U-I-280/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-280/19
Datum odločitve:
9. 11. 2023
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 126/2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.280.19
Akt:
Zakon o vinu (Uradni list RS, št. 105/06, 72/11 in 111/13) (ZVin), 9. odst. 56. čl. v zvezi s 7. tč. 1. odst. 56. čl. v zvezi s 6. al. 1. odst. 15. čl.

Pravilnik o registru pridelovalcev grozdja in vina (Uradni list RS, št. 16/07, 62/09 in 4/16) 1. odst. 12. čl. in 1. poved 5. odst. 13. čl.

Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16) (ZG), 3. odst. 79. čl. v zvezi z 22. tč. 1. odst. 79. čl., 2., 4., 5. in 6. tč. 1. odst. 77.c čl. ter 2. in 3. odst. v zvezi z 2., 4., 5. in 6. tč. 1. odst. 77.c čl.

Zakon o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/10, 60/17 in 82/20) (ZTNP-1), tč. 4 3. odst. 60. čl. v zvezi s 4. odst. 64. čl. v zvezi z 11. tč. 1. odst. 64. čl.
Izrek:
Deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena v zvezi s šesto alinejo prvega odstavka 15. člena Zakona o vinu (Uradni list RS, št. 105/06, 72/11 in 111/13) v delu, s
katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov
, ni v neskladju z Ustavo.
Prvi odstavek 12. člena in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika o registru pridelovalcev grozdja in vina (Uradni list RS, št. 16/07, 62/09 in 4/16) v delu, s
katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov,
nista v neskladju z Ustavo.
Tretji odstavek 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena,
2., 4., 5. in 6. točka prvega odstavka 77.c člena ter drugi in tretji odstavek v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena Zakona o gozdovih
(Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16) niso v neskladju z Ustavo.
Točka 4 tretjega odstavka 60. člena v zvezi s četrtim odstavkom 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena
Zakona o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/10, 60/17 in 82/20)
v delu, ki se nanaša na motorna vozila, ter četrti odstavek v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena
Zakona o Triglavskem narodnem parku v delu, ki se nanaša na motorna vozila, nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Določitev globe kot prekrškovne sankcije pomeni zakonsko ureditev posega v pravico do zasebne lastnine.
Zakonski ureditvi posega v pravico do zasebne lastnine z določitvijo globe ni mogoče očitati nesorazmernosti v ožjem smislu, če zakon organu odločanja o prekršku prepušča konkretizacijo ustavnega načela sorazmernosti v vsaki posamezni zadevi tako, da mu omogoča natančno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve.
Ko se z nacionalnimi kaznovalnimi predpisi uresničujejo predpisi Evropske unije, je treba preveriti skladnost kaznovalne določbe nacionalnega prava z načelom sorazmernosti iz tretjega odstavka 49. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter z merili v tistem predpisu Evropske unije, ki je predmet izvedbe z nacionalnim kaznovalnim predpisom.
Pri preverjanju, ali se razpon globe natančno prilega nevarnosti prepovedanega ravnanja in ali je nevarnost prepovedanega ravnanja primerljiva z nevarnostjo sorodnih prepovedanih ravnanj, bi šlo za presojo primernosti zakonske ureditve in ne za presojo sorazmernosti posega v ožjem smislu.
Načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave ni kršeno, če je zakonski znak prekrška vsebovan v zakonu, ne da bi bil izrecno izražen, razlagalno pravilo v podzakonskem predpisu (tiha blanketna norma) pa omogoča brezhibno razumevanje zakonskega znaka, ne da bi šlo pri tem za razširjajočo razlago zakonskega besedila.
Obveznost priglasitve podatkov državnemu organu posega v splošno svobodo ravnanja.
Zakonodajalec je smel pridelovalcem grozdja, mošta, vina in sorodnih proizvodov naložiti posebno obveznost priglasitve podatkov o pridelku, ki je ni naložil preostalim pridelovalcem sadežev in zelenjave, ker ne gre za običajno dejavnost pridelave sadežev in zelenjave, temveč za dejavnost s pomenom in posledicami na področjih javnega zdravja, davčne politike in prava Evropske unije.
Opredelitev zakonskega znaka prekrška ni v nasprotju z načelom zakonitosti iz 28. člena Ustave, če je njegov pomen spoznaven iz pravil knjižnega jezika.
Pogojevanje dopustnosti nalaganja in prevoza gozdnih lesnih sortimentov z obstojem spremne dokumentacije in dolžnost izročitve te dokumentacije na vpogled posega v splošno svobodo ravnanja.
Če je mogoča nepravilna uporaba ali zloraba ureditve, to ne pomeni, da je zakon pomanjkljiv. Izhodišča za preizkus skladnosti zakona z Ustavo ne more tvoriti idealna ureditev, pri kateri zloraba ukrepa sploh ne bi bila možna, zato Ustavno sodišče pri presoji izhaja iz predpostavke, da se v demokratični in pravni državi zakonska ureditev striktno spoštuje ter da se uporablja korektno in pošteno ter ustavnoskladno.
Pooblastilo za odreditev zasega predmeta, s katerim je povzročen prekršek, pomeni zakonsko ureditev posega v pravico do zasebne lastnine.
Pri vrednotenju meril za odločanje inšpektorja o odreditvi zasega predmetov na podlagi določb Zakona o Triglavskem narodnem parku je treba upoštevati tudi določbe  Zakona o inšpekcijskem nadzoru in ustavno načelo sorazmernosti.
Geslo:
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
3.14 - Splošna načela - Nullum crimen, nulla poena sine lege.
5.3.30 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37).
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-280/19 z dne 9. 11. 2023 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
9. 10. 2019
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33709
Dokument v PDF obliki:
U-I-280-19.pdf
347 KB
Prenesite datoteko
U-I-280-19 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
185 KB
Prenesite datoteko
U-I-280/19-11
9. 11. 2023
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo skupine poslancev Državnega zbora, na seji 9. novembra 2023
odločilo:
1. Deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena v zvezi s šesto alinejo prvega odstavka 15. člena Zakona o vinu (Uradni list RS, št. 105/06, 72/11 in 111/13) v delu, s
katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov
, ni v neskladju z Ustavo.
2. Prvi odstavek 12. člena in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika o registru pridelovalcev grozdja in vina (Uradni list RS, št. 16/07, 62/09 in 4/16) v delu, s
katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov,
nista v neskladju z Ustavo.
3. Tretji odstavek 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena,
2., 4., 5. in 6. točka prvega odstavka 77.c člena ter drugi in tretji odstavek v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena Zakona o gozdovih
(Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16) niso v neskladju z Ustavo.
4. Točka 4 tretjega odstavka 60. člena v zvezi s četrtim odstavkom 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena
Zakona o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/10, 60/17 in 82/20)
v delu, ki se nanaša na motorna vozila,
ter četrti odstavek v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena
Zakona o Triglavskem narodnem parku v delu, ki se nanaša na motorna vozila, nista v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Skupina poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva oceno ustavnosti oziroma zakonitosti nekaterih določb Zakona o vinu (v nadaljevanju ZVin), Pravilnika o registru pridelovalcev grozdja in vina (v nadaljevanju Pravilnik), Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG) in Zakona o Triglavskem narodnem parku (v nadaljevanju ZTNP-1).
2. Predlagatelj navaja, 1) da je deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin v neskladju s 33. členom Ustave, ker je predpisana globa previsoka, 2) da je obveznost priglasitve podatkov iz 15. člena ZVin v neskladju s splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave in 3) da je ta obveznost v neskladju tudi s 14. členom Ustave, ker je bodisi naložena le pridelovalcem grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov (v nadaljevanju pridelovalci grozdja), ne pa tudi drugim pridelovalcem vrtnin ali sadežev (v nadaljevanju drugi pridelovalci), bodisi je opustitev te obveznosti (nesorazmerno) inkriminirana le v primeru, da so naslovniki obveznosti pridelovalci grozdja, ne pa tudi drugi pridelovalci.
3. Predlagatelj navaja, da sta 12. in 13. člen Pravilnika v neskladju s 67. in 153. členom Ustave, ker širita zakonske obveznosti pridelovalcev grozdja, s tem pa tudi sfero kaznivih ravnanj. Trdi, da je s 15. členom ZVin predpisano le, da mora zavezanec vlogo za vpis v register pridelovalcev grozdja in vina (v nadaljevanju register pridelovalcev) s predpisano dokumentacijo vložiti na upravno enoto pred začetkom opravljanja dejavnosti, izpodbijani določbi Pravilnika pa uvajata dodatni obveznosti poročanja o spremembah podatkov in vsakoletnega poročanja o pridelku.
4. Predlagatelj navaja, da je tretji odstavek 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG v neskladju s 33. členom Ustave, ker je predpisana globa previsoka, in da je v neskladju z 2. in 14. členom Ustave, ker pojem "paša" ni zadostno opredeljen, s čimer ni zagotovljena enakopravna obravnava storilcev prekrška.
Meni, da je 77.c člen v zvezi s 17.b členom ZG v neskladju s 33. in 74. členom Ustave zaradi previsokih glob, z 2. in 14. členom Ustave zaradi izostanka kriterijev za izrekanje glob, ki so predpisane v razponu, s čimer ni zagotovljena enakopravna obravnava storilcev prekrška
, ter z 2. in 35. členom Ustave, ker je naložitev obveznosti v zvezi s knjigovodsko listino nepotrebna in ne pripomore k varovanju javne koristi ali pravic posameznikov, poleg tega ni racionalne povezave med zakonodajalčevim namenom in izbranimi sredstvi.
5. Predlagatelj navaja, da je 4. točka tretjega odstavka 60. člena ZTNP-1 v neskladju z 2. in 33. členom Ustave, ker je predpisani ukrep (zaseg motornega vozila, s katerim je bil povzročen prekršek) mogoče izreči tudi, če storilec prekrška ni lastnik vozila, takšno kaznovalno pooblastilo pa pomeni nesorazmeren poseg v lastninsko pravico, poleg tega ukrep ni nujen za varovanje Triglavskega narodnega parka (v nadaljevanju TNP), zakon pa ne predpisuje kriterijev za izrek ukrepa. Predlagatelj navaja, da je zaradi previsokih glob v neskladju z 2. in 33. členom Ustave tudi četrti odstavek v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1.
6. Na zahtevo je odgovoril Državni zbor, ki meni, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo.
7. Glede zatrjevanega posega v pravico do zasebne lastnine (deveti odstavek 56. člena ZVin) Državni zbor navaja, da prekrškovne sankcije po presoji Ustavnega sodišča posegajo v pravico do zasebne lastnine iz 33. in 67. člena Ustave, ker neposredno vplivajo na posameznikovo premoženjsko sfero, zaradi česar so dopustne le, če so sorazmerne, pri presoji sorazmernosti pa se upoštevajo ne le narava in teža prepovedanega ravnanja ter nastala škoda ali pridobljena premoženjska korist, temveč tudi pomembnost zavarovane dobrine, pogostost določenega ravnanja in stopnja nezaželenosti tega ravnanja. Državni zbor naj bi odločil, kateri namen kaznovanja bo primarno zasledoval (odmena za nepravo, opomin in svarilo drugim), zato je ustavnosodna presoja prekrškovne sankcije zadržana in Ustavno sodišče vanjo poseže le, če je višina sankcije nerazumna ali arbitrarna. Državni zbor na tej podlagi sklene, da trditve predlagatelja niso pravno upoštevne v delu, v katerem se nanašajo na vrednosti grozdja in vina oziroma na dobiček proizvajalca. Državni zbor navaja, da z inkriminacijo ni zasledoval le izpopolnitve uradniške statistike o proizvedenih izdelkih, temveč je inkriminacija namenjena zagotavljanju spoštovanja obveznosti letnega poročanja o količini proizvedenega grozdja in vina, ki je pomembna za ustrezno odzivanje državnih organov in zagotavljanje skrbi za javno zdravje, za izvajanje trošarinske politike ter spremljanje in razvoj vinogradništva in vinarstva ter spoštovanje prava Evropske unije (v nadaljevanju EU). Državni zbor ocenjuje, da je ukrep sorazmeren, saj je primeren (manjše pridelovalce sili k izpolnjevanju zakonske obveznosti in deluje preventivno), nujen (manjših pridelovalcev z milejšimi ukrepi ni mogoče spodbuditi k poročanju o pridelku, saj ZVin že določa milejši ukrep predhodnega opozorila upravne enote o potrebnosti priglasitve, nižja globa pa bi zmanjšala preventivni učinek, zato cilja z njo ne bi bilo mogoče doseči) in sorazmeren v ožjem smislu (gre za
ultima ratio
ukrep, ko izpolnjevanja zakonske obveznosti ni mogoče doseči z milejšimi ukrepi; nanaša se na fizične in pravne osebe, ki se obveznosti letne priglasitve nedvomno zavedajo, saj se obveznost nanaša le na tiste osebe, ki se morajo za pridelavo že predhodno registrirati in izpolnjevati tudi zahteve iz ZVin; globa je določena v razponu od 650 do 6.500 EUR, kar omogoča individualizacijo sankcije glede na težo ravnanja; zato javni interes, tj. skrb za javno zdravje, izvajanje trošarinske politike ter spremljanje in razvoj vinogradništva in vinarstva, ki se zasleduje z obveznostjo vodenja registra, in mednarodne obveznosti države članice EU prevladajo nad pravico do zasebne lastnine iz 33. in 67. člena Ustave).
8. Državni zbor navaja, da zatrjevana nesorazmernost globe (deveti odstavek 56. člena ZVin) lahko posega le v pravico do zasebne lastnine iz 33. in 67. člena Ustave, ne pa tudi v druge ustavne pravice (v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave, v katero bi lahko posegla sama obveznost poročanja o količini pridelka), zaradi česar so nasprotne navedbe predlagatelja pravno neupoštevne. Meni, da obveznost letnega poročanja o pridelku ne posega v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave, saj ta svoboda ne pomeni neomejene in abstraktne "naravne" svobode, temveč se uresničuje v ustavnih in zakonskih okvirih in pomeni pravno določeno svobodo, ki je omejena z interesi drugih, takšne omejitve pa ne pomenijo nujno posega v to pravico, temveč pomenijo opredelitev njene ustavnopravno varovane vsebine. Državni zbor navaja, da vsak ukrep države, ki posamezniku povzroči neprijetnosti ali obveznosti, ne more biti poseg v pravico iz 35. člena Ustave in da le zatrjevana nesorazmernost globe ne vpliva na naravo obveznosti (razmejitev med načinom uresničevanja pravice in posegom vanjo) letnega poročanja, zaradi česar je mogoče govoriti le o določitvi načina uresničevanja pravice do splošne svobode ravnanja, ne pa o posegu vanjo. Državni zbor navaja, da četudi bi šlo za poseg v pravico iz 35. člena Ustave zaradi višine globe, bi bil to neznaten poseg, ki pridelovalca praktično ne omejuje pri dejavnosti, zaradi česar je ukrep sorazmeren z ustavno dopustnimi cilji (skrb za javno zdravje, izvajanje trošarinske politike ter spremljanje in razvoj vinogradništva in vinarstva).
9. Državni zbor se glede navedb predlagatelja skladnosti same obveznosti letnega poročanja o količini pridelka s 14. členom Ustave smiselno sklicuje na svojo argumentacijo glede zatrjevanega posega v pravico iz 35. člena Ustave in dodaja, da položaj pridelovalcev grozdja in vina ni bistveno podoben položaju drugih pridelovalcev, ker dejavnost proizvodnje grozdja in vina spada med dejavnosti proizvodnje alkoholnih pijač, ki so v Republiki Sloveniji in EU strožje regulirane od dejavnosti pridelave oziroma gojenja drugih rastlin – razlogi za to so v pomenu vina v slovenski kulturi; v skrbi za javno zdravje (vino je najpogosteje zaužita alkoholna opojna substanca); v izvajanju trošarinske politike ter v spremljanju in razvoju vinogradništva in vinarstva kot pomembne tradicionalne panoge v državi. Državni zbor navaja, da dolžnost letnega poročanja o količini pridelanega grozdja in vina izhaja tudi iz Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273 z dne 11. decembra 2017 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede sistema dovoljenj za zasaditev vinske trte, registra vinogradov, spremnih dokumentov in certificiranja, registra o prejemu in izdaji, obveznega prijavljanja, uradnega obveščanja in objavljanja sporočenih informacij ter o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede ustreznih preverjanj in kazni, spremembi uredb Komisije (ES) št. 555/2008, (ES) št. 606/2009 in (ES) št. 607/2009 ter razveljavitvi Uredbe Komisije (ES) št. 436/2009 in Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/560 (UL L 58, 28. 2. 2018 – v nadaljevanju Delegirana uredba Komisije (EU) 2018/273), ki neposredno zavezuje Republiko Slovenijo.
10. Državni zbor meni, da predlagatelj zatrjuje neskladnost Pravilnika z ZVin (ne pa neskladnosti obveznosti poročanja iz šeste alineje 15. člena ZVin z Ustavo ali neskladnosti prekrškovne določbe iz devetega odstavka 56. člena ZVin v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin z Ustavo) in da zatrjevana neskladnost Pravilnika z ZVin ne more vplivati na skladnost prekrškovne določbe z Ustavo, ker je inkriminirana (ne)priglasitev podatkov v register v nasprotju s 15. členom ZVin, sklicevanja na Pravilnik pa v prekrškovni normi ni. Navaja, da obveznost iz Pravilnika ni v neskladju z Ustavo, ker se zakonsko pooblastilo ministru iz petega odstavka 15. člena ZVin ne nanaša le na določitev načina in rokov za vpis v register, temveč ministra pooblašča tudi, da s Pravilnikom določi način in roke za letno poročanje o količini pridelanega grozdja in vina iz šeste alineje 15. člena ZVin. Državni zbor stališče utemeljuje s sklicevanjem na besedno razlago obsega zakonskega pooblastila iz petega odstavka 15. člena ZVin, ki z obveznostjo iz drugega odstavka 15. člena ZVin povezuje le določitev dokumentacije, ki mora biti priložena vlogi za vpis v register, v preostalem delu pa ministra na splošno pooblašča za določitev načina in rokov za sporočanje podatkov iz 15. člena ZVin. Stališče Državni zbor utemeljuje tudi z namensko in logično razlago (podatek o letni količini pridelka proizvajalcu pred začetkom opravljanja dejavnosti ne more biti znan, količina pridelka se vsako leto spreminja, zaradi česar obveznost poročanja podatkov iz šeste alineje prvega odstavka 15. člena ZVin ni vezana na enkratno poročanje v časovnem obdobju iz drugega odstavka 15. člena ZVin).
11. Pojem "paša" (32. in 79. člen ZG) je po mnenju Državnega zbora pomensko določljiv s pomočjo ustaljenih metod razlage. S sklicevanjem na Slovar slovenskega knjižnega jezika za geslo "pasti" Državni zbor navaja, da se pojem paša nanaša na "glagolnik od pasti; skrb za živali, ki so na prostem in trgajo travo, dele rastlin z namenom nahraniti se", ki se nanaša predvsem na krave, konje, koze, ovce in drugo živino. Državni zbor se sklicuje še na namensko in logično razlago prekrškovne določbe iz tretjega odstavka 79. člena ZG v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG in navaja, da je namen določb ZG varstvo in zaščita gozdov pred škodljivimi vplivi, zaradi česar prekrškovne določbe prepovedujejo zgolj tista ravnanja, ki so po obsegu ali intenzivnosti takšne narave, da bi lahko povzročala škodo na gozdovih; da ravnanje domače živali (npr. psa), ki po naključju poje nekaj bilk podrasti, zato ni paša v smislu prvega odstavka 32. člena ZG in da je pojem "paša" v slovenskem pravnem redu tudi sicer prisoten (in nesporen) že daljše časovno obdobje, saj je prepoved paše v gozdovih urejal že Zakon o prepovedi nomadske paše iz leta 1974.
12. Višina predpisane globe (tretji odstavek 79. člena ZG v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG) po mnenju Državnega zbora ni nesorazmerna teži prepovedanega ravnanja. Državni zbor navaja, da je ukrep 1) primeren, saj je temeljni namen prekrškovne določbe, da s predpisano globo prepreči pašo živine v gozdovih in tako deluje preventivno (generalna in specialna prevencija); 2) nujen, saj lastnikov živine z drugimi milejšimi ukrepi ni mogoče odvrniti od tega, da živine ne bi pasli v gozdovih, niti tega cilja ne bi bilo mogoče doseči z nižjo globo, saj bi bil preventivni učinek predpisane globe v tem primeru manjši; 3) sorazmeren v ožjem smislu, saj paša živine v gozdu močno obremenjuje gozdna zemljišča (erozijski procesi in trajne poškodbe tal, obgrizovanje debel in drgnjenje ob njih, sprememba fizikalnih in kemijskih lastnosti gozdnih tal, uničevanje podrastja in moteči vplivi na divje živali) ter močno presega obremenitev gozda zaradi paše divjih živali in tako resno ogroža biotsko raznovrstnost gozdov in njihov sonaravni in trajnosti razvoj (zmanjšanje sposobnosti pomlajevanja), poleg tega pa je globa v prekrškovni določbi iz tretjega odstavka 79. člena ZG v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG določena v razponu od 400 do 800 EUR, kar omogoča individualizacijo izrečene globe glede na težo prepovedanega ravnanja. Državni zbor na tej podlagi sklene, da javni interes in ekološka funkcija (zasebne) lastnine, ki ju Državni zbor zasleduje s prepovedjo paše v gozdovih, prevladata nad pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
13. V zvezi z zatrjevanim neskladjem inkriminacije (tretji odstavek 77.c člena ZG v zvezi s 4. točko prvega odstavka 77.c člena ZG) s 35. členom Ustave se Državni zbor sklicuje na svoje navedbe glede zatrjevanega posega v pravico iz 35. člena Ustave z ZVin in dodaja, da obveznost opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov iz 17.b člena ZG pomeni izrazito neznaten vpliv na splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave, ki pošiljatelja gozdnih lesnih sortimentov (praktično) v ničemer ne omejuje pri gospodarjenju z gozdovi, zaradi česar je v zvezi z obveznostjo opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov iz 17.b člena ZG mogoče govoriti kvečjemu o določitvi načina uresničevanja pravice do splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave, ne pa o posegu vanjo. Državni zbor navaja, da gre pri morebitnem posegu v pravico iz 35. člena Ustave za tako izrazito neznaten poseg v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave, da je nedvomno sorazmeren z ustavno dopustnimi cilji (tj. sledljivost prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, preprečevanje nezakonite sečnje in zagotavljanje trajnostnega gospodarjenja z gozdovi), ki jih z obveznostjo opremljenosti s knjigovodsko listino zasleduje Državni zbor.
