Up-505/19_a
Natisni
Opravilna št.:
Up-505/19_a
Datum odločitve:
9. 5. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 48/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:Up.505.19
Akt:
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 195/2018 z dne 10. 10. 2018
Izrek:
Ustavna pritožba zoper
sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 195/2018 z dne 10. 10. 2018 se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ustanovitve javne službe ni mogoče enačiti s podelitvijo javnega pooblastila za izvrševanje oblastnih nalog državne uprave. Z ustanovitvijo javne službe izvajalec javne službe pridobi obveznost zagotavljanja javnih dobrin vsem posameznikom pod enakimi pogoji, ne pridobi pa pristojnosti za izvajanje klasičnih oblastnih funkcij državne uprave. Razlika izhaja iz različnih temeljnih funkcij javne uprave. Podelitev in izvajanje javnega pooblastila spadata v regulatorno funkcijo – oblastno oziroma prisilno urejanje družbenih razmerij s sprejemanjem splošnih ali posamičnih pravnih aktov ter izvajanjem materialnih dejanj (delovanje ex iure imperii). Izvajanje javne službe pa pomeni, da država zaradi javnega interesa zagotavlja splošno dosegljivost javnih dobrin vsem posameznikom pod enakimi pogoji.
Ustavno sodišče v obravnavanem primeru zato odstopa od stališča, da državne univerze v delu, v katerem opravljajo javno službo, izvršujejo tudi javna pooblastila. Ko univerze in njihove članice izvajajo visokošolsko javno službo, ne izvršujejo javnih pooblastil ter ne delujejo na oblasten način. Univerze pri izvajanju javne službe opravljajo servisno funkcijo države, saj zagotavljajo dosegljivost nematerialnih javnih dobrin – visokošolskega izobraževanja, znanstvenoraziskovalnih in umetniških dosežkov.
Javne univerze, ki in ko izvajajo visokošolsko javno službo, ne izvajajo javnih pooblastil. Njihova bistvena lastnost je, da izvajajo javno službo, s katero družbi zagotavljajo dostop do nematerialnih javnih dobrin. Zato tudi vodenje postopkov oblikovanja organov univerze, ki odločajo o načinu organiziranja in opravljanja javne službe, ne pomeni oblastnega delovanja. Univerzitetni organi, ki skrbijo za izvedbo volilnega postopka, pri vodenju volitev ne odločajo kot upravni organi oziroma kot subjekti, ki bi bili nosilci javnih pooblastil.
Avtonomija univerze ne pomeni, da univerze oziroma njene članice niso dolžne spoštovati Ustave in zakonov. Če univerza ali njena članica posamezniku krši človekove pravice ali zgolj zakonske pravice, temu posamezniku ni mogoče odrekati sodnega varstva zaradi ustavno zagotovljene avtonomije univerze. Posameznik, ki meni, da mu je univerza pri svojem delovanju kršila prvi oziroma drugi odstavek 14. člena Ustave, ima učinkovito sodno varstvo zagotovljeno v pravdnem postopku na podlagi Zakona o varstvu pred diskriminacijo.
Pravna podlaga:
Člen 14, 22, 58, Ustava [URS]
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Noemia Rute Peres de Bessa Vilela, Maribor
Datum vloge:
30. 4. 2019
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US33858
Dokument v PDF obliki:
Up-505-19.pdf
202 KB
Prenesite datoteko
Up-505/19-23
9. 5. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi, ki jo je vložila Noemia Rute Peres de Bessa Vilela, Maribor, ki jo zastopa dr. Jorg Sladič, odvetnik v Ljubljani, na seji 9. maja 2024
odločilo:
Ustavna pritožba zoper
sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 195/2018 z dne 10. 10. 2018 se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pritožnica je evropska državljanka in je bila doktorska študentka Pravne fakultete Univerze v Mariboru. Poskušala je glasovati na predčasnih volitvah za rektorja Univerze v Mariboru, vendar ji je glasovanje preprečila volilna komisija Univerze v Mariboru (v nadaljevanju volilna komisija). Pritožnica je vložila tožbo zaradi ugotovitve kršitve človekovih pravic, ki jo je Upravno sodišče zavrglo. Pojasnilo je, da se odločitev volilne komisije uvršča v interno delovanje Univerze v Mariboru – torej v področje, na katerem univerza deluje po načelih avtonomije. Zato v obravnavni zadevi naj ne bi šlo za odločanje v upravni zadevi oziroma za odločanje o aktu iz 2. in 4. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – v nadaljevanju ZUS-1) oziroma za odločanje organa oblasti. Sprejelo je stališče, da odločanje o sporu zato ne spada v sodno pristojnost (prva točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).
