U-I-39/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-39/23
Datum odločitve:
12. 9. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 86/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.39.23
Akt:
Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20) (ZIUZEOP), 4. odst. 31. čl.
Izrek:
Četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20), kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, je bil v neskladju z Ustavo v delu, ki se je glasil "v trikratni višini".
V preostalem delu četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, ni bil v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Izpodbijana zakonska določba, ki se je nanašala na začasni ukrep za omilitev posledic epidemije COVID-19 in je določala obveznost delodajalca, da je moral v primeru določenih kršitev zakona plačati trikratnik sredstev, prejetih iz naslova povračila izplačanih nadomestil plače delavcem, je imela kaznovalno naravo. Pomenila je sankcijo v obliki denarne kazni, katere namen je bil odvračati delodajalce od morebitnih kršitev obveznosti, kršitelje pa kaznovati. Konkretna višina zneska, ki ga je moral plačati delodajalec v primeru kršitev, ni bila omejena in je bila v vsakem primeru znatno višja od sredstev, ki jih je delodajalec prejel. Čeprav je ukrep zadeval le določeno skupino subjektov (delodajalce), je imel izrazite kaznovalne elemente.
Morebitno ravnanje delodajalca v nasprotju z zakonom, ki je bilo sankcionirano z navedeno obveznostjo, je bilo hkrati določeno tudi kot kaznivo ravnanje – prekršek, za katerega je bila predpisana globa. Ker je šlo pri teh ravnanjih za isto stvar, je šlo za isto stvar tudi pri njihovem sankcioniranju.
Izpodbijana določba je v zvezi z navedeno obveznostjo pomenila podvajanje dveh pravnih postopkov, ki nista zasledovala dopolnjujočih se ciljev, temveč je bil cilj obeh postopkov isti, to je odvračanje in kaznovanje kršiteljev. Čeprav se dokazovanje ni ponavljalo in sta bila postopka izvedena v relativno kratkem časovnem okviru, obveznost plačila trikratnika prejetih sredstev ni bila odvisna od višine globe. Te obveznosti ni mogoče razumeti drugače kot sankcije kaznovalne narave oziroma dodatne "globe" za ravnanje, ki je bilo hkrati določeno tudi kot prekršek, za katerega je bila že predpisana globa.
Ker je navedena obveznost, ki je bila kaznovalne narave, pomenila podvajanje dveh pravnih postopkov, pri čemer je šlo pri obeh postopkih za isto stvar, je bila v neskladju z ustavno prepovedjo ponovnega sojenja o isti stvari oziroma z načelom ne bis in idem iz 31. člena Ustave.
Izpodbijana določba ni bila v neskladju z 31. členom Ustave, kolikor je zadevala le obveznost delodajalca, da je moral v primeru določenih kršitev zakona vrniti samo tista sredstva, ki jih je prejel. Ne da bi bilo treba ugotavljati, ali je bila izpodbijana določba tudi v tem delu kaznovalne narave, pri tem ni moglo priti do podvajanja postopkov, temveč sta se postopka le dopolnjevala. Šlo je za različne vidike odziva na družbeno neprimerno ravnanje. Na to ne vpliva okoliščina, da se po splošnih pravilih v prekrškovnem postopku lahko odvzame morebitna premoženjska korist. Pri abstraktni ustavnosodni presoji se Ustavno sodišče ne more spuščati v vprašanje, ali je v konkretnih primerih spoštovano načelo ne bis in idem, kar je lahko le stvar posameznih postopkov.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
5.3.14 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Ne bis in idem (31).
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
Pravna podlaga:
Člen 31, Ustava [URS]
Člen 47.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-39/23 z dne 12. 9. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
23. 3. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US33941
Dokument v PDF obliki:
U-I-39-23.pdf
207 KB
Prenesite datoteko
U-I-39/23-9
12. 9. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 12. septembra 2024
odločilo:
1. Četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20), kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, je bil v neskladju z Ustavo v delu, ki se je glasil "v trikratni višini".