14. Državni zbor navaja, da je prekrškovna določba (prvi in tretji odstavek 77.c člena ZG v zvezi s 4. točko prvega odstavka 77.c člena ZG) skladna tudi z 2. in 14. členom Ustave, saj višina globe od 2.500 do 50.000 EUR za pravne osebe, posameznike, ki samostojno opravljajo dejavnost, ali samostojne podjetnike posameznike oziroma od 300 do 5.000 EUR za posameznike ni drastično previsoka oziroma nerazumna glede na naravo in težo prepovedanega ravnanja ter cilje, ki jih zasleduje. Trdi, da je globa namreč za vse prekrške, ki vsi skupaj zasledujejo skupni cilj sledljivosti prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, preprečevanja nezakonite sečnje in zagotavljanja trajnostnega gospodarjenja z gozdovi, določena enotno; da je prav tako globa določena v ustreznem razponu, kar gozdarskemu inšpektorju omogoča, da skladno z načelom individualizacije prekrškovnih sankcij določi višino globe glede na težo in naravo prepovedanega ravnanja; in da zaradi splošne veljave načela individualizacije prekrškovnih sankcij podrobnejše normiranje ni potrebno in ne dopušča različnega oziroma arbitrarnega obravnavanja. Državni zbor glede zatrjevanega neskladja iste prekrškovne določbe s 33. in 74. členom Ustave navaja, da očitana nesorazmernost višine globe oziroma sama prekrškovna določba načeloma ne posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, na katero vpliva zakonska obveznost opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov iz 17.b člena ZG, ki je varovana s prekrškovno določbo; da bi v pravico iz 74. člena Ustave namreč lahko (prvenstveno) posegla sama obveznost opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov; in da so navedbe predlagatelja zato v tem delu pravno neupoštevne.
15. Državni zbor dodaja, da obveznost opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov iz 17.b člena ZG tudi sicer ne pomeni posega v pravico iz 74. člena Ustave, saj
svobodna gospodarska pobuda ne pomeni neomejene svobode pravnih subjektov pri opravljanju gospodarske dejavnosti;
da gre za poseg v pravico iz 74. člena Ustave šele takrat, kadar Državni zbor pravnim subjektom določeno ravnanje prepoveduje oziroma jim točno določeno ravnanje zapoveduje ter jim s tem ne prepušča nikakršnega polja za prosto podjetniško odločanje; da v preostalih primerih, kadar zakonske določbe določenega vprašanja ne urejajo v popolnosti in pravnim subjektom še prepuščajo možnost svobodnega podjetniškega odločanja v pretežni meri, Ustavno sodišče šteje, da je Državni zbor z zakonom zgolj določil način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave; in da je zato obveznost opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov iz 17.b člena ZG treba šteti kot določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in ne kot poseg vanjo.
16. Državni zbor navaja, da višina predpisane globe (prvi in tretji odstavek 77.c člena ZG v zvezi s 4. točko prvega odstavka 77.c člena ZG) ne pomeni nesorazmernega posega v pravico iz 33. člena Ustave, ker je ukrep 1) primeren, saj je temeljni namen prekrškovne določbe, da s predpisano globo prepreči odsotnost opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov in tako deluje preventivno (generalna in specialna prevencija); 2) nujen, saj pošiljateljev gozdnih lesnih sortimentov z milejšimi ukrepi ni mogoče "odvrniti od tega", da bi lesne sortimente opremili z ustrezno knjigovodsko listino, niti tega cilja ne bi bilo mogoče doseči z nižjo globo, saj bi bil preventivni učinek zagrožene globe v tem primeru manjši; 3) sorazmeren v ožjem smislu, saj je eden izmed ukrepov, ki lahko zgolj skupaj zasledujejo in dosežejo cilj sledljivosti prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, preprečevanja nezakonite sečnje, ki zaradi povečanega povpraševanja po lesu in lesnih proizvodih povzroča vse večjo skrb, in zagotavljanja trajnostnega gospodarjenja z gozdovi ter tako zagotavlja varstvo pred ogrožanjem biotske raznovrstnosti gozdov ter njihov sonaravni in trajnosti razvoj, poleg tega pa je globa določena v razponu od 2.500 do 50.000 EUR za pravne osebe, posameznike, ki samostojno opravljajo dejavnost, ali samostojne podjetnike posameznike oziroma od 300 do 5.000 EUR za posameznike, kar omogoča individualizacijo izrečene globe glede na težo prepovedanega ravnanja. Državni zbor na tej podlagi zaključi, da javni interes in ekološka funkcija (zasebne) lastnine, ki ju Državni zbor zasleduje z obveznostjo opremljenosti s knjigovodsko listino ob prevozu gozdnih lesnih sortimentov iz 17.b člena ZG, prevladata nad pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
17. Državni zbor navaja, da vožnja, ustavljanje in parkiranje (izven državnih, občinskih, gozdnih ali kmetijskih cest ter javnih poti oziroma zunaj za to predvidenih mest) v TNP lahko povzroči veliko škodo naravnemu okolju TNP, ki je zelo občutljivo na vsakršne "nenaravne" posege človeka vanj, kajti vožnja z vozili uničuje podrast oziroma talno rastje, povzroča spremembe in erozijo tal, onesnažuje okolje z izpusti in hrupom ter ogroža živalske vrste in s tem trajno spreminja naravno okolje TNP. Meni, da je zato prekršek iz 11. točke prvega odstavka 64. člena ZTNP-1 primerljiv z drugimi prepovedanimi ravnanji, ki jih navaja predlagatelj; in da prepovedano ravnanje vožnje, ustavljanja in parkiranja v TNP ni primerljivo s (splošnim) prepovedanim ravnanjem vožnje, ustavljanja ali parkiranja vozila na motorni pogon v naravnem okolju
iz četrtega odstavka v zvezi s 5. točko prvega odstavka 161. člena
Zakona o varstvu okolja (pravilno Zakona o ohranjanju narave)
zaradi pomena TNP kot območja z izrazitimi značilnostmi visokogorskega sveta z naravnimi vrednotami, raznovrstnimi ekosistemi in izjemno bogatim rastlinskim in živalskim svetom, ki ima z ekološkega, zgodovinskega, kulturnega, razvojnega in simbolnega vidika izjemno velik narodni in mednarodni pomen.
18. Glede navedb predlagatelja, da povzročitelji prekrška niso vselej seznanjeni s tem, da so v TNP, Državni zbor navaja, da predlagatelj ni izkazal, da območje TNP ne bi bilo ustrezno označeno; da je to območje na vseh prometnicah in vstopnih točkah označeno s tablami "Triglavski narodni park" in da so meje TNP skladno s petim odstavkom 9. člena ZTNP-1 prikazane tudi na publikacijski karti v merilu 1 : 200.000, ki je kot priloga 4 objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije in tako javno dostopna.
19. Državni zbor glede prekrškovne določbe (četrti odstavek 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1) meni, da je ukrep sorazmeren v ožjem smislu, saj prepovedano ravnanje vožnje, ustavljanja in parkiranja močno obremenjuje naravno okolje TNP oziroma mu povzroča veliko škodo, poleg tega pa je globa določena v razponu od 500 do 3.000 EUR, kar omogoča individualizacijo izrečene globe glede na težo prepovedanega ravnanja. Državni zbor navaja, da javni interes, ki ga zasleduje s prepovedjo vožnje, ustavljanja in parkiranja v TNP, prevlada nad pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
20. Državni zbor navaja, da gre pri stranski sankciji odvzema vozila iz 4. točke tretjega odstavka 60. člena ZTNP-1 za fakultativen ukrep, ki ga lahko izreče inšpektor, pristojen za ohranjanje narave, če oceni, da je to nujno potrebno za preprečitev ponovitve prekrška; da namen prekrškovne določbe tako ni dodatno premoženjsko sankcioniranje povzročitelja prekrška, kot to zmotno navaja predlagatelj; da je inšpektor, pristojen za ohranjanje narave, v vsakem konkretnem primeru dolžan presojati sorazmernost izreka stranske sankcije odvzema vozila iz 4. točke tretjega odstavka 60. člena ZTNP-1 in lahko stransko sankcijo izreče zgolj v primeru, če oceni, da je to nujno potrebno za preprečitev ponovitve prekrška iz 11. točke prvega odstavka 64. člena ZTNP-1; in da zato stranska sankcija ni nesorazmerna s ciljem varstva ekosistema TNP.
B. – I.
Presoja devetega odstavka 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena v zvezi s šesto alinejo prvega odstavka 15. člena ZVin
21. Predlagatelj izpodbija deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin, s katerim je za manjšega pridelovalca, ki prideluje grozdje, mošt, vino ali druge proizvode kot fizična oseba in ne priglasi podatkov v register, kakor to določa 15. člen ZVin, predpisana globa od 650 do 6.500 EUR.
22. S 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin je predpisano:
"(1) Z globo od 2.800 eurov do 28.000 eurov se za prekršek kaznuje velik pridelovalec, ki opravlja svojo dejavnost kot pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik:
[…]
7. če ne priglasi podatkov v register, kakor to določa 15. člen tega zakona;
[…]"
Z devetim odstavkom 56. člena ZVin je predpisano:
"(9) Z globo od 650 eurov do 6.500 eurov se za prekršek iz prvega odstavka tega člena kaznuje manjši pridelovalec, ki prideluje grozdje, mošt, vino ali druge proizvode kot fizična oseba."
23. Iz navedb v zahtevi izhaja, da predlagatelj izpodbijano ureditev šteje za sporno le v zvezi s podatki o pridelku in produktih pridelave iz tega pridelka, torej v zvezi s tistim delom šeste alineje prvega odstavka 15. člena ZVin, s katerim so podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov predpisani kot vsebina registra:
"(1) V registru so naslednji podatki:
[…]
– pridelku: količina pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov po sortah vinske trte, geografskem poreklu, podatki o odkupljenih in
prodanih količinah, o enoloških postopkih ter ocenah mošta, vina in drugih proizvodov, pri pridelavi vrhunskega vina ZGP pa tudi sladkorna stopnja v grozdju ob trgatvi,
[…]"
24. Zato je Ustavno sodišče presojo omejilo na deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin in s tistim delom šeste alineje prvega odstavka 15. člena ZVin, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov.
Pravica do zasebne lastnine
25. Predlagatelj navaja, da je predlagatelj zakona želel le pavšalno povišati globe za določen koeficient, ne da bi ovrednotil vsako posamezno kršitev in določil globo po načelu sorazmernosti glede na poseg, ki jo kršitev pomeni za varovane dobrine, in ne da bi razlikoval med posledicami, naravo in težo vsake kršitve posebej. Trdi, da za zvišanje globe za opustitev priglasitve podatkov ni bilo razumnega razloga; da se z inkriminacijo varuje le vodenje točne evidence za stanje vinarstva (da lahko ministrstvo vsako leto ugotovi skupno pridelavo grozdja za izvajanje ukrepov kmetijske politike); da je to edini zakonsko določen namen registra vinogradniških pridelkov (četrti odstavek 15. člena ZVin); in da bi država lahko podatke pridobila tudi na drug način.
26. Predlagatelj navaja, da predpisana globa ni sorazmerna. Z izračunom števila trsov, njihovega pridelka in njegove vrednosti predlagatelj utemeljuje, da je najvišja določena globa bistveno višja od donosa, ki ga doseže povprečen manjši pridelovalec, in da je najnižja določena globa okvirno enaka takemu donosu. Predlagatelj trdi še, da gre le za enega od 31 hujših prekrškov (tj. obveznosti) manjšega pridelovalca iz prvega odstavka 56. člena ZVin in da je za vse te prekrške predpisan isti razpon kazni, ne glede na težo prekrškov in ne glede na to, ali pridelovalec proizvaja zase ali za trg; da so ostale kršitve bistveno težje in pomenijo bistveno večji poseg v javno korist in tudi v interese drugih oseb (npr. pri napačni uporabi geografske označbe; prepovedani uporabi vinske trte; opustitvi vpisa v register pridelovalcev; pridelovanju vina ali mošta iz nezrelega grozdja; uporabi nedovoljenih enoloških postopkov; mešanju grozdja, mošta in vina v nasprotju s predpisi) in se odražajo v nevarnosti za zdravje ljudi in škodovanju drugim vinogradnikom, pa je kljub temu razpon kazni za vse prekrške enak, četudi predmetni prekršek nima škodljivih posledic, razen za vodenje državnih evidenc in za razbremenitev državnih služb, ki bi te podatke sicer morale pridobivati na druge načine in na svoje stroške.
27. Predlagatelj navaja, da globa ni nujna za dosego cilja, saj bi se cilj (priglasitev podatkov za določitev skupne pridelave grozdja in vina v državi) dosegel tudi z bistveno manjšo globo (namesto 650 EUR bi zadoščalo že 100 EUR), ki bi se ji želel izogniti vsak manjši pridelovalec, in tudi s povsem drugimi načini (vprašalniki, vpogled v evidence vinogradniških površin); da razpon kazni ni primeren, ker zakon ne vsebuje meril za odmero kazni, ki lahko hitro preseže doseženo korist, posledično pa je izrekanje kazni odvisno od presoje inšpekcijskega organa; da opustitev priglasitve ne posega v pravice drugih; da je edini javni interes, ki ga zasleduje ureditev, statistično vodenje evidence pridelka fizičnih oseb; in da ni sorazmernosti v ožjem smislu, saj je že najnižja globa ekvivalent skoraj celotnemu donosu, korist ureditve pa je le v zagotavljanju statističnih podatkov.
28. Pri presoji Ustavnega sodišča o skladnosti določb o sankcijah s področja kaznovalnega prava (odvzem predmetov in prenehanje veljavnosti vozniškega dovoljenja v kazenskem postopku oziroma v postopku o prekršku) z Ustavo sta se doslej uveljavila dva pristopa. Pri prvem Ustavno sodišče dopustnost zakonske ureditve posega v človekovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave presoja z vidika obstoja ustavno dopustnega cilja in z vidika skladnosti ureditve s splošnim načelom sorazmernosti,
[1]
pri drugem pristopu pa se omeji na presojo arbitrarnosti ureditve, ki jo ovrednoti na podlagi načela zakonitosti iz 28. člena Ustave in načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
[2]
Ustavno sodišče ocenjuje, da je za presojo skladnosti določb o globah z Ustavo primernejši prvi pristop, saj izrek sankcije v denarju pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, kot je obrazloženo v nadaljevanju, zaradi česar je treba normativno ureditev tega posega presojati z vidika 33. člena Ustave.
29. Ustavno sodišče je že pojasnilo (odločba št. U-I-91/15 z dne 16. 3. 2017, Uradni list RS, št. 16/17, in OdlUS XXII, 6, 37. točka obrazložitve), da človekova pravica do zasebne lastnine, varovana s 33. členom Ustave, zajema več elementov posameznikove lastninske svobode, med njimi svobodo pridobivanja lastnine, njenega uživanja in prenašanja; da se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju; da pojem ustavno varovana lastnina presega razumevanje lastnine v klasičnem (civilističnem) pomenu; da za aktiviranje varstva iz 33. člena Ustave tako zadošča, da posameznik v odnosu do premoženjskega objekta izkazuje neko upravičenje, razumljeno ustrezno široko; da vsak oblastni ukrep, ki (neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave); da lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti; in da za tako urejanje vsebine lastnine zakonodajalca izrecno pooblašča 67. člen Ustave. Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da pomeni trajen odvzem premoženjskih predmetov poseg v človekovo pravico do zasebne lastnine.
[3]
Tak odvzem lastniku namreč jemlje možnost dejanskega razpolaganja s predmetom premoženja in pravne upravičenosti do njega, zato presega določanje načina uživanja lastnine.
[4]
Ustavno sodišče je sprejelo tudi stališče, da izrek denarne kazni pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine.
[5]
30. Globa in denarna kazen nista istovetna pojma. Kot je razvidno iz obrazložitve Predloga Zakona o prekrških, je predlagatelj zakona sprejel stališča nemške teorije in sodne prakse, da je globa sicer represivna posledica protipravnega in zavržnega ravnanja, vendar ni prava kazen, ker ji manjka tista presoja zavržnosti, ki je povezana s sankcijo kazenskega prava, s čimer izostane tudi resnost kaznovanja.
[6]
Cilj globe po teh stališčih ni retribucija v smislu izravnave za krivdo, temveč je globa v prvi vrsti usmerjena v uveljavitev pravnega reda (s sankcijo povezan poziv k izvrševanju obveznosti oziroma spoštovanju zapovedi in prepovedi), ne da bi se globa odrazila v pomembnejšem škodovanju ugledu in dobremu imenu kršitelja, saj se mu ne očita kršitev vrednot v etičnem smislu.
[7]
Podobna stališča so zavzeli tudi komentatorji zakona, ki ureja prekrške, ki navajajo, da se globa kot prekrškovna sankcija od denarne kazni razlikuje v tem, da globa v prvi vrsti zasleduje preventivne cilje v smislu zagotavljanja spoštovanja prava, njena represivna (kaznovalna) funkcija pa je na drugem mestu.
[8]
Ne glede na te razlike Ustavno sodišče ocenjuje, da je bistvo globe enako bistvu denarne kazni: premoženjsko sankcioniranje prepovedanega ravnanja. Zato Ustavno sodišče zaključuje, da določitev globe kot sankcije za prepovedano ravnanje pomeni zakonsko ureditev posega v pravico do zasebne lastnine.
31. Skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave je človekove pravice mogoče omejiti samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Ustavno sodišče to določbo ustaljeno razlaga tako, da je človekove pravice mogoče omejiti le v primerih, ki jih določa Ustava, zaradi varstva pravic drugih ali javne koristi. Predpogoj za ustavno dopustnost posega je torej, da poseg zasleduje ustavno dopusten cilj (t. i. test legitimnosti oziroma ustavne dopustnosti). Če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj, Ustavno sodišče preizkusi še, ali je poseg skladen z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Le če poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine prestane oba testa, je po ustaljeni ustavnosodni presoji dopusten.
[9]
32. Ustavno sodišče je najprej ocenilo, ali poseg temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave). Iz odgovora Državnega zbora je razvidno, da je bil cilj izpodbijane ureditve zagotoviti spoštovanje obveznosti letnega poročanja o količini proizvedenega grozdja in vina, ki je pomembna za ustrezno odzivanje državnih organov in zagotavljanje skrbi za javno zdravje (povezano z razširjenostjo uživanja vina), za izvajanje trošarinske politike, za spremljanje in razvoj vinogradništva in vinarstva ter za spoštovanje prava EU.
33. S četrtim odstavkom 15. člena ZVin je predpisano, da za spremljanje stanja vinogradništva in vinarstva ter za izvajanje ukrepov kmetijske politike ministrstvo na podlagi podatkov iz prvega odstavka 15. člena ZVin vsako leto določi skupno pridelavo grozdja in vina v Republiki Sloveniji. Zagotavljanje razvoja vinogradništva in vinarstva je po presoji Ustavnega sodišča ustavno dopusten cilj,
[10]
h kateremu sta po naravi stvari usmerjena spremljanje stanje vinogradništva in vinarstva ter izvajanje ukrepov kmetijske politike.
34. Poleg tega i
z obrazložitve Predloga zakona o vinu izhajajo ugotovitve, da je pridelava grozdja in vina soočena z velikimi svetovnimi presežki vina glede na potrošnjo; da to za naše vinogradništvo in vinarstvo, ki je bilo vrsto let orientirano skoraj izključno k prodaji na domačem trgu (slednje je bilo možno, saj je bila v polpreteklem obdobju na slovenskem trgu ponudba uravnotežena glede na povpraševanje oziroma je bila pred desetletjem ponudba celo manjša od povpraševanja), pomeni nevarnost in hkrati priložnost; da vse to zahteva spremembe pri pridelavi grozdja, vina, organiziranosti, tržnih pristopih, s tem pa tudi v zakonodaji; in da skupna kmetijska politika EU na področju vina z različnimi ukrepi zmanjšuje pritisk na trg z umikanjem proizvodov s trga.
[11]
Iz štiriinpetdesete in petinpetdesete uvodne izjave
Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007
(UL L 347, 20. 12. 2013 – v nadaljevanju
Uredba (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta
) je razvidno, da so bili glavni cilji reforme ureditve trga vina v EU iz leta 2008 doseženi, predvsem je bil zaradi zmanjšanja vinogradniških površin in konsolidacije ponudnikov odpravljen dolgotrajen strukturni presežek v pridelavi vina, vendar pa je možnost postopne rasti povpraševanja na svetovnem trgu spodbuda za povečanje zmogljivosti ponudbe (tj. za zasaditev novih vinskih trt), prehitre nove zasaditve pa bi lahko spet vodile do prekomerne ponudbe ter morebitnih socialnih in ekonomskih posledic na vinorodnih območjih. Dejavnost vinogradništva in vinarstva je torej zaradi specifičnih razmerij med ponudbo in povpraševanjem na ravni EU izpostavljena nevarnosti tržnih neravnovesij in posledično predmet regulacije, ki je namenjena preprečevanju ponovitve že odpravljenih tržnih anomalij. Del te regulacije so zahteve po vodenju registra
vinogradov
[12]
in kaznovanju nepredložitve prijav pridelave, zalog ali pridelka grozdja.
