U-I-112/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-112/19
Datum odločitve:
7. 12. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.112.19
Akt:
Zakon o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) (ZViS), 78. čl.
Izrek:
Postopek za oceno ustavnosti 78. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17), kolikor se nanaša na zasebne visokošolske zavode, se ustavi.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa se ustavi, če pobudnik v roku, ki ga določi Ustavno sodišče, ne da podatkov, potrebnih za nadaljevanje postopka.
Geslo:
1.5.51.1.4.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ustavitev postopka - Nedopolnitev pobude/zahteve.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
Pravna podlaga:
Člen 28.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Nova univerza, Nova Gorica in drugi
Datum vloge:
12. 3. 2019
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
ustavitev
Dokument:
US33735
Dokument v PDF obliki:
U-I-112-19.pdf
338 KB
Prenesite datoteko
U-I-112-19-sklep.pdf
142 KB
Prenesite datoteko
U-I-112/19-18
2. 6. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Nove univerze, Nova Gorica, in drugih, ki jih vse zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, na seji 2. junija 2022
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 78. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17), kolikor se nanaša na zasebne visokošolske zavode, se sprejme.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena Zakona o visokem šolstvu se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prve alineje 5. točke prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki so vložili pobudo, s katero izpodbijajo 10. člen, prvo alinejo 5. točke prvega odstavka in prvi stavek drugega odstavka 14. člena ter 78. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS), kolikor se nanašajo na zasebne visokošolske zavode. Zatrjujejo, da je 10. člen ZViS v neskladju z 2., 35., 42., 57., 59. in 74. členom Ustave. Prva alineja 5. točke prvega odstavka 14. člena ZViS naj bi bila v neskladju z 2., 14., 33. in 74. členom Ustave. Prvi stavek drugega odstavka 14. člena ZViS naj bi bil v neskladju z 2. in 74. členom Ustave, 78. člen ZViS pa v neskladju s 74. členom Ustave. Pobudniki navajajo, da je njihov ustanovitelj Inštitut za ustavno ureditev in človekove pravice, d. o. o., Bled, razen v primeru Visokošolskega zavoda Fizioterapevtika, Medvode, in Visoke šole za gradbeno inženirstvo Kranj, Kranj, ki sta pridružena člana Nove univerze. Pojasnjujejo, da so, z izjemo Inštituta za ustavno ureditev in človekove pravice, zasebni visokošolski zavodi, ki izvajajo visokošolsko dejavnost akreditiranih visokošolskih programov, poleg tega pa na podlagi koncesije tudi javno visokošolsko službo, torej so v tem delu izvajalci nacionalnega programa visokega šolstva.
2. Pobudniki povzemajo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS VII, 14) in predstavljajo različne okoliščine v zvezi z avtonomnostjo državnih univerz in visokih šol ter podjetniško svobodo zasebnih univerz in visokih šol, tudi v kontekstu zgodovinskega razvoja in zatrjevanih sprememb v strukturi slovenskega visokega šolstva. Menijo, da 58. člen Ustave s pravico do avtonomije varuje državne univerze, medtem ko naj bi zasebne univerze z varovanjem zasebne, odplačne in pridobitne dejavnosti nudenja visokošolskih storitev varoval 74. člen Ustave, kar naj bi Ustavno sodišče v navedeni odločbi spregledalo. Po stališču Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-34/94 naj avtonomnost državne univerze ne bi vključevala pravice do samoorganiziranja, ki je pridržana ustanovitelju. Ker naj zasebnih univerz in njihovih članic ustavna določba o avtonomnosti ne bi zavezovala, naj bi bilo treba sklepati, da lahko ustanovitelji zasebnih univerz in njihovih članic samostojno urejajo temeljna notranja razmerja med zasebno univerzo in njenimi članicami, vključno s pravico do kakršne koli ureditve njihove pravne subjektivitete. Ustanoviteljske pravice države naj bi bilo treba
mutatis mutandis
šteti tudi za pravice zasebnih ustanoviteljev zasebnih univerz. Po mnenju pobudnikov iz 10. člena ZViS, ki določa pravno subjektiviteto univerze in njenih članic, ne izhaja jasno, ali so fakultete in druge članice univerze pravne osebe ali ne, zaradi česar naj bi bil negotov tudi pravni status univerz. ZViS naj tako ne bi opredeljeval temeljnih značilnosti statusnopravnega položaja članic univerz. Navedena določba, ki naj bi se tudi v praksi različno razlagala in uporabljala, naj bi bila v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisa (2. člen Ustave). Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče določi način razlage in uporabe te določbe skladno z ustavnim položajem zasebnih univerz na podlagi njihovih pravic do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave), svobode znanosti in izobraževanja (57. in 59. člen Ustave), združevanja (42. člen Ustave) in do splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave).