2. Vrhovno sodišče je pritožbo zavrnilo. Sprejelo je stališče, da volilna pravica študenta pri volitvah rektorja univerze ni varovana z volilno pravico iz 43. člena Ustave. Poudarilo je, gre pri volitvah, imenovanjih in odpoklicu organov univerze za del internega delovanja univerze – torej za področje, ki deluje po načelu avtonomije univerze, ki je varovana v 58. členu Ustave. Odločitev volilne komisije naj ne bi bila izdana v okviru upravne funkcije in zato naj ne bi šlo za akt ali dejanje organa, na podlagi katerega bi se lahko začel upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, saj volilne komisije pri takem odločanju ni mogoče šteti za organ upravne oblasti. Sprejelo je stališče, da je neutemeljeno tudi sklicevanje na pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Ustava naj bi način izvrševanja te pravice vezala na zakon, vendar Zakon o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16, 65/17 – v nadaljevanju ZViS/17) tega ne predvideva. Varstvo v upravnem sporu bi bilo mogoče, če bi tako določil zakon ter bi bil ob ustrezni zakonski ureditvi vzpostavljen poseben volilni spor. Vrhovno sodišče je zavrnilo tudi očitke pritožnice glede diskriminacije na podlagi narodnosti in sklicevanje na 14. člen Ustave. Sprejelo je stališče, da so bile njene navedbe o tem vprašanju pavšalne oziroma nekonkretizirane, prav tako pa pritožnica naj ne bi podala nobenih okoliščin oziroma dokazov, ki bi jih potrjevale. Posledično je neutemeljeno tudi sklicevanje na 18. in 45. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU).
3. Pritožnica zatrjuje kršitev 14., 25., 43., 44. in 57. člena Ustave ter 18. in 45. člena PDEU. Navaja, da je prišlo do napačne interpretacije in uporabe 2. in 4. člena ZUS-1 ter 6. člena ZViS/17. Meni, da je potrdilo volilne komisije upravni akt v smislu 2. in 4. člena ZUS-1 ter da njegova izdaja ne pomeni zgolj "golega internega delovanja univerze". Univerza v Mariboru naj bi bila javni zavod, ki izvršuje javno oblast. Zato naj bi vedno, ko odloča o pravicah in obveznostih posameznikov, "de iure" izvajala državno oblast in izdajala "acta iure imperi" – takšno naj bi bilo tudi potrdilo volilne komisije. Pritožnica meni, da je pravno nesprejemljivo, da se pri takšnem subjektu zavrne pravno sredstvo s sklicevanjem na njegovo interno delovanje. Zatrjuje, da avtonomija univerze zajema izključno finančni in raziskovalni vidik, ne zajema pa vprašanja volitev rektorja univerze. Pritožnica opozarja, da je bistvo njenih očitkov, da je bila izbrisana iz volilnega imenika ali ni bila uvrščena vanj zaradi svoje narodnosti in da gre za diskriminacijo na tej podlagi (14. člen Ustave). To vprašanje pa naj bi presegalo vprašanje avtonomnosti univerze.
4. Pritožnica navaja, da je odločitev Vrhovnega sodišča sporna tudi z vidika prvega in tretjega odstavka 57. člena v zvezi s 44. členom Ustave. Navaja, da naj bi šlo pri volitvah v organe univerze za volitve nosilcev javnih pooblastil. Glasovanje na volitvah naj bi bila oblika upravljanja javnih zadev, saj naj bi volivci z udeležbo na volitvah sooblikovali način pridobivanja ustrezne izobrazbe. Dolžnost ustvarjanja možnosti, da si državljani pridobijo ustrezno izobrazbo, pa naj bi veljala tudi za tuje državljane. Pritožnica meni, da gre v obravnavani zadevi za kršitev 18. člena PDEU. Meni, da je treba prepoved diskriminacije in pravila o prostem gibanju oseb znotraj Evropske unije (v nadaljevanju EU) razlagati na način, da imajo študenti drugih držav članic, enako kot slovenski študenti, pravico do glasovanja na volitvah rektorja in s tem sodelovanja pri javnih zadevah. Navaja, da je Vrhovno sodišče spregledalo, da ima obravnavana zadeva evropski element, in bi zato moralo postaviti vprašanje Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v predhodno odločanje. Ker tega ni storilo, naj bi kršilo pravico do naravnega in zakonitega sodnika. Hkrati naj bi bili obe sodni odločitvi neobrazloženi, ker ne pojasnita, zakaj vprašanje ni bilo postavljeno.
5. Pritožnica zatrjuje, da sklicevanje na pravico do upravljanja javnih zadev (44. člen Ustave) ne more upravičiti izključitve sodelovanja tujega študenta pri volitvah rektorja. Poudarja, da 45. člen PDEU vsebuje temeljno načelo prostega gibanja delavcev in odprave vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva delavcev držav članic. Navaja večje število odločitev SEU, ki naj bi utemeljevale prepoved diskriminacije delavcev in izjeme od prepovedi, ter poudarja, da je treba ugotovitvi, ali funkcije, ki so podeljene rektorju univerze, upravičujejo kakšno izjemo. Meni, da je ravnanje volilne komisije kršilo njeno pravico do prostega gibanja po državah članicah EU, saj naj bi bila zahteva po izkazovanju vpisa v volilni imenik nesorazmerna glede na cilj. Meni, da je mogoče že na podlagi vpisa na fakulteto domnevati, da ima študent tudi volilno pravico. Dodatna zahteva po izkazovanju vpisa v volilni imenik naj bi v resnici diskriminirala zgolj državljane drugih držav članic EU, ker morajo vstopiti na slovensko ozemlje, da preverijo, ali so v imenik vpisani. Pritožnica meni še, da aktivna volilna pravica ne sme biti omejena s pogoji, ki bi izhajali iz osebnih okoliščin posameznika, saj to izhaja iz načela splošnosti volilne pravice. Poudarja, da se študenti (volivci) upravičeno zanašajo na to, da ima univerza urejen, točen in pravilen volilni imenik. Meni, da je bila odločitev volilne komisije, ki ji ni dovolila glasovati, čeprav je študentka univerze, arbitrarna ter da krši njeno volilno pravico (43. člen Ustave). Pritožnica volilni komisiji očita še, da ji je pravico do glasovanja zavrnila iz formalnih razlogov, ne da bi ugotavljala, ali je imela možnost ugovarjati sestavi volilnega imenika, ter da je zato kršila pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave).
6. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-505/19 z dne 2. 11. 2022 sprejelo v obravnavo ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča v zvezi s sklepom Upravnega sodišča. O tem je na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Vrhovno sodišče, Upravno sodišče, Oddelek v Mariboru, in Univerzo v Mariboru.
B.
7. V obravnavani zadevi je Upravno sodišče zavrglo tožbo pritožnice z nosilnim stališčem, da odločanje o sporu ne spada v sodno pristojnost (prva točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). S tem ni sprejelo zgolj stališča, da o zadevi ni mogoče odločati v okviru upravnega spora, ampak da zadeva ne spada v pristojnost nobenega sodišča v Republiki Sloveniji.
[1]
Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo ter pojasnilo, da je sklep Upravnega sodišča pravilen in zakonit. Sprejelo je stališče, da odločitve volilne komisije ni mogoče šteti za odločitev organa upravne oblasti, kot ga opredeljuje prvi odstavek 4. člena ZUS-1. Prav tako je sprejelo stališče, da zakonska volilna pravica pri volitvah rektorja ni varovana z volilno pravico iz 43. člena Ustave ali s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Vrhovno sodišče je kot neutemeljene zavrnilo tudi ugovore pritožnice o kršitvi 14. člena Ustave.
8. Ko Vrhovno sodišče nastopa v vlogi pritožbenega sodišča, mora obrazložiti, v kolikšni meri sledi odločitvi prvostopenjskega sodišča in v kolikšni meri od te odločitve odstopa, ter je dolžno tudi spremeniti pravno podlago za odločitev v zadevi, če je to potrebno. Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča izrecno ne izhaja, ali se je strinjalo zgolj z izrekom odločitve Upravnega sodišča ter v celoti spremenilo razloge za zavrženje tožbe ali pa se je strinjalo z izrekom in z razlogi Upravnega sodišča ter je zgolj še dodalo nove, lastne razloge. Kljub temu pa iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča izhaja, da slednje možnosti sodnega varstva za pritožnico ni izključevalo v absolutnem smislu, kot je to storilo Upravno sodišče. Ustavno sodišče zato šteje, da je Vrhovno sodišče potrdilo izrek Upravnega sodišča ter v celoti spremenilo razloge za zavrženje tožbe. Zato so predmet presoje v obravnavani zadevi zgolj stališča Vrhovnega sodišča.
9. Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča izhaja, da je pritožbo zavrnilo zato, ker niso bili izpolnjeni pogoji za sprožitev upravnega spora iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. V tem oziru je sprejelo stališče, da preprečitve glasovanja na volitvah elektorja ni izvedel oblastni organ ter da je zato treba tožbo pritožnice zavreči. Poleg tega pa je tožbeni očitek pritožnice o kršitvi 14. člena Ustave zavrglo, ker naj pritožnica ne bi podala dovolj jasnih in konkretiziranih trditev o neenaki obravnavi.
[2]
Ustavno sodišče je ob upoštevanju obrazložitve sklepa kot celote štelo, da je Vrhovno sodišče kot pravilno potrdilo odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe s primarnim in podrejenim stališčem. Sprejelo je stališče, da je tožbo treba zavreči, ker sporno ravnanje ni bilo ravnanje oblastnega organa, pa tudi zato, ker tožba v delu, v katerem pritožnica očita kršitev 14. člena Ustave, ni bila v zadostni meri substancirana z navedbami o neenaki obravnavi. Iz vsega navedenega izhaja, da je v obravnavani zadevi v prvi vrsti predmet presoje stališče, da preprečitve glasovanja na volitvah elektorja ni izvedel oblastni organ ter da zato niso izpolnjeni pogoji za sprožitev upravnega spora na podlagi 4. člena ZUS-1.
10. Pritožnica temu stališču nasprotuje in navaja, da je prišlo do napačne razlage in uporabe 2. in 4. člena ZUS-1 ter 6. člena ZViS/17. Meni, da je potrdilo volilne komisije upravni akt v smislu 2. in 4. člena ZUS-1 ter da njegova izdaja ne pomeni zgolj "golega internega delovanja univerze". Univerza v Mariboru naj bi bila javni zavod, ki izvršuje javno oblast. Zato naj bi vedno, ko odloča o pravicah in obveznostih posameznikov, "de iure" izvajala državno oblast in izdajala "acta iure imperii" – takšno naj bi bilo tudi potrdilo volilne komisije. Iz navedb pritožnice izhaja očitek Vrhovnemu sodišču, da je sprejelo odločitev, ki krši prepoved sodniške samovolje oziroma arbitrarnosti, enega od ustavnoprocesnih jamstev, varovanih v 22. členu Ustave.
11. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je prepoved sodniške samovolje oziroma arbitrarnosti kršena, kadar je sodna odločba že na prvi pogled očitno napačna oziroma kadar ni oprta na razumne pravne razloge, zaradi česar je utemeljeno sklepanje, da sodišče ni odločalo na podlagi zakona, temveč na podlagi kriterijev, ki pri sojenju ne bi smeli priti v poštev, ali kadar so argumenti sodišča že na prvi pogled tako nerazumni, da po nobeni od mogočih razlag zakona ne pridejo v poštev, in je zato odločitev sodišča očitno napačna.
[3]
12. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-243/95 z dne 16. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98, in OdlUS VII, 69, 9. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da državne univerze v delu, v katerem opravljajo javno službo, izvršujejo tudi javna pooblastila. Če izvajanje javne službe pomeni tudi izvajanje javnih pooblastil, bi stališče Vrhovnega sodišča, da preprečitve glasovanja na volitvah elektorja ni izvedel oblastni organ, lahko bilo očitno napačno. Ker je navedeno stališče povezano tudi z vprašanjem sodnega varstva zoper ravnanja univerze ter z vprašanjem ustavno varovane avtonomije univerze, je treba stališče iz odločbe št. U-I-243/95 ponovno pretehtati.
13. Naloge državne uprave praviloma izvajajo državni in lokalni organi. Ustava pa omogoča, da lahko tudi pravne in fizične osebe, ki niso del državnega aparata, opravljajo določene naloge državne uprave. Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave (121. člen Ustave). Javno pooblastilo je pravica posameznikov in organizacij, ki niso državni organi, da izvršujejo funkcijo uprave. Pooblastilo se podeli z zakonom, ki mora določiti vsebino javnega pooblastila, tj. katere upravne naloge se zaupajo (dodelijo) kot javno pooblastilo, in nosilca javnega pooblastila, tj. kateri osebi se zaupajo (dodelijo). Če se pooblastilo podeli na podlagi zakona, pa mora ta vsebovati še natančno določena merila, ki jih mora izpolnjevati nosilec javnega pooblastila, določiti organ, ki podeli javno pooblastilo, ter določiti postopek za podelitev javnega pooblastila.
[4]
Javno pooblastilo se izvršuje na tri načine: z izdajanjem splošnih aktov, z izdajanjem posamičnih aktov oziroma z odločanjem v posamičnih stvareh in z opravljanjem materialnih (realnih) dejanj.
[5]
Vsebina javnega pooblastila so le tiste naloge državne uprave, ki pomenijo izvajanje javne oblasti, akti
ex iure imperii
.
[6]
14. Univerza je avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem (prvi odstavek 6. člena ZViS/17). Zagotavlja razvoj znanosti, strokovnosti in umetnosti ter prek fakultet, umetniških akademij ali visokih strokovnih šol v izobraževalnem procesu posreduje spoznanja z več znanstvenih oziroma umetniških področij ali disciplin (prvi odstavek 3. člena ZVis/17). Univerza sama oziroma prek svojih članic izvaja visokošolsko javno službo, ki obsega izobraževalne, znanstvenoraziskovalne, umetniške in podporne dejavnosti (prvi odstavek 6.b člena Zakona o visokem šolstvu, Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16, 65/17 in 102/23 – v nadaljevanju ZViS). Visokošolsko izobraževanje, ki ga v obliki javnoveljavnih študijskih programov izvajajo visokošolski zavodi, je v javnem interesu (6.a člena ZViS). Izobraževalna dejavnost, ne glede na način izvajanja, obsega študijske programe za pridobitev izobrazbe prve, druge in tretje stopnje (drugi odstavek 6.b člena ZViS). Znanstvenoraziskovalna dejavnost obsega področja, ki jih opredeljuje zakon (tretji odstavek 6.b člena ZViS). Umetniška dejavnost obsega umetniško ustvarjanje na področju izobraževalnega in raziskovalnega dela v okviru umetniških disciplin, katerega rezultati so javno dostopni (četrti odstavek 6.b člena ZViS). Podporne dejavnosti so knjižnična, informacijska, administrativna, tehnična, strokovna in upravljavska dejavnost, dejavnost študentskih domov in druge podporne dejavnosti (peti odstavek 6.b člena ZViS).
[7]
15. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da gre pri javni službi v visokem šolstvu za t. i. negospodarsko javno službo, s katero država uresničuje dolžnost ustvarjanja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (dolžnost iz tretjega odstavka 57. člena Ustave).
[8]
Sprejelo je tudi stališče, da je država zaradi javnega interesa in zaradi zagotavljanja ustavne pravice do izobrazbe dolžna vsem državljanom zagotoviti možnosti za pridobitev ustrezne visokošolske izobrazbe pod enakimi pogoji.