[13]
35. Iz Zdravstvenega statističnega letopisa Slovenije 2020 je razvidno, da v družbi prevladuje toleranten odnos do uživanja alkoholnih pijač; da je alkohol v Republiki Sloveniji najbolj razširjena droga, po kateri vsaj občasno poseže večina odraslih prebivalcev; da ima z alkoholom izkušnjo tudi pomemben delež mladostnikov, ki se z njim prvič srečajo že zelo zgodaj; da je Republika Slovenija po porabi alkohola stalno nad povprečjem Evropske regije Svetovne zdravstvene organizacije, ki je sicer regija, v kateri se popije največ alkohola; da je uživanje alkohola med ključnimi dejavniki tveganja za prezgodnjo umrljivost in breme bolezni, poleg tega veliko prispeva tudi k neenakostim v zdravju prebivalcev; da so posledice pitja alkoholnih pijač številne in se kažejo pri posamezniku, v družini, okolici in širše v družbi; da alkohol pomembno vpliva na pojav več kot 200 bolezenskih stanj, poškodb in zastrupitev; da so lahko prizadeti živčevje, prebavila, srčno-žilni sistem, pa tudi drugi organi in tkiva, povečano je tudi tveganje za razvoj nekaterih rakavih obolenj; da se nekatera bolezenska stanja razvijejo izključno zaradi vpliva alkohola, pri drugih je uživanje alkoholnih pijač eden od dodatnih vzrokov obolenja, poškodbe ali smrti; da breme zaradi alkohola ni omejeno le na posledice za zdravje posameznika, raba alkohola povzroča bolečino in trpljenje drugih ljudi ter velike socialne in gospodarske izgube celotni družbi; da je po izračunih Nacionalnega inštituta za javno zdravje registrirana poraba alkohola v letu 2020 v Republiki Sloveniji znašala 9,82 litra čistega alkohola na odraslega prebivalca, starega 15 let in več; da se je največ alkohola popilo z vinom, in sicer 4,60 litra čistega alkohola, sledi pivo (4,01 litra), najmanj pa z žganimi pijačami (1,20 litra); da smo imeli v letu 2020 zaradi alkoholu neposredno pripisljivih vzrokov skupno 943 smrti, kar pomeni, da so vsak dan v povprečju umrle 3 osebe; da je breme umrljivosti zaradi alkohola še večje, če upoštevamo tudi smrti, katerih posredni vzrok je alkohol; in da je ocena bremena zdravstvenih stroškov, ki so povezani s pitjem alkoholnih pijač, v Republiki Sloveniji v letih 2012–2016 v povprečju znašala 147 milijonov EUR letno oziroma 284 milijonov EUR, če dodamo še grobo oceno nekaterih drugih stroškov (npr. prometne nezgode, nasilje v družini, kriminalna dejanja – tatvine, vandalizem).
[14]
Glede na razširjenost in škodljivost uživanja alkohola, ki je večinoma zaužit v obliki vina, grozdje pa je surovina za njegovo proizvodnjo (večina pridelanega grozdja na svetovni ravni se predela v vino),
[15]
je letno spremljanje pridelave grozdja in vina pomembno tudi z vidika načrtovanja ukrepov s področja javnega zdravja.
36. Davek je za državo ena najpomembnejših oblik fiskalnih dohodkov, tako po namenu kot tudi po višini, in ni le instrument zbiranja sredstev za pokrivanje potreb državnega aparata, temveč je skupaj z ostalimi fiskalnimi dohodki zlasti instrument ekonomske in socialne politike države,
[16]
vino pa spada med izdelke, za katere se plačuje trošarina (prvi odstavek 65. člena Zakona o trošarinah, Uradni list RS, št. 47/16, 92/21, 192/21 in 140/22 – ZTro-1).
37. Ustavno sodišče na podlagi navedenega ocenjuje, da izpodbijana ureditev zasleduje ustavno dopusten cilj. Oceniti je treba, ali je presojani poseg v človekovo pravico skladen s splošnim načelom sorazmernosti. V tem okviru Ustavno sodišče najprej opravi presojo z vidika kriterija primernosti, s katero preveri, ali je poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči.
[17]
Letno poročanje o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov državi zagotavlja podatke, ki jih potrebuje za določitev skupne pridelave grozdja in vina in s tem za spremljanje stanja vinogradništva in vinarstva, za izvajanje ukrepov kmetijske politike, za načrtovanje ukrepov s področja javnega zdravja, za načrtovanje trošarinske politike in za izvajanje prava EU glede registra vinogradov in kazni za nepredložitev prijav pridelave, zalog ali pridelka grozdja. Kaznovalne sankcije so učinkovito sredstvo za zagotavljanje spoštovanja pravnega reda, kot je obrazloženo v nadaljevanju, zato je ocenjevani poseg po presoji Ustavnega sodišča primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja.
38. V okviru strogega testa sorazmernosti mora Ustavno sodišče nadalje presoditi, ali je ocenjevani poseg nujen v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega nasploh (kateregakoli) oziroma ga ni mogoče doseči brez ocenjevanega (konkretnega) posega s kakšnim drugim posegom, ki bi bil po svoji naravi blažji.
[18]
Ustavno sodišče presoja, ali je ukrep nujen, da bi se želeni cilj dosegel tako uspešno in v tisti meri, kot to ta ukrep omogoča. Drugače rečeno, drugo sredstvo (ki blažje posega ali sploh ne posega v človekove pravice) lahko spodkoplje nujnost ostrejšega sredstva le, če ni v nobenem pogledu manj učinkovito od njega.
[19]
39. Ena od temeljnih funkcij kazni znotraj sistema kazenskih sankcij je preprečevanje izvrševanja kaznivih dejanj, ki se kaže v generalni (oblika grožnje možnim storilcem) in specialni prevenciji (vpliv kazni na obsojenca tako, da ne bo več izvrševal kaznivih dejanj).
[20]
Kot je bilo že pojasnjeno, je preventivna funkcija pri globah še bolj poudarjena kot pri denarnih kaznih. Zakonodajalec je torej z inkriminiranjem opustitve obveznosti priglasitve podatkov o pridelku zagotovil učinkovito sredstvo specialne in generalne prevencije za spodbujanje zavezancev k izpolnjevanju predpisane obveznosti. Ker takšnih učinkov ne bi bilo mogoče enako uspešno zagotoviti z milejšim ukrepom (tj. z ukrepom izven sistema kaznovalnih sankcij), je ocenjevani poseg nujen za dosego zasledovanega cilja.
40. Nazadnje v okviru sorazmernosti v ožjem pomenu Ustavno sodišče presodi, ali je teža posledic posega v človekovo pravico sorazmerna koristim, ki bodo nastale zaradi posega.
[21]
Splošno načelo sorazmernosti, imanentno pravni državi, zavezuje vse državne organe,
[22]
zato mora ureditev, ki predpostavlja konkretizacijo tega načela s posamičnim aktom oblastnega organa, omogočati utemeljitev ustavne dopustnosti posega v vsaki posamezni zadevi, s čimer se zagotovi, da bo izrečeni ukrep služil legitimnemu cilju in izražal primerno ravnovesje med tem ciljem in pravico posameznika, v katero se posega z ukrepom.
[23]
41. Ustavno sodišče ocenjuje, da zakonska ureditev vsebuje več mehanizmov, ki organu odločanja o prekrških omogočajo pretanjeno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve, tj. njeno individualizacijo. Globa je predpisana v širokem razponu od 650 do 6.500 EUR. S tretjim odstavkom 52. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju ZP-1) je določeno, da se v hitrem postopku storilcu izreče globa v znesku, v katerem je razpisana, če je predpisana v razponu, pa se izreče najnižja predpisana mera globe, če z zakonom ni določeno drugače. S 57.a členom ZVin je predpisano, da se za prekrške iz tega zakona sme v hitrem postopku izreči globa tudi v znesku, ki je višji od najnižje predpisane globe, določene s tem zakonom.
S 26. členom ZP-1
so predpisana tudi splošna pravila za odmero sankcije: upoštevajo se vse olajševalne in obteževalne okoliščine, tj. okoliščine, ki vplivajo na to, ali naj bo sankcija manjša ali večja, zlasti: stopnja storilčeve odgovornosti za prekršek, nagibi za storitev prekrška, stopnja ogrožanja ali kršitve zavarovane dobrine, okoliščine storitve prekrška, prejšnje življenje storilca, njegove osebne razmere, njegovo obnašanje po storjenem prekršku, zlasti ali je poravnal škodo (drugi odstavek 26. člena ZP-1). Pri odmeri globe se upoštevajo tudi storilčevo premoženjsko stanje, višina njegove plače, njegovi drugi dohodki, njegovo premoženje in družinske obveznosti, pri prekrških s področja davkov in carin pa tudi sorazmerje višine globe z višino prikrajšane dajatve (tretji odstavek 26. člena ZP-1). Pri odmeri globe pravni osebi in samostojnemu podjetniku posamezniku se upoštevata še gospodarska moč in prej izrečene sankcije (peti odstavek 26. člena ZP-1).
42. Za individualizacijo sankcije je pomembna tudi možnost izreka opomina namesto globe (tretji odstavek 4. člena ZP-1). Opomin smeta izreči prekrškovni organ in sodišče za prekršek, ki je storjen v takih olajševalnih okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega, pa tudi, če je prekršek v tem, da ni bila izpolnjena predpisana obveznost, ali je bila s prekrškom povzročena škoda, storilec pa je pred izdajo odločbe oziroma sodbe o prekršku izpolnil predpisano obveznost oziroma popravil ali povrnil povzročeno škodo (prvi in drugi odstavek 21. člena ZP-1). Prekrškovni organ v tem primeru izda odločbo o prekršku in ne plačilnega naloga (tretja alineja prvega odstavka 56. člena ZP-1). Sodišče ima možnost izreka opomina v primeru odločanja o zahtevi za sodno varstvo,
[24]
v primeru odločanja o obdolžilnem predlogu
[25]
in tudi v primeru odločanja o pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje.
[26]
Pomembna je tudi določba, da sme pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa (ne pa tudi sodišče) namesto izreka sankcije kršitelja opozoriti, če je storjeni prekršek neznatnega pomena in če pooblaščena uradna oseba oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep (prvi odstavek 53. člena ZP-1).
[27]
Za prekršek neznatnega pomena šteje prekršek, ki je bil storjen v okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega, in pri katerem ni nastala oziroma ne bo nastala škodljiva posledica ali je ta neznatna (6.a člen ZP-1). Opozorilo ni sankcija, temveč nadomestni ukrep, ki se izreče namesto uvedbe postopka o prekršku oziroma izdaje odločbe o prekršku (sedmi odstavek 4. člena ZP-1). Sodišče, ki odloča v rednem sodnem postopku, sme s sodbo tudi ustaviti postopek o prekršku, če gre za prekršek neznatnega pomena, posebne okoliščine, nizka stopnja odgovornosti ali storilčeve osebne okoliščine pa kažejo, da postopek ne bi bil smotrn (9. točka prvega odstavka 136. člena ZP-1). Enako pooblastilo ima sodišče, ki odloča o zahtevi za sodno varstvo zoper odločitev prekrškovnega organa.
[28]
V primerih, ko je z zakonom tako določeno, se smejo storilcu prekrška odpustiti globa in druge sankcije (sedmi odstavek 26. člena ZP-1). To pooblastilo se praviloma nanaša na prekrškovne organe in sodišča, omejeno pa je na maloštevilne zakonske dejanske stanove (npr. 11. člen in četrti odstavek 23. člena ZP-1).
[29]
43. Med mehanizme prilagoditve sankcije okoliščinam zadeve spadajo tudi omilitvena pooblastila sodišča (ne pa tudi prekrškovnega organa), ki sme storilcu odmeriti sankcijo pod mejo, ki je predpisana, če tako določa zakon ali če ugotovi, da so podane posebne olajševalne okoliščine, ki utemeljujejo izrek milejše sankcije. Pri tem sme izreči globo do najnižje mere iz 17. člena ZP-1 (šesti odstavek 26. člena ZP-1). Ta najnižja mera v primeru globe, predpisane z zakonom ali uredbo vlade, znaša za posameznika in za odgovorno osebo gospodarskega subjekta 40 EUR, za samostojnega podjetnika posameznika in posameznika, ki samostojno opravlja dejavnost, 200 EUR, za pravno osebo pa 200 ali 400 EUR, odvisno od njene velikosti (drugi in tretji odstavek 17. člena ZP-1). Potreba po omilitvi se pojavi pri prekrških, katerih teža je manjša od tiste, ki se izraža v spodnji meri ali v določeni višini predpisane sankcije.
[30]
44. Posebne omejitve, ki zagotavljajo, da enotna sankcija za več prekrškov, storjenih v steku, ni prekomerna, so določene v 27. členu ZP-1. Enotna sankcija je po tej določbi praviloma enaka seštevku sankcij iste vrste, ki pa ne sme presegati dvakratne največje mere posamezne vrste sankcije. Če pa to upravičujejo okoliščine iz drugega, tretjega in petega odstavka 26. člena ZP-1 (splošna pravila za odmero sankcije), se za istovrstne prekrške v steku, za katere je izdana ena odločba o prekršku, lahko storilcu izreče enotna sankcija, ki ne dosega seštevka določenih sankcij ali ne presega največje mere posamezne vrste sankcije (drugi odstavek 27. člena ZP-1).
45. Ustavno sodišče ocenjuje, da je z opisanimi značilnostmi pravne ureditve izpolnjena zahteva, da zakon organu odločanja o prekrških, predpisanih z izpodbijano ureditvijo, prepušča konkretizacijo ustavnega načela sorazmernosti v vsaki posamezni zadevi. Opisani instrumenti prekrškovnim organom in sodiščem namreč omogočajo natančno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve, ki se nanašajo tako na prepovedano ravnanje in njegove posledice kot na storilčeve osebne okoliščine. Manevrski prostor za odmero sankcije je širok, saj se giblje med 650 in 6.500 EUR, izjemoma pa sme biti znesek tudi nižji (znižati se sme do 40 EUR) ali ga celo ni (v primeru opomina in opozorila). Zato so neutemeljeni pomisleki predlagatelja, da predpisani razpon globe ni ustrezen, ker je posebni maksimum 6.500 EUR višji od donosa, ki ga doseže povprečen manjši pridelovalec, da je posebni minimum 650 EUR okvirno enak temu donosu in da bi bil primernejši posebni minimum 100 EUR. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati nesorazmernosti v ožjem smislu.
46. Pri preverjanju, ali se predpisani razpon globe natančno prilega nevarnosti prepovedanega ravnanja in ali je nevarnost prepovedanega ravnanja primerljiva z nevarnostjo sorodnih prepovedanih ravnanj, za katere je v ZVin predpisan isti razpon globe, ne bi več šlo za presojo sorazmernosti v ožjem smislu, temveč že za podrobno preverjanje kakovosti in smotrnosti izpodbijane ureditve. V takšno subtilno presojo primernosti zakonske ureditve se Ustavno sodišče ne more spuščati.
[31]
Pri določitvi spodnjih in zgornjih mej predpisanih glob (posebnih minimumov in maksimumov) gre za primarno tehtanje nevarnosti prekrška, ki ga opravi zakonodajalec.
[32]
47. Deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin v zvezi s tistim delom šeste alineje prvega odstavka 15. člena ZVin, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov, tako ni v neskladju s 33. členom Ustave (1. točka izreka).
48. Ustavno sodišče mora na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave pri presoji ukrepov, ki pomenijo izvajanje prava EU, upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Republika Slovenija je izvrševanje dela svojih suverenih pravic prenesla na EU, kar pomeni, da je nanjo prenesla tudi normativno urejanje na nekaterih področjih.
[33]
Z izpodbijano ureditvijo se izvaja pravo EU; ne le z določitvijo obveznosti glede registra vinogradnikov, temveč tudi z inkriminacijo opustitev obveznosti v zvezi s tem registrom. Z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2018/273 je namreč določena naložitev kazni zavezancem, ki ne predložijo pravočasno prijave pridelave, zalog ali pridelka grozdja:
"Člen 48
Kazni zaradi neizpolnjevanja obveznosti vodenja registra o prejemu in izdaji, predložitve prijav ali obveščanja
1. Izvajalcem, ki morajo voditi register o prejemu in izdaji, predložiti prijave pridelave, zalog ali pridelka grozdja ali obveščati pristojne organe o dejavnostih iz člena 30(2) in ne vodijo takega registra, ne predložijo takih prijav do datumov iz členov 22, 23 in 24 Izvedbene uredbe (EU) 2018/274 ali ne predložijo takega obvestila do datuma, ki ga določi država članica v skladu s členom 30(2) te uredbe, se naložijo upravne kazni.
2. Kazni iz odstavka 1 so v obliki plačila zneska, določijo in izvedejo pa jih države članice na podlagi vrednosti proizvodov, ocenjenih finančnih koristi ali gospodarske škode, povzročene z goljufijo.
3. V primerih resnega ali ponavljajočega se neizpolnjevanja obveznosti predložitve prijav do datumov iz odstavka 1 zadevni izvajalec ni upravičen do podpornih ukrepov iz členov 47 in 50 Uredbe (EU) št. 1308/2013 za zadevno ali naslednje proračunsko leto, ob upoštevanju naslednjega:
(a) če se prekoračijo roki iz členov 22, 23 in 24 Izvedbene uredbe (EU) 2018/274, vendar za največ 15 delovnih dni, se uporabijo le upravne kazni iz odstavka 2 tega člena;
(b) če pristojni organi držav članic informacije v prijavah iz odstavka 1 štejejo za nepopolne ali netočne in če so manjkajoče ali netočne informacije bistvene za pravilno uporabo podpornih ukrepov iz členov 47 in 50 Uredbe (EU) št. 1308/2013, se izplačana podpora sorazmerno zmanjša za znesek, ki ga pristojni organ določi glede na težo storjene kršitve."
49. SEU v primeru, ko se z nacionalnimi kaznovalnimi predpisi uresničujejo predpisi EU, preveri skladnost kaznovalne določbe nacionalnega prava s tretjim odstavkom 49. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina EU), ki ureja načelo sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni,
[34]
ter z merili v tistem predpisu EU, ki je predmet izvedbe z nacionalnim kaznovalnim predpisom. Načelo sorazmernosti je del splošnih načel prava EU, ki jih morajo upoštevati nacionalni predpisi, ki spadajo na področje uporabe prava EU ali ga izvajajo.
[35]
Splošna merila, ki jih je za presojo skladnosti z načelom sorazmernosti iz tretjega odstavka 49. člena Listine EU izoblikovalo SEU, so naslednja: 1) kadar na področju sankcij, ki se uporabijo, ni harmonizacije na ravni EU, države članice ostajajo pristojne za izbiro sankcij, ki se jim zdijo ustrezne, vendar morajo to pristojnost izvajati v skladu s pravom EU in z njegovimi temeljnimi načeli, torej tudi v skladu z načelom sorazmernosti,
[36]
2) upravni ali represivni ukrepi, ki jih dovoljuje nacionalna zakonodaja, ne smejo presegati tega, kar je potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi ta zakonodaja,
[37]
3) strogost sankcij mora ustrezati teži kršitev, ki se z njimi sankcionirajo, zlasti tako, da se zagotovi resničen odvračilni učinek, pri čemer pa je treba spoštovati splošno načelo sorazmernosti,
[38]
4) države članice morajo načelo sorazmernosti spoštovati ne samo pri določitvi elementov kršitve, temveč tudi pri določitvi pravil o določanju višine glob in pri presoji elementov, ki se lahko upoštevajo pri določitvi globe,
[39]
5) načelo sorazmernosti zahteva, da naložena sankcija ustreza teži kršitve in da je treba pri opredelitvi sankcije in določitvi zneska globe upoštevati posamezne okoliščine zadeve,
[40]
6) kazen mora biti dovolj prilagodljiva glede na resnost kršitve.
[41]
Predpostavka za presojo skladnosti nacionalne ureditve s tretjim odstavkom 49. člena Listine EU je ugotovitev, da gre za ukrepe kazenske narave. Po ustaljeni sodni praksi SEU so za to presojo upoštevna tri merila, prevzeta iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP): 1) pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, 2) notranja narava kršitve, 3) stopnja strogosti kazni, ki se lahko izreče kršitelju.
[42]
50. Ustavno sodišče na tej podlagi ocenjuje, da načelo sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni iz tretjega odstavka 49. člena Listine EU in 48. člen Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273 ne nasprotujeta izpodbijani ureditvi. Organ odločanja o prekrških ima namreč na voljo že opisane mehanizme za učinkovito prilagoditev sankcije vsem upoštevnim okoliščinam zadeve, vključno tistim, ki jih predvideva Delegirana uredba Komisije (EU) 2018/273, s čimer zagotovi, da strogost sankcije ustreza teži sankcionirane kršitve.
B. – II.
Presoja prvega odstavka 12. člena in prve povedi petega odstavka 13. člena Pravilnika
51. Predlagatelj izpodbija 12. in 13. člen Pravilnika. Iz navedb v zahtevi izhaja, da za sporna šteje le prvi odstavek 12. člena in prvo poved petega odstavka 13. člena Pravilnika v tistem delu, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov.
52. S prvim odstavkom 12. člena Pravilnika je predpisano:
"(1) Pridelovalec mora upravni enoti sporočiti vsako spremembo podatkov iz 7. člena tega pravilnika v 30 dneh od nastanka spremembe, razen sprememb podatkov, ki se vodijo v drugih uradnih evidencah, in se v register povzamejo po uradni dolžnosti."
S prvo povedjo petega odstavka 13. člena Pravilnika je predpisano:
"(5) Pridelovalci morajo vsako leto, najpozneje do 20. novembra, prijaviti celoten pridelek grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov, vključno s pridelkom, namenjenim za lastno porabo."
53. Zato je Ustavno sodišče presojo omejilo na navedeni določbi v tistem delu, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov.
Načelo legalitete
54. Predlagatelj navaja, da Pravilnik širi zakonske dolžnosti in sfero kaznivih ravnanj. Utemeljuje, da v ZVin ni predpisana obveznost poročanja o spremembah podatkov in o vsakoletni priglasitvi celotnega pridelka in da ti dve obveznosti nedopustno uvaja Pravilnik v 12. in 13. členu. Predlagatelj navaja, da lahko samo zakon določi način omejitve lastninske pravice; da so v ZVin določeni le podatki, ki se vodijo v registru, in obveznost predložitve dokumentacije za vpis v register pred začetkom opravljanja dejavnosti; da z zakonom ni predpisana obveznost poročanja o spremembah podatkov v 30 dneh ali obveznost poročanja o celotnem pridelku do 20. novembra vsako leto; da sta ti obveznosti določeni z 12. in 13. členom Pravilnika, ki je podzakonski akt; in da je v 15. členu ZVin sicer predvideno sprejetje pravilnika, vendar je v pravilniku lahko določen le način sporočanja podatkov, kot je predviden v drugem odstavku 15. člena ZVin, in se brez izrecne zakonske določbe obveznosti ne smejo širiti, kot se širijo z obveznostjo vsakoletne priglasitve. Predlagatelj navaja, da je obveznost in opredelitev neizpolnitve obveznosti kot prekrška v nasprotju s 67. členom Ustave, ker dolžnost ni predpisana z zakonom, temveč s podzakonskim aktom, in v nasprotju s 153. členom Ustave, ker je podzakonski akt v neskladju z zakonom in širi obveznosti in s tem področje prekrška.
55. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo v odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18, 68. točka obrazložitve), po drugem odstavku 120. člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir – t. i. načelo legalitete oziroma legalitetno načelo – je eno temeljnih ustavnih načel.
[43]
Tesno je povezano z drugimi temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen Ustave), načelo pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave). Načelo demokratičnosti zahteva, da najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane, sprejemajo neposredno izvoljeni poslanci z zakoni, izvršilna oblast pa lahko deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona.