3. Nadalje pobudniki trdijo, da obveznost visokošolskih zavodov glede zaposlitve določenega števila visokošolskih učiteljev skladno s pogojem iz prve alineje 5. točke prvega odstavka 14. člena ZViS pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude. Ta pogoj naj bi na novo določil Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16 – v nadaljevanju ZViS-K). Pogoji iz 14. člena ZViS naj bi se spremenili oziroma postrožili, ko je bil 15. 12. 2016 uveljavljen ZViS-K. V obrazložitvi Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu z dne 31. 5. 2016, EPA: 1288 – VII (v nadaljevanju Predlog ZViS-K) naj ne bi bilo v zvezi z izpodbijano prvo alinejo 5. točke prvega odstavka 14. člena ZViS navedeno nobeno oprijemljivo dejstvo glede stanja v praksi, ki bi nakazovalo na nujnost izpodbijane ureditve, temveč naj bi se predlagatelj zakona le pavšalno skliceval na zagotavljanje kakovosti dela in odličnosti visokošolskih zavodov. Kvota redno zaposlenih učiteljev po mnenju pobudnikov ni in ne more biti dokaz kakovosti v visokem šolstvu. Visoko kakovost izvajanja študijskih programov naj bi bilo možno zagotoviti tudi s sodelovanji z učitelji z ustreznimi habilitacijskimi nazivi na podlagi pogodb civilnega prava, kar naj bi imelo več prednosti, in sicer aplikativno znanstveno usmerjenost ter mobilnost poučevanja in raziskovanja. Pobudniki razlagajo, da navedeno potrjujejo ugotovitve strokovnjakov v postopku podaljšanja akreditacije Evropske pravne fakultete Nove univerze leta 2014. Kvote zaposlovanja visokošolskih učiteljev naj bi jih omejevale pri svobodi določanja lastnega kadrovskega načrta. Zakonodajna rešitev v prvi alineji 5. točke prvega odstavka 14. člena ZViS naj ne bi temeljila na strokovnih podlagah, zato naj bi bila nerazumna in nesorazmerna ter naj bi čezmerno posegala v položaj zasebnih visokošolskih zavodov. Poleg tega naj bi nedopustno omejevala konkurenco, ker naj bi zasebne visokošolske zavode v razmerju do javnih postavljala v konkurenčno slabši položaj. ZViS naj bi določal nemogoče pogoje, ki naj bi jih ob financiranju iz proračuna lahko izpolnile le državne univerze.
4. Pobudniki trdijo, da je pogoj za ustanovitev univerze glede obsega in področij akreditiranosti študijskih programov, kot ga po uveljavitvi ZViS-K določa prvi stavek drugega odstavka 14. člena ZViS, nerazumen, nedoločen, nesorazmeren in arbitraren. Pomenil naj bi "vzporedno pogojenost" študijskih programov po dveh klasifikacijskih sistemih Frascati in KLASIUS, ne glede na primarnost akreditacije študijskih programov po izobraževalnih področjih na podlagi klasifikacijskega sistema KLASIUS. Pobudniki opozarjajo tudi na smiselnost določitve števila in vsebine zahtevanih področij delovanja univerz s katerim koli statističnim klasifikacijskim sistemom. Ti sistemi naj bi bili ustvarjeni za potrebe različnih evidenc, ne pa za državno načrtovanje, usmerjanje in urejanje visokega šolstva. Poleg tega naj bi se spreminjali, kar naj bi povzročalo nejasnosti ter zmanjševalo pravno varnost izvajanja izobraževalnega in znanstvenega poslanstva univerz. Iz prvega stavka drugega odstavka 14. člena ZViS naj ne bi bilo razvidno, kaj natančno se od naslovnikov zahteva in kako to določbo razlaga Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS). Besedilo določbe, da morajo biti za ustanovitev univerze akreditirani študijski programi na vsaj petih izobraževalnih področjih na drugi klasifikacijski ravni KLASIUS, naj bi bilo nedoločno, ker naj ne bi bilo jasno, ali je pogoj izpolnjen že s petimi področji druge ravni enega področja prve ravni ali pa s po enim področjem druge ravni s petih področij prve