudnika Ustavnemu sodišču predlagata, naj pobudo sprejme v obravnavo in z učinkom razveljavitve odloči, da je Odlok v neskladju z Ustavo. Predlagata tudi, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje Odloka.
8. Ustavno sodišče je pobudo in predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka poslalo v odgovor nasprotni udeleženki, to je Vladi. Vlada navaja, da je Odlok sprejela na podlagi 15. člena ZStk. Pojasnjuje, da je ocenila, da stavka zdravnikov ne poteka v skladu s prvim odstavkom 5. člena ZStk, pri čemer pa se sklicuje tudi na pogoje za stavko iz 7. člena ZStk. Vlada navaja, da je nabor storitev, ki so jih dolžni izvajati zdravniki v času stavke, v prvem odstavku 46. člena ZZdrS določen eksemplifikativno. Glede na to naj bi Vlada z Odlokom zgolj ugotovila, katero so tiste storitve, ki jih
morajo zdravniki v času stavke opravljati ob upoštevanju prvega stavka prvega odstavka 46. člena ZZdrS ter prvega odstavka 5. člena in prvega odstavka 7. člena ZStk. Vlada
meni, da je vse storitve, ki jih določa Odlok, mogoče razumeti kot določitev storitev, ki so predvidene s 46. členom ZZdrS. V zvezi s tem opozarja na trajanje stavke in nepredvidljivost njenega zaključka. Zaradi teh okoliščin je po mnenju Vlade nedvomno izpolnjen pogoj, da bi opustitev zdravstvene obravnave pacientov s stopnjo nujnosti zelo hitro v kratkem času vodila v nepopravljivo okvaro njihovega zdravja ali v smrt, obstajalo pa naj bi tudi realno tveganje za nepopravljivo hudo okvaro zdravja (ali smrt) zaradi opustitve vseh drugih storitev iz Odloka. V zvezi s slednjimi storitvami Vlada navaja, da lahko omejevanje dostopa do pravic iz sistema socialne varnosti pri upravičencih nedvomno povzroči resno zdravstveno škodo, saj naj bi poleg poslabšanja fizičnega zdravja (npr. oseba zaradi strahu pred izgubo dohodka, ki je pogojena s strahom zaradi neizdaje bolniškega lista, ne uveljavlja bolniške odsotnosti oziroma ne začne z zdravljenjem) sprožalo tudi poslabšanje duševnega zdravja pacientov, kar naj bi privedlo do nepopravljivo hude okvare zdravja ali celo smrti (samomorov). S sklicevanjem na to, da je z Odlokom napolnila vsebinsko odprti določbi 46. člena ZZdrS in 7. člena ZStk, Vlada zavrača očitke pobudnikov o kršitvi načela legalitete. Utemeljuje tudi, zakaj naj bi bil poseg v pravico do stavke v skladu z načelom sorazmernosti. Navaja, da naj bi šlo za tehtanje med pravico zdravnikov do stavke in drugimi človekovimi pravicami, to je pravico do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave) in denimo pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave). Vlada meni, da so s tem, ko je
Univerzitetni rehabilitacijski Inštitut Soča (v nadaljevanju URI) prenehal z izvajanjem zdravniških pregledov invalidov za namen podaljšanja vozniškega dovoljenja, tega pregleda pa naj ne bi bilo mogoče opraviti drugje v Republiki Sloveniji, invalidi postavljeni v neenakopravni položaj. S sklicevanjem na tretji odstavek 21. člena ZVRS Vlada navaja še, da ni kršila načela pravne države. Navaja tudi razloge, zakaj naj ne bi bil utemeljen predlog pobudnikov za začasno zadržanje izvrševanja Odloka.
9. Odgovor Vlade je Ustavno sodišče poslalo pobudnikoma. Pobudnika v odgovoru ponavljata, da je pravica do stavke človekova pravica, originarno urejanje človekovih pravic, do česar naj bi prišlo v obravnavani zadevi, pa naj bi bilo pridržano zakonodajalcu. Navajata, da je, upoštevaje ustavnosodno presojo (sklicujeta se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20
z dne 13. 5. 2021, Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18)
, od navedenega pravila v izjemnih primerih sicer mogoče odstopiti, vendar zgolj, če so v zakonu vnaprej določena dovolj natančna vsebinska merila, ki jih mora pri tem upoštevati izvršilna oblast, kar pa v zvezi z izdajo izpodbijanega Odloka naj ne bi bilo izpolnjeno.