2. V preostalem delu četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, ni bil v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj navaja, da je prekinil postopek odločanja v upravnem sporu zaradi povračila nadomestil plače delavcem na podlagi Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) ter da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP. Zatrjuje njegovo neskladje z 31. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave. Pojasnjuje dosedanji potek postopka. V prekinjenem upravnem sporu naj bi tožeča stranka, gospodarska družba kot delodajalka, izpodbijala zahtevek Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod za zaposlovanje) za vračilo sredstev z dne 8. 12. 2021 (v nadaljevanju Zahtevek za vračilo sredstev), s katerim naj bi ji bilo naloženo plačilo 32.150,70 EUR. V Zahtevku za vračilo sredstev naj bi bilo navedeno, da je Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju Inšpektorat za delo) v postopku inšpekcijskega nadzora nad družbo delodajalko z odločbo z dne 24. 8. 2021 ugotovil naslednje nepravilnosti: 1) delodajalka je v obdobju prejemanja povračila izplačanih nadomestil plače odredila nadurno delo, ko bi lahko to delo opravila z delavci na začasnem čakanju na delo; in 2) delodajalka Zavoda za zaposlovanje ni predhodno obvestila o vrnitvi delavcev na delo. S tem naj bi bila kršena drugi in tretji odstavek 31. člena ZIUZEOP, v skladu s četrtim odstavkom istega člena pa naj bi moral delodajalec v takšnem primeru prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini. Zahtevek za vračilo sredstev naj bi tako temeljil na četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP, ki pa naj bi kršil ustavno prepoved ponovnega sojenja o isti stvari (načelo
ne bis in idem
). Ta prepoved naj bi bila vzpostavljena tudi na ravni Sveta Evrope, in sicer v prvem odstavku 4. člena Protokola št. 7 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 33/94 – v nadaljevanju EKČP). Glede na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) naj bi bilo treba šteti, da se morajo jamstva iz 31. člena Ustave in prvega odstavka 4. člena Protokola št. 7 k EKČP zagotavljati tudi v primeru, na katerega se nanaša zahteva. Pri tem se predlagatelj sklicuje na kriterije, ki jih je za opredelitev pojma "kazenska obtožba" ("
criminal charge
") razvilo ESČP. Po navedbah predlagatelja se izpodbijana določba prekriva s prekrškovnimi določbami po ZIUZEOP (prva in druga alineja prvega odstavka ter drugi odstavek 104. člena ZIUZEOP). Upoštevaje sodno prakso ESČP, v primerih odločanja na podlagi teh določb za odločanje o "kazenskih obtožbah". Predlagatelj trdi, da izpodbijana določba omogoča podvajanje postopka, končanega s pravnomočno odločbo o prekršku. Meni, da je bila v konkretnem primeru družba delodajalka dvakrat kaznovana za isto dejanje, ker Zahtevek za vračilo sredstev in prekrškovna odločba temeljita na istih dejstvih. Sankcija vračila trikratnika prejetih sredstev naj bi bila vprašljiva z vidika sorazmernosti. Na to naj bi v postopku sprejemanja ZIUZEOP opozorila že Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora. Poleg tega naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. V skladu z ZIUZEOP naj bi se uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače nanašalo le na obdobje napotitev delavcev na čakanje na delo do 31. 5. 2020. Vsebinsko enako pravico in nanjo vezane obveznosti delodajalcev naj bi določil tudi Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP), ki naj bi bil sprejet kasneje kot ZIUZEOP. ZZUOOP naj bi za kršitelje določil le obveznost vračila prejetih sredstev, ne njihovega trikratnika, čeprav naj bi bili delodajalci, ki so uveljavljali pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po ZIUZEOP in ZZUOOP, v bistveno enakem položaju. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi, saj naj je ne bi bilo mogoče razlagati na ustavno skladen način. V primeru njene razveljavitve naj bi lahko predlagatelj v skladu s svojimi pooblastili odpravil Zahtevek za vračilo sredstev, ki je izpodbijan v prekinjenem upravnem sporu, s čimer naj bi bile odpravljene tudi njegove pravne posledice.
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki povzema bistveno vsebino ZIUZEOP, ki se je nanašala na izpodbijano določbo, in cilje tega zakona. Strinja se z navedbo predlagatelja, da je v zvezi s pravico do povračila izplačanih nadomestil plače delavcem vsebinsko enake obveznosti delodajalcev določal tudi ZZUOOP, in sicer za obdobje od 1. 10. 2020 do 15. 1. 2021, pri čemer naj ta zakon ne bi več predvidel obveznosti vračila trikratnika prejetih sredstev. Ta obveznost naj bi z vidika sorazmernosti in v povezavi z določbami ZIUZEOP o inšpekcijskem nadzoru ter prekrških, ki predpisujejo globo za ista ravnanja, nakazovala na protiustavnost izpodbijane določbe.