[9]
Iz predhodno navedene zakonske ureditve pa izhaja, da univerze in njihove članice z opravljanjem javne službe posameznikom omogočajo tudi izvajanje znanstvenoraziskovalne in umetniške dejavnosti. Zato univerze in njihove članice z opravljanjem visokošolske javne službe družbi kot celoti in njenim posameznikom zagotavljajo pridobivanje izobrazbe, širjenje znanja ter pridobivanje znanstvenoraziskovalnih in umetniških dosežkov.
16. Iz pravne teorije izhaja, da so javne službe ustanovljene in varovane na oblasten način, vendar pa izvajanje javne službe ne pomeni opravljanja nalog državne uprave, ki bi pomenilo izvajanje javne oblasti.
[10]
Država z ustanavljanjem javnih služb uresničuje svojo tako imenovano servisno funkcijo, katere bistvena značilnost je, da posameznikom zagotavlja javne dobrine in storitve, ki bi jih sicer, če bi jih lahko, morali pridobiti prek sistema tržne izmenjave.
[11]
Pri tem lahko posameznikom zagotavljajo materialne dobrine in storitve (gospodarske javne službe) ali nematerialne dobrine in storitve (negospodarske javne službe).
[12]
Odločanje o pravicah in obveznostih uporabnikov storitev javne službe je sestavni del javne službe, vendar ne pomeni izvajanja upravnih nalog.
[13]
Izvajalec javne službe sicer odloča o pravicah in obveznostih uporabnikov glede storitev in dobrin, ki jih nudi javna služba, na enostranski način in kot močnejša stranka nasproti uporabniku, vendar tega ne počne na oblasten način.
[14]
17. Ustanovitve javne službe zato ni mogoče enačiti s podelitvijo javnega pooblastila za izvrševanje oblastnih nalog državne uprave. Z ustanovitvijo javne službe izvajalec javne službe pridobi obveznost zagotavljanja javnih dobrin vsem posameznikom pod enakimi pogoji, ne pridobi pa pristojnosti za izvajanje klasičnih oblastnih funkcij državne uprave. Razlika med enim in drugim položajem je razvidna iz različnih temeljnih funkcij javne uprave.
[15]
Podelitev in izvajanje javnega pooblastila spadata v regulatorno funkcijo – oblastno oziroma prisilno urejanje družbenih razmerij s sprejemanjem splošnih ali posamičnih pravnih aktov ter izvajanjem materialnih dejanj (delovanje
ex iure imperii
). Izvajanje javne službe pa pomeni, da država zaradi javnega interesa zagotavlja splošno dosegljivost javnih dobrin vsem posameznikom pod enakimi pogoji (država ustvarja in dobavlja javne dobrine). Z izvajanjem servisne funkcije se država sicer približa delovanju kot v zasebnopravnih razmerjih (delovanje
ex iure gestionis
), vendar gre še vedno za javnopravno delovanje, le da ni oblastno. Javne službe morajo biti ustanovljene s predpisom, s katerim se ustvari javnopravni režim zagotavljanja javnih dobrin.
[16]
S sprejetjem takšnega predpisa se normodajalec odloči, da obstaja javni interes za ustvarjanje in dobavo družbeno pomembnih dobrin v javnopravnem režimu in ne v sistemu tržne izmenjave. Zato ta predpis, ki mora opredeljevati tudi temeljne elemente javne službe, ustvarja javnopravno razmerje med izvajalcem javne službe in uporabnikom, ki pa ni oblastno (ne gre za tipično upravno pravno razmerje). Iz navedenega izhaja, da je treba od navedenega stališča iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-243/95 odstopiti. Ko univerze in njihove članice izvajajo visokošolsko javno službo, ne izvršujejo javnih pooblastil in zato ne delujejo na oblasten način. Univerze pri izvajanju javne službe opravljajo servisno funkcijo države ter zagotavljajo dosegljivost nematerialnih javnih dobrin – visokošolskega izobraževanja, znanstvenoraziskovalnih in umetniških dosežkov. Uporabniki njihovih storitev oziroma javnih dobrin pa so z njimi še vedno v javnopravnem razmerju.
18. Pri tem ni mogoče izključiti možnosti, da zakonodajalec ali drug organ, ki bi ga določil zakonodajalec, izvajalcu javne službe podeli tudi javno pooblastilo za odločanje o tipičnih upravnopravnih zadevah na oblasten način. V takem primeru bi izvajalec lahko opravljal servisno in upravno oblastno funkcijo države hkrati. Vendar pa ZViS univerzam ni podelil javnega pooblastila za izvajanje oblastnih nalog oziroma ni predvidel možnosti podelitve javnega pooblastila. Tudi iz druge zakonodaje, ki ureja področje visokega šolstva, ne izhaja, da bi jim zakonodajalec podelil javno pooblastilo oziroma predvidel možnost njegove podelitve. Četudi bi do tega prišlo ter bi univerze, ki izvajajo javno službo, pridobile tudi pooblastilo za opravljanje posamezne oblastne naloge, pa tudi to ne bi spremenilo pravne narave njihovega celotnega delovanja. Univerze so ustanovljene z namenom razvoja znanosti, strokovnosti in umetnosti ter posredovanja tega znanja posameznikom v izobraževalnem procesu. Posamezniki, ki te dejavnosti izvajajo, imajo pravico, da to počnejo brez omejitev in pritiskov, avtonomno in neodvisno od države (58. člen Ustave).