10. V nadaljevanju odgovora pobudnika znova navajata razloge za to, zakaj zakonske določbe, ki naj bi bile podlaga za izdajo Odloka, naj to ne bi mogle biti. V zvezi s 15. členom ZStk pobudnika trdita, da ta določba sicer omogoča sprejetje nujnih ukrepov, vendar le takšnih, ki jih (že) predvidevata Ustava in zakon, in ob predpostavki, da hkrati prihaja tudi do kršitev določb ZStk s strani stavkajočih, torej do kršitev minimuma delovnega procesa. V obravnavanem primeru naj bi minimum delovnega procesa, ki zagotavlja varnost ljudi in premoženja ali je nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov ali delo drugih organizacij v smislu prvega odstavka 7. člena ZStk, določal 46. člen ZZdrS. Z njim naj bi bile taksativno določene zdravniške storitve, ki jih morajo opravljati zdravniki med stavko, Odlok pa naj bi nabor teh storitev evidentno širil. Pobudnika navajata, da četudi bi šteli, da so primeri zdravniških storitev v prvem odstavku 46. člena ZZdrS našteti zgolj eksemplifikativno, ukrepi iz Odloka ne sledijo sicer jasnim usmeritvam in namenu prvega stavka prvega odstavka 46. člena ZZdrS, ki je v tem, da se tekom stavke prepreči nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali smrt posameznikov. Z Odlokom določen minimum delovnega procesa zdravnikov med stavko naj bi zajemal zdravniške storitve, ki očitno niso potrebne za preprečevanje nastanka nepopravljivo hudih okvar zdravja ali smrti posameznikov. V zvezi s tem pobudnika izpostavljata, da ni jasno, kako naj bi bilo resno ogroženo zdravje ali življenje posameznikov s tem, ko stavkajoči zdravniki v času stavke ne izdajajo potrdil o upravičeni zadržanosti od dela; ne sporočijo zdravstvenega stanja oskrbovancev v socialnovarstvenih zavodih; ne izvedejo zdravniških storitev, potrebnih za uveljavljanje pravic iz socialnih zavarovanj, in storitev ugotavljanja zdravstvenega stanja, ki jih pacient potrebuje zaradi zahtev ali predpisov na drugih področjih ali pri drugih organih. Zatrjujeta, da navedene posledice zaradi neizvedbe navedenih storitev niso pričakovane. V zvezi s 46. členom ZZdrS pobudnika opozarjata še na to, da je neutemeljeno sklicevanje Vlade na drugi stavek prvega odstavka 46. člena ZZdrS, saj ta v Odloku ni naveden kot podlaga za njegovo izdajo. Četudi bi bilo takšno sklicevanje dopustno, pa naj bi Vlada s sprejetjem Odloka še vedno vsaj močno prekoračila pooblastila, ki ji ga je eventualno podal zakonodajalec s tem, ko je navedel, da med zdravniške storitve sodijo "
zlasti"
v zakonu določene storitve. Zdravniške storitve, ki naj bi jih bili dolžni opravljati zdravniki v času stavke, naj bi bile le tiste, katerih opustitev bi v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt. Pobudnika ponavljata tudi svoje trditve v zvezi s tem, zakaj podlage za izdajo Odloka ne more pomeniti niti 21. člen ZVRS. V zvezi s sklicevanjem Vlade, da zaradi stavke invalidi niso mogli podaljševati vozniških dovoljenj, pobudnika opozarjata, da so stavkajoči zdravniki na URI Soča
že sami omilili svoje stavkovne aktivnosti v zvezi s tem.