ravni. Jasno naj tudi ne bi bilo, ali so možne kombinacije različnega števila področij prve in druge ravni ter zakaj je zakonodajalec predpisal prav takšno število področij, kot je navedeno v izpodbijani določbi. Določba naj bi dejansko pomenila odvzem akreditacije in prenehanje Nove univerze. Po trditvah pobudnikov Predlog ZViS-K ne vsebuje nobenih podatkov in razlogov, ki bi pojasnjevali spremembo oziroma zaostritev pogoja za ustanovitev zasebnih univerz glede področij delovanja. Za prehod na novo ureditev pogojev ustanovitve in delovanja univerz naj ZViS ne bi omogočal uvedbe in dokončanja novih akreditacijskih postopkov v razumnem roku. Prehod na novo ureditev naj bi bil nepredvidljiv in hiter. Pobudniki pojasnjujejo, da je zaradi nedelujočega sistema za ustrezno oddajanje novih vlog na NAKVIS visokošolski zavod lahko začel dodatno akreditirati zahtevana področja v skladu z novim pogojem iz prvega stavka drugega odstavka 14. člena ZViS šele 1. 3. 2018. To naj bi pomenilo, da naj bi bil čas za uspešno dokončanje teh postopkov nerazumno kratek glede na prakso trajanja teh postopkov, saj naj bi imeli v konkretnem primeru za oddajo vloge za podaljšanje akreditacije čas le do 30. 9. 2019. Izključena naj bi bila vsaka možnost, da bi Nova univerza lahko izpolnila nove zakonske pogoje glede področij delovanja do navedenega dne. Zato naj bi šlo pri obeh izpodbijanih določbah 14. člena ZViS za naknadno zaostritev pogojev za ustanavljanje in delovanje zasebnih univerz, ne da bi bilo zagotovljeno dovolj dolgo prehodno obdobje za uskladitev njihovega delovanja z novo oziroma spremenjeno zakonodajo. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče navedeni določbi 14. člena ZViS razveljavi.
5. Pobudniki trdijo tudi, da 78. člen ZViS posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, ker zasebnim univerzam in njihovim zasebnim članicam oziroma njihovim ustanoviteljem ne dopušča uporabiti dobička za katere koli namene, temveč samo za opravljanje in razvoj visokošolske dejavnosti. Ta ureditev naj bi bila drugačna kot pri drugih zavodih, ki jim Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – v nadaljevanju ZZ) v drugem odstavku 48. člena dovoljuje uporabiti presežek prihodkov nad odhodki za vse namene, ki jih izrecno uredi akt o ustanovitvi zavoda, ne samo za opravljanje in razvoj dejavnosti zavoda. Upoštevaje pravo Evropske unije in judikaturo Sodišča Evropske unije  naj bi bilo treba storitve zasebnih univerz in njihovih članic, ki jih opravljajo proti plačilu na trgu, šteti za gospodarske storitve oziroma dejavnosti. V Republiki Sloveniji naj bi se visokošolske storitve kot gospodarske ali negospodarske storitve splošnega pomena izvajale v statusnih oblikah na podlagi ZZ in ZViS, primerljivo z zdravstvenimi storitvami. Za obe področji zasebne dejavnosti in storitev zasebnih izvajalcev naj bi veljala svobodna gospodarska pobuda. Tudi zasebni visokošolski zavodi naj bi namreč na podlagi ZZ in ZViS izvajali gospodarsko dejavnost s tem, ko nudijo na trgu ali na podlagi koncesijske pogodbe odplačno in pridobitno visokošolske izobraževalne storitve. Če akt o njihovi ustanovitvi določa izplačilo dobička, naj bi bilo treba takšno določbo razumeti kot premoženjsko pravico sodelovanja pri dobičku ustanovitelja zavoda. Če zakon takšno ureditev v aktu o ustanovitvi prepove, naj bi šlo za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Pobudniki menijo, da je teža posledic takšne omejitve v konkretnem primeru nesorazmerno večja od vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristi, ki zaradi nje nastanejo. Predlagajo, naj Ustavno sodišče 78. člen ZViS razveljavi.
6.