[44]
Navedeno zahteva tudi načelo delitve oblasti; ker je zakonodajna pristojnost po Ustavi podeljena Državnemu zboru (86. do 89. člen Ustave), drugi državni organi ne smejo spreminjati ali samostojno urejati zakonske materije.
[45]
,
[46]
Tudi načela pravne države zahtevajo, da se temeljna razmerja med državo in posamezniki urejajo s splošnoveljavnimi in abstraktnimi zakoni ter da so zakonske določbe jasne, pomensko določljive in s tem predvidljive.
[47]
Načelo legalitete je tesno povezano še s 153. členom Ustave (usklajenost pravnih aktov), ki zahteva, da so podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave), na zakonu ali na zakonitem predpisu pa morajo temeljiti tudi posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave zavezuje tudi Vlado kot vrh uprave.
[48]
56. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 (69. in 70. točka obrazložitve) izhaja tudi, da načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave vsebuje dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti (tako Vlade kot upravnih organov) so lahko sprejeti le
na podlagi zakona
, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, (2) poleg tega pa morajo biti
v okviru zakona
, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) sicer ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule). Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca, tj. vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi.
[49]
Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon. Vso tvarino, ki bodisi po Ustavi bodisi zaradi svojega pomena sodi v domet zakonskega urejanja, sme urejati le zakonodajalec z zakonom, izvršilni oblasti pa sme prepustiti le, da s splošnimi predpisi zakonsko materijo tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje.
[50]
Vse navedeno velja tudi za urejanje pravic in obveznosti, saj to področje urejanja že po 87. členu Ustave sodi v izključno pristojnost zakonodajalca.
[51]
Zakon mora pravice in obveznosti urediti tako, da je pravnim subjektom njihov položaj znan oziroma predvidljiv že na podlagi zakona.
[52]
Kadar gre za pretežno strokovna tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, lahko sicer zakonodajalec izvršilni oblasti prepusti široko polje lastne presoje.
[53]
Drugače pa velja, kadar gre za urejanje temeljne vsebine in obsega pravic in obveznosti ter pogojev in postopka za pridobitev pravic in nastanek obveznosti. Ta vprašanja mora urediti zakon, upravni predpis pa sme zakonsko materijo nadalje razčleniti le tako, da ne opredeljuje dodatnih pravic in obveznosti in da z zakonom urejene pravice in obveznosti ne širi ali zožuje,
[54]
saj bi v nasprotnem primeru posegel v sfero zakonodajne oblasti.
57. Člen 15 ZVin ima naslednjo vsebino:
"15. člen
(register)
(1) V registru so naslednji podatki:
– številka kmetijskega gospodarstva, v okviru katerega se obdeluje vinograd oziroma pridelujejo mošt, vino in drugi proizvodi, ki je določena v skladu s predpisom, ki ureja register kmetijskih gospodarstev,
– pridelovalcu: osebno ime, naslov, davčna številka, dejavnosti, za katere je vpisan v register,
– vinogradih po posameznih grafičnih enotah rabe zemljišč kmetijskih gospodarstev (v nadaljnjem besedilu: GERK): nagib in ekspozicija vinograda, površina vinograda, vključno z njegovim grafičnim prikazom,
– vinski trti: število trsov in sadilna razdalja, sorta, podlaga, leto sajenja, gojitvena oblika,
– (prenehala veljati),
– pridelku: količina pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov po sortah vinske trte, geografskem poreklu, podatki o odkupljenih in prodanih količinah, o enoloških postopkih ter ocenah mošta, vina in drugih proizvodov, pri pridelavi vrhunskega vina ZGP pa tudi sladkorna stopnja v grozdju ob trgatvi,
– zalogah mošta, vina in drugih proizvodov,
– uporabi stranskih proizvodov iz grozdja in vina ter
– porabi vina za lastno rabo, v skladu s predpisom, ki ureja trošarine.
(2) Vlogo za vpis v register mora zavezanec za vpis v register skupaj s predpisano dokumentacijo vložiti na upravno enoto pred začetkom opravljanja dejavnosti.
(3) (prenehal veljati)
(4) Za spremljanje stanja vinogradništva in vinarstva ter za izvajanje ukrepov kmetijske politike ministrstvo na podlagi podatkov iz prvega odstavka tega člena vsako leto določi skupno pridelavo grozdja in vina v Republiki Sloveniji.
(5) Minister podrobnejše predpiše vsebino vloge, dokumentacijo iz drugega odstavka tega člena, roke in način sporočanja podatkov v register ter način določitve skupne pridelave grozdja in vina v Republiki Sloveniji."
58. Obveznost letnega poročanja o pridelku in obveznost poročanja sprememb registrskih podatkov iz 7. člena Pravilnika (gre za natančneje razčlenjene podatke iz prvega odstavka 15. člena ZVin) s 15. členom ZVin nista izrecno predpisani. S prvim odstavkom 15. člena ZVin je namreč predpisano, kateri podatki so v registru, s čimer je opredeljena njegova vsebina. Z drugim odstavkom je določena obveznost registracije še pred začetkom opravljanja dejavnosti. S četrtim odstavkom je ministrstvu naložena letna določitev skupne pridelave grozdja in vina v državi. S petim odstavkom pa je urejeno pooblastilo ministru za podrobnejšo določitev vsebine vloge in dokumentacije za vpis v register, rokov in načina sporočanja podatkov v register ter načina določitve skupne pridelave grozdja in vina v državi.
59. V naravi stvari je, da mora zavezanec za posredovanje podatkov v primeru, ko po že izvršenem posredovanju podatkov pride do spremembe dejanskega stanja, sporočiti to spremembo. V nasprotnem primeru zbirka podatkov, v katero so bili posredovani prvotni podatki, izgubi svoj smisel. Povsem jasno je, da namen uzakonitve dolžnosti sporočanja podatkov v takem primeru ne more biti uresničen. Poleg tega, kot utemeljeno navaja Državni zbor, podatek o letni količini pridelka pred začetkom opravljanja dejavnosti, tj. v času registracije, sploh ne more biti znan, količina pridelka pa se vsako leto spreminja. S četrtim odstavkom 15. člena ZVin je zapovedano letno določanje skupne pridelave grozdja in vina v državi. Potreba po posodobljenih podatkih je izražena tudi s prvim odstavkom 145. člena Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta
[55]
ter s prvim odstavkom 31. člena Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273.
[56]
Ker se z ZVin izvajata navedeni uredbi, mora nacionalno sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU na podlagi načela skladne razlage nacionalnega prava to pravo razlagati v skladu z zahtevami prava EU in tako v okviru svojih pristojnosti zagotoviti polni učinek prava EU.
[57]
To načelo zahteva, da nacionalno sodišče upošteva celotno nacionalno pravo pri presoji, koliko se to lahko uporablja tako, da ne pripelje do rezultata, ki bi bil v nasprotju s pravom EU.
[58]
60. Glede na jasno izražen namen ZVin in tudi Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta ter Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273 je očitno, da 15. člen ZVin obveznosti rednega sporočanja podatkov in sporočanja sprememb že sporočenih podatkov vsebuje, ne da bi ju izrecno izražal.
[59]
V primeru nasprotne razlage bi bil opisani namen izjalovljen, razlaga zakona v nasprotju z njegovim jasno izraženim namenom pa bi bila nesmiselna. Kot opozarja argumentacijska teorija, ima namreč argument namenske razlage poseben pomen, saj je v primeru, ko preostali razlagalni argumenti privedejo do več možnih pomenov pravnega besedila, treba med več jezikovno možnimi rešitvami izbrati tisto, ki najbolj intenzivno ustreza namenu pravnega pravila.
[60]
Pogoj za to je, da ne gre za namen, ki ga razlagalec predpostavlja ali si ga želi, ampak za namen, ki ga izraža že pravno besedilo ali pa ga je iz besedila in njegovega konteksta mogoče vsaj določno razbrati.
[61]
Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijana prvi odstavek 12. člena Pravilnika in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika temeljita na določni vsebinski podlagi v zakonu in ostajata v okviru zakona (ne presegata njegovega možnega pomena).
61. Prvi odstavek 12. člena in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika v tistem delu, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov, tako nista v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (2. točka izreka).
Načelo zakonitosti v kazenskem pravu
62. Načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave med drugim prepoveduje določanje kaznivih dejanj in kazni s podzakonskimi akti ali z običajnim pravom (
nullum crimen, nulla poena sine lege scripta
).
[62]
Ta prepoved se nanaša tudi na pravo prekrškov.
[63]
V zvezi s tem je pomemben pojav tako imenovanih blanketnih kazenskopravnih norm, glede katerih je Ustavno sodišče s sklicevanjem na strokovno literaturo
[64]
že pojasnilo, da gre za pravna pravila, ki za razumevanje opisa inkriminiranega ravnanja napotijo na kakšno drugo pravilo, največkrat v kakšnem predpisu, ki ni kazenski zakon, in da je pravilo, ki se uporablja za razumevanje kakšnega znaka v blanketni dispoziciji, lahko drug zakon, podzakonski predpis, individualni pravni akt (predvsem pri opustitvenih kaznivih dejanjih, ko pomeni vir dolžnostnega ravnanja) ali pa celo nepravno pravilo. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da to še ne pomeni, da je zaradi blanketne tehnike kršeno načelo zakonitosti in v njegovem okviru določenosti kaznivega dejanja v zakonu (
nullum crimen sine lege
), ker so v primeru blanketne norme vsi znaki kaznivega dejanja vsebovani že v normi zakona, ki je inkriminiral posamezno ravnanje, vendar v takšnem primeru kakšen izmed znakov ni zadostno razumljiv že sam po sebi – napotitev na drug predpis je takó razlagalno pravilo, ki naslovljencu in uporabniku kazenskega zakona omogoča razumevanje znaka kaznivega dejanja. Ustavno sodišče je opozorilo, da mora razlaga drugega predpisa, na katerega napoti blanketna norma, ostati v okviru napotitve, da bo utesnjujoča in kot takšna skladna z načeli kazenskega prava, saj bi šlo v nasprotnem primeru razširjajoče razlage za nedopustno širjenje polja kaznivosti, kot ga je temeljno začrtal kazenski zakon. Ustavno sodišče je zaključilo, da če je temu zadoščeno, z vidika zahteve po
nullum crimen sine lege
ni bistveno, kakšne narave je predpis, ki se uporablja na temelju blanketne dispozicije, saj so sicer vsi znaki kaznivega dejanja že vsebovani v (kazenskem) zakonu.
[65]
Enako velja za t. i. tiho blanketno normo, katere bistvo je smiselno (torej ne izrecno) sklicevanje kazenske norme na pravna pravila iz drugih predpisov.
[66]
63. Ustavno sodišče ocenjuje, da z uporabo tihe blanketne norme v predmetni zadevi ni bilo kršeno načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave. Vsi znaki prekrška so namreč že vsebovani v devetem odstavku 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin, kot je pojasnjeno v 59. in 60. točki obrazložitve te odločbe,
[67]
razlagalni pravili iz prvega odstavka 12. člena in prve povedi petega odstavka 13. člena Pravilnika pa omogočata brezhibno razumevanje teh znakov, ne da bi šlo pri tem za razširjajočo razlago zakonskega besedila.
64. Prvi odstavek 12. člena in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika v tistem delu, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov, tako nista v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave (2. točka izreka).
65. Kot je bilo že pojasnjeno, se z devetim odstavkom 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena v zvezi s šesto alinejo prvega odstavka 15. člena ZVin, ki inkriminira opustitev obveznosti priglasitve podatkov v register, izvaja 48. člen Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273, dva od zakonskih znakov navedene prekrškovne norme pa sta podrobneje določena z izpodbijano ureditvijo (obveznost letnega poročanja in obveznost poročanja sprememb registrskih podatkov). To pomeni, da se tudi z izpodbijano ureditvijo izvaja 48. člen Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273, zaradi česar je treba na že opisani način upoštevati zakonodajo EU in sodno prakso SEU. S prvim odstavkom 49. člena Listine EU je urejeno načelo zakonitosti kaznivih dejanj in kazni:
"Nihče ne sme biti obsojen za dejanje, izvršeno s storitvijo ali opustitvijo, ki v času, ko je bilo storjeno, po nacionalnem ali mednarodnem pravu ni bilo določeno kot kaznivo dejanje. Prav tako se ne sme izreči strožja kazen od tiste, ki jo je bilo mogoče izreči v času, ko je bilo kaznivo dejanje storjeno. Če je bila v času po storitvi dejanja z zakonom predpisana milejša kazen, se uporabi ta."
66. V sodni praksi SEU se je ustalilo stališče, prevzeto iz sodne prakse ESČP, da čeprav načelo zakonitosti zahteva, da morajo biti kazniva dejanja in kazni, s katerimi se ta kazniva dejanja kaznujejo, jasno opredeljeni z zakonom, je ta pogoj izpolnjen, če lahko posameznik iz besedila zadevne določbe in po potrebi iz razlage te določbe, ki jo poda sodišče, razbere, za katera dejanja in opustitve kazensko odgovarja, in da tega načela ni mogoče razlagati tako, da prepoveduje postopno razjasnjevanje pravil glede kazenske odgovornosti s sodno razlago posameznih primerov, pod pogojem, da je rezultat ob storitvi kršitve razumno predvidljiv, zlasti ob upoštevanju tega, kako se je v tem času zadevna zakonska določba razlagala v sodni praksi.
[68]
Razlagi, opisani v 59. in 60. točki obrazložitve te odločbe, po presoji Ustavnega sodišča ni mogoče odreči razumne predvidljivosti, tem bolj, ker iz sodne prakse SEU izhaja, da predvidljivost zakona ne nasprotuje temu, da bi bila zadevna oseba prisiljena poseči po pojasnjevalnih nasvetih, da bi v okoliščinah zadeve razumno ocenila posledice, ki lahko nastanejo zaradi določenega dejanja.
[69]
Sodne prakse, ki bi se nanašala posebej na izpodbijano ureditev, v podatkovnih bazah ni, stališča rednih sodišč
[70]
in Ustavnega sodišča o blanketnem normiranju v kaznovalnem pravu pa so ustaljena že dlje časa. Enako velja za strokovno literaturo.
[71]
To po oceni Ustavnega sodišča pomeni, da načelo zakonitosti kaznivih dejanj in kazni iz prvega odstavka 49. člena Listine EU ne nasprotuje izpodbijani ureditvi.
Splošna svoboda ravnanja in pravica do enakosti pred zakonom
67. Predlagatelj s sklicevanjem na 35. člen Ustave navaja, da Ustava z jamčenjem nedotakljivosti telesne in duševne celovitosti in zasebnosti zagotavlja tudi splošno svobodo ravnanja, ki pomeni, da je v pravni državi posamezniku dovoljeno vse, kar ni prepovedano, in ne obratno. Predlagatelj navaja, da je vsakršna omejitev splošne svobode ravnanja (z obveznostjo priglasitve podatkov) podvržena tudi 14. členu Ustave in da so pridelovalci grozdja v neenakopravnem položaju z ostalimi pridelovalci, ki bodisi niso dolžni priglašati podatkov o svojih proizvodih bodisi opustitev te dolžnosti ni inkriminirana.
68. Ustava v 35. členu zagotavlja nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti in osebnostnih pravic. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da navedena določba zagotavlja tudi t. i. splošno svobodo ravnanja.
[72]
Pravica do splošne svobode ravnanja daje posamezniku pravico, da "razpolaga sam s seboj" in s tem, kar mu je kot osebi lastno, brez zunanjih vplivov.
[73]
V tej ustavni pravici je zajeto tudi načelo, da je v pravni državi človeku dovoljeno vse, kar ni prepovedano, in ne obratno.
[74]
Prav zato splošna svoboda ravnanja ne pomeni neomejene in abstraktne "naravne" svobode. Uresničuje se lahko le v ustavnih okvirih. V vsebinskem smislu pravica do splošne svobode ravnanja pomeni pravno določeno svobodo, ki je omejena, toda v teh mejah hkrati tudi zaščitena. Kot člani družbene skupnosti morajo posamezniki trpeti omejitve splošne svobode ravnanja, ki jih narekujejo interesi drugih in skupnosti kot celote. Te omejitve same po sebi ne pomenijo posega v splošno svobodo ravnanja, temveč opredelitev njene ustavnopravno varovane vsebine.
[75]
Vsak ukrep zakonodajalca, ki lahko vpliva na ravnanje posameznika, zato še ne more pomeniti posega v ustavnopravno varovano pravico iz 35. člena Ustave. Splošna svoboda ravnanja posamezniku tudi ne zagotavlja pravice zahtevati, da mu mora biti v vsakem trenutku omogočeno katerokoli ravnanje.
[76]
69. Po presoji Ustavnega sodišča obveznost priglasitve podatkov iz 15. člena ZVin na način iz prve povedi petega odstavka 13. člena Pravilnika posega v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave. Zato je treba oceniti dopustnost zakonske ureditve posega v to človekovo pravico (preizkus legitimnosti posega in njegove skladnosti s splošnim načelom sorazmernosti).
70. Dolžnost priglasitve podatkov o pridelku grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov je po navedbah Državnega zbora namenjena skrbi za javno zdravje, izvajanju trošarinske politike ter spremljanju in razvoju vinogradništva in vinarstva. Iz razlogov, razgrnjenih v 33.–36. točki obrazložitve te odločbe, poseg zasleduje ustavno dopusten cilj (vključno z izvajanjem prava EU, na katerega se Državni zbor v tem delu svojega odgovora sicer ne sklicuje). Določitev dolžnosti priglasitve podatkov je nedvomno primerno sredstvo za pridobitev teh podatkov in s tem za dosego ustavno dopustnega cilja. Podatkov o pridelku, s katerimi razpolaga posameznik in so potrebni za dosego navedenega cilja na drug, milejši način, ni mogoče pridobiti. To pomeni, da je poseg nujen. Poseg je tudi sorazmeren v ožjem smislu, saj so koristi od ureditve, ki segajo na področja javnega zdravja, davkov, izvajanja prava EU in skrbi za gospodarsko panogo, ki je občutljiva za tržna neravnovesja, tehtnejše od nevšečnosti, ki jih zavezancem povzroča vodenje evidenc o pridelku in priglašanje teh podatkov državnim organom.
71. Prvi odstavek 12. člena in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika v tistem delu, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov, tako nista v neskladju s 35. členom Ustave (2. točka izreka).
72. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, tj. brez razumnega razloga, stvarno povezanega s predmetom urejanja.
[77]
73. Temeljna predpostavka za neskladje z načelom enakosti pred zakonom je, da sploh gre za v bistvenem enake položaje.
[78]
Ta predpostavka v predmetni zadevi ni izpolnjena. Dejavnost vinogradništva in vinarstva je zaradi specifičnih razmerij med ponudbo in povpraševanjem predmet regulacije na ravni EU, ki je namenjena preprečevanju ponovitve že odpravljenih tržnih neravnovesij. Poleg tega ima pridelava grozdja kot surovine za proizvodnjo vina pomembne posledice na področju javnega zdravja, pomembna pa je tudi z davčnega vidika, kot je bilo že pojasnjeno. Dejavnost pridelave drugih sadežev in zelenjave, za katere ne velja prijavna obveznost, nima primerljivega pomena in posledic na opisanih področjih. Ker ne gre za v bistvenem enake pravne položaje, jih je zakonodajalec smel različno urejati, ne da bi kršil drugi odstavek 14. člena Ustave.
74. Prvi odstavek 12. člena in prva poved petega odstavka 13. člena Pravilnika v tistem delu, s katerim so predpisani podatki o količini pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov, tako nista v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (2. točka izreka).
B. – III.
Presoja tretjega odstavka 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG
75. Predlagatelj izpodbija tretji odstavek 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG, s katerim je predpisano, da se posameznik, ki pase v gozdu, kadar to ni dovoljeno z gozdnogojitvenim načrtom (32. člen ZG), kaznuje z globo od 400 do 800 EUR.
76. Z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG je predpisano:
"(1) Z globo od 1.200 eurov do 42.000 eurov se za prekršek kaznuje pravna oseba, posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, ali samostojni podjetnik posameznik, ki:
[…]
22. pase v gozdu, kadar to ni dovoljeno z gozdnogojitvenim načrtom (32. člen);
[…]"
S tretjim odstavkom 79. člena ZG je predpisano:
"(3) Z globo od 400 eurov do 800 eurov se za prekršek iz prvega odstavka tega člena kaznuje tudi posameznik."
Z 32. členom ZG je predpisano:
"(1) Paša v gozdovih je prepovedana.
(2) Izjemoma je na podlagi kriterijev, določenih v predpisu o varstvu gozdov, paša lahko dovoljena z gozdnogojitvenim načrtom."
77. Predlagatelj navaja, da globa ni sorazmerna teži kršitve in da ni stvarno upravičena. Stališče utemeljuje z navedbami, da je enak razpon glob določen za 34 prekrškov iz prvega odstavka 79. člena ZG, od katerih jih je večina po škodljivih posledicah bistveno hujša od paše v gozdu. Navaja, da je posameznik, ki v gozdu pase eno samo žival ali pa mu žival zaide v gozd, kaznovan enako kot oseba, ki ne zagotovi izvršitve del, ki jih je odredil Zavod za gozdove; ki zmanjšuje rastnost sestoja ali rodovitnost rastišča, stabilnost ali trajnost gozda; ki v gozdu opravlja dela kljub neizpolnjevanju predpisanih pogojev; ki gradi v gozdu ali posega vanj brez soglasja Zavoda za gozdove; ki krči gozd brez dovoljenja Zavoda za gozdove; ki izvaja golosek v nasprotju s predpisi; ki ne izvaja predpisanih ukrepov za varstvo gozdov; in podobno. Predlagatelj navaja, da prepoved ni primerna in sorazmerna za dosego želenega cilja, ker je prepoved paše v gozdu prepoved naravnega pojava, saj se divjad v lasti države dnevno hrani v gozdu in s tem izvaja pašo (in povzroča okoljsko škodo) v bistveno večji meri, kot lahko to izvaja posameznik kot lastnik živine. Trdi, da najnižja predpisana globa ni sorazmerna s škodo, ki jo povzroči posameznikova žival – zlasti v primerjavi s škodo, ki jo dnevno povzroča divjad, ne glede na to, ali se pase v državnih ali zasebnih gozdovih.
78. Predlagatelj navaja, da pojem paša v ZG ali drugem zakonu ni opredeljen, zato ni jasno, s katero živaljo je mogoče prekršiti izpodbijano ureditev ter na kakšen način in kako dolgo mora žival ravnati, da gre za pašo. Sprašuje se, ali gre za prekršek, če domača žival naključno zaužije nekaj bilk podrasti. Trdi, da bo posameznik, ki po gozdu sprehaja psa, ki zaužije nekaj listov podrastja, kaznovan enako kot nekdo, ki namerno in vsakodnevno pase kravo v gozdu.