[17]
Zato je bistvena značilnost univerz, da ne delujejo oblastno, ampak opravljajo servisno funkcijo države v okviru negospodarske javne službe. Zgolj v primeru, da bi jim država podelila javna pooblastila v večjem obsegu, bi se lahko pravna narava njihovega delovanja v celoti spremenila, saj bi pridobile lastnosti oblastno upravnih organov.
19. V obravnavani zadevi sta sodišči odločali o ravnanju volilne komisije pri volitvah rektorja univerze, ki je pritožnici preprečila glasovanje na volitvah. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da ravnanje volilne komisije ne pomeni ravnanja organa, ki izvaja oblast iz 4. člena ZUS-1. Iz prvega in drugega odstavka 4. člena ZUS-1 izhaja, da je v upravnem sporu zagotovljeno sodno varstvo za dejanja organov javne oblasti, s katerimi ti posegajo v človekove pravice in temelje svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.
[18]
20. Pojma organ javnih oblasti v jezikovnem pomenu ni mogoče razumeti na drugačen način, kot da gre za državne organe ali organe samoupravnih lokalnih skupnosti, ki izvajajo upravno oblastne naloge v okviru podeljenih pooblastil. Ta pojem pa zajema tudi subjekte, ki niso državni ali lokalni organi, a pridobijo javno pooblastilo za opravljanje ene od upravno-oblastnih nalog. Ti sicer v organizacijskem smislu niso del državne uprave in tudi nimajo statusa državnih organov, vendar v primerih, ko izvajajo javno pooblastilo, delujejo kot državni ali lokalni organi, saj takrat izvajajo oblast.
21. Javne univerze, ki in ko izvajajo visokošolsko javno službo, ne izvajajo javnih pooblastil. Njihova bistvena lastnost je, da izvajajo javno službo, s katero družbi zagotavljajo dostop do nematerialnih javnih dobrin. Posledično tudi vodenje postopkov oblikovanja organov univerze, ki odločajo o načinu organiziranja in opravljanja javne službe, ne more pomeniti oblastnega delovanja.
[19]
Univerzitetni organi, ki skrbijo za izvedbo volilnega postopka, med njimi tudi volilna komisija, zato pri vodenju volitev ne odločajo kot upravni organi oziroma kot subjekti, ki bi bili nosilci javnih pooblastil. Dejanje volilne komisije zato ne more biti ravnanje organa oblasti, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1. Iz navedenega izhaja, da je Vrhovno sodišče uporabilo ustrezno razlago pojma javnega oblastnega organa ter ni odločalo na način, da bi kršilo prepoved sodniške samovolje (22. člen Ustave).
22. Pritožnica v ustavni pritožbi poleg tega poudarja, da je bistvo njenih očitkov, da zaradi narodnosti ni bila uvrščena v volilni imenik in je bila na volitvah rektorja neenako obravnavana. Meni, da kršitev 14. člena Ustave presega ustavno varovano avtonomijo univerze. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da znanstveno-pedagoška sestavina avtonomnosti
[20]
ne more pomeniti, da univerze in visoke šole v celoti same odločajo o svojem položaju in načinu delovanja.
[21]
Avtonomija ne pomeni, da univerze oziroma visoke šole niso dolžne spoštovati Ustave in zakonov. Država ima obveznost, da izvaja nadzor nad zakonitostjo njihovega dela ter nad izpolnjevanjem pogojev za opravljanje visokošolske dejavnosti kot javne službe.
[22]
Zato je treba pritrditi pritožnici, da če univerza ali njena članica posamezniku krši človekove pravice ali zgolj zakonske pravice, temu posamezniku ni mogoče odrekati sodnega varstva zaradi ustavno zagotovljene avtonomije univerze (58. člen Ustave). To velja tudi v primeru, če univerza ali njena članica neenako obravnava posameznika pri uresničevanju katere od človekovih pravic na podlagi določene osebnostne okoliščine (prvi odstavek 14. člena Ustave) ali če krši zapoved enake obravnave pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
23. Vendar je treba dodatno pojasniti tudi, da Vrhovno sodišče pritožnici ni odreklo sodnega varstva, saj je ugotovilo zgolj to, da ni izpolnjen procesni pogoj za odločanje Upravnega sodišča na podlagi 4. člena ZUS-1. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da pravica do sodnega varstva ne pomeni pravice do točno določenega sodnega postopka.
[23]
Ustavno sodišče je prav tako že sprejelo stališče, da je sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1 subsidiarno. To pomeni, da mora biti za sprožitev sodnega spora na podlagi 4. člena ZUS-1 ob pogojih oblastnega delovanja in domnevni kršitvi človekove pravice izpolnjen tudi pogoj, da posamezniku ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo.