Po mnenju pobudnikov izpodbijani določbi 14. člena ZViS neposredno učinkujeta na njihov pravni položaj, tako glede obveznih akreditiranih študijskih programov na vseh treh stopnjah na vsaj štirih znanstvenoraziskovalnih disciplinah po klasifikaciji Frascati in vsaj petih izobraževalnih področjih na drugi klasifikacijski ravni KLASIUS kot tudi glede obveznega števila zaposlenih. Ti določbi naj bi pobudnike neposredno zavezovali. Čeprav naj bi bilo določeno, da mora biti v kadrovskem načrtu izkazano, da bo imela univerza za izvajanje vsakega letnika univerzitetnega študijskega programa zaposlenih najmanj tretjino visokošolskih učiteljev za poln delovni čas oziroma temu ustrezen obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega, naj ne bi šlo le za načrt, temveč za dejansko zagotavljanje izpolnjevanja navedenega pogoja ves čas delovanja univerze. Glede na 38. člen ZViS-K, ki je naložil NAKVIS preverjanje izpolnjevanja pogojev po izpodbijanih določbah pri obstoječih visokošolskih zavodih, konkretno pri zasebnih univerzah, naj bi bilo treba zadostiti poostrenim pogojem že pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije. Od zasebnih univerz naj zato ne bi bilo mogoče pričakovati, da bi sprejele splošne akte (ustanovitveni akt, statut) in posamične odločitve, ki so bistveni za njihovo poslovanje in s tem za izvrševanje visokošolskega izobraževanja, vključno s tistim, ki je del nacionalnega programa visokega šolstva, v nasprotju s prisilnimi predpisi, da bi si tako odprle pot za izčrpanje pravnih sredstev in vložitev pobude skupaj z ustavno pritožbo. Prav tako naj tega od njih ne bi bilo mogoče pričakovati pri izpolnjevanju in vložitvi vloge za podaljšanje akreditacije. Takšno ravnanje naj bi ogrozilo njihovo delovanje, poleg tega pa tudi študente in njihovo pravico do izobraževanja, predvsem pa naj bi onemogočilo sodelovanje pobudnikov kot zasebnih visokošolskih zavodov na razpisu za vpis v študijske programe za posamezno študijsko leto. Pravni interes v sodnem postopku, v katerem bi lahko zatrjevali protiustavnost izpodbijanih določb, naj bi pobudniki lahko izkazali samo z ravnanjem, ki naj bi imelo za posledico prenehanje njihovega obstoja in s tem prenehanje izvajanja dejavnosti visokošolskega izobraževanja. Prav tako naj bi na pobudnike neposredno učinkovala izpodbijana 10. in 78. člen ZViS, saj naj bi jih neposredno zavezovala brez izvedbenega predpisa ali oblastnega posamičnega akta.
7. Naknadno so pobudniki vložili še dopolnitev pobude, v kateri so navedli, da so 30. 9. 2019 Nova univerza in njene članice na podlagi prvega stavka četrtega odstavka in petega odstavka 14. člena ZViS vložile vloge za podaljšanje akreditacije. Pojasnili so tudi različne okoliščine v zvezi s temi postopki.
Med drugim naj bi se v pritožbenem postopku pred NAKVIS, ki naj bi tekel vzporedno zaradi neizločitve v postopku odločanja o podaljšanju akreditacije Nove univerze, izločila člana pritožbene komisije. Zaradi neimenovanja nadomestnih članov naj ta o pritožbah Nove univerze oziroma njenih članic ne bi mogla odločati. S tem naj bi jim bilo onemogočeno uresničevanje pravice do pritožbe (25. člen Ustave) in posledično naj ne bi mogli vložiti niti tožb v upravnem sporu. Tako naj ne bi imeli možnosti izčrpati pravnih sredstev pred vložitvijo ustavnih pritožb. Pobudniki so predlagali,
naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanega prvega stavka drugega odstavka 14. člena ZViS in prvega stavka četrtega odstavka 14. člena ZViS, ki določa, da mora visokošolski zavod pri NAKVIS najmanj vsakih pet let pridobiti odločbo o podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda.
8. Pobuda je bila na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena
Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.
Glede predlaganega začasnega zadržanja
9. Predlog pobudnikov, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje prvega stavka drugega odstavka in prvega stavka četrtega odstavka 14. člena ZViS, je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-112/19 z dne 27. 5. 2020 zavrnilo. Tako je sklenilo, ker pogoji iz prvega odstavka 39. člena
ZUstS
niso bili izpolnjeni.
B. – I.
Glede pobude zoper prvo alinejo 5. točke prvega odstavka in prvi stavek drugega odstavka 14. člena ZViS
10. Prva alineja 5. točke prvega odstavka 14. člena ZViS določa, da se visokošolski zavod lahko ustanovi, če je v kadrovskem načrtu izkazano, da bo imela univerza za izvajanje vsakega letnika univerzitetnega študijskega programa zaposlenih najmanj tretjino visokošolskih učiteljev za polni delovni čas oziroma temu ustrezen obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega. Prvi stavek drugega odstavka 14. člena ZViS pa določa, da morajo biti za ustanovitev univerze akreditirani študijski programi na vseh treh stopnjah na vsaj štirih znanstvenoraziskovalnih disciplinah po klasifikaciji Frascati in vsaj petih izobraževalnih področjih na drugi klasifikacijski ravni KLASIUS.
11. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
12. Izpodbijana prva alineja 5. točke prvega odstavka in prvi stavek drugega odstavka 14. člena ZViS se nanašata na pogoja, ki ju mora ob ustanovitvi oziroma prvi akreditaciji izpolnjevati vsak visokošolski zavod,
[1]
poleg tega pa se njuno izpolnjevanje med drugim preverja tudi v postopku podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda.