Pravica do zasebne lastnine
79. Ustavno sodišče iz že pojasnjenih razlogov zaključuje, da določitev globe pomeni zakonsko ureditev posega v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Iz odgovora Državnega zbora je razvidno, da je namen izpodbijane ureditve preprečitev paše živine v gozdovih, ker paša močno obremenjuje gozdna zemljišča z vidika tal, podrastja, dreves in divjih živali, s čimer ogroža biotsko raznovrstnost gozdov in njihov razvoj. Že iz normativne ureditve izhaja, da je gozd naravno bogastvo s funkcijami, ki so opredeljene v 5. točki 3. člena ZG: (1) ekološke funkcije: varovanje gozdnih zemljišč in sestojev, hidrološka, funkcija ohranjanja biotske raznovrstnosti ter klimatska funkcija; (2) socialne funkcije: zaščitna funkcija – varovanje objektov, rekreacijska, turistična, poučna, raziskovalna, higiensko-zdravstvena funkcija, funkcija varovanja naravnih vrednot, funkcija varovanja kulturne dediščine, obrambna ter estetska funkcija; (3) proizvodne funkcije: lesnoproizvodna funkcija, pridobivanje drugih gozdnih dobrin ter lovnogospodarska funkcija.
[79]
Biotsko ravnovesje je stanje gozdnega ekosistema, ki zagotavlja obstoj, pestrost ter uravnoteženo razmerje med rastlinskimi in živalskimi vrstami in njihov razvoj (4. točka 3. člena ZG). Glede na splošno koristnost gozdov, ki se med drugim odraža v njihovih funkcijah, je po presoji Ustavnega sodišča varstvo gozdov pred obremenitvijo s pašo nedvomno ustavno dopusten cilj.
80. Kaznovalne sankcije so učinkovito sredstvo (generalna in specialna prevencija) za zagotavljanje spoštovanja pravnega reda, konkretno za upoštevanje prepovedi paše v gozdovih. To pomeni, da je ocenjevani poseg primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja. Glede na to, da prepovedane paše z milejšimi ukrepi (izven sistema kaznovalnih sankcij) ni mogoče preprečiti v enaki meri (onemogočitev paše npr. s tehničnimi ovirami je glede na prostranost zavarovanih površin neizvedljiva, hkrati pa bi posegla v funkcije gozdov), prepovedano pašo in njenega storilca pa je po naravi stvari težko odkriti (to je zaradi zagotavljanja odvračilnih učinkov okoliščina, ki lahko utemeljuje sistem strogih sankcij),
[80]
je poseg tudi nujen. Ustavno sodišče ocenjuje, da je izpolnjena zahteva, da zakon organu odločanja o prekrških, predpisanih z izpodbijano ureditvijo, prepušča konkretizacijo ustavnega načela sorazmernosti v vsaki posamezni zadevi, saj izpodbijana ureditev iz že opisanih razlogov prekrškovnim organom in sodiščem omogoča natančno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve, ki se nanašajo tako na prepovedano ravnanje in njegove posledice kot na storilčeve osebne okoliščine. Manevrski prostor za odmero sankcije je širok, saj se giblje med 400 in 800 EUR,
[81]
izjemoma pa sme biti znesek tudi nižji (znižati se sme do 40 EUR) ali ga celo ni (v primeru opomina in opozorila). Glede na splošno koristnost gozdov, ki jih opredeljujejo njihove funkcije, in glede na dejstvo, da je prepovedano pašo in njenega storilca po naravi stvari težko odkriti, zaradi česar je treba utrditi preventivne učinke globe, so neutemeljeni pomisleki predlagatelja, da najnižja predpisana globa 400 EUR ni sorazmerna s potencialnimi škodljivimi posledicami prepovedanega ravnanja. Zato izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati nesorazmernosti v ožjem smislu. Iz predhodno pojasnjenih razlogov Ustavno sodišče ni presojalo primernosti izpodbijane ureditve v smislu podrobnega preverjanja njene kakovosti in smotrnosti.
81. Tretji odstavek 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG tako ni v neskladju s 33. členom Ustave (3. točka izreka).
Načelo zakonitosti v kazenskem pravu
82. Načela pravne države iz 2. člena Ustave posamezniku med drugim zagotavljajo varstvo pred samovoljnimi, nezakonitimi in čezmernimi posegi kazenskega represivnega aparata.
[82]
Varstvo pred takimi posegi je v kazenskem materialnem pravu posebej zagotovljeno z načelom zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave. V skladu z njim nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno (
nullum crimen nulla poena sine lege
). Načelo zakonitosti postavlja več omejitev za uporabo kazenskopravne represije, med njimi tudi načelo določnosti (
lex certa
).
[83]
Namen načela zakonitosti in s tem določnosti v kazenskem materialnem pravu je preprečiti samovoljno in arbitrarno uporabo državnega kaznovalnega sankcioniranja v primerih, ki ne bi bili vnaprej točno opredeljeni.
[84]
Smisel te zahteve je v tem, da storilec vnaprej ve, kaj je kaznivo, in se zaveda, da dela nekaj, kar je določeno kot kaznivo ravnanje. Kazenskopravne določbe morajo biti zato oblikovane tako, da so ljudem razumljive ter da ne puščajo dvoma, kaj je kaznivo in kakšna sankcija je predpisana za kršitev.
[85]
Posameznik tako ve, kje je meja med prepovedanim in dovoljenim, le vnaprej predvidena in določno opredeljena zapoved oziroma prepoved pa ga lahko učinkovito odvrne od kršenja.
[86]
Zakon izpolnjuje navedene zahteve po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in zanj predpisano sankcijo, s čimer je tudi ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, opredeljeno.
[87]
Zahteva po določnosti pravnega pravila je strožja, če gre za pravno pravilo, ki opredeljuje kaznivo ravnanje, in v tem okviru najstrožja, ko opredeljuje kaznivo dejanje.
[88]
83. Izpodbijana ureditev je po oceni Ustavnega sodišča dovolj določna. Kot navaja Državni zbor, je pomen pojma paša spoznaven že iz pravil knjižnega jezika;
[89]
gre za skrb za živali, ki trgajo travo, dele rastlin z namenom nahraniti se. S preostalimi trditvami iz 78. točke obrazložitve te odločbe predlagatelj po vsebini ne utemeljuje kršitve načela zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave, temveč načenja problematiko razlage institutov splošnega dela prekrškovnega prava (ravnanje, krivda, prekršek neznatnega pomena in podobno) na hipotetičnih primerih. Teh trditev Ustavno sodišče ni presojalo, ker za to ni pristojno.
84. Tretji odstavek 79. člena v zvezi z 22. točko prvega odstavka 79. člena ZG tako ni v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave (3. točka izreka).
B. – IV.
Presoja 2., 4., 5. in 6. točke prvega odstavka 77.c člena ZG ter drugega in tretjega odstavka v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena ZG
85. Predlagatelj izpodbija 77.c člen v zvezi s 17.b členom ZG. To so 2., 4., 5. in 6. točka prvega odstavka 77.c člena ZG. Iz navedb v zahtevi izhaja, da predlagatelj v zvezi s temi določbami za sporna šteje še drugi in tretji odstavek 77.c člena ZG.
86. Z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena ZG je predpisano:
"(1) Z globo od 2.500 eurov do 50.000 eurov se za prekršek kaznuje pravna oseba, posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, ali samostojni podjetnik posameznik, če:
[…]
2. ne izda prevozniku knjigovodske listine pred nalaganjem ali prevozom gozdnih lesnih sortimentov (prvi odstavek 17.b člena, prvi odstavek 17.c člena);
[…]
4. ima na vozilu naložene ali prevaža gozdne lesne sortimente brez knjigovodske listine (prvi odstavek 17.b člena, četrti odstavek 17.c člena);
5. knjigovodske listine ali listin iz drugega in četrtega odstavka 17.b člena na zahtevo pooblaščene uradne osebe ne izroči na vpogled (prvi, drugi in četrti odstavek 17.b člena);
6. ravna v nasprotju s četrtim odstavkom 17.b člena tega zakona;
[…]"
Z drugim odstavkom 77.c člena ZG je predpisano:
"(2) Z globo od 1.000 eurov do 2.000 eurov se za prekršek iz prejšnjega odstavka kaznuje tudi odgovorna oseba pravne osebe, posameznika, ki samostojno opravlja dejavnost ali samostojnega podjetnika posameznika."
S tretjim odstavkom 77.c člena ZG je predpisano:
"(3) Z globo od 300 eurov do 5.000 eurov se za prekršek iz prvega odstavka tega člena kaznuje tudi posameznik."
87. Predlagatelj torej izpodbija ureditev, po kateri se za prekrške iz 2., 4., 5. in 6. točke prvega odstavka 77.c člena ZG kaznujejo gospodarski subjekt (globa od 2.500 do 50.000 EUR), odgovorna oseba gospodarskega subjekta (globa od 1.000 do 2.000 EUR) in posameznik, ki ne opravlja gospodarske dejavnosti (globa od 300 do 5.000 EUR).
88. Predlagatelj glede gospodarskih subjektov navaja, da so globe zaradi kršitve predpisov o dokumentiranju lesnih sortimentov enake globam za sekanje gozdnega drevja brez odločbe ali v nasprotju z njo in da je torej po mnenju zakonodajalca prevoz brez knjigovodske listine ali z napačnimi ali nepopolnimi podatki v njej po teži popolnoma enak kot sečnja na črno, s katero se dejansko posega v naravo in povzroča okoljska škoda. Dodaja konkretne izračune, po katerih najvišja globa pomeni več kot 40-kratnik najvišje možne vrednosti lesa, ki se lahko prepelje z enim prevoznim sredstvom, in izračune, po katerih najmanjša predpisana globa trikratno presega vrednost tovora. Meni, da v zakonu niso določeni kriteriji za odmero globe, čeprav bi morali biti, da bi najvišja predpisana globa ogrozila izvajanje gospodarske dejavnosti z vidika finančne likvidnosti oziroma solventnosti; da globe lahko celo preprečijo gospodarsko dejavnost, ne da bi se pri tem vedno uresničevala javna korist, saj se najvišja globa lahko izreče tudi za zakonito posekan les, ki se prevaža z neustrezno knjigovodsko listino; da zakonska inkriminacija ni diferencirana glede na količino lesa v prevozu, na dobiček ali okoljsko škodo, čeprav bi morala biti glede na specifiko prekrška (prevoz brez dokumenta ali z nepopolnim dokumentom) in glede na drugi odstavek 19. člena
Uredbe (EU) št. 995/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o določitvi obveznosti gospodarskih subjektov, ki dajejo na trg les in lesne proizvode (UL L 295, 12. 11. 2010 – v nadaljevanju
Uredba (EU) št. 995/2010), po katerem morajo kazni biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Predlagatelj navaja, da je teža kršitve prevoza lesa brez dokumentacije ali s pomanjkljivo dokumentacijo enostavno merljiva in da je položaj zato primerljiv s prometnim prekrškom, za katerega bi zakonodajalec sicer določil razpon kazni za prehitro vožnjo, ne bi pa določil ožjega razpona glede na prekoračeno hitrost. Predlagatelj navaja, da predpisana višina globe ni nujna, saj bi se cilj lahko uresničil z nižjimi globami, in da ni sorazmerna s ciljem, saj je cilj le v tem, da se les prevaža z dokumentacijo, s čimer se zagotavlja njegova sledljivost, ki pa je omejena izključno na fazo prevoza in ne vključuje faze prevzema in nadaljnje distribucije lesa. Trdi, da je s 5. členom Uredbe (EU) št. 995/2010 trgovcem naloženo zagotavljanje sledljivosti v celotni dobavni verigi. Navaja, da to ne vključuje nujno fizičnega obstoja knjigovodske listine v prevoznem sredstvu, ker se tovrstne deklaracije posredujejo tudi na drugačne načine (evidence, ki niso fizično prisotne pri prevozu in so lahko unikatne za vsak posamezen prevoz, poleg tega je sledljivost mogoče zagotavljati z dobavnicami in drugimi potrdili, ki že sedaj spremljajo prevoze lesa, kar pomeni, da knjigovodska listina sama po sebi ni dodaten garant za sledljivost lesa), predvsem pa bi se moral s sorazmernimi kaznimi zagotoviti njihov obstoj ob skladiščenju in prodaji lesa.
89. Predlagatelj se glede posameznikov, ki ne opravljajo gospodarske dejavnosti, sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-234/97 z dne 27. 11. 1997 (OdlUS VI, 161) in št. U-I-137/93 v zvezi s splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave in navaja, da bi bil poseg v to pravico ustavno dopusten, če bi knjigovodske listine glede posameznikov služile sledljivosti lesa, da bi se preprečilo oškodovanje naravne dediščine in ohranjanje zdravega življenjskega okolja, ekološko sorazmerno izkoriščanje gozda ali varovanje druge ustavne pravice, in da kaj takega iz sprejetega zakona ni razvidno. Navaja, da je poseg v pravico posameznika do svobode ravnanja nesorazmeren in tudi nepotreben ter neživljenjski, namen knjigovodske listine pa naj bi bil v sledljivosti. Meni, da je sledljivost mogoče zagotoviti tudi na drug način, tj. z računom, ki ga je treba hraniti 5 let od izdaje (v primeru, da posameznik pridobi les od tretje osebe oziroma ga kupi), ali z odločbo o poseku (če ne gre za kupljen les, temveč za posek v lastnem gozdu), in da ureditev s knjigovodsko listino nima nobene vrednosti za varstvo gozdov ali drugih pravic. Predlagatelj navaja, da višina globe za posameznike ni primerna in ne dosega cilja, niti ni sorazmerna v ožjem smislu, saj nekajkrat presega vrednost prevoza lesnih sortimentov, ter navaja, da ureditev ne razlikuje med tistimi, ki lahko tudi brez knjigovodske listine dokažejo zakonit izvor lesa ali ki so les pridobili v svojem gozdu skladno z odločbo o sečnji. Trdi, da ureditev nesorazmerno posega v pravico iz 33. člena Ustave iz istih razlogov, kot so navedeni glede gospodarskih subjektov (previsoke globe, nesorazmerne z vidika zasledovanega namena, višina glob je neprimerna za dosego cilja, ni nujna in ni sorazmerna s škodo, ki se preprečuje; globa od 300 do 2.000 EUR zaradi prevoza brez knjigovodske listine nekajkrat presega vrednost prevoza lesnih sortimentov, obstoj listine pa ne pomeni dodatne vrednosti pri varovanju gozda in sledljivosti lesa, saj je to mogoče zagotoviti z računom (če gre za kupljen les) ali z odločbo o poseku (če ne gre za kupljen les, ki je bil pridobljen v gozdu posameznika), in da globa ni primerna, ker ne razlikuje med tistimi, ki lahko tudi brez knjigovodske listine dokažejo zakonit izvor lesa.
90. Predlagatelj navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-183/96 zavzelo stališče, da drastične in previsoke kazni brez stvarnega in razumnega razloga pomenijo kršitev načela enakosti pred zakonom; da je v citirani zadevi šlo za ukrep odvzema motornega vozila zaradi uporabe nižje obdavčenega goriva; in da je Ustavno sodišče odločilo, da je ureditev arbitrarna in v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, ker je bila teža kazenske sankcije v veliki meri prepuščena naključju. Meni, da enako velja za globe v 77.c členu ZG, ki so sicer določene v razponu, vendar zakon ne določa meril za določitev teže prekrška, ki bi jih moral določiti poleg stopnje odgovornosti, določene v ZP-1, da bi zagotovil enako obravnavo storilcev prekrškov. Navaja, da ZG ne določa meril za izrek višine globe v predpisanem razponu specifično za prekrške glede prevoza lesnih sortimentov in da lahko prekrškovni organ arbitrarno določa globo ne glede na okoliščine: 1) količine in vrste lesa, 2) dopustnost pridobitve lesa (odločba o poseku), 3) sestava tovora (količina sortimentov, za katero se zahteva knjigovodska listina, v primerjavi s količino sortimentov, za katero se listina ne zahteva), 4) ponavljanje prekrška, 5) možnost prevoznika, da dokaže sledljivost količine in vrste lesnih sortimentov z drugo dokumentacijo. Predlagatelj trdi, da pomanjkanje kriterijev pomeni podnormiranost pri določitvi prekrškov in kazni zanje, kar vodi v neenako obravnavanje pred zakonom, saj se lahko storilci prekrškov za enako težke prekrške oziroma v enakih okoliščinah različno obravnavajo, kar omogoča naključnost in arbitrarnost odločanja prekrškovnega organa.
91. Predlagatelj navaja, da glede na primerjavo predpisanih glob zakonodajalec implicira, da je les, ki se prevaža brez dokumentacije, nezakonito pridobljen, kljub temu, da je prevoz brez dokumentacije manjši prekršek od nezakonite pridobitve lesa, zato ni razloga, da sta globi za prekrška enaki. Meni, da se da izvor lesa ugotoviti tudi brez knjigovodske listine (s poizvedbami ali dokumentacijo), knjigovodska listina pomeni le poenostavitev ugotavljanja izvora lesa, zato mora biti globa bistveno nižja od globe za nezakonit posek lesa. Predlagatelj navaja, da tudi v primeru, da policist zaustavi voznika motornega vozila, ki pri sebi nima prometnega dovoljenja, to še ne pomeni, da vozilo ni tehnično brezhibno ali da je ukradeno, saj se da oboje ugotoviti z naknadno dostavo prometnega dovoljenja. Trdi, da so globe glede na vrednost lesa takšne, kot da bi bile globe za vožnje brez prometnega dovoljenja nekajkrat (do 40-krat) višje od vrednosti vozila, pri čemer globe v zvezi z vozniškim in prometnim dovoljenjem varujejo človeško življenje in ne le naravnega vira – gozda.
Splošna svoboda ravnanja
92. Obveznosti, katerih neizpolnjevanje je inkriminirano z izpodbijano ureditvijo, so:
– zavezanec mora prevozniku izdati knjigovodsko listino pred nalaganjem ali prevozom gozdnih lesnih sortimentov (prvi odstavek 17.b člena in prvi odstavek 17.c člena ZG),
– na vozilu smejo biti naloženi in se prevažati gozdni lesni sortimenti le s knjigovodsko listino (prvi odstavek 17.b člena in četrti odstavek 17.c člena ZG),
– zavezanec mora knjigovodske listine ali listine iz drugega in četrtega odstavka 17.b člena ZG na zahtevo pooblaščene uradne osebe izročiti na vpogled (prvi, drugi in četrti odstavek 17.b člena ZG),
– kadar knjigovodska listina ni potrebna (za gozdne lesne sortimente, ki so naloženi na vozilo ali se prevažajo po cesti in so predmet prodaje ali darila med dvema fizičnima osebama), mora prevoz gozdnih lesnih sortimentov spremljati izjava ali druga listina, v kateri so navedeni vrsta in količina gozdnih lesnih sortimentov, kraj in datum, pošiljatelj, prevoznik in prejemnik gozdnih lesnih sortimentov. Izjavo ali drugo listino pošiljatelj in prejemnik hranita pet let od datuma opravljenega prevoza gozdnih lesnih sortimentov in jo morata podpisati pošiljatelj in prejemnik (četrti odstavek 17.b člena ZG).
93. Osnovna vsebina knjigovodske listine, določena v prvem odstavku 17.c člena ZG, zajema podatke, ki zagotavljajo zanesljivo spoznanje o poreklu, prevozu in destinaciji gozdnih lesnih sortimentov, tj. podatke o lastniku dreves, ki mu je bila izdana odločba v upravnem postopku, na podlagi katere je izvršil posek dreves, o pošiljatelju, prejemniku in prevozniku gozdnih lesnih sortimentov ter vozilu, o nakladanju in razkladanju, o vrsti in količini gozdnih lesnih sortimentov ter o zaporedni številki knjigovodske listine. Zanesljivost tega spoznanja utrjuje še peti odstavek 17.c člena ZG, da se knjigovodska listina sestavi v treh izvodih, od katerih vse tri izvode podpišejo in po en izvod hranijo pošiljatelj, prevoznik in prejemnik pet let od datuma opravljenega prevoza gozdnih lesnih sortimentov. Okoliščinam prilagojena preprostejša listina od knjigovodske listine iz četrtega odstavka 17.b člena ZG je predpisana za primer pravnega prometa med dvema fizičnima osebama. Vsebuje podatke o vrsti in količini gozdnih lesnih sortimentov, kraju in datumu, pošiljatelju, prevozniku in prejemniku gozdnih lesnih sortimentov, pošiljatelj in prejemnik pa jo podpišeta in jo hranita pet let od datuma opravljenega prevoza gozdnih lesnih sortimentov. Za položaj iz drugega odstavka 17.b člena ZG (gozdni lesni sortimenti, pridobljeni iz gozdov v lasti fizičnih oseb, ki so naloženi na vozilo ali se prevažajo po cesti, če njihova skupna količina ne presega desetih kubičnih metrov, so namenjeni lastni uporabi in jih prevaža lastnik gozda ali gre za prevoz v obliki sosedske ali sorodstvene pomoči v skladu s predpisi, ki urejajo preprečevanje dela in zaposlovanja na črno) je predpisana listina dovoljenje za posek dreves (odločba o izbiri dreves za posek, odločba o sanitarni sečnji, dovoljenje za krčitev gozda, odločba o negovalnih delih v gozdu), ki ga izda Zavod za gozdove Slovenije.
94. Obveznosti iz 92. točke obrazložitve te odločbe iz predhodno pojasnjenih razlogov posegajo v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave. Iz odgovora Državnega zbora je mogoče zaključiti, da so povzete obveznosti namenjene zagotavljanju sledljivosti prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, preprečevanju nezakonite sečnje, zagotavljanju trajnostnega gospodarjenja z gozdovi ter varstva pred ogrožanjem biotske raznovrstnosti gozdov in njihovega sonaravnega razvoja. Glede na predhodno pojasnjeno vrednotenje gozdov gre po oceni Ustavnega sodišča za ustavno dopusten cilj. Pogojevanje dopustnosti nalaganja in prevoza gozdnih lesnih sortimentov z obstojem spremne dokumentacije in dolžnost izročitve te dokumentacije na vpogled je glede na predhodno pojasnjeno vsebino knjigovodske in preprostejše listine ter dovoljenja za posek dreves primeren ukrep za dosego predhodno opredeljenega cilja, saj te obveznosti zagotavljajo sledljivost prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, posredno pa tudi odvračajo od nezakonite sečnje in posledično zagotavljajo trajnostno gospodarjenje z gozdovi, varstvo pred ogrožanjem biotske raznovrstnosti in njihov sonaravni razvoj. Ocenjevani poseg v človekovo pravico je tudi nujen za dosego ustavno dopustnega cilja, saj si ni mogoče zamisliti milejšega in hkrati enako učinkovitega sredstva za dosego ustavno dopustnega cilja. Ocenjevani poseg je po presoji Ustavnega sodišča sorazmeren v ožjem smislu, saj posredno varuje in ohranja splošno koristnost gozdov, kot se izraža v že opisanih funkcijah gozda, ta splošna koristnost pa nedvomno pretehta nad administrativnimi nevšečnostmi pri nalaganju in prevažanju gozdnih lesnih sortimentov.