11. Po prepričanju pobudnikov pomeni Odlok ravnanje Vlade, s katerim se želi v čim večji meri omejiti nadaljnje izvajanje stavke, namesto da bi se Vlada s stavkajočimi zdravniki pogajala z namenom najti rešitve za stavkovne zahteve. Hkrati naj bi se želelo odpraviti kakršnekoli možne učinke stavke zdravnikov brez približanja stavkovnim zahtevam oziroma njihovemu sprejetju. Izrabljanje možnosti omejitve stavke za namen izničenja oziroma bistvenega zmanjšanja njenega pomena naj bi bilo popolnoma nedopustno, pa čeprav pod krinko zasledovanja domnevne koristi tretjih oseb. Pobudnika opozarjata, da je pravica do stavke eno od bistvenih in legitimnih sredstev, z uporabo katerih lahko delavci in njihove organizacije uveljavljajo in branijo svoje socialne in ekonomske interese, z Odlokom pa naj bi jim bilo to onemogočeno. Opozarjata še, da je Vlada sprejela predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi, s katerim predlaga zakonodajalcu, naj s spremembo 46. člena ZZdrS na novo določi minimum delovnega procesa zdravnikov med stavko, kar naj bi kazalo na njeno zavedanje, da je Odlok protiustaven in nezakonit.
B.
12.
Pobudnika vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, ki določa zdravniške storitve v času aktualne stavke zdravnikov.
13. Prvi pobudnik navaja, da je reprezentativni sindikat v poklicih zdravnik in zobozdravnik. Iz Seznama reprezentativnih sindikatov, ki ga vodi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, objavljenega na portalu Odprti podatki Slovenije, katerega skrbnik je Ministrstvo za javno upravo, izhaja, da je pobudnik reprezentativni sindikat v poklicih zdravnik in zobozdravnik. Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko, če so ogrožene pravice delavcev, postopek za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, začne z zahtevo (enajsta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). To pomeni, da sodi prvi pobudnik med kvalificirane predlagatelje, ki imajo (ob izpolnjenosti pogoja ogroženosti pravic delavcev) na voljo zahtevo. Vendar pa iz obravnavane vloge v tej zadevi izhaja, da prvi pobudnik vlaga pobudo in ne zahteve. Prvi pobudnik namreč v posebnem delu vloge utemeljuje svoj pravni interes, ki ga je treba izkazati le primeru vložitve pobude (glej 24. člen ZUstS). Poleg tega tudi izrecno predlaga sprejem pobude v obravnavo.
[1]
V vlogi sicer omenja, da so bile z Odlokom ogrožene pravice delavcev (njegovih članov) in da je pobudo upravičen vložiti na podlagi prvega odstavka 23.a člena ZUstS, kar bi potencialno lahko kazalo na to, da vlaga zahtevo. Vendar pa omenjene navedbe prvi pobudnik podaja le v okviru navedb o pravnem interesu in ne kot samostojne navedbe. Ob tem kaže dodati, da z navedbami o obstoju pravnega interesa sindikat kot predlagatelj tudi ne more utemeljiti obstoja ogroženosti delavcev kot enega od pogojev, ki mora biti izpolnjen, da lahko sindikat vloži zahtevo.
[2]
Vse navedeno kaže na to, da prvi pobudnik vloge ne vlaga v svojstvu predlagatelja, temveč v svojstvu pobudnika, kot se tudi sam ves čas imenuje. Zato je treba njegovo vlogo obravnavati kot pobudo.
[3]
Ob tem Ustavno sodišče še posebej poudarja, da je treba v zvezi s tem upoštevati tudi to, da so predlagatelji, med katere načeloma sodi tudi prvi pobudnik, z Ustavo predvideni državni organi, ki jim ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Gre za kvalificirane udeležence postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od
katerih se utemeljeno pričakuje, da bodo njihove vloge strokovno in kvalitetno obrazložene
.
[4]
Zato je najmanj, kar lahko Ustavno sodišče pričakuje od njih (in v tem okviru tudi od prvega pobudnika), da to, da vlagajo vlogo kot kvalificirani predlagatelji, iz vloge povsem jasno izhaja. Temu kriteriju prvi pobudnik nedvomno ni zadostil.
14. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
15. Prvi pobudnik navaja, da s pobudo z
asleduje neposredno korist svojih članov, katerih pravni položaj si želi izboljšati.
Pobudo vlaga torej v interesu svojih članov in ne v svojem lastnem interesu. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da imajo politične stranke, društva, zbornice oziroma druga združenja, kamor sodijo tudi sindikati kot združenja delavcev,
[5]
praviloma pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo zaradi varstva pravic in interesov svojih članov ali drugih oseb, za kar gre tudi v obravnavani zadevi, oziroma ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes praviloma ni izkazan.