[2]
ZViS-K, uveljavljen sredi decembra 2016, je v prehodni določbi 38. člena določil, da NAKVIS izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka (tedaj spremenjenega) 14. člena ZViS preveri pri obstoječih visokošolskih zavodih pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda (vendar ne prej kot v šestih mesecih od uveljavitve ZViS-K).
13. Četrti odstavek 14. člena ZViS določa, da mora visokošolski zavod pri NAKVIS najmanj vsakih pet let pridobiti odločbo o podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Šteje se, da veljavnost akreditacije poteče z zaključkom študijskega leta, v katerem se izteče obdobje podeljene akreditacije. V skladu s petim odstavkom 14. člena ZViS mora visokošolski zavod vlogo za podaljšanje akreditacije vložiti najmanj eno leto pred iztekom veljavnosti akreditacije. Če visokošolski zavod vlogo vloži pravočasno, NAKVIS pa o njej do izteka veljavnosti akreditacije ne odloči, se šteje, da je akreditacija veljavna do dokončnosti nove odločbe o podaljšanju akreditacije. Če pa visokošolski zavod vloge za podaljšanje akreditacije ne vloži v navedenem roku, mu akreditacija preneha z dnem izteka veljavnosti akreditacije. Akreditacija visokošolskega zavoda preneha tudi, če je visokošolski zavod izbrisan iz sodnega registra ali če mu ni bila podaljšana akreditacija (peti odstavek 51.o člena ZViS).
14. Postopek podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda se začne z vložitvijo vloge v skladu s petim odstavkom 14. člena ZViS, nadaljuje z zunanjo evalvacijo strokovnjakov ter konča z odločitvijo NAKVIS o podaljšanju akreditacije (prvi odstavek 51.r člena ZViS). Glede na ugotovitve v postopku lahko svet NAKVIS podaljša akreditacijo bodisi za obdobje petih let bodisi za krajše obdobje, ki ne sme biti daljše od treh let, lahko pa akreditacije tudi ne podaljša (osmi odstavek 51.r člena ZViS). Akreditacija se ne podaljša, če so ugotovljene večje pomanjkljivosti ali neskladnosti pri delovanju visokošolskega zavoda ali sistemu zagotavljanja njegove kakovosti v celotnem obdobju od zadnje akreditacije (deseti odstavek 51.r člena ZViS). Odločitev o podaljšanju akreditacije za navedeno krajše obdobje pa svet NAKVIS sprejme, če ugotovi večje pomanjkljivosti oziroma neskladnosti; v tem primeru tudi naloži rok za njihovo odpravo (deveti odstavek 51.r člena ZViS). Po poteku roka svet NAKVIS opravi drugo evalvacijo, na podlagi katere podaljša akreditacijo za obdobje petih let, če niso ugotovljene večje pomanjkljivosti oziroma neskladnosti. Če so te ugotovljene, svet NAKVIS ponovno kot v okviru prve evalvacije podaljša akreditacijo za krajše obdobje in naloži rok za njihovo odpravo, razen če so bile ugotovljene večje pomanjkljivosti oziroma neskladnosti v celotnem obdobju podaljšanja akreditacije za krajše obdobje (enajsti odstavek 51.r člena ZViS). Po poteku roka iz druge evalvacije svet NAKVIS še tretjič opravi evalvacijo, na podlagi katere lahko podaljša akreditacijo za obdobje petih let ali je ne podaljša, če so ponovno ugotovljene večje pomanjkljivosti ali neskladnosti (dvanajsti odstavek 51.r člena ZViS). Če svet NAKVIS ne podaljša akreditacije, njena veljavnost poteče z zaključkom študijskega leta, v katerem postane odločitev sveta NAKVIS dokončna (trinajsti odstavek 51.r člena ZViS). Zoper odločitev sveta NAKVIS o vlogi za podaljšanje akreditacije lahko visokošolski zavod v skladu z zakonom vloži pritožbo (prvi in drugi odstavek 51.k člena ZViS), o kateri odloči pritožbena komisija, ki je organ NAKVIS (51.g člen ZViS). Odločitev pritožbene komisije je dokončna, zoper njo je možen upravni spor (tretji odstavek 51.k člena ZViS).
15. Ustavno sodišče ugotavlja, da je preverjanje izpolnjevanja pogojev iz izpodbijanih določb 14. člena ZViS predmet konkretnih postopkov pred NAKVIS, zato ti določbi ne učinkujeta neposredno. Preverjanje izpolnjevanja navedenih pogojev je del postopka podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda. Iz navedb pobudnikov izhaja, da so Nova univerza in fakultete, ki so njene članice, vložile vloge za podaljšanje njihove akreditacije. O podaljšanju akreditacije odloči NAKVIS z upravnim aktom (upravno odločbo). Zoper vsako dokončno upravno odločbo NAKVIS je dovoljeno sodno varstvo v upravnem sporu, ki zagotavlja v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo učinkovito sodno varstvo. Izpodbijane določbe torej ne učinkujejo neposredno na pravni položaj pobudnikov, temveč se na njihovi podlagi odloča o njihovem pravnem položaju v posamičnem postopku z upravno določbo. V takšnih primerih se pobuda lahko vloži po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2).