3. Na mnenje Vlade predlagatelj ni odgovoril.
B. – I.
Procesne predpostavke
4. Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
. Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
5. V obravnavani zadevi predlagatelj pojasnjuje, da je bil akt, ki je predmet sodne presoje v prekinjenem upravnem sporu, to je Zahtevek za vračilo sredstev, izdan na podlagi četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, ki je po njegovem mnenju protiustaven. Četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP naj glede na visoko stopnjo jasnosti in pomenske določljivosti ne bi bilo mogoče razlagati drugače, kot se glasi. V Zahtevku za vračilo sredstev je navedeno, da je bil izdan na podlagi sklepa o povračilu izplačanih nadomestil plače, ki ga predlagatelj ni predložil. Vendar ni dvoma, da ima Zahtevek za vračilo sredstev podlago (tudi) v četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP, saj se nanj izrecno sklicuje. Poleg tega je v Zahtevku za vračilo sredstev tudi navedeno, da sta bila kršena drugi in tretji odstavek 31. člena ZIUZEOP. Iz tožbe izhaja, da tožeča stranka v upravnem sporu med drugim zatrjuje napačno uporabo materialnega prava in protiustavnost četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP. Glede na navedeno bi moral predlagatelj svojo presojo o zakonitosti Zahtevka za vračilo sredstev opreti na četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP, kolikor določa, da če delodajalec ravna v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, mora prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini. Drži navedba predlagatelja, da je sporna obveznost iz četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP jasna in ne dopušča različnih razlag. V primeru tam navedenih kršitev mora delodajalec vrniti prejeta sredstva v trikratni višini. Iz tožbe tudi izhaja, da jo je predlagatelju odstopilo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. Ustavno sodišče sledi predlagatelju, ki je sprejel svojo pristojnost za odločanje v zadevi. Pravovarstvena potreba za odločanje Ustavnega sodišča iz 156. člena Ustave je glede na navedeno izkazana. Predlagatelj je utemeljil, da bi moral uporabiti sporno zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev brez intervencije Ustavnega sodišča.
[1]
6. Ocene ustavnosti ne preprečuje dejstvo, da začasni ukrep za omilitev posledic epidemije COVID-19 (v skladu s katerim so imeli delodajalci pod pogoji iz ZIUZEOP pravico do povračila izplačanih nadomestil plače delavcem
[2]
), katerega del je bila tudi izpodbijana določba, ne velja več.
[3]
Po prvem odstavku 47. člena ZUstS v primeru, če se z zahtevo ali pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti. Kot je bilo že navedeno, bo v prekinjenem upravnem sporu predlagatelj moral uporabiti izpodbijano določbo, zato gre v obravnavani zadevi za tak primer. Pogoji za vsebinsko obravnavo zahteve so izpolnjeni.
Izpodbijana ureditev in obseg presoje
7. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, ki se je v celoti glasil:
"31. člen
(obveznosti delodajalca)
(1) V obdobju prejemanja povračila izplačanih nadomestil plače v skladu z 29. členom tega zakona mora delodajalec delavcem izplačevati neto nadomestila plače.
(2) V obdobju iz prejšnjega odstavka delodajalec ne sme odrejati nadurnega dela, če to delo lahko opravi z delavci na začasnem čakanju na delo.
(3) Če delodajalec delavca pozove, da se vrne na delo, o tem predhodno obvesti Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje. Če delavcu preneha odsotnost iz razlogov višje sile, o tem obvesti Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje z dnem prenehanja odsotnosti.
(4) Če delodajalec ravna v nasprotju s prvim, drugim ali tretjim odstavkom tega člena, mora prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini.
[…]"
8. Predlagatelj navaja, da je četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP v skladu s kriteriji, ki jih je ESČP uporabilo v sodbi v zadevi
Engel in drugi proti Nizozemski
z dne 8. 6. 1976, pomenil "kazensko obtožbo" ("
criminal charge
") v smislu prvega odstavka 6. člena EKČP ter "kazenski postopek" ("
criminal proceeding
") v smislu prvega odstavka 4. člena Protokola št. 7 k EKČP. Predlagatelj pojasnjuje, da je, še preden je Zavod za zaposlovanje družbi delodajalki izdal Zahtevek za vračilo sredstev, Inšpektorat za delo s pravnomočno odločbo isti družbi izrekel globo za prekršek (med drugim) po drugi alineji prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 104. člena ZIUZEOP,
[4]
ker Zavoda za zaposlovanje ni predhodno obvestila, da je dva delavca pozvala, naj se določenega dne vrneta na delo (temveč je to storila naknadno). S tem naj bi družba kršila obveznost po tretjem odstavku 31. člena ZIUZEOP in za isti prekršek naj bi bila z globo kaznovana tudi odgovorna oseba (direktor).
9. Po mnenju predlagatelja prva in druga alineja prvega odstavka 104. člena ZIUZEOP (v primeru manjšega delodajalca tudi drugi odstavek istega člena) ter naložitev plačila trikratnika prejetih zneskov na podlagi četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP v primeru kršitve obveznosti iz prvega do tretjega odstavka istega člena pomenijo odločanje o isti "kazenski obtožbi" ter s tem kršitev načela
ne bis in idem
.
10. Tudi Vlada meni, da obveznost vračila trikratnika prejetih sredstev po četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP nakazuje na protiustavnost te določbe z vidika dejstva, da je bila za kršitev istih obveznosti predpisana globa.
