Up-1534/23
Natisni
Opravilna št.:
Up-1534/23
Datum odločitve:
20. 6. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 61/2024
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:Up.1534.23
Akt:
Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Kopru št. PRp 298/2023 z dne 8. 6. 2023
Izrek:
Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Kopru št. PRp 298/2023 z dne 8. 6. 2023 se zavrne.
Evidenčni stavek:
Pritožniku je bil izdan plačilni nalog za prekršek po prvem odstavku 145. člena Zakona o tujcih, ki ga stori tujec, ki nedovoljeno vstopi v Republiko Slovenijo, ker je prestopil zunanjo mejo schengenskega območja, to je državno mejo med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško na morju, in začel ribolov, ne da bi se v skladu z zakonom podredil mejni kontroli. Plačilni nalog je postal pravnomočen po 1. 1. 2023, ko je prišlo do pridružitve Republike Hrvaške schengenskemu območju. Ustavno sodišče je odločalo o vprašanju, ali začetek uporabe vseh določb schengenskega pravnega reda v Republiki Hrvaški po navedenem datumu, ki vključuje začetek uporabe Zakonika o schengenskih mejah, pomeni, da je za pritožnika začel veljati nov, milejši zakon, ki določa prekršek po prvem odstavku 145. člena Zakona o tujcih. Po presoji Ustavnega sodišča se namreč za primere prekrškov uporablja drugi odstavek 28. člena Ustave, ki določa, da se dejanja, ki so kazniva, ugotavljajo in kazni zanje izrekajo po zakonu, ki je veljal ob storitvi dejanja, razen če je novi zakon za storilca milejši. Pritožnik je v zvezi s tem trdil, da je po pridružitvi Republike Hrvaške schengenskemu območju državna meja na morju postala notranja meja schengenskega območja, na kateri se ne izvaja mejna kontrola, oziroma da se mejna kontrola, tudi če bi bila meja na morju še naprej zunanja meja, ne sme več izvajati po posebnih pravilih, ki veljajo za promet obalnih ribiških ladij.
Ustavno sodišče je pri presoji upoštevalo, da je zakonska dispozicija prekrška blanketne narave in odkazuje na uporabo Zakonika o schengenskih mejah. Zato je začetek uporabe navedenega zakonika v Republiki Hrvaški pomenil, da se je spremenil predpis, ki določa nekatere elemente prekrška nedovoljenega vstopa tujca v Republiko Slovenijo. Ustavno sodišče je upoštevalo tudi, da je navedena sprememba predpisa posledica ravnanja zakonodajalca Evropske unije, saj je do začetka uporabe vseh določb schengenskega pravnega reda v odnosih med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško prišlo na podlagi Sklepa Sveta (EU) Sklep Sveta (EU) 2022/2451 z dne 8. decembra 2022, ki je bil izdan v zvezi s Pogodbo o pristopu Republike Hrvaške k EU, ki jo je ratificiral Državni zbor. Zato je Ustavno sodišče pri presoji upoštevalo tudi načelo povratne veljave novega, milejšega kazenskega zakona iz prvega odstavka 49. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter sodno prakso Sodišča Evropske unije. Ob upoštevanju vsega navedenega je presodilo, da začetek uporabe določb Zakonika o schengenskih mejah na Hrvaškem ne preprečuje ugotavljanja odgovornosti posameznika za obravnavani prekršek po 1. 1. 2023, saj zakonodajalec Evropske unije s tem ni prevrednotil ravnanj posameznikov, povezanih s kršitvami določb Zakonika o schengenskih mejah v času, ko je še potekalo ocenjevanje, ali Republika Hrvaška izpolnjuje vse potrebne pogoje za pridružitev schengenskemu območju.
Geslo:
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
3.14 - Splošna načela - Nullum crimen, nulla poena sine lege.
Pravna podlaga:
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1534/23 z dne 20. 6. 2024 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Mihael Kocijančić, Republika Hrvaška
Datum vloge:
28. 11. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US033908
Dokument v PDF obliki:
Up-1534-23.pdf
221 KB
Prenesite datoteko
Up-1534-23 - Odklonilno LM dr. Knez.docx
70 KB
Prenesite datoteko
Up-1534-23 - Sklep o sprejemu.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
Up-1534/23-14
14. 5. 2024
SKLEP
Senat Ustavnega sodišča
je v postopku za preizkus ustavne pritožbe
,
ki jo je vložil
Mihael Kocijančić
,
Republika Hrvaška
,
ki ga zastopa odvetniška družba Kozinc in partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 14. maja 2024
sklenil
:
Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Kopru št. PRp 298/2023 z dne 8. 6. 2023
se sprejme v obravnavo.
OBRAZLOŽITEV
1. Postaja pomorske policije Koper (v nadaljevanju prekrškovni organ) je pritožniku izdala plačilni nalog z dne 15. 7. 2020 zaradi prekrška po prvem odstavku 145. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18  – popr. – v nadaljevanju ZTuj-2), ki
je določal: "Z globo od 500 do 1.200 eurov se kaznuje za prekršek tujec, če nedovoljeno vstopi v Republiko Slovenijo (12. člen tega zakona)."
[1]
Okrajno sodišče v Kopru je s sodbo z dne 9. 12. 2021 zavrnilo njegovo zahtevo za sodno varstvo zoper navedeni plačilni nalog. Višje sodišče v Kopru je s sodbo št. PRp 298/2023 z dne 8. 6. 2023 zavrnilo tudi njegovo pritožbo zoper sodbo Okrajnega sodišča.
2. Pritožnik se v ustavni pritožbi sklicuje na kršitev drugega odstavka 28. člena Ustave. Očitano mu ravnanje, da je po vplutju v morje Republike Slovenije pričel z dvigovanjem ribiških mrež, ne da bi po prestopu morske meje pred tem vplul na mejni prehod in tam opravil mejno kontrolo v skladu s 5. členom Zakonika o Schengenskih mejah,
[2]
naj še pred pravnomočnostjo ne bi več pomenilo storitve prekrška po prvem odstavku 145. člena ZTuj-2. Pritožnik v zvezi s tem navaja, da je Republika Hrvaška s 1. 1. 2023 pristopila k Schengenskemu sporazumu in da naj od tedaj dalje meja med njo in Republiko Slovenijo ne bi bila več zunanja, temveč le notranja meja schengenskega območja. Pri prehodu notranje meje naj skladno s 5. in 8. členom Zakonika ne bi bilo treba opraviti mejne kontrole na mejnem prehodu, saj naj bi se ta obveznost nanašala le na prehod zunanje meje. Tudi če bi med Republiko Hrvaško in Republike Slovenijo še dalje obstajala zunanja morska meja, pa naj bi bila za pritožnika uporabljiva izjema iz 3.2.7 točke Priloge VI Zakonika, po kateri se (z odstopanjem od 5. in 8. člena Zakonika) ne opravi sistematična kontrola pri posadkah obalne ribiške ladje, ki se vsak dan ali v 36 urah vračajo v matično pristanišče ali katerokoli drugo pristanišče na ozemlju držav članic, ne da bi pristale v pristanišču na ozemlju tretje države.
[3]
Da so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme, naj bi izhajalo iz opisa dejanskega stanja v prilogi plačilnega naloga, obrazložitve sodbe Okrajnega sodišča ter geografskih okoliščin plovbe. Pritožnik se sklicuje tudi na kršitev 22. člena Ustave. Višje sodišče naj bi zaradi očitnosti pravnega dejstva, da je zanj začel veljati novi milejši zakon, o zavrnitvi zahteve za sodno varstvo odločilo samovoljno. Sodba Višjega sodišča pa naj tudi ne bi bila obrazložena, niti z vidika, da naj bi moralo sodišče ob obravnavi pritožbe po uradni dolžnosti preizkusiti, ali je začel veljati novi milejši zakon, ki določa prekršek,
[4]
niti z vidika, da naj bi novi milejši zakon začel veljati, ker se od 1. 1. 2023 v Republiki Hrvaški uporablja Zakonik kot uredba Evropske unije (v nadaljevanju EU), katere uporaba naj bi bila, ker gre za predpis EU, obvezna za oceno, ali je šlo za nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo.
3. Z očitkom, da naj bi po pristopu Republike Hrvaške k Schengenskemu sporazumu, ker naj med njo in Republiko Slovenijo ne bi bilo več zunanje morske meje, prišlo do uveljavitve novega milejšega zakona v smislu drugega odstavka 28. člena Ustave, je bil senat Ustavnega sodišča soočen tudi v zadevi št. Up-240/23, vendar takrat pritožnik v zvezi z navedenim očitkom ni podal predloga za izjemno obravnavo.
[5]
V obravnavani zadevi pritožnik izrecno trdi, da se zastavljajo ustavnopravno pomembna vprašanja, ki presegajo pomen konkretne zadeve. V zvezi z očitkom kršitve drugega odstavka 28. člena Ustave naj bi šlo za taka vprašanja, ker naj bi do upoštevne spremembe predpisa, ki določa prekršek, prišlo šele v času, ko je Višje sodišče odločalo o pritožbi, zlasti pa zato, ker naj bi bila sodba Višjega sodišča v nasprotju s pravom EU. Ustavno sodišče naj bi sicer že odločilo, da se v postopku o prekršku uporablja drugi odstavek 28. člena Ustave, ne bi pa naj še odločalo v primeru, v katerem naj bi novi milejši zakon pomenil akt prava EU, na uporabo katerega odkazuje blanketna dispozicija prekrška. V zvezi z očitki o kršitvi 22. člena Ustave naj bi šlo za ustavnopravno pomembno vprašanje, ali se mora pritožbeno sodišče v obrazložitvi sodbe opredeliti do vprašanja, ali je začel veljati novi milejši zakon, že zato, ker tako narekujejo zakonske določbe o preizkusu sodbe okrajnega sodišča po uradni dolžnosti, in če tega ne stori, ali krši storilčevo pravico do obrazložene sodne odločbe. Pri tem pritožnik poudarja, da se je navedeno vprašanje v obravnavani zadevi odprlo šele po poteku roka za pritožbo. Potrebo po izjemnem odločanju pritožnik utemeljuje tudi s tem, da naj bi bil zaradi številnih glob za istovrstne prekrške dejansko omejen v pravici do gibanja v skladu s predpisi EU.