16. Pobudniki trdijo, da bi bilo ogroženo njihovo delovanje, če bi ravnali v nasprotju s prisilnimi predpisi, da bi lahko izčrpali sodno pot, preden bi začeli postopek pred Ustavnim sodiščem. Vendar s tem ne morejo utemeljiti, da v posameznih postopkih na podlagi zakonskih določb, predstavljenih v 13. in 14. točki obrazložitve te odločbe, ne bi mogli učinkovito varovati svojih pravic, vključno z uveljavljanjem ugovorov ustavnopravne narave. Glede na navedeno v 14. točki obrazložitve te odločbe obstajajo različne možnosti odločanja NAKVIS, tudi podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda za krajši čas (do treh let), če bi bile v postopku ugotovljene večje pomanjkljivosti oziroma neskladnosti. Morebitne večje pomanjkljivosti oziroma neskladnosti, povezane s spremenjeno zakonsko ureditvijo, se namreč ne bi mogle nanašati na celotno akreditacijsko obdobje glede na to, da je bil ZViS-K uveljavljen med tem obdobjem (glej 12. točko obrazložitve tega sklepa). Zato tudi v primeru, če pobudniki v vlogi za podaljšanje akreditacije ne bi izkazali spremenjenih pogojev, uveljavljenih z ZViS-K, NAKVIS ne bi mogla odločiti, da se akreditacija ne podaljša, temveč bi jo morala podaljšati za krajše obdobje. V takšnem primeru namreč v skladu s predstavljeno zakonsko ureditvijo NAKVIS preveri skladnosti delovanja visokošolskega zavoda v še dveh naknadnih evalvacijah. Zoper učinke dokončnosti vsake upravne odločbe NAKVIS, vključno z morebitno končno odločitvijo, da se akreditacija ne podaljša, pa se pobudniki lahko zavarujejo v upravnem sporu pred pristojnim sodiščem. V primeru vložitve tožbe zoper odločbo NAKVIS o vlogi za podaljšanje akreditacije v upravnem sporu namreč lahko pobudniki v skladu z Zakonom o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) predlagajo izdajo ustrezne začasne odredbe, kot določa 32. člen ZUS-1. Prav zaradi možnosti izdaje začasne odredbe, ki povzroči odložitev učinka dokončnosti upravne odločbe do odločitve o njeni pravnomočnosti v upravnem sporu, Ustavno sodišče šteje upravni spor za učinkovito sodno varstvo.
[3]
Ker je dopustno vložiti tožbo v upravnem sporu tudi zaradi molka organa v skladu z drugim odstavkom 28. člena ZUS-1, je upravni spor učinkovito sodno varstvo tudi v primerih, v katerih bi bilo varovanje pravic lahko ovirano zaradi neaktivnosti organov, ki so pristojni odločati o njih z upravno odločbo.
Pobudniki torej zgolj z navedenimi navedbami ne morejo izkazati, da sodno varstvo v tem primeru zanje ne bi bilo učinkovito. Navedbe pobudnikov, da od njih ni mogoče pričakovati ravnanja v nasprotju z ZViS in da bi zahteva po izčrpanju pravnih sredstev zoper odločitev NAKVIS, izdano v postopku podaljšanja akreditacije, predstavljala pretirano oziroma nerazumno breme, upoštevaje zakonsko ureditev, torej ne morejo biti utemeljene. Posebnih konkretnih okoliščin, ki bi lahko dajale podlago za drugačno sklepanje oziroma ki bi lahko utemeljevale drugačno ugotovitev Ustavnega sodišča, pobudniki v obravnavani pobudi ne navajajo. Njihova navedba, da ZViS določa nemogoče pogoje, ki jih lahko izpolnijo le državne univerze, pa je presplošna in zato z njo ne morejo dokazati, da nimajo na razpolago učinkovitega sodnega varstva pred pristojnimi sodišči, v katerem lahko zavarujejo svoje pravice in izčrpajo tudi vse morebitne ustavnopravne ugovore, uperjene zoper zakonske določbe, na podlagi katerih bodo pristojni organi odločali.