11. Ustavno sodišče je v nadaljevanju opravilo vsebinsko presojo z vidika 31. člena Ustave v obsegu pravovarstvene potrebe predlagatelja (5. točka obrazložitve te odločbe). Presojo četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP je opravilo z vidika tistega dela te določbe, ki določa, da če delodajalec ravna v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, mora prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini. Ustavno sodišče je štelo, da predlagatelj četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP izpodbija s tega vidika. V obravnavani zadevi torej ni presojalo četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, kolikor se nanaša na obveznost vrnitve sredstev (tudi) v primeru ravnanja delodajalca v nasprotju s prvim odstavkom tega člena. Upravni spor, v katerem odloča predlagatelj, se namreč ne nanaša na takšen položaj.
B. – II.
Glede obveznosti plačila sredstev v trikratni višini
12. Člen 31 Ustave določa, da nihče ne sme biti ponovno obsojen ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil kazenski postopek zoper njega pravnomočno ustavljen ali je bila obtožba zoper njega pravnomočno zavrnjena, ali je bil s pravnomočno sodbo oproščen ali obsojen.
13. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je treba pri razlagi 31. člena Ustave upoštevati prvi odstavek 4. člena Protokola št. 7 k EKČP in njegove razlage, ki jih je sprejelo ESČP.
[5]
Na to določbo Protokola št. 7 k EKČP se pravilno sklicuje tudi predlagatelj. V skladu s petim odstavkom 15. člena Ustave nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Republiki Sloveniji, torej tudi pravic in svoboščin iz EKČP, namreč ni dopustno omejevati z izgovorom, da je Ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. S tem Ustava uveljavlja načelo t. i. največjega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Protokol št. 7 k EKČP v prvem odstavku 4. člena zagotavlja pravico, da nikomur ne sme biti dvakrat sojeno ali ne sme biti kaznovan za isto kaznivo dejanje ("
right not to be tried or punished twice
"). Določa, da pravosodni organi iste države ne smejo nikogar kazensko preganjati ali kaznovati za kaznivo dejanje, za katero je bil na podlagi zakona in v skladu s kazenskim postopkom te države s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.
[6]
Člen 31 Ustave in prvi odstavek 4. člena Protokola št. 7 k EKČP zagotavljata vsebinsko enako pravico prepovedi ponovnega sojenja o isti stvari.
[7]
14. Kot pojasnjuje že predlagatelj, je ESČP v svoji sodni praksi sprejelo ustaljene kriterije za presojo prepovedi ponovnega sojenja o isti stvari. Glede vprašanja, ali gre za "kazensko zadevo oziroma za kaznivo dejanje", je zavzelo stališče, da pravna opredelitev postopka po nacionalni zakonodaji ni edino merilo za uporabo prvega odstavka 4. člena Protokola št. 7 k EKČP. V skladu s sodno prakso ESČP se uporabijo trije kriteriji, ki jih ESČP imenuje kriteriji Engel (sodba v zadevi
Engel in drugi proti Nizozemski
). Prvi izmed navedenih kriterijev je pravna opredelitev dejanja in postopka po nacionalni zakonodaji, drugi je narava dejanja, pri čemer teža dejanja nima odločilnega vpliva, tretji pa je teža sankcije, ki bi bila lahko (in ne, ki je bila) izrečena storilcu. Drugi in tretji kriterij nista nujno kumulativna. Glede nadaljnjega vprašanja, ali gre za identiteto kaznivih dejanj (element
idem
), je ESČP sprejelo stališče, da je treba 4. člen Protokola št. 7 k EKČP razumeti tako, da prepoveduje pregon posameznika ali sojenje posamezniku za drugo kaznivo dejanje, če to izhaja iz dejstev, ki so identična ali v bistvu enaka kot tista, ki so bila podlaga za prvo kaznivo dejanje. Pri tem ESČP posebej poudarja, da prepoved ni omejena zgolj na ponovno kaznovanje, ampak obsega že prepoved ponovnega pregona in ponovnega sojenja za isto dejanje. Pri ugotavljanju, ali je prišlo do podvajanja postopka (element
bis
), ESČP na splošno poudarja pomen ugotovitve, ali so nacionalne oblasti vedele za predhodni postopek, pa so kljub temu dopustile ponovno sojenje o isti stvari. Predvsem zato, da bi nacionalne oblasti imele možnost same popraviti zatrjevane kršitve načela
ne bis in idem
, je ESČP sprejelo stališče, da v primeru, ko nacionalne oblasti sprožijo dva postopka za isto dejanje, kasneje pa priznajo kršitev navedenega načela in oškodovanemu ponudijo primerno nadomestilo, na primer tako, da ustavijo ali razveljavijo drugi postopek in izničijo njegove učinke, sodišče lahko šteje, da je oškodovani izgubil položaj žrtve očitane kršitve.