[6]
16. Ustavno sodišče je v preteklosti sicer izjemoma priznavalo pravni interes za vložitev pobude tistim različnim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov tistih skupin oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil,
[7]
in ekološkim društvom, ki so bila na podlagi takrat veljavnega zakona, ki je urejal varstvo okolja, subjekti varstva okolja.
[8]
Po novejši ustavnosodni presoji v vseh tistih primerih, ko izpodbijana zakonska določba ne učinkuje neposredno, združenjem ni več mogoče priznati pravnega interesa in to ne glede na njihovo pravno organizacijsko obliko.
[9]
Pravnega interesa pa združenjem Ustavno sodišče praviloma ne priznava niti v primeru, ko izpodbijana določba na njihove člane učinkuje neposredno.
[10]
Izjemoma se v primeru neposredno učinkujočih določb združenju po novejši ustavnosodni presoji prizna pravni interes, če
pobudnik izkaže, da je bil ustanovljen z namenom, da v konkretnih postopkih pred državnim organom zastopa pravice in interese svojih članov.
[11]
17. Izpodbijani Odlok učinkuje neposredno. Glede na zgoraj navedeno bi se lahko v zvezi s priznanjem pravnega interesa prvemu pobudniku zastavilo vprašanje, ali gre morda za primer združenja, ki mu Ustavno sodišče, če je ustanovljeno z namenom, da v konkretnih postopkih pred državnim organom zastopa pravice in interes svojih članov, izjemoma prizna pravni interes za vložitev pobude zaradi varstva pravic in interesov njegovih članov. Vendar pa se Ustavnemu sodišču v tej zadevi ni treba opredeliti do tega vprašanja. Kot je bilo že navedeno, sodi namreč prvi pobudnik v krog privilegiranih predlagateljev po prvem odstavku 23.a člena ZUstS. Pravno sredstvo, s katerim bi lahko prvi pobudnik pred Ustavnim sodiščem izpodbijal Odlok in tako varoval interese svojih članov, je zato zahteva (enajsta alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS). Zato prvemu pobudniku že iz tega razloga ni mogoče priznati pravnega interesa za vložitev pobude, četudi gre za predpis, ki učinkuje neposredno.
18. Drugi pobudnik v utemeljitev svojega pravnega interesa navaja, da je zdravnik, zaposlen v Univerzitetnem kliničnem centru Ljubljana. Navaja tudi, da je sindikalni zaupnik pri prvem pobudniku in da sodeluje v stavki, na katero se nanaša izpodbijani Odlok. Z Odlokom naj bi bilo poseženo v njegovo ustavno pravico do stavke. Pobudi prilaga pogodbo o zaposlitvi, iz katere izhaja, da je
zaposlen na delovnem mestu višji zdravnik specialist PPD 1 (delal naj bi na
Kliničnem inštitutu za radiologijo
, in sicer za opravljanje del: diagnosticiranje, zdravljenje in rehabilitacija bolnikov na terciarni ravni, v skladu s specializacijo, strokovnimi standardi in poklicno etičnimi merili; izvajanje specialnih medicinsko-tehničnih posegov in diagnostično terapevtskih postopkov; vodenje medicinske dokumentacije, predpisovanje zdravil in medicinskih pripomočkov; stalno strokovno izobraževanje in spremljanje razvoja medicinske stroke).
Iz navedb drugega pobudnika ni mogoče razbrati, kako zatrjevano povečan obseg storitev, ki naj bi jih morali opravljati zdravniki med stavko po izpodbijanem Odloku, vpliva na njegov pravni položaj. Povedano drugače, drugi pobudnik v pobudi ne navede, katere storitve iz Odloka mora dejansko opravljati in kako je na ta način z Odlokom omejena njegova pravica do stavke. Glede na to drugi pobudnik ni izkazal, ali izpodbijani Odlok sploh učinkuje nanj in da bi se z ugotovitvijo protiustavnosti Odloka izboljšal njegov pravni položaj. Zato tudi drugi pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude.
19. Ker pobudnika ne izkazujeta pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, je Ustavo sodišče njuno pobudo zavrglo (1. točka izreka).