17. Ali pobudniki, ki so zasebni visokošolski zavodi, izpolnjujejo pogoje, ki zadevajo povsem strokovna vprašanja, po izpodbijanih določbah, bo torej NAKVIS šele ugotovil v konkretnem postopku, zaradi česar izpodbijani zakonski določbi ne učinkujeta neposredno, pobudniki pa tudi niso izkazali, da ne bi imeli na razpolago učinkovitih pravnih sredstev, vključno s tožbo v upravnem sporu zoper prav vsako dokončno odločbo NAKVIS, v katerem se lahko zavarujejo pred nastopom pravnih učinkov dokončnosti upravne odločbe glede podaljšanja akreditacije. Iz razlogov, navedenih že v sklepu št. U-I-251/07, pobudniki torej ne izkazujejo neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti prve alineje 5. točke prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 14. člena ZViS. To velja tudi glede pobudnika Inštitut
za ustavno ureditev in človekove pravice
, ki ni visokošolski zavod in zato izpodbijani določbi 14. člena ZViS na njegov položaj ne moreta neposredno učinkovati. Skopi trditvi tega inštituta, da ga kot ustanovitelja ti določbi neposredno zavezujeta, zato ni mogoče slediti.
18. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prve alineje 5. točke prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 14. člena ZViS na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS zavrglo (3. točka izreka).
B. – II.
Glede pobude zoper 10. člen ZViS
19. Člen 10 ZViS v prvem odstavku določa, da je univerza pravna oseba ter da se v njenem okviru lahko ustanovijo fakultete in umetniške akademije, pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi (v nadaljevanju članice univerze). Članice univerze imajo pravice in obveznosti, določene z ZViS, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze (drugi odstavek 10. člena ZViS). Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določata akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze (tretji odstavek 10. člena ZViS). V drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze (četrti odstavek 10. člena ZViS). Članica univerze ima lahko žiro račun (peti odstavek 10. člena ZViS). Pobudniki zatrjujejo, da je 10. člen ZViS pomensko nedoločen, ker ni jasno, ali so fakultete in druge članice univerze pravne osebe ali ne, in zato v neskladju z 2. členom Ustave. Hkrati pa predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi to protiustavnost ter poda "način razlage in uporabe" navedenih določb 10. člena ZViS skladno z ustavnim položajem zasebnih univerz.
20. Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, torej Ustavno sodišče sprejme pobudo za začetek takega postopka le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-163/16 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 42/21) že odločilo, da je 10. člen ZViS v neskladju prav z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave, ker iz njega ni jasno razviden status članic univerze. Zakonskih določb, ki so obremenjene s takšno protiustavnostjo, sploh ni mogoče razložiti, temveč se mora najprej zakonodajalec v roku, ki mu ga je določilo Ustavno sodišče, odzvati na ugotovljeno protiustavnost. Ker na podlagi te pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena ZViS Ustavno sodišče ne bi moglo odločiti drugače kot v odločbi št. U-I-163/16, je pobudo zavrnilo (2. točka izreka). Zato se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, ali so za presojo ustavnosti 10. člena ZViS izpolnjene procesne predpostavke.
21. Enoletni rok za odpravo protiustavnosti, ki ga je Ustavno sodišče določilo zakonodajalcu v odločbi št. U-I-163/16, je že potekel, vendar se zakonodajalec na odločbo še ni odzval. Takšno ravnanje pomeni hudo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (prvi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), na kar je že večkrat opozorilo Ustavno sodišče. Nedopustno je, da zakonodajalec opušča svojo ustavno dolžnost.
B. – III.
Glede pobude zoper 78. člen ZViS, kolikor se nanaša na zasebne visokošolske zavode
22. Člen 78 ZViS (razpolaganje s presežki) določa, da se presežek prihodkov nad odhodki uporablja za opravljanje in razvoj dejavnosti. Ustavno sodišče sledi pobudnikom glede navedene razlage in uporabe 78. člena ZViS. Določba ne razlikuje med javnimi in zasebnimi zavodi ter tudi ne med izvajanjem visokošolske dejavnosti v okviru javne službe in na trgu. Določba je uvrščena v VIII. poglavje ZViS, ki ureja financiranje visokošolskih zavodov, tudi zasebnih.
[4]
Za potrebe obravnavane zadeve Ustavno sodišče izraz visokošolski zavod uporablja kot enoten izraz, ki vključuje univerze, fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole.
[5]
Izraz zasebni visokošolski zavod pa uporablja kot enoten izraz za zasebne univerze, zasebne fakultete, zasebne umetniške akademije in zasebne visoke strokovne šole, ki niso javni visokošolski zavodi, ki bi jih ustanovila Republika Slovenija za opravljanje javne službe v visokem šolstvu.
[6]
23. Za vsebinsko presojo zatrjevane protiustavnosti 78. člena ZViS morajo pobudniki izkazovati pravni interes. Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (glej 11. točko obrazložitve tega sklepa).