[24]
Pritožnica pa je imela v obravnavani zadevi na voljo drugo učinkovito sodno varstvo, v katerem bi lahko uveljavila domnevne kršitve prvega oziroma drugega odstavka 14. člena Ustave.
24. Zakon o varstvu pred diskriminacijo (Uradni list RS, št. 33/16 – v nadaljevanju ZVarD) ureja varstvo
vsakega posameznika pred diskriminacijo ne glede na spol, narodnost, raso ali etnično poreklo, jezik, vero ali prepričanje, invalidnost, starost, spolno usmerjenost, spolno identiteto in spolni izraz, družbeni položaj, premoženjsko stanje, izobrazbo ali katerokoli drugo osebno okoliščino na različnih področjih družbenega življenja, pri uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pri uveljavljanju pravic in obveznosti ter v drugih pravnih razmerjih na političnem, gospodarskem, socialnem, kulturnem, civilnem ali drugem področju (prvi odstavek 1. člena ZVarD). Zakon zavezuje državne organe, lokalne skupnosti, nosilce javnih pooblastil ter pravne in fizične osebe, ki morajo na vseh področjih oblastnega odločanja, delovanja v pravnem prometu in pri svojem drugem delovanju oziroma ravnanju v razmerju do tretjih oseb zagotavljati varstvo pred diskriminacijo oziroma enako obravnavanje vseh oseb (prvi odstavek 2. člena ZVarD). Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da se dolžnost enake obravnave nanaša na področje družbenega oziroma javnega življenja, na katerem posamezniki uveljavljajo svoje pravice ter nastopajo v pravnem prometu, ne velja pa za zasebna (npr. družinska, prijateljska) razmerja.
[25]
Diskriminacija pomeni vsako neupravičeno dejansko ali pravno neenako obravnavanje, razlikovanje, izključevanje ali omejevanje ali opustitev ravnanja zaradi osebnih okoliščin, ki ima za cilj ali posledico oviranje, zmanjšanje ali izničevanje enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, drugih pravic, pravnih interesov in ugodnosti (prvi odstavek 4. člena ZVarD). Diskriminacija zaradi katerekoli osebne okoliščine je prepovedana (drugi odstavek 4. člena ZVarD). Oseba, ki meni, da je bila ali je diskriminirana, lahko s tožbo zahteva prenehanje diskriminacije, izplačilo nadomestila zaradi diskriminacije oziroma objavo sodbe v medijih. Denarno nadomestilo se prizna v znesku od 500 do 5.000 eurov. Za odločanje o tožbi se uporabljajo določbe, ki urejajo pravdni postopek (prvi, drugi in peti odstavek 39. člena ZVarD).
25. Iz navedenega izhaja, da je imela pritožnica zoper ravnanje Univerze v Mariboru oziroma za očitke o kršitvi 14. člena Ustave zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Ravnanje Univerze v Mariboru je bilo dejanje javnega subjekta v javnem življenju, ki je imel s pritožnico vzpostavljeno javnopravno razmerje (pritožnica zatrjuje, da je bila doktorska študentka na članici univerze). Zato je jasno, da gre za pravno razmerje, ki je predmet urejanja oziroma varstva z ZVarD. V primerih javnopravnih razmerij, ki so bodisi oblastna bodisi neoblastna, kot v obravnavni zadevi,
[26]
se v ZVarD na zakonski ravni konkretizira varstvo pred kršitvijo prepovedi diskriminacije (prvi odstavek 14. člena Ustave) in načela enake obravnave pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zato bi pritožnica zoper ravnanje Univerze v Mariboru morala sprožiti sodno varstvo v pravdnem sporu na podlagi ZVarD, v katerem bi lahko uveljavila domnevno kršitev prvega oziroma drugega odstavka 14. člena Ustave ter zahtevala izplačilo odškodnine oziroma objavo sodbe v medijih.
26. Ustavno sodišče dodatno pojasnjuje, da opisana pot sodnega varstva ni v nasprotju s stališči Ustavnega sodišča o pravni naravi sodnega varstva aktivne volilne pravice.
[27]
Navedena stališča se nanašajo na uresničevanje volilne pravice pri glasovanju na volitvah in posledično na zagotavljanje pravilnosti volilnega izida. V obravnavani zadevi pa naj bi prišlo do kršitve volilne pravice oziroma prvega ali drugega odstavka 14. člena Ustave že pred glasovanjem. Pritožnica zatrjuje, da na volitvah ni mogla glasovati, ker je univerza neupravičeno ni vpisala v volilni imenik. Zato gre v obravnavani zadevi za vprašanje obstoja volilne pravice oziroma neustreznosti podatkov v volilni evidenci, ki ga je treba razrešiti pred izvedbo glasovanja. V takšnih primerih pa je pravna narava varstva volilne pravice enaka kot pri drugih pravicah – gre za subjektivno varstvo, ki posamezniku omogoča, da zavaruje svoj individualni pravni položaj.
[28]
27. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrnilo.
C.
28. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Pri odločanju je bil izločen sodnik dr. Rajko Knez.
Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
A. Kmecl, v: E. Kerševan (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 241–242.
[2]
Glej 14. točko obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča.