95. Točke 2, 4, 5 in 6 prvega odstavka 77.c člena ter drugi in tretji odstavek v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena ZG tako niso v neskladju s 35. členom Ustave (3. točka izreka).
Pravica do zasebne lastnine
96. S prvim, drugim in tretjim odstavkom 77.c člena ZG so za prepovedana ravnanja iz prvega odstavka 77.c člena ZG predpisane globe v različnih razponih glede na kategorije storilcev. Za gospodarske subjekte je predpisana globa od 2.500 do 50.000 EUR, za odgovorne osebe gospodarskih subjektov je predpisana globa od 1.000 do 2.000 EUR, za posameznike, ki ne opravljajo gospodarske dejavnosti, pa je predpisana globa od 300 do 5.000 EUR. Ta ureditev iz že pojasnjenih razlogov pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine. Ustavno sodišče je z vidika te pravice presodilo tudi trditve predlagatelja, da visoke globe posegajo v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
97. Iz odgovora Državnega zbora je razvidno, da je izpodbijana ureditev namenjena zagotavljanju sledljivosti prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, preprečevanju nezakonite sečnje, zagotavljanju trajnostnega gospodarjenja z gozdovi ter varstva pred ogrožanjem biotske raznovrstnosti gozdov in njihovega sonaravnega razvoja. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo, gre za ustavno dopusten cilj.
98. Predpisane obveznosti iz 92. točke obrazložitve te odločbe iz že opisanih razlogov zagotavljajo sledljivost prometa z gozdnimi lesnimi sortimenti, posredno pa tudi odvračajo od nezakonite sečnje in posledično zagotavljajo trajnostno gospodarjenje z gozdovi ter varstvo pred ogrožanjem biotske raznovrstnosti gozdov in njihov sonaravni razvoj. Ker so kaznovalne sankcije učinkovito sredstvo (generalna in specialna prevencija) za zagotavljanje spoštovanja pravnega reda, torej za upoštevanje opisanih obveznosti za zagotavljanje sledljivosti sortimentov, je ocenjevani poseg primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja. Milejši ukrep (tj. ukrep izven sistema kaznovalnih sankcij) ne bi omogočal enake učinkovitosti pri zagotavljanju spoštovanja navedenih obveznosti, usmerjenih v sledljivost gozdnih lesnih sortimentov, zaradi česar je ocenjevani poseg nujen za dosego zasledovanega cilja.
99. Ustavno sodišče ocenjuje, da je s presojano ureditvijo izpolnjena zahteva, da zakon organu odločanja o prekrških, predpisanih z izpodbijano ureditvijo, prepušča konkretizacijo ustavnega načela sorazmernosti v vsaki posamezni zadevi, saj izpodbijana ureditev iz že opisanih razlogov prekrškovnim organom in sodiščem omogoča natančno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve, ki se nanašajo tako na prepovedano ravnanje in njegove posledice kot na storilčeve osebne okoliščine. Manevrski prostor za odmero sankcije je širok, saj se giblje med 2.500 in 50.000 EUR (gospodarski subjekt), med 1.000 in 2.000 EUR (odgovorna oseba gospodarskega subjekta) ter med 300 in 5.000 EUR (posameznik, ki ne opravlja gospodarske dejavnosti). Izjemoma sme biti znesek tudi nižji (znižati se sme do 40 EUR za posameznika, ki ne opravlja gospodarske dejavnosti, in za odgovorno osebo gospodarskega subjekta, do 200 EUR za posameznika, ki opravlja gospodarsko dejavnost, in do 200 oziroma 400 EUR za pravno osebo, odvisno od njene velikosti) ali ga celo ni (v primeru opomina in opozorila).
100. Zaradi sistema prilagodljivih sankcij pomisleki predlagatelja o pretiranosti posebnih minimumov in maksimumov niso utemeljeni. Ne gre namreč za situacijo, ko bi se smela izreči le najnižja ali najvišja predpisana globa, temveč ureditev omogoča izbiro ustreznega zneska med posebnim minimumom in maksimumom, odmero sankcije pod posebnim minimumom in izrek le opomina ali opozorila. Predlagatelj izhaja s stališča, da je edino upoštevno merilo za določitev globe tržna vrednost gozdnega lesnega sortimenta, ki se prevaža. Ta predpostavka ne drži, saj ni razloga, da se pri izbiri sankcije ne bi upoštevale tudi preostale okoliščine zadeve, tj. vidiki, ki so širši od tržne vrednosti prevažanih sortimentov. Pomen gozda je namreč širši od zgolj seštevka tržne vrednosti nekaterih njegovih prvin. Lesnoproizvodna funkcija je le ena in še zdaleč ne najpomembnejša od številnih funkcij gozda, ki jih izpodbijana ureditev posredno varuje. Ni razloga, da njihova ogrozitev ali celo poškodba ne bi bila upoštevana pri odmeri sankcije. Poleg tega se tržna vrednost sortimentov lahko bistveno razlikuje glede na drevesne vrste in njihovo rastišče in lahko znatno (tudi več kot stokratno) preseže vrednost 60 EUR za m
3
lesa, ki jo za osnovo svojih izračunov uporablja predlagatelj.
[90]
101. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je treba upoštevati tudi, da je odkrivanje prepovedanega ravnanja in njegovega storilca zaradi prostranosti in odmaknjenosti ter nenaseljenosti gozdov po naravi stvari oteženo, to pa je zaradi zagotavljanja odvračilnih učinkov okoliščina, ki lahko utemeljuje sistem strogih sankcij.
[91]
Zato ocenjevanemu posegu ni mogoče očitati nesorazmernosti v ožjem smislu. Iz predhodno pojasnjenih razlogov Ustavno sodišče ni presojalo primernosti izpodbijane ureditve v smislu podrobnega preverjanja njene kakovosti in smotrnosti.
102. Točke 2, 4, 5 in 6 prvega odstavka 77.c člena ter drugi in tretji odstavek v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena ZG tako niso v neskladju s 33. členom Ustave (3. točka izreka).
103. Z 19. členom Uredbe (EU) št. 995/2010 je predpisano:
"Člen 19
Kazni
1. Države članice določijo pravila za kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb te uredbe, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotavljanje njihovega izvajanja.
2. Kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne ter lahko med drugim vključujejo:
(a) denarne kazni v sorazmerju z okoljsko škodo, vrednostjo zadevnega lesa ali zadevnih lesnih proizvodov ter davčnimi izgubami in gospodarsko škodo, ki jo je povzročila kršitev; raven kazni se izračuna tako, da se zagotovi, da se odgovornim osebam s temi kaznimi učinkovito odvzamejo gospodarske koristi, ki so si jih pridobili s hudimi kršitvami, in sicer brez poseganja v njihovo legitimno pravico do opravljanja poklica, in raven denarne kazni se v primeru ponavljajočih se hudih kršitev postopno zvišuje;
(b) zaseg zadevnega lesa in zadevnih lesnih proizvodov;
(c) takojšen začasni odvzem dovoljenja za trgovanje.
3. Države članice o teh določbah obvestijo Komisijo in ji nemudoma sporočijo kakršne koli naknadne spremembe, ki vplivajo nanje."
S 7. točko prvega odstavka 77.c člena ZG, ki je predlagatelj sicer ne izpodbija, je inkriminirana kršitev Uredbe (EU) št. 995/2010:
"(1) Z globo od 2.500 eurov do 50.000 eurov se za prekršek kaznuje pravna oseba, posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, ali samostojni podjetnik posameznik, če:
[…]
7. daje na trg nezakonito pridobljen les ali lesne proizvode oziroma daje na trg les in lesne proizvode, za katere ne dokaže zakonitega izvora (prvi odstavek 4. člena Uredbe 995/2010/EU) ali
[…]"
104. Izpodbijana zakonska ureditev (2., 4., 5. in 6. točka prvega odstavka 77.c člena ter drugi in tretji odstavek v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena ZG) ne vsebuje neposrednega sklica na Uredbo (EU) št. 995/2010. Vendar to še ne pomeni, da se z ureditvijo navedena uredba ne izvaja. S prvim odstavkom 4. člena Uredbe (EU) št. 995/2010 je namreč predpisano, da je prepovedano dajanje nezakonito pridobljenega lesa ali proizvodov iz takega lesa na trg, z drugim odstavkom pa, da gospodarski subjekti pri dajanju lesa ali lesnih proizvodov na trg ravnajo s potrebno skrbnostjo in da v ta namen uporabljajo sveženj postopkov in ukrepov (sistem potrebne skrbnosti), kakor je opredeljen v 6. členu  te uredbe. Pravila iz 6. člena Uredbe (EU) št. 995/2010 se v določeni meri prekrivajo s pravili o obveznostih, povzetimi v 92. točki obrazložitve te odločbe. Gre namreč za pravila o zagotavljanju sledljivosti gozdnih lesnih sortimentov. Obveznost določitve pravil za kazni iz prvega odstavka 19. člena Uredbe (EU) št. 995/2010 pa se nanaša na kršitve določb te uredbe (tj. vseh določb uredbe) in ne morebiti le na kršitev prvega odstavka 4. člena te uredbe. Zato je sistem sankcij v izpodbijani ureditvi treba preveriti tudi z vidika Uredbe (EU) št. 995/2010 in načela sorazmernosti iz tretjega odstavka 49. člena Listine EU.
105. Organ odločanja o prekrških ima na voljo že opisane mehanizme za učinkovito prilagoditev sankcije vsem upoštevnim okoliščinam zadeve, tudi tistim, ki jih predvideva Uredba (EU) št. 995/2010, in s tem za zagotovitev, da strogost sankcij ustreza teži sankcioniranih kršitev. Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da 19. člen Uredbe (EU) št. 995/2010 ter načelo zakonitosti kaznivih dejanj in kazni iz prvega odstavka 49. člena Listine EU ne nasprotujeta izpodbijani ureditvi.
Načelo zakonitosti v kazenskem pravu
106. Pomislek predlagatelja, da je izpodbijana ureditev pomanjkljiva, ker ne vsebuje podrobnejših meril za odmero globe glede na okoliščine zadeve, zaradi česar omogoča arbitrarno, naključno in neenako sankcioniranje, ni utemeljen. Normativni okvir izpodbijane zakonske ureditve v povezavi s povzetimi pravili ZP-1 za prilagoditev sankcije okoliščinam zadeve izpolnjuje že predhodno predstavljene zahteve načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave, saj je mogoče ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in zanj predpisano sankcijo, s čimer je opredeljeno tudi ravnanje organov, ki morajo izvajati izpodbijano ureditev. Nepravilna uporaba ali celo zloraba ureditve v smeri, ki jo opisuje predlagatelj, je sicer mogoča, a to ne pomeni, da je zakon pomanjkljiv. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo, izhodišča za preizkus skladnosti zakona z Ustavo ne more tvoriti idealna ureditev, pri kateri zloraba ukrepa sploh ne bi bila možna, zato Ustavno sodišče pri presoji izhaja iz predpostavke, da se v demokratični in pravni državi zakonska ureditev striktno spoštuje ter da se uporablja korektno in pošteno ter ustavnoskladno.
[92]
107. Točke 2, 4, 5 in 6 prvega odstavka 77.c člena ter drugi in tretji odstavek v zvezi z 2., 4., 5. in 6. točko prvega odstavka 77.c člena ZG tako niso v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave (3. točka izreka).
B. – V.
Presoja 4. točke tretjega odstavka 60. člena v zvezi s četrtim odstavkom 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1
108. Predlagatelj izpodbija 4. točko tretjega odstavka 60. člena ZTNP-1, s katero je predpisano:
"(3) Inšpektor, pristojen za ohranjanje narave, ima poleg pooblastil, ki jih ima po splošnih predpisih, če ugotovi, da so kršene določbe tega zakona, predpisov oziroma aktov, izdanih na njihovi podlagi, še pooblastilo nadzirati rabo delov narodnega parka glede njihove usklajenosti z določbami tega zakona in na njegovi podlagi izdanimi predpisi, in pristojnosti:
[…]
4. odrediti zaseg predmetov, s katerimi je bil povzročen prekršek po tem zakonu;
[…]"
109. Iz navedb v zahtevi izhaja, da predlagatelj to določbo šteje za sporno le v zvezi s prekrškom iz četrtega odstavka 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1, s katerim je predpisana globa od 500 do 3.000 EUR za posameznika, ki vozi, ustavlja, parkira motorna vozila ali kolesa v naravnem okolju ali organizira vožnje z njimi v tem okolju, in ne gre za vožnje, ki so dovoljene v skladu s 43. točko prvega odstavka 13. člena ZTNP-1, pri čemer jo šteje za sporno le v delu, ki se nanaša na motorna vozila. Zato je Ustavno sodišče presojo omejilo na 4. točko tretjega odstavka 60. člena v zvezi četrtim odstavkom 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1, v delu, ki se nanaša na motorna vozila.
110. Predlagatelj navaja, da je inšpektor pooblaščen za zaseg tudi v primeru, ko storilec ni lastnik vozila, in da takšno pooblastilo za kaznovanje posameznika pomeni očitno nesorazmeren poseg v lastninsko pravico. Dodaja, da pooblastilo ni nujno za dosego cilja varovanja narodnega parka, saj zaseg ne varuje človekove pravice in ne vsebuje varnostnega vidika kot v primeru zasega vozila pri hujših prometnih prekrških. Trdi, da zakon tudi ne predpisuje meril za dopustnost zasega na način, kot jih predpisuje zakon, ki ureja pravila cestnega prometa.
Pravica do zasebne lastnine
111. Z izpodbijano ureditvijo je predpisano pooblastilo inšpektorja, pristojnega za ohranjanje narave, za odreditev zasega predmetov, s katerimi je bil povzročen prekršek. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da odločitev o zasegu predmetov v zvezi s prekrškom pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[93]
Z izpodbijano določbo je zakonsko urejen ta poseg v človekovo pravico.
112. Iz odgovora Državnega zbora je razvidno, da je cilj izpodbijane ureditve varstvo ekosistema TNP. V zvezi s tem Državni zbor navaja, da vožnja, ustavljanje in parkiranje vozil izven za to predvidenih mest lahko povzročijo veliko škodo naravnemu okolju TNP, ki je zelo občutljivo za vsakršne človeške posege, in da vožnja z vozili uničuje podrast in talno rastje, povzroča spremembo in erozijo tal, onesnažuje okolje z izpusti in hrupom ter ogroža živalske vrste in s tem trajno spreminja naravno okolje. Poleg tega je z drugo alinejo drugega odstavka 2. člena ZTNP-1 predpisano, da je narodni park namenjen prednostnemu varovanju ekološke celovitosti ekosistemov v narodnem parku ter preprečevanju posegov in dejavnosti, ki bi jo lahko ogrozile. Naravna dediščina je ustavna vrednota (73. člen Ustave). Ustavno sodišče zato ocenjuje, da zakonska ureditev posega v človekovo pravico temelji na ustavno dopustnem cilju.
113. Zaseg predmeta je posebno preiskovalno dejanje, s katerim se predmet, ki je bil uporabljen ali namenjen za prekršek ali je s prekrškom nastal, začasno odvzame iz posesti, dokončno pa ga sme odvzeti pristojni organ z izrekom stranske sankcije odvzema predmetov.
[94]
Pri odvzemu predmetov gre za trajen odvzem možnosti dejanskega razpolaganja s predmetom in pravne upravičenosti do njega.
[95]
Namen stranske sankcije odvzema predmetov ni kaznovanje storilca (temu je namenjena globa, ki se izreče kot glavna sankcija), temveč preprečiti posest predmetov, ki niso v pravnem prometu, so nevarni ali bi bilo z njimi mogoče ponoviti prekršek.
[96]
Predmet izpodbijane ureditve ni pooblastilo inšpektorja za odvzem, temveč za zaseg predmetov. Zaseg predmetov kot začasen ukrep pa ne vsebuje kaznovalnih elementov, na katere se sklicuje predlagatelj, niti v primeru, ko posestnik hkrati ni tudi lastnik zaseženega predmeta. Zaseg motornega vozila je nedvomno primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja, saj začasen odvzem vozila iz posesti kršitelju onemogoči nadaljnje upravljanje vozila, s čimer se neposredno zagotovi varstvo TNP. Ker si blažjega in hkrati enako učinkovitega sredstva za varstvo naravnega okolja v primeru nedovoljene vožnje, ustavitve, parkiranja motornih vozil ali organiziranja voženj z njimi ni mogoče zamisliti, poseg prestane tudi test nujnosti. Zaseg vozila se lahko odrazi v številnih nevšečnostih za lastnika. Ker pa gre pri zasegu za začasen in ne za trajen odvzem predmeta, Ustavno sodišče ocenjuje, da koristi ocenjevanega posega v lastninsko pravico (varstvo narodnega parka pred škodo, ki jo lahko povzroči motorno vozilo) pretehtajo nad nezmožnostjo izvrševanja posesti nad zaseženim vozilom.
114. Točka 4 tretjega odstavka 60. člena v zvezi s četrtim odstavkom 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1 v delu, ki se nanaša na motorna vozila, tako ni v neskladju s 33. členom Ustave (4. točka izreka).
Načelo zakonitosti v kazenskem pravu
115. Ustavno sodišče je pri presoji določnosti izpodbijane ureditve izhajalo iz določb Ustave in na njej temelječe ustavnosodne presoje, ne pa iz zakonske ureditve podobnih ukrepov, na katero opozarja predlagatelj (zakon, ki ureja pravila cestnega prometa). Primerjava izpodbijane zakonske ureditve z rešitvami iz drugih predpisov bi namreč pomenila presojo primernosti ureditve v smislu podrobnega preverjanja njene kakovosti in smotrnosti, za kar Ustavno sodišče ni pristojno. Poleg tega iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče po 160. členu Ustave ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države (2. člen Ustave), temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakona z Ustavo.
[97]
116. Iz zakonskega besedila je mogoče brez razlagalnega napora spoznati, da je zaseg dopusten, če je bil s predmetom zasega povzročen prekršek. V zvezi s predlagateljevimi pomisleki, da zakon ne predpisuje meril za dopustnost posega, je treba upoštevati, da državne organe (torej tudi inšpektorja, pristojnega za ohranjanje narave, ki odloča o zasegu) zavezuje splošno načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Poleg tega krovni Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – v nadaljevanju ZIN) vsebuje lastno izpeljavo ustavnega načela sorazmernosti. S prvim odstavkom 7. člena ZIN je namreč predpisano, da morajo inšpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Z drugim odstavkom istega člena pa je predpisano, da pri izbiri ukrepov inšpektor ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Stopnjevanje ukrepov od opozorila do zasega predmetov je urejeno z drugim odstavkom 33. člena,
[98]
prvim odstavkom 34. člena
[99]
in drugim odstavkom 34. člena ZIN.
[100]
Poleg tega je s šestim odstavkom 60. člena ZTNP-1 (ki se nanaša tudi na izpodbijano pooblastilo iz 4. točke tretjega odstavka 60. člena ZTNP-1) predpisano, da inšpektor izreče ustno odločbo in takoj odredi izvršitev odločbe, kadar je to potrebno zaradi preprečitve dejavnosti, zaradi katere bi lahko nastala neposredna nevarnost za obstoj naravne vrednote, biotsko raznovrstnost ali je neposredno ogroženo naravno ravnovesje. Vse to so merila, ki jih mora inšpektor upoštevati pri odločanju o odreditvi zasega na podlagi pooblastila iz izpodbijane ureditve.
117. Točka 4 tretjega odstavka 60. člena v zvezi s četrtim odstavkom 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1 v delu, ki se nanaša na motorna vozila, tako ni v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave (4. točka izreka).
B. – VI.
Presoja četrtega odstavka 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1
118. Predlagatelj izpodbija četrti odstavek 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1, s katerim je za posameznika, ki vozi, ustavlja, parkira motorna vozila ali kolesa v naravnem okolju ali organizira vožnje z njimi v tem okolju, in ne gre za vožnje, ki so dovoljene v skladu s 43. točko prvega odstavka 13. člena ZTNP-1, predpisana globa od 500 do 3.000 EUR.
119. Z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1 je predpisano:
"(1) Z globo od 7.000 do 70.000 eurov se za prekršek kaznuje pravna oseba, če:
[…]
11. vozi, ustavlja, parkira ali organizira vožnje z motornimi vozili ali s kolesi v naravnem okolju in ne gre za vožnje, ki so dovoljene v skladu s
43. točko prvega odstavka 13. člena tega zakona (43. točka prvega odstavka 13. člena);
[…]"
S četrtim odstavkom 64. člena ZTNP-1 je predpisano:
"(4) Z globo od 500 do 3.000 eurov se za prekršek iz prvega odstavka tega člena kaznuje tudi posameznik."
120. Iz navedb v zahtevi izhaja, da predlagatelj izpodbijano ureditev šteje za sporno le v delu, ki se nanaša na motorna vozila. Zato je Ustavno sodišče presojo omejilo na ta del izpodbijane ureditve.
Pravica do zasebne lastnine
121. Predlagatelj navaja, da gre za prekrške, ki ne povzročijo škode ali pa je ta zanemarljiva; da gre za nesorazmeren poseg v lastninsko pravico posameznika, ker je predpisana globa najmanj 500 EUR, tudi če okolje TNP ni poškodovano ali je škoda minimalna; da je poleg izpustov neposredna škoda le odtis kolesnice vozila na pesku ali v travi; da je zakonodajalec verjetno skušal preprečiti posredno škodo na izgledu neokrnjene narave; da se da to doseči tudi z nižjimi globami; da posamezniki niso vedno informirani o tem, da so na območju narodnega parka, ki zavzema 4 odstotke ozemlja države (table z opozorilom in obvestilom niso postavljene po vsem območju); in da globa lahko preseže vrednost motornega vozila.