20. Pobudnika zahtevata povračilo stroškov postopka s pobudo. Menita, da v tej zadevi obstajajo posebej utemeljeni razlogi za naložitev plačila stroškov postopka nasprotni udeleženki. Navajata, da si je prvi pobudnik vse od napovedi stavke prizadeval za pogajanja in dialog, kar pa naj iz razlogov na strani Vlade ne bi bilo uspešno. Dodajata, da je Ustavno sodišče že odločilo, da mora izvršilni predpis temeljiti na dovolj pomensko določljivi vsebinski podlagi v zakonu, njegova vsebina pa mora biti v okviru zakona, zaradi česar naj bi morala Vlada ob izdaji spornega Odloka pričakovati ugotovitev njegove protiustavnosti.
21. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebej utemeljeni razlogi, ki v obravnavanem primeru niso podani. Ustavno sodišče je zato odločilo, da pobudnika sama nosita svoje stroške postopka s pobudo (2. točka izreka).
22. Glede na to, da je Ustavno sodišče odločilo o pobudi, mu ni bilo treba odločati še o predlogu za začasno zadržanje izvrševanja Odloka.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi
tretjega odstavka 25. člena
in prvega odstavka 34. člena  ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom
46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Accetto, Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Bistvena razlika med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na podlagi pobude, in postopom za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo, je, da postopek po pobudi vsebuje dodatno fazo – postopek preizkusa pobude (26. člen ZUstS). V tej fazi lahko Ustavno sodišče pobudo zavrne ali jo sprejme v obravnavo. Postopek, ki je začet z zahtevo, te vmesne faze postopka ne vsebuje
[2]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-136/11 z dne 11. 4. 2013, št. U-I-113/13 z dne 25. 4. 2013, št. U-I-120/12 z dne 6. 3. 2014, št. U-I-149/13 z dne 8. 5. 2014, št. U-I-174/13, U-I-54/14, U-I-200/14 z dne 10. 3. 2016 in št. U-I-54/15 z dne 18. 5. 2017.
[3]
Primerjaj s sklepom št. U-I-220/20 z dne 25. 5. 2023, v katerem je Ustavno sodišče vlogo občine, ki pod določenimi pogoji lahko sodi med kvalificirane predlagatelje za vložitev zahteve, obravnavalo kot pobudo in ne kot zahtevo.
[4]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve, št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-191/19 z dne 18. 5. 2023 (Uradni list RS, št. 63/23), 20. točka obrazložitve.
[5]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-152/11 z dne 24. 5. 2012, 4. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), 10. točka obrazložitve, in s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-76/16 z dne 12. 9. 2016, 4. točka obrazložitve.
[7]
Tako npr. odločbe oziroma sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153), št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 154), 3. točka obrazložitve, št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 190), 4. točka obrazložitve, št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), 12. točka obrazložitve, št. U-I-246/02, 10. točka obrazložitve, in št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10), 10. točka obrazložitve.
[8]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 z dne 21. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 126), 8. točka obrazložitve.
[9]
Razlogi za tako stališče so denimo podrobneje obrazloženi v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-79/16 z dne 12. 4. 2018.
[10]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-58/20 z dne 24. 5. 2021, 4. točka obrazložitve.
[11]
Tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 15. točka obrazložitve. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-160/22 z dne 23. 6. 2022. Od navedenih stališč je Ustavno sodišče odstopilo le, kolikor se nanašajo na nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, torej tiste, ki zastopajo interese okolja, ki sámo tega ne more. Nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki imajo priznan ustrezen status delovanja v javnem interesu (ustrezno odločbo pristojnega organa), tako – ne glede na to, ali določbe učinkujejo neposredno ali ne – izpolnjujejo zahtevo po izkazovanju lastnega pravnega interesa, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja (prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 20. točka obrazložitve).
⇒
U-I-37/24-15
8. 5. 2024
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-37/24
Z DNE 24. 4. 2024
1. Nisem imel pomislekov glede stališča, da prvi pobudnik ne izkazuje pravnega interesa.
[1]
Tudi za drugega pobudnika (Milenko Stanković) se lahko strinjam z zapisanim v 18. točki obrazložitve sklepa, da v pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega odloka
[2]
ne navede, katere tam naštete storitve mora dejansko opravljati in kako je na ta način omejena njegova pravica do stavke. Umanjka torej substanciranje glede pogoja t. i. lastnega interesa (iz drugega odstavka 24. člena ZUstS).
[3]
Glede na to, da se pobuda lahko vedno vloži ponovno
[4]
in sanira to napako, je Ustavno sodišče strogo.