[3]
Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. Up-572/06 z dne 8. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 107/07, in OdlUS XVI, 112), 5. točka obrazložitve, in št. Up-603/21 z dne 26. 5. 2022, 8. točka obrazložitve.
[4]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-137/01 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 135/03, in OdlUS XII, 95), 13.–18. točka obrazložitve, št. U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 62/04, in OdlUS XIII, 35), 14. točka obrazložitve, in št. U-I-260/09 z dne 13. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 7/11), 20. točka obrazložitve.
[5]
Odločba št. U-I-137/01, 14. točka obrazložitve.
[6]
R. Pirnat, v: M. Avbelj (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 257.
[7]
V času odločanja Vrhovnega in Upravnega sodišča je veljal ZViS/17, ki je bil protiustaven, ker ni opredeljeval vsebine visokošolske javne službe (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011, Uradni list RS, št. 34/11). S sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 102/23) je zakonodajalec vsebino javne službe opredelil v predhodno povzetih členih. Dejstvo, da ZViS/17 ni vseboval jasne vsebinske opredelitve javne službe, ni vplivalo na odločanje sodišč, saj je nesporno, da so univerze javno službo z bistveno enako vsebino izvajale tudi v času njihovega odločanja.
[8]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-156/08, 29. točka obrazložitve.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS VII, 14), 63. točka obrazložitve.
[10]
M. Pečarič: Javne službe: storitve splošnega pomena v službi javnosti, Beletrina, Ljubljana 2019, str. 58 in 115
. Podobno tudi R. Pirnat: "Izvajanje javne službe ni neposredno funkcija državne uprave, pač pa je to le skrb za njihovo zagotavljanje." (R. Pirnat: Nekaj vprašanj javnega pooblastila kot ustavnega instituta, VII. dnevi javnega prava, 10 let slovenske ustave, Portorož, 4.–6. junij 2001, str. 274) in G. Virant: "Pri nas ima pojem 'javna služba' bistveno ožji pomen, saj zajema le servisno dejavnost javnega sektorja, ne pa tudi njegovih oblastnih funkcij." (G. Virant: Javna uprava, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2009, str. 127).
[11]
Prim. B. Brezovnik, G. Trpin, S. Pličanič: Sistem javne uprave, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2019, str. 161, in prim. G. Virant: navedeno delo, str. 127.
[12]
M. Pečarič: navedeno delo, str. 93–94.
[13]
R. Pirnat, v: M. Avbelj (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 258.
[14]
Prim. M. Pečarič, navedeno delo, str. 186–187,
in prim. G. Trpin, v: T. Jerovšek, G. Trpin (ur.): Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra, Ljubljana 2004, str. 48.
[15]
Pravna teorija pri tem razlikuje med 1) regulatorno, 2) servisno in 3) pospeševalno funkcijo javne uprave (glej npr. B. Brezovnik, G. Trpin, S. Pličanič: navedeno delo, str. 156–166). Za razlikovanje med regulatorno oziroma prisilno funkcijo ter servisno funkcijo glej tudi G. Virant: Javna uprava, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2009, str. 27.
[16]
Javna služba ni dejanski, ampak normativni pojav. Javne službe ni brez njene pravne ureditve, saj ni posebnega pravnega režima v posamezni dejavnosti, ki bistveno razlikuje pravni položaj te dejavnosti v razmerju do povsem enake dejavnosti v okviru zasebnopravnega režima (G. Trpin, Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6–7 (2004), str. 1376–1382).
[17]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-34/94 (30. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da je vsebino ustavne pravice iz 58. člena Ustave mogoče razumeti predvsem kot avtonomijo profesorjev, da avtonomno (neodvisno), brez omejitev in pritiskov raziskujejo in poučujejo.
[18]
Člen 4 ZUS-1 določa: "(1) V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. (2) Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta."
[19]
Pri tem je treba dodatno pojasniti, da je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da izvolitev rektorja ne sodi v upravljanje visokošolskega zavoda (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-400/02 z dne 28. 10. 2004, 10. točka obrazložitve).
[20]
Pomen je pojasnjen v sprotni opombi št. 17 te odločbe.
[21]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, 37. točka obrazložitve.
[22]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, 66. točka obrazložitve.
[23]
Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. Up-42/96 z dne 30. 5. 2000, 11. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006 (Uradni list RS, št. 78/06, in OdlUS XV, 92), 28. točka obrazložitve.
[24]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-438/09 z dne 24. 3. 2010, 9. točka obrazložitve.
[25]
Predlog zakona o varstvu pred diskriminacijo EVA: 2015-2611-0046 št. 00711-1/2016/7 z dne 17. 2. 2015, str. 28.
[26]
Glej 17. točko obrazložitve te odločbe.
[27]
Sodno varstvo volilne pravice ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznega volivca, ampak varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednost (verodostojnost volilnega izida, pošten volilni postopek in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev). Gre za objektivno sodno varstvo, ki se zagotavlja tako, da se upoštevajo zgolj tiste kršitve, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid (glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-676/19, U-I-7/20 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 93/20, in OdlUS XXV, 14), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18, in OdlUS XXIII, 15), 19. točka obrazložitve).
[28]
Prim. J. Sovdat: Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 167–171.