[8]
15. Pri vprašanju, ali gre v določenem primeru za kršitev prepovedi podvajanja postopkov (element
bis
), ESČP v osnovi izhaja iz stališča, da morajo biti dvojni postopki (denimo kazenski in upravni) vsebinsko in časovno dovolj povezani, da bi lahko bili združljivi z elementom
bis
iz 4. člena Protokola št. 7 k EKČP. S tem v zvezi ESČP pojasnjuje, da je najzanesljivejši način za zagotovitev skladnosti z načelom
ne bis in idem
v zagotovitvi enotnega oziroma "enotirnega" postopka ("
single-track procedure
"), znotraj katerega se lahko obravnavajo različne potrebe družbe pri odzivanju na kaznivo dejanje. Kljub temu 4. člen Protokola št. 7 k EKČP ne izključuje možnosti dvojnih postopkov, če so izpolnjeni določeni pogoji. Bistveni kriteriji za presojo, ali obstaja dovolj tesna vsebinska povezava med zadevnima postopkoma, so po sodni praksi ESČP naslednji: 1) ali različni postopki zasledujejo komplementarne cilje in zato v abstraktnem in konkretnem obravnavajo različne vidike družbeno neprimernega ravnanja; 2) ali je dvojnost postopka v pravni ureditvi in praksi predvidljiva posledica istega očitanega ravnanja; 3) ali se različni postopki izvajajo na način, ki se, kolikor je mogoče, izogiba ponavljanju zbiranja in ocenjevanja dokazov, predvsem s primerno interakcijo med različnimi pristojnimi organi, da se ugotovitev dejstev v enem postopku replicira v drugem postopku; in predvsem 4) ali se sankcija, izrečena v postopku, ki postane pravnomočen prvi, upošteva v postopku, ki postane pravnomočen zadnji, tako da se prepreči, da bi posameznik na koncu moral nositi preveliko breme (pri čemer je to tveganje najmanj verjetno, če je vzpostavljen mehanizem izravnave, s katerim se zagotovi sorazmernost celotnega zneska izrečenih sankcij).
[9]
16. Ustavno sodišče pritrjuje stališču predlagatelja, da je imela obveznost plačila trikratnika prejetih sredstev po četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP kaznovalno naravo, čeprav ta določba ni bila določena kot kazenska ali prekrškovna. Podlaga za plačilo sredstev v trikratni višini, o čemer je odločal Zavod za zaposlovanje,
[10]
je bila kršitev ZIUZEOP. Pri tem je šlo za sankcijo, denarno kazen. Očitno je, da je bil glede na višino zneska, ki ga je bilo treba plačati, namen te sankcije odvračati delodajalce, ki so prejeli povračila izplačanih nadomestil plače delavcem, od morebitnih kršitev obveznosti, ki jim jih je nalagal ZIUZEOP, ker so prejeli ta povračila. Poleg tega je bil njen namen kršitelje tudi kaznovati. Čeprav se je sankcija sicer nanašala le na določeno skupino subjektov (na delodajalce), je imela izrazite kaznovalne elemente. Pomenila je neke vrste "pribitek". Ta "pribitek" je bil pravna posledica pravne kršitve, tj. sankcija zaradi pravne kršitve, katere cilj je bil, da bi delodajalci, ki so bili prejemniki sredstev, spoštovali svoje obveznosti iz ZIUZEOP, in ni bil restitucijske narave.
[11]
Poleg tega obveznost ni bila zanemarljiva, saj se je lahko potencialno nanašala na relativno visoke zneske, kar je bilo odvisno od tega, koliko sredstev je prejel delodajalec – kršitelj. Konkretna višina zneska, ki ga je bilo treba plačati, tako ni bila omejena in je bila v vsakem primeru znatno višja od sredstev, ki jih je delodajalec prejel. Vse to pa izkazuje kaznovalno naravo presojane sankcije.
[12]
17. Nadalje Ustavno sodišče ugotavlja, da je bilo morebitno ravnanje delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom 31. člena ZIUZEOP, ki je bilo sankcionirano z obveznostjo plačila trikratnika prejetih sredstev, hkrati določeno tudi kot kaznivo ravnanje – prekršek po drugi alineji prvega odstavka in po drugem odstavku 104. člena ZIUZEOP, za katerega je bila za istega delodajalca (prejemnika sredstev) predpisana globa. Tako utemeljeno navaja tudi predlagatelj. V obravnavani zadevi niti ni sporno, da je šlo pri zadevnih ravnanjih po 31. in 104. členu ZIUZEOP za isto stvar oziroma ravnanje (element
idem
). Ta ravnanja (kršitve) istega delodajalca so bila identična (šlo je za ista ravnanja iste osebe v istem času). Iz tega logično sledi, da je šlo za isto stvar tudi pri presojanem sankcioniranju po četrtem odstavku 31. člena in po 104. členu ZIUZEOP.