4. Po prvem odstavku 55.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) ustavna pritožba ni dovoljena, če ne gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki bi imela hujše posledice za pritožnika. Po četrti alineji drugega odstavka istega člena se šteje, da ne gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki bi imela hujše posledice za pritožnika, kadar gre za posamične akte, izdane v zadevah prekrškov. Ne glede na navedeno lahko Ustavno sodišče v posebno utemeljenih primerih izjemoma odloča tudi o ustavni pritožbi zoper posamične akte v zadevah prekrškov. Za posebej utemeljen primer gre, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve (tretji odstavek 55.a člena ZUstS). Ker ustavna pritožba v zadevah prekrškov praviloma ni dovoljena, mora torej pritožnik izkazati, da so izpolnjeni pogoji za njeno izjemno obravnavo. To pomeni, da mora podati izrecen predlog za izjemno odločanje o nedovoljeni ustavni pritožbi in ga utemeljiti z navedbo upoštevnih okoliščin. Pri tem mora v zvezi s pogojem posebej utemeljenega primera zatrjevati in utemeljiti, da gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve.
[6]
5. Po oceni senata Ustavnega sodišča je vprašanje, ali sprejetje pravnega akta EU, na uporabo katerega odkazuje blanketna zakonska dispozicija prekrška, učinkuje tudi kot sprememba zakona o prekršku (ZTuj-2) v smislu drugega odstavka 28. člena Ustave,
pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Zato je senat ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile pritožniku s sodbo Višjega sodišča kršene človekove pravice in temeljne svoboščine.
[7]
6. Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi tretjega odstavka 55.a člena ZUstS ter druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik senata Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA) ter člana Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejel soglasno.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Predsednik senata
[1]
Člen 12 ZTuj-2 je v drugi alineji določal, da se za nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo šteje, če se tujec izogne mejni kontroli.
[2]
Uredba (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (kodificirano besedilo) (UL L 77, 23. 3. 2016 – v nadaljevanju Zakonik).
[3]
V tem smislu pritožnik Višjemu sodišču očita, da ni uporabilo določb Zakonika oziroma da jih je uporabilo le delno.
[4]
Glej drugi odstavek 2. člena Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju ZP-1) in 159. člen ZP-1 v zvezi s šestim odstavkom 66. člena ZP-1.
[5]
Sklep Ustavnega sodišča št. Up-240/23 z dne 18. 9. 2023 (Uradni list RS, št. 106/23), 9. točka obrazložitve.
[6]
Sklep Ustavnega sodišča št. Up-825/21 z dne 13. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 58/23).
[7]
Ker se navedena ustavnopravno pomembna vprašanja v obravnavani zadevi zastavljajo samo v zvezi s sodbo Višjega sodišča, je senat Ustavnega sodišča ustavno pritožbo, ki je sicer vložena tudi zoper sodbo Okrajnega sodišča v Kopru št. ZSV 1390/2021-1712 z dne 9. 12. 2021 in plačilni nalog Postaje pomorske policije Koper št. 120298074 z dne 20. 7. 2020, sprejel v obravnavo le v navedenem obsegu.
⇒
Up-1534/23-21
20. 6. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi
Mihaela Kocijančić
a
,
Republika Hrvaška
, ki ga zastopa odvetniška družba Kozinc in partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 20. junija 2024
odločilo:
Ustavna pritožba zoper sodbo
Višjega sodišča v Kopru št. PRp 298/2023 z dne 8. 6. 2023 se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Postaja pomorske policije Koper (v nadaljevanju prekrškovni organ) je pritožniku izdala plačilni nalog z dne 15. 7. 2020 zaradi prekrška po prvem odstavku 145. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/18 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr. – v nadaljevanju ZTuj-2), ki je določal: "Z globo od 500 do 1.200 eurov se kaznuje za prekršek tujec, če nedovoljeno vstopi v Republiko Slovenijo (12. člen tega zakona)." Okrajno sodišče v Kopru je s sodbo z dne 9. 12. 2021 zavrnilo njegovo zahtevo za sodno varstvo zoper navedeni plačilni nalog. Višje sodišče v Kopru pa je s sodbo št. PRp 298/2023 z dne 8. 6. 2023 zavrnilo tudi njegovo pritožbo zoper sodbo Okrajnega sodišča, s čimer je postal plačilni nalog pravnomočen.
2. Pritožnik se v ustavni pritožbi sklicuje na kršitev drugega odstavka 28. člena Ustave. Očitano mu ravnanje, da je po vplutju v morje Republike Slovenije pričel dvigati ribiške mreže, ne da bi po prestopu morske meje najprej vplul na mejni prehod in tam opravil mejno kontrolo v skladu s 5. členom
Zakonika o schengenskih mejah,
[1]
naj še pred pravnomočnostjo ne bi več pomenilo storitve prekrška po prvem odstavku 145. člena ZTuj-2. V zvezi z navedenim trdi, da je Republika Hrvaška s 1. 1. 2023 pristopila k Schengenskemu sporazumu in da naj od tedaj meja med njo in Republiko Slovenijo ne bi bila več zunanja, temveč notranja meja schengenskega območja. Pri prehodu notranje meje pa naj skladno s 5. in 8. členom Zakonika o schengenskih mejah ne bi bilo treba opraviti mejne kontrole na mejnem prehodu, saj naj bi se ta obveznost nanašala le na prehod zunanje meje. Tudi če bi med Republiko Hrvaško in Republike Slovenijo še obstajala zunanja morska meja, naj bi bilo za pritožnika uporabljivo pravilo iz točke 3.2.7 Priloge VI Zakonika o schengenskih mejah, po katerem se (z odstopanjem od 5. in 8. člena Zakonika o schengenskih mejah) ne opravi sistematična kontrola pri posadkah obalne ribiške ladje, ki se vsak dan ali v 36 urah vračajo v matično pristanišče ali katerokoli drugo pristanišče na ozemlju držav članic, ne da bi pristale v pristanišču na ozemlju tretje države. Da so izpolnjeni pogoji za uporabo navedene izjeme, pa naj bi izhajalo že iz opisa dejanskega stanja v prilogi plačilnega naloga, iz obrazložitve sodbe Okrajnega sodišča ter geografskih okoliščin plovbe.
3. Višje sodišče je v svoji sodbi obrazložilo, da je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno, saj naj bi bili podani vsi znaki prekrška po prvem odstavku 145. člena ZTuj-2, pritožbeni preizkus po uradni dolžnosti pa naj tudi ne bi pokazal kršitev.
4. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo s sklepom senata št. Up-1534/23 z dne 14. 5. 2024 sprejelo v obravnavo. Ocenilo je namreč, da pravno vprašanje, ali sprejetje pravnega akta Evropske unije (v nadaljevanju EU), na uporabo katerega odkazuje blanketna zakonska dispozicija prekrška, učinkuje kot sprememba zakona o prekršku (ZTuj-2) v smislu drugega odstavka 28. člena Ustave, pomeni pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. O sprejemu ustavne pritožbe je skladno s prvim odstavkom 56. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo,
109/12, 23/20 in 92/21
– v nadaljevanju
ZUstS) obvestilo Višje sodišče.
B.
5. Drugi odstavek 28. člena Ustave določa, da se dejanja, ki so kazniva, ugotavljajo ter kazni zanje izrekajo po zakonu, ki je veljal ob storitvi dejanja, razen če je novi zakon za storilca milejši. Povratna uporaba novega, milejšega kazenskega zakona je v Ustavi izrecno zapisana kot materialno ustavnopravno jamstvo, ki učinkuje v korist storilca kaznivega dejanja. Razmerje med prvim in drugim odstavkom 28. člena Ustave je Ustavno sodišče opredelilo v odločbi št. Up-152/14 z dne 9. 2. 2017 (Uradni list RS, št. 12/17, in OdlUS XXII, 16), saj je presodilo, da načelo zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave vsebuje med drugim tudi prepoved povratne veljave predpisov, ki določajo kazniva dejanja in kazni (
nullum crimen, nulla poena sine lege praevia
), ter da isto prepoved vsebuje tudi drugi odstavek 28. člena Ustave, ki pa hkrati določa izjemo od nje v primeru, če je novi kazenski zakon, ki še ni veljal v času storitve kaznivega dejanja, za storilca milejši. Zato je prepoved povratne uporabe kazenskega zakona iz prvega odstavka omejena z drugim odstavkom 28. člena Ustave na strožji ali enako strog kazenski zakon. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-150/19, Up-151/19 z dne 5. 3. 2020 (OdlUS XXV, 33) presodilo, da drugi odstavek 28. člena Ustave velja tudi na področju prekrškov. Iz navedene odločbe med drugim izhaja, da morajo v prvem koraku prekrškovni organi in sodišča, ki odločajo o prekrških, ves čas postopka paziti na to, ali se je materialni predpis, ki določa prekršek in sankcijo zanj, po storitvi dejanja spremenil. Če ugotovijo, da je prišlo do spremembe predpisa, morajo v drugem koraku s primerjavo določb predpisa, ki je veljal v času storitve dejanja, in določb predpisov, ki so začeli veljati kasneje, presoditi, kateri predpis je za storilca milejši, ter v tretjem koraku uporabiti za storilca milejši predpis.