2. Hkrati pa sem tudi pri drugačni odločitvi glede procesnih vprašanj imel težavo. Namreč, tudi če bi pogoj pravnega interesa bil izpolnjen, kot so menili nekateri sodniki v manjšini, pa ne bi mogel podpreti odločitve, s katero bi napadeni odlok Ustavno sodišče razveljavilo; to je bila namreč (še ena) možnost, ki jo je sodnik poročevalec podal sodnikom v presojo. Ta osnutek je, po mojem mnenju, temeljil na prestrogi razlagi legalitetnega načela iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Ta razlaga bi napolnila tudi vsebino drugega odstavka 77. člena Ustave,
[5]
ki je predstavljal zgornjo premiso odločanja. Torej, vsebina legalitetnega načela bi se "prelila" v presojo možnosti omejevanja pravice do stavke, ki je po omenjeni zgornji premisli dana zakonodajalcu.
3. Legalitetno načelo preprečuje, da bi izvršilna oblast spreminjala ali samovoljno urejala zakonsko materijo. To je tudi zahteva načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Tudi kadar je v zakon vključena izvršilna klavzula, ta ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpis lahko vseboval določbe, za katere ni podlage že v zakonu. Zakon ne sme izvršilnemu predpisu prepustiti samostojnega odrejanja pravic in obveznosti, pa naj bo izvršilna klavzula zapisana ali ne. Vendarle pa je obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila. Tako Ustavno sodišče v preteklosti.
[6]
Tudi izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju obveznosti in pooblaščanju izvršilne veje oblasti za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (na primer ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem natančne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Tako to pojasni Ustavno sodišče v 9. točki obrazložitve odločbe št. U-I-264/99 (poudarek R. K.):
"
Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok.
Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati).
Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje.
"
V obeh primerih, torej z ali brez izvršilne klavzule, sme upravni predpis zakonsko normo dopolnjevati do mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originalnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Ta definicija pa je lahko, tako menim, videna zelo strogo ali pa do določene mere fleksibilno, kot je to sicer značilno za razlago Ustave. So področja, kjer se razlaga strožje, kjer je polje proste presoje zoženo, kjer načelo zakonitosti zahteva natančnost (
lex certa
), in so področja, kjer takšne natančnosti ni mogoče doseči in je polje presoje tako zakonodajne kot tudi izvršilne oblasti  nekaj širše, pa še vseeno ne trčimo v načelo delitve oblasti. Tako razumem, je Ustavno sodišče (kot prikazano zgoraj) v preteklosti že pojasnjevalo, da se ta zahteva lahko razlaga različno strogo, odvisno od zakonodajnega področja, vprašanj, ki jih naj ureja izvršilna oblast, itd. Npr. na področju kaznovalnega prava in pri oblastnem poseganju v (človekove) pravice je mesto strogosti tega načela, manj pa je strogosti in ozke razlage na področjih, kjer se lahko dovoli več prostora delovanju izvršilne oblasti.
4. Ustavno sodišče pa vse od "covidne" zadeve št. U-I-79/20 dalje poudarja strogost legalitetnega načela. V omenjeni zadevi je ugotovilo neskladje Zakona o nalezljivih boleznih zaradi kršitve legalitetnega načela. Torej, Zakon o nalezljivih boleznih bi moral biti natančnejši pri predpisovanju možnosti izvršilnih ukrepov v primeru nalezljivih bolezni. V podporo svojemu pristopu se je Ustavno sodišče ozrlo tudi po določnosti predpisov, še posebno tistih, ki imajo za posledico kaznovalno sankcijo in so hkrati zajeti v okvirje človekovih pravic. Vendar pa je to dvoje potrebno ločiti; eno je jasnost in določnost zakonske določbe z vidika 28. člena Ustave (načelo zakonitosti v kaznovalnem pravu), drugo pa je vprašanje, kako natančna mora biti osnova in okvir določbe za izvršilno vejo oblasti (z ali brez izvršitvene klavzule) na podlagi drugega odstavka 120. člena Ustave. Drži, da je kdaj ta meja na področju kaznovalnega prava tanka, kajti ista določba, ki zahteva ukrepanje izvršilne oblasti, je lahko hkrati tudi norma, ki bo nudila podlago za kaznovanje v podzakonskem predpisu. Tako je Ustavno sodišče omenjeni odločbi št. U-I-79/20 v svojo podporo citiralo tudi odločitve ESČP, ki zahtevajo določnost v zakonu, (
prescribed by law
) in citiralo zadeve
Roman Zakharov proti Rusiji, Stafford proti Združenemu kraljestvu
,
Dragin proti Hrvaški
,
Chumak proti Ukrajini
.