122. Predlagatelj navaja,
da je primerljiva globa (od 40 do 100 EUR) predpisana s četrtim odstavkom v zvezi s 5. točko prvega odstavka 161. člena Zakona o varstvu okolja (pravilno Zakona o ohranjanju narave)
za primer, da posameznik vozi, ustavi ali parkira vozilo na motorni pogon v naravnem okolju izven petmetrskega pasu ob vozišču. Trdi, da je spodnja meja globe 12,5-krat višja od spodnje meje globe enakega prekrška zunaj narodnega parka, zgornja meja globe pa je 7,5-krat višja; da spodnja meja globe predstavlja 70 odstotkov mesečne minimalne plače, zgornja meja pa 2,5-kratnik povprečne plače; da so zato globe primerljive s tistimi za vožnjo pod vplivom alkohola, čeprav predmetni prekršek ne ogroža storilca in drugih; da to kaže na oceno zakonodajalca, da so za dosega istega cilja primerne tudi nižje globe, in da je to toliko pomembneje, ker posamezniki niso vedno seznanjeni z dejstvom, da so na območju narodnega parka; da gre pri narodnem parku za strožji režim, vendar tega država ne dosega nujno le s pretiranimi globami, temveč bi lahko isto dosegla z boljšim nadzorom; in da bi tudi bistveno nižje globe imele odvračilni učinek. Predlagatelj navaja, da je ista globa predpisana za več prekrškov (npr. za odvzem prostoživečih vrst, naravnih mineralov in fosilov iz narave; za gradnjo objektov ali naprav; za odlaganje odpadkov v naravno okolje; za lov divjadi ali rib v prvem varstvenem območju; za izvajanje melioracijskih del; za postavljanje novih planinskih, turističnih poti in stez; za prirejanje javnega shoda), ki vsi pomenijo bistveno večji poseg v varovano dobrino (ohranitev in izgled narodnega parka in trajne posledice za naravno okolje).
123. Določitev globe pomeni zakonsko ureditev posega v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Iz odgovora Državnega zbora je mogoče sklepati, da je namen izpodbijane ureditve kaznovati in preprečiti prepovedano ravnanje, ki lahko povzroči veliko škodo občutljivemu naravnemu okolju TNP, ki je območje z izrazitimi značilnostmi visokogorskega sveta z naravnimi vrednotami, raznovrstnimi ekosistemi ter izjemno bogatim rastlinskim in živalskim svetom, ki ima z ekološkega, zgodovinskega, kulturnega, razvojnega in simbolnega vidika izjemno velik narodni in mednarodni pomen, škoda pa se kaže v uničevanju podrasti oziroma talnega rastja, spreminjanju in erodiranju tal, onesnaževanju okolja z izpusti in hrupom in ogrožanju živalskih vrst in s tem v trajni spremembi naravnega okolja TNP. Poleg tega je iz ZTNP-1 razvidno, da je TNP namenjen prednostnemu varovanju ekološke celovitosti ekosistemov v narodnem parku in preprečevanju posegov in dejavnosti, ki bi jo lahko ogrozile (druga alineja 2. odstavka 2. člena ZTNP-1), naravna dediščina pa je tudi ustavna vrednota (73. člen Ustave). Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da ocenjevani poseg temelji na ustavno dopustnem cilju.
124. Kaznovalne sankcije so učinkovito sredstvo (generalna in specialna prevencija) za zagotavljanje spoštovanja pravnega reda, konkretno za odvračanje od nedovoljenih voženj z motornimi vozili na območju TNP in njihovega organiziranja na tem območju. Ker se s tem zagotavlja varstvo TNP pred možnostjo povzročanja škode, je ocenjevani poseg primerno sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja. Milejši poseg, ki ne bi vključeval kaznovalnega sankcioniranja kršitev prepovedi voženj in njihovega organiziranja na območju TNP, zanesljivo ne bi bil tako učinkovit pri doseganju ustavno dopustnega cilja. Teoretično bi bilo sicer vožnje mogoče preprečiti s tehničnimi ovirami, ki pa so glede na obsežnost TNP neizvedljive in tudi nezdružljive z namenom in vsebino TNP. Ocenjevani poseg je zato nujen za dosego ustavno dopustnega cilja.
125. Ustavno sodišče ocenjuje, da je izpolnjena zahteva, da zakon organu odločanja o prekrških, predpisanih z izpodbijano ureditvijo, prepušča konkretizacijo ustavnega načela sorazmernosti v vsaki posamezni zadevi, saj izpodbijana ureditev iz že opisanih razlogov prekrškovnim organom in sodiščem omogoča natančno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve, ki se nanašajo tako na prepovedano ravnanje in njegove posledice kot na storilčeve osebne okoliščine. Manevrski prostor za odmero sankcije je širok, saj se giblje med 500 in 3.000 EUR,
[101]
izjemoma sme biti znesek tudi nižji (znižati se sme do 40 EUR) ali ga celo ni (v primeru opomina in opozorila).
126. Zaradi sistema prilagodljivih sankcij pomisleki predlagatelja o pretiranosti posebnega minimuma in maksimuma niso utemeljeni. Zakonski dejanski stan prekrškovne norme je širok, saj zajema tako posamične sklope uporabe motornega vozila, ki ostajajo v sferi individualnega (vožnja, ustavljanje, parkiranje), kot dejanja, ki sfero individualnega presegajo in se prelivajo v območje kolektivnega oziroma množičnega (organizacija voženj z motornimi vozili). Dejanski stan torej vključuje ravnanja, katerih vpliv na zavarovano dobrino je lahko zelo različen, zato mora tudi razpon glob odražati to različnost in organu, ki odmerja sankcijo, omogočiti ustrezno odločitev. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je treba upoštevati tudi, da je odkrivanje prepovedanega ravnanja in njegovega storilca zaradi prostranosti in odmaknjenosti ter pretežne nenaseljenosti TNP po naravi stvari oteženo, to pa je zaradi zagotavljanja odvračilnih učinkov okoliščina, ki lahko utemeljuje sistem strogih sankcij.
[102]
Zato izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati nesorazmernosti v ožjem smislu. Iz predhodno pojasnjenih razlogov Ustavno sodišče ni presojalo primernosti ureditve v smislu podrobnega preverjanja njene kakovosti in smotrnosti, tudi z vidika glob, predpisanih v drugih zakonih, na katere se sklicuje predlagatelj. Trditev, s katerimi predlagatelj načenja problematiko razlage institutov splošnega dela prekrškovnega prava (dejanska zmota) na hipotetičnih primerih, Ustavno sodišče ni presojalo, ker za to ni pristojno.
127. Četrti odstavek 64. člena v zvezi z 11. točko prvega odstavka 64. člena ZTNP-1 v delu, ki se nanaša na motorna vozila, tako ni v neskladju s 33. členom Ustave (4. točka izreka).
C.
128. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo,
109/12, 23/20 in 92/21
– ZUstS)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točki 1 in 2 izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič. Ustavno sodišče je 3. in 4. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Svetlič je dal delno odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-186/09, Up-878/09 z dne 28. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 85/11, in OdlUS XIX, 25). Primerjaj odločbo št. Up-7/98 z dne 30. 9. 1998 (OdlUS VII, 233).
[2]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-183/96 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 146) in št. U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000 in 39/2000 – popr., ter OdlUS IX, 58).
[3]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-91/15, 37. točka obrazložitve, št. Up-106/96 z dne 10. 7. 1997 (OdlUS VI, 185), 13. točka obrazložitve, št. Up-431/17 z dne 5. 11. 2020 (OdlUS XXV, 42), 9. točka obrazložitve, št. Up-7/98, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-186/09, Up-878/09, 15. točka obrazložitve.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-91/15, 37. točka obrazložitve.
[5]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1092/07 z dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 58/07, in OdlUS XVI, 98), 7. točka obrazložitve, in odločba št. Up-593/16 z dne 7. 2. 2019 (OdlUS XXIV, 21), 9. točka obrazložitve.
[6]
Predlog zakona o prekrških, Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije, let. XXVIII, št. 39, z dne 17. 4. 2002, str. 11 in 50.
[7]
Prav tam.
[8]
K. Filipčič in drugi, Zakon o prekrških (ZP-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 34, 46 in 111.
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[10]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-228/00 z dne 8. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 96/01, in OdlUS X, 182), 24. točka obrazložitve.
[11]
Predlog zakona o vinu, prva obravnava, 22. 6. 2006, EVA: 2006-2311-0090, str. 1–3.
[12]
Temeljna določba je prvi odstavek 145. člena Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta: "Države članice vodijo register vinogradov, ki vsebuje posodobljene podatke o pridelovalni zmogljivosti. Od 1. januarja 2016 ta obveznost velja samo, če države članice uporabljajo sistem dovoljenj za zasaditev vinske trte iz poglavja III naslova I ali nacionalne podporne programe." Register vinogradov je podrobneje urejen s 7. členom Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273, ki odkazuje na vsebino prilog III in IV k tej uredbi. Prijava pridelave je urejena z 31. členom Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273 in z 22. členom Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2018/274 z dne 11. decembra 2017 o določitvi pravil za uporabo Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede sistema dovoljenj za zasaditev vinske trte, certificiranja, registra o prejemu in izdaji, obveznega prijavljanja in uradnega obveščanja ter Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede ustreznih preverjanj ter razveljavitvi Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2015/561 (UL L 58, 28. 2. 2018 – v nadaljevanju Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/274).
[13]
S prvim odstavkom 48. člena Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273 je predpisano, da se izvajalcem, ki morajo voditi register o prejemu in izdaji, predložiti prijave pridelave, zalog ali pridelka grozdja ali obveščati pristojne organe o dejavnostih iz drugega odstavka 30. člena in ne vodijo takega registra, ne predložijo takih prijav do datumov iz 22., 23. in 24. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2018/274 ali ne predložijo takega obvestila do datuma, ki ga določi država članica v skladu z drugim odstavkom 30. člena te uredbe, naložijo upravne kazni.
[14]
Zdravstveni statistični letopis Slovenije 2020, , str. 300.
[15]
Predlog zakona o vinu, prva obravnava, 22. 6. 2006, EVA: 2006-2311-0090, str. 2, in 2019 Statistical Report on World Vitiviniculture, , str. 6.
[16]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-297/95 z dne 28. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 198), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-122/13 z dne 10. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16, in OdlUS XXI, 23), 10. točka obrazložitve.
[17]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02, 25. točka obrazložitve.
[18]
Glej prav tam.
[19]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-12/12 z dne 11. 12. 2014 (Uradni list RS, št. 92/14, in OdlUS XX, 30), 30. točka obrazložitve. Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 49. točka obrazložitve.
[20]
L. Bavcon in drugi, Kazensko pravo, splošni del, 6. izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2013, str. 369.
[21]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02, 25. točka obrazložitve.
[22]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-12/12, 19. točka obrazložitve. Primerjaj L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 55.
[23]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/12, 19. točka obrazložitve.
[24]
Na podlagi tretjega in sedmega, pa tudi osmega odstavka 65. člena ZP-1 je namreč pooblaščeno za spremembo odločbe prekrškovnega organa. Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča št. IV Ips 47/2018 z dne 15. 1. 2019, 8. točka obrazložitve.
[25]
Na to kaže splošna ureditev sankcioniranja v rednem sodnem postopku iz 138. člena ZP-1. Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča št. IV Ips 136/2010 z dne 21. 9. 2010.
[26]
Na podlagi devetega odstavka 163. člena ZP-1 je višje sodišče pooblaščeno za spremembo sodbe o prekršku sodišča prve stopnje. Glej tudi sodbo Višjega sodišča v Kopru št. PRp 360/2023 z dne 8. 3. 2023.
[27]
K. Filipčič in drugi, nav. delo, str. 316.
[28]
Sodba Vrhovnega sodišča št. IV Ips 40/2017 z dne 19. 12. 2017.
[29]
K. Filipčič in drugi, nav. delo, str. 179.
[30]
Prav tam, str. 142.
[31]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-240/04 z dne 8. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 117/05, in OdlUS XIV, 90), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-15/10 z dne 16. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 54/10), 12. točka obrazložitve.
[32]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-56/06 z dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 29/07, in OdlUS XVI, 21), 19. točka obrazložitve.
[33]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-558/19 z dne 12. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 17/23), 20. točka obrazložitve.
[34]
Tretji odstavek 49. člena Listine EU se glasi: "Kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem."
[35]
Sodba SEU v zadevi
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N proti Budapest Rendőrfőkapitánya
, C-384/17, z dne 4. 10. 2018, 40. točka obrazložitve.
[36]
Sodba SEU v zadevi
Robert Michael Chmielewski proti Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága
, C‑255/14, z dne 16. 7. 2015, 21. točka obrazložitve.
[37]
Sodba SEU v zadevi
K. M. proti Director of Public Prosecutions
, C-77/20, z dne 11. 2. 2021, 37. točka obrazložitve.
[38]
Sodba SEU v zadevi
Robert Michael Chmielewski proti Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága
, 23. točka obrazložitve.
[39]
Sodba SEU v zadevi
Lu Zheng proti Ministerio de Economía y Competitividad
, C-190/17, z dne 31. 5. 2018, 40. točka obrazložitve.
[40]
Sodba SEU v zadevi
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N proti Budapest Rendőrfőkapitánya
, 45. točka obrazložitve.
[41]
Sodba SEU v združenih zadevah
Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze proti MI in TB
, C-870/19 in C-871/19, z dne 24. 3. 2021, 47. točka obrazložitve.
[42]
Sodba SEU v zadevi
MV – 98 proti Nachalnik na otdel "Operativni deynosti" – Sofia v Glavna direktsia "Fiskalen kontrol" pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite
, C-97/21, z dne 4. 5. 2023, 38. točka obrazložitve.
[43]
Tako že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93, in OdlUS II, 109) in št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IV, 51), 18. točka obrazložitve.
[44]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 in št. U-I-73/94, 18. točka obrazložitve.
[45]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 19. točka obrazložitve.
[46]
Izjema je določena v 108. členu Ustave. Gre za uredbe z zakonsko močjo, ki jih lahko izdaja predsednik republike na predlog Vlade, kadar se Državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati. Z uredbo z zakonsko močjo se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svoboščine, kakor to določa 16. člen Ustave. Vendar pa mora predsednik republike uredbe z zakonsko močjo predložiti v potrditev Državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
[47]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 in št. U-I-73/94, 18. točka obrazložitve.
[48]
Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.
[49]
Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, Ius software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 249.
[50]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišče št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54-I/02, in OdlUS XI, 93), 6. točka obrazložitve.
[51]
Namen te določbe je zagotoviti, da vse pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 13. točka obrazložitve.
[52]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/06 z dne 22. 3. 2007, 11. točka obrazložitve.
[53]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 149), 23. točka obrazložitve.
[54]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-56/98 z dne 19. 12. 2001 (OdlUS X, 219), 8. točka obrazložitve.
[55]
S prvo povedjo prvega odstavka 145. člena Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta je predpisano: "Države članice vodijo register vinogradov, ki vsebuje posodobljene podatke o pridelovalni zmogljivosti."
[56]
Prvi odstavek 31. člena Delegirane uredbe Komisije (EU) 2018/273 se glasi: "Pridelovalci s sedežem v državi članici, ki mora voditi posodobljen register vinogradov v skladu s členom 145(1) Uredbe (EU) št. 1308/2013, pristojnim organom navedene države članice vsako leto predložijo prijavo pridelave, s katero prijavijo svojo pridelavo v zadevnem vinskem letu v navedeni državi članici."
[57]
Sodba SEU v zadevi
Association française des usagers de banques proti Ministre de l’Économie et des Finances
, C-778/18, z dne 15. 10. 2020, 59. točka obrazložitve.
[58]
Prav tam.
[59]
Primerjaj Slovar slovenskega knjižnega jezika, druga, dopolnjena in deloma prenovljena izdaja, : implicírati – vsebovati, pa ne določno izražati.
[60]
M. Pavčnik, nav. delo, str. 380.
[61]
Prav tam.
[62]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-335/02 z dne 24. 3. 2005 (Uradni list RS, št. 37/05, in OdlUS XIV, 16), 10. točka obrazložitve.
[63]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-213/98, 20. in naslednje točke obrazložitve, in št. U-I-69/06 z dne 14. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 139/06, in OdlUS XV, 85).
[64]
L. Bavcon in drugi, Kazensko pravo – splošni del, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2003, str. 195–196.
[65]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-335/02, 15. točka obrazložitve.
[66]
Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. Up-531/17 z dne 17. 3. 2022, št. U-I-246/14 z dne 24. 3. 2017 (Uradni list RS, št. 16/17, in OdlUS XXII, 7), 32. točka obrazložitve, in št. Up-1026/17, Up-1028/17 z dne 8. 9. 2022, 32. točka obrazložitve.
[67]
Stališča o razmerju med jezikovno in namensko razlago so upoštevna tudi na področju kaznovalnega prava. Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-213/98, 21. točka obrazložitve, in št. Up-1289/20 z dne 9. 3. 2023, 10. točka obrazložitve.
[68]
Sodba SEU v zadevi
Kazenski postopek
zoper BV
, C‑570/20, z dne 5. 5. 2022, 38. in 41. točka obrazložitve.
[69]
Sodba SEU v združenih zadevah
Dansk Rørindustri in drugi proti Komisiji
, C-189/02 P, C-202/02 P, od C-205/02 P do C-208/02 P in C-213/02 P, z dne 28. 6. 2005, 219. točka obrazložitve, in sodba Splošnega sodišča v zadevi
Wabco Europe in drugi proti Komisiji
, T-380/10, z dne 6. 9. 2013, 175. točka obrazložitve.
[70]
Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča št. I Ips 94/2010 z dne 16. 12. 2010, 11. točka obrazložitve.
[71]
L. Bavcon in drugi, nav. delo.
[72]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994 (Uradni list RS, št. 42/94, in OdlUS III, 62), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 49/98, in OdlUS VII, 124), 18. točka obrazložitve.
[73]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12), 10. točka obrazložitve.
[74]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/96, 18. točka obrazložitve.
[75]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-218/07, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-54/99 z dne 13. 6. 2002 (Uradni list RS, št. 61/02, in OdlUS XI, 137), 12. točka obrazložitve.
[76]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-36/03 z dne 9. 6. 2005, 11. točka obrazložitve.
[77]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-50/16 z dne 6. 6. 2018 (OdlUS XXIII, 8), 9. točka obrazložitve.
[78]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017 (Uradni list RS, št. 40/17, in OdlUS XXII, 8), 32. točka obrazložitve.
[79]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/08 z dne 8. 7. 2010 (Uradni list RS, št. 61/10), 20. točka obrazložitve.
[80]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
"ЕCOTEX BULGARIA" LTD proti Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite
, C-544/19, z dne 6. 10. 2021, 107. točka obrazložitve.
[81]
Z 81.b členom ZG je predpisano, da se sme za prekrške iz tega zakona v hitrem postopku izreči globa tudi v znesku, ki je višji od najnižje predpisane globe, določene s tem zakonom.
[82]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-335/02, 10. točka obrazložitve.
[83]
Poleg tega so omejitve še prepoved določanja kaznivih dejanj in kazni s podzakonskimi akti ali z običajnim pravom (
lex scripta
), prepoved analogije pri ugotavljanju obstoja kaznivih dejanj in izrekanju kazni (
lex stricta
) in prepoved povratne veljave predpisov, ki določajo kazniva dejanja in kazni zanje (
lex praevia
); prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-335/02, 10. točka obrazložitve.
[84]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994 (Uradni list RS, št. 23/94, in OdlUS III, 33), 12. točka obrazložitve, in št. Up-332/98 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 117), 7. točka obrazložitve.
[85]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 33), 15. točka obrazložitve.
[86]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-183/96, 10. točka obrazložitve.
[87]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-213/98, 21. točka obrazložitve.
[88]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-132/15 z dne 15. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 24/18), 13. točka obrazložitve. Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004.
[89]
Pásti
2
pásem nedov. (á): skrbeti za živali, ki trgajo travo, dele rastlin z namenom nahraniti se: sosedovi otroci že pasejo; vsako jutro mora pasti; pasti konje, koze, krave, ovce; pasti živino na planini / pasti prašiče v bukovih, hrastovih gozdovih; pren., pesn. luna pase srebrno čredo. Slovar slovenskega knjižnega jezika, druga, dopolnjena in deloma prenovljena izdaja, .
[90]
Glej npr. Na licitaciji lesa padel rekord: javor rebraš prodan za skoraj 50.000 evrov, .
[91]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
"ECOTEX BULGARIA" LTD proti Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite
, 107. točka obrazložitve.
[92]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158), 64. točka obrazložitve.
[93]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-508/01 z dne 8. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 43/04, in OdlUS XIII, 46), 9. točka obrazložitve.
[94]
Odločba Ustavnega sodišča št. P-36/09 z dne 13. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 42/10), 6. točka obrazložitve. Primerjaj Š. Horvat, Zakon o kazenskem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 519.
[95]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-431/17, 9. točka obrazložitve. Primerjaj I. Bele, Kazenski zakonik s komentarjem, splošni del, GV Založba, Ljubljana 2001, str. 409.
[96]
K. Filipčič in drugi, nav. delo, str. 167, in odločba Ustavnega sodišča št. Up-431/17, 7. točka obrazložitve.
[97]
Primerjaj delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/19 z dne 1. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 2/23), 34. točka obrazložitve.
[98]
Drugi odstavek 33. člena ZIN določa: "Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo."
[99]
Prvi odstavek 34. člena ZIN določa: "Če zavezanec v roku, ki ga z odločbo določi inšpektor, ne odpravi ugotovljenih nepravilnosti in pomanjkljivosti, lahko inšpektor z odločbo, če je to potrebno, do odprave nepravilnosti oziroma dokler je to potrebno, prepove opravljanje dejavnosti oziroma zaseže predmete ali dokumentacijo ali odredi zapečatenje naprav, sredstev, predmetov ali opreme, ki jih zavezanec uporablja za kršitve ali so s kršitvami nastali."
[100]
Drugi odstavek 34. člena ZIN določa: "Inšpektor prepove opravljanje dejavnosti oziroma zaseže predmete ali dokumentacijo, ki jih zavezanec uporablja za kršitve ali so s kršitvami nastali, ne da bi prej določil rok za odpravo nepravilnosti, če je to potrebno, da bi se odvrnila neposredna nevarnost za življenje ali zdravje ljudi in živali ali za nastanek škode v naravnem oziroma življenjskem okolju in na premoženju."
[101]
S 66. členom ZTNP-1 je predpisano, da se lahko storilcu prekrška iz 62., 63. in 64. člena tega zakona v hitrem postopku izreče globa tudi v znesku, ki je višji od najnižje predpisane globe v tem zakonu. Pri odločanju o višini globe se upošteva teža prekrška in njegove posledice za cilje narodnega parka.