[13]
V skladu s tretjim odstavkom 104. člena ZIUZEOP je bila lahko za prekršek kaznovana še "odgovorna oseba delodajalca", kar pa za obravnavano zadevo ni upoštevno, saj je bila obveznost plačila trikratnika prejetih sredstev ožja in je veljala samo za delodajalca. Na ugotovitev obstoja elementa
idem
prav tako ne more odločilno vplivati zgolj okoliščina, da se za obveznost plačila trikratnika sredstev po četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP ni izrecno zahtevalo ugotavljanje odgovornosti, kot to velja za prekrške.
[14]
Po splošnih pravilih je za prekršek odgovoren storilec, ki je storil prekršek iz malomarnosti ali z naklepom.
[15]
V zvezi z obveznostjo plačila trikratnika prejetih sredstev v ZIUZEOP ni bila predpisana nobena oblika krivde, kar pomeni, da je obveznost dejansko lahko temeljila na krivdi, kot je bila ugotovljena v prekrškovnem postopku.
[16]
18. Prav tako Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da je četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP, kolikor je določal obveznost plačila trikratnika prejetih sredstev, pomenil podvajanje postopkov (element
bis
). V smislu prej navedenih kriterijev, ki jih je ESČP navedlo v sodbi v zadevi
A. in B. proti Norveški
, je treba ugotoviti, da postopek, v katerem je bil izdan Zahtevek za vračilo sredstev, in prekrškovni postopek nista zasledovala dopolnjujočih se ciljev, temveč je bil cilj obeh postopkov isti, to je odvračanje in kaznovanje kršiteljev. Čeprav se dokazovanje v obeh postopkih ni ponavljalo in sta bila postopka izvedena v relativno kratkem časovnem okviru,
[17]
obveznost plačila trikratnika sredstev ni bila v ničemer odvisna od višine (plačane) globe. Kot je bilo že navedeno, je Zavod za zaposlovanje ob izdaji Zahtevka za vračilo sredstev vedel za predhodni prekrškovni postopek, ki ga je izvedel Inšpektorat za delo, in se je na njegove ugotovitve neposredno oprl. Obveznosti plačila trikratnika prejetih sredstev pa ni mogoče razumeti drugače kot sankcije kaznovalne narave oziroma dodatne "globe" za ravnanje, ki je bilo hkrati določeno tudi kot prekršek, za katerega je bila predpisana že globa. Da bi lahko bilo drugače, ne izhaja niti iz zakonodajnega gradiva.
[18]
V delu, ki se je nanašal na obveznost delodajalca, da je moral v primeru kršitve drugega ali tretjega odstavka 31. člena ZIUZEOP vrniti (nakazati) sredstva v znesku, ki je presegal prejeta sredstva, je četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP torej kršil prepoved ponovnega sojenja o isti stvari (načelo
ne bis in idem
) iz 31. člena Ustave. Zgolj dejstvo, da v zadevnih postopkih ni odločal isti organ, na to presojo ne more imeti odločilnega vpliva.
19. Ne da bi bilo treba ugotavljati, v kolikšni meri bi bile upoštevne tudi določbe Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina), saj to zgornjih zaključkov ne bi spremenilo, Ustavno sodišče dodaja, da na enak način kot 31. člen Ustave tudi 50. člen Listine določa, da nihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Evropski uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.
20. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, v neskladju z Ustavo v delu, ki se je glasil "v trikratni višini" (1. točka izreka).
21. Predlagatelj je sicer predlagal razveljavitev izpodbijane določbe, vendar temu predlogu Ustavno sodišče ni moglo slediti, ker izpodbijana določba ne velja več (veljala ni že v času vložitve zahteve), in je izdalo ugotovitveno odločbo.
22. Upoštevaje takšno odločitev, se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo drugih očitkov predlagatelja, ki so se nanašali na del četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil v neskladju že z 31. členom Ustave.
Glede obveznosti vračila prejetih sredstev
23. Glede preostalega dela četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, ki se je nanašal na obveznost delodajalca, da je moral v primeru kršitve drugega ali tretjega odstavka 31. člena ZIUZEOP vrniti le prejeta sredstva, pa predlagateljevi očitki niso utemeljeni. Tudi če bi bila v tem delu izpodbijana določba morda kaznovalne narave (do česar pa se Ustavnemu sodišču niti ni treba opredeliti), namreč ne bi šlo za podvajanje postopkov (element
bis
). Obveznost vračila le tistih sredstev, ki jih je prejel delodajalec, je pomenila posebno (ločeno) obveznost, ki jo je izrecno določala izpodbijana določba. V prekrškovnem postopku je po drugi alineji prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 104. člena ZIUZEOP Inšpektorat za delo izrekel globo in po izpodbijani določbi je Zavod za zaposlovanje odločil o vračilu prejetih sredstev. V tem okviru v razmerju med tema dvema postopkoma ni bilo podvajanja, saj sta se postopka le dopolnjevala. Šlo je za različne vidike odziva na delodajalčevo nedopustno ravnanje. Globe ni mogoče enačiti z obveznostjo vračila prejetih sredstev in na navedeno presojo tudi ne more odločilno vplivati okoliščina, da v postopkih ni odločal isti organ. Četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP v delu, ki se je nanašal na obveznost delodajalca, da je moral v primeru kršitve drugega ali tretjega odstavka 31. člena ZIUZEOP vrniti (nakazati) sredstva do višine prejetih sredstev, po povedanem torej ni kršil načela
ne bis in idem
in zato ni bil v neskladju z 31. členom Ustave.