[7]
To so zadeve, ki se nanašajo na kaznovalne zadeve in vprašanja, povezana z njimi: določnost kazni, poseganje v zasebnost s preiskovalnimi ukrepi itd. V ločenem mnenju k tej odločitvi sem izrazil nestrinjanje s takšnim pristopom.
[8]
5. Ta pričujoča "stavkovna" zadeva, o kateri je odločalo Ustavno sodišče, to vprašanje ponovno odpira in ponovno menim, da enako strogih kriterijev za spoštovanje načela legalitete ne gre uporabljati v vsaki zadevi.
[9]
Menim, da lahko s tako strogo razlago načela legalitete kdaj prekomerno omejujemo izvršilno vejo oblasti. Kolikor ji zakonodajalec prav vsakega posameznega ukrepa ne predpiše tako v podlagi kot v okvirih, ne more delovati (čeprav je morda nujno). S takšno razlago namreč močno zožimo prostor za ukrepanje izvršilne veje oblasti, če ga zakonodajalec ni izrecno predvidel. Izključijo se tudi implicitne naloge. Od te strogosti se torej oddaljujem in razveljavitve (kljub predlaganemu odložilnemu učinkovanju) nisem mogel podpreti. Morda bi sicer tudi manj stroga razlaga načela legalitete pripeljala do razveljavitve kakšne od nalog iz izpodbijanega odloka, a predvsem želim opozoriti, da se ne strinjam z nosilnim stališčem osnutka odločbe o razveljavitvi izpodbijanega odloka (ki ga je podpirala manjšina), ki je temeljil na enako strogem pristopu razlage legalitetnega načela, kot v tistih primerih, ki zahtevajo določnost in strogost (ki veje s področja kaznovalnega prava). Te strogosti na področju Zakona o zdravniški službi ne gre uporabiti. Na področju zdravstvenih storitev je zakonodajalcu tudi težko vnaprej določiti vse situacije, ko morajo zdravniki opravljati svoje delo tudi kadar stavkajo (in še posebej v primerih dlje časa trajajoče stavke; tako kot pričujoča, ki traja že mesece in s tem postaja vse bolj invazivna pri omejevanju človekove pravice do zdravstvenega varstva).
[10]
6. Prav tako me ni nagovoril argument, da gre (morda) že za točko, ko je mogoče govoriti o prisilnem delu zdravnikov. Ob tem sem pomislil tudi na primerjavo z nedavno odločitvijo velikega senata ESČP, ki je potrdilo odločitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča, da je z nemškim Temeljnim zakonom in EKČP skladna celo popolna prepoved stavke javnih uslužbencev (v šolstvu).
[11]
Niso se spraševali po prisilnem delu javnih uslužbencev – učiteljev. Branje te odločbe je tudi sicer poučno; položaje javnih uslužbencev osvetli tudi s tistimi elementi, ki jih zaposleni v zasebnem sektorju niso deležni.
[12]
7. Predvsem pa, žal, pri našem odločanju nisem slišal argumentov v podporo pravici do zdravstvenega varstva, kadar ta trči s pravico do (omejene) stavke. Tudi zato mi je argument prisilnega dela zdravnikov prej sporočil preveliko zavzetost za dosego razveljavitve izpodbijanega odloka. Torej, tudi če bi menil, da niso podani razlogi za zavrženje, vsebinskemu osnutku, ki ga je podpirala manjšina, ne bi mogel slediti.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Glej 13.–17. točko obrazložitve sklepa, h kateremu dajem ločeno mnenje. Z obrazložitvijo v teh točkah se strinjam.
[2]
Izpodbijan je bil Odlok o opravljanju zdravniške službe v času stavke. Reference zanj, kot za vse druge akte, ki so omenjeni v tem mnenju, so že navedene v sklepu. Tudi okrajšave so enake.