6. Iz ustavne pritožbe izhaja, da naj bi upoštevno spremembo predpisa, ki naj bi vplivala na kaznivost prekrška, v obravnavani zadevi pomenil Sklep Sveta (EU) 2022/2451 z dne 8. decembra 2022 o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Republiki Hrvaški (UL L 320, 14. 12. 2022 – v nadaljevanju Sklep Sveta (EU) 2022/2451). Državni zbor je leta 2013 ratificiral Pogodbo o pristopu Republike Hrvaške k EU,
[2]
ki vsebuje tudi Pristopni akt,
[3]
s katerim so določeni pogoji sprejema države v EU in prilagoditve temeljnih pogodb. Drugi odstavek 4. člena Pristopnega akta pri tem med drugim določa, da se v Republiki Hrvaški uporabljajo določbe schengenskega pravnega reda, kakor so vključene v okvir EU, in akti, ki na njem temeljijo ali pa so z njim kako drugače povezani, šele na podlagi izdaje ustreznega sklepa Sveta.
[4]
Sklep Sveta (EU) 2022/2451 določa, da se kontrole oseb na notranjih kopenskih in morskih mejah s Hrvaško 1. 1. 2023 odpravijo in se določbe schengenskega pravnega reda iz Priloge tega sklepa od takrat uporabljajo na Hrvaškem v njenih odnosih z drugimi naštetimi državami članicami, med njimi tudi Republiko Slovenijo. Zato pomeni v zvezi z navedenimi določbami Pristopnega akta podlago za to, da se določbe Zakonika o schengenskih mejah med Republiko Hrvaško in Republiko Slovenijo od 1. 1. 2023 uporabljajo kot med dvema državama članicama schengenskega območja (obe državi sta bili že v času storitve prekrška državi članici EU).
7. Sprememba, na katero se sklicuje pritožnik, ima pravno lastnost spremembe dopolnilne norme, saj prvi odstavek 145. člena ZTuj-2 določa, da se kaznuje za prekršek tujec, če nedovoljeno vstopi v Republiko Slovenijo (12. člen ZTuj-2). Zakonski znak nedovoljenega vstopa je blanketna norma, ki najprej napotuje na 12. člen ZTuj-2, ki je v času storitve prekrška določal, da se za nedovoljen vstop v Republiko Slovenijo šteje, če se tujec izogne mejni kontroli. Upošteven pa je tudi prvi odstavek 11. člena ZTuj-2, ki je ves čas določal, da se morajo tujci pri vstopu v Republiko Slovenijo na zunanji meji podrediti mejni kontroli. Že v času storitve prekrška dne 15. 7. 2020 se je v Republiki Sloveniji uporabljal Zakonik o schengenskih mejah.
[5]
Ta v 2. členu opredeljuje pojme, ki se v njem uporabljajo, pri čemer pojem "notranje meje" pomeni: (a) skupne kopenske meje, vključno z mejami na rekah in jezerih držav članic; (b) letališča držav članic, namenjena notranjim letom; ter (c) morska, rečna in jezerska pristanišča držav članic, ki so namenjena rednim notranjim trajektnim povezavam; pojem "zunanje meje" pa pomeni kopenske meje držav članic, vključno z mejami na rekah in jezerih, meje na morju in letališčih, rečnih, morskih in jezerskih pristaniščih, pod pogojem, da ne gre za notranje meje.
Zakonik o schengenskih mejah se v kontekstu prekrška iz prvega odstavka 145. člena ZTuj-2 torej uporablja že zato, ker določa pojem zunanje meje. V primeru vstopa tujca na zunanji meji namreč po ZTuj-2 nastopi obveznost, da se tujec podredi mejni kontroli, kršitev te obveznosti pa pomeni storitev prekrška.
8. Drugi odstavek 11. člena ZTuj-2 določa še, da obsega mejna kontrola tujcev, ki vstopajo v Republiko Slovenijo, poleg osebne kontrole, kontrole prevoznega sredstva in kontrole stvari po zakonu, s katerim se ureja nadzor državne meje, tudi preveritev, ali obstajajo razlogi za zavrnitev vstopa v Republiko Slovenijo po 10. členu ZTuj-2. Po storitvi prekrška je bil tudi 12. člen ZTuj-2 spremenjen tako, da je zakonodajalec natančneje določil, da se za nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo šteje, če se izogne mejni kontroli na mejnem prehodu, ko ta obratuje, ali se izogne mejni kontroli izven območja mejnega prehoda ali na mejnem prehodu, ko ta ne obratuje.
[6]
Glede na to je mejna kontrola (na mejnem prehodu), ki se izvaja skladno z določbami IV. in V. poglavja Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 35/10 – uradno prečiščeno besedilo, 5/17, 68/17, 47/19, 139/20, 161/21, 29/22 in 76/23 – v nadaljevanju ZNDM-2), eden od elementov nedovoljenosti vstopa tujca v Republiko Slovenijo na podlagi prvega odstavka 145. člena ZTuj-2, saj gre vsebinsko pri tem prav za izogibanje mejni kontroli.
[7]
Posledično pa se kot dopolnilni predpis uporablja tudi Zakonik o schengenskih mejah, saj v 5. členu med drugim določa, da se zunanje meje lahko
prehajajo le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom ter da države članice za nezakonit prehod zunanjih meja izven mejnih prehodov ali izven določenega delovnega časa uvedejo kazni v skladu s svojim nacionalnim pravom, ki morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
[8]
9. Pritožniku se po stališču obeh sodišč očita, da
je po vplutju v morje Republike Slovenije pričel dvigati ribiške mreže, ne da bi po prestopu zunanje meje vplul na mejni prehod v Kopru ali Piranu in opravil mejno kontrolo v skladu s 5. členom Zakonika o schengenskih mejah, s čimer je kršil 12. člen ZTuj-2. Okrajno sodišče ugotavlja tudi, da je pritožnik s svojim aktivnim ravnanjem, in sicer neupoštevanjem znaka za zaustavitev plovila, preprečeval, da bi policija izvedla postopek.
[9]
Dejanski opis prekrška (peti odstavek 57. člena Zakona o prekrških, Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 32/16 in 38/24 – v nadaljevanju ZP-1) v zvezi s plačilnim nalogom pritožnikovo ravnanje konkretizira tudi s tem, da je policija z uporabo megafona in modre vrteče se luči na službenem plovilu policije pritožniku ukazala ustavitev plovila, vendar postopka z njim ni mogla izvesti, saj pritožnik ni upošteval znakov za zaustavitev.
Niti v postopku pred prekrškovnim organom in sodišči niti v ustavni pritožbi pritožnik ni trdil, da se sicer ni bil dolžan podrediti mejni kontroli na mejnem prehodu v Piranu ali Kopru oziroma ukazom policistov, ki so hoteli z njim opraviti postopek.
[10]
Zato Ustavno sodišče ne dvomi, da je pritožnikovo izogibanje mejni kontroli (glej tudi
odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi
Chelleri
in drugi proti Hrvaški
z dne 16. 4. 2024
, 29., 61. in 72. točka obrazložitve)
[11]
povezano z izvajanjem Zakonika o schengenskih mejah.
[12]
10. V zvezi s prekrškom po prvem odstavku 145. člena ZTuj-2 se torej po presoji Ustavnega sodišča uporablja tudi Zakonik o schengenskih mejah kot uredba EU. Ker je torej eden od konstitutivnih elementov nedovoljenega vstopa v Republiko Slovenijo izogibanje mejni kontroli na zunanji meji, sodi ta prekršek v okvir nacionalne zakonodaje, s katero Republika Slovenija določa
učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni za nezakonit prehod zunanjih meja izven mejnih prehodov ali izven določenega delovnega časa (tretji odstavek 5. člena Zakonika
o schengenskih mejah
). Ustavno sodišče obravnava večje število ustavnih pritožb hrvaških ribičev, v katerih so prekrškovni organi v primerljivih okoliščinah storilcu izrekli globo za prekršek po prvem odstavku 145. člena ZTuj-2. Gre za splošno znano dejstvo, da slovenski in hrvaški prekrškovni organi vzajemno izrekajo globe za nezakonit prehod državne meje na morju s strani ribičev (glej sklep ESČP v zadevi
Chelleri in drugi proti Hrvaški
, 160. točka obrazložitve). Tudi ravnanje prekrškovnih organov in sodišč zato pomeni, da se v bistvu ugotavlja odgovornost pritožnika za prehod zunanje meje, ki je bil zaradi izogibanja mejni kontroli v nasprotju z določbami Zakonika
o schengenskih mejah
. Pritožnik tudi sam navaja, da se očitek prekrška po prvem odstavku 145. člena ZTuj-2 nanaša na 5. člen Zakonika
o schengenskih mejah
. Zato je presoja Ustavnega sodišča omejena na ustavnopravno pomembno vprašanje, ali
pomeni začetek uporabe Zakonika o schengenskih mejah v Republiki Hrvaški upoštevno spremembo zakona, ki določa prekršek, ker naj bi prišlo do spremembe pravil mejne kontrole na morju in ker naj bi ta vplivala na kaznivost obravnavanega prekrška. Gre za prvi korak presoje, ali je kršeno načelo povratne veljave milejšega zakona iz drugega odstavka 28. člena Ustave (5. točka obrazložitve).