[102]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
"„ECOTEX BULGARIA" LTD proti Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite
, 107. točka obrazložitve.
⇒
U-I-280/19-12
4. 12. 2023
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA K ODLOČBI ŠT.
U-I-280/19
Z DNE 9. 11. 2023
RAZRAST DRAKONSKEGA KAZNOVANJA
Glasoval sem proti sprejemu odločbe v delu, v katerem ugotavlja, da Zakon o vinu ni v neskladju z Ustavo. Predlagatelj izpodbija deveti odstavek 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin, s katerim je za
manjšega pridelovalca
, ki prideluje grozdje, mošt, vino ali druge proizvode kot
fizična oseba
in ne priglasi podatkov v register, kakor to določa 15. člen ZVin, predpisana
globa
od 650 do 6.500 EUR.
Gre za priglasitev naslednjih podatkov: "količina pridelanega grozdja, mošta, vina in drugih proizvodov po sortah vinske trte, geografskem poreklu, podatki o odkupljenih in prodanih količinah, o enoloških postopkih ter ocenah mošta, vina in drugih proizvodov, pri pridelavi vrhunskega vina ZGP pa tudi sladkorna stopnja v grozdju ob trgatvi, (šesta alineja prvega odstavka 15. člena ZVin)".
[1]
Menim, da je razpon globe postavljen previsoko in predvsem, da je, upoštevaje pomen zavarovane dobrine, maksimalna predvidena globa – 6.500 EUR – globoko protiustavna.
Da tega odločba ni ugotovila, je posledica dveh napak, I)
pojmovne
, saj preizkus ustavnosti globe zamenja z nečim drugim, in II)
vsebinske
, saj bi (po obeh ustaljenih pristopih za preizkus ustavnosti kazni) morala ugotoviti protiustavnost devetega odstavka 56. člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 56. člena ZVin.
I.
Odločba (po ugotovitvi legitimnosti cilja ter potrebnosti in nujnosti globe za dosego tega cilja) v 40. točki obrazložitve napove še test sorazmernosti v ožjem pomenu: "Nazadnje v okviru sorazmernosti v ožjem pomenu Ustavno sodišče presodi,
ali je teža posledic posega v človekovo pravico sorazmerna koristim, ki bodo nastale zaradi posega
."
Takoj v nadaljevanju sledita dve nenavadnosti. Prvič, napovedanega testa odločba ne izpelje, namesto tega opisuje razne vidike načela individualizacije sankcij. In drugič, napovedanemu testu se v 46. točki obrazložitve celo eksplicitno odpove: "Pri preverjanju, ali se predpisani razpon globe natančno prilega nevarnosti prepovedanega ravnanja in ali je nevarnost prepovedanega ravnanja primerljiva z nevarnostjo sorodnih prepovedanih ravnanj, za katere je v ZVin predpisan isti razpon globe, ne bi več šlo za presojo sorazmernosti v ožjem smislu, temveč že za podrobno preverjanje kakovosti in smotrnosti izpodbijane ureditve. V takšno subtilno presojo primernosti zakonske ureditve se Ustavno sodišče ne more spuščati.
[2]
Pri določitvi spodnjih in zgornjih mej predpisanih glob (posebnih minimumov in maksimumov) gre za primarno tehtanje nevarnosti prekrška, ki ga opravi zakonodajalec.
[3]
"
Ni sporno, da je Ustavno sodišče pri presoji ustavnosti višine sankcij zadržano in da zakonodajalcu pri tem prepušča široko polje presoje. Vendar že sam pojem ustavne demokracije, ki vključuje delitev oblasti ter sistem zavor in ravnovesij, narekuje, da se Ustavno sodišče taki presoji vendarle ne more povsem odpovedati. Tako npr. odločba št. U-I-46/15 govori "o skrajnih mejah", ki jih zakonodajalčeva prosta presoja – naj bo še tako široka – vendarle ne sme prestopiti.
Kakorkoli, v konkretnem primeru se je Ustavno sodišče za tako presojo odločilo in v 40. točki obrazložitve napovedalo preizkus,
"ali je teža posledic posega v človekovo pravico sorazmerna koristim, ki bodo nastale zaradi posega".
Kar sledi, tak preskus v celoti obide.
V 41. točki obrazložitve odločba opisuje mehanizme, "ki organu odločanja o prekrških omogočajo pretanjeno prilagoditev sankcije vsem bistvenim okoliščinam zadeve, tj. njeno individualizacijo".
[4]
V 42. točki obrazložitve odločba izpostavi možnost izreka opomina namesto globe, kar omogoča tretji odstavek 4. člena ZP-1.
[5]
V 43. točki obrazložitve odločba opiše omilitvena pooblastila sodišča,
[6]
v 44. točki pa še možnost dodatne omilitve sankcije, ki jo prinašajo pravila, ki urejajo izrek enotne sankcije za več prekrškov, storjenih v steku.
[7]
Ključna je naslednja, torej 45. točka obrazložitve, ki predstavlja sklep, ki naj bi izhajal iz zgoraj predstavljene argumentacije: "Ustavno sodišče ocenjuje, da je z opisanimi značilnostmi pravne ureditve izpolnjena zahteva, da zakon organu odločanja o prekrških, predpisanih z izpodbijano ureditvijo, prepušča konkretizacijo ustavnega načela sorazmernosti v vsaki posamezni zadevi. (…) Manevrski prostor za odmero sankcije je širok, saj se giblje med 650 in 6.500 EUR, izjemoma pa sme biti znesek tudi nižji (znižati se sme do 40 EUR) ali ga celo ni (v primeru opomina in opozorila). Zato so neutemeljeni pomisleki predlagatelja, da predpisani razpon globe ni ustrezen, ker je posebni maksimum 6.500 EUR višji od donosa, ki ga doseže povprečen manjši pridelovalec, da je posebni minimum 650 EUR okvirno enak temu donosu in da bi bil primernejši posebni minimum 100 EUR. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati nesorazmernosti v ožjem smislu."
[8]
V tem zaključku sta po mojem mnenju dve napaki, tako na ravni izbire
napačne premise
kot na ravni
neveljavnega sklepanja
.
Glede prvega: utemeljevanje primernosti višine globe preko njene primerjave z donosom gospodarske dejavnosti, kot sugerira vlagatelj, je povsem zgrešeno (o tem v nadaljevanju). Zato je nepravilno, da Ustavno sodišče tovrstno utemeljevanje (domnevne) protiustavnosti globe sploh vzame za referenco testa. Edino veljavno merilo (proti)ustavnosti višine globe je tisto, ki si ga odločba postavi v 40. točki obrazložitve (tj. sorazmernost "teže posledic" in "koristi").
Glede drugega, tj. glede neveljavnosti sklepa: podroben opis mehanizmov možnosti individualizacije sankcije v ničemer ne odgovori na ključno vprašanje, tj. vprašanje sorazmerja teže posledic posega v človekovo pravico in koristi, ki bodo nastale zaradi posega (če že, bi lahko predstavitev individualizacije sankcije veljala kot zavrnitev nekega drugega očitka protiustavnosti
[9]
predlagatelja, ki ga sicer odločba tu sploh ne omenja). Iz možnosti, da prekrškovni organ in/ali sodišče
ne
izreče maksimalne globe, ni možen sklep, da
je
maksimalna globa ustavno skladna. Na kratko:
možnost
neuporabe domnevno protiustavne določbe že na pojmovni ravni ne more utemeljiti njene
dejanske
ustavnosti, preprosto
non sequitur
.
II.
Ostaja še vprašanje izida testa, ki bi ga odločba morala izpeljati. Ker je za preizkus izbrala strogi test sorazmernosti, se najprej posvetimo temu. Poglejmo najprej, kaj v tem primeru predstavlja "poseg v človekovo pravico" in kaj "pričakovane koristi".
Koristi od državnega vpogleda v vinogradniško dejavnost nedvomno so. ZVin je odziv na neravnotežje na trgu. Obrazložitev Predloga zakona o vinu izhaja iz ugotovitve, da je bila ob sprejemu (leta 2006) "pridelava grozdja in vina soočena z velikimi svetovnimi presežki vina glede na potrošnjo; da (…) pomeni nevarnost in hkrati priložnost; da vse to zahteva spremembe pri pridelavi grozdja, vina, organiziranosti, tržnih pristopih, s tem pa tudi v zakonodaji".
[10]
Ker nas zavezuje skupna kmetijska politika EU, so upoštevni tudi razlogi za ukrepe na tej ravni. Iz štiriinpetdesete in petinpetdesete uvodne izjave Uredbe (EU) št. 1308/2013 z dne 17. decembra 2013 je razvidno, "da
so bili glavni cilji reforme ureditve trga vina v EU iz leta 2008 doseženi
, predvsem je bil zaradi zmanjšanja vinogradniških površin in konsolidacije ponudnikov odpravljen dolgotrajen strukturni presežek v pridelavi vina, vendar pa je možnost postopne rasti povpraševanja na svetovnem trgu spodbuda za povečanje zmogljivosti ponudbe (tj. za zasaditev novih vinskih trt), prehitre nove zasaditve pa bi lahko spet vodile do prekomerne ponudbe ter morebitnih socialnih in ekonomskih posledic na vinorodnih območjih."
[11]
Skratka, koristi presojane ureditve zadevajo kmetijsko politiko zagotavljanja ravnovesij na trgu. Pri čemer, kot navedeno, ne gre za soočanje s hudimi neravnovesji, pač pa prej za njihovo vzdrževanje, saj naj bi "bili glavni cilji reforme ureditve trga vina v EU iz leta 2008 doseženi".
[12]
,
[13]
Na drugi strani pa globa predstavlja poseg v ustavni pravici iz 33. in 67. člena Ustave. Neštete so odločbe Ustavnega sodišča, ki utemeljujejo, da ti pravici nista absolutni ter da sta zato denarna kazen in globa ustavno skladna instrumenta pri varovanju pravic in javnega interesa. Toda vseeno obstaja "skrajna meja", ki jo zakonodajalec z višino ne sme prestopiti.
Predlagatelj zgrešeno navaja, da to mejo določa pričakovan donos iz dejavnosti. Višina kazni mora ustrezati zavarovani dobrini. Če je ta posebno pomembna, ni nobenega razloga, da ne preseže tudi pričakovan donos regulirane dejavnosti. Če nekdo, denimo, zbira strupene odpadke nad vodonosnikom, ne more morebiten bagatelen zaslužek iz te dejavnosti ovirati zakonodajalca, da ne bi pravico do zdravega okolja ustrezno zavaroval.
Toda v zadevnem primeru lahko ugotovimo, da ni varovana nobena (človekova) pravica (
right
), pač pa javni interes v obliki konkretne (kmetijske) politike (
policy
). Če bi šlo za zaščito pravic (npr. do zdravja) ali posebej pomembnega javnega interesa (npr. javna varnost), bi to presojo visoke globe nedvomno postavilo v drug kontekst. To v času, ko se je na jedilniku slovenskih vrtcev znašla s kadmijem onesnažena hrana,
[14]
zelo dobro razumemo. Z drugimi besedami, če bi globa varovala pomembne družbene vrednote, ki jih lahko pridelovalec ogrozi – npr. s preprečitvijo dela inšpekciji, z opustitvijo sodelovanja s certificiranimi laboratoriji, z uporabo prepovedanih škropiv –, bi lahko razumeli zakonodajalca, da se je odločil za maksimum 6.400 EUR. Toda tukaj je v igri zgolj (samo)priglasitev nekaterih podatkov o proizvodnji vina in mošta, katerih namen je ohranjanje dolgoročne stabilnosti trga.
Če poskušamo navedeno soočiti z maksimalno kaznijo, ki je lahko izrečena – 6.400 EUR –, je očitno, da je zakonodajalec presegel vse meje sorazmernosti. Upoštevati moramo, da gre za globo, ki doleti
fizično osebo
, ki je ne varuje pravna subjektiviteta gospodarske družbe, tako da se učinki globe raztezajo na celoten gmotni vidik njenega življenja oziroma njenega gospodinjstva.
Zdi se, da je zakonodajalec, če uporabimo to zguljeno frazo, izgubil stik z realnostjo. Naredimo nekaj banalnih primerjav, da si ponazorimo, ne "koliko" je 6.400 EUR, pač pa "kaj" pomeni tak znesek za povprečnega posameznika in za njegovo gospodinjstvo. Minimalna plača, ki jo prejema znaten delež zaposlenih, znaša cca. 1000 EUR, tj. 30 EUR na dan. To pomeni, da predpisana maksimalna globa ustreza znesku, ki ga nekdo zasluži v polovici leta. Nadalje, četudi nekdo zasluži bistveno več, redko je gospodinjstvo v Sloveniji, ki mu ob taki globi ne bo potrebno prilagajati ali celo odpovedati letnih in zimskih počitnic; ki mu ne bo močno poseženo v vse vidike blagostanja. In tako naprej.
Svet človekovih pravic ni akademski svet, v katerem se lesketajo abstraktne fraze in učene tujke. V opisanem, "banalnem" življenju povprečnega človeka se preizkusi, kaj pomenijo človekove pravice, njihov doprinos k dostojanstvu družbe v celoti. In to je svet, ki bi ga moral imel zakonodajalec pred očmi, preden ob določanju glob lahkotno zdrsne v nizanje ničel.
Menim, da koristi, ki jih prinaša stanoviten pogled države v pridelavo mošta in vina, nikakor ne odtehtajo tako globokega posega v pravici iz 33. in 67. člena Ustave, ki jih globa 6.400 EUR
fizični
osebi lahko prinese. Tudi če si zamislimo kulminacijo številnih oteževalnih okoliščin kršilca. Deveti odstavek 56. člena ZVin zadeva malega predelovalca, ki mu je dejavnost večinoma v popoldansko veselje, hobi in ne pridobitna dejavnost. Če bomo tako dejavnost zatesnili z gosto mrežo predpisov in bestialnimi globami, se bo mnogim priskutilo izročilo, ki je v številnih pokrajinah globoko vtkano v kulturno identiteto naših krajev.
III.
Toliko o strogem testu sorazmernosti, ki ga Ustavno sodišče uporablja pri presoji kazni.
[15]
Testu torej, ki ga odločba napove, vendar ne izpelje. Menim, da višina globe ne prestane niti drugega testa, ki ga uporablja Ustavno sodišče, tj. test arbitrarnosti sankcije.
[16]
Ta sloni na 28. členu in drugem odstavku 14. člena Ustave in (med drugim) preskusi, ali je odstop v strogosti sankcije arbitraren v primerjavi z drugimi primerljivimi sankcijami.
Zanimivo je, da oba uporabljana testa v grobem sovpadata z dvema tradicionalnima definicijama pravičnosti, kot ju poda Aristotel v
Nikomahovi etiki
: izravnalna (
iustitia commutativa
) in razdeljevalna pravičnost (
iustitia distributiva
).
[17]
Pri prvi mora, v našem primeru, zakonodajalec oceniti koliko "koristi" nastane, če je npr. vinogradništvo regulirano, in koliko "škode" prinese konkretna globa kršitelju predpisa. Izbrati mora tisto višino globe, ki je sorazmerna s "koristjo" in ravno še zadostuje, da odvrača potencialnega kršilca.
J. Bentham, ki je problem odmere kazni natančno raziskoval (
Of the Proportion between Punishments and Offences
), nalogo zakonodajalca opiše takole: "Pred katerimkoli zlom se že varujemo, se moramo varovati po najnižji možni ceni (
cheap a rate as possible
). Kaznovanje v nobenem primeru ne sme biti strožje, kot je nujno potrebno za spoštovanje tukaj postavljenih pravil."
[18]
Namreč l
e tedaj bo "teža posledic posega v človekovo pravico sorazmerna koristim, ki bodo nastale zaradi posega", če ponovimo dikcijo iz 40. točke obrazložitve. To je pravzaprav bistvo načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave, ki ga lepo opisuje nemški izraz
Übermassverbot
.
Pri
razdeljevalni pravičnosti
pa se zakonodajalec postavi v vlogo nekoga, ki različnim pojavom nameni (različne) pravne posledice, pri čemer mora poskrbeti, da posledice ustrezajo (ne)enakosti teh pojavov med seboj. Lahko rečemo, da je ta vidik pravičnosti jedro drugega odstavka 14. člena Ustave. Ta najprej terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako. Če pa jih ureja različno, pa tega ne sme početi samovoljno, tj. brez razumnega razloga, stvarno povezanega s predmetom urejanja.
[19]
Ker testa arbitrarnosti odločba ni niti izbrala kot metodo preizkusa ustavnosti, bom povsem kratek. Menim, da
arbitrarnost
globe 6500 EUR za tak prekršek lepo ilustrira okoliščina, da lahko nekdo s svojim ravnanjem ogrozi veliko pomembnejše vrednote, kot je preglednost kmetijske politike, in mu za to ne grozijo niti približno tako visoke globe.
Vzemimo za primerjavo varnost v cestnem prometu, problematiko, ki vsakoletno terja več kot sto smrti in neštete izgube zdravja. Če se osredotočimo zgolj na najbolj pogosta vzroka za prometne nesreče, alkohol in hitrost, najvišja možna globa v obeh primerih znaša 1.200 EUR.
[20]
Težko je trditi, da ni z ZVin nekaj hudo narobe, če je lahko popoldanski vinogradnik, ki bi za volanom prekoračil vse meje dopustne alkoholiziranosti in hitrosti – in bi, denimo, "za dobo vago" še prevozil rdečo luč
[21]
(250 EUR) in to z neregistriranim vozilom
[22]
(500 EUR) – ter pri tem ogrozil življenja neštetih, kaznovan z globo, ki se niti ne približa tisti, ki mu grozi zaradi opustitve poročanja nekaj podatkov o moštu in vinu.
*    *    *
Zakonodajalec pri določanju glob – kolikor naj bo kazen "pravična" – bi moral imeti v mislih oba vidika Aristotelove pravičnosti oziroma oba testa, ki ju je vpeljalo Ustavno sodišče. Svet številk je hladen in abstrakten, zato prav tu "tragedija" zlahka postane le "statistika", kot se glasi nek srhljiv rek iz zgodovine. Toda za vsakim evrom globe je delo, je porabljen čas, delovni dan, ki se ne bo nikoli povrnil. To je tisti svet, kamor cilja globa. In tu se meri njena primernost, sorazmernost, ustavnost – in navsezadnje njena pravičnost.
dr. Rok Svetlič, l.r.
Sodnik
[1]
Šesta alineja prvega odstavka 15. člena ZVin
.
[2]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-240/04 z dne 8. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 117/05, in OdlUS XIV, 90), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-15/10 z dne 16. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 54/10), 12. točka obrazložitve.
[3]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-56/06 z dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 29/07, in OdlUS XVI, 21), 19. točka obrazložitve.
[4]
Izpostavi, da je globa predpisana v širokem razponu od 650 do 6.500 EUR, v hitrem postopku se lahko izreče najnižja predpisana mera globe, upoštevajo se s 26. členom ZP-1 predpisana splošna pravila za odmero sankcije, ki upoštevajo vse olajševalne in obteževalne okoliščine, storilčevo premoženjsko stanje, družinske obveznosti itd.
[5]
Opomin smeta izreči prekrškovni organ in sodišče za prekršek, ki je storjen v takih olajševalnih okoliščinah, ki ga delajo posebno lahkega, poleg tega sme pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa namesto izreka sankcije kršitelja opozoriti, če je storjeni prekršek neznatnega pomena in če pooblaščena uradna oseba oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, poleg tega sme sodišče, ki odloča v rednem sodnem postopku, s sodbo tudi ustaviti postopek o prekršku, če gre za prekršek neznatnega pomena, posebne okoliščine, nizka stopnja odgovornosti ali storilčeve osebne okoliščine pa kažejo, da postopek ne bi bil smotrn itd.
[6]
Storilcu se sme odmeriti celo sankcijo pod mejo, ki je predpisana, če tako določa zakon ali če ugotovi, da so podane posebne olajševalne okoliščine, ki utemeljujejo izrek milejše sankcije, pri čemer sme sodišče izreči globo do najnižje mere, ki v primeru globe, predpisane z zakonom ali uredbo vlade, znaša za posameznika in za odgovorno osebo gospodarskega subjekta 40 EUR, za samostojnega podjetnika posameznika in posameznika, ki samostojno opravlja dejavnost, 200 EUR, za pravno osebo pa 200 ali 400 EUR, odvisno od njene velikosti.
[7]
Enotna sankcija je po veljavni ureditvi praviloma enaka seštevku sankcij iste vrste, ki pa ne sme presegati dvakratne največje mere posamezne vrste sankcije, tako lahko sodišče storilcu izreče enotno sankcijo, ki ne dosega seštevka določenih sankcij ali ne presega največje mere posamezne vrste sankcije.
[8]
Točka 45 obrazložitve.
[9]
Predlagatelj navaja tudi, da je predlagatelj zakona želel "le pavšalno povišati globe za določen koeficient, ne da bi ovrednotil vsako posamezno kršitev in določil globo po načelu sorazmernosti glede na poseg, ki jo kršitev pomeni za varovane dobrine, in ne da bi razlikoval med posledicami, naravo in težo vsake kršitve posebej" (25. točka obrazložitve).
[10]
Točka 34 obrazložitve.
[11]
Prav tam.
[12]
Prav tam.
[13]
Državni zbor v odgovoru na zahtevo sicer navaja tudi vidik javnega zdravja, ki je povezan z uživanjem alkohola. Točka 35 obrazložitve zato podaja obsežen povzetek Statističnega letopisa o vseh škodljivih posledicah alkoholizma. Opozoriti velja, da ob sprejemanju zakonodaje ta vidik ni bil v ospredju, glavni cilj regulacije je bila regulacija trga. Poleg tega je pomen presojane zakonodaje za javno zdravje v najboljšem primeru posreden, saj predpostavlja dodatno omejitveno regulativo, ki pa v tem primeru ni predmet presoje.
[14]
Glej
https://siol.net/novice/slovenija/v-vrtcih-v-radovljici-otroci-jedli-korenje-s-kadmijem-619169
(22. 11. 2023).
[15]
Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-7/98, št. U-I-56/06 in št. U-I-46/15.
[16]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-183/96 in št. U-I-213/98.
[17]
Več o tem O. Höffe, Gerechtigkeit - eine philosophische Einführung, C. H. Beck, München 2007.
[18]
J. Bentham, An introduction to the principles of morals and legislation, Clarendon Press, Oxford 1996.
[19]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-50/16 z dne 6. 6. 2018 (OdlUS XXIII, 8), 9. točka obrazložitve.
[20]
Člena 46 in 105 ZPrCP.
[21]
Člen 99 ZPrCP.
[22]
Člen 25 ZMV-1.
⇒