[3]
Dodatno, tudi pri vprašanju neposrednega interesa sem imel določene pomisleke; glede na to, da bo zdravnik prejemal navodila od delodajalca, ki bodo zajemala tudi naloge iz izpodbijanega odloka, bo to tudi predmet delovnopravnega odnosa. Zavračanje teh nalog bi lahko imelo posledice zanj, kar pa je ponovno predmet ocene neposrednega učinka (Ustavno sodišče namreč ne sili v kršitev pravil, kadar bi te imele za posameznika nesprejemljivo pravno tveganje). Ne da bi se podrobneje ukvarjal tudi s tem vidikom, sem lahko sledil že težavi predhodne ocene: ne vprašanje neposrednega, ampak lastnega pravnega interesa. Pobudnik tega ni navedel dovolj določno.
[4]
Za podzakonske splošne akte sicer veljata objektivni in subjektni rok, a v tej zadevi ne grozita (tretji odstavek 24. člena ZUstS).
[5]
Ta določa: "Če to zahteva javna korist, se lahko pravica do stavke, upoštevajoč vrsta in naravo dejavnosti, z zakonom omeji."
[6]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-305/96.
[7]
Glej 77. točko in 37. opombo obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-79/20.
[8]
Glej Delno pritrdilno delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021. O razlagi »
prescribed by law
« gl. Concil of Europe (J. McBride), The doctrines and methodology of interpretation of the ECHR by the ECtHR, str. 20 in nasl. (dosegljivo:
1680a20aee (coe.int)
(15.5.2024).
[9]
Omenjeni strogi pristop, značilen za kaznovalno pravo, je Ustavno sodišče torej najprej preneslo na Zakon o nalezljivih boleznih, zdaj pa je bil predlagan prenos še na Zakon o stavki in na Zakon o zdravstveni dejavnosti.
[10]
Specialna določba 46. člena tega zakona, da je zdravnik v času stavke dolžan izvajati tiste zdravniške storitve iz drugega odstavka 4. člena istega zakona, katerih opustitev bi v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt, je ravno zaradi slednjega (
vodi v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali v smrt
) res (pre)ozka. To je sicer del generalne klavzule, ki ji sledi negativna enumeracija; določba se namreč nadaljuje: "
To so zlasti:
". In našteva kot nezaključen seznam. Iz tega je razvidno, da ni mogoče predvideti vseh situacij.
[11]
Glej sodbo velikega senata ESČP v zadevi
Humpert and Others v. Germany
z dne 14. 12. 2023, št. 59433/18, 59477/18, 59481/18
et al
. Glej tudi I. Y. Nugraha, Defusing a Brewing Conflict with the Constitution: Humpert and Others v Germany, Procedural Rationality,and the Right of Civil Servants to Strike, dosegljivo:
Defusing a Brewing Conflict with the Constitution: Humpert and Others v Germany, Procedural Rationality, and the Right of Civil Servants to Strike - Strasbourg Observers
(15. 5. 2024).
[12]
Pritožniki so bili zaposleni kot javni uslužbenci učitelji na šolah v treh različnih zveznih deželah. Med službo so se udeležili protestnih dogodkov in stavkovnih aktivnosti sindikata. To udeležbo so kaznovali pristojni disciplinski organi. Kot razlog so navedli, da udeležba na stavki pomeni kršitev temeljnih službenih obveznosti, zlasti da javni uslužbenec ne sme biti odsoten z dela brez dovoljenja. V prvotnem postopku pred rednimi sodišči so se pritožniki na koncu neuspešno pritožili zoper izdane disciplinske odredbe.
Nemško Zvezno ustavno sodišče je odločilo (sodba z dne 12. 6. 2018, št. 2 BvR 1738/12, 2 BvR 646/15, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 1395/13), da mora zakonodajalec prepoved stavke javnih uslužbencev upoštevati kot samostojno, tradicionalno načelo poklicne javne službe. Prav tako je menilo, da je prepoved stavke v skladu z Temeljnim zakonom in EKČP. S to utemeljitvijo je drugi senat Zveznega ustavnega sodišča zavrnil štiri ustavne pritožbe zoper prepoved stavke javnih uslužbencev. Na podlagi njihove nadaljnje pritožbe na ESČP je torej slednje odločilo, da 11. člen EKČP (svoboda združevanja) ni bil kršen.
⇒