24. Spomniti je sicer treba, da se v prekrškovnem postopku lahko odvzame morebitna premoženjska korist, saj po splošnem pravilu nihče ne more obdržati premoženjske koristi, pridobljene s prekrškom ali zaradi njega.
[19]
Vendar zaradi tega obveznost vračila prejetih sredstev po četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP še ni mogla kršiti načela
ne bis in idem
. Ali je v konkretnem primeru spoštovano to načelo, je namreč lahko le stvar posameznega postopka.
[20]
V tem smislu se pri abstraktni presoji Ustavno sodišče ne more spuščati v ugotavljanje, ali so pristojni organi v okoliščinah posameznih postopkov ustavnoskladno uporabljali četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP.
[21]
25. Ne držijo niti očitki predlagatelja o nesorazmernosti četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP in o njegovem neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), kolikor se nanašajo na del četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, ki zadeva obveznost delodajalca, da mora v celoti vrniti tista sredstva, ki jih je prejel, če je ravnal v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena. Predlagatelj ne navaja razlogov, zaradi katerih bi lahko bila nesorazmerna obveznost vračila tistih sredstev, ki jih je delodajalec prejel, pri čemer je takšno obveznost določal tudi pozneje sprejeti ZZUOOP v četrtem odstavku 76. člena, kot pojasnjuje že sam predlagatelj.
26. Po presoji Ustavnega sodišča torej četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP v preostalem delu, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena in kolikor je določal le obveznost vračila prejetih sredstev (ne pa tudi obveznosti vračila oziroma plačila sredstev "v trikratni višini"), ni bil v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 47. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7. točka obrazložitve.
[2]
Namen povračila izplačanih nadomestil plače je bil v ohranitvi delovnih mest med epidemijo COVID-19. Ukrep je zadeval povračilo izplačanih nadomestil plače delavcem, ki jim delodajalci začasno niso mogli zagotavljati dela, torej tistim, ki so bili na začasnem čakanju na delo (prvi odstavek 21. člena ZIUZEOP), ter delavcem, ki niso mogli opravljati dela zaradi višje sile (drugi odstavek 21. člena in 25. člen ZIUZEOP). Delodajalec je lahko uveljavil pravico do povračila izplačanih nadomestil plače z vlogo, ki jo je vložil pri Zavodu za zaposlovanje, ta pa je o vlogi odločil s sklepom o povračilu izplačanih nadomestil plače (29. člen ZIUZEOP).
[3]
Prvi odstavek 20. člena ZIUZEOP je določal, da ukrepi iz III. dela tega zakona, kamor je bila umeščena tudi izpodbijana določba, ter ukrepi iz aktov, sprejetih na podlagi ZIUZEOP, veljajo od 13. 3. do 31. 5. 2020, če ZIUZEOP ne določa drugače. V skladu z ZIUZEOP je delodajalec lahko napotil delavce na začasno čakanje na delo najdlje do 31. 5. 2020 (23. člen ZIUZEOP) in tudi vlogo za uveljavitev pravice do povračila izplačanih nadomestil plače je moral vložiti najpozneje do tega datuma (prvi odstavek 29. člena ZIUZEOP). Drugi odstavek 20. člena ZIUZEOP je določal, da če do 15. 5. 2020 epidemija COVID-19 ni preklicana, se roki izteka ukrepov, ki so določeni do 31. 5. 2020, podaljšajo za 30 dni.
[4]
Člen 104 ZIUZEOP se je v celoti glasil:
"104. člen
(kazenske določbe na področju dela in plačevanja prispevkov za socialno varnost)
(1) Z globo od 3.000 do 20.000 eurov se kaznuje delodajalec, ki:
izplača nadomestila plače v nasprotju s tem zakonom (prvi odstavek 31. člena),
v času prejemanja delnega povračila nadomestil plače delavcem odredi nadurno delo ali ne obvesti Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje v primeru, da delavca pozove, da se vrne na delo, ali ne obvesti Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje z dnem prenehanja odsotnosti, če delavcu preneha odsotnost iz razlogov višje sile (drugi in tretji odstavek 31. člena),
ne omogoči administrativnega in finančnega nadzora (prvi odstavek 30. člena),
ne izplača kriznega dodatka (drugi, tretji in četrti odstavek 33. člena),
ne obvesti Finančne uprave Republike Slovenije o naknadni ugotovitvi o neizpolnjevanju pogojev za upravičenja po tem zakonu (drugi odstavek 99. člena).
(2) Z globo od 1.500 do 8.000 eurov se kaznuje delodajalec, ki zaposluje deset ali manj delavcev, če stori prekršek iz prejšnjega odstavka.
(3) Z globo od 450 do 2.000 eurov se kaznuje odgovorna oseba delodajalca, če stori prekršek iz prvega odstavka tega člena.
(4) Z globo od 450 do 1.200 eurov se kaznuje delodajalec posameznik, če stori prekršek iz prvega odstavka tega člena."
[5]
Tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-24/10 z dne 19. 4. 2012 (Uradni list RS, št. 34/12), 13. točka obrazložitve.
[6]
V drugem odstavku istega člena pa Protokol št. 7 k EKČP dopušča ponovno uvedbo kazenskega postopka (obnovo kazenskega postopka na podlagi zakona in skladno s kazenskim postopkom države), če obstajajo dokazi o novih ali na novo odkritih dejstvih ali če je v prejšnjih postopkih prišlo do bistvene napake, ki bi lahko vplivala na izid sojenja.
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-24/10, 11. točka obrazložitve.
[8]
Sodba ESČP v zadevi
Sergey Zolotukhin proti Rusiji
z dne 10. 2. 2009, 70.–84. in 113.–115. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-24/10, 12. točka obrazložitve.
[9]
Sodba ESČP v zadevi
A. in B. proti Norveški
z dne 15. 11. 2016, 130.–132. točka obrazložitve.
[10]
Tako izhaja iz Zahtevka za vračilo sredstev in odločbe drugostopenjskega organa, s katero je bila zavrnjena pritožba družbe delodajalke zoper Zahtevek za vračilo sredstev.
[11]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-113/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20, in OdlUS XXV, 21), 20.–22. točka obrazložitve.
[12]
Prim. sodbi ESČP v zadevi
Goulandris in Vardinogianni proti Grčiji
z dne 16. 6. 2022, 60. točka obrazložitve, in
C.Y. proti Belgiji
z dne 14. 11. 2023, 45. točka obrazložitve.
[13]
Prim. tudi sodbe ESČP v zadevah
Sergey Zolotukhin proti Rusiji
, 82. točka obrazložitve,
Grande Stevens in drugi proti Italiji
z dne 4. 3. 2014, 227. točka obrazložitve, in
C.Y. proti Belgiji
, 44. točka obrazložitve.
[14]
Prim. sodbo ESČP v zadevi
C.Y. proti Belgiji
, 56. točka obrazložitve, v kateri je ESČP v kontekstu primera, v katerem je šlo za kazenski in upravni postopek, pojasnilo, da iz njegove sodne prakse izhaja, da je element naklepa nepomemben pri ugotavljanju, ali je bil posameznik preganjan zaradi istih dejanj.
[15]
Prvi odstavek 9. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 32/16 in 38/24 – v nadaljevanju ZP-1).
[16]
V konkretnem primeru se je Zavod za zaposlovanje v Zahtevku za vračilo sredstev skliceval na ugotovitve iz prekrškovnega postopka.
[17]
Po navedbah predlagatelja je bila prekrškovna odločba izdana 24. 8. 2021 in je postala pravnomočna 15. 9. 2021, zahtevek za vračilo sredstev pa je bil izdan 8. 12. 2021, torej približno tri mesece in pol po izdaji prekrškovne odločbe.
[18]
Predlog zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo z dne 29. 3. 2020, EPA: 1095 – VIII, je v obrazložitvi k 31. členu v zvezi z obveznostjo vračila sredstev vseboval zgolj pojasnilo, da je posledica nespoštovanja obveznosti določena v obliki vračila prejetih sredstev v celoti (kar je v nasprotju z vsebino četrtega odstavka 31. člena, predlagano v istem gradivu, da mora delodajalec v primeru kršitev prejeta sredstva vrniti v trikratni višini).
[19]
Glej 28. člen ZP-1.
[20]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-24/10, 18. točka obrazložitve.
[21]
Ne glede na to Ustavno sodišče pripominja, da iz navedb predlagatelja in dokumentacije, ki jo je predložil, tudi sicer niti ne izhaja, da bi bila v konkretnem primeru, na katerega se nanaša prekinjeni upravni spor, delodajalki (kršiteljici) s prekrškovno odločbo odvzeta kakšna premoženjska korist.