24. Ustavno sodišče ugotavlja, da 78. člen ZViS v izpodbijanem obsegu neposredno posega v pravni položaj pobudnikov, ki so zasebni visokošolski zavodi, ker določa obvezno uporabo presežka njihovih prihodkov nad odhodki za opravljanje in razvoj njihove visokošolske dejavnosti. Drži, kot trdijo pobudniki, da za učinkovanje izpodbijane določbe ni potrebe po izdaji izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega akta. Ker pobudo vlaga več pobudnikov, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa za vsebinsko presojo 78. člena ZViS zadošča, da pravni interes izkaže (vsaj) en pobudnik. Zato se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti, ali izpodbijana ureditev neposredno posega tudi v položaj Inštituta za ustavno ureditev in človekove pravice. Glede na vse navedeno je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 78. člena ZViS v izpodbijanem obsegu izkazan.
25. V skladu z drugim odstavkom 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo sprejme, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Glede na očitke pobudnikov pobuda v navedenem delu po presoji Ustavnega sodišča zahteva odločitev o pomembnih (ustavno)pravnih vprašanjih. Zato jo je Ustavno sodišče sprejelo in s tem začelo postopek za oceno ustavnosti 78. člena ZViS, kolikor se nanaša na zasebne visokošolske zavode (1. točka izreka).
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Svetlič je bil pri odločanju v tej zadevi izločen.
Ustavno sodišče je 1. in 2. točko izreka sprejelo soglasno, 3. točko izreka pa je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Prvi in drugi odstavek 14. člena ter prvi odstavek in prva alineja drugega odstavka 51.o člena ZViS.
[2]
Po prvem odstavku 51.o člena ZViS preverja NAKVIS v postopkih akreditacije in zunanje evalvacije izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda, izvajanje visokošolske dejavnosti ter kakovost visokošolskih zavodov in študijskih programov. Akreditacija v visokem šolstvu je tudi podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda (tretja alineja drugega odstavka 51.o člena ZViS).
[3]
Kot je že poudarilo Ustavno sodišče, je z vidika Ustave institut začasne odredbe v funkciji učinkovitega zagotavljanja drugih ustavnih pravic, in sicer zlasti pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave; glej 15. točko obrazložitve odločbe št. Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009 (Uradni list RS, št. 17/09, in OdlUS XVIII, 63).
[4]
Glej 73.a člen ZViS.
[5]
Glej 2. do 5. člen ZViS.
[6]
Glej drugi odstavek 9. člena ZViS.
⇒
U-I-112/19-32
7. 12. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Nove univerze, Nova Gorica, in drugih, ki jih vse zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, na seji 7. decembra 2023
sklenilo:
Postopek za oceno ustavnosti 78. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17), kolikor se nanaša na zasebne visokošolske zavode, se ustavi.
OBRAZLOŽITEV
1. Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena, prve alineje 5. točke prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 14. člena ter 78. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS), kolikor se nanašajo na zasebne visokošolske zavode. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-112/19 z dne 2. 6. 2022 na podlagi drugega odstavka 26. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 10. člena ZViS. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prve alineje 5. točke prvega odstavka in prvega stavka drugega odstavka 14. člena ZViS je z istim sklepom zavrglo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS zaradi neizkazanega pravnega interesa. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 78. člena ZViS, kolikor se nanaša na zasebne visokošolske zavode, je Ustavno sodišče z navedenim sklepom sprejelo. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bil 78. člen ZViS črtan z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 102/23 – v nadaljevanju ZViS-M).
[1]
2. Če je predpis med postopkom v izpodbijanem delu prenehal veljati ali pa je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če pobudnik izkaže, da posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti niso bile odpravljene (prvi in drugi odstavek 47. člena ZUstS). Če pobudnik v določenem roku ne da podatkov, potrebnih za nadaljevanje postopka, Ustavno sodišče s sklepom ustavi postopek (tretji odstavek 28. člena
ZUstS
).
3. Ustavno sodišče je pobudnike pozvalo, naj pojasnijo, ali vztrajajo pri vloženi pobudi oziroma naj izkažejo okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti niso bile odpravljene, ter navedejo okoliščine, ki obstoj takih posledic potrjujejo. Ustavno sodišče je pobudnike tudi opozorilo na posledice, če v danem roku na poziv ne bodo odgovorili.
4. Pobudniki na poziv Ustavnega sodišča niso odgovorili, zato je Ustavno sodišče postopek ustavilo.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 28. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnika dr. Rok Čeferin in dr. Rok Svetlič sta bila pri odločanju o tej zadevi izločena. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Glej 24. člen ZViS-M.