11. Ustavno sodišče je že v odločbi št. Up-152/14 zavzelo stališče, da je z vidika drugega odstavka 28. člena Ustave upoštevna tista sprememba kazenskega zakona, do katere je prišlo do pravnomočnosti sodbe. Pravnomočnost sodbe Višjega sodišča je glede na to, da je Višje sodišče o pritožbi odločilo na seji dne 8. 6. 2023, zoper sodbo pa ni nadaljnje pritožbe,
[13]
nastopila v obdobju po začetku uporabe Sklepa Sveta (EU) 2022/2451 dne 1. 1. 2023. Do začetka uporabe Zakonika o schengenskih mejah na Hrvaškem je torej prišlo v z vidika drugega odstavka 28. člena Ustave upoštevnem obdobju med storitvijo prekrška in pravnomočnostjo plačilnega naloga.
12. Vprašanje, ali neki predpis učinkuje kot nov, milejši zakon, se lahko zastavi tudi, če pride do spremembe dopolnilne norme, na katero napotuje blanketna določba materialnega zakona, ki določa prekršek, pri čemer teorija loči dve situaciji: 1) če je sprememba dopolnilne norme samo tehnične narave (če ne gre za drugačno oceno nevarnosti ravnanja), potem norma ni postala milejša in njena sprememba z vidika časovne veljavnosti ni odločilna; 2) če pa je sprememba dopolnilne norme posledica drugačnega ovrednotenja stopnje neprava (in se je spremenila, da bi potencialne storilce postavila v ugodnejši položaj), jo je treba uporabiti retroaktivno, saj je za storilca postala milejša.
[14]
V obravnavani zadevi spremembo dopolnilne norme pomeni začetek uporabe določb Zakonika o schengenskih mejah v Republiki Hrvaški v razmerju do Republike Slovenije, v kateri se je navedeni zakonik uporabljal že v času storitve prekrška. Republika Slovenija je z ratifikacijo Pogodbe o pristopu Republike Hrvaške k EU, ki vsebuje tudi Pristopni akt, na Svet EU prenesla pristojnost za sprejetje odločitve, kdaj se bodo v Republiki Hrvaški začela uporabljati vsa določila schengenskega pravnega reda, vključno z Zakonikom o schengenskih mejah (prvi odstavek 3.a člena Ustave). Gre torej za spremembo dopolnilne norme, ki je bila posledica ravnanja zakonodajalca EU, saj se je Zakonik o schengenskih mejah v Republiki Hrvaški začel uporabljati na podlagi Sklepa Sveta (EU) 2022/2451. Zato je vprašanje, ali začetek uporabe določb Zakonika o schengenskih mejah na Hrvaškem z vidika drugega odstavka 28. člena Ustave vpliva na kaznivost prekrška iz prvega odstavka 145. člena ZTuj-2, povezano z vprašanji časovne veljavnosti zakonodaje EU. Hkrati gre, ker je dopolnilna norma uredba EU, tudi za uporabo prvega odstavka 49. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina), in sicer da se ne sme izreči strožja kazen od tiste, ki jo je bilo mogoče izreči v času, ko je bilo storjeno kaznivo dejanje, če pa je bila v času po storitvi dejanja z zakonom predpisana milejša kazen, se uporabi ta.
[15]
13. Pri presoji izpodbijane odločitve Višjega sodišča mora zato Ustavno sodišče pri opredeljevanju vsebine človekovih pravic in temeljnih svoboščin upoštevati primarno pravo EU, poleg Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) in Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) torej tudi Pogodbo o pristopu Republike Hrvaške k EU, Listino ter sodno prakso SEU, ter sekundarno pravo EU, zlasti Zakonik o schengenskih mejah in Sklep Sveta (EU) 2022/2451. V takem primeru je treba nacionalne standarde
[16]
varstva temeljnih pravic uporabljati tako, da njihova uporaba ne ogrozi ravni varstva iz Listine, kot jo razlaga SEU, in ne posega v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU.
[17]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora na podlagi 267. člena PDEU sodišče, če se pred njim postavi vprašanje razlage prava EU, izpolniti dolžnost predložitve vprašanja SEU v predhodno odločanje, razen če ugotovi: 1) da to vprašanje ni upoštevno, pri čemer je nacionalno sodišče tisto, ki presodi o upoštevnosti vprašanja, 2) da je upoštevna določba prava EU že bila predmet razlage SEU ali 3) da se pravilna uporaba prava EU sodišču ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za razumen dvom.
[18]
Ustavno sodišče je zato na ustavnopravno vprašanje, ki se zastavlja v obravnavani zadevi (4. točka obrazložitve), odgovorilo tudi upoštevajoč vsebino prvega odstavka 49. člena Listine in sodno prakso SEU.
14. Pri tem Ustavno sodišče ugotavlja, da je SEU nazadnje v sodbi v zadevi
Administration des douanes et droits indirect in France AgriMer proti Hubertu Clergeauju in drugim
, C-115/17, z dne 7. 8. 2018 razdelalo premise presoje, ali je sprememba sekundarne zakonodaje EU, na uporabo katere napotuje blanketna dispozicija kazenskega zakona,
upoštevna z vidika povratne veljave novega, milejšega kazenskega zakona (prvi odstavek 49. člena Listine). Obrazložilo je, da dolžnost uporabe ugodnejše kazenske zakonodaje nujno pomeni časovno sosledje zakonov in temelji na ugotovitvi, da je zakonodajalec spremenil stališče bodisi glede kazenskopravne kvalifikacije dejstev bodisi glede kazni za kaznivo dejanje. Iz sodbe SEU izhaja, da se prvi odstavek 49. člena Listine uporablja tudi, kadar se sicer zakon, ki določa kaznivo dejanje goljufije na škodo finančnih interesov EU v nacionalni zakonodaji, ni spremenil,
[19]
ampak se je spremenila le tako imenovana nekazenska zakonodaja EU, in
sicer uredba EU o pravilih, po
katerih so se lahko dodelila posebna izvozna nadomestila EU za nekatere kose mesa. V konkretni zadevi je SEU presodilo, da je bil cilj uvedbe posebnega izvoznega nadomestila za nekatere kose mesa prilagoditev predpisov EU spreminjajočim se razmeram na trgu mesa, predvsem razvoju razmer na svetovnem trgu, zaradi česar je šlo za spremembo predpisa, ki je temeljila izključno na gospodarski in tehnični presoji razmer na svetovnem trgu mesa in torej ni vplivala na možnost kazenskopravnega sankcioniranja lažnih izjav in ravnanj, katerih učinek je bila pridobitev izvoznih nadomestil na škodo sredstev EU.
15. SEU je tudi v sodbi v zadevi
kazenskega postopka zoper Gianpaola Paolettija in druge
, C-218/15, z dne 6. 10. 2016 z vidika načela povratne veljave novega, milejšega zakona iz prvega odstavka 49. člena Listine odločalo o upoštevnosti spremembe v okviru nekazenske zakonodaje EU. Ta naj bi vplivala na kaznivost dejanja, s katerim je Italija izpolnila obveznost iz
Direktive Sveta 2002/90/ES z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL L 328, 5. 12. 2002), ki državi članici nalaga sprejetje ustreznih sankcij za (a) osebo, ki namenoma pomaga drugi osebi, ki ni državljan države članice, da vstopi ali v tranzitu prečka ozemlje države članice, pri čemer krši zakone navedene države o vstopu oziroma tranzitu tujcev; ter (b) osebo, ki zaradi dobička pomaga drugi osebi, ki ni državljan države članice, da prebiva na ozemlju države članice, pri čemer krši zakone te države o prebivanju tujcev.
[20]
V konkretni zadevi so storilci pomagali pri nedovoljenem vstopu državljanov Romunije v Italijo ter njihovem prebivanju v njej. Še pred pravnomočnostjo postopka je Romunija pristopila k članstvu v EU in so bile odpravljene omejitve v zvezi s prostim gibanjem romunskih delavcev.
16. Po presoji SEU v zadevi C-218/15 nobene določbe navedene direktive ali kakega drugega akta EU ni mogoče razlagati tako, da pridobitev državljanstva EU odpravlja kaznivo dejanje, ki so ga storili obdolženci kot trgovci z delovno silo. Nasprotno bi pomenilo, da bi se ta trgovina spodbujala takoj, ko bi država začela postopek pristopa k EU, ker bi bili tihotapci prepričani, da bodo kasneje upravičeni do imunitete, navedeni cilj pa bi torej nasprotoval cilju, ki ga zasleduje zakonodajalec EU. SEU je zato ocenilo, da pristop Romunije k EU ni vplival na elemente kaznivega dejanja pomoči pri nezakonitem priseljevanju, ki je ostalo v italijanski zakonodaji nespremenjeno. Pri tem je SEU upoštevalo, da ni šlo za trajajoče kaznivo dejanje, ampak je bilo to v celoti dokončano pred pristopom Romunije k EU, in da se določbe o državljanstvu EU uporabljajo od trenutka, ko so začele veljati. Zato je SEU presodilo, da je pridobitev državljanstva EU le dejanska okoliščina, ki ni mogla spremeniti elementov kaznivega dejanja, ki naj bi bilo storjeno pred pristopom Romunije k EU, in da torej pristop ene države k EU drugi državi članici ni preprečeval naložitve kazenske sankcije osebam, ki so pred pristopom storile kaznivo dejanje pomoči pri nezakonitem priseljevanju državljanov prve države.
17. Sodbi SEU v navedenih zadevah, zlasti v zadevi C-218/15, v bistvenem že odgovarjata na ustavnopravno vprašanje, ki se zastavlja v obravnavani zadevi. Prvi odstavek 145. člena ZTuj-2, ki določa prekršek nedovoljenega vstopa tujca v Republiko Slovenijo, po storitvi prekrška ni bil spremenjen.
[21]
Sklep Sveta (EU) 2022/2451 določa, da se kontrole oseb na notranjih kopenskih in morskih mejah z Republiko Hrvaško 1. 1. 2023 odpravijo in določbe schengenskega pravnega reda (tudi Zakonik o schengenskih mejah) uporabljajo v Republiki Hrvaški v njenih odnosih z Republiko Slovenijo. Glede na Pristopni akt se določbe schengenskega pravnega reda na Hrvaškem ob pristopu Hrvaške k EU niso uporabljale, ker je bilo treba v skladu z veljavnimi schengenskimi postopki ocenjevanja preveriti, ali so na Hrvaškem izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo vseh delov schengenskega
acquis
, z učinkovito uporabo vseh schengenskih pravil v skladu z dogovorjenimi skupnimi standardi in temeljnimi načeli vred.
[22]
Položaj je primerljiv s tistim iz zadeve C-218/15, v kateri je SEU obravnavalo vprašanje, ali sta dejstvi, da so romunski državljani pridobili državljanstvo EU in da je bila odpravljena omejitev glede prostega gibanja delavcev iz Romunije, vplivali na elemente kaznivega dejanja pomoči pri nezakonitem priseljevanju. Ustavno sodišče namreč ugotavlja, da je pridruževanje države EU proces, ki vključuje sprejetje uveljavljene zakonodaje EU, priprave na ustrezno uporabo in izvrševanje navedene zakonodaje ter izvedbo pravosodnih, upravnih, gospodarskih in različnih drugih reform, kar je potrebno za izpolnitev pogojev za pridružitev ali tako imenovanih pristopnih meril. Šele ko država izpolni te pogoje oziroma merila, lahko postane članica EU, njeni državljani pa pridobijo pravice, ki jih imamo državljani EU. Podobno glede na vsebino Pristopnega akta velja za obravnavani primer. Šele tedaj, ko je Republika Hrvaška izpolnila vse pogoje za pridružitev schengenskemu območju
[23]
ter je Svet EU na podlagi ugotovitve, da te pogoje izpolnjuje, izdal ustrezen sklep, je namreč lahko prišlo do spremembe pravil mejne kontrole.
18. Zakonik o schengenskih mejah se kot del schengenskega pravnega reda na Hrvaškem uporablja na podlagi Sklepa Sveta (EU) 2022/2451 od 1. 1. 2023 dalje. Ta sprememba po oceni Ustavnega sodišča ni učinkovala na pravne položaje, ki so zaključeni pred tem datumom, vključno s prekrški, ugotovljenimi ob uporabi določb Zakonika o schengenskih mejah v Republiki Sloveniji. Okoliščina, da je bilo sprejetje navedenega sklepa pogojeno s pozitivno oceno, da Republika Hrvaška izpolnjuje vse pogoje za pridružitev schengenskemu območju, namreč pomeni, da zakonodajalec EU ni vsebinsko prevrednotil ravnanj, ki so pomenila kršitev obveznosti iz 5. člena Zakonika o schengenskih mejah in do katerih je prišlo v času, ko ta ocena še ni bila sprejeta, kar je bilo v kontekstu obravnavane zadeve izogibanje pritožnika mejni kontroli pri vstopu v Republiko Slovenijo preko zunanje meje. Prekršek je bil dokončan, ko je pritožnik vplul čez zunanjo mejo in je v slovenskih teritorialnih vodah začel dvigovati ribiške mreže, ne da bi opravil mejno kontrolo in se podredil ukazom policije, ko je hotela izvesti postopek. Stališče, da je vstop države v schengensko območje pomenil odpravo prekrška izogibanja mejni kontroli, bi po presoji Ustavnega sodišča nasprotovalo tudi namenu zakonodajalca EU, ki od držav članic zahteva uvedbo učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni za nezakonit prehod zunanje meje, saj bi bil odvračilni učinek kazni v obravnavani zadevi odpravljen najkasneje s sprejetjem in objavo Sklepa Sveta (EU) 2022/2451.
19. Zato ima po presoji Ustavnega sodišča Sklep Sveta (EU) 2022/2451, ki ima za posledico vstop Hrvaške v schengensko območje in začetek uporabe določb schengenskega pravnega reda (ki vključuje Zakonik o schengenskih mejah) na Hrvaškem, zgolj naravo dejanske spremembe, ki nima vpliva na kaznivost prekrška iz prvega odstavka 145. člena ZTuj-2, ki je bil storjen pred 1. 1. 2023. Ta sprememba v okviru nekazenske zakonodaje EU prekrškovnim organom in sodiščem ne preprečuje, da ugotovijo odgovornost posameznika za tak prekršek, čeprav je bil postopek pravnomočno končan po navedenem datumu. Po stališču Ustavnega sodišča ni prišlo do upoštevne spremembe zakona, ki določa prekršek, v pomenu načela povratne veljave novega, milejšega zakona, določenega v drugem odstavku 28. člena Ustave in prvem odstavku 49. člena Listine, in je Ustavno sodišče torej že v prvem koraku presoje presodilo, da ta človekova pravica pritožniku, ki je prekršek storil 15. 7. 2020, ni prekršena. Zato na vprašanji, ali je državna meja na morju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško tudi po vstopu Republike Hrvaške v schengensko območje zunanja meja, in če ni, ali za pritožnikov primer velja izjema iz točke 3.2.7 Priloge VI Zakonika o schengenskih mejah za mejni promet obalnih ribiških ladij, Ustavno sodišče ni odgovarjalo, saj ne gre za ustavnopravno pomembni vprašanji, ki bi se zastavljali v konkretni zadevi.
[24]
S tema vprašanjema bodo soočeni sicer prekrškovni organi in sodišča, če bodo morali pri ugotavljanju odgovornosti posameznika za prekršek, storjen po 1. 1. 2023, kot dopolnilno normo uporabiti Zakonik o schengenskih mejah. Če se bo sodišču v zvezi z navedenim zastavilo tudi vprašanje razlage zakonodaje EU, pa bo moralo nanj odgovoriti skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče to ustavno pritožbo zavrnilo.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Uredba (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL L 77, 23. 3. 2016 – v nadaljevanju Zakonik o schengenskih mejah).
[2]
Zakon o ratifikaciji Pogodbe med Kraljevino Belgijo, Republiko Bolgarijo, Češko republiko, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Romunijo, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska (državami članicami Evropske unije) ter Republiko Hrvaško o pristopu Republike Hrvaške k Evropski uniji s Sklepno listino (Uradni list RS, št. 34/13, MP, št. 7/13 – v nadaljevanju Pogodba o pristopu Republike Hrvaške k EU).
[3]
Akt o pogojih pristopa Republike Hrvaške in prilagoditvah Pogodbe o Evropski uniji, Pogodbe o delovanju Evropske unije in Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (v nadaljevanju Pristopni akt).
[4]
Drugi odstavek 4. člena Pristopnega akta določa: "2. Določbe schengenskega pravnega reda, kakor so vključene v okvir Evropske unije, in akti, ki na njem temeljijo ali so z njim kako drugače povezani in v odstavku 1 niso omenjeni ter so za Hrvaško zavezujoči od dne pristopa, se na Hrvaškem uporabljajo šele na podlagi ustreznega sklepa Sveta, potem ko se v skladu z veljavnimi schengenskimi postopki evalvacije preveri, ali so na Hrvaškem izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo vseh delov ustreznega pravnega reda, tudi za učinkovito uporabo vseh schengenskih pravil v skladu z dogovorjenimi skupnimi standardi in temeljnimi načeli. Svet sprejme ta sklep v skladu z veljavnimi schengenskimi postopki in ob upoštevanju poročila Komisije, ki potrjuje, da Hrvaška še naprej izpolnjuje zaveze, ki jih je prevzela v pristopnih pogajanjih v zvezi s schengenskim pravnim redom. Svet po posvetovanju z Evropskim parlamentom sprejme ta sklep s soglasjem svojih članov, ki zastopajo vlade držav članic, za katere so določbe iz tega odstavka že začele veljati, in predstavnika vlade Republike Hrvaške. Člani Sveta, ki zastopajo vladi Irske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, sodelujejo pri sprejemanju tega sklepa, če se ta nanaša na določbe schengenskega pravnega reda in na akte, ki na njem temeljijo ali so z njim kako drugače povezani, pri katerih ti državi članici sodelujeta.
"
[5]
Sklep Sveta 2007/801/ES z dne 6. decembra 2007 o polni uporabi določb schengenskega pravnega reda v Češki republiki, Republiki Estoniji, Republiki Latviji, Republiki Litvi, Republiki Madžarski, Republiki Malti, Republiki Poljski, Republiki Sloveniji in Slovaški republiki (UL L 323, 8. 12. 2007).
[6]
Člen 7 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 57/21 – v nadaljevanju ZTuj-2F).
[7]
Poleg tega, da je sam znak prekrška nedovoljen vstop v Republiko Slovenijo, pa dejanski opis prekrška vsebuje navedbo, da naj bi ravnal v nasprotju s 5. členom Zakonika o schengenskih mejah.
[8]
Zakonik o schengenskih mejah v drugem odstavku 5. člena določa tudi, da so lahko dovoljene izjeme od obveznosti prehoda zunanjih meja le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom, med drugim v skladu s posebnimi pravili iz 19. in 20. člena v zvezi s prilogama VI in VII. V točki 3 Priloge VI pa so urejena posebna pravila za prehajanje meje na morju.
[9]
Ustavno sodišče pri presoji, ali je kaznivo dejanje v smislu 28. člena Ustave konkretizirano, ni vezano na opis dejanja v izreku sodbe (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-879/14 z dne 20. 4. 2015, Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 13, 39. točka obrazložitve). Poleg tega pa gre v obravnavani zadevi za plačilni nalog, ki je odločba o prekršku, zahteva za sodno varstvo pa je pravno sredstvo, s katerim se storilcu zagotavljata hkrati pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave) in pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Zato izrek sodbe Okrajnega sodišča o zahtevi za sodno varstvo, če ne pride do spremembe plačilnega naloga, ampak se zahteva zavrne, niti ne vsebuje konkretnega opisa prekrška.
[10]
Pritožnik v ustavni pritožbi navaja, da naj ne bi bilo jasno, ali se mu je očital nedovoljen vstop v Republiko Slovenijo po prvi ali drugi alineji 12. člena ZTuj-2, pri čemer očitno spregleda, da v času izdaje plačilnega naloga zakonodajalec še ni natančneje opredelil načinov izogibanja mejni kontroli po sedaj veljavni prvi in drugi alineji 12. člena ZTuj-2 (glej 8. točko obrazložitve), ampak je 12. člen ZTuj-2 določal le, da se za nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo šteje, če se izogne mejni kontroli.
[11]
Skladno z drugim odstavkom 5. člena Zakonika o schengenskih mejah v zvezi z 19. in 20. členom tega zakonika se za kontrole, ki se opravljajo na različnih vrstah meja in različnih prevoznih sredstvih pri prehajanju mejnih prehodov, uporabljajo posebna pravila, določena v Prilogi VI.
[12]
Tretji odstavek 1. člena ZNDM-2 določa, da se za nadzor državne meje po tem zakonu štejejo dejavnost in ukrepi iz Zakonika o schengenskih mejah.
[13]
Člen 199 ZP-1 določa:
"(1) Odločba organa za odločanje o prekršku (odločba, sodba oziroma sklep) postane pravnomočna, ko je ni možno več izpodbijati z zahtevo za sodno varstvo oziroma s pritožbo ali če zoper njo ni pravnega sredstva.
(2) Če je bilo zoper odločbo organa za odločanje o prekršku iz prejšnjega odstavka vloženo pravno sredstvo, o katerem je bilo odločeno na drugi stopnji, nastopi pravnomočnost z dnem, ko se odločitev odpravi vlagatelju pravnega sredstva.
"
[14]
Glej L. Bavcon, Kazensko pravo, splošni del, 6. izdaja, 5. ponatis, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2021, str. 115, M. Šošić v: M. Šepec (ur.), Kazenski zakonik s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2021, str. 155–156 in 161.
[15]
Glej sodbi Sodišča EU (v nadaljevanju SEU) v zadevah
Thierry Delvigne proti Commune de Lesaprre Médoc in Préfet de la Gironde
, C-650/13, z dne 6. 10. 2015, in
Lin
, C-107/23 PPU, z dne 24. 7. 2023, primerjaj s sodbo SEU v združenih zadevah
Berlusconi in drugi
, C-387/02, C-391/02 in C-403/02, z dne 3. 5. 2005.
[16]
Kot je pojasnjeno v 5. točki obrazložitve, se po ustavnosodni presoji načelo povratne veljave milejšega kazenskega zakona uporablja tudi v zadevah prekrškov.
[17]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-1133/18 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 67/22), 7. točka obrazložitve; št. Up-858/20 z dne 24. 11. 2022, 24. točka obrazložitve; št. Up-500/23, U-I-85/23 z dne 19. 10. 2023, 11. točka obrazložitve; št. Up-558/20 z dne 1. 2. 2024, 12. točka obrazložitve; in št. Up-1702/22 z dne 14. 3. 2024, 12. točka obrazložitve.
[18]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1133/18, 19. točka obrazložitve, in št. Up-500/23, U-I-85/23, 14. točka obrazložitve, ter sodbo ESČP v zadevi
Rutar in Rutar Marketing d.o.o. proti Sloveniji
z dne 15. 12. 2022, 58. do 64. točka obrazložitve.
[19]
Glej tretji odstavek 4. člena PEU in 325. člen PDEU.
[20]
Primerljivo kaznivo dejanje določa 308. člen Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21 in 16/23 – KZ-1) z naslovom Prepovedano prehajanje meje ali ozemlja države.
[21]
Zvišanje globe za ta prekršek na podlagi ZTuj-2F je z vidika obravnavane zadeve nebistveno.
[22]
Glej 6. točko obrazložitve te odločbe in uvodne izjave Sklepa Sveta (EU) 2022/2451.
[23]
Država mora izpolnjevati zlasti naslednje pogoje: uporabljati skupni sklop schengenskih pravil (t. i. schengenski pravni red) v zvezi s kontrolami na mejah, izdajanjem vizumov, policijskim sodelovanjem in varstvom osebnih podatkov; sprejeti odgovornost za nadzorovanje zunanjih meja tudi za druge države članice in odgovornost za izdajanje enotnih schengenskih vizumov; učinkovito sodelovati z organi kazenskega pregona iz drugih članic schengenskega območja, da se po odpravi kontrol na notranjih mejah ohrani visoka raven varnosti; ter vzpostaviti povezavo s schengenskim informacijskim sistemom (SIS) in ga uporabljati.
[24]
Primerjaj odločitev ESČP v zadevi
Chelleri in drugi proti Hrvaški
, 28. točka obrazložitve.
⇒
Številka:
Up-1534/23-22
Datum:
21. 6. 2024
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT. Up-1534/23 Z DNE 20. 6. 2024
I.
1. V tej zadevi je več spornih vprašanj, povezanih s pravom EU (na primer ali gre za notranjo ali za t. i. schengensko mejo, kaj to pomeni za barko, ki vpluje v slovenske vode, ali se mora zglasiti v najbližjem pristanišču, uporaba
lex mitior
itd.). To so vprašanja, na katera ni mogoče odgovoriti brez prava EU. Vsa našteta vprašanja pa so tudi vprašanja, ki šele sledijo vprašanju, kje poteka meja med državama. Brez tega spornega vprašanja tudi vseh drugih vprašanj ne bi bilo, zato je vprašanje, kje poteka meja med državama, tudi
conditio sine qua non
za vsa ostala vprašanja. Vez s tem ne nespornim vprašanjem, je več kot tesna. Očitki v ustavni pritožbi bi sicer lahko bili bolje substancirani,
[1]
vendar pa ne morem zastopati stališča, da to sporno vprašanje ne bi bilo začetno vprašanje za sodišča. Slednja tega vprašanja niso izpostavila oziroma so, podobno kot tudi ESČP v zadevi slovenskih ribičev, izhajala iz stališča, da je storilec prekrška vedel, da je v slovenskem morju. Vendar pa je ravno to sporno; hrvaški ribiči in hrvaška Vlada menijo, da poteka mejna črta drugje, kot menijo slovenski pristojni organi. Slednji izhajajo iz arbitražnega sporazuma, prvi ne.
II.
2. Vprašanje, kje poteka meja med državama, je bilo predmet tudi že postopkov pred Sodiščem EU in ESČP. Prvo se je v zadevi C
‑
457/18 izreklo za nepristojno. Ključne so naslednje točke sodbe:
"105 V zvezi s tem je treba pojasniti še, da ker v Pogodbah ni bolj podrobne opredelitve ozemlja, ki spada pod suverenost držav članic, mora vsaka od teh držav članic v skladu s pravili mednarodnega javnega prava opredeliti obseg in meje svojega ozemlja (glej v tem smislu sodbo z dne 29. marca 2007, Aktiebolaget NN, C
‑
111/05, EU:C:2007:195, točka 54). Ozemeljska veljavnost Pogodb v smislu člena 52 PEU in člena 355 PDEU je namreč določena s sklicevanjem na nacionalna ozemlja. Poleg tega je v členu 77(4) PDEU opozorjeno, da so glede geografske razmejitve svojih meja v skladu z mednarodnim pravom pristojne države članice.
106 V obravnavanem primeru člen 7(3) Arbitražnega sporazuma določa, da pogodbenici v šestih mesecih po sprejetju arbitražne razsodbe storita vse potrebno za njeno izvršitev, vključno s spremembo notranje zakonodaje, če je to potrebno. Poleg tega je v opombah k točkama 8 in 10 Priloge I k Uredbi št. 1380/2013 pojasnjeno, da se glede Republike Hrvaške in Republike Slovenije ureditev dostopa do obalnih voda teh držav članic v okviru sosedskih odnosov, določena v Prilogi I k tej uredbi, „uporablja, ko se začne v celoti izvajati arbitražna odločba“. Gotovo pa je, kot je tudi generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 164 sklepnih predlogov, da arbitražna razsodba ni bila izvršena.
107 V teh okoliščinah Sodišče ni pristojno, da v okviru obravnavane tožbe, vložene na podlagi člena 259 PDEU, preuči – sicer bi prekoračilo pristojnosti, ki so mu podeljene s Pogodbama, in poseglo v pristojnosti, ki so državam članicam pridržane glede geografske razmejitve njihovih meja – vprašanje obsega in meja ozemelj Republike Hrvaške in Republike Slovenije ter pri tem neposredno uporabi mejo, določeno z arbitražno razsodbo, da bi preverilo resničnost zadevnih kršitev prava Unije.
108 Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba ugotoviti, da Sodišče ni pristojno za odločanje o obravnavani tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti."
Posebno velja poudariti 109. točko, ki je kljub zavrženju vsebinska (poudarek R. K.):
"109 Ta ugotovitev ne vpliva na nobeno od obveznosti, ki za vsako od zadevnih dveh držav članic v okviru njunih vzajemnih razmerij ter tudi razmerij do Unije in drugih držav članic izhajajo iz člena 4(3) PEU, za lojalno prizadevanje, da se vzpostavi dokončna pravna rešitev v skladu z mednarodnim pravom, kot je predvidena v Aktu o pristopu ter
s katero se zagotavlja učinkovita in neovirana uporaba prava Unije
na zadevnih območjih,
in za končanje njunega spora z uporabo katerega koli sredstva za njegovo rešitev, vključno z morebitno predložitvijo tega spora Sodišču v skladu s posebnim sporazumom na podlagi člena 273 PDEU."
Sodišče EU torej vendarle pojasni, da se pravo EU ne izvršuje neovirano.
[2]
To velja na primer za svobodo gibanja, prost pretok oseb in prosto opravljanje storitev.
[3]
To je točka preloma. Kako torej doseči, da se bo pravo EU, kljub tako dolgo trajajočemu sporu med državama članicama EU, neovirano izvrševalo. Sodišče EU sicer v 109. točki odkaže na redek postopek neposrednega reševanje sporov med državami članicami glede vprašanj, ki zadevajo pravo EU (če bi državi članici sklenili sporazum o njegovi pristojnosti). Vendar menim, da to ni edina pot. Se k tej misli (druge poti) še vrnem. Naj prej omenim še zadnjo odločeno zadevo
Chelleri
pred ESČP, poimenovano tudi Slovenski ribiči.
[4]
3. ESČP je
inter alia
odločilo, da gre za tri desetletja trajajoč politični problem in, da bi slovenski ribiči morali vedeti, da vstopajo v hrvaško morje.
[5]
Sodišče je izhajalo iz hrvaškega prava in ne iz (nespoštovanega oziroma bolje neizvedenega) mednarodnega sporazuma. O tej problematiki in tudi glede te sodbe so številni nasprotujoči si odzivi.
[6]
4. Sam menim, da neizvrševanje mednarodnega sporazuma ni samo politični problem (kot je to zapisano v sodbi ESČP v 157. točki in s čimer s strinja tudi večina sodnikov pri odločitvi, h kateri dajem odklonilno ločeno mnenje). Sploh pa ne takšne vrste, v katerega sodišča ne bi ugriznila. V to kislo jabolko (seveda, kolikor so sodišča pristojna), je treba ugrizniti. Sodišča in sodniki smo tukaj zato, da rešujemo spore in jih ne prelagamo v sfero politike, kjer gre za interesni
modus operandi
. Sploh ne v situaciji, ko je nek mednarodni sporazum dosežen, nato pa se ne izvršuje. Še huje pa je, če sodišča iščejo obvode in izgovore, da v kislo jabolko ne ugriznejo.
5. Tako razumem ne le stališča, da gre za politično vprašanje ali da je storilec prekrška moral vedeti, da se podaja na pot, na kateri bo storil prekršek, ampak tudi bolj tiha stališča, ki se kažejo v sprejemanju spornega vprašanja kot nespornega. Namreč, če bodo sodišča v Sloveniji in na Hrvaškem vsaka po svoje štela, kje je mejna črta, in se s tem sploh ne bodo ukvarjala, govorimo o pravnem kaosu in o pravni negotovosti; kajti hrvaški ribiči bodo lovili v skladu s hrvaškim pravom, slovenski pa v skladu z arbitražnim sporazumom, vmes pa je »presečna množica« oziroma območje, kjer bodo eni in drugi, če bodo tam lovili, vedno storili prekršek.
[7]
To je anarhija in nevzdržna pravna situacija, ki je kot kaže nobeno sodišče ne reši (v politiko se, seveda, ne spuščam, trdim pa, da je pravo s svojimi institucijami, prvenstveno sodišči, tisto, ki mora v takšnih primerih odgovoriti).
III.
6. Zato sem se zavzemal za sprožitev postopka predhodnega odločanja oziroma da bi to obveznost, ker Ustavno sodišče samo v postopkih z ustavnimi pritožbami ne sproža postopkov po 267. členu PDEU, prenesli na sodišče, ki je odločalo o prekršku. Vračam se torej k trditvi, da so mogoči tudi drugi postopki, ne le neposredni postopki pred Sodiščem EU. Sodišče EU v postopku po 267. členu PDEU nima popolnoma identičnih meja odločanja kot v primeru meddržavnega spora med državami članicami zaradi nespoštovanja prava EU po 259. členu PDEU. Kadar je aplikacija prava EU odvisna od nekega drugega vprašanja, ki je izven prava EU, pa je vendarle pogoj za pravilno uporabo prava EU, menim, da v skladu z načelom lojalnega izvrševanja prava EU iz 4. člena PEU, Sodišče EU ne more mimo takšnega vprašanja, tudi če je to vprašanje mednarodnega prava. Sicer tudi pravilna in učinkovita uporaba prava EU obvisi v zraku oziroma ostane le črka na papirju. V takšnem primeru bo verjetno zapisati le sporočilo o tem, da naj državi spoštujeta mednarodno pravo (109. točka sodbe v zadevi št. C-457/18), premalo. Kot pišem v opombi 1 je postopku sodnega varstva zoper plačilni nalog in ustavni pritožbi vendarle dovolj očitkov, resda nestrnjeno in ne na enem mestu, ki so povezani z vprašanjem meje in izvrševanjem prava EU. A menim, da zadostuje. Vse ostalo je
ex offo
vprašanje sodišč, kajti pravo EU se uporablja
sua sponte, ex officie
. S postavitvijo pravega vprašanja za predhodno odločanje pa bi stranke tudi (dodatno) osredotočeno odgovarjale na vprašanje izvrševanja mednarodnega prava, od katerega je potem v drugem koraku odvisno izvrševanje prava EU.
IV.
7. Odnos (v trikotniku) med pravom EU, mednarodnim pravom in Ustavo je pogosto kompleksen. Tri skupine najvišjih in drugih pravil se uporabljajo istočasno (ustavno pravo, pravo EU, mednarodno pravo). Ta pravila so lahko različna, vendar pa odnos med evropskim pravom, mednarodnim in nacionalnim (torej tudi med Sodiščem EU, ESČP in nacionalnimi sodišči) terja doseganje kohezivnega rezultata. Neredko, kot tudi v tej zadevi, je treba vse tri pravne sisteme uporabiti hkrati.
8. Mednarodno pravo nastopa kot urejevalec odnosov v mednarodni skupnosti, tudi bilateralno, torej med suverenimi državami. Pravo EU ima več moči, drugače kot pri mednarodnopravnih institucijah (mednarodnih sodiščih) nastopa tudi s konotacijo moči. Pri nespoštovanju primarnosti primarnega in sekundarnega prava, drugače kot pri mednarodnem pravu, ne nastopa v razmerju do Ustave le kot razlagalni instrument (da se Ustava razlaga mednarodnemu pravu prijazno), temveč pravo EU zahteva svojo neposredno uporabo ali konsistentno razlago. V tem pogledu mednarodno pravo tudi ne more prevladati nad primarnim pravom. To je posebna tema; ko trčita pravo EU in mednarodno pravo in se uporabijo pravila PDEU in pravila, ki jih je oblikovala sodna praksa Sodišča EU.
[8]
Ne gre drugače, kot da se doseže rezultat iz 351. člena (prej 307. člena) PDEU. Te določbe namreč ne gre razumeti drugače, kot da morajo mednarodne pogodbe, sklenjene med državami članicami EU, biti skladne s pravom EU. Nesprejemljiva bi bila razlaga, da bi lahko pomanjkanje izvedbe takšne mednarodne pogodbe izključevalo takšno obveznost PDEU.
9. Sodišče EU bi tako lahko – ob pravilno postavljenem vprašanju za predhodno odločanje – pojasnilo, ali se mora kršitev države članice ali obeh držav članic umakniti pravu EU (predvsem zgoraj omenjenim svoboščinam notranjega trga) in bi umik oziroma dajanje prednosti uporabi prava EU pomenilo tudi, da se ne smejo voditi prekrškovni postopki. Zavedam se, da Sodišče EU ne more namesto držav članic določati pravil, ki bodo v skladu s pravom EU, lahko pa derogira uporabo tistega nacionalnega pravila, ki preprečuje poln učinek prava EU. In podobno lahko stori tudi glede pravila mednarodnega prava.
V.
10. Vsled tukaj obrazloženega tudi nisem mogel podpreti odločitve večine. Tudi sicer, če že to ni dovolj dober primer, bi takšno postopanje moralo slediti ob kakšnem takšnem primeru, kjer bi torej ribič (ali pa kdo drug, ki bi s plovilom nepravilno prečkal mejo – ne vemo katero, po katerem pravu) postal subjekt prekrškovnega postopka, katerega bistvo torej sega v vprašanje nedoločene meje in to povzroči ovire svoboščinam prostega gibanja, prostega opravljanja storitev itd. S tukaj navedenimi argumenti bi silili v odločitev Sodišče EU (kajti nacionalna sodišča res ne morejo sama razlagati prava EU v takšnem primeru in odločiti, da to derogira nacionalno in mednarodno pravo). Ker nisem član kazenskega senata Ustavnega sodišča in ker je to prvi takšen primer, ki je dosegel plenumsko odločanje, svoje razmišljanje o tej zadevi širim tudi na podobne zadeve, s katerimi se bo kazenski senat Ustavnega sodišča še srečal, na sprejem ustavnih pritožb pa ne morem vplivati.
11. Pod črto; aktivni angažma nacionalnih sodišč torej, katerihkoli slovenskih in hrvaških, ki sicer ne more nadvladati jurisdikcije druge države, je potreben, da zadeva doseže tisto sodišče, ki pa lahko odloči o nadvladi (primarnega in sekundarnega) prava EU nad nacionalnim – tudi v povezavi z mednarodnim pravom (ne pišem torej, da naj Sodišče EU določi mejo, pač pa, naj pojasni (odloči), katera pravila se morajo umakniti, da se doseže poln učinek prava EU). Prelaganje na politično odgovornost ni rešitev.
12. Neizvršitev mednarodnega sporazuma (in ne odsotnost njegove sklenitve oziroma obstoja) je predvsem pravna težava, le posledice so politične narave. To pa je velika razlika do opredelitve nekega vprašanja kot političnega vprašanja, celo do meje, ko se to odrazi v (vsebinski) nepristojnosti sodišča. Kaže tudi na pomanjkanje volje sodišč ubrati težavno pot takšne razlage in uporabe prava (postopkov), ki bi zagotovili red (spoštovanje prava, v tem primeru prava EU). Skupna naloga sodišč je zagotoviti pravilno aplikacijo prava in razrešiti stanje pravnega kaosa in anarhije (in niti ni pomembno, kdo ju povzroča). Kajti kadar vladata pravni kaos in anarhija so vedno posamezniki tisti, ki so v najslabšem položaju. Temu smo že veliko predolgo priča tudi v zadevah slovenskih in hrvaških ribičev.
[9]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Ustavna pritožba predvsem na straneh 8, 12 in 13 očita element nedoločene meje. Pritožnik temu res ne posveti veliko pozornosti, a vseeno dovolj, da lahko sodišče dovolj substancirano razbere začetno težavo vseh ostalih vprašanj. Višje sodišče je izhajalo iz dejstva arbitražne razsodbe (ki ji pritožnik ne nasprotuje in mu je zato po stališču Višjega sodišča znana razmejitvena črta). Gl. 10. točko sodbe št. PRp 298/2023.
[2]
Podobno je poskušalo zaključiti svojo odločitev tudi ESČP. Prim. 164. točko sodbe ESČP,
Chelleri in drugi proti Hrvaški
, št. 49358/22, 49562/22 in 54489/22, z dne 16. 4. 2024.
[3]
Na to v zadevi Ustavnega sodišča Republike Hrvaške št. U-III-5534/2021 opozarjata tudi sodnika Selanović in Abramović v odklonilnem ločenem mnenju. V tem primeru je ustavno pritožbo vložil slovenski ribič, ki je bil kaznovan zaradi ribolova v teritorialnem morju Republike Hrvaške. Dogodek je potekal 8. novembra 2018 v Piranskem zalivu, okoli še nedoločene meje na morju med Republiko Hrvaško in Republiko Slovenijo. Ustavna pritožba ni bila sprejeta.
Sodnika opozarjata ravno na omejevanje temeljnih svoboščin PDEU (poudarki RK):
"[…] jasno je kako je otvorenost pitanja precizno određene državne granice predstavljalo izravnu
prepreku slobodi kretanja pojedinaca
na tom dijelu teritorija Europske unije.
Sloboda kretanja
građana i građanki EU na čitavom njenom teritoriju predstavlja
njihovu temeljnu slobodu
zajamčenu pravnim poretkom Europske unije. To je njihovo pojedinačno pravo. Iz tog aspekta građane i građanke EU ne zanima to što dvije države članice još uvijek nisu usuglasile rješenje oko kontrole prelaska iz prostora koji je pod kontrolom jedne države na prostor pod kontrolom druge tim više, što je to njihova pravna obveza."
[4]
Chelleri in drugi proti Hrvaški, op. 2 zgoraj.
[5]
Prav tam, gl. točki 157 in 158.
[6]
V. Fikfak, J. Vidmar, ESČP in slovenski ribiči, v petih točkah, Pravna praksa, št. 21, 2024, str. 17, A. Jurij, Zakaj je razsodba ESČP o ribičih neprebavljiva, Dnevnik, 21. 5. 2024, str. 11, V. Sancin, Odločitev kaže, da na ESČP-ju dramatično primanjkuje strokovnjakov za mednarodno pravo, MMC RTV SLO, 17. 5. 2024, , M. Rakovec, Težave slovenskih ribičev, Sobotna priloga – Delo, 9. 6. 2024.
Prva navedena avtorja tako zapišeta: "Pritožniki so trdili, da hrvaško nacionalno pravo ni bilo usklajeno z mednarodnim pravom, posebej z določitvijo nove morske meje v arbitražnem sporazumu. Odločitev arbitražnega sodišča je na novo določila morsko mejo v Piranskem zalivu. Posledično bi Hrvaška morala spoštovati ta sporazum in ga uveljaviti, vključno z določitvijo novih meja in odpravo kaznivih dejanj/glob. Tak argument pred ESČP težko uspe: predvsem zato, ker v mednarodnem pravu ni obveznosti, da države sporazum, katerega stranke so bile, vključijo v nacionalno pravo. Dejansko imajo države obveznost spoštovati mednarodno pravo in mednarodne odločitve, tudi če se z njimi ne strinjajo. Toda mednarodno pravo ne posega v način, kako je to storjeno. Tudi ko obstaja samo en način zagotavljanja skladnosti (npr. plačilo odškodnine), imajo države prosto izbiro, kako izpolniti obveznost. V tem pogledu mednarodno pravo ne predvideva prisilne izvršbe in ne posega v domačo zakonodajo države. S tega vidika – in torej z vidika ESČP – če država zavrne spoštovanje in izvajanje mednarodne odločitve (kot to trmasto počne Hrvaška), ESČP nima moči, da bi ukrepalo ali jo sililo v izvršitev."
[7]
Strinjam se s stališčem iz zgoraj omenjenega ločenega mnenja dveh sodnikov hrvaškega Ustavnega sodišča (gl. op. 2 zgoraj, poudarki R. K.):
"U okolnostima u kojima dvije države nisu ispunile svoju ugovornu obvezu koje su preuzele u okviru EU pravnog poretka i u kojima je pitanje preciznog razgraničenja među njima još uvijek otvoreno negativne posljedice tog neuspjeha nije moguće prebaciti na leđa onih pojedinaca koji imaju interes koristiti svoje temeljno pravo slobode kretanja sukladno uvjetima koje postavlja EU pravni poredak. To posebno nije moguće u okviru postupka koji je u osnovi svoje prirode kaznenopravnog karaktera i prijeti kaznenopravnom sankcijom. Naime, Povelja o temeljnim pravima EU jasno određuje, da bilo kakva kaznenopravna sankcija za neko postupanje koje ulazi u doseg regulatorne nadležnosti EU pravnog poretka, a to je ovdje nesumnjivo slučaj, može slijediti samo, ako je djelo kaznenopravne prirode zakonski propisano s visokim stupnjem preciznosti. Prekršajno djelo neovlaštenog prelaska državne granice u kontekstu slobode kretanja na teritoriju EU kada ta državna granica nije usuglašena sukladno preuzetim obvezama država članica povlači niz pitanja o svojoj primjeni pa tako i svojoj dovoljnoj zakonskoj određenosti."
[8]
Predvsem mislim na združeni zadevi Yassin Abdullah Kadi, Al Barakaat International Fundation proti Svetu Evropske unije, Komisiji Evropskih skupnosti in Združenem kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska (C-402/05 P in C-415/05 P), sodba z dne 3. septembra 2008.
Kot je zapisala de Burca, je Sodišče EU v tej precedenčni odločitvi opredelilo pravni red EU kot samostojni in primarni: "Even as Europe’s political institutions assert the EU’s distinctive role as a global actor committed to multilateralism under international law, and even as a future amendment to the EU Treaties would enshrine the ‘strict’ commitment to international law in its foundational texts, the European Court has chosen to use the much anticipated Kadi ruling as the occasion to proclaim the internal and external autonomy and separateness of the EC’s legal order from the international domain, and the primacy of its internal constitutional values over the norms of international law." (gl. G. de Burca, The European Court of Justice and the International Legal Order after Kadi, The Jean Monnet Working Paper Series, NYU School of Law, New York, št. 1/09, leto 2009.
Tudi če se s tem ne strinjamo v celoti (mednarodno pravo zajema spekter različnih primerov, kjer se to pravilo lahko izkaže kot togo), pa menim, za bilateralni primer (kot je pričujoči), nesporno pomeni, da se mora mednarodno (bilateralno) pravo umakniti zahtevi po polnem učinku prava EU.
[9]
Vrniti žogico (neučinkoviti) politiki tudi zato ni prava pot